MINISTERUL ADMINISTRAŢIEI ŞI INTERNELORACADEMIA DE POLIŢIE

„Alexandru Ioan Cuza”FACULTATEA DE DREPT

LUCRARE DE LICENŢĂ

DISCIPLINA: DREPT ADMINISTRATIV

TEMA: ACTUL ADMINISTRATIV

CONDUCĂTOR ŞTIINŢIFIC:Lector Univ. Dr. STANCIU BOGDAN

1

CUPRINS

Aspecte introductive referitoare la actul administrativ……..……………….1

CAPITOLUL INOŢIUNEA DE ACT ADMINISTRATIVSecţiunea 1 Definiţia actului administrativ…………………………13Secţiunea 2 Trăsăturile caracteristice ale actului administrativ…….14Secţiunea 3 Clasificarea actelor administrative…………………….17Secţiunea 4 Baza legală a actelor administrative…………………...20Secţiunea 5 Mobilul şi motivul actului administrativ………………22

CAPITOLUL IICOMPETENŢA – CONDIŢIE ESENŢIALĂ PENTRU EMITEREA ACTELOR ADMINISTRATIVE………………………………………….24Secţiunea 1 Exercitarea competenţelor pentru emiterea actelor

administrative………………………………………….27Secţiunea 2 Subordonarea competenţei faţă de altă competenţă…...30Secţiunea 3 Subordonarea competenţei faţă de

autoritatea ierarhică……………………………………32Secţiunea 4 Subordonarea competenţei de emitere a actelor

administrative unor reguli de procedură……………….33

CAPITOLUL IIIFORMA ŞI PROCEDURA EMITERII ACTELOR

ADMINISTRATIVESecţiunea 1 Forma actelor admimistative…………………………..36Secţiunea 2 Fazele procedurii de elaborarea a actelor

administrative………………………………………….39Secţiunea 3 Operaţiuni procedurale anterioare.

Teoria avizului…………………………………………41Secţiunea 4 Acordul, ca operaţiune a procedurii emiterii actelor

administrative………………………………………….44Secţiunea 5 Condiţii procedurale concomitente emiterii actelor

administrative………………………………………….46Secţiunea 6 Condiţii procedurale posterioare emiterii actelor

administrative………………………………………….48

2

CAPITOLUL IVFORŢA JURIDICĂ ŞI EFECTELE JURIDICE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVESecţiunea 1 Forţa juridică a actelor administrative………………...52Secţiunea 2 Momentul la care actul administrativ produce efecte

juridice………………………………………………...54Secţiunea 3 Întinderea efectelor juridice produse de actul

administrativ……………………………………….….56Secţiunea 4 Încetarea efectelor actelor administrative………….….57Secţiunea 5 Situaţia actelor administrative făcute de

funcţionarii de fapt…………………………………….58BIBLIOGRAFIE..……………………………………………………...…60

3

ASPECTE INTRODUCTIVE REFERITOARE LA ACTUL

ADMINISTRATIV

Problema actelor juridice are multiple contingenţe cu toate ramurile

dreptului. Este firesc, de aceea, ca ea să preocupe nu numai fiecare ramură

a dreptului în parte, ci să formeze în acelaşi timp şi obiectul unor încercări

de generalizare, în cadrul teoriei statului şi a dreptului, a rezultatelor

obţinute în diferite domenii juridice speciale de cercetare.

Nu se poate elabora o adevărata teorie a actelor juridice fără a se

cerceta toate ramurile dreptului, căci, aşa cum este şi firesc, orice analiză

care s-ar mărgini la o singură ramură de drept nu ar putea realiza o

înţelegere a acestui fenomen în întregul său, nici să stabilească o clasificare

care să cuprindă şi să epuizeze toate cazurile particulare posibile,

rezultatele cercetărilor obţinute pentru o anumită ramură de drept putând fi

contrazise de realităţile proprii altei ramuri.

Din acest punct de vedere este necesar în special "să se dea o mai

mare atenţie problemei actelor juridice emise de organele puterii şi

administraţiei de stat în cadrul activităţii lor, pentru ca prin compararea

rezultatelor obţinute în ramurile dreptului de stat şi administrativ cu cele

obţinute în dreptul civil, să se poată ajunge, în materia actelor juridice, la

generalizări, care să oglindească întreaga realitate"1.

1 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică 1955, pag.5

4

Examinată din punct de vedere juridic, activitatea organelor

administraţiei publice ni se prezintă în diferite forme concrete care pot fi

calificate ca „acte juridice, ca operaţiuni administrative şi ca simple fapte

materiale"1.

Varietatea sarcinilor pe care le îndeplinesc organele administraţiei

publice determină folosirea unor tipuri diferite de acte juridice. Astfel, sunt

folosite acte juridice care sunt supuse dreptului civil, dar şi acte juridice

specifice, supuse unui regim juridic specific pe care îl denumim regim

juridic administrativ şi care face parte din dreptul public.

Organele administraţiei de stat pot face o primă categorie de acte, care

se caracterizează prin faptul că, prin intervenţia lor, aceste organe se

manifestă ca subiecte de drept special învestite cu atributele puterii de stat

şi care, ca atare, sunt obligatorii în temeiul declaraţiei unilaterale de voinţă

a organului competent, dată pe baza şi în executarea legilor. În această

categorie intră actele administrative şi contractele administrative.

În afara acestor acte juridice, organele administraţiei publice, în

activitatea lor de organizare a executării legii mai folosesc şi operaţiuni

administrative care au şi ele o anumită semnificaţie juridică ce trebuie

cercetată. În ceea ce priveşte faptele materiale, acestea neintrând în sfera

juridicului decât în măsura incidenţelor normelor de drept, le menţionăm

pentru a fi reţinute ca atare.

Profesorul Romulus Ionescu deosebeşte şase forme principale de

activitate a organelor administraţiei publice. Acestea sunt:

1 Emilian Stelian Ticames, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Ed. Era, pag. 328

5

actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu realizeaza puterea de

stat, actul juridic contractual, operaţiunea administrativă şi

operaţiunea direct productivă.

Legislaţia, practica judiciară şi literatura de specialitate nu au o

terminologie unitară pentru denumirea principalului act juridic de putere

emis de administraţia de stat sau cea locală. Legislaţia foloseşte, de regulă,

denumirile concrete ale actelor juridice administrative, ca de exemplu:

"hotărâre", "ordin", "regulament", "dispoziţie", "autorizaţie", "certificat",

"proces-verbal", etc., ceea ce permite, în cazurile arătate, "stabilirea

provenienţei actului juridic, determinarea caracterului său normativ

individual şi altele asemenea"1.

Întrucât actele juridice emise de administraţia publică cunosc o mare

varietate şi o abundenţă de denumiri, s-a impus, cu necesitate, găsirea unei

denumiri generice, care să desemneze, în mod unitar, întreaga categorie a

acestor acte. În acest sens, două denumiri reţin în principal atenţia: cea de

"act administrativ" şi cea de "act de drept administrativ"2.

Actul administrativ constituie forma juridică de activitate

caracteristică organelor administraţiei publice, deoarece, pe de o parte, nici

un alt organ al statului în afară de organele administraţiei nu emite acte

administrative, iar pe de altă parte, el constituie forma cea mai importantă

de activitate a organelor administraţiei publice.

1 Ivan Stelian, Drept administrativ român,V.I.S. Print, 20022 Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Ed. Risoprint, 1998, pag.312

6

Întrebuinţarea puterii de stat în scopul executării în concret a legilor

arată importanţa deosebită pe care o prezintă actele administrative. Dată

fiind această importanţă a actelor administrative în realizarea întregii

activităţi a statului, este necesar ca legalitatea să fie strict observată, atât în

ceea ce priveşte conţinutul actului administrativ, cât şi în ceea ce priveşte

forma sa. Din această cauză, dreptul administrativ reglementează, spre

deosebire de alte ramuri de drept, forme mai numeroase de control al

legalităţii actelor administrative.

Actul juridic unilateral ce nu realizează puterea de stat. Pe lângă

actele administrative, organele administraţiei mai pot emite şi alte acte

jurice unilaterale. Spre deosebire de actele administrative, asemenea acte

nu sunt emise în realizarea puterii de stat. Ca atare, ele nu fac parte din

administraţia publică, care este o formă de realizare a puterii de stat. Astfel,

deşi aceste acte constituie o formă de activitate o organelor administraţiei

publice, deosebită de actele administrative, nu constituie însă o formă de

activitate specifică acestei categorii de organe ale statului.

"Asemenea acte juridice pot fi emise şi de organele administraţiei

publice, fără să fie nevoie, de cele mai multe ori, să aibă personalitate

juridică, deoarece normele juridice le prevăd asemenea competenţă"1. Este

necesar ca organele administraţiei să aibă personalitate juridică pentru a

emite asemenea acte numai dacă normele juridice nu le prevăd această

competenţă şi numai dacă actul respectiv dă naştere la raporturi civile.

Organele administraţiei publice emit numeroase acte juridice unilaterale ce

nu realizează puterea de stat, cum sunt, de exemplu: sesizări, oferte de

închirieri de contracte, adeverinţe de comunicări, acte de imputaţie

1 Emilian Stelian Ticames, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Ed.ERA, Bucureşti, 2000, pag.328

7

bănească, acte de aplicare a sancţiunilor disciplinare, desfaceri unilaterale

ale contractelor de muncă, etc.

Deşi, în teorie, deosebirea dintre actul administrativ şi actul unilateral

ce nu realizează puterea de stat, emis însă de un organ administrativ, este

clară, totuşi în practică, ea este destul de dificil de făcut, în unele cazuri.

Pentru a vedea dacă un anumit act juridic unilateral emis de un organ

administrativ realizează sau nu puterea de stat este nevoie a cerceta forţa cu

care actul respectiv produce efecte juridice, în conformitate cu normele

juridice. "Această forţă juridică deosebită se evidenţiază în principal, dar

nu în mod exclusiv, prin posibilitatea executării din oficiu, adică direct

prin forţa de constrângere a statului"1.

Actele juridice unilaterale ce nu realizează puterea de stat trebuie şi

pot fi deosebite de actele administrative şi prin regimul juridic la care sunt

supuse de normele juridice. Dacă actele administrative sunt reglementate,

în principal, de dreptul administrativ, actele juridice unilaterale ce nu

realizează puterea de stat sunt reglementate în principal de alte ramuri ale

dreptului. Fiind emise de alte organe ale administraţieie publice, implicit

ele sunt reglementate într-o oarecare măsură şi de dreptul administrativ, în

ceea ce priveşte unele condiţii de emitere a lor, unele efecte juridice ce le

pot produce, unele condiţii de executare, ca şi controlul executării lor,

atunci când este exercitat de organe ale administraţiei publice.

Actul juridic contractual. Pentru realizarea activităţii administrative,

organele administraţiei publice au nevoie de multe ori să încheie şi acte

juridice contractuale, care se numesc uneori contracte administrative.

Deoarece nici una din părţile contractante nu realizează, prin manifestarea

1 Emilian Stelian Ticames, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Ed, ERA 2000, pag 3291 Emilian Stelian Ticames, op. cit., pag. 330

8

voinţei sale juridice, puterea de stat, toate părţile se situează pe picior de

egalitate. Aşa fiind, nici această formă a activităţii organelor administraţiei

nu face parte din administraţia de stat ca şi actul unilateral ce nu realizează

puterea de stat. Organele administraţiei publice au nevoie să întrebuinţeze

această formă de activitate, cu condiţia de a avea capacitatea necesară, prin

prevederea ei expresă într-o formă juridică sau cu condiţia de a avea

personalitate juridică, dacă este necesar, o capacitate civilă.

Deşi organul de stat nu întrebuinţează puterea de stat pentru

încheierea acestor acte, totuşi unele condiţii pentru încheierea contractului,

unele efecte juridice pe care le produce, unele condiţii de executare şi

controlul executării lui, sunt reglementate de dreptul administrativ,

deoarece sunt parte a activităţii unui organ al administraţiei publice.

Operaţiunea administrativă. Operaţiunile administrative sunt, în

general, fapte juridice, deoarece nu sunt prin conţinutul lor manifestări de

voinţă în scopul producerii de efecte juridice. Ele sunt fapte materiale

săvârşite de organele administraţiei pentru executarea în concret a legilor.

Trebuie spus că ele sunt operaţiuni de administraţie. Nu sunt direct

productive, ci de organizare a producţiei. Deoarece "operaţiunile de

administraţie sunt săvârşite, în afară de organele administraţiei, şi de alte

categorii de organe ale statului, de organizaţii nestatale şi de persoanele

fizice, trebuie observat că numai acelea săvârşite de organele

administraţiei publice sunt operaţiuni administrative"1.

Mai trebuie observat că, dacă operaţiunile de administraţie constituie

o formă destul de generală de activitate, ele capătă însă aspecte deosebite

când sunt săvârşite de organele administraţiei publice. În fine, trebuie să

1

9

mai menţionăm că, deşi în general, nu sunt manifestări de voinţă în scopul

producerii directe de efecte juridice, ele produc acele efecte ce sunt expres

prevăzute de normele juridice.

Pentru dreptul administrativ, unele activităţi administrative ca, de

exemplu: înregistrări de acte, rapoarte, avize sau procese verbale, constituie

operaţiuni administrative şi nu acte administrative.

Operaţiunea de tehnică administrativă. Asemenea operaţiuni

sunt tot fapte materiale ca şi operaţiunile administrative. Şi ele sunt

operaţiuni de administraţie, deci operaţiuni ce nu sunt direct productive.

Spre deosebire însă de operaţiunile administrative, operaţiunile de tehnică

administrativă nu sunt săvârşite în realizarea puterii de stat şi deci nu fac

parte din administraţia de stat. Ca atare, ele pot fi realizate şi de celelalte

categorii de organe de stat, dar şi de organizaţii nestatale şi de persoane

fizice. "Operaţiunile de tehnică administrativă săvârşite de organele

administraţiei publice se deosebesc categoric de toate actele juridice emise

de aceste organe, deoarece sunt totdeauna fapte materiale, iar nu

manifestări de voinţă producătoare de efecte juridice"1.

Ele se deosebesc, de asemenea, şi de operaţiunile administrative,

deoarece nu sunt săvârşite în realizarea puterii de stat şi nu pot produce în

nici un caz efecte juridice deosebite, datorită acestor cauze. Dar ele se

deosebesc şi de acele fapte materiale, direct productive, ce pot fi şi ele

săvârşite de organele administraţiei publice.

Operaţiunea materială direct productivă. Toate organele

administraţiei publice săvârşesc şi fapte materiale direct productive,

1 Emilian Stelian Ticames, op. cit., pag 331

10

producând direct bunuri materiale sau prestând anumite servicii materiale.

Criteriul de distincţie între aceste operaţiuni productive şi toate celelalte

este mai mult un criteriu economic decât juridic. Această noţiune sumară a

operaţiunilor materiale direct productive săvârşite de organele

administraţiei publice necesită unele precizări.

În primul rând, trebuie arătat că ele produc direct tot felul de bunuri

industriale, agricole sau culturale. Astfel, ele cuprind fapte de producţie şi

tot felul de mărfuri, dar şi fapte direct productive, culturale şi medicale,

precum întocmirea de opere ştiinţifice şi artistice, operaţiuni medicale şi

sanitare, curativo-profilactice, operaţiuni de învăţământ, etc. Aceste

operaţiuni cuprind însă şi pe acelea de prestare a unor servicii publice,

precum servicii de transport, de corespondenţă, de radio şi televiziune, de

întreţinere de bunuri materiale.

În al doilea rând, trebuie precizat că asemenea operaţiuni direct

productive se realizează şi de celelalte organe de stat, deşi în măsură

incomparabil mai redusă, ca şi de organizaţii nestatale şi de persoane fizice.

Această formă de activitate a organelor administraţiei publice, nefiind

specifică acestor organe, neproducând în general efecte juridice şi nefiind

reglementată de alte norme decât cele juridice administrative, cercetarea ei

nu aparţine dreptului administrativ.

Etimologic, termenul de "act administrativ" are semnificaţia unei părţi

dintr-o activitate. Termenul de "act" se leagă de de termenul de

"activitate". Avem de-a face cu un act juridic pe care îl face administraţia şi

îl desemnăm cu termenul de "act administrativ".

11

În dreptul administrativ caracterul specific al actului administrativ nu

apare în terminologie. Pentru a scoate în evidenţă această particularitate

unii autori propun ca actul să fie numit "act de drept administrativ". Acest

termen scoate în evidenţă în mod judicios caracterisica acestui tip de act

juridic, regimul ce îi este aplicabil, regimul juridic administrativ. Îtr-

adevăr, este un act juridic căruia îi sunt aplicabile regulile dreptului

administrativ.

Opţiunea autorilor este pentru noţiunea de "act administrativ", mai

ales că doctrina internaţională păstrează termenul de "act administrativ".

Prin folosirea acestei noţiuni, actul capătă o anumită semnificaţie, care îl

distinge.

Este dificil de a decela, de a găsi particularităţile actului administrativ.

Însăşi activitatea administraţiei publice se manifestă într-o terminologie

extrem de variată. De exemplu manifestarea administraţei printr-un act care

se cheamă decizie (decizia primăriei sau a prefecturii). În administraţie

rareori se foloseşte termenul de "act administrativ". Termenul de "decizie"

are semnificaţia de acţiune administrativă. Alteori, acţiunea administraţiei

apare sub denumirea de "ordin", "instrucţiune", "hotărâre", "regulament",

"dispoziţie", "autorizaţie", "permis".

Denumirea de "act administrativ" are această deficienţă de a nu scoate

în evidenţă semnificaţia juridică a actului, dar pune în evidenţă relevanţa

juridică a activităţii administrative prin desemnarea unui tip de act juridic.

Socotim că termenul de "act administrativ" este cel care trebuie să fie

folosit din următoarele două principale argumente:

În primul rând, actele normative de bază folosesc acest termen. Legea

nr.29/1990, legea contenciosului administrativ, care constituie actul

12

normativ de bază în ceea ce priveşte regimul juridic aplicabil acestui act

juridic, foloseşte termenul de "act administrativ".

În al doilea rând, pe lângă argumentele de text, termenul de "act

administrativ" este preferabil, datorită folosirii îndelungate în literatura

juridică şi în practica judiciară.

În literatura juridică s-au utilizat, de-a lungul deceniilor, mai multe

expresii pentru a evoca actele juridice ale organelor administraţiei publice.

Literatura juridică din perioada interbelică, pe baza principiului separaţiei

puterilor, dă o semnificaţie specifică noţiunii de act administrativ, plecând

de la delimitarea actelor de guvernământ de actele administrative ale

"puterii executive". Prin acte de guvernământ se înţelegeau actele "puterii

executive" în raporturile sale cu Parlamentul, iar prin actele

administrative se evocau, "actele făcute de puterea executivă în raporturile

sale cu cetăţenii", precum şi actele intervenite între diversele servicii

publice ale statului.Acestea din urmă erau divizate în două categorii – acte

de autoritate şi acte de gestiune – actele de autoritate repezentând acele

manifestări de voinţa făcute de un organ administrativ competent, prin care

se crea o situaţie juridică generală sau individuală guvernată de norme de

drept public, iar prin actul de gestiune se înţelegea manifestarea de voinţă

făcută de un organ competent, ce "tinde să creeze unui organism

administrativ o situaţtie juridică cu caracter patrimonial, reglementată de

dreptul privat". Normele de drept public erau explicate prin ideea de

"dominaţie şi comandament", ceea ce era corect faţă de esenţa puterii de

stat în perioada respectivă. Curios este faptul că în sfera "actelor puterii

executive" nu apare termenul de "contract", deşi actul administrativ de

gestiune se aprecia că are în realitate caracter de act civil. "Când o

13

autoritate publică – arăta Paul Negulescu – încheie un contract de vânzare

– cumpărare cu un particular, privitor la un imobil, se creează o situaţie

juridică de cumpărător şi o alta de vânzător, ambele reglemantate de

dreptul privat. Aceste situaţii juridice nu pot fi modificate prin acte

unilaterale, ci numai prin acte bilaterale. Actul de vânzare – cumpărare

este deci un act administrativ de gestiune".

Se constată cu uşurinţă că noţiunea de " act administrativ" era

folosită într-un sens pur formal, spre a evoca actele juridice ale autorităţilor

administrative, nu şi regimul juridic de putere. Între actul administrativ de

autoritate şi actul administrativ de gestiune nu există o corespondenţă gen-

specie, sub aspectul juridic aplicabil primul fiind o specie a actelor de

autoritate iar secundul o specie a actelor de drept privat. Cu toate acestea,

literatura şi jurisprudenţa vremii au susţinut teza atacării in "termeni şi

conform cu legea contenciosului administrativ" şi a actelor de gestiune.

Teza actelor administrative de autoritate şi, respectiv, de gestiune era larg

răspândită în literatura juridică europeană în perioada interbelică. Fără să

fie respinsă definitiv în doctrina actuală occidentală, teza este prezentată ca

o posibilă modalitate de analiză a actului administrativ.

Profesorul Antonie Iorgovan consideră că "se poate spune la

fel de bine fie acte administrative, punându-se accentul pe ideea activităţii,

în sensul că evocăm actele ce realizează administraţia publică, fie acte de

drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil".

Utilizarea unei terminologii sau a alteia este la latitudinea

legiuitorului, a doctrinarului, inclusiv a studentului, dar în funcţie de

contextul de idei. Spre exemplu, într-o construcţie logică ce urmăreşte a

evoca actele unilaterale ale altor organisme (decât cele administrative), în

14

realizarea administraţiei publice (teza şcolii clujene) este de preferat

utilizarea terminologiei "acte de drept administrativ".

Dimpotrivă, atunci când ne referim la actele de autoritate tutelară ori

de stare civilă este mai potrivit să le calificăm "acte administrative",

eventual cu precizarea că li se aplică un regim mixt, de drept administrativ

şi de dreptul familiei.

Cele trei sensuri ale termenului de act administrativ – formal,

material şi funcţional urmăresc să releve fie structura de la care emană

manifestarea de voinţă, fie regimul aplicabil. Dacă vrem să scoatem în

evidenţă actele administrative ale organelor administraţiei publice, organe

competente într-o anumită materie administrativă, vom face referire la

sensul formal-material. Dacă dorim să evocăm actele administrative sub

aspectul regimului juridic, cu deosebire al controlului judecătoresc, vom

face referire la sensul funcţional-juridic. Actele administrative, în

ansamblul lor, indiferent de structura (statală sau nestatală ) de la care

emană, pot fi desemnate prin utilizarea termenului de act administrativ în

sens structural-organizaţional. Se subînţelege că sensul formal-material este

un caz particular al celui structural-organizaţional, raportul dintre ele fiind

de la parte la întreg.

Caracterul tipic sau atipic îl stabilim după cel de al doilea sens, toate

actele administrative cărora li se aplică controlul instanţelor judecătoreşti

vor fi administrative tipice, iar actele care sunt exceptate de la acest

control, formează categoria actelor administrative atipice.

15

CAPITOLUL I

NOŢIUNEA DE ACT ADMINISTRATIV

Secţiunea 1

Definiţia actului administrativ

Prin act administrativ înţelegem: "acea formă juridică principală a

activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o manifestare

unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, de a modifica sau stinge

drepturi sau obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul

principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti"1.

Dacă ar fi să dăm o definiţie generală în accepţiunea structural-

organizatorică, vom reţine că actul administrativ este acea formă juridică

de realizare, ca activitate principală ori secundară, a faptului

administrativ de către organele statale sau nestatale, ce concretizează

manifestarea de voinţă a acestora, într-un regim juridic administrativ,

tipic sau atipic, după caz.

1 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 275

16

Din literatura juridică elaborată după intrarea în vigoare a

Constituţiei din 1991, mai reţinem următoarele definiţii:"manifestări

unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor administraţiei publice în

scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice"1 şi "actul

administrativ constituie o categorie de acte juridice emise, în principal, de

autorităţile şi persoanele care îşi desfăşoară activitatea în administraţia

publică, precum şi de instituţiile publice şi regiile autonome, fiind o

modalitate de lucru a acestora, prin care se asigură realizarea puterii

executive în înfăptuirea sarcinilor ce revin administraţiei publice"2.

Secţiunea 2

Trăsăturile caracteristice ale actului administrativ

Actul administrativ constituie forma principală prin care se

realizează administraţia publică şi care constă într-o manifestare expresă de

voinţă prin care se creează, se modifică şi se sting raporturi juridice de

drept administrativ.

Se impune de la început a se sublinia că în literatura de specialitate

nu există o unanimitate de opinii cu privire la numărul, denumirea şi

conţinutul trăsăturilor actului administrativ.

1 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol I, pag. 1782 Mircea Preda, Curs de drept administrativ, partea generală, pag. 97

17

Astfel, profesorul Tudor Drăganu reţinea şase trăsături:

-actul administrativ emană de la organele statului;

-unilateralitatea;

-obligativitatea emiterii pe baza şi în conformitate cu legea;

-caracterul obligatoriu;

-caracterul executoriu;

-actualitatea.

Alexandru Negoiţă se opreşte la patru trăsături:

-act juridic;

-manifestare unilaterală de voinţă;

-voinţa provine, în principal, de la organele administraţiei publice;

-voinţa unilaterală este supusă unui regim juridic specific.

Rodica Narcisa Petrescu analizează, în schimb, şapte trăsături:

-principalul act juridic al autorităţilor administraţiei publice;

-manifestare de voinţă unilaterală;

-emis în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat;

-este obligatoriu;

-este executoriu;

-este emis pe baza legii şi pentru organizarea executării şi executarea

în concret a legilor şi a celorlalte acte normative;

-are un regim juridic specific.

18

Remarcăm că unele elemente comune, chiar dacă sunt formulate

diferit, se regăsesc la toţi autorii de drept administrativ care şi-au exprimat

până acum opinia şi în acelaşi timp că actul administrativ se deosebeşte de

toate celelalte categorii de acte juridice – lege, contract, hotărâre

judecătorească - printr-o serie de trăsături specifice:

-Actul administrativ este "forma principală a activităţii autorităţilor

administraţiei publice"1, celelalte forme fiind faptele administrative şi

operaţiunile administrative.

-Actul administrativ este, în principiu, "o manifestare de voinţă juridică

unilaterală"2 aparţinând autorităţilor administraţiei publice care l-au

adoptat sau l-au emis;

-Actul administrativ "are forţă juridică obligatorie"3, atât faţă de

persoanele fizice sau juridice cărora li se adresează, cât şi faţă da

autoritatea care l-a emis, ţinută să-l respecte ea însăşi, pe tot parcursul

valabilităţii lui;

-Actul administrativ "este executoriu imediat după ce a intrat în vigoare,

fără nici o formalitate"4, fără a fi necesară întocmirea unor formalităţi

ulterioare, ca în cazul unei hotărâri judecătoreşti rămasă definitivă care,

pentru a fi executată, trebuie să fie învestită cu formulă executorie.

Secţiunea 3

Clasificarea actelor adminstrative

1 Mircea Preda, Drept administrativ, Ed Lumina Lex, 2000, pag. 1722 Ibidem., pag.1723 Ibidem,pag. 1724 Ibidem, pag. 173

19

Actele administrative pot fi grupate în diverse categorii, după anumite

criterii, această grupare prezentând importanţă nu numai teoretică ci şi

practică.

Cele mai importante criterii de clasificare a actelor administrative

sunt:

A. După natura juridică, acestea pot fi:

Acte administrative de autoritate

Aceste acte se adoptă sau se emit de o autoritate publică - legislativă,

executivă, judecătorească – în mod unilateral, pe baza şi în vederea

executării legii, în scopul naşterii, modificării sau stingerii unor raporturi

juridice.

Acte administrative de gestiune

Aceste acte se încheie de serviciile publice administrative cu

persoanele fizice şi juridice şi privesc buna gestionare a domeniului public

al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale.

Acte administrative jurisdicţionale

Aceste acte se emit, în mod unilateral de autorităţile de jurisdicţie

administrativă, anume abilitate de lege şi rezolvă conflicte apărute între

serviciile publice şi particulari.

20

B. După competenţa materială a organului emitent, pot exista:

Acte administrative cu caracter general

Aceste acte se adoptă sau se emit de autorităţile administraţiei publice

care au competenţă materială generală. Din această categorie fac parte:

decretele Preşedintelui României, hotărârile şi ordonanţele Guvernului,

hotărîrile consiliilor locale, judeţene, unele ordine ale prefecţilor şi unele

dispoziţii ale primarilor.

Acte administrative de specialitate

Aceste acte sunt emise de organele administraţiei publice centrale de

specialitate şi de autorităţile administraţiei publice locale de specialitate.

Din această categorie fac parte: ordinele şi instrucţiunile emise de miniştrii

şi conducătorii celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de

specialitate, precum şi cele emise de conducătorii serviciilor publice

descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei

publice centrale de specialitate.

C. După competenţa teritorială, actele administrative pot fi:

-Acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice centrale;

-Acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale.

D. După gradul de întindere a efectelor juridice, acestea pot fi:

-Acte administrative normative, care produc efecte cu caracter general şi impersonal;

21

-Acte administrative individuale, care produc efecte numai cu privire la persoanele fizice ori juridice.

E. După natura efectelor juridice pe care le produc, sunt:

-Acte administrative care acordă drepturi;

-Acte administrative care constată existenţa unui drept.

F. După autoritatea care le emite, sunt:

-Acte administrative emise de autorităţile administraţiei publice;

-Acte administrative adoptate de Parlament;

-Acte administrative emise de instanţele judecătoreşti;

-Acte administrative emise de instituţiile publice;

-Acte administrative emise de celelalte structuri organizatorice care privesc organizarea executării şi executarea legii.

G. După perioada de timp în care se produc efecte juridice:

-Acte administrative permanente;

-Acte administrative temporare.

Secţiunea 4

Baza legală a actelor administrative

22

Actele administrative reprezintă o modalitate juridică de organizare a

executării şi de executare în concret a legii. De aceea între actul

administrativ şi lege există un raport de subordonare, totdeauna actul

administrativ trebuie să aibă o bază legală. Legalitatea actelor

administrative este o condiţie esenţială pentru valabilitatea acestor acte

Trebuie arătat în primul rând că legea nu poate şi nici nu trebuie să

prestabilească întotdeauna toate cazurile şi toate modalităţile în care trebuie

să intervină organele administraţiei publice cu acte administrative. Când

legea nu reglementează în amănunţime cum trebuie să acţioneze

administraţia, atunci apar cazurile în care administraţia trebuie să găsească

o modalitate de acţiune care să fie conformă cu legea (spre exemplu, în

cazul emiterii documentelor de identitate, a permiselor de conducere).

Punând în executare legea care reglementează cele mai importante

relaţii sociale, organele administraţiei publice pot emite acte administrative

cu caracter individual şi acte administrative cu caracter normativ. Atât

actele administrative cu caracter normativ cât şi cele individuale trebuie să

se întemeieze pe dispoziţiile legii.

În principiu, actele administrative cu caracter normativ nu formează

valori politice noi, acesta fiind atributul legii, ci se limitează la precizarea

modalităţilor de punere în executare a legii. Dacă legea ar prestabili

întotdeauna în detaliu toate condiţiile şi modalităţile de intervenţie a

organelor administraţiei publice prin acte administrative, atunci aceste

organe s-ar transforma în automate care nu s-ar adapta sarcinilor aşa de

variate şi mereu în schimbare pe care le prezintă viaţa socială. De aceea,

organele administraţiei publice tebuie să dispună de o anumită iniţiativă şi

23

să aibă posibilitatea de a aprecia situaţiile în care vor emite actele

administrative, să aprecieze deci oportunitatea acestor acte.

Condiţia de oprtunitate a actelor administrative se sprijină pe

legalitatea acestor acte. Majoritatea actelor administrative sunt emise de

organele administraţiei publice folosindu-se de dreptul lor de a aprecia

oprtunitatea acestor acte.

Sunt foarte des întâlnite şi cazurile în care legea stabileşte o serie de

condiţii, dar lasă în acelaşi timp şi posibilitatea de apreciere pentru

organele administraţiei publice în vederea emiterii actelor administrative.

Unele din aceste condiţii vor fi pur şi simplu constatate de organul

administraţiei publice competent să emită actul (de exemplu, îndeplinirea

unei anumite vârste sau plata unei taxe).

După cum se poate observa, principiul legalităţii actelor

administrative înseamnă înainte de toate că "actele pe care le fac organele

administraţiei publice trebuie să se sprijine pe lege". Cu alte cuvinte, în

acţiunile lor pozitive, organele administraţiei publice trebuie să aibă un

temei legal.

Secţiunea 5

Mobilul şi motivul actului administrativ

24

În aprecierea legalităţii actelor administrative un rol important îl au

mobilul şi motivul acestor acte. Înfrângerea legalităţii de către actul

administrativ se poate constata după cum ilegalitatea afectează unul asu

altul dintre aceste elemente ale actului administrativ, mobilul sau motivul

său.

Mobilul actului administrativ este "ceea ce determină organul

administraţiei publice să uzeze de competenţa sa în emiterea actului.

Mobilul actului administrativ reprezintă raţiunea competenţei conferite

organelor administraţiei prin lege în vederea emiterii actului"1. Spre

exemplu, conferirea competenţei organelor administraţiei locale în vederea

apărării ordinii publice constituie mobilul unor acte administrative pe care

le fac aceste organe.

Motivul actului administrativ este ceea ce constituie justificarea

conţinutului său. Motivul actului administrativ este cauza acestui act, a

dispoziţiei pe care o cuprinde actul respectiv. Ilegalitatea motivului actului

determină ilegalitatea actului administrativ.

Motivul actului administrativ poate fi de drept şi de fapt. Motivul de

fapt al actului administrativ constă în "acele condiţii care sunt necesare

pentru ca organul administraţiei publice să poată emite actul, şi de cele

mai multe ori, organele administraţiei dispun de latitudinea de a aprecia

aceste condiţii"1. Motivul de drept al actului administrativ constă în textele

de lege pe care se bazează organele administraţiei publice în emiterea

actelor administrative.

1 Emilian Stelian Ticames, op. cit,, pag.3591 Emilian Stelian Ticames, op. cit., pag.363

25

Actul administrativ trebuie emis întotdeauna în vederea realizării

interesului general. Când competenţa emiterii actului este deturnată în

vederea realizării unui interes particular, aceasta afectează motivul actului

şi prin aceasta legalitatea actului administrativ.

CAPITOLUL II

COMPETENŢA-CONDIŢIE ESENŢIALĂ PENTRU

EMITEREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

26

Acte administrative pot face numai organele care se bucură de o

competenţă pe care le-o conferă legea sau actele emise pe baza şi în

executarea legii. Autorii actelor administrative pot fi organe unipersonale

sau organe colegiale învestite cu competenţa de a face astfel de acte

administrative.

Aceste organe emitente ale actelor administrative acţionează pe baza

unei competenţe conferite de lege."Aceasta constituie condiţia esenţială de

legalitate a actelor administrative" 1.

O primă caracteristică a aptitudinii pe care o au autorii actelor

administrative este aceea a legalităţii competenţei în baza căreia emit acte

administrative.

Competenţa acestora decurge din norme de drept şi uneori din

principii de drept. Competenţa de a face acte administrative este legată de

funcţia pe care o îndeplineşte autorul competenţei, nu de persoana acestuia.

Prin urmare, competenţa de emitere a actelor administrative este destinată

tuturor acelora care îndeplinesc funcţia respectivă. Competenţa de emitere

a actelor administrative există înainte de numirea persoanei în funcţie şi

subzistă după plecarea persoanei rspective din funcţie, precum şi în cazul în

care funcţia nu este ocupată.

O altă caracteristică a abilitării legale a autorilor actelor administrative

este aceea că exerciţiul competenţei lor reprezintă un drept şi o obligaţie în

acelaşi timp, şi nu un privilegiu pentru cel care o exercită.

Competenţa, ca aptitudine de a emite acte administrative, este

permanentă şi nu se epuizează prin exercitarea acesteia. Aceasta înseamnă

că deţinătorul competenţei poate face actul administrativ ori de câte ori se 1 Alexandru Negoiţă, op. cit., pag. 123

27

ivesc condiţiile de exercitare a competenţei, competenţa nefiind epuizată

odată cu emiterea actului administrativ. Astfel, emiterea unui act de

sancţionare a cotravenţiei nu epuizează competenţa emitentului actului

dacă starea contravenţională nu încetează. Deţinătorul competenţei va

folosi, în continuare, competenţa sa de sancţionare a contravenientului care

persistă în starea contravenţională.

Competenţa în emiterea actelor administrative derivând din lege

trebuie să fie egală pentru toate persoanele cărora li se adresează actele

administrative emise pe baza acestei competenţe. Aceasta datorită

principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii.

O altă trăsătură caracteristică a competenţei care abilitează pe titularii

ei să facă acte adminstrative este aceea că titularii nu pot renunţa la

competenţa respectivă şi nu o pot încredinţa spre exercitare altor persoane.

Legat de această situaţie trebuie observat că pot inteveni cazuri în care

titularii competenţelor să fie împiedicaţi să-şi exercite atribuţiile pe care le

au din diferite motive: de sănătate, sau din cauza supraaglomerării de

sarcini, aspecte care înseamnă împiedicarea activităţii de organizare a

executării legii. "Pentru a asigura organizarea executării legii prin

emiterea de acte administrative, legea trebuie să prevadă posibilitatea

suplinirii şi a delegării de competenţă"1.

Suplinirea în exercitarea competenţei constă în înlocuirea titularului

competenţei cu o altă persoană pe timpul cât acesta se află în

imposibilitatea de a-şi exercita competenţa. O asemenea suplinire este o

suplinire de drept, în considerarea legii.

1 Alexandru Negoiţă, op. cit., pag 1242 Mircea Preda, Curs de drept administrativ, Calistrat Hogaş, 1995, pag.107

28

Delegarea de competenţă constă în desemnarea de către un organ sau

o persoană a unui alt organ sau altei persoane care să exercite anumite

atribuţii ce revin titularului competenţei.

Frecvent, această instituţie de drept administrativ se foloseşte "în

raporturile dintre un organ deliberativ şi unul executiv de la acelaşi nivel,

organul executiv exercitând, între două întruniri ale organului deliberativ,

numai atribuţiile pe care acesta din urmă i le-a delegat"2.

Foarte frecventă este, în practica administrativă, delegarea de

semnătură, care nu reprezintă altceva decât abilitarea unei persoane de a

exercita o anumită competenţă în locul titularului competenţei.

Prin urmare, ceea ce deosebeşte instituţia suplinirii de cea a delegării

competenţei proveşte, în principal, sfera atribuţiilor transmise altui subiect

de drept.

Dacă suplinirea acţionează automat în baza prevederilor cuprinse în

normele juridice, pentru delegare este necesar un act de delegare din partea

unui organ competent.

În al doilea rând, suplinirea se aplică tuturor atribuţiilor pe care le

cuprinde o anumită funcţie care este suplinită, pe când delegarea priveşte

numai o parte din aceste atribuţii. Deci, cel care suplineşte are competenţa

să facă orice act, pe când delegarea de competenţă dă dreptul persoanei

respective să facă numai actele care au fost prevăzute în delegaţie.

Secţiunea 12

29

Exercitarea competenţelor pentru emiterea actelor

administrative

Îndată ce organul administraţiei publice a decis să acţioneze, fie că are

obligaţia legală să o facă, fie că apreciază necesitatea acestui lucru pe baza

şi în executarea legii, se pune întrebarea de a şti dacă va putea să facă acest

lucru singur sau acţiunea sa implică şi intervenţia altor organe. Cu alte

cuvinte, dacă actul administrativ reprezintă opera unui singur organ sau

există o conlucrare între mai multe organe în vederea emiterii actului

administrativ.

Sunt destul de puţine situaţii în practica administrativă când

competenţa în emiterea actelor administrative se realizează autonom de

către titularii competenţelor. Este vorba despre acele situaţii în care titularii

competenţelor pot uza singular de competenţa lor, manifestările lor de

voinţă juridică fiind suficiente pentru ca actele administrative să fie

susceptibile de executare.

În cele mai multe cazuri competenţa organelor emitente se poate

realiza numai cu condiţia intervenţiei prealabile sau ulterioare a altor

titulari de competenţe. Acest lucru se datorează mai multor factori. Astfel,

în condiţiile existenţei unor organe colegiale deliberative şi a altora

executive în cadrul organelor administraţiei publice, competenţa, chiar dacă

se exercită de către un organ executiv este subordonată competenţei

organului colegial deliberativ. Apoi, datorită relaţiei de subordonare dintre

30

organele administraţiei publice, competenţa unor organe ale administraţiei

publice în emiterea actelor administrative se exercită cu condiţia aprobării

prealabile sau a ratificării ulterioare din partea organelor faţă de care se

subordonează.

De asemenea, diviziunea muncii în realizarea sarcinilor administraţiei

publice explică subordonarea competenţei în emiterea actelor

administrative. De remarcat este faptul că de multe ori exercitarea

competenţelor în emiterea actelor administrative se face cu respectarea

unor reguli de procedură, ceea ce înseamnă subordonarea competenţei faţă

de o anumită procedură.

Iată aşadar cum "competenţa în emiterea actelor administrative se

exercită fie autonom, fie în subordonare faţă de alte competenţe, sau faţă

de alte proceduri"1.

Există în practica administraţiei o mare frecvenţă a competenţelor

subordonate. Subordonarea diferitelor competenţe are loc în cadrul

sistemului organelor administraţiei publice între organe din diferite

domenii sau ramuri de activitate, în cadrul aceleiaşi ramuri sau în cadrul

ierarhiei de organe. În sfârşit, în cadrul aceluiaşi organ al administraţiei

publice, subordonarea are loc între structurile sale interioare.

Spre exemplu, competenţele organelor administraţiei publice din

învăţământ se subordonează, în materie de finanţe, competenţelor organelor

administraţiei din domeniul finanţelor. Competenţe ale instituţiilor din

domeniul învăţământului superior se subordonează organelor superioare

1 Francois Benoit, Droit administratif, Ed Dalloz, 1968, pag. 472

31

din ierarhia respectivă, cum sunt competenţa decanului unei facultăţi, faţă

de competenţa rectoratului Universităţii, competenţa Universităţii faţă de

competenţa Ministerului Învăţământului.

De asemenea, subordonarea competenţelor are loc în cadrul aceluiaşi

organ între structurile interne ale acestuia.Astfel este situaţia, de exemplu,

între organul colegial deliberativ şi organul executiv.

Secţiunea 2

Subordonarea competenţei faţă de altă competenţă

Adeseori, subordonarea competenţei una faţă de cealaltă are loc prin

împărţirea competenţei între un organ care ia decizia de principiu şi altul

care ia decizia de executare. Tot astfel, există o subordonare a competenţelor

32

între organele deliberative ale administraţiei şi cele executive. Organele

deliberative stabilesc deciziile de principiu, cele executive deciziile de

executare a celor dintâi.

Calitatea de acte administrative o au în aceste cazuri numai actele

emise de organele executive pentru că prin aceste acte se formează situaţii

juridice noi. Competenţa de emitere a acestor acte este însă subordonată

competenţei deliberative.

Subordonarea competenţelor în emiterea actelor administrative are loc

şi prin concursul mai multor competenţe diferite pentru emiterea aceluiaşi

act administrativ. Acest concurs între competenţe diferite pentru emiterea

aceluiaşi act are loc în două forme diferite: forma directă şi forma indirectă.

Concursul de competenţe în formă directă apare atunci când actul

administrativ este emis prin acordul mai multor organe ale administraţiei

publice din diferite domenii şi ramuri de activitate. Aşa, de exemplu, un act

administrativ emis de mai multe ministere. Cocursul competenţelor în acest

caz este cât se poate de evident, de aceea spunem că are loc într-o formă

directă.

Concursul de competenţe în formă indirectă este cel mai frecvent

întâlnit în practice administraţiei publice şi se poate prezenta în mai multe

feluri. O primă modalitate de manifestare a concursului de competenţe în

formă indirectă este aceea a "subordonării competenţei în emiterea actelor

administrative faţă de avizele conforme date de diferitele organe ale

administraţiei publice"1.

1 Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ, 1936, pag.174; I. Vermeulen, Drept administrativ, 1948, pag.127; Anibal Teodorescu, Curs de dreot administrativ, 1947, pag.289

33

Avizul conform este un punct de vedere privitor la o anumită

problemă pe care o are de rezolvat administraţia publică în baza competenţei

stabilite de normele juridice şi care este obligatoriu în soluţionarea

problemei prin actul administrativ care se emite în acest scop. Organul care

emite actul administrativ trebuie să ceară avizul altui organ al administraţiei

publice sau altor organe ale administraţiei publice şi să se conformeze

acestui aviz Astfel, pentru emiterea unui act administrativ care angajează

cheltuirea unor sume de bani titularul competenţei trebuie să ceară şi să se

conformeze avizului Ministerului Finanţelor, care are competenţa în acest

sens. Se vede deci cum competenţa primului minister se subordonează, într-

o formă indirectă, celui de al doilea.

O a doua modalitate de manifestare a concursului de competenţe în

formă indirectă este aceea a exercitării competenţei în emiterea actului

administrativ numai după aprobarea prealabilă a altui organ. Astfel, titularul

competenţei de emitere a actului administrativ are subordonată competenţa

sa autorizării prealabile pe care trebuie să o dea titularul altei competenţe.

Secţiunea 3

Subordonarea competenţei faţă de autoritatea ierarhică

34

Titularii competenţelor, atunci când emit actele administrative, se află

cuprinşi în cadrul unei ierarhii administrative, subordonându-se faţă de alte

organe ale administraţieie publice. "Principiul subordonării ierarhice dă

dreptul organelor ierarhic superioare să exercite o activitate de îndrumare

asupra organelor subordonate, asupra felului în care acestea exercită

competenţa atunci când emit acte administrative"1.

Această îndrumare se exercită prin diferite instrucţiuni şi ordine de

serviciu care cuprind indicaţii cu caracter concret sau directive generale cu

privire la felul în care trebuie exercitată competenţa de către organele

subordonate. Aceste instrucţiuni şi ordine emise de autoritatea ierarhic

superioară exprimă punctul de vedere al acestei autorităţi cu privire la felul

în care trebuie aplicate diferitele dispoziţii ale legii.

Secţiunea 4

Supunerea competenţei de emitere a actelor

administrative unor reguli de procedură

În afara subordonării competenţelor altor competenţe, în emiterea

actelor administrative sunt destul de frecvente cazurile în care competenţa

emiterii unor acte administrative este supusă unor reguli de precedură.

1 Alexandru Negoiţă, op. cit., pag. 128

35

Titularul competenţei este autorul actului administrativ, dar validitatea

acestuia este subordonată, de această dată, unor reguli de procedură.

În sistemul nostru de drept nu există un cod de procedură

administrativă care să stabilească regulile după care trebuie să fie emise

actele administrative. Sunt însă destul de numeroase cazurile în care

diferitele acte administrative, care se referă la organizarea şi activitatea

administraţiei publice, cuprind norme juridice care prevăd anumite

proceduri pe care trebuie să le urmeze organele administraţiei publice

emitente de acte administrative.

Normele de procedură cărora se subordonează competenţele în

emiterea actelor administrative sunt formalităţi definite şi impuse de

normele juridice care reglementează competenţele în emiterea actelor

administrative. Aceste norme de procedură cărora trebuie să li se

subordoneze au un rol deosebit de important în conformarea actelor

administrative faţă de exigenţele legalităţii. Prin normele juridice se pot

stabili anumite modalităţi de sesizare a organelor administraţiei publice în

vederea emiterii actelor administrative. "În principiu, organele

administraţiei publice acţionează din oficiu, dar sunt destul de numeroase

cazurile în care ele acţioneză emiţând actele administrative la cererea sau

la sesizarea celor interesaţi"1.

În alte acte administrative este prevăzută obligaţia organelor

administraţiei publice de a face o anchetă la faţa locului pentru o stare de

fapt care să constituie motivul actului administrativ. Se prevăd, în acest

scop, reguli procedurale de încheiere a proceselor verbale de constatare a

1 Emilian Stelian Ticames, op. cit., pag. 374

36

unor situaţii de fapt, de către martori. De exemplu, procedura instituită de

O.U.G. nr. 2/2001 cu privire la constatarea şi sancţionarea contravenţiilor.

Prin normele de procedură se pot institui obligaţii ale titularului

competenţei în ceea ce priveşte forma actului administrativ. Astfel, se poate

cere obligativitatea formei scrise, a unei anumite ştampile, a timbrului, a

unor înregistrări.

În sfârşit, unele reguli procedurale stabilesc subordonarea competenţei

în sensul că titularul acestuia trebuie să ceară avizul altor organe ale

administraţiei publice. Spre deosebire de avizele conforme care, după cum

s-a văzut, fac să se subordoneze competenţa autorului actului administrativ,

competenţei în baza căreia a fost dat avizul, avizele consultative nu obligă

pe titularul competenţei a le urma. Avizele consultative pot să fie, potrivit

normelor de procedură, facultative sau obligatorii.

Avizele facultative sunt prevăzute de normele juridice ca o posibilitate

pentru titularul competenţei. Acesta se poate adresa unui organ competent

îtr-un anumit domeniu cerându-i părerea cu privire la modul în care

înţelege să soluţioneze o anumită problemă prin actul administrativ. Dacă

înţelege să nu facă acest lucru, are libertatea să nu o facă. Dacă a cerut

avizul organului competent nu este ţinut să urmeze avizul care a fost dat.

Sunt cazuri în care normele juridice prevăd obligaţia titularului

competenţei de a cere avizul unor organe ale administraţiei publice

specializate în anumite domenii de activitate. Acestea sunt avize

obligatorii. Dar, ca şi în cazul avizelor facultative, titularul competenţei nu

este ţinut să urmeze acest aviz.

37

Din toate acestea se poate vedea că exercitarea competenţelor cu

privire la emiterea actelor administrative este implicată într-un concurs de

voinţe şi de proceduri administrative. Astfel, titularii competenţelor îşi văd

subordonată voinţa unor multiple acorduri.

CAPITOLUL III

FORMA ŞI PROCEDURA EMITERII ACTELOR

ADMINISTRATIVE

Secţiunea 1

Forma actelor administrative

38

Prin forma actelor administrative înţelegem felul în care se exprimă

voinţa juridică pe care o cuprind aceste acte. Voinţa juridică este însăşi

conţinutul actului administrativ, care poate îmbrăca anumite forme. Astfel,

actul administrativ poate fi scris, oral sau implicit. Acestea sunt formele

în care se poate manifesta voinţa juridică a organelor administraţiei

publice, când uzează de competenţa lor pentru a face acte administrative.

Problema formei actului administrativ are importanţă pentru

asigurarea legalităţii acestor acte. De aceea aceasta se impune a fi cercetată

atunci când examinăm regimul juridic aplicabil acestor acte.

Actele administrative cu caracter normativ îmbracă numai

forma scrisă, fiind o condiţie de valabilitate a acestora, deoarece legea, şi în

primul rând legea fundamentală, Constituţia, prevede obligaţia publicării

lor. În schimb, actele administrative individuale pot îmbrăca şi forma orală,

în condiţiile autorizate de lege. Este cazul O.U.G. nr. 2/2001 care prevede

că sancţiunea avertismentului se aplică oral.

Forma scrisă poate fi uneori prescrisă ca o obligaţie

procedurală, căreia trebuie să i se subordoneze titularul competenţei. Forma

scrisă este însă recomandabilă pentru actele administrative datorită

avantajelor pe care le prezintă. Astfel, forma scrisă îngăduie autorului

competenţei să-şi formuleze cât mai clar voinţa sa juridică, iar celor care

execută actul sau i se conformează, li se dă posibilitatea de a înţelege mai

uşor voinţa celui care a emis actul.

39

De asemenea, forma scrisă este necesară pentru a "se cunoaşte

conţinutul exact al actului, pentru a se putea dovedi, în caz de litigiu,

existenţa şi efectele pe care trebuie să le producă actul respectiv, şi pentru

a se putea controla dacă s-au respectat condiţiile de valabilitate"1.

Forma scisă a actului administrativ constituie o garanţie a

legalităţii. Actul administrativ permite exercitarea mai lesnicioasă a

controlului, putându-se stabili mai uşor raportul de conformitate între baza

de referinţă, care este norma juridică, ori actele făcute pe baza ierarhiei şi

actul administrativ controlat.

Forma orală a actului administrativ apare ca necesară în acele

situaţii în care urgenţa situaţiei nu permite exprimarea în scris a voinţei

juridice. Astfel, se pot emite acte administrative transmiţându-se oral celor

care trebuie să le execute sau să li se conformeze. Acest lucru se poate face

direct de către autorul competenţei sau de către alţi funcţionari care pot

transmite actul prin contact direct sau cu ajutorul telefonului. Este destul de

uzitată această formă a actelor administrative transmise prin notă

telefonică.

De obicei, formei orale a actului administrativ i se alătură cea

scrisă. Astfel, unui ordin verbal sau unei note telefonice îi urmează actul

scris. Este foarte bună această practică a organelor administraţiei publice,

deoarece forma scrisă a actului administrativ face dovada celui oral şi

constituie un mijloc prin care este asigurată legalitatea acestuia.

Actele administrative pot fi şi implicite, ele reieşind din tăcerea

organelor administraţiei publice, care, păstrând tăcerea într-o anumită

chestiune, îşi manifestă voinţa juridică şi fac, prin urmare, în acest fel, acte

1 Mirecea Preda, op. cit., pag. 109

40

administrative. Tăcerea organelor administraţiei publice poate fi un act prin

care se aprobă un act administrativ, dar aceasta poate însemna şi respingerea

unei pretenţii juridice.

Actul administrativ implicit are caracter pozitiv sau negativ, reieşind

din modul în care este reglementată competenţa organului administraţiei

publice. Regulile juridice care fixează competenţa lasă să se vadă ce caracter

pot să aibă tăcerea, admiterea sau respingerea.

O problemă importantă referitoare la forma actelor administrative este

aceea a motivării acestor acte. Se consideră că actele administrative, spre

deosebire de hotărârile judecătoreşti, nu trebuie motivate.

În administraţia publică modernă care funcţionează în cadrul statului

de drept se impune adoptarea principiului motivării actelor administrative ca

o garanţie de legalitate şi de ocrotire a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.

La elaborarea Codului de procedură administrativă trebuie să se aibă în

vedere acest principiu, impunându-se autorilor actelor administrative

motivarea acestor acte juridice.

Secţiunea 2

Fazele procedurii de elaborare a actului administrativ

41

Actul administrativ este rezultatul unui proces raţional care porneşte

de la sesizarea necesităţii emiterii lui şi continuă cu colectarea informaţiilor

necesare, prelucrarea acestora, alegerea variantei optime, adoptarea actului

şi aplicarea acestuia.

"Procedura emiterii actelor administrative cuprinde mai multe

activităţi desfăşurate de funcţionarii autorităţilor publice care emit actul

sau/şi ai altor autorităţi publice care colaborează la acestea"1.

Procedura de elaborare a actelor administrative cunoaşte mai multe

forme, de la cele mai simple la cele mai complicate. Mai mult, sunt cazuri

când administraţia poate proceda fără să fie obligată să respecte o

procedură prestabilită. "Această libertate de mişcare se recunoaşte uneori

administraţiei de stat ţinând seama de varietatea sarcinilor ce-i revin"2.

Din această cauză, cercetarea regulilor procedurii de emitere a actelor

administrative este dificil de realizat, iar opiniile exprimate consacră soluţii

diferite cu privire la una şi aceeaşi problemă. Unii autori sunt de părere că

anumite forme procedurale (avizele, propunerile, rapoartele, aprobările,

confirmările, etc.) produc prin ele însele efecte juridice, în timp ce alţii, la

această întrebare, dau un răspuns negativ.

Ştiinţa administraţiei face o teorie subtilă a deciziei administrative, dar

această teorie, ca orice teză a ştiinţei administraţiei, are ca punct de plecare,

ca şi de sosire, "armătura juridică", în speţă normele procedurii

administrative, "care, la noi, în absenţa unui cod de procedură

administrativă, sunt risipite în numeroase acte normative, începând cu legea

1 Mircea Preda, Curs de drept administrativ, Ed. Calistrat Hogaş, 1995, pag. 1102 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, pag. 119-1202

42

fundamentală şi terminând cu regulamentele de ordine interioară, oarecum,

rolul de drept comun avându-l Hotărârea Guvernului nr. 390/1993 pentru

aprobarea metodologiei privind pregătirea, elaborarea şi prezentarea

proiectelor de acte normative"1.

În sensul cel mai larg, decizia evocă o hotărâre luată în urma unui

proces de analiză, a unei examinări, de unde acele două elemente structurale

ale deciziei:"analiza şi hotărârea"2, sau în formularea autorilor francezi,

"înţelegerea şi voinţa"3. Aceste elemente definesc esenţa oricărui proces

decizional. Judecăţi de valoare se fac atât cu privire la primul element

structural al deciziei, cât şi la cel de-al doilea, "decizia fiind luată atunci

când s-a încheiat acest proces şi suntem în prezenţa unui act administrativ

sau a altei forme concrete a activităţii organelor administraţiei de stat"4.

Sub aspect strict juridic însă, procedura administrativă are ca element

central manifestarea voinţei unilaterale a organului administrativ,

reglementând operaţiunile prealabile acestui moment, cât şi pe cele

ulterioare. De asemenea, mai ales în cazul organelor colective, procedura

administrativă reclamă regulile care trebuie respectate pentru ca hotărârea

adoptată să fie valabilă, prima dintre ele fiind regula quorumului de şedinţă.

Aşa se explică de ce regulile procedurale ale regimului actelor

administrative, "analizate ca forme procedurale de emitere a actelor

administrative"1, sunt, de regulă, împărţite în trei categorii, în raport de

momentul emiterii actului: anterioare, concomitente şi posterioare.

1 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 204 din 24 august 1993 2 Antonie Iorgovan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Universitatea din Bucureşti, 1989, pag.293 Henri Buch, La decision, în Traite de science administrative, pag. 433 şi urm41. Antonie Iorgovan, Drept administrativ, 19891

43

Secţiunea 3

Operaţiuni procedurale anterioare.Teoria avizului

Dintre operaţiunile procedurale anterioare emiterii actului

administrativ (expertizele, referatele, studiile, date statistice, sesizarea,

iniţiativa, etc.), probleme teoretice şi practice deosebite ridică avizele şi

acordul prealabil.

Avizele reprezintă opinii pe care un organ administrativ le solicită

altui organ într-o anumită problemă pentru a putea decide în deplină

cunoştinţă de cauză. Avizele sunt forme necesare în procedura de elaborare

a actelor administrative şi sunt solicitate în cazul unor probleme pentru a

căror rezolvare justă este utilă şi cunoaşterea opiniilor de

specialitate,denumite în literatură şi "recomandări".

După modul de conformare a organului solicitat faţă de opinia

exprimată, avizele pot fi:

Avize facultative - acestea se caracterizează prin faptul că organul

emitent are libertatea să solicite sau nu acel aviz, iar dacă l-a solicitat,

este liber să i se confirmeze sau nu;

Avize consultative, situaţie în care organul emitent este obligat să

solicite avizul, în absenţa căruia nu poate emite actul administrativ, dar

nu este obligat să urmeze avizul acordat, putând să adopte şi alte soluţii

decât cea conţinută în aviz;

44

Avize conforme, când organul emitent este obligat să solicite avizul şi,

totodată, să ţină seama de avizul solicitat la emiterea actului pentru care

a fost dat, adică să emită actul în sensul avizului dat. În acest caz actul

administrativ nu poate avea un conţinut contrar indicaţiilor avizului.

Prin aviz se concretizează părerile altui organ decât cel care urmăreşte

să emită un act, păreri de care organul emitent trebuie sau nu să ţină seama,

după cum este vorba despre un aviz conform sau un aviz consultativ sau

facultativ. Avizele reprezintă deci, ca esenţă, tot manifestări unilaterale de

voinţă, care condiţionează sau, după caz, fundamentează manifestarea

unilaterală de voinţă a organului administrativ. Avizul, indiferent de

categorie, nu produce el însuşiefecte juridice, deşi fără el, atunci când este

conform, actul administrativ nu este valabil.

Legalitatea actului administrativ, condiţionat în emiterea sa de

existenţa unui aviz, este, firesc, apreciată şi în funcţie de conţinutul

avizului. De altfel, un autor este de părere că "avizele consultative şi

conforme constituie o importantă condiţie de legalitate a însuşi actului ce

urmează a se emite, neîndeplinirea ei atrăgând nulitatea absolută a

actului."1.

Avizele, îndeosebi cele consultative şi conforme, deşi concretizează o

voinţă, o opinie a unui organ de stat, nu sunt acte administrative de sine

stătătoare, ci doar operaţiuni administrative foarte importante. Avizele pot

fi solicitate de orice organ al administraţiei publice, fie de competenţă

materială generală fie de competenţă materială specială, cu excepţia, însă, a

organului ierarhic superior emitentului.

1 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Bucureşti, 1970, pag.405

45

În practică, avizele sunt solicitate chiar pe proiectul de act normativ,

fiind una din regulile metodologice în acest sens aprobate prin Hotărârea

Guvernului nr. 390/1993, să-i spunem, un ante-proiect de Cod de procedură

administrativă.

Secţiunea 4

Acordul, ca operaţiune a procedurii emiterii actelor

administrative

Acordul, care exprimă consimţământul altui organ administrativ dat

pentru emiterea unui act de către un alt organ, poate fi: prealabil,

concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ. Acordul se

deosebeşte de avizul conform, în primul rând, prin faptul că "efectul

juridic, în cazul actului administrativ emis cu acordul prealabil al altui

organ, este rezultatul manifestării de voinţă a mai multor organe"1.

1 Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate…, pag.1032 Ibidem., pag. 96

46

Acordul prealabil, ca de altfel şi aprobarea, confirmarea, ratificarea

şi hotărârile comune conduc la existenţa actelor administrative complexe,

care iau naştere prin două sau mai multe manifestări de voinţă, "ce provin

de la organe de stat diferite, dar care converg spre producerea aceluiaşi

efect juridic, formând o singură entitate juridică"2. Acordul prealabil se

deosebeşte atât de avizul facultativ cât şi de cel consultativ.

Avizul este o simplă părere, pe când acordul este un consimţământ,

adică o manifestare de voinţă care se adaugă la cea a emitentului, întărind-o

De aceea, acordul, logic, vine de la organul ierarhic superior, ca regulă, dar

el poate veni şi de la alt organ al administraţiei situat pe o poziţie

superioară emitentului. Pe această linie de idei, putem conveni ca acordul

organului ierarhic superior să-l denumim aprobare, care poate fi prealabilă

sau poserioară, teză care este exprimată şi prin alte noţiuni.

Astfel, atât acordul în general cât şi aprobarea, în particular, nu obligă

organul care emite actul administrativ să-l pună în executare, nu acoperă

viciile actului administrativ la care se referă, iar în cazul acţiunii în anulare,

în litigiu va trebui să figureze, ca pârât, atât organul care l-a emis, cât şi cel

care şi-a dat acordul. "Aceste reguli sunt valabile şi pentru confirmare, în

înţeles de aprobare a unui act administrativ de către un organ superior

organului emitent, în condiţiile prevăzute de lege"1.

Trebuie să admitem că aprobarea, acordul şi confirmarea, în sensul

menţionat mai sus, fiind manifestări de voinţă ale unor organe de stat prin

care acestea consimt la emiterea unor acte administrative, condiţionează

caracterul executoriu al acestor acte, producând astfel, în mod nemijlocit,

2

1 Tudor Drăganu, op. cit., pag.96

47

efecte juridice, fără a crea ele însele noi raporturi juridice. Asemenea

raporturi juridice iau naştere numai prin actul juridic de bază al organului

emitent, întregit, însă, şi cu efectele aprobării, acordului sau confirmării,

după caz.

În condiţiile creşterii libertăţii de decizie şi a autonomiei organelor de

stat, acordul prealabil este tot mai rar utilizat.

Secţiunea 5

Condiţii procedurale concomitente emiterii actului

administrativ

Dintre condiţiile procedurale concomitente emiterii actului

administrativ, cele mai des citate în lucrările de specialitate, sunt

cvorumul, majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului şi

motivarea.

Primele două, care vizează organele colegiale din administraţia

publică, deşi asemănătoare, nu sunt indentice. Cvorumul are în vedere

48

întrunirea valabilă a organului colegial, cea de a doua are în vedere

adoptarea ( votarea ) propriu-zisă a actului.

Cvorumul reprezintă numărul de membri care trebuie să fie prezenţi

pentru adoptarea actului, raportat la totalul membrilor unui organ colegial.

Se înţelege că problema cvorumului nu se pune în cazul organelor

unipersonale. Ca regulă, actele normative cer prezenţa a cel puţin jumătate

plus unu, uneori formulările sunt şi în sensul "majorităţii membrilor". În

anumite situaţii este cerută prezenţa unei majorităţi calificate, cum este

cazul şedinţei de constituire a consiliului local, când se adoptă deciziile de

validare. Legea nr. 215/2001 spune că: "Şedinţa este legal constituită dacă

participă cel puţin două treimi din numărul consilierilor aleşi. În cazul în

care nu se poate asigura această majoritate, şedinţa se va ţine, de drept,

peste trei zile, în aceleaşi condiţii. Dacă nici la a doua convocare şedinţa

nu se poate constitui legal, se va proceda la o nouă convocare peste trei

zile. La noua convocare, şedinţa va fi legal constituită dacă se asigură

prezenţa majorităţii consilierilor aleşi…".

În ceea ce priveşte majoritatea cerută pentru vot ea poate fi:

majoritate relativă (jumătate plus unu din prezenţi, dar se înţelege cu

respectarea cvorumului de şedinţă), majoritate absolută (cifra care este

mai mare decât jumătate din numărul total al membrilor ce compun organul

administrativ) şi majoritate calificată (o majoritate mai mare decât cea

absolută, cum ar fi majoritatea a două treimi).

"Elaborarea Codului de procedură administrativă rămâne un

deziderat esenţial al procesului legislativ din ţara noastră. Astfel s-ar

realiza un obiectiv la care au sperat atâtea şi atâtea generaţii de autori"1.

1 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. Nemira, 1996, pag. 311

49

Motivarea ca principiu al procedurii emiterii actelor administrative,

aşa cum am arătat, a dobândit o consacrare constituţională. Motivarea

actelor administrative normative se află, de regulă, în expunerea de motive,

care, firesc, ar trebui date publicităţii, făcând corp comun cu actul propriu-

zis, iar motivarea actelor individuale trebuie să fie cuprinsă în conţinutul

acestora sau într-un document justificativ care însoţeşte actul ce emană de

la aceeaşi autoritate, chiar dacă sub semnătura altei persoane.

Acestea sunt probleme de detaliu ale viitorului cod, dar ideea

motivării oricărui act administrativ este subînţeleasă din textele

Constituţiei, fiind obligaţia corelativă a autorităţilor administraţiei publice

la cel puţin unul din drepturile fundamentale, cel prevăzut în articolul 31

din Constituţie.

Secţiunea 6

Condiţiile procedurale posterioare

După analizarea proiectului de act administrativ de către autorităţile

deliberative şi aprobarea lui cu votul majorităţii absolute sau calificate, după

caz, actul administrativ se consideră adoptat.

Pentru ca acesta să-şi producă efectele mai sunt necesare o serie de

condiţii posterioare. Cele mai frecvente condiţii procedurale posterioare

sunt: aprobarea, confirmarea, comunicarea sau publicarea, ratificarea.

Acestea au valoare juridică diferită, nu numai de la o categorie la alta, dar

50

chiar în cadrul aceleiaşi categorii (mai exact în cadrul aceleiaşi denumiri),

fiind încă "un efect" al inexistenţei unui cod de procedură administrativă.

Aprobarea, pe lângă semnificaţia menţionată mai sus (manifestare de

voinţă a organului superior, prin care acesta se declară de acord cu un act

emis deja de un organ inferior, care fără această manifestare de voinţă

posterioară lui nu ar produce, conform legii, efecte juridice) mai este folosită

şi în sens strict de act administrativ, când organul ierarhic superior aprobă

"propunerile" organului inferior. Aşa, de exemplu, art. 12 din Legea nr. 21

din 1991 prevede că acordarea cetăţeniei române atât la cerere, cât şi în

cazul repatrierii, se face la propunerea Ministerului Justiţiei, prin hotărâre a

guvernului; art. 19 din Legea nr. 60 din 1991 precizează că intervenţia în

forţă a organelor de ordine publică va fi decisă de prefect, primar sau de

înlocuitorii acestora din localitatea în care se desfăşoară adunarea publică, la

solicitarea şefului organului local de poliţie sau împuternicitului acestuia

desemnat să asigure măsurile de ordine la locul manifestaţiei. Se subînţelege

că în aceste cazuri propunerile organului inferior au valoarea unor condiţii

procedurale prealabile.

Noţiunea de confirmare este folosită de legiuitor şi în alte două

sensuri, care se adaugă la cel menţionat mai sus, toate fiind diferite de sensul

din dreptul civil. Prin "confirmare" în dreptul civil se înţelege manifestarea

unilaterală de voinţă prin care cel ce putea să se prevaleze în justiţie de

nulitatea unui act juridic renunţă la acest drept acoperind viciul de care este

lovit actul. Astfel, noţiunea de confirmare, în dreptul administrativ, este

folosită şi în sens de informare a subiectului de drept interesat, de către

organul administrativ, că înţelege să-şi menţină un act administrativ anterior,

ori pentru a invoca manifestarea de voinţă a unui organ de stat ce urmăreşte

51

să acopere un viciu de voinţă de care este lovit un act administrativ al său

sau al unui organ inferior. În prima ipoteză, confirmarea nu poate fi

calificată nici măcar ca o formă procedurală necesară emiterii actului şi cu

atât mai puţin un act complementar, pe când în a doua ipoteză, confirmarea

este "o manifestare de voinţă distinctă de cea care constituie substanţa

actului administrativ confirmat"1, reprezentând ea însăşi act juridic.

Ca orice act juridic, ea va produce efecte pentru viitor, putând avea

caracter retroactiv numai dacă legea nu interzice emiterea unui atare act

administrativ.

În general, se admite că emiterea unui act administrativ de confirmare

de acest gen face să curgă, din nou, termenele prevăzute de Legea nr. 29 din

1990, legea contenciosului administrativ, aceste termene începând din nou să

curgă de la data comunicării actului administrativ de confirmare.

Comunicarea este operaţia juridică prin care actul administrativ este

transmis persoanei sau organului interesat. Necesitatea comunicării este

prevăzută de regulă în cazul actelor administrative inidividuale şi a actelor

administrative jurisdicţionale. În multe cazuri legea prevede că de la data

comunicării se nasc anumite drepturi şi obligaţii.

În cazul actelor administrative cu caracter normativ legea prevede, de

regulă, obligaţia publicării lor, adică aducerea lor la cunoştinţa tuturor

subiectelor de drept prin tipărirea în Monitorul Oficial, prin afişarea într-un

loc public sau prin alte mijloace de difuzare. "Cerinţa publicării acestor acte

care produc efecte juridice pentru subiecţi determinate generic, este impusă

1 Tudor Drăganu, op. cit., pag. 106

52

de principiul potrivit căruia nimeni nu poate invoca în apărarea sa

necunoaşterea legii"1.

Ratificarea este o regulă procedurală mai puţin întâlnită decât

avizele, aprobările sau confirmările. Singurul caz de ratificare, în baza

legislaţiei anterioare, era reglementată de art.81 din Legea nr. 57 din 1968

privind organizarea şi funcţionarea consiliilor populare. Era vorba despre

ratificarea de către consiliul popular, organ calificat al puterii de sat, a

deciziilor comitetului executiv, organ al administraţiei de stat, emise în

exercitarea unor atribuţii ale consiliului popular între sesiunile acestuia.

"Ratificarea este un act de drept constituţional prin care fostele

consilii populare aprobau deciziile executive, definitivând caracterul

acestora de acte administrative"2.

Formele pocedurale ale emiterii actului administrativ au valori

diferite: operaţiuni tehnico-administrative, respectiv acte juridice.

Operaţiunile tehnico-administrative nu pot forma obiectul unei acţiuni în

justiţie, potrivit Legii nr. 29 din 1990 privind contenciosul administrativ,

ceea ce nu exclude, dimpotrivă, presupune luarea lor în considerare când se

soluţionează litigii de contencios administrativ. Instanţa de judecată, pentru

a stabili legalitatea actului administrativ, are obligaţia de a pune şi

problema legalităţii operaţiunilor tehnico-administrative prealabile,

concomitente sau posterioare emiterii actului administrativ atacat, ceea ce

se prevede expres în art. 11 al Legii nr. 29 din 1990. Când suntem în

prezenţa actelor administrative complexe sau a actelor administrative

complementare, de genul confirmării, problema legalităţii lor ţine de esenţa

unei acţiuni, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 29 din 1990. De vreme ce este

1 Mircea Preda, op. cit., pag.1182 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 277

53

vorba de un act administrativ, acţiunea va fi introdusă şi împotriva

organului care a emis actul complementar.

CAPITOLUL IV

FORŢA JURIDICĂ ŞI EFECTELE JURIDICE ALE

ACTELOR ADMINISTRATIVE

Secţiunea 1

Forţa juridică a actelor administrative

Actele administrative, ca orice acte juridice, dau naştere, modifică sau

sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice cu o anumită forţă. În

literatura de drept administrativ, pentru a se fundamenta forţa juridică

deosebită a actelor administrative ca acte de autoritate şi implicit obligaţia

54

executării lor, se face apel la "prezumţia de legalitate care stă la baza

întregului edificiu şi a teoriei actului administrativ"1. Atâta timp cât

fiinţează actul administrativ, se prezumă că a fost emis cu respectarea

tuturor condiţiilor de fond şi de formă prevăzute de lege, de unde ideea

respectării lui ne apare desprinsă din ideea respectării legii. De aici,

"teoretizarea în toată doctrina occidentală contemporană a principiului

legalităţii"2.

Prezumţia de legalitate este asociată însă cu alte prezumţii:

prezumţia de autenticitate (actul emană în mod real de la cine se spune că

emană) şi prezumţia de veridicitate (actul reflectă în mod real ceea ce a

stabilit autoritatea emitentă), formând împreună fundamentul teoretic atât

al efectelor în regim de putere ale actului administrativ, cât şi al oblgaţiei

sale de executare.

În literatura de specialitate se face distincţia între obligaţia de

executare, care priveşte numai subiectele titulare de drepturi şi obligaţii, ca

efect al emiterii actului şi obligaţia de respectare sau opozabilitatea, care se

întinde asupra altor subiecte de drept decât cele obligate la executare. Se

susţine că "forţa juridică a actului administrativ este identică cu a altor

acte unilaterale ce emană de la organele statului în realizarea puterii de

stat, dar este inferioară forţei juridice a legii"1.

Forţa juridică a actelor unilaterale de putere, între care şi actele

administrative, este superioară celorlalte acte juridice, indiferent de la cine

emană. Forţa juridică a actelor de putere este deci superioară actelor de

1 R. Ionescu, op. cit., pag. 252-2532 Jurgen Schwarze, Droit administratif europeen, vol I, pag. 113-2741 R. Ionescu, op. cit., pag. 260

55

drept civil, de dreptul muncii, etc. Nu mai puţin, dată fiind structura

organizării administraţiei de stat, este firesc să existe o diferenţiere sub

aspectul forţei juridice între diferitele acte administrative.

În principiu, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul

pe care îl ocupă organul care îl emite în sistemul organizării administraţiei

publice, precum şi de natura organului respectiv.

Secţiunea 2

Momentul la care actul administrativ produce efecte

juridice

Momentul la care actul administrativ produce efecte juridice este cel

al publicării actelor normative şi, respectiv, al comunicării actelor

individuale. Această regulă este de o mare importanţă în practică, deoarece,

din modul în care înţelegem şi o aplicăm decurg o serie de consecinţe

juridice: în primul rând, existenţa sau inexistenţa obligaţiei de executare,

implicit a posibilităţii executării din oficiu. Este firesc, chiar dacă legislaţia

administrativă nu conţine un text expres în acest sens, să nu poată pretinde

obligaţia de executare a actului dacă el nu a fost adus la cunoştinţa

subiectelor de drept cărora le revine această obligaţie. La fel, nu poate fi

pretinsă obligaţia de respectare a unui act normativ atâta vreme cât el nu

este dat publicităţii. Regula de drept "nemo consetur ignorare legem"

56

impune şi concluzia după care "nu se poate pretinde unui subiect de drept o

anumită conduită înainte de a i se aduce la cunoştinţă prescripţia actului"1.

Cu toate acestea, ca efect al aplicării principiului legalităţii în activitatea

organelor administraţiei publice, al democratismului şi transparenţei

activităţii publice, trebuie să admitem, ca regulă a regimului juridic al

actelor administrative, faptul că pentru organul emitent actul creează

obligaţii din momentul adoptării lui, în sensul că "trebuie să-l aducă la

cunoştinţa celor interesaţi şi nu-l mai poate revoca decât în condiţiile

legii"1. Deci, pentru organul emitent, actul administrativ intră în vogoare

din momentul în care există, adică din momentul în care s-a produs

manifestarea expresă de voinţă cu respectarea condiţiilor procedurale

prevăzute de lege. Cunoaşterea acestor reguli procedurale este de mare

importanţă teoretică şi practică, deoarece de respectarea lor depinde, în

ultimă instanţă, însăşi existenţa şi legalitatea actului administrativ. Este de

la sine înţeles că un act administrativ emis fără avizul conform al unui

organ de stat, în ipoteza în care un asemenea aviz este cerut de lege, este

lovit de nulitate.

În principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt

active, şi nu retroactive, adică nu produc efecte pentru trecut. Această

caracteristică a actelor administrative este consecinţa faptului că aceste acte

sunt emise pe baza şi pentru executarea legii. Ori, cum "legea, ca regulă,

produce efecte pentru viitor, este evident că şi actele administrative, care

sunt acte de executare a legii, vor produce şi ele efecte juridice pentru

viitor"2. Cea mai importantă categorie de acte administrative din sfera

1 I. Iovănaş, op.cit., pag.2491 I. Ipvănaş, op. cit., pag. 24912 Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, Ed,Lucretius, Bucureşti, 19971 Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, Ed,Lucretius, Bucureşti, 19972

57

excepţiilor de la principiul neretroactivităţii o reprezintă actele

administrative declarative, denumite şi recognitive, care, constatând

existenţa unor drepturi şi obligaţii ce au luat naştere prin fapte juridice

anterioare emiterii lor, vor produce efecte juridice din momentul în care s-

au produs respectivele fapte juridice.

Secţiunea 3

Întinderea efectelor juridice produse de actele

administrative

Trebuie să facem distincţia între actele administrative normative, care,

în principiu, produc toate categoriile de de efecte juridice, ele fiind izvoare

de drept pentru toate ramurile de drept, cu excepţia dreptului penal, şi

actele administrative individuale. Actele administrative individuale ni se

înfăţişează, în principiu, în calitate de fapte juridice ce dau naştere la

raporturi de drept constituţional. "Prin urmare, efectele actelor

administrative pot fi reglementate şi de normele generale de drept, alături

de normele dreptului administrativ"1. În cele mai multe situaţii, cu toată

pluralitatea de norme care îl reglementează, actul nu-şi pierde natura de act

administrativ şi dobândeşte trăsăturile unui act specific altei ramuri de

drept, iar regimul său juridic devine un regim mixt, normele care definesc

acest regim juridic formând o instituţie juridică complexă. Se impune a se

1

58

preciza că efectele juridice ce intră sub incidenţa altor ramuri de drept decât

dreptul administrativ, ne apar într-un raport de subsecvenţă faţă de efectele

ce sunt reglementate de dreptul administrativ, aspect ce justifică calificarea

regimului juridic al actului respectiv ca fiind un regim administrativ. Cum

s-a arătat deja, este vorba de un regim administrativ special, deoarece unele

din regulile regimului administrativ nu pot opera, iar altele operează numai

în anumite limite.

Secţiunea 4

Încetarea efectelor actelor administrative

Efectele juridice ale actelor administrative pot să înceteze temporar

sau definitiv.

Încetarea temporară a efectelor actelor administrative se realizează

prin suspendare.

Încetarea definitivă a efectelor actelor administrative are loc prin

anulare.

Efectele actelor actelor administrative pot să înceteze şi în anumite

împrejurări, ca, de exemplu, prin depăşirea termenului prevăzut de lege

pentru executarea actului administrative (este cazul sancţiunilor

contravenţionale), sau prin decesul persoanei obligate la executare, în

situaţia în care obligaţia de executare nu se transmite succesorilor. În astfel

de împrejurări actul administrativ nu mai produce efecte juridice.

59

"Actele administrative încetează de a-şi mai produce efecte juridice şi

atunci când a expirat termenul de valabilitate a acestora, ca, de exemplu, o

autorizaţie cu termen"1.

De asemenea, în situaţia în care executarea unui act administrativ se

realizează printr-un număr determinat de fapte materiale, îndeplinirea

acestor fapte duce, implicit, la încetarea efectelor actelor administrative în

cauză (de exemplu, în cazul dispoziţiei de demolare a unei construcţii,

odată terminate operaţiile, actul administrativ prin care s-a dispus

demolarea îşi încetează efectele, întrucât efectele s-au produs prin

demolare).

De menţionat faptul că renunţarea din partea beneficiarului unor

drepturi stabilite printr-un act administrativ nu este o modalitate de

încetare a efectelor acestuia. Pentru ca să nu mai producă efecte juridice

acel act trebuie anulat de către organul competent. Deşi beneficiarul a

renunţat la drepturile ce i s-au acordat, actul administrativ în cauză

continuă să rămână în vigoare până în momentul anulării sale legale.

Secţiunea 5

Situaţia actelor administrative făcute de funcţionarii

de fapt

1 Dumitru Brezoianu, op. cit., pag. 154

60

Funcţionarul este persoana abilitată potrivit normelor legale să

îndeplinească anumite atribuţii ce îi sunt conferite prin lege. "Cercetând

regimul juridic al actelor administrative am subliniat necesitatea ca aceste

acte să fie emise de organele competente"1. Trebuie observat ceea ce se

întâmplă în cazul în care n-a fost legal investit în această privinţă.

Funcţionarul respectiv neavând investitura legală, apare ca un funcţioanar

de fapt, spre deosebire de cel legal investit care este în drept să exercite

competenţa.

În principiu, actele făcute de funcţionarii de fapt sunt acte lovite de

nulitate. Sunt cazuri în care cetăţenii la care se referă actele administrative

nu pot observa iregularitatea investiturii funcţionarilor care au emis actele.

Aceşti funcţionari apar cetăţenilor ca fiind cei care au dreptul de a exercita

respectiva competenţă. Aşa, de exemplu, oficierea căsătoriei de către un

funcţionar care nu are abilitarea legală de a face acte de stare de civilă, şi

care este considerat de cetăţeni ca o persoană legal investită în acest scop.

În acest caz trebuie ca actul să fie recunoscut ca valabil întocmit.

Cetăţenilor nu li se poate imputa iregularitatea investiturii funcţionarilor de

fapt.

Se mai pot ivi situaţii excepţionale, cum ar fi starea de război,

calamităţi naturale, în care anumite competenţe să fie exercitate de

persoane care să nu fi fost investite legal. În aceste cazuri trebuie ca actele

făcute de persoanele care nu au investitura legală să fie considerate ca

legale.

1 Emilian Stelian Ticames, op. cit., pag. 369

61

BIBLIOGRAFIE

LEGISLAŢIE

▪ Constituţia României – 2003

Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală

Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului

Legea nr. 29/1990 cu modificările Legii nr. 59/1993 privind

contenciosul administrativ

Legea nr. 188/1999 cu modificările O.U.G. nr. 28/2000 privind

statutul funcţionarilor publici

Legea nr. 50/1991 privind eliberarea autorizaţiilor în construcţii

H.G. nr. 390/1993 pentru aprobarea metodologiei privind

pregătirea, elaborarea şi prezentarea proiectelor de acte normative

Decretul nr. 278/1960 privind actele de stare civilă

Decretul nr. 207/1976 privind răspunderea materială a militarilor

din cadrul Ministerului Apărării Naţionale şi Ministerului de Interne

62

Decretul-Lege nr. 101/1990 cu privire la regimul juridic al

paşapoartelor şi călătoriilor în străinătate

TRATATE ŞI CURSURI DE DREPT ADMINISTRATIV

Mircea Preda - “Curs de drept administrativ”, Bucureşti, 1992

Stelian Ivan – “Drept administrativ român”, editura V.I.S. Print,

Bucureşti, 2002

Bogdan Stanciu - “Evoluţia istorică a contenciosului administrativ

român”, Ed. Silvy, Bucureşti, 2004.

Anibal Teodorescu – “Curs de drept administrativ”, Bucureşti,

1947

Tudor Drăganu – “Actele de drept administrativ”, Bucureşti, 1959

Mircea Preda – “Drept administrativ”, Editura Lumina Lex,

Bucureşti, 2000

Antonie Iorgovan – “Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei”,

Bucureşti, 1989

Alexandru Negoiţă - “Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei”,

Editura Atlas Lex, Bucureşti, 1993

Emilian Stelian Ticames - “Drept administrativ şi ştiinţa

administraţiei”, Editura ERA, Bucureşti, 2000

63

Jurgen Schwarze – “Droit administratif europeen”, Paris, 1992

Dumitru Brezoianu – “Drept administrativ şi ştiinţa

administraţiei”, Editura Lucratius, Bucureşti, 1997

Rodica Narcisa Popescu – “Drept administrativ”, Bucureşti, 1994

Romulus Ionescu – “Drept administrativ”, Bucureşti, 1970

Valentin I. Prisăcaru – “Tratat de drept administrativ român”,

Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993

Constantin Rarincescu – “Drept administrativ român”, Editura

universală Alcaly, 1937

64