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DROITS DES USAGERS : PRINCIPES ET OUTILS DE LA LOI DE 2002

Du livret daccueil au projet dtablissement, la loi de 2002 a souhait garantir

lexercice des droits des usagers dans chaque tablissement social ou mdico-social.

Ces nouveaux outils reviennent rendre plus lisibles, plus identifiables les pratiques

professionnelles, les modalits dorganisation, daccueil et daccompagnement. Mais

leur mise en pratique gnre de nombreuses interrogations chez les professionnels,

sur le rle du droit et sur ladquation de ces outils aux spcificits de leurs

tablissements et services...

La loi du 2 janvier 2002 rnovant laction sociale et mdico-sociale vise notamment

la reconnaissance des droits des personnes en difficult... un reconnaissance

au sein de notre socit dans son ensemble, mais plus particulirement au sein des

tablissements et services ddis ces populations.

Il sagit non seulement de prvenir les maltraitances, mais surtout de faire du

rapport aux usagers laxe central de lvaluation des activits et de la qualit des

prestations.

Il sagit de passer de la protection du sujet fragile la reconnaissance de lusager

citoyen 1, travers :

1. la rnovation des missions et principes du social et mdico-social (p.3)

2. la dfinition de 7 droits de lusager (p.4-5)

3. la traduction de ces droits en 7 outils, pour en faciliter lexercice (p.6-10).

Cet accent port sur les droits des usagers appelle chaque quipe de professionnels

se rinterroger, repenser, tout au moins formaliser le rapport lusager et sa

participation la vie institutionnelle. Ainsi, bien plus quune mise en conformit,

garantir les droits des usagers consiste sapproprier la loi de 2002, donner du

sens ces outils selon ses spcificits et celles de la population accueillie...

1 Site du Ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale. http://www.social.gouv.fr/htm/dossiers/renov_asms/d_usagers.pdf

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AVANT 2002 ... UNE AFFIRMATION PROGRESSIVE DES DROITS DES USAGERS

La notion de droit des usagers apparat laube des annes 1980 autour des

services publics (de ladministr lusager)2.

Ladministration et laction sociale tant lies de fait, la premire encadrant la

seconde, le secteur social et mdico-social traverse des mutations identiques : droit

compensation des consquences du handicap3 et de la perte dautonomie des

personnes ges4, droit de la protection de lenfance5, droit des personnes en

situation dexclusion6.

En faisant constamment rfrence la notion de droit la compensation, certes

lgitime, lusager reste davantage peru comme un sujet fragile (discrimination

positive) que comme un citoyen part entire. Cest donc cette logique qua

souhait renverser la loi du 2 janvier 2002, en dfinissant des droits et liberts

individuels des usagers du secteur social et mdico-social, et en fournissant des

outils propres les garantir.

Pour autant, ces outils sont tous inspirs de dispositions antrieures relatives

diffrents secteurs (sant, ducation nationale, enfance, personnes ges,...) :

- livret daccueil et charte du patient dans les tablissements de sant ;

- contrat jeune majeur, contrat dinsertion, contrat de sjour (pers. ges) ;

- conseil de maison ou dtablissement, reprsentant les usagers7 ;

- le projet dtablissement des collges et lyces ou des tablissements

accueillant des enfants handicaps (1989), des tablissements de sant

(1991), des personnes ges dpendantes (1999), de la petite enfance

(2000), de la protection judiciaire de la jeunesse (2001);

- ...

2 Ce mouvement est initi par deux lois de 1978 : traitement des donnes caractre personnel, libert daccs aux documents administratifs. Son aboutissement rside dans la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (amlioration de linformation, ...). 3 Pos par la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 et celle sur les droits des malades du 4 mars 2002, le contenu du droit compensation est dfini par la loi du 11 fvrier 2005, pour l'galit des droits et des chances, la participation et la citoyennet des personnes handicapes. 4 Loi du 20 juillet 2001 et lallocation personnalise dautonomie (APA). 5 Loi du 6 juin 1984 (droit des familles / services protection enfance), les 2 lois du 4 mars 2002 (droit des patients mineurs ; autorit parentale et droit la filiation), dcret du 15 mars 2002, circulaire du 26 avril 2002... 6 Loi du 1er dcembre 1988 (RMI) et Loi du 29 juillet 1998 (CMU, logement, citoyennet, ...). 7 Loi du 30 juin 1975 modifie par la loi du 3 janvier 1985 et le dcret du 17 mars 1978 relatifs aux institutions sociales et mdico-sociales ; dcret du 31 dcembre 1991 relatif aux conseils d'tablissement.

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LES MISSIONS ET PRINCIPES DE LACTION SOCIALE ET MEDICO-SOCIALE

Les principes et missions de laction sociale et mdico-sociale, tels quils sont dfinis

par la loi de 2002, constituent un socle de valeurs ayant pour dnominateur

commun la promotion des droits des personnes.

Les missions de laction sociale et mdico-sociale (article 2 de la loi):

- lautonomie et la protection des personnes

- la cohsion sociale

- lexercice de la citoyennet

- la prvention des exclusions et la correction de ses effets.

Les deux grands principes devant guider le secteur dans son ensemble (article 3) :

- le respect de lgale dignit de tous les tres humains

- une rponse adapte aux besoins de chacun dentre eux, et la garantie dun

accs quitable sur lensemble du territoire.

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LES DROITS RECONNUS A TOUT USAGER CITOYEN

Larticle 7 de la loi 2002-02 dfinit sept droits garantis toute personne prise

en charge. Ces garanties sont larges et diverses : certaines reprennent des droits

gnraux (dignit, vie prive, ), dautres relvent plus spcifiquement du

secteur social et mdico-social (libre choix, participation, )8.

1. le respect de sa dignit, de son intgrit, de sa vie prive, de son intimit

et de sa scurit.

Il sagit de droits fondamentaux, cest--dire de droits protgs par des normes constitutionnelles,

europennes et internationales9.

La notion de dignit renvoie lide que quelque chose est d l'tre humain du seul fait qu'il est

humain (Paul Ricur) : une mme dignit pour tous qui nadmet pas de degr, justifiant des actions

particulires envers tout facteur de vulnrabilit (ge, pathologie ou handicap, situation sociale, ...).

L'intgrit cest lide de garder entier , physiquement (respect de sa vie et de son corps) et

moralement (dignit, vie prive, droit limage, ...).

Charte des droits et liberts (art.1,12,...), Rglement de fonctionnement (vie collective / vie prive).

2. le libre choix des prestations ( domicile ou en tablissement, ...).

Ce libre choix est encore peu applicable pour les personnes ges, face au nombre insuffisant de

services daide domicile, tout comme pour les personnes handicapes, pour qui le maintien

domicile est souvent subi. Ce droit est limit par la loi dans le domaine de laide sociale lenfance.

Charte (art. 4), Livret daccueil (information sur les diffrents modes daccompagnement proposs par

ltablissement), Contrat de sjour (dfinition dun mode de prise en charge adapt lusager)...

3. un accompagnement individualis et de qualit, respectant un

consentement clair.

Lusager doit tre en mesure, grce une information claire, de donner son accord concernant sa prise

en charge, accord quil peut retirer tout moment. Dailleurs, bien plus quune prise en charge , il

sagit dun projet daccueil et daccompagnement auquel il participe directement (voir n7).

Charte des droits et liberts, Projet dtablissement (dclin en projet individualis, ducatif, thrapeutique,

dinsertion,...), Contrat de sjour...

8 Code de laction sociale et des familles, art. L.311-3 9 Ce concept occupe une place minente dans les textes relatifs la biothique, au gnome humain,...

5

4. la confidentialit des donnes concernant lusager.

Il sagit dinstaurer une relation de confiance, de protger lusager vis--vis de tiers... et surtout de

concilier ce droit la notion de secret partag dpourvue de vritable dfinition juridique, mais

indispensable la prise en charge.

Garantir ce droit cest tre vigilant sur le recueil et la transmission des informations, cest aussi

associer lusager ces changes crits ou oraux, internes ou externes ltablissement.

Charte (art. 7), Rglement de fonctionnement (modalit dexercice de ce droit),...

5. laccs toute information le concernant.

Lusager est propritaire des informations le concernant ; les professionnels en sont les dpositaires.

Lusager peut donc accder directement son dossier mdical, social, ducatif... les donnes

informatises et les parties du cahier de liaison le concernant.

Il tait question dlaborer un dcret venant fixer les modalits de ce droit, quid ? En attendant, il est

prfrable de se rfrer la lgislation concernant le dossier mdical : le patient a le droit de consulter

toutes les informations formalises (crites, runies et conserves) relatives sa prise en charge,

au contraire des notes personnelles du professionnel et des informations recueillies auprs dune autre

personne nintervenant pas dans sa prise en charge ou concernant cette autre personne10.

Charte des droits et liberts (art. 3), Rglement de fonctionnement (modalit daccs au dossier...).

6. une information sur ses droits fondamentaux, sur les protections lgales

et contractuelles dont il bnficie et les voies de recours sa disposition.

Nul nest cens ignorer la loi : ltablissement social ou mdico-social informe le citoyen en

situation de fragilit pour laider connatre et faire valoir ses droits.

Charte des droits et liberts, Rglement de fonctionnement, Contrat de sjour, Personne qualifie.

7. sa participation directe au projet daccueil et daccompagnement.

Pour participer llaboration et la mise en uvre de son projet, lusager doit tre inform des

modalits daccueil et daccompagnement, tre consult et associ aux dcisions le concernant (par

exemple, la runion de synthse). Il sagit aussi dy associer, autant que possible et dans son intrt,

ses reprsentants lgaux (parents, tuteur) et toute personne de son choix.

Livret daccueil et Rglement (information), Charte (art. 4 et 6), Contrat de sjour (participation).

10 Loi du 4 mars 2002 sur le droit des malades. Dcret du 29 avril 2002 relatif laccs aux informations personnelles dtenues par les professionnels et les tablissements de sant.

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LES OUTILS GARANTISSANT LEXERCICE EFFECTIF DE CES DROITS

Sept instruments propres favoriser le respect des droits des usagers sont tablis

par la loi du 2 janvier 2002 (article 8 12)11 :

1. Livret daccueil

2. Rglement de fonctionnement

3. Charte des droits et libert

4. Contrat de sjour ou Document individuel

5. Conseil de la vie sociale ou autre instance

6. Projet dtablissement ou de service

7. Personne qualifie

Les documents daccueil :

Le livret daccueil est la fois un outil de pdagogie pour lusager, et un lment

de communication vers lextrieur.

La loi de 2002 nimpose pas de contenu particulier, mais fait cependant obligation

dy annexer la charte des droits et liberts et le rglement de fonctionnement.

titre indicatif, la circulaire du 24 mars 200412 donne quelques recommandations :

situation gographique, organisation gnrale de ltablissement, ...

Il sagit dun document obligatoire distribuer, avec ses annexes, toute personne

accueillie. Sa valeur juridique est importante, car il pourra ventuellement servir

de rfrence pour lengagement de la responsabilit de ces auteurs13.

Lessentiel est que ce document soit le plus adapt possible aux spcificits du

public accueilli, tant dans sa forme, que dans son contenu et son mode de diffusion.

11 Articles codifis aux articles L.311-4 L.311-8 du Code de laction sociale et des familles (CASF). 12 Circulaire DGAS/SD 5 n 2004-138 du 24 mars 2004 relative la mise en place du livret d'accueil prvu l'article L. 311-4 du code de l'action sociale et des familles. 13 LHUILLIER Jean-Marc, Le droit des usagers dans les tablissements et services sociaux et mdico-sociaux, Editions ENSP, 2me dition, 2005, p.152. Si de fausses informations sont releves, elles constituent des infractions pour publicit mensongre (Code de la consommation, art. L.121-1 L.121-15).

3 documents remettre la personne accueillie

2 outils de participation individuelle et collective

1 rfrentiel interne

1 soutien dans la rsolution des conflits

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Le rglement de fonctionnement ( ne pas confondre avec le rglement

intrieur14 prvu dans le Code du travail pour les salaris) dfinit autant les droits

de la personne accueillie que ses obligations au sein de ltablissement :

organisation de ltablissement, affectation des locaux, sret des personnes et des

biens... Son contenu est prcis par un dcret de 200315 qui indique galement les

modalits de son laboration et de sa rvision : concertation des instances

reprsentatives du personnel et des usagers, rvision tous les 5 ans au moins.

Il est recommand dafficher le rglement et de le communiquer chaque

professionnel.

Les dispositions du rglement de fonctionnement peuvent faire lobjet de recours

devant les juridictions comptentes (), en cas de non-conformit de ses

dispositions la loi (toutes les lois) ou pour des actions en responsabilit pour

obtenir des dommages et intrts (...)16.

La charte des droits et liberts de la personne accueillie a t labore dans

un cadre interministriel (arrt du 8 septembre 2003). Parmi les douze droits

dfinis, certains sont noncs par la loi de 2002 (le droit la vie prive et

lintimit notamment), dautres en sont la dclinaison (par exemple,

lindividualisation de la prise en charge se traduit par le droit la pratique

religieuse).

Son contenu peut paratre dautant plus redondant que dautres dispositions lgales

et rglementaires doivent y tre annexes... 17 Mais il est peut-tre plus pertinent

de constituer un dossier rassemblant toutes ces dispositions, et que ce dossier soit

la disposition de tous les usagers (en salle daccueil par exemple).

14 Avant la loi de 2002 la confusion a exist : le rglement de fonctionnement tait instaur sous lappellation de rglement intrieur dans les tablissements publics nationaux (loi du 30 juin 1975 et loi du 6 janvier 1986) et dans les tablissements pour personnes ges (loi du 24 janvier 1997 relative la prestation spcifique dpendance). 15 Dcret n 2003-1095 du 14 novembre 2003 relatif au rglement de fonctionnement institu par l'article L. 311-7 du code de l'action sociale et des familles. 16 En cas dabsence de prestations ou de mauvaise qualit, les usagers peuvent demander des compensations financires en faisant la preuve que ltablissement a commis une faute qui leur a caus prjudice. Cf. LHUILLIER J.-M., op. cit., 2005, p.166 et p.156 17 ... dispositions relatives aux missions et principes de laction sociale et mdico-sociale, aux doits fondamentaux, la protection des salaris ayant tmoign de mauvais traitement... Mais aussi, lorsque la prise en charge ou la situation de la personne le justifie, les dispositions du Code de sant publique relatives aux droits des patients.

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La participation individuelle et collective des usagers :

Dans lide de reconnatre davantage lusager comme acteur de son propre projet,

un contrat de sjour doit tre sign avec ltablissement, impliquant une relation

dgalit entre les signataires, une rciprocit dans les droits et devoirs de chacun

deux, leur acceptation dobligation respectives et leur responsabilisation18.

Comme prcis par un dcret de 200419, cet outil vise expliciter et actualiser :

- les objectifs de la prise en charge ;

- les prestations les plus adaptes qui peuvent tre mises en uvre ;

- les mesures et dcisions administratives, judiciaires, mdicales,

thrapeutiques ou dorientation prises par les instances comptentes ;

- en annexe, les tarifs et les conditions de facturation des prestations.

Le contrat de sjour prend la forme dun document individuel de prise en

charge :

- lorsque les prestations fournies ne ncessitent aucun sjour ou un sjour

dune dure prvisionnelle infrieure 2 mois ;

- dans certains champ du social et mdico-social : action mdico-sociale

prcoce, mesures ducatives relatives lenfance dlinquante, centres de

ressources, dinformation et de coordination, services de proximit ;

- lorsque que lusager ou son reprsentant lgal refuse de signer le contrat.

Ces deux outils doivent tre labors en 3 temps :

- conception du document initial (dans les 15 jours qui suivent ladmission) ;

- avenant individualisant les objectifs et les prestations adaptes la personne

(dans un dlai maximum de 6 mois) ;

- ractualisation annuelle des objectifs et des prestations.

Si le contrat doit tre co-sign par lusager (ou son reprsentant lgal), cela nest

pas prcis pour le document individuel, introduisant un doute sur sa nature

juridique. Toutefois, au regard de la logique lgislative, la grande diffrence avec

le contrat de sjour est que ce document individuel de prise en charge nest pas de

nature contractuelle20.

18 BAUDURET J.-F. et JAEGER M., op. cit., 2002, p.111 19 Dcret n2004-1275 du 26 novembre 2004 relatif au contrat de sjour ou document individuel de prise en charge prvu larticle L.311-4 du CASF. 20 LHUILLIER J.-M., op. cit., 2005, p.115

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Afin dassocier les usagers au fonctionnement et lorganisation dun tablissement,

doit tre mis en place un conseil de la vie sociale, un groupe dexpression, une

enqute de satisfaction ou toute autre instance de consultation des usagers.

Bien plus quun enjeu de pouvoir, il sagit dun enjeu de changement, dune autre

faon dtre ensemble dans un logique de ngociation profitable chacun et dans

lintrt de tous.

Deux dcrets encadrent ces instances de participation des usagers : le dcret du 25

mars 2004 a prcis leur composition, leurs missions et leur mode de

fonctionnement ; le dcret du 2 novembre 2005 a assoupli certaines de ces

dispositions et en a prcis dautres21.

Le gestionnaire de ltablissement dtermine le mode de consultation et ses

modalits concrtes dorganisation travers un rglement spcifique.

Quelque soit la forme choisie, les reprsentants des usagers, de leurs proches22 et

de leurs reprsentants lgaux (parents, tuteurs, curateurs) doivent tre en nombre

suprieur la moiti du nombre total des membres. Si la reprsentation des

proches et des reprsentants lgaux ne se justifie pas en raison de la catgorie des

personnes accueillies ou de la nature de la prise en charge, les siges doivent tre

attribus aux personnes accueillies. Dans ce cas, le gestionnaire expose les

arguments justifiant leur absence dans un constat de carence .

Selon lordre du jour, des personnes extrieures ltablissement, son directeur ou

son reprsentant peuvent se joindre la consultation.

Par ailleurs, cette instance doit tre obligatoirement consulte sur llaboration et la

modification du rglement de fonctionnement et du projet dtablissement.

21 Dcret n2004-287 du 25 mars 2004 relatif au CVS et aux autres formes de participation. Dcret n2005-367 du 2 novembre 2005 portant modification de certaines dispositions du CASF relatives au CVS. En principe, le CVS est obligatoire dans tout tablissement ou service assurant lhbergement ou laccueil de jour continu ou une activit daide par le travail. Il nest pas obligatoire : - Depuis le dcret du 25 mars 2004 : dans les tablissements accueillant majoritairement des mineurs de moins

de 11 ans, les lieux de vie et daccueil, les services de la PJJ ; - Depuis le dcret du 2 novembre 2005 : dans les tablissements et services oeuvrant dans le domaine de la lutte

contre les exclusions ou en direction de personnes confrontes des difficults spcifiques. Cela concerne notamment les CHRS oeuvrant dans le domaine de l'urgence sociale, les CSAPA (CSST et CCAA) ou les ACT , ds lors que les dures de prise en charge sont infrieures 1 an, soit la dure minimale du mandat des membres du CVS.

Ces tablissements peuvent galement recourir un organisme d'aide la traduction si les reprsentants des usagers ne matrisent pas suffisamment la langue franaise. 22 CASF, art.D.311-11

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Un rfrentiel interne ltablissement :

Le projet dtablissement, document aux multiples facettes, doit notamment

constituer un outil dimplication des usagers la vie de ltablissement. Il est

dailleurs intgr dans la section de la loi de 2002 consacre aux doits des usagers.

Tmoignage daujourdhui et de demain, alliant analyse de lexistant et dfinition

dobjectifs de progrs, le projet dtablissement a une priodicit de 5 ans

maximum.

Les reprsentants des usagers doivent tre consults lors de son laboration et de

son actualisation. Le but est que la rflexion autour du projet dfinisse des espaces

de dbat permettant linterpellation des pratiques et la constante mise en

adquation de la mission au public accueilli.

Un soutien dans la ralisation des conflits :

Pour laider rsoudre un conflit individuel ou collectif et faire valoir ses droits en

tant quusager dun tablissement, toute personne prise en charge, ou son

reprsentant lgal, peut faire appel une personne qualifie23. Lusager choisit ce

mdiateur (magistrat la retraite, lu la retraite, agent des DDASS la retraite,

) sur une liste tablie conjointement par le prfet et le prsident du Conseil

gnral.

Cette personne rend compte de ses actions lusager, aux autorits de contrle et

au juge si un manquement grave la lgislation est constat. Il ne sagit que dune

possibilit concernant le gestionnaire : la personne qualifie est donc davantage une

aide au droit de lusager, quun conciliateur en lien avec ltablissement.

Linstitutionnalisation de cet avocat des usagers constitue une innovation

majeure, mais la grande marge de libert laisse aux acteurs locaux pour la mise en

place de ce dispositif et lapparent manque de transparence accord au travail de

cette personne qualifie pourraient de poser un certain nombre de difficults.

23 Cf. Dcret n2000-1094 du 14 novembre 2003 relatif la personne qualifie mentionne larticle L.311-5 du CASF.

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Ces sept outils sont donc porteurs du respect des droits des usagers, mais ils ne

garantissent pas eux seuls leffectivit de ces droits...

Lenjeu est bien celui dun apprentissage pour chacun et pour le collectif de ces

droits, dune mobilisation globale de linstitution pour sapproprier ces outils, leur

donner du sens en fonction des spcificits du public et de ltablissement, et

permettre ainsi leur intgration dans le quotidien, dans les pratiques de chacun.

Loutil qui peut impulser au mieux cette dmarche est le projet dtablissement :

non seulement il donne du souffle lambition technique de lquipe en dfinissant

ce quelle veut faire 24, mais il permet galement ladhsion des professionnels et

des usagers aux nouvelles exigences lgales et rglementaires, que ce soit en

termes de fonctionnement institutionnel, quen termes des droits des usagers.

24 JANVIER R. et MATHO Y., Le droit des usagers lpreuve du quotidien , in : JAEGER Marcel (sd), Diriger un tablissement ou service en action sociale ou mdico-sociale, Dunod, coll. Etablissements et services, 2005, p. 293