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E-privacy: controllo sociale e tecnocontrollo. Firenze 2007

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Accesso ai documenti amministrativi informatici

a cura di Francesca Romana Fuxa SadurnyCircolo Giuristi Telematici


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Accesso ai documenti amministrativi informaticia cura di Francesca Romana Fuxa Sadurny

Definizione di documento amministrativo

• art. 22 l. 241/90: ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque utilizzati ai fini dell'attività amministrativa.

• art. 22 l. 241/90 nuovo (novella l. 15/2005): ogni rappresentazione grafica fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistici della loro disciplina sostanziale.


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• Art. 1 DPR 445/2000 (TUDA):

DOCUMENTO AMMINISTRATIVO: ogni rappresentazione, comunque formata, del contenuto di atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell'attività amministrativa.

DOCUMENTO INFORMATICO: la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti.


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Al T.U.D.A. va, oggi, affiancato il Codice dell’amministrazione digitale di cui al d.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (Codice p.a. digitale) che ha notevolmente innovato la materia e abrogato numerose norme del T.U.D.A. Esso prevede e disciplina la figura del documento amministrativo informatico.


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Documento amministrativo informatico

è il documento realizzato mediante l’uso di strumenti informatici ma il cui contenuto è di interesse della p.a. o ad essa riconducibile nell’ambito del perseguimento di interessi pubblici. La riconducibilità alla p.a. avviene mediante la firma elettronica e l’uso di regole tecniche stabilite dall’art. 71 del Codice p.a. digitale


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Art. 40. del Codice p.a. digitale Formazione di documenti informatici.

• 1. Le pubbliche amministrazioni che dispongono di idonee risorse tecnologiche formano gli originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le regole tecniche di cui all'articolo 71.

• 2. Fermo restando quanto previsto dal comma 1, la redazione di documenti originali su supporto cartaceo, nonché la copia di documenti informatici sul medesimo supporto è consentita solo ove risulti necessaria e comunque nel rispetto del principio dell'economicità.


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Il comma 3 dell’art. 22 del Codice p.a. digitale, al riguardo, stabilisce:

Le copie su supporto informatico di documenti formati in origine su altro tipo di supporto sostituiscono, ad ogni effetto di legge, gli originali da cui sono tratte, se la loro conformità all'originale è assicurata dal funzionario a ciò delegato nell'àmbito dell'ordinamento proprio dell'amministrazione di appartenenza, mediante l'utilizzo della firma digitale e nel rispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi dell'articolo 71.


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In base all’art. 23 del Codice p.a. digitale:• 2-bis. Le copie su supporto cartaceo di documento

informatico, anche sottoscritto con firma elettronica qualificata o con firma digitale, sostituiscono ad ogni effetto di legge l'originale da cui sono tratte se la loro conformità all'originale in tutte le sue componenti è attestata da un pubblico ufficiale a ciò autorizzato;

• 3. I documenti informatici contenenti copia o riproduzione di atti pubblici, scritture private e documenti in genere, compresi gli atti e documenti amministrativi di ogni tipo, spediti o rilasciati dai depositari pubblici autorizzati e dai pubblici ufficiali, hanno piena efficacia, ai sensi degli articoli 2714 e 2715 del codice civile, se ad essi è apposta o associata, da parte di colui che li spedisce o rilascia, una firma digitale o altra firma elettronica qualificata.


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In base all’art. 52 del T.U.D.A. le pp.aa. sono tenute a gestire in via informatizzata i documenti amministrativi. A tal fine esse devono:– a) garantire la sicurezza e l'integrità del sistema; – b) garantire la corretta e puntuale registrazione di

protocollo dei documenti in entrata e in uscita; – c) fornire informazioni sul collegamento esistente tra

ciascun documento ricevuto dall'amministrazione e i documenti dalla stessa formati nell'adozione dei provvedimenti finali;

– e) consentire, in condizioni di sicurezza, l'accesso alle informazioni del sistema da parte dei soggetti interessati, nel rispetto delle disposizioni in materia di tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali;

– f) garantire la corretta organizzazione dei documenti nell'àmbito del sistema di classificazione d'archivio adottato.


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Secondo gli artt. 8 e 10 del Dpr n. 445/2000 (TUDA) il documento informatico è valido e rilevante a tutti gli effetti di legge, se conforme alle disposizioni del testo unico, e se sottoscritto con firma elettronica soddisfa il requisito della forma scritta ai sensi dell’art. 2712 c.c. (T.A.R. Campania Napoli Sez. III, 29-05-2006, n. 6232).

Va verificata l’estensione del concetto di accesso ai documenti amministrativi anche con riferimento ai documenti amministrativi informatici


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Diritto di accesso ai documenti amministrativi

art. 22 l. 241/90 nuovo:

• diritto di accesso è il diritto di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi; (…) comma 4. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento.

• Possono accedere ai documenti amministrativi solo i soggetti privati che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso.


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Il testo novellato dalla l. n. 15 del 2005 richiede un interesse personale, diretto, concreto ed attuale all’accesso ma si accontenta che esso sia corrispondente ad una situazione meritevole di tutela e non prevede che il suo esercizio intervenga in funzione di tale tutela. Richiede, ancora, che la situazione giuridicamente tutelata sia collegata con il documento.


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Il diritto di accesso in base al T.U.D.A. può avvenire mediante l’uso di strumenti informatici:

art. 59, comma 1

Per l'esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi, possono essere utilizzate tutte le informazioni del sistema di gestione informatica dei documenti anche mediante l'impiego di procedure applicative operanti al di fuori del sistema e strumenti che consentono l'acquisizione diretta delle informazioni da parte dell'interessato.


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• art. 59, comma 2, TUDA: “(…) le pubbliche amministrazioni determinano, nel rispetto delle disposizioni di legge sulla tutela della riservatezza dei dati personali, e nell’ambito delle misure organizzative volte ad assicurare il diritto di accesso ai documenti amministrativi i criteri tecnici ed organizzativi per l’impiego, anche per via telematica, del sistema di gestione informatica dei documenti per il reperimento, la visualizzazione e la stampa delle informazioni e dei documenti.”


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• art. 59, comma 3, TUDA: Nel caso di accesso effettuato mediante strumenti che consentono l’acquisizione diretta delle informazioni e dei documenti da parte dell’interessato, le misure organizzative e le norme tecniche indicate al comma 2 determinano, altresì, le modalità di identificazione del soggetto anche mediante l’impiego di strumenti informatici per la firma digitale del documento informatico, come disciplinati dal presente testo unico.


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• art. 59, comma 4, TUDA: Nel caso di accesso effettuato da soggetti non appartenenti alla pubblica amministrazione possono utilizzarsi le funzioni di ricerca e di visualizzazione delle informazioni e dei documenti messe a disposizione – anche per via telematica – attraverso gli uffici relazioni col pubblico.


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Rapporto con tutela privacy: necessaria esigenza di bilanciamento.

• Da un lato l’art. 24/241 (…) d) quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all'amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono;

• dall’altro l’art. 60 Codice privacy relativo ai dati sensibili e sanitari, l’accesso è consentito solo se la situazione giuridica sottesa con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi sia di rango almeno pari ai diritti dell'interessato, ovvero consiste in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale e inviolabile


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In base all’art. 41 del Codice p.a. digitale

• 1. Le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nei casi e nei modi previsti dalla normativa vigente.

• 2. La pubblica amministrazione titolare del procedimento può raccogliere in un fascicolo informatico gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque formati; all'atto della comunicazione dell'avvio del procedimento ai sensi dell'articolo 8 della l. n. 241/1990, comunica agli interessati le modalità per esercitare in via telematica i diritti di cui all'articolo 10 della citata l. n. 241.


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Il contenuto del fascicolo informatico è il medesimo dei fascicoli di atti cartacei, con la differenza che esso è formato in via informatica per cui valgono le regole di sicurezza, cura e conservazione dei dati informatici.Esso deve indicare la p.a. procedente, il responsabile del procedimento, l’oggetto del procedimento, i tempi di formazione dell’atto, le modalità di accesso, la collegabilità con altri documenti afferenti il medesimo oggetto.


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Le pp.aa., ai sensi dell’art. 42, comma 1 valutano l’opportunità di recuperare su supporto informatico i documenti e gli atti cartacei dei quali sia obbligatoria o opportuna la conservazione e provvedono alla predisposizione dei conseguenti piani di sostituzione degli archivi cartacei con archivi informatici.

Questi ultimi devono presentare i requisiti di cui all’art. 44 del Codice p.a. digitale, ossia devono consentire l’identificazione del soggetto che ha formato l’atto, l’integrità del documento, il rispetto delle misure di sicurezza, ecc.


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Gli artt. 45 e ss. del Codice p.a. digitale prevedono la trasmissione dei documenti amministrativi informatici mediante l’uso della posta elettronica.

Ai fini della verifica della provenienza le comunicazioni sono valide se:

• a) sono sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma elettronica qualificata;

• b) ovvero sono dotate di protocollo informatizzato; • c) ovvero è comunque possibile accertarne

altrimenti la provenienza, secondo quanto previsto dalla normativa vigente o dalle regole tecniche di cui all'articolo 71;

• d) ovvero trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica certificata di cui al Dpr n. 68 del 11.02.05.


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La trasmissione del documento informatico per via telematica, effettuata mediante la posta elettronica certificata, equivale, nei casi consentiti dalla legge, alla notificazione per mezzo della posta ordinaria. Il riferimento è al D.p.r n. 68/2005. Al riguardo l’art. 16 prevede che: Le pubbliche amministrazioni possano svolgere autonomamente l'attività di gestione del servizio di posta elettronica certificata, oppure avvalersi dei servizi offerti da altri gestori pubblici o privati, rispettando le regole tecniche e di sicurezza previste dal presente regolamento.


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art. 53 Codice p.a. digitale. Caratteristiche dei siti.• 1. Le pubbliche amministrazioni centrali realizzano siti

istituzionali su reti telematiche che rispettano i princìpi di accessibilità, nonché di elevata usabilità e reperibilità, anche da parte delle persone disabili, completezza di informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità dì consultazione, qualità, omogeneità ed interoperabilità. Sono in particolare resi facilmente reperibili e consultabili i dati di cui all'articolo 54.

• 2. Il CNIPA svolge funzioni consultive e di coordinamento sulla realizzazione e modificazione dei siti delle amministrazioni centrali.

• 3. Lo Stato promuove intese ed azioni comuni con le regioni e le autonomie locali affinché realizzino siti istituzionali con le caratteristiche di cui al comma 1.


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Il contenuto minimo dei siti istituzionali delle pp.aa. è stabilito dall’art. 54 del Codice p.a. digitale.Esso stabilisce che oltre all’organigramma, devono risultare gli uffici e le attribuzioni nonché i responsabili, l’elenco delle tipologie di procedimenti, i termini per l’avvio dei procedimenti, l’elenco completo delle caselle di posta elettronica istituzionali attive, i bandi di gara e di concorso, ecc.I siti dei Tribunali ordinari e speciali devono indicare le sentenze emanate, il numero e devono consentire un facile accesso


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E’ prevista la possibilità di accedere mediante internet ai servizi offerti in rete dalle pp.aa. attraverso un sistema di riconoscimento dell’utente: carta di identità elettroniche o altri strumenti che consentono di individuare l’identità dell’utente.E’, inoltre, consentito alle pp.aa. lo scambio di documenti informatici (artt. 76 e ss. Codice p.a. digitale) attraverso il sistema pubblico di connettività che ha sostituito la RUPA, secondo regole tecniche e procedure che assicurino sicurezza e validità di trasmissione.


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Firma elettronica qualificata e firma digitale.

Il Codice distingue le due fattispecie:

• firma elettronica qualificata: la firma elettronica ottenuta attraverso una procedura informatica che garantisce la connessione univoca al firmatario, creata con mezzi sui quali il firmatario può conservare un controllo esclusivo e collegata ai dati ai quali si riferisce in modo da consentire di rilevare se i dati stessi siano stati successivamente modificati, che sia basata su un certificato qualificato e realizzata mediante un dispositivo sicuro per la creazione della firma;


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• firma digitale: un particolare tipo di firma elettronica qualificata basata su un sistema di chiavi crittografiche, una pubblica e una privata, correlate tra loro, che consente al titolare tramite la chiave privata e al destinatario tramite la chiave pubblica, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l'integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici.


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In base all’art. 24 del Codice p.a. digitale

• 1. La firma digitale deve riferirsi in maniera univoca ad un solo soggetto ed al documento o all'insieme di documenti cui è apposta o associata.

• 2. L'apposizione di firma digitale integra e

sostituisce l'apposizione di sigilli, punzoni, timbri, contrassegni e marchi di qualsiasi genere ad ogni fine previsto dalla normativa vigente.


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• 3. Per la generazione della firma digitale deve adoperarsi un certificato qualificato che, al momento della sottoscrizione, non risulti scaduto di validità ovvero non risulti revocato o sospeso.

• 4. Attraverso il certificato qualificato si devono rilevare, secondo le regole tecniche stabilite ai sensi dell'articolo 71, la validità del certificato stesso, nonché gli elementi identificativi del titolare e del certificatore e gli eventuali limiti d'uso.


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È nulla la notificazione della memoria di replica effettuata a mezzo di posta elettronica mediante trasmissione del documento informatico privo di firma digitale, senza il rispetto della normativa regolamentare vigente in materia. (Trib., 23-05-2005).


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Art. 25, comma 2 del Codice p.a. digitale

• L'autenticazione della firma digitale o di altro tipo di firma elettronica qualificata consiste nell'attestazione, da parte del pubblico ufficiale, che la firma è stata apposta in sua presenza dal titolare, previo accertamento della sua identità personale, della validità del certificato elettronico utilizzato e del fatto che il documento sottoscritto non è in contrasto con l'ordinamento giuridico.


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• Procedura di creazione del certificato qualificato: artt. 26-32 Codice p.a. digitale

• Per certificato qualificato si intende l’atto che abilita all’uso della firma digitale e deve recare provenienza del certificatore e sua firma elettronica, tempi di validità, i dati del titolare del certificato (nome, cognome o pseudonimo, ecc.).

• I certificatori qualificati possono chiedere ulteriore requisito di qualità mediante accreditamento presso CNIPA;

• Obblighi del titolare del certificato: conservazione e uso personale del dispositivo di firma;

• Ulteriori obblighi connessi alla sicurezza dei dispositivi di firma al fine di consentire che la firma stessa sia sicura e che il documento sia integro


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Anche se non è stato usato un "modulo", ovvero uno stampato da accettare in blocco riempiendo gli spazi bianchi, rimane il fatto che anche la riproduzione di un documento informatico o "file", predisposto dalla banca e destinato ad essere utilizzato per un numero indeterminato di rapporti, costituisce uso di "formulario", inteso quale documento-base destinato a fungere da modello per la riproduzione in un numero indeterminato di esemplari. (Cass. civ. Sez. lavoro, 22-03-2006, n. 6314)


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Art. 57. Codice p.a. digitale “Moduli e formulari.”

• 1. Le pubbliche amministrazioni provvedono a definire e a rendere disponibili anche per via telematica l'elenco della documentazione richiesta per i singoli procedimenti, i moduli e i formulari validi ad ogni effetto di legge, anche ai fini delle dichiarazioni sostitutive di certificazione e delle dichiarazioni sostitutive di notorietà.

• 2. Trascorsi ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente codice, i moduli o i formulari che non siano stati pubblicati sul sito non possono essere richiesti ed i relativi procedimenti possono essere conclusi anche in assenza dei suddetti moduli o formulari.

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