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feue lleaetarie laterudeaal W as�IRgtea, 1888


© 1988 lnrernational Monetary Fund

Library of Coogress Catalogiog-in-Publication Data

Aspectos del presupuesto público 1 edición preparada por A. Premchand, A.L. Antonaya.

p. cm. Papers presented at a seminar sponsored by the Fiscal Affairs Dep1. of

the International Monetary Fund, held in Washington, D.C. in April. 1987.

[ncludes papers translated from English. Bibliography: p. ISBN 1-557-75014-9 l. Budget--Congresses. 2. Expenditures, Public--Congresses.

l. Premchand, A., 1933- U. Antonaya, A. L. lll. lnternational Monetary Fund. Fiscal Affairs Dept. HJ2005.A78 1988 336--dc19 88-15500

Price: $12.50


Prefacio

Este libro contiene una colección de estudios sobre distintos aspectos del presupuesto público. Dichos estudios fueron presentados y debatidos

en el Seminario en español sobre el presupuesto público y el control del gasto, organizado por el Departamento de Finanzas Públicas y el Instituto

del Fondo Monetario Internacional, que se celebró en Washington en abril de 1987.

El seminario se organizó con miras a alcanzar un triple objetivo: a) propiciar un conocimiento más cabal de la función que cumplen los

mecanismos del presupuesto y control del gasto público en una economía cambiante, b) estimular el debate de la política y las prácticas seguidas por

los países miembros del Fondo Monetario Internacional en esas esferas y e) definir con mayor precisión los problemas y evaluar la pertinencia de

las posibles opciones, incluido el estudio de la necesidad y la posibilidad

de proporcionar capacitación y asistencia técnica. El seminario contó con la participación de altos funcionarios gubernamentales de veintidós países, en su gran mayoría de lengua española y portuguesa, así como

observadores de organismos internacionales. Al término del seminario,

los participantes formularon la recomendación expresa de que los estudios

debatidos en el mismo fueran publicados en forma de libro, de tal forma que alcanzasen la mayor difusión posible.

Los estudios contenidos en el presente libro han sido reproducidos tal como fueron preparados para el seminario, con algunas modificaciones

marginales en algunos de ellos, a efectos de publicación. Dichos estudios.

a excepción de cinco de ellos, fueron escritos originalmente en inglés. y

han sido traducidos al español por la División de Español de la Dirección

de Servicios Lingüísticos del Fondo Monetario Internacional; especial reconocimiento y gratitud merecen, por la excelente calidad del trabajo,

Antonio Medrano y Antonio Salvador, jefe y subjefe respectivamente de

la citada División, encargados de la supervisión general de la traducción, y Magdalena Copeland y Magaly Bocanegra-Torres, de la misma

División, por su labor de mecanografía y corrección de pruebas. Gratitud

V


vi Pt•efaclo

y reconocimiento que deben extenderse también a Elin Knotter, del Departamento de Relaciones Externas, por el trabajo desplegado a Jo largo

de las djferentes etapas de la confección del libro, Carlos Comelio, de la Sección de Artes Gráficas, por el diseño de la portada del libro, y Patricia

Devitt, de la misma Sección, por la responsabilidad asumida en el proceso de composición tipográfica del mismo. Finalmente, es necesario señalar

que las opiniones y juicios vertidos en los estudios reflejan únicamente la opinión personal de sus autores, sin que en ningún caso puedan entenderse

como posición oficial del Fondo Monetario Internacional o de las instituciones a las que pertenecen.


Ángel L. Antonaya

Mario l. Blejer

Gisli Blonda!

Jack Diamond

Peter S. Heller

Eliahu S. Kreis

A. Premchand

Pedro Radó

AHen Schick

Alan A. Tait

Colaboradores

Economista, División de Presupuestos y Control

del Gasto, Departamento de Finanzas Públicas. Fondo Monetario Internacional

Jefe, División de Estudios Fiscales Especiales, Departamento de Finanzas Públicas, Fondo Monetario Internacional

Asesor, Departamento de Finanzas Públicas, Fondo Monetario Internacional

Economista, División de Análisis del Gasto

Público, Departamento de Finanzas Públicas,

Fondo Monetario Internacional

Jefe, División de Análisis del Gasto Público, Departamento de Finanzas Públicas, Fondo Monetario Internacional

Economista Principal, División de Revisión Fiscal, Departamento de Finanzas Públicas, Fondo Monetario Internacional

Director Adjunto y Jefe, División de Presu

puestos y Control del Gasto, Departamento

de Finanzas Públicas, Fondo Monetario

Internacional

Jefe en funciones, División de Español, Instituto, Fondo Monetario Internacional

Profesor, Universidad de Maryland

Subdirector, Departamento de Finanzas Públi

cas, Fondo Monetario Internacional

vil


vut Colaboradores

Vito Tanzi

Mario O. Teijeiro

Director, Departamento de Finanzas Públicas. Fondo Monetario Internacional

Consultor, Departamento de Finanzas Públicas,

Fondo Monetario Internacional

James P. Wesberry, Jr. Presidente, Consorcio Internacional de la Ges-tión Financiera Gubernamental


/

In dice

Prefacio

Colaboradores

Introducción A. Premchand

Parámetros de política fiscal en la formulación de presupuestos

Página

V

vii

Vito Tanzi 1 O

El crecimiento del gasto público: repaso del análisis cuantitativo

Atan A. Tait y Jack Diamond 18

Temas recurrentes en materia d e elaboración del presupuesto A. Premchand 59

Deuda pública, inflación y déficit fiscal Vito Tanzi, Mario l. Blejer y Mario O. Teijeiro 83

Programación financiera y proyecciones de los gastos públicos Ángel L. Antonaya 97

El control del gasto: cuestiones políticas, institucionales y operativas

Gisli Blonda/ 118

Cuestiones económicas en los programas de crédito oficial

Peter S. Heller 1 39

Enseñanzas que deben recoger los PRI y los PMD de los resultados obtenidos por las democracias industrializadas en materia presupuestaria

AL/en Schick

tx

173


x Índice

El presupuesto en condiciones de inflación

Página

Eliahu S. Kreis 190

La ejecución del presupuesto y el manejo de caja Ángel L. Antonaya 20 1

Contabilidad gubernamental y sistemas de información financiera

James P. Wesberry, fr. 215

Gestión de la deuda pública interna y externa Mario O. Teijeiro 228

El Estado y las empresas públicas: relaciones presupuestarias

A. Premchand 235

Financiamiento de las empresas públicas Pedro Radó 261

Bibliografía 277


Introducción

A. Prcmchand

En los últimos diez años, los países han experimentado una extraordina

ria variedad de problemas económicos y han tratado de resolverlos

mediante la t;laboración de nuevas y diferentes políticas y medidas

institucionales. En esa labor, la capacidad de reacción del mecanismo

fiscal frente a las necesidades de la política de ajuste económico constituye

un motivo de preocupación. Concretamente, la elaboración del presupuesto del sector público ha cobrado importancia en todo el mundo porque

es el principal instrumento para detenninar los objetivos, las políticas y

los programas de dicho sector. Las funciones fundamentales de la

elaboración del presupuesto que han adquirido mayor importancia son las relacionadas con la utilización y conservación de los recursos, como

consecuencia, por una parte, del acelerado aumento de los gastos, y, por

la otra, de la gestión de un gasto financiero reducido. Las reacciones institucionales frente a los dos aspectos antes señalados

han variado. Es así que la elaboración del presupuesto, basada en los principios clásicos de cobertura completa, unidad de estructuras, transparencia, sencillez y flexibilidad, y eficiencia de costos, evidenció una notable continuidad y cambio para ajustarse a los nuevos cometidos. Evidentemente, los principios clásicos no se adecuaban a las nuevas tareas económicas, y debieron buscarse nuevas técnicas de gestión financiera. Las diversas reacciones, que serán tratadas en fonna detaJlada en este

Seminario, pueden analizarse en función de reformas estructurales y técnicas. En ténninos estructurales, se depuraron las categorías del

presupuesto público y se aplicaron nuevas clasificaciones para señalar todas las consecuencias económicas de los gastos propuestos. Como los

esfuerzos encaminados a medir la productividad de los organismos

públicos resultaron poco fructíferos, se dio prioridad a la medición de los costos. De la misma manera, teniendo en cuenta la mayor actividad de las

empresas, los presupuestos públicos adoptaron una nueva concepción así

como también principios de la contabilidad mercantil. Al mismo tiempo,

1


2 Aspectos del presupuesto público

en diversos países se aplicaron varias técnicas nuevas para facilitar el análisis presupuestario. Esas técnicas comprendían una mayor integración con las cuentas nacionales y la inclusión de conceptos que facilitan la evaluación del efecto presupuestario y sus aspectos relacionados. El reconocimiento de que las decisiones sobre el gasto debían considerarse en función del compromiso que representan en cuanto a los futuros recursos constituyó un factor especialmente importante, que, a su vez, se sumó a la acción de planificación del gasto público, ya sea como parte de un plan de desarrolJo, o como proceso independiente. Una diferencia importante entre los paises en desarrollo y los industriales es que la planificación del gasto público en los paises desarrollados se elabora en gran JVedida con una perspectiva plurianual, en tanto que los planes de desarrollo �1 instrumento elegido a menudo por los paises en desarrollo- parecen ser un marco definitivo para el mediano plazo, dentro de cuya amplia gama los ajustes se efectúan mediante planes anuales. Hace poco algunos países en desarrollo también han intentado aplicar planes de gasto público plurianuales, con diversos resultados.

Estas reformas no fueron adoptadas por todos los paises. A decir verdad, muchos sostienen que la aplicación de las reformas ha sido poco sistemática y fragmentaria. Según los análisis efectuados por órganos nacionales e internacionales. en varios países se continuaron aplicando los sistemas tradicionales y, cuando se emprendieron algunas reformas, las mismas estuvieron dirigidas al tratamiento de problemas en particular y no al conjunto del sistema. En el otro extremo del espectro se encuentra la experiencia recogida por varios paises que trataron de repetir sistemas bien conocidos y obtuvieron resultados desalentadores o se encontraron con que la aplicación ocasionaba otros problemas. En consecuencia, el panorama general es que a pesar de haberse avanzado en la orientación de los sistemas de gestión financiera del sector público hacia la gestión de los recursos tendientes al crecimiento, y la gestión de la demanda con miras a la estabilización, aún persisten problemas sistemáticos que, por ende, es necesario volver a examinar. En el análisis de estos problemas debe considerarse el efecto de las reformas adoptadas hasta el momento. Dichas reformas que no son siempre evidentes para el observador externo, deben ser relativamente fáciles para quieñes trabajan con los sistemas que evalúan su eficacia.

Objetivos de los sistemas

Para evaluar los sistemas de gestión financiera y procurar mejorarlos, deben considerarse tres cuestiones: ¿qué se espera del sistema?, ¿en qué


Introducción 3

medida ha resultado fructífero o ha fracasado el actual sistema? ¿cómo

puede mejorarse? Las respuestas a estos interrogantes varían según los

enfoques que se adopten, que van desde lo filosófico a lo práctico y desde lo restringido y específico hasta lo amplio y general. Algunas evaluacio

nes tienden a considerar lo adecuado del sistema, sus éxitos y sus

fracasos, comparando el presupuesto efectivamente registrado con las

estimaciones previas. Empero, la prueba de la diferencia fiscal a lo sumo

puede demostrar la debilidad de ciertas áreas del sistema y no constituye

un sustituto del análisis amplio y profundo de todos los aspectos fuertes y

débiles del sistema. En consecuencia, es necesario adoptar un enfoque

amplio para analizar las áreas que presentan problemas, los factores que

contribuyen a esos problemas y, en especial, las presiones que probable

mente habrán de soportar los sistemas en los próximos años. Es cierto que aún se esperan mejoras de carácter conceptual y técnico en

diversas esferas. En primer lugar, después de más de tres décadas de labor, aún no se cuenta con una teoría económica completa del gasto

público y sus factores determinantes. Si bien en este período la

investigación fue un instrumento para ampliar las fronteras de conoci

miento en esferas determinadas, queda por fommlar la teoría general. En

segundo lugar, cuando se llega a hacer una planificación de los ingresos

fiscales, frecuentemente aparece desvinculada de las decisiones sobre el

gasto y el crédito públicos. En tercer lugar, en los países en desarrollo, la

evaluación del efecto del presupuesto público continúa haciéndose a un

nivel muy general y requiere una considerable mejora. Por último, la

reacción de los sistemas presupuestarios frente a la inflación sigue estando sujeta a decisión según el caso.

A la luz de los resultados obtenidos con las reformas presupuestarias,

cabe preguntarse cuál es el objeto de continuar en ese camino si persisten las dificultades y las reformas no han tenido mucho éxito. Si bien depende

del optimismo o pesimismo de cada uno, la respuesta, empero, es

evidente. La situación se tomaría más compleja y, en todo caso, más difícil de manejar si no se aplicaran reformas o adaptaciones. Los últimos

hechos ocurridos indican que los problemas ya son tan difíciles, que se

divisa que los encargados de la gestión financiera del sector público

apenas tendrán respiro.

Problemas actuales

Los mecanismos presupuestarios sufrirán, cuanto menos, la presión de

los problemas que se arrastran del pasado y de los nuevos que

probablemente surgirán. Los hechos ocurridos últimamente indican que se


4 Aspectos del pr·csupucsto público

han agotado las alternativas más sencillas para reducir el gasto público, que sólo es posible lograr dichas reducciones una vez, que no pueden seguir aplazándose indefinidamente los gastos de mantenimiento, que el aferrarse a programas de austeridad llevaría a la larga a incurrir en mayores gastos y que ya se manifiestan presiones para que se apliquen nuevos programas de gasto público. En los países industriales, lo más probable es que los lfmjtes a la tributación y el aumento de los gastos de transferencia indizados conduzcan a un mayor déficit presupuestario, en tanto que en los países en desarrollo el aumento de los gastos ordinarios, el estancamiento general de los ingresos fiscales y la merma de la ayuda externa pueden producir el rrusmo efecto. Entre los temas predominantes de debate público figuran la medida en que haya de financiarse el déficit presupuestario y las consecuencias que dicha financiación tendrá en la gestión presupuestaria, o bien las estrategias que pueden adoptarse en materia fiscal.

Para elaborar los temarios de los debates resulta fundamental tener en cuenta que en los campos económico, presupuestario y político se han formulado diversas sugerencias para lograr una mejor gestión financiera y un menor aumento del gasto. Desde el punto de vista de la política económica, las sugerencias incluyen tanto el aumento de los ingresos fiscales como el control del crecimiento del gasto, el cobro de cargos a los usuarios, la reducción de la presión fiscal sobre la industria y la aplicación de incentivos. Las sugerencias presupuestarias comprenden la elaboración de un presupuesto reglamentario, el empleo de los medios más económicos para lograr los objetivos y la aplicación de reducciones presupuestarias más drásticas. Las recomendaciones de carácter político se refieren a la limitación constitucional del gasto, la enajenación de empresas estatales, la redefinición de los límites a la actividad estatal y la mayor importancia dada a la privatización. Es cierto que esas recomendaciones son de amplio alcance y su importancia depende del problema de cada país en partkular. Estas sugerencias también significan que el centro de atención se desplaza en tres direcciones: de la tributación al gasto público, de la gestión de la demanda a la incentivación de la oferta y de los controles presupuestarios internos a los controles constitucionales externos. Estas recomendaciones se estudian en este trabajo, con fines analíticos, en relación con la evaluación del gasto, Jos aspectos institucionales de la elaboración del presupuesto y el control del gasto. En el estudio de estos temas no se incluye el aspecto normativo de la redefinkión de los límites estatales, que de cualquier manera depende de la filosofía política del observador, ya que el presupuesto público se maneja dentro de límites ya definidos que no se pretende redefinir.


Evaluación del gasto

IntJ•oducclón 5

Según lo manifestado, es probable que el problema de los paises industriales y en desarrollo sea la gran restricción sobre el gasto nuevo y la regulación de las reducciones correspondientes como parte de los programas de ajuste económico. Además, los países en desarrollo deben reducir el nivel de pobreza y lograr el crecimiento económico mediante la redistribución del gasto. Las recomendaciones tendientes a la reducción del gasto incluyen con frecuencia la reducción del número de funcionarios, la modificación de la base del gasto indizado y la disminución de las transferencias a las empresas públicas y unidades familiares. En general, se cree que estos paises cuentan con considerable capacidad no utilizada que puede reducirse sin afectar a la eficiencia del sector público. Además, hay quienes creen que podría reducirse el gasto en armamento. Aunque estos enfoques sean válidos en cierta medida, sólo sería posible lograr la expansión necesaria de la economía si se consideraran todos los gastos en

conjunto y se hiciera hincapié en hallar formas de realizar ahorros en partidas que de otra forma habrían registrado aumentos automáticos. No

sólo cabe el escrutinio de las partidas importantes, sino que también puede resultar necesario el examen periódico de los pequeños problemas. Dicha evaluación del gasto ha estado obstaculizada en el pasado porque el gasto

ha generado de forma no intencionada nuevas formas de demanda y porque los recursos reales han quedado comprometidos por decisiones adoptadas en el pasado. Se cree, además, que existe un desequilibrio general en la información recogida en el proceso presupuestario, que a menudo se orienta a aumentar en lugar de reducir el gasto, y puede ser necesario un doble enfoque para revertir la situación: ¿qué puede hacerse sobre los factores acumulados que han originado los gastos actuales? y

¿qué habrá de hacerse en cuanto a las necesidades del sector público que surgirán en adelante?

En general, se reconoce que las reducciones del gasto a corto plazo no planificadas han provocado trastornos no deseados, aunque han mantenido el equilibrio presupuestario. La calidad de los servicios sufrió un detrimento y, en todo caso, no se le prestó la debida atención. Asimismo. ha surgido una nueva área de economía de oferta, aJ darse mayor

importancia al gasto para la gestión estructural y no tanto para la gestión de la demanda. Empero, también es evidente que la economía de oferta por sí sola no puede alcanzar las complejas metas económicas de hoy día. Las medidas orientadas a la oferta quizá deban usarse selectivamente junto con medidas de gestión de la demanda y, para tener éxito, quizá deban prestar más atención a las rigideces salariales de la economía. No


6 Aspectos del presupuesto pÚblico

obstante, se insiste en que el análisis económico global debe complementarse con el análisis sectorial, prestando especial atención a los impuestos, al gasto y al crédito ofrecido por el sector público. Estos factores ponen de relieve la imperiosa necesidad de una política positiva del gasto que preste

la debida atención a la necesidad de equilibrio entre los objetivos de corto y mediano plazo y entre los diversos instrumentos fiscales como son los

impuestos, el gasto y el crédito.

Reformas institucionales

Asimismo, será necesario un proceso presupuestario amplio para encarar la labor de coordinar la planificación y el análisis de los distintos

instrumentos. En ese proceso se deben analizar los aspectos antes señalados, evitando que las cuestiones importantes resulten rutinarias y que haya ramificaciones de organización complejas. Será necesario analizar y aplicar medidas correctivas a la mayoría de los problemas que han afectado al proceso de pronóstico del gasto. La necesidad de mejorar

el diálogo entre los organismos centrales y los que efectúan los gastos

reviste importancia especial. En las condiciones actuales es necesario prestar mayor atención a la implantación de controles centrales y sistemas de observación que también sirvan para fomentar la eficaz gestión

financiera de los organismos que efectúan los gastos. Para planificar los

ingresos de acuerdo con la planificación del gasto y para estudiar en forma coordinada ambos aspectos se necesitan mayores esfuerzos, y sólo entonces se percibirá la restricción real que representan los ingresos fiscales. De lo contrario, los aumentos de los ingresos fiscales a corto plazo contribuirán a producir variaciones inflexibles del gasto a largo plazo. Por último, es necesario mejorar las técnicas para elaborar el presupuesto en una situación de inflación, a fin de evaluar las diferentes clases de gastos que, a su vez, quizá requieran índices estadísticos que reflejen en forma más adecuada el precio de los bienes adquiridos por cada organismo. Tal vez haga falta complementar los índices de precios al consumidor con otros índices y efectuar ajustes para que el aumento de los impuestos y los precios administrados no conduzca automáticamente a rembolsos indirectos por parte del sector público.

El control del gasto

Una de las recomendaciones que se vienen presentando para asegurar

un mejor control consiste en implantar controles constitucionales al gasto del Estado. Ahora bien, esta recomendación tiene algunas limitaciones.


Introducción 7

La primera es que puede provocar una rigidez innecesaria en el sistema y constituir un obstáculo para alcanzar la meta de estabilización y crecimiento, lo cual puede exigir un aumento del gasto. La segunda es que esos límites también alientan la aparición y puesta en práctica de mecanismos de escape que de hecho deshacen la finalidad de esos límites. La experiencia de los países latinoamericanos demuestra que el afán legislativo por ejercer un mayor control llevó a que fueran sacándose del presupuesto ciertas partidas. En tercer lugar, dado que todos los elementos involucrados son muy variables, resulta difícil determinar los límites que pueden aplicarse legalmente. Por último, aún en la actualidad, en varios países se imponen límites más flexibles en cuanto al nivel de déficit presupuestario que debe financiarse con préstamos del sistema bancario o del público. Pero lo más importante es que hace falta reforzar todo el sistema. Cada vez más, los presupuestos deberán elaborarse y cumplirse de acuerdo con la tasa de inflación prevista. En caso de que el presupuesto se aplicara con laxitud, los excesos conducirán a una tasa de inflación mayor que, a su vez, resultará difícil de controlar. El problema fundamental del control del gasto radica en lograr que el presupuesto se cumpla tal como fue previsto. Para alcanzar este objetivo quizá sea necesario aplicar una vinculación inversa a algunos gastos para evitar que aumenten automáticamente con el incremento de los derechos a prestacio

nes. En consecuencia, se podría revisar la política aplicada e introducir cambios en la política presupuestaria. La formulación de esos controles del gasto es compleja, pero evidentemente ese es un tema que debe analizarse en mayor profundidad. Otra forma en que debe reforzarse el control del gasto público es asegurándose de que el costo de los servicios públicos no aumente rápidamente. A su vez, a tal efecto será necesario efectuar un cálculo preciso del costo de los servicios públicos y aumentar la productividad de los mismos. Los países en desarrollo son los que más necesitan fijar principios en esta materia. El propósito del control del gasto en un contexto de mayor privatización consiste, en la mayoría de los países, en asegurar el mantenimiento de la calidad de los servicios.

En el marco que acabamos de exponer aparecen varias cuestiones técnicas referidas a diversos aspectos de la planificación y la gestión del gasto público. Se pueden señalar aquí algunas de las más generales. A

saber: ¿Han restringido los lfmites de nuestro pensamiento los sistemas tradicionales que hacían más hincapié en los procesos de rutina y en los aspectos contables, obstaculizando de esa manera la búsqueda de la solución de los problemas? ¿Ha estado fuera de la realidad el acento puesto en la planificación? ¿Ha abarcado la planificación un período demasiado corto o demasiado amplio para resultar útil en una situación de



incertidumbre constante? ¿Qué grado de eficacia han tenido nuestras técnicas o procedimientos de planificación? ¿Están resultando eficaces los controles? ¿Han sido las variaciones en la demanda del gasto público tan grandes que los problemas se han hecho insuperables? Con la utilización de controles, ¿están los gobiernos más interesados en el presente, perdiendo de esa manera sin querer el control del futuro? ¿Ha menoscabado la inflación la eficacia de algunas de las medidas. de modo que la reducción real del gasto se ve empañada por aumentos nominales? Y lo que es más importante: ¿Cuál es la reacción del público hacia los mecanismos de control y las medidas de austeridad? ¿Se los considera como rituales que contribuyen al deterioro de la credibilidad? ¿Se han agravado los problemas por no haberlos identificado, por falta de soluciones, o por la inoportuna aplicación de esas soluciones? En materia de elaboración de presupuestos surgen cuestiones parecidas. Por ejemplo: ¿Cuáles son los objetivos principales de la elaboración de presupuestos? ¿Qué estrategias se adoptan para hallar soluciones? ¿Qué tipo de información se utiliza en ese proceso y cuál es la relación entre los organismos financieros y los que efectúan el gasto? Desde el punto de vista de la organización, surgen cuestiones relativas al personal y a la forma de organización del organismo encargado de lo� presupuestos. ¿Siguen estos organismos funcionando como esferas de competencia neutral o han quedado muy politizados? ¿Qué medidas se adoptan para prever los problemas y formular las estrategias adecuadas? ¿Se trata de una constante gestión de crisis? Hay una serie de cuestiones de este tipo que habrá que analizar y resolver. En los capítulos que siguen se presentan ejemplos detallados de la gama de problemas que enfrentan las autoridades presupuestarias.

La exposición precedente indica que el control del gasto y la

elaboración del presupuesto presentan muchos problemas para los cuales deben encontrarse soluciones prácticas y duraderas. Esas dos esferas no se

excluyen mutuamente y constituyen una parte preeminente de la historia comparativa. La experiencia recogida indica que cada tipo de economía origina, recibe y transmite diversas innovaciones y ha creado instituciones especiales para proporcionar nuevos estímulos.

Sin embargo, al analizar los problemas quizá resulte útil minimizar ciertos factores. Con frecuencia se afirma que en los países en desarrollo los problemas son eminentemente políticos y que el factor fundamental es la escasez de recursos, lo cual como enfoque general puede tener cierta validez. No hace falta reiterar que la elaboración del presupuesto no puede llevarse a cabo con total abstracción del factor político. La proximidad a la evolución política es un factor ineludible para quienes tienen a su cargo la


lntr·oducción 9

elaboración del presupuesto. Sin embargo, esto no debe abrumamos ni impedirnos el estudio de los problemas. Asimismo, la escasez de recursos debe fomentar, y no desalentar, la investigación más profunda de la tecnología aplicable a la solución de los problemas. Es común la opinión de que ya se conocen las verdades básicas acerca de la gestión financiera, y si bien esto puede ser cierto, la suposición de que no hay nada más que analizar implica negar el propio objeto de la investigación. En consecuencia, la tarea que enfrentamos es investigar. analizar y aplicar los preceptos. Probablemente resulte contraproducente adoptar posiciones extremistas, como creer en el conocimiento convencional o cuestionar todos sus aspectos. La esencia del pragmatismo consiste en apartarse de esos enfoques.

Los capítulos de este libro están estructurados en forma que, inicialmente, se centra la atención en los problemas de política o los parámetros fiscales de la elaboración del presupuesto y sus consecuencias para la labor diaria de los encargados de dicha tarea. Teóricamente, hay tres concepciones acerca del presupuesto que lo consideran ya sea como un proceso de optimización, como resultado de la labor de la burocracia, o como resultado de la influencia de factores exógenos de demanda de servicios y el factor endógeno de la oferta de servicios. A la luz del tercer enfoque, que es el más tangible, uno de los capítulos preliminares se dedica al estudio de los factores determinantes del gasto y sus tendencias. Siguen a ese capítulo otros más específicos sobre temas que se repiten en la elaboración del presupuesto, cuestiones de medición del déficit presupuestario y de sus consecuencias, planificación financiera y previsión del gasto, aspectos institucionales del control del gasto público, cuestiones y aspectos relacionados con el crédito público. el presupuesto en una situación de inflación, innovaciones en el ámbito presupuestario, ejecución del presupuesto y gestión de caja, sistemas de contabilidad del Estado e información financiera, gestión de la deuda interna y externa, relaciones presupuestarias entre los ministerios y las empresas públicas y el financiamiento de estas últimas. Se reconoce que existen muchos otros ternas que merecen analizarse, pero se espera que los temas escogidos brinden la oportunidad de conocer mejor los problemas y estimulen las ideas en cuanto a futuras prioridades.


Parámetros de política

fiscal en la formulación

de presupuestos

Vito Tanzi

Introducción

En toda sociedad organizada hay que asignar un papel aJ gobierno. El gobierno tiene que desempeñar funciones que, por una u otra razón, no se llevarían a cabo en absoluto o se cumplirían en forma insatisfactoria si se dejasen en manos del sector privado. Como documento económico, el presupuesto es la expresión más importante de ese papel. A través del presupuesto el gobierno trata de poner en práctica o promover sus objetivos, y una política presupuestaria eficaz será coherente con el papel asignado al gobierno y a la vez permitirá que se evalúe claramente hasta qué punto los objetivos deseados se están persiguiendo o !Jevando a la práctica.

En los años cincuenta, el profesor Richard Musgrave, en un libro que hoy en día ya es un clásico, fonnaJizó el papel del gobierno en términos de a) asignación de los recursos, b) estabilización de la actividad económica y e) redistribución del ingreso. Musgrave perseguía la idea, interesante aunque abstracta, de que deberíamos imaginamos la oficina presupuestaria como si estuviera compuesta por tres secciones diferentes. Una se ocuparía de la asignación de los recursos, independientemente de la estabilización y la redistribución; otra trataría exclusivamente de la estabilización de la econonúa, y la tercera se ocuparía exclusivamente de la redistribución del ingreso. El "presupuesto" de la sección de estabilización se equilibraría a largo plazo ya que los superávit generados durante los años de prosperidad compensarían los déficit creados durante los años

de recesión. El "presupuesto" de la sección de distribución también se

10


Parán1cu·os de política fiscal 1 1

equilibraría, ya que algunos individuos pagarían más de lo que se gastaría en los servicios que reciben, mientras que otros pagarían una cifra inferior a la contribución media necesaria para cubrir el gasto de esa rama. La sección de asignaciones sería la única con un gasto positivo año tras año, gasto que se cubriría con los ingresos ordinarios. Este desglose es, por supuesto, una ficción, pero una ficción útil, ya que pone de relieve los objetivos económicos que el gobierno desea promover y los enlaza explfcitamente con el documento presupuestario.

Actitudes frente a la política económica en las últimas décadas

Los años cincuenta y sesenta fueron períodos de optimismo creciente en relación con la eficacia de la política fiscal para perseguir los objetivos mencionados anteriormente.

En lo referente a la asignación, se suponía que las autoridades podían apoyarse en signos claros y objetivos que les ayudarían a aislar las decisiones de asignación de las presiones políticas. Estos signos indicarían si cierto gasto debería o no ser responsabilidad del gobierno. Se desarrollaron las teorías relativas a los conceptos de bienes públicos y externalidades para proporcionar la justificación teórica de los gastos de tipo asignativo que el gobierno debería efectuar. Estas teorías fueron acompañadas del desarrollo de ciertos instrumentos de análisis tales como los análisis costo-beneficio y los sistemas de planificación y programación de presupuestos cuya finalidad era hacer las decisiones presupuestarias verdaderamente objetivas y eficaces desde el punto de vista económico.

En los países en desarrollo, aunque los conceptos antes mencionados eran también importantes, la situación era más compleja, ya que se admitía generalmente que el crecimiento no podía ser el resultado automático de las decisiones de los individuos de ahorrar e invertir, sino que debería ser fomentado activamente por la política guoernamental . Por lo tanto, el objetivo de crecimiento debería ser el principal, y así, habría de tener repercusiones en la asignación de los recursos. Este objetivo dominó la decisión de asignación cuando los gobiernos trataban de aumentar el ahorro total y la inversión total suponiendo que esta acción automáticamente produciría una tasa de crecimiento más alta. Con frecuencia, esto lo hacía el propio gobierno llevando a cabo una gran parte de la función de inversión.

El objetivo de estabilización también podría conseguirse bastante fácilmente ya que la economía keynesiana había dado las directrices específicas necesarias para afinar la economía. Exceptuando a unos pocos


12 Aspectos del pn•supuesto público

disidentes (monetaristas en Estados Unidos y estructuralistas en los paíst.:s en desarrollo), la economía keynesiana se aceptaba en términos gcncralt.:� como válida. La hipótesis en ese momento era que la inflación surgía �ólo en períodos de exceso de demanda y. por lo tanto, las recesiones ihan acompañadas de caídas en los precios, mientras que las expansiont.:-. 'e acompañaban de incrementos de los precios. La inflación stn un<� expansión se consideraba como una posibilida·d remota. A mediados Je los años sesenta habíamos llegado a confiar tanto en nuestra capacidad para estabilizar la economía mediante la manipulación de Jos impuestos ) del gasto que un economista de renombre pudo decir públicamcntL qtw tenía todas las respuestas a las cuestiones macroeconómicas; por lo tanto. en su opinión, en los años futuros Jos estudiantes de economía no ueberíun perder el tiempo ocupándose de la macroeconomía. sino que dchían concentrarse en la microeconomía.

Este optimismo se extendió también a la capacidad del gobu!rno para redistribuir el ingreso. Al principio se creyó que este objetivo podí,1 promoverse con la tributación progresiva: por lo tanto. lo� tmpucstos sobre la renta cobraron más importancia y su estructura se h11o rn:is progresiva. Sin embargo. conforme pasó el tiempo. se htzo evtdcnte que los impuestos progresivos podían disminuir la renta de la gente adinerada pero no elevar la de los que eran relativamente pobres. Por lo tanto. finalmente se llegó a reconocer que para redi!>tribuir el ingrc:-.o se necesitaba no sólo que los impuestos fueran progresivos smo también que el gasto público se reorientase hacia los grupos de más bajo tngreso L'n.t

hipótesis clave fue que el beneficiario de todos estos gastos púhhco" redistributivos podía identificarse y que el propio gasto público plldJa hacerse lo suficientemente selectivo para bent?ficiar exactamente a la gt.:ntc a la que teóricamente debía beneficiar. El resultado fue un cret.:untentt) espectacular de los programa!> de bienestar social. También es tmport.!nle señalar (aunque' hubo cierta controversia frente a ciertos impuestm 1 qut.:. como normalmente se hacía caso omiso de la evasión y se suponía que las bases impositivas eran estables, se creía que la incidencia del ,¡.,tenM tributario podía determinarse.

Hacia finales de los años sesenta y en los años setenta. el optlmt,llHI inicial sobre la capacidad de utilizar el presupuesto corno documenlo económico para promocionar los objetivos mencionado::. anteriorntcnh.: comenzó a dar paso a un grado cada vez mayor de escepticismn l�n cuanto a la asignación, el concepto de bien público comcnz,·, a

considerarse de una utilidad mucho más limitada de lo que st.: hah1,1 supuesto originalmente; las externalidades se consideraron mucho m<.b general izadas de lo que se había pensado y. en algunos casos. erutaron 13,


Pat'ámctros de política flscnl 13

fronteras internacionales; el horizonte temporal pertinente se hizo cada vez más ambiguo, conforme los temas referentes a la ecología, agotamiento de los recursos naturales y similares comenzaron a plantear cuestiones graves sobre la medida en que las autoridades en el poder debían preocuparse de Las generaciones futuras; la distinción entre la inversión para fomentar el crecimiento y el consumo se hizo menos significativa a medida que los gastos en salud, educación, etc .. también

iban cobrando importancia en relación con el crecimiento, y, por último, cada vez resultó más difícil separar el objetivo de asignación del redistributivo en los gastos concretos. Al mismo tiempo, la formulación del presupuesto se fue haciendo más difícil al aumentar la complejidad de la economía; a las decisiones más sencillas del pasado (por ejemplo, si había que construir o no una carretera cuando la carretera era el único medio de conectar dos lugares) les sucedieron decisiones más complejas al aumentar el número de alternativas para conseguir un objetivo dado (por ejemplo, que el transporte se hiciera por avión, tren, automóvil, oleoducto, canal, etc.).

También se cuestionó nuestra capacidad para estabilizar la economía cuando los países comenzaron a experimentar el extraño fenómeno de la

recesión y la inflación simultáneamente. Las políticas que habían parecido tan eficaces para aquilatar la economía a mediados de los años sesenta resultaron ser totalmente, o al menos en gran parte, ineficaces para luchar contra la estanflación. Se generalizó el escepticismo entre economistas y autoridades; La macroeconomía, que se suponía había dado respuesta a todas las cuestiones macroeconómicas, se convirtió de nuevo en un campo de estudio apasionante aunque a la vez frustrante. Este escepticismo ha continuado hasta nuestros días. El hecho de que se haya abogado por medidas destinadas a reducir el déficit fiscal durante una recesión pone claramente de manifiesto hasta qué punto nos hemos apartado de la economía keynesiana.

El objetivo de la redistribución también ha seguido los mismos pasos. Teniendo en cuenta que la carga tributaria había subido a niveles que se hubieran considerado impensables hace pocas décadas. los economistas y las autoridades se encontraron seriamente preocupados por el efecto desincentivador que producían estos impuestos tan elevados. También se ha vuelto a observar un escepticismo considerable respecto a la incidencia de la tributación y a nuestra capacidad para limitar el gasto público redistributivo a lo estrictamente necesario. Los beneficiarios de los gastos redistributivos han pasado de ser un grupo bien contenido y definido, a una masa cuyas dimensiones pueden relacionarse directamente con el tamaño de los beneficios.


14 Aspectos del presupueste público

Situación actuaJ

En estos momentos, los desequilibrios fiscales son un fenómeno bastante generalizado. Mientras que en el pasado los déficit fiscales casi siempre se asociaban a las recesiones, ahora se han convertido en hecho cotidiano en muchos países. Estos déficit fiscales tienen un origen distinto

según el país de que se trate. Sin embargo, en general, parecen ser más el resultado de la expansión del gasto que de la reducción de los impuestos. El exceso de gastos puede haberse debido a diferentes factores.

Programas de gasto de capital excesivamente ambiciosos

En algunos países, y concretamente en algunos países en desarrollo, durante períodos en que los préstamos del exterior eran fáciles de obtener y baratos, los gobiernos planificaron programas de inversión que excedían con mucho los recursos disponibles del país. En algunas ocasiones. estos programas de inversión los iniciaron las oficinas de planificación sin la plena cooperación o el acuerdo de Hacienda, a quien se dejó la responsabilidad de obtener los recursos necesarios. Han sido frecuentes por tanto los conflictos entre estas dos dependencias y, lamentablemente, los ministerios de Hacienda más conservadores desde el punto de vista fiscal han sido casi siempre los perdedores.

Proliferación de programas de prestaciones de bienestar

Nos encontramos de nuevo ante un campo en el que una planificación fiscal adecuada podría haber evitado el desarrollo futuro de problemas de carácter fiscal. En muchos casos, los programas de prestaciones de bienestar se instituyeron cuando su costo inmediato era muy bajo y nadie se preocupaba en realidad demasiado sobre los problemas que podrían surgir a largo plazo. Desafortunadamente, los plazos que restringen a los gobiernos no pasan de unos cuantos años o incluso de algunos meses en ciertos casos. Por lo tanto, se pasan por alto problemas que con toda probabilidad aparecerán varios años después. Esto ha sucedido, por ejemplo, con la seguridad social, campo en el que a veces se instituyeron programas con el objetivo explícito de obtener ingresos, ya que los efectos de las contribuciones se dejaban sentir inmediatamente, mientras que los pagos sólo se harían en un futuro lejano. Lamentablemente, conforme maduraron estos programas y se producían cada vez más presiones para aumentar su alcance, tanto para incorporar población adicional como para aumentar la cuantía de los beneficios, empezaron a surgir los problemas. Hay que decir que también contribuyeron a ello factores tales como la


Parámetros de política fiscal 1.5

variación de la esperanza de vida y los incentivos para la jubilación anticipada. Con frecuencia, debido al enorme poder polftico que adquirían los beneficiarios de esos programas, los gobiernos no se animaban a introducir un poco de realismo en este panorama, o no podían hacerlo. También se han podido encontrar experiencias similares con los programas de seguro de desempleo que se instituyeron en períodos de pleno empleo cuando, por lo tanto, su costo se consideraba muy b�jo.

Expansión del gasto salarial

Con respecto a los salarios, los países han registrado dos clases de experiencias. En algunos, el gobierno se ha preocupado más de crear empleo que de mantener un sector público eficiente. En este caso, el empleo público ha crecido mucho más de lo que hubieran aconsejado los criterios de eficiencia. En algunos países este incremento del empleo público pudo hacerse estableciendo sueldos bajos, con el resultado neto de que, con frecuencia, los funcionarios públicos más calificados preferían trabajar en el sector privado y no en el sector público. Por lo tanto, excepto unos pocos funcionarios altamente motivados, el sector público se quedaba a menudo con empleados que tenían menos capacidad o iniciativa de lo deseable. En otros países, quizá los propios empleados del sector público hayan creado una fuerza política poderosa y pueden haber elevado los niveles de sueldos más allá de lo que parecería prudente. En algunos de estos países, la indización de los salarios jugó un papel importante.

Subvenciones a los consumidores

Esta es otra categoría importante que en algunos países se ha escapado de las manos y ha creado serios problemas presupuestarios. Las subvenciones a los consumidores se han justificado en base a la redistribución del ingreso y a consideraciones de equidad. Sin embargo, en muchos paises era difícil hacer que estas subvenciones fueran muy selectivas, de modo que, en lugar de beneficiar solamente a unos pocos, las subvenciones terminaron por convertirse en medidas amplias de expansión que simplemente mantenían los precios de determinados productos artificialmente bajos e incrementaban en gran medida el déficit fiscal. Sería difícil argumentar en muchos casos que estas subvenciones realmente ayudaron a los más pobres, pues muy a menudo los impuestos que había que elevar, incluidos entre éstos el impuesto por la inflación, eran muy regresivos, mientras que los beneficiarios de los bienes de bajo costo eran muy numerosos.


16 Aspectos del presupuesto púbJ ico

Subvenciones a las empresas

A veces esta categoría no difiere mucho de la anterior aunque en algunos países las dos pueden reflejar fenómenos diferentes. Las empresas públicas se han convertido en uno de los mayores problemas del sector público de muchos países. Las subvenciones en este caso pueden obedecer a factores distintos, como por ejemplo la congelación de los precios de los bienes que venden estas empresas durante períodos de inflación, programas de inversión excesivamente ambiciosos o presiones políticas por parte de los gobiernos que desean utilizar las empresas públicas para resolver el problema del empleo. En un país que conozco bastante se dice lo siguiente sobre la empresa pública que proporciona el agua: la empresa no ha sabido resolver con éxito el problema de la sed, pero en Jo que sí ha tenido éxito ha sido en resolver el problema del hambre. Está claro que hay que prestar mucha más atención a este sector para aseguramos que no se convierte en una carga pesada para el presupuesto. En algunos países las subvenciones no van a las empresas públicas sino a empresas privadas que tienen dificultades económicas. Una vez más, la preocupación social por el empleo, así como las dificultades políticas, han obligado a muchos gobiernos a subvencionar empresas con pérdidas para evitar que quiebren.

F altll de control del gasto

En algunos países los problemas no son políticos, sino principalmente administrativos en el sentido de que dichos países no disponen quizá de la capacidad técnica o administrativa para controlar el nivel de gasto de muchas áreas del gobierno. De hecho, una de las ficciones de la literatura sobre finanzas públicas es pensar en el sector público como organismo monolítico con un centro de control claramente definible. En gran medida, este centro de control debe ser la oficina de presupuesto. Desgraciadamente, el grado en que los distintos organismos reciben y ponen en práctica las señales que envía la oficina de presupuesto varía de un país a otro. En algunos, estos signos se reciben de forma clara y audible y es muy poco el margen que queda para hacer caso omiso de ellos. Por lo tanto, en estos países, si existen problemas, con frecuencia son reflejo de que el gobierno no quiere controlar el gasto. Por el contrario, en otros paises las señales, cuando se reciben, son mucho más débiles y con frecuencia no tan claras. En consecuencia, cada organismo tiene más posibilidades de acción para comportarse con esa independencia que suele dificultar la aplicación de una política de gasto racional.

Podríamos hacemos la siguiente pregunta: si estos déficit fiscales son tan grandes y permanentes, y si no se quiere reducir el gasto, ¿por qué no


Parámetros de política fiscal 1 7

elevar los impuestos? Durante varias décadas los países mantuvieron con éxito los déficit fiscales dentro de ciertos límites aplicando esta medida. De hecho, la carga tributaria en muchos países es mucho más pesada hoy de lo que era, digamos, hace dos décadas. Sin embargo, en muchos casos ya no es posible seguir con esta línea de actuación y ello se debe a varias razones. Conforme aumenta el nivel de tributación se hace cada vez más difícil encontrar nuevas bases impositivas. Normalmente, las tasas impositivas marginales altas fomentarán la evasión fiscal legal e ilegal, de tal forma que, pasado un cierto punto, es posible que los incrementos legislativos en las tasas impositivas tengan efectos relativamente pequeños sobre los ingresos tributarios, a pesar de tener efectos importantes en lo que respecta a la eficiencia de la economía. Desde luego, estas consideraciones desde el punto de la oferta han adquirido gran popularidad en el mundo actual y la gente es cada vez más consciente de los costos que suponen las tasas tributarias marginales altas en términos de asignación inadecuada de recursos, de desarrollo de las actividades clandestinas o mercados negros, o simplemente en términos de pérdida de competitividad frente a otros países. Igualmente importante es el hecho de que muchos gobiernos hayan tomado dolorosa conciencia de las reacciones políticas de los contribuyentes ante los impuestos altos.

La persistencia de grandes déficit ha creado dificultades a muchos países para financiarlos. Cuando los déficit eran pequeños y los países crecían a un ritmo más rápido, se podían financiar bien a través de la creación de dinero o endeudándose con el sector privado. Sin embargo, a medida que los déficit se han ido haciendo mayores, cada una de estas alternativas ha dejado ver sus inconvenientes. La financiación procedente del sector privado crea la posibilidad de desplazamiento, con las inevitables consecuencias para el crecimiento de la economía. Si la financiación se hace a través de la creación de dinero, hay que contar con el inconveniente adicional que supone incrementar la tasa de inflación con las distorsiones inevitables para la economía. Muchos países eligieron la alternativa de obtener préstamos del exterior pero, como se desprende de la actual crisis de la deuda, esta alternativa también puede crear dificultades. Por consiguiente, una política fiscal prudente -que, sencillamente, quizá consista en no vivir por encima de los medios de que se dispone- es la mejor política posible.


El crecimiento del gasto público:

repaso del análisis cuantitativo

Alan A. Tait y Jack Diamond

l . Introducción

Hasta principiOs de Jos años sesenta el gasto público era un área relativamente olvidada de las finanzas públicas. Sin embargo, a partir de entonces se ha venido prestando considerable atención a diversos aspectos del gasto público. Se han multiplicado en especial los estudios empíricos sobre el crecimiento y los factores determinantes del gasto estatal. El presente estudio pasa revista al progreso logrado. Los autores sostienen que el análisis cuantitativo del crecimiento del gasto público ha mejorado frecuentemente la formulación de diversas hipótesis, si bien debido a limitaciones teóricas y de disponibilidad de datos, Jos métodos empleados no siempre han dado los resultados apetecidos.

El recorrido que se hace a continuación por las publicaciones más importantes sobre este tema no es exhaustivo, sino que simplemente trata de recoger una impresión general de los principales debates, incluyéndose en él unas cuantas pruebas de algunas de las teorías mencionadas y uno o dos experimentos con otras ideas. Tras la introducción, en la sección ll se examinan dos importantes temas conceptuales que han dominado la investigación teórica en este campo. En la sección Ill se hace un breve resumen de Jos enfoques empíricos recogidos en la literatura. Dos características prominentes de esta investigación, es decir, la proliferación de factores determinantes del crecimiento del gasto público y la desagregación del gasto púb)jco total, reciben consideración independiente en las secciones IV y V. El problema de los datos, que ha cobrado creciente importancia en la investigación reciente, se aborda en la sección VI, en tanto que en las secciones VII y VIII se enfocan los problemas de la verificación de hipótesis y de estimación de modelos que se han presentado en muchos estudios empíricos. Se sostiene en la sección LX

18


El crecimiento del gasto pÚI)I ic-o 19

que muchas de estas dificultades se deben a la naturaleza del problema estudiado. En la conclusión se ofrecen algunas ideas sobre la posible dirección que podría seguir la investigación empírica en el futuro.

D. Repaso de las principales consideraciones teóricas

Muchos autores han tratado de explicar el proceso de crecimiento del gasto público, bien examinando la tendencia del nivel absoluto del gasto público, bien, con mayor frecuencia, estudiando las variaciones del gasto público como proporción de una determinada medida de la renta, normalmente el producto nacional bruto (PNB).

Aunque nuestro conocimiento de las causas del crecimiento del gasto público no pasa por ahora del nivel de conjetura, dos temas centrales han servido de guía para organizar nuestras reflexiones sobre la participación relativa del sector público en la economia: la "ley" de Wagner. sobre una expansión estatal en continuo crecimiento, y el "efecto de desplazamiento", teorizado por Peacock y Wiseman. Aunque con una cierta ambigüedad, la interpretación convencional de la tesis de Adolph Wagner supone una expansión relativa continua del gasto público como consecuencia del proceso de desarrollo 1 • Wagner indicó que, a medida que una sociedad se industrializa, el conjunto de relaciones sociales, comerciales y jurídicas se hace más complejo en el seno de esa sociedad. El gobierno desempeñará un papel más prominente en la creación y funcionamiento de las instituciones con que se intenta controlar esta complejidad. Estas funciones normativas y protectoras del Estado producirán el aumento de los presupuestos públicos. Wagner también estimaba que muchos productos públicos son elásticos con respecto al ingreso, de forma que durante períodos de rápida industrialización. y por tanto de crecimiento de la renta, aumentará el gasto público2. Si el gasto público es elástico con respecto al ingreso, el crecimiento de ese ingreso explicará en parte la tendencia creciente del gasto público. La industrialización. la urbanización y los cambios demográficos se traducirán en un mayor gasto público a medida que el sector gubernamental reacciona ante estos procesos

1Se supone generalmente que Wagner intentó explicar las tendencias del gasto público como proporción del PNB, si bien nunca lo indicó explícitamente. Para más detalles véase Musgrave ( 1967). pág. 73. nota 1 : y Wagner ( 1 890). Para interp retaciones posteriores véase Timm (1961), págs. 201-47: Schmidt (1966). págs. 2 1 3-14; y Bird {1971), págs. 1-26.

2Para una evaluación crítica de la ley de Wagner véase Peacock y Wiseman ( 1961) y su introducción a la segunda edición, y Bird (1970), que evalúa algunas de las pruebas emplricas subsiguientes de la ley de Wagner.


20 Aspectos del presupueslo público

creando la infraestructura necesaria para la urbanización y la industrialización y elaborando nuevos planes que hagan frente a los costos sociales que entraña la vida urbana. El amplio enfoque de Wagoer contiene por tanto muchos rasgos que podrían incorporarse en un análisis del crecimiento del gasto público.

Por otra parte, con la tesis de Peacock-Wiseman se trata de hallar una "explicación de la evolución cronológica del crecimiento del gasto más bien que de la magnitud absoluta del gasto público"3. Su análisis de los

datos sobre gasto en el Reino Unido descubrió que lo que podrían llamarse influencias "permanentes" sobre el crecimiento, como serían las tendencias de población y empleo, no podían explicar la evolución cronológica observada. Estos autores se preguntaron entonces sobre otras influencias pertinentes y, en concreto, sobre la importancia de las perturbaciones sociales. La evolución "cronológica" aludida por Peacock y Wiseman venía dada por la serie de valores alcanzados por el gasto público como proporción del PNB a lo largo del tiempo. Su "teoría rudimentaria del proceso político" sostenía que en una democracia en que la ciudadanía tenga un concepto determinado de lo que constituye una carga impositiva tolerable, los gobiernos enfrentan serias dificultades para aumentar espectacularmente el nivel del gasto público. Durante períodos de "perturbación social", como guerra, hambre o desastre natural, el nivel de tolerancia de la ciudadanía con respecto a la carga impositiva experimenta una revisión al alza, y el gasto público aumenta. En consecuencia, el gasto público como proporción del PNB registrará un alza repentina y se modificará la distribución del gasto. Tras la perturbación social, las tasas tolerables de tributación no regresan a sus niveles originales. El salto del gasto público se describió como "efecto de desplazamiento" y, utilizando tan solo una serie de gráficos, Peacock y Wiseman trataron de demostrar a partir de los datos del Reino Unido que esos desplazamientos se habían producido durante las guerras mundiales. Este efecto de trinquete, combinado con el que ellos describieron como "efecto de inspección"4, brindaba una explicación de la evolución cronológica del gasto público una vez desaparecida la perturbación social.

Estos dos estudios han fijado el marco para muchos estudios empíricos posteriores. El análisis empírico de la tesis de Wagner se ha centrado en los factores determinantes del crecimiento del gasto público, mientras que

3Véase Peacock y Wiseman (1967), introducción, pág. vii. Sin embargo. los trabajos anteriores de Fabrican! se suelen considerar como influyentes en Estados Unidos.

4Es decir, durante la perturbación social, los grupos e individuos de la sociedad adquieren conciencia de la necesidad de aumentar el gasto público.


El crecimiento d�l t.rasto públlco 21

la investigación cuantitativa de la hipótesis de Peacock-Wiseman ha tratado de investigar las variaciones del gasto público derivadas de las crisis sociales. Aunque la literatura sobre "factores determinantes" ha crecido rápidamente, y en su mayor parte ha confirmado las líneas generales de la tesis de Wagner, el tratamiento empírico del efecto de desplazamiento ha resultado menos favorable para la tesis de Peacock y Wiseman y ha producido conclusiones contradictorias5. El sentido de estas críticas es que Peacock y Wiseman interpretaron mal su base estadística. Por ejemplo, Musgrave sostiene que después de las dos guerras mundiales el gasto público como proporción del PNB en el Reino Unido volvió a la tendencia a largo plazo que había registrado antes de la guerra, es decir, que no existe un efecto a largo plazo de las perturbaciones sociales sobre el gasto público.

No se pretende en este trabajo entrar en la polémica sobre la existencia de "desplazamientos" en el crecimiento del gasto público, tema ya estudiado previamente por uno de los autores (Diamond, 1977a). Se sostuvo entonces que la hipótesis del desplazamiento debía interpretarse como manifestación de una "ruptura estructural". Desde este punto de vista, la ruptura postula dos regímenes distintos antes y después de la perturbación social. Consiguientemente, en lugar de pruebas estadísticas independientes sobre la estabilidad del término constante y los coeficientes de pendiente de la función de gasto, debe aplicarse una prueba total de estabilidad estructural. Aunque los resultados de tales pruebas son discutibles6, es instructivo advertir que en el pasado las interpretaciones "teóricas" del efecto de desplazamiento han dictado las técnicas estadísticas aplicadas para comprobarlo, y que las pruebas estadísticas contribuían también a la interpretación causal de todo "desplazamiento" constatado7. En todo caso, incluso si se pudiera probar adecuadamente la inestabilidad paramétrica, estos "desplazamientos" seguirían exigiendo una explicación con el fin de comprender mejor los

5Se ha llevado a cabo un examen del "efecto de desplazamiento"' utilizando la metodología Peacock-Wiseman en estudios sobre varios países; véanse. Andic y Vevcrka (1964). págs. 169-278; Blonda! ( 1 969); Donoghue y Tait (1968); Emi (1963); Hook ( 1 962), págs. 289-312 y Van Waadijk (1964). En conjunto estos estudios hao cootinnado la hipótesis. Sin embargo, estudios más recientes que hao utilizado técnicas econométricas, especialmente para Estados Unidos y el Reino Unido. arrojan dudas sobre el significado estadístico de los "desplazamientos". Para Estados Unidos. véase Tussing y Henning (1974). págs. 202-22. Para el Reino Unido, véase Gupta ( 1967); Bonin. Finch y Watcrs (1969); y Pryor ( 1268).

6Tussing y Hemming (1978). 7Véase Diamond ( 1977a), pág. 396 y siguientes.


22 Aspectos del pr·esupuesto público

factores que verdaderamente influyen sobre el crecimiento del gasto, y en particular, la inestabilidad aparente de dichos factores.

m. Repaso de los estudios empíricos

El análisis cuantitativo ha evolucionado en este campo de forma no atípica. En primer lugar, se ha producido un movimiento "vertical", manifestado en el mayor rigor de la investigación aplicada a los datos; en segundo lugar, también se ha producido un movimiento "horizontal", manifestado en una ampliación del alcance de la investigación. Aunque el trabajo realizado en los países más adelantados ejemplifica el primer proceso, los estudios comparativos entre países, e interestatales en Estados Unidos, ilustrarían más bien el segundo.

La progresión vertical en búsqueda de "leyes" positivas del crecimiento del gasto público puede estructurarse según las líneas indicadas por Haavelmo ( 1944). La primera etapa es la formulación de hipótesis o fase creativa de construcción de modelos provisionales. En esta fase el objetivo primordial es aislar las relaciones sistemáticas entre variables como base para una explicación teórica subsiguiente basada en estas regularidades empíricas. Tenemos como ejemplo el trabajo de Peacock y Wiseman, donde las técnicas aplicadas son fundamentalmente descriptivas. En este tipo de estudio, y en estudios subsiguientes sobre otros países, se han empleado diversos instrumentos auxiliares visuales tales como gráficos y diagramas de dispersión, o la simple correlación, para mostrar la relación entre la expansión del gasto público y el crecimiento de toda la economía.

La segunda etapa de la investigación consiste en la verificación de la hipótesis; es decir, "el problema de decidir en base a los datos si se ha de mantener y aplicar una teoría determinada o si se debe descartar y sustituir por otra" (Haavelmo, 1944, pág. 12). Se podría sostener que, tras los primeros estudios, las últimas investigaciones se han centrado fundamentalmente en el problema de identificar las variables más reveladoras que "explicarían" el crecimiento del gasto público. La técnica aplicada normalmente en esta fase es, por supuesto, el análisis de regresión.

Es claro que en algunos estudios recientes la investigación cuantitativa ha tratado de pasar a una fase ulterior, es decir, a la estimación. Esta fase se caracteriza por una modificación sutil de enfoque. En lugar de preguntarse si una relación queda verificada por los datos, se supone ahora que la existencia de una determinada relación causal está comprobada, consistiendo entonces el problema fundamental en asignar valores a los parámetros. En consecuencia, los anteriores modelos de una ecuación han quedado sustituidos por modelos de ecuaciones simultáneas, adoptándose


El c•·eclrnlento del gasto público 23

métodos indirectos de mínimos cuadrados de dos fases con el fin de eliminar sesgos en las estimaciones (Harowitz, 1969; Henderson, 1968; Gramlich, 1969). Estas últimas técnicas se han aplicado sobre todo a datos de Estados Unidos.

Aunque la investigación cuantitativa en los países avanzados ha registrado esta progresión vertical, sólo ha sido así en base a unas cuantas hipótesis muy estrictas, en especial las que subrayan la importancia estratégica del PNB o de la renta per cápita. Muy por el contrario, la investigación comparativa entre países y, especialmente, los estudios comparativos interestatales en Estados Unidos se han apartado de esta formulación estricta una vez comprobado el poder explicativo relativamente escaso que ofrece la renta. Más concretamente, esta última metodología ha dado origen a dos hechos diferentes e importantes: se han subrayado los factores determinantes no económicos de gasto y se ha reconocido la importancia de desagregar las magnitudes del gasto público en categorías más homogéneas8. Pasamos ahora a examinar estos dos aspectos.

IV. Factores determinantes del gasto público

Un recorrido por la creciente bibliografía sobre factores determinantes pone de relieve una amplia gama de explicaciones del crecimiento del gasto público:

Influencias demográficas

La importancia del tamaño de la población se ha reconocido siempre, y muchos estudios han expresado el gasto público en valores per cápita. Además del número de habitantes, se han mencionado la rapidez del crecimiento demográfico, la distribución por edades9 y la concentración geográfica 10 como posibles explicaciones de la expansión del sector público.

8En vista de los cambios ocurridos en el carácter y alcance de la investigación, ha, cambiado también la técnica aplicada. El reconocimiento del alto nómero de posibles variables explicativas ha exigido el uso de técnicas de selección como el análisis de covarianza (Morss, Fredland y Hymans, 1967), componentes principales (Pidot, 1971) y regresión discreta (Birdsall, 1965; Weicher, 1970). Los resultados finales se presentan normalmente en forma de una ecuación de regresión múltiple que "explica" el crecimiento de alguna categoría especffica de gasto público.

9Por ejemplo, Goffman y Mahar ( 1971 }, consideran que la distribución por edades de la población ha sido un factor dominante en el crecimiento del gasto público en seis países del Caribe durante el período de posguerra.

10Diversos estudios han subrayado las consecuencias de la urbanización (Williamson. 1961; Deutsch, 1961; Thom, 1967; Goffman y Mahar, 1971). Sin embargo. por lo general se han pasado por alto las consecuencias de la extensión de barrios residenciales hacia las afueras de las ciudades.



Influencias sociales

A partir de una interpretación del crecimiento del gasto en términos de la demanda, varios autores han subrayado las diferentes necesidades sociales de la comunidad. En especial, se ha observado una rápida expansión del gasto en educación. Algunos autores explican este crecimiento en razón de las exigencias tecnológicas cada vez mayores impuestas a la población activa (por ejemplo, Pryor, 1 968, apéndice E7), mientras que otros lo explican recurriendo a un cambio de los valores sociales y de las preferencias individuales (por ejemplo, Musgrave, 1969. págs. 85 y siguientes). La diferencia estriba en si el gasto en educación se considera como partida de consumo o partida de inversión.

Otro componente del gasto público que ha crecido rápidamente ha sido el relacionado con los servicios sociales y la salud pública. También este factor ha sido interpretado de diversos modos. Algunos ven esta tendencia como la consecuencia del cambio de la organización económica y social que lleva a una mayor protección estatal del individuo 1 1, mientras que otros la consideran una consecuencia de un cambio de ideología en virtud del cual la responsabilidad individual se sustituye por la responsabilidad colectiva 12• De forma paralela a este argumento, y también como derivación de los trabajos seminales de Wagner, varios autores han sugerido que, a medida que la sociedad se desarrolla --causa y consecuencia de la división del trabajo--, el aumento concomitante de la complejidad de las relaciones sociales genera crecientes fricciones sociales. Musgrave ( 1 969, pág. 79) señala que, por razón de esta interdependencia creciente, han aumentado también los factores externos y con ellos la necesidad de un mayor control social. La necesidad de mayor reglamentación, legislación y administraci6n, y la prestación y mantenimiento de tales servicios e instituciones, se manifestarán en gastos

1 1 Por ejemplo, Williamson (1961) sostendría que la urbanización ha conllevado la erosión de la seguridad no formalizada del poblado y del circulo familiar ampliado y la aparición de la seguridad pública formalizada. Mientras que Andic y Veverka (1964) consideran que el cambio crucial de la organización económica ha sido la disminución secular del tamaño de la unidad de consumo, de forma que "según tiende el crecimiento económico a reducir ese tamaño y a eliminar muchas organizaciones colectivas interpuestas entre la unidad de consumo y el Estado, va surgiendo la demanda general a las autoridade$ públicas de protección del status económico de los diferentes miembros de la comunidad" (op. cit . . pág. 219).

12Este cambio de ideología se refleja en la sustitución de la responsabilidad individual por la colectiva (véanse Martín y Lewis, 1958; Andic y Veverka. 1964).


El crecimiento del gasto púbUco 25

crecientes 13• Este argumento de perturbación social concuerda con la "hipótesis de desplazamiento" de Peacock y Wiseman en el sentido de que los desquiciamientos sociales, como una guerra o la rápida inflación, ejercen una presión al alza sobre el gasto público (Peacock y Wiseman, 1961). Otra variante de este argumento se encontraría en la necesidad de acción estatal para corregir las disfunciones de la economía, por ejemplo, las medidas de estabilización keynesianas.

Prosperidad

La proposición de que, a medida que aumenta la renta, la gente gasta proporcionalmente más en servicios, se ha traducido en la adopción de la renta per cápita como explicación favorita del crecimiento del gasto público. Sin embargo, también es probable que, con independencia de su volumen absoluto, la distribución de la renta ejerza también cierta influencia sobre el crecimiento del gasto. Esta influencia se manifestaría bien a través de su efecto sobre la demanda total, incluida la demanda de servicios y bienes públicos, bien por el hecho de que la expansión del gasto público ha sido una forma de llevar a cabo la redistribución de la renta.

Limitaciones financieras

Varias fuentes han señalado las limitaciones al crecimiento del gasto público que emanan del lado de la oferta. A partir de un estudio de los países en desarrollo y de Jos límites a que está sujeta la tributación, varios autores han subrayado la influencia del sistema impositivo sobre el gasto (Hindrichs, 1965; Musgrave, 1969; Oshima, 1957). En especial , se ha señalado que un factor que favorece el crecimiento del gasto es la inherente reacción recaudatoria producida por la fuerte elasticidad de la tributación con respecto al ingreso en economías avanzadas, como la del Reino Unido. También se ha considerado que los efectos de la inflación unidos a una estructura tributaria progresiva han sido causa de una expansión del sector público ("lastre fiscal'').

Naturalmente, el estudio de topes fiscales en las economías avanzadas ha tomado un giro más complejo al reconocerse la serie de limitaciones políticas que repercuten en el sistema tributario. De forma paralela,

13Este argumento concuerda con lo subrayado por J. K. Galbraith sobre la .. ineficiencia del mercado'' en el sentido de que hace falta una mayor intervención pública (Galbraith, 1968, pág. 296 y siguientes).



Peacock y Wiseman introdujeron el concepto de nivel "tolerable" de imposición, que constituye desgraciadamente una noción difícil de cuantificar. Una visión más simplista de este proceso es la tesis de Parkinson de que el gasto aumenta hasta agotar Jos ingresos fiscales disponibles (Parkinson, 1957). Morss, Fredland y Hymans ( 1 967) identificaron la limitación, por el lado de la oferta, a la expansión del gasto público en Estados Unidos en función del volumen del déficit del año precedente.

Tecnologúz

El efecto profundo que la transformación tecnológica ha tenido sobre la estructura de la economía y su organización social conlleva al menos un efecto indirecto sobre el crecimiento del gasto público 14• También se ha sugerido que la tecnología moderna ha aumentado la escala eficiente de producción no sólo en la industria, sino quizás incluso en servicios como los facilitados por el sector público. La tecnología ha afectado también a la distribución de la producción dentro de la economía. Al ir evolucionando ésta, la mayor división del trabajo y la integración regional crean dC?mandas al sector de servicios para que éste facilite esa mayor interconexión.

La hipótesis de "desfase de la productividad" ha sido tema recurrente en la bibliografía sobre factores determinantes como hecho explicativo del crecimiento relativo del gasto público 15. Se sostiene que la tecnología del sector privado, especialmente si se excluyen los servicios, es más susceptible de mejoras de productividad que los servicios públicos con utilización intensiva de mano de obra. El debate sobre esta proposición esencialmente empírica se ha desarrollado en su mayor parte en un nivel a priori dada la dificultad de fijar una medida de producción para las actividades estatales.

Influencias políticas y administrativas

Hasta la fecha el recurso a variables puramente políticas para explicar el gasto público ha estado limitado en gran medida a estudios comparativos

14Es dificil decidir si su efecto sobre el gasto público ha ocurrido directamente a través, por ejemplo, de una mayor demanda de construcción de carreteras y servicios complementarios, o más indirectamente debido a la mayor movilidad subsiguiente de la población y del éxodo desde la ciudad hacia las afueras, con el fuerte incremento resultante de las necesidades de capital social.

15Idea propuesta en primer lugar por Adolph Wagner y apoyada por autores posteriores (por ejemplo, Baumol, 1967; Williamson, 1961; Martín y Lewis, 1958; Baumol y Oates, 1975, capftulo 17). Gupta (1967), sin embargo, adopta una opinión diferente.


El crecimiento del gasto público 27

interestatales en Estados Unidos, donde ha gozado de bastante interés 16

Muchos observadores han estimado que la ideología política del momento parece influir mucho como factor determinante del crecimiento relativo del sector público (Hindrichs, 1965; Martín y Lewis, 1958; Andic y Veverka, 1964) 17. Sin embargo, es Pryor ( 1 968) quien, a partir de una comparación entre Alemania Occidental y Alemania Oriental, quita importancia a este factor.

También se han debatido (Oye, 1963; Morss, 1966) los efectos de los cambios de la estructura política sobre el crecimiento y la evolución cronológica del gasto público. Peacock y Wiseman han subrayado el grado de concentración del gasto al nivel de gobierno central, lo que podría llamarse "proceso de concentración", como posible factor determinante del crecimiento global del gasto público. Se podría sostener que al transferir las decisiones de gasto pasándolas de los gobiernos locales al gobierno central nos apartarnos de la relación directa entre prestaciones recibidas e impuestos pagados, produciéndose una pérdida subsiguiente de control, reforzada por las posibilidades de favores políticos entre departamentos y otras prácticas de este tipo a nivel central.

En Estados Unidos también se ha estudiado atentamente el proceso administrativo para determinar su influencia sobre el crecimiento del gasto público. La idea de que los funcionarios públicos tienen un interés personal en el crecimiento del aparato gubernamental, y que en la práctica esto constituye una especie de "ley de S ay" 18, no es nueva 19• Los estudiosos del aparato presupuestario también se han convencido del sesgo al alza que este aparato imprime en las decisiones de gasto (Breton, 1966 y 1974; Wildavsky, 1964). Señalan en efecto que el legislativo tiene que aprobar el presupuesto en un período de tiempo sumamente corto y

16Por ejemplo, Morss, Fredland y Hymans (1967) concluyen, " . . . de nuestros resultados se desprende que un trabajo más profundo sobre las variables polfticas confirmará indudablemente la conclusión de que los factores polfticos ejercen presiones importantes y predecibles sobre el comportamiento del gasto público''.

17Estos autores recurren a la noción predominante de la función del Estado como explicación causal del gasto público. Musgrave (1969, pág. 85) también se muestra partidario de subrayar los "cambios de valores culturales y de concepción de la vida" como factor "condicionante" influyente.

18En palabras de Bird (1970, pág. 45) ··a1 crear una oferta de burócratas se tiende a crear una demanda de servicios burocráticos".

19Peacock y Wiseman (1961) acuñaron la expresión "proceso de inspección" para describir este efecto, que también desempeñó un papel importante en la "ley de Parkinson" (Parkinson, 1957). Más recientemente Aaron ( 1966) ha propuesto la tesis de que la magnitud de los planes de la seguridad social en Estados Unidos depende del tiempo que han estado en vigor.



que, además , el presupuesto está organizado en sentido incrementalista. De aquí se deriva el argumento de que el volumen mismo del gasto público quizás ejerza presiones al alza sobre su crecimiento por falta de control adecuado. Sin embargo, es difícil elaborar indicadores empíricos para cuantificar estas presiones .

V. Aproximaciones desagrega ti vas al estudio del crecimiento del gasto público

Como complemento de este movimiento de ampliación de la gama de explicaciones causales del crecimiento del gasto público, se ha registrado la tendencia a subrayar la importancia de desagregar el gasto total en categorías más homogéneas y de explicar la participación relativa del gasto público en la economía según la variación de su composición. Por ejemplo, Musgrave ( 1 967) rechaza la idea de que el gasto del sector público puede explicarse mediante una serie común de generalizaciones. Este autor divide los gastos en formación de capital público, consumo público y transferencias, y asume la hipótesis de que las primeras fases del desarrollo exigen una alta proporción de inversión pública en relación con el PNB, sobre todo en transporte, regadíos y capacitación profesional. Además, se requiere una inversión en formación de capital, lo que rinde pocas extemalidades. Al proseguir el desarrollo, estas influencias van desapareciendo y la formación de capital público hará falta para complementar, proteger y adaptar la inversión privada en carreteras, defensa, alcantarillados, etc . , y en el uso de estos bienes públicos, y para fomentar el capital humano (educación).

Uno de los autores de este trabajo decidió verificar la prueba transversal de Musgrave basada en datos de 1955-57 utilizando datos del FMI para 1972-73. Musgrave aplicó su prueba a 35 países pero, en la verificación, hubo que omitir a Taiwan, Dinamarca y Nigeria, conservándose los restantes 32 países del estudio anterior. Además, el gasto público se midió como porcentaje del producto interno bruto (PIB), no del PNB. Aunque Musgrave, como otros muchos investigadores, incluyó sólo el gasto público corriente, resulta interesante saber cómo se modificarían sus conclusiones si se empleara en cambio el gasto total. En el cuadro 1 se ofrece una comparación entre La prueba antigua y la nueva. En general, la comparación confirmó la idea de Musgrave de que el aparente acierto observado con las hipótesis de participación creciente desaparece si se toman separadamente los paises de ingresos per cápita bajos y altos, y que el buen ajuste de la prueba con respecto a todo el grupo "simplemente obedece a una diferencia en los niveles medios en ambos extremos de la

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escala"20. Podría Musgrave haber añadido, si bien no lo hizo, que el alto valor que arroja el estadístico T para el término constante podría indicar una especificación probablemente inadecuada.

Una confirmación espectacular de este resultado implícito se obtiene si la limitada muestra de países incluidos en la prueba de Musgrave se amplía a los 92 países para los que ahora disponernos de datos. La prueba 5 del cuadro 1 indica que la prueba equivalente a la número 1 (que rindió el buen ajuste de R2 = 0,52 en 32 países de la muestra de Musgrave de 35 países) cae acusadarnente a R2 = 0,097 si se amplía la muestra. Lo que aparecía corno buen ajuste en la muestra más reducida queda ahora denunciado corno accidente, demostrándose que incluso el único resultado favorable que Musgrave obtuvo se desmorona si se emplea una muestra más amplía de datos más recientes. El alto valor del estadístico T para el tétmino constante da a entender una vez más que la especificación es fundamentalmente incorrecta.

Otros autores han apoyado la idea de Musgrave sobre la importancia de las variaciones en la composición del gasto público, sin subrayar la relación causal con el PNB. Los sueldos y salarios constituyen en muchos países un elemento importante del crecimiento del sector públíco21 • Parece existir u n sesgo claro a favor de un gasto corriente mayor del previsto en relación con el gasto de capital en África y en los países industriales. Las mismas regiones parecen registrar valores más altos de lo previsto para las subvenciones como proporción de Jos salarios. Con respecto a América Latina aparecen relaciones opuestas22• De una consideración detenida del gasto en bienes públicos se desprende que el crecimiento de la productividad de este sector es típicamente inferior al de producción de productos básicos. "Es probable que la disparidad en la productividad sectorial se vea complicada aún más por la ausencia de limitaciones y competencia de mercado y por la influencia de grupos de presión burocráticos y sindicatos de funcionarios públicos muy bien organizados que imponen el mantenimiento de plantillas innecesarias o de una excesiva diferenciación salarial"23. La demografía domina el aumento del gasto en salud y educación superimponiendo un aumento generaJizado de prestaciones reales medias24. Las transferencias (desempleo, pensiones, mantenimiento de rentas) se ven afectadas crucialmente por la

20Musgrave ( 1967), pág. 1 1 1 . 21Heller y Tait (1984). 22Tait y Heller ( 1982). 23Véase Saunders y Klau (1985), págs. 96-97. 2AJbíd., págs. 97-101.



demografía25, si bien también incide en ellas el corto horizonte político que tienta a los gobiernos a prolongar las obligaciones contractuales del Estado porque saben que los costos presupuestarios van a ser una carga después de que termine el mandato del gobierno (e incluso la vida de los políticos).

Muchos de los problemas que surgen cuando se verifican las hipótesis sobre crecimiento del gasto público han sido mencionados en la literatura especializada. Sin embargo, los autores dudan de que se haya comprendido plenamente la magnitud de las dificultades. Se expondrá en las secciones siguientes que estos problemas proceden de tres fuentes principales: subestimación del problema que plantean los datos, incapacidad de la teoría actual para establecer una base que permita identificar las relaciones significativas y falta de apreciación de esta limitación. Este último factor, combinado con la misma naturaleza del problema, señala la inevitable insuficiencia de la mayoría de los métodos empíricos. En consecuencia, parece excesivamente ambicioso tratar de pasar a la tercera fase de la investigación, es decir, a la estimación de un modelo especificado con rigor. Se argumentará en la sección Vlll que, a falta de una teoría adecuada del proceso de decisión sobre el gasto público, los intentos de especificación de modelos, tomados, por así decir, en préstamo de otros campos económicos, tienden a ser muy simplistas y se basan en supuestos de comportamiento dudosos. Dados los graves problemas conceptuales y técnicos que toda formulación cuantitativa rigurosa encuentra en este campo, existen buenas razones para un retomo a los primeros principios, a la fase primaria de formulación de hipótesis y de búsqueda de leyes de asociación. En la sección final de este trabajo se suscribe por tanto la opinión de que aún queda margen para explorar la posibilidad de una operación de "desbroce" con el fin de identificar las relaciones más importantes de "asociación" que presenten los datos. Para terminar, se sugiere con esos fines una metodología concreta.

VI. Problemas de datos

Dada la ambigüedad de la formulación original de la tesis de Wagner, en lo que se refiere a la selección de un coeficiente de gasto público respecto de la renta nacional, ha surgido inevitablemente una cierta duda sobre qué medida estadística de gasto público o renta nacional debe emplearse26. Al elegir el numerador, una cuestión fundamental que debe aclararse es el significado exacto del concepto de gasto. Obviamente, el

2.SVéase Heller, Hemming y Kohnert (1986). 26Véase, por ejemplo. Michas ( 1975).


32 Aspectos del pr-esupuesto públlco

coeficiente adecuado de gasto depende del objetivo para el que se emplee el coeficiente. Bird ( 1 970) ha sugerido que podría emplearse para indicar la importancia relativa del gobierno en cinco aspectos principales: como consumidor, como productor, como empleador, como redistribuidor y como asignador. Al describir los diferentes datos que cada concepto exige, Bird subrayó la dificultad de encontrar medidas operativas para cada uno de ellos. Uno de los autores de este trabajo ha efectuado un experimento de construcción de medidas para cada uno de estos conceptos con respecto a una muestra de 1 8 países en desarrollo y 1 8 países avanzados (Diamond, 1 987). El ensayo demostró, en primer lugar, que según la perspectiva de política adoptada, aunque pueden elaborarse muchos coeficientes de gasto diferentes, no todos son susceptibles de cuantificación sin que haya que adoptar supuestos dudosos. En segundo lugar, incluso cuando la cuantificación es posible, es probable que surja algún conflicto en la variación de los indicadores como reflejo de importantes relaciones de compensación entre políticas diferentes. En tercer lugar, los indicadores de gasto parecen ser especialmente sensibles a la base de datos aplicada, según se deduce de las grandes diferencias resultantes cuando se cambia la cobertura o se deflactan adecuadamente los datos. En recientes análisis sobre la ley de Wagner, este problema ha adquirido importancia cada vez mayor.

Recientemente Beck ( 1979) ha planteado la posibilidad de que las pruebas que confirman la tesis de Wagner, derivadas de datos de series cronológicas, no sean nada concluyentes. De hecho, si se deflactan adecuadamente los agregados, la proporción entre gasto público y PIB en valores reales no aumentó en el tiempo, sino que más bien descendió, en una muestra de países desarrollados. Este resultado ha sido refrendado por Plutta ( 1 98 1 ) y Heller (1981) . Como consecuencia de estos últimos estudios, se ha puesto todavía más en duda la validez de la tesis de Wagner, planteándose la posibilidad de que sea simplemente un artilugio estadístico. Tras esta polémica, ha aumentado la importancia de la base de datos en la investigación empírica. En este sentido, resulta útil examinar una serie de datos derivados de una comparación internacional publicada por Naciones Unidas de las paridades de poder adquisitivo y de renta. Se trata con ella de corregir algunos de los problemas más graves que plantean las comparaciones internacionales, utilizándose las paridades de poder adquisitivo, y no los tipos de cambio, para establecer el estudio sobre una base internacional comparable27. Además, al facilitar series

27Véanse Kravis ( 1986); Summers y Heston ( 1984). Una limitación consistiría en que los datos se basan en conceptos de las cuentas nacionales y se centran en el consumo de recursos por parte del Estado, excluidos los pagos de transferencias.


El ceecimlcnto del gaslo pllbllco 33

cronológicas de una longitud raramente disponible en el caso de los países menos desarrollados (PMD), se puede proceder a comparaciones entre países y entre seri es cronológicas.

Se dividió la muestra total en 79 países en desarrollo y 23 países

avanzados y, mediante la aplicación de cuadrados mínimos ordinarios, se hizo la regresión de la proporción del sector público en el PIB real con

respecto al producto interno bruto real per cápita. Las muestras transversales de países avanzados no pusieron de relieve ninguna relación significativa entre las dos variables, mientras que en la muestra de países

en desarrollo la relación fue en general significativa a nivel del 5%, si bien

negativa. Esto contradijo la interpretación habitual de la hipótesis de Wagner de que la participación del gasto público en el PIB aumentará a medida que aumenta la renta per cápita. Esta relación negativa persistió al utilizarse subperíodos diferentes dentro del período 196{}-80 y al incluir en la muestra total una variable ficticia temporal para captar toda tendencia común. En todos los casos el poder explicativo de la ecuación de regresión fue más bien escaso, siendo el R2 ajustado nunca superior a 0,12.

Para investigar esta relación sorprendentemente débil entre la renta interna bruta per cápita real y la proporción del gasto público en el PIB, se ajustaron regresiones de series cronológicas correspondientes al período 196{}-80 para cada país de la muestra. El análisis de regresión de la serie cronológica mostró un ajuste mejor a los datos, aunque en muchos casos el valor del estadístico Durbin-W atson indicó una autocorrelación en los valores residuales, arrojando dudas sobre el significado de esta mejora. Se clasificaron los países en dos grupos: A) países con relaciones positivas significativas y B) países con relaciones negativas significativas.

Se combinaron posteriormente los países de los grupos A y B en dos muestras separadas de países avanzados y países en desarrollo, ajustándose las mismas regresiones según estos datos transversales. El uso de estas muestras más homogéneas de países en desarrollo tuvo como efecto un mejor ajuste global de la relación transversal entre la proporción real del gasto público y la renta per cápita bruta real. Se aumentó así el nivel de significación del coeficiente, así como el R2 ajustado. El uso de una variable ficticia cronológica no mejoró apreciablemente los resultados. Sin embargo, lo que es más importante, sí se descubrió que la relación positiva obtenida de los datos de las series cronológicas de los países del grupo A ya no se mantenía, sino que se tomaba negativa, quedando la influencia positiva aparentemente captada en la variable de tendencia cronológica, también altamente significativa. En los países del grupo B

con una relación de serie cronológica negativa entre la proporción del



Cuadro 2. Relación entre la proporción del gasto público en el PNB y el PNB per cápita (serie cronológica)

Países avanzados: agrupados por regresiones de serie cronológica Grupo A Relación positiva

Bélgica Dinamarca

Finlandia Grecia

Islandia Irlanda

Luxemburgo Noruega Portugal Suecia Suiza

Turquía Australia

Nueva Zelandia

Países menos desarrollados Grupo A Relación positiva

Congo Egipto Etiopía Gabón

Cóte d'lvoire Kenya

Lesotho Liberia

Madagascar Mauritania Marruecos

Mozambique Nigeria

Rwanda Senegal

Tanzanía Túnez Zaire

Zambia lraq

Filipinas Sri Lanka

Siria Tailandia Barbados

Costa Rica Honduras Jamaica México Panamá

Trinidad y Tabago Argentina

Bolivia Guyana

Perú Uruguay

Fiji

Grupo 8 Relación negativa

japón Austria Chipre Francia

Italia Paises Bajos

Estados Unidos

Grupo 8 Relación negativa Argelia Angola

Burundi Camerún

Chad Gamb1a Ghana Guinea Malawi

Malr Swazilandia

Corea Pakistán Taiwán

República Dominicana Haití Brasil

Ecuador Paraguay Suriname



Cuadro 3. Relación entre participación del Estado en el PNB real y PNB real per cápita; 1 960-80

PNB real per cápita Variable Variable cronológica

Muestra Constante independiente ficticia R2 R2 E.E.E.1

Pafses en desarrollo

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Grupo A2 15,297 -0,0025 2,309 0,24 0,23 5,144 156

(14, 1 40) (4,723) (6,070)

Grupo B3 21,7621 -0,002 -0,21 1 1 0,06 0,04 4,477 76

(15,562) (1 ,942) (0,422)

Pafses avanzados

Grupo N 14,274 -0,0001 1,2743 0,13 0,10 3,491 64

(9,4 1 1 ) (2,580) (2,720)

Grupo BJ 9,7359 0,0014 - 1 ,799 0,38 0,33 2,343 28

(6,6979) (3,628) (3,499)

Nota: Estadfstico T entre paréntesis. 1 Error estándar de estimación. 2Muestra de pafses con participación del gobierno en el PNB real y PNB per cápita real

positivamente relacionados en los datos de serie cronológica. JMuestra de pafses con participación estatal en el PNB real y PNB per cápita real negativa-

mente relacionados en los datos de serie cronológica.

gasto público real y la renta interna bruta per cápita real, la relación transversal entre paises se mantuvo negativa, si bien sólo significativa al nivel del 10%, con un ajuste sumamente débil. Cabe señalar que se obtuvieron resultados paralelos con respecto a los paises avanzados.

De estos resultados se podría concluir que el conflicto aparente entre los datos de las series cronológicas y los datos transversales desaparece si se tiene en cuenta la tendencia común y si las variables se deflactan de forma coherente para poner de manifiesto el crecimiento del gasto público como proporción de los niveles de renta en valores reales, no nominales. De modo semejante, estos resultados no confirman ninguna diferencia entre lo ocurrido en los paises avanzados o en desarrollo, como grupo o individualmente considerados a lo largo del tiempo. La conclusión que debe derivarse de estos resultados confirma de forma amplia la tesis de Beck, es decir, que si se deflactan adecuadamente los datos agregados, el gasto público como proporción del Pffi en valores reales no aumenta,


36 Aspectos del presupuesto públlco

como se propone en la tesis de Wagner, sino que más bien desciende con el paso del tiempo. Ciertamente, estas conclusiones amplían también a los países en desarrollo las conclusiones de Beck sobre los países avanzados.

VII. Problemas que surgen de la verificación de las hipótesis

En total contraste con la gran variedad de factores causales mencionados en los textos de Hacienda pública para explicar el crecimiento del gasto estatal, las verificaciones de las hipótesis han ofrecido por lo general un enfoque sumamente limitado. Esta limitación ha surgido sin duda de la forma en que se estaba formulando la cuestión del crecimiento del gasto público. La atención prestada a la tesis de Wagner hizo que el vínculo estadístico entre PNB y gasto público pasara a primer plano. Una vez establecida la relación empírica se la expresa en valores causales: el crecimiento del PNB es causa del crecimiento del gasto público. Con este paso se plantean, naturalmente, varios problemas. Por ejemplo. al escoger el PNB como variable explicativa, y dado que el PNB incluye el gasto público entre sus componentes, el análisis supone una regresión de una variable respecto de uno de sus propios componentes: el llamado problema de "simultaneidad". Además, la consecuencia inevitable del intento de pasar así de una conexión estadística a una relación causal es un resultado incompleto. El coeficiente que mide la capacidad de reacción del gasto público (o el gasto público como proporción del PNB) ante las variaciones de la renta puede que sólo refleje todos los factores que influyen en ambas variables. Desafortunadamente, al dejar a un lado estos factores se puede dar lugar a una "correlación espúrea", pues el vínculo entre las dos variables puede deberse a algún factor no especificado. Por otra parte, y quizá con mayor probabilidad, el vínculo entre la renta per cápita y el volumen de gasto público puede que sea indirecto y que esté determinado por algún factor mediador no especificado, por ejemplo, algún atributo del sistema tributario o el proceso de adopción de decisiones políticas. Esta posibilidad se ve aumentada por el carácter colineal que generalmente se registra en las series económicas y exacerbada por la tendencia común de las series cronológicas.

Una dificultad importante al tratar de derivar una relación empírica entre una medida concreta del gasto público y el PIB (GIY) y la renta per cápita es la limitación obvia que tiene el interpretarla como relación causal. Aparte de las desventajas de emplear la renta per cápita como indicador de desarrollo, punto sobre el cual volveremos, nos encontramos a priori con dos teorías opuestas para explicar la relación empírica e hipótesis conflictivas en torno a la causación. Por una parte, según la


El crecimiento del gasLo público 37

hipótesis de Wagner, se puede considerar que el gasto público es como el consumo privado y está determinado por el nivel de renta. Por otra parte, desde el punto de vista keynesiano el gasto público se consideraría como un instrumento exógeno de política que influye en el nivel de renta nacional. La elección entre estas dos interpretaciones causales opuestas es prácticamente imposible si se utilizan datos transversales. Sin embargo, Sahni y Singh ( 1984), utilizando datos de series cronológicas, han demostrado con datos de India y Canadá que se pueden emplear diversas técnicas econométricas, ensayadas primero por Granger y Sims, para investigar la dirección y la naturaleza del vínculo causal entre las dos variables.

Granger ( 1 969, págs. 428-29) distingue cuatro tipos diferentes de causalidad: a) simple; b) instantánea; e) diferida y d) circular. En esta categorización los tres primeros tipos se refieren a un proceso causal unidireccional, en el que X causa Y , o a la influencia causal unidireccional inversa, en la que Y causa X. El último tipo indica un proceso causal bidireccional, en el que X e Y se influyen recíprocamente. La verificación de causalidad en una muestra de 18 países en desarrollo llevada a cabo por uno de los autores según la metodología de Granger arrojó una diversidad de resultados en cada país. En algunos de ellos no se pudo discernir una relación causal, mientras que en otros la relación puede interpretarse como un proceso causal tipo Wagner, y en otros, finalmente, como una relación keynesiana diferida (véase el cuadro 4).

En conjunto los resultados de que hablamos sugieren tres conclusiones principales28. En primer lugar, y quizá lo más importante, los resultados indican que quizá haya que pensar en diferentes modelos causales para diferentes países, restando así universalidad a la "ley" de Wagner. En segundo lugar, se pone de relieve la importancia de analizar la estructura de desfases al verificar la tesis de Wagner. Ciertamente, en la mayoría de los países, cuando se tiene en cuenta la tendencia común y la influencia de otras variables causales, el coeficiente de renta per cápita sólo se toma significativo tras un desfase de dos años. En algunos países (por ejemplo, Nigeria y Uruguay) el signo de la relación cambia frente aJ obtenido aplicando el modelo simple de dos variables no desfasado. Un tercer aspecto de estos resultados que merece atención es que en muchos casos el ajuste del modelo es más bien débil. Por otra parte, la variable cronológica, que capta el efecto de las variables excluidas, es con frecuencia sumamente significativa, mientras que el coeficiente de la

28Véase Diamond ( 1987) para una exposición más comple1a de es1os resuhados.



Cuadro 4. Resumen de las pruebas empíricas sobre causalidad

Caso A El nivel de renta per cápita determina País el coeficiente de gasto público

1 . Causación simple

2. Instantánea (i) Chile (ii)

3 . Desfase Argentina, Bolivia, Nigeria, Perú, Uruguay, Venezuela

Caso 8 El coeficiente del gasto público determina País el nivel de renta per cápita

1 . Causación simple

2. Instantánea (i) (ii)

3. Desfase Brasil, Filipinas, Marruecos

Caso C Causalidad bidireccional (recíproca) País

l . Causación simple

2. Instantánea (i) Ecuador (ii)

3. Desfase

Caso O Sin relación País

Colombia, México

variable renta, si bien estadísticamente significativo, es relativamente bajo.

Así pues, la comprobación empírica de una hipótesis de este tipo, a saber, que la renta per cápita tiene importancia estratégica para explicar el crecimiento del gasto público, se basa en la premisa de que todas las demás variables son tan poco importantes que pueden simplemente incluirse indiscriminadamente en el término de error. La investigación transversal desmiente esta premisa, y lo mismo ocurre con los resultados


El crecimiento del gasto públlco 39

mencionados previamente. Del repaso hecho de las publicaciones sobre factores determinantes destacan varios estudios comparativos entre países que subrayan la imposibilidad de aislar el gasto público frente a los factores predonúnantes políticos y sociales de cada país. Por tanto, si se traza el gasto público como proporción del PNB frente a la renta per cápita en un diagrama de dispersión, se puede advertir que, en gran medida, los países aparecen en dos grupos separados en los cuadrantes nordeste y sudoeste, divididos en su mayor parte en países avanzados y países en desarrollo. Esto parece indicar dos poblaciones independientes; es decir, una diferencia cualitativa más que de grado en lo que se refiere a la renta per cápita. Gandhi (1971) ha demostrado cómo cabe obtener resultados conflictivos de un análisis transversal que utilice la renta per cápita como variable independiente sí la muestra incluye países desarrollados y en desarrollo. Lamentablemente, muchos de estos estudios basan sus deducciones en muestras de este tipo. Un análisis anterior realizado por uno de los autores mostró que incluso con una muestra global de 41 países en desarrollo, combinada en submuestras más homogéneas, poco se puede concluir en apoyo de la tesis de Wagner (Diamond, 1977b). Parece que el intento se basa en la idea errónea de que hay una semejanza de la evolución de diferentes países en diferentes períodos históricos. La comparación es espúrea ya que la condición de ceteris paribus no se cumple, siendo como son diferentes las condiciones iniciales en cada país.

En los estudios comparativos entre paises se choca con otras dificultades. Por razón de las limitaciones de datos, la mayoría de los estudios internacionales se efectúan a niveles sumamente elevados de agregación, sin reconocer suficientemente que la cuantificación de las variaciones de los agregados heterogéneos es arbitraria. Los estudios que han intentado un análisis transversal a un nivel más desagregado han demostrado que la mayor parte del gasto público no es nada homogéneo. Esto obligó a Pryor a señalar que "las conclusiones que generalizan sobre el gasto público a partir de datos sobre gasto total arrojarán resultados muy engañosos" (Pryor, 1965, pág. 344). Esta afirmación se ve confirmada por los estudios comparativos interestatales realizados sobre Estados Unidos, y promueve la tendencia hacia una explicación desagregativa del crecimiento del gasto (véase la sección anterior).

El campo quizá más productivo dentro del análisis cuantitativo del crecimiento del gasto público se encuentra en los estudios de los factores determinantes del gasto público en ciudades, gobiernos locales y estados (análisis comparativo) de Estados Unidos. En los últimos diez años se ha observado una ampliación del alcance de estos estudios en el campo de la investigación, descontando el valor explicativo de las variables puramente


40 Aspectos del presupuE"sto pÜblico

económicas y poniendo mayor atención en una gama más amplia de variables demográficas socioeconómicas y políticas. Desgraciadamente, hay una dificultad especial en el uso de los estudios transversales para explicar el crecimiento relativo del gasto público, que es diferente de la planteada por los problemas de comparabilidad de datos, a saber, la confusión sobre variación y nivel. Este es un error casi general que se produce al pasar de nociones sobre diferencias de nivel a nociones de variaciones entre niveles. La premisa implícita consiste en que la variación del crecimiento del gasto público, por ejemplo, si la renta de un estado aumenta de Y a Y', equivale exactamente a la diferencia del gasto público entre estados si uno tiene el nivel de renta Y y otro el nivel más alto Y'. Esta suposición es válida, en todo caso, sólo en una perspectiva a largo plazo. Ciertamente, al generalizar así se están omitiendo varios aspectos dinámicos del proceso causal; el mismo problema registrado previamente en la investigación comparativa entre países (Pryor, 1968, apéndice E7). Por otra parte, las verificaciones arriba descritas de la relación causal con series cronológicas han subrayado la importancia de la estructura de desfases. Al no tenerse en cuenta debidamente estas limitaciones, se restringe la validez de las deducciones que pueden derivarse de estos estudios.

Se podrían resumir los rasgos sobresalientes de la literatura sobre "factores determinantes" de la forma siguiente. En primer lugar. muchos de estos estudios, tanto con series cronológicas como transversales, presentan deficiencias con respecto a la base de datos y al método estadístico empleados. Como consecuencia, cabe dudar no sólo del grado de asociación estadística descubierto, sino también si se ha aislado efectjvamente un verdadero nexo causal. En segundo lugar, si se acepta la veracidad de estos resultados estadísticos, se podría concluir que el crecimjento del gasto público viene determinado sólo en parte por las variables económicas. También se podría deducir que la gama de posibles factores determinantes del gasto público es sumamente amplia y que su importancia varía de una unidad pública de gasto a otra. Por último, parece haber una cierta confusión sobre los objetivos de este tipo de investigación. No siempre se obtiene la impresión de que los investigadores han comprendido plenamente las consecuencias que se desprenden de derivar un fuerte grado de asociación estadística entre el gasto público y otras determinadas variables, ni que han establecido la justificación conceptual de este enfoque.

El grado de ajuste estadístico puede considerarse un criterio aceptable si se trata de fijar directrices para decisiones normativas, por ejemplo, en estudios transversales. Sólo se podría poner en duda la pertinencia de las



variables escogidas desde el punto de vista de la política económica. Igualmente, si se va en busca de una predicción, puede entonces que la ecuación estadística sea una forma útil de resumir la tendencia entre series cronológicas, aunque esta interpretación se encuentra normalmente oscurecida por algunos supuestos conductistas innecesarios. Sin embargo, si el interés básico, como con frecuencia se supone, es comprender las causas subyacentes del crecimiento del gasto público, se puede cuestionar el éxito conseguido con estos estudios sobre factores determinantes. Para desarrollar una teoría positiva del gasto público el objetivo central debe ser utilizar los datos para llegar a alguna conclusión sobre la naturaleza del proceso de decisiones fiscales. Sin embargo, ¿se puede realmente tener la certeza de que las variables que forman parte de estas ecuaciones de regresión múltiple son en verdad "estratégicas" con respecto a ese proceso de decisión? ¿Se podría especificar un modelo de decisión basado en una gama tan amplia de indicadores? Desafortunadamente, a pesar del tremendo esfuerzo investigador realizado, no parece que estemos más cerca de una respuesta.

VIII. Problemas de especificación de modelos

Pasamos ahora a examinar los estudios que (si bien a veces sólo de forma implícita) han tratado de especificar modelos del proceso de adopción de decisiones fiscales que subyace al crecimiento del gasto público. Los autores no pueden ocultar sus reservas sobre estos intentos.

Se pueden distinguir dos orientaciones conceptuales principales que, por comodidad, denominaremos "individualística" y "colectivista". La aproximación individuaJística se basa en una analogía con el mecanismo de mercado. Quizá no sea sorprendente encontrar economistas que parten de la premisa de que, como quiera que sólo los individuos tienen preferencias, las decisiones presupuestarias tomadas colectivamente pueden explicarse únicamente como resultado de los esfuerzos de diferentes individuos por maximizar sus deseos personales. De esta premisa se ha seguido una interpretación del crecimiento del gasto público en términos de la demanda. Consiguientemente no sólo se ha interpretado causalmente la relación estadística entre renta y gasto público, sino que se ha tendido a ver esta relación como una formulación de la demanda derivada de servicios públicos que justifica la estimación de un coeficiente de elasticidad. Nuestra objeción a este enfoque es doble: en primer lugar, porque inevitablemente presenta serias dificultades técnicas; en segundo lugar, porque la analogía de mercado entraña dudosos aspectos conductistas.


42 Aspectos del presupuesto pÚbllc·o

No siempre han sido apreciados en su justa importancia los problemas técnicos de un enfoque con una única ecuación. Como la renta per cápita incidirá probablemente en el volumen de ingresos tributarios. se incluye una variable que influye tanto en la oferta como en la demanda de servicios públicos. De aquí la acusación de que esta estimación constituye una ecuación "híbrida"; se trataría, en efecto, del problema clásico de subidentificación. Goffman ( 1968) ha señalado que, por razón de otro tipo de especificación equivocada, muchos de estos estudios de elasticidad están "trucados". Ello se debe a la práctica común de evitar la simultaneidad empleando una simple razón GIY, en lugar del concepto más preciso de elasticidad-ingreso (dG!G. Y!dY). Otra fuente de duda consiste en el simple problema técnico de que la mayoría de los modelos de regresión han sido especificados con el fin de facilitar estimaciones de una elasticidad constante. Aunque Gupta ( 1968) trató de obviar esta limitación utilizando una función logarítmica doble polinómica, su intento mereció críticas igualmente válidas (Bird, 1971 ) . Además, desde un punto de vista de función estadística de demanda, hay que señalar enfáticamente que la dimensión cronológica ha quedado en gran medida marginada en la mayoría de los estudios. Como Fischer ( 1 967, pág. 21) ha señalado con gran precisión, "parece dudoso hablar de una reacción de demanda estimada con una cierta especificación del período en que se supone tiene lugar la reacción". Por esta razón se ha dejado de lado la cuestión de si la elasticidad a corto o a largo plazo es o no el parámetro pertinente que debe estimarse. Al prescindir de los desfases, se ha derivado la primera, si bien el interés principal de los investigadores parece centrarse normalmente en la segunda relación secular. Por otra parte, si se está investigando una relación a largo plazo, se debe estar preparado para encontrar variaciones de la función a lo largo del tiempo.

El intento de explicación del crecimiento del gasto público mediante un modelo derivado del sector privado también choca con algunos problemas conceptuales fundamentales. Aun en el caso de que se pudiera aceptar la interpretación de demanda, el modelo estadístico típico se basa en algunas premisas conductistas cuestionables . Normalmente la variable dependiente ha sido el gasto público total, tanto corriente como de capital, lo que hace más difícil justificar el coeficiente de elasticidad desde el punto de vista de la teoría. Concentrándose simplemente en el gasto corriente total no se consigue una solución, ya que persiste el problema de agregación. Como Andic y Yeverka ( 1 964) han argumentado, puede esperarse que algunos serviciol' públicos muestren elasticidades-ingreso relativamente altas (por ejemplo, la enseñanza), mientras que otros se comportarán como bienes inferiores (por ejemplo, el transporte público).


Ea ct·cclmicnto del gasto público -13

Sin embargo, la desagregación y el intento de explicar el crecimiento de los componentes del gasto plantea la cuestión de si es válido aislar los componentes individuales claramente relacionados entre sí y con su crecimiento en conjunto.

Todo el enfoque parece basado en el supuesto de que los políticos que toman las decisiones de gasto no tienen más objetivos que los que reflejan sus preferencias individuales. Por tanto, no se tiene en cuenta el proceso político ni las instituciones que habrán de traducir estas preferencias totalmente individuales en medidas colectivas. Sólo por esta razón los autores de este trabajo considerarían la analogía de mercado como un tanto ingenua. Por ejemplo, una interpretación de demanda simple pasa por alto la posibilidad de que una tendencia sistemática de crecimiento más rápido del gasto público frente al de la renta se deba a factores de oferta y no de demanda29. El hecho es que las decisiones presupuestarias se toman por razones más políticas que económicas. Debe recordarse siempre que el problema central en este campo surge de que analizamos transacciones que normalmente se producen de modo forzoso, bienes cuyo precio no se fija fácilmente y beneficios que son difíficiles de asignar individualmente, todo lo cual parece impedir a priori el uso del análisis de mercado.

En el extremo opuesto a la analogía de mercado individualístico, se propone una solución colectivista para modelar el proceso de decisiones presupuestarias. Este enfoque tiene mucho en común con el adoptado por Adolph Wagner en el siglo XIX al basar su análisis del crecimiento del gasto público en la idea del gobierno como "ser unitario" con voluntad propia (Peacock y Wiseman, 1961, pág. 16). Se ha adoptado una variante de este enfoque en los estudios econométricos de Estados Unidos para explicar el crecimiento de los gastos de los estados y las administraciones locales (Harowitz, 1968; Henderson, 1968; Gramlich. 1969).

Estos tres estudios postulan una función benefactora del "gobierno" que comprende el consumo maximizado de bienes públicos y privados con sujeción a una serie de limitaciones. Los diferentes estudios adoptan distintas premisas sobre la forma de esta función de utilidad, si bien se supone típicamente que la utilidad marginal desciende con el aumento del gasto público, y que la desutilidad marginal de los impuestos aumenta con

29Ciertamente. como ya se ha indicado, hay dos aspectos de la oferta que aparecen continuamente en la literatura como explicación del crecimiento del gasto público, a saber, "desfase de productividad" del sector público (Martin y Lewis. 1956: Baumol, 1967: Levitt. 1973) e importancia de la elasticidad del sistema tributario (Williamson. 1961: Hindrichs. 1965).



el crecimiento de la carga impositiva. De este modo se puede adoptar la siguiente función cuadrática:

a� a a� U = a,E + _2_ + alY - T) + � (Y - T)l - asfJ - --2 2 2

donde Y = renta; E = gasto público; T = impuestos; B = obtención de préstamos. De forma análoga a la teoría del consumo, se supone que el conjunto de la "comunidad" tiene que afrontar una limitación presupuestaria, a saber, que los gastos no pueden superar el total de endeudamiento más impuestos: E "'" T + B. La comunidad, a través de sus representantes elegidos, escogerá consiguientemente niveles de gasto privado y público que maximizan el bienestar general con sujeción a la limitación presupuestaria mencionada. Se forma así una función de Lagrange, fijándose en cero las derivadas parciales. El sistema puede transformarse, despejando el multiplicador de Lagrange y, mediante sustitución, en dos ecuaciones estructurales para la determinación del gasto y de los impuestos, formuladas en forma estocástica para su estimación.

También Heller ( 1975) especifica la función de preferencia del responsable de politica económica en los países en desarrollo de la forma siguiente:

U = F[Ig, (Y-1), Gco Gn B; A., A2] 30

donde 18 es la inversión pública; (Y- T) la renta disponible del sector privado; Gc el consumo civil del gobierno; Gs el consumo socioeconómico del gobierno; B la corriente de obtención de préstamos internos; A1 las donaciones externas al sector público: y A2 los préstamos extranjeros al sector público. La forma funcional de la ecuación asegura una utilidad marginal decreciente para cada variable una vez que rebasa un determinado objetivo. Se maximiza entonces la utilidad con sujeción a ciertas condiciones restrictivas (en este caso, fundamentalmente. la ayuda externa). De este análisis se concluye que los signos y magnitudes de las expresiones de utilidad parecen razonables y confmnan que "los responsables de las decisiones públicas distinguen claramente en sus preferencias entre tipos de gasto y su modo de financiación"31• El "efecto Please" se confmna en cuanto no es probable que un aumento de la carga tributaria se utilice plenamente en inversión; es mucho más probable que se asigne a G5 y Gc. Por otra parte, la ayuda exterior es causa de un fuerte giro desde el consumo público a la inversión.

30Véase Heller ( 1975), pág. 430. 31 Heller (1975), pág. 44 1 .



Este modelo de determinación del gasto público plantea la importante cuestión de si el gobierno puede considerarse como cualquier otra organización económica grande que trata de conseguir ciertos objetivos, aunque su campo de acción esté circunscrito por limitaciones externas. Los autores de este trabajo dudan de que la adopción de decisiones colectivas pueda tratarse corno un proceso de respuesta considerada que incorpora limitaciones y objetivos concretos. Podría sostenerse que los políticos tratan de modificar las preferencias y de eliminar las limitaciones. En todo caso, como señala Morss ( 1969), se requeriría una formulación más compleja para que el gobierno central reflejara la multiplicidad de objetivos que persigue y las innumerables limitaciones a que se enfrenta. No se obtendrán regularidades al tratar de relacionar el gasto público con los diferentes objetivos de los países cuando el propósito es conseguir objetivos completamente distintos, entre éstos las perspectivas de reelección y de prolongar al máximo la vida del gobierno. Además, no puede suponerse que estos aspectos "no económicos" sean constantes con el transcurso del tiempo. Aún menos puede suponerse que sean iguales en todos los países. Tratándose de políticas derivadas de un modelo de programación lineal que maximice unos objetivos individuales o múltiples sujetos a limitaciones, la elección y ponderación de dichos objetivos en razón de juicios a priori (y de conveniencia analítica) son un tanto artificiales.

Por supuesto, Lindblom y otros autores cuestionarían la hipótesis básica de maximización del comportamiento en la adopción de decisiones públicas y sostendrían que la función objetivo viene definida por una serie de decisiones ex post y carece de significado operativo para los que toman la decisión ex ante32. Además, se pueden plantear objeciones a la función de preferencia que se supone. Al no tener en cuenta las dificultades planteadas por una especificación dada o la dimensión cronológica de esta función, la adopción de una función de bienestar social pasa por alto la importante cuestión de qué preferencias -si las de unos o las de otrosdeben incluirse en esa función. Arrow ha demostrado teóricamente que no existe un mecanismo coherente para agregar las preferencias individuales y sentar así la base de una elección colectiva, y que por tanto no hay apenas posibilidad de trazar unas normas para resolver el problema. Es más, en su primer estudio, Peacock y Wiseman ( 1961, págs. 12 y siguientes) señalaron las imperfecciones del mecanismo político mediante el cual el sector público capta las corrientes de preferencia de los ciudadanos. Al quitar importancia a las preferencias individuales, este

32Lindblom (1961), págs. 295-329.



enfoque adopta implfcitamente un punto de vista de la determinación del gasto orientado hacia la oferta. Por supuesto, esta interpretación llevaría, según Wagner, a una situación con claros tonos autoritarios.

Henning y Tussing ( 1 974) han aplicado recientemente un enfoque semejante al considerar que el proceso de decisiones fiscales se atiene a un modelo de ajuste parcial. Dejando a un lado la cuestión de la derivación de una función de preferencia, se supone que el nivel deseado de gasto público, G*, existe como simple función de la renta, Y:

Ol' = a + b Y1 + u

Se considera entonces que el gobierno ajusta parcialmente el gasto efectivo al nivel deseado en la forma descrita por la función de ajuste:

Gr - Gr-1 = (O!' - Gr-1)

donde el parámetro k representa la velocidad de ajuste. Lamentablemente, este estudio adolece de varios problemas de estimación. Por otra parte, las suposiciones conductistas del modelo son tan dudosas como las del enfoque de función de bienestar social descrito previamente. No cabe duda de que el concepto que Henning y Tussing tienen del proceso de adopción de decisiones fiscales es más bien superficial. Por ejemplo, es sumamente improbable que el gasto deseado dependa solamente del nivel de la renta. Por si fuera poco, Henning y Tussing no pueden eludir la necesidad de ofrecer de algún modo una teoría conductista que explique la especificación de un desfase geométrico del ajuste y la justificación conceptual de su premisa de que el gobierno no es capaz de ajustar completamente el gasto efectivo al gasto deseado33.

IX. Problemas metodológicos de mayor alcance

Hemos sostenido hasta ahora que la dificultad principal en el análisis cuantitativo del crecimiento del gasto público se debe a limitaciones de la teoría y de los datos. Los autores sospechan además que estas dificultades se han visto exacerbadas por la índole misma del problema. No se ha comprendido suficientemente que la tarea de derivar una teoría positiva del gasto público supone la evaluación de un factor mucho más amplio: la función del Estado en el desarrollo de la economía. Todo intento de presentar y explicar el importante cambio de organización social que ello refleja en la contabilidad pública enfrenta inevitablemente al investigador con una multitud de variables y una amplia gama de interrelaciones

33Para un análisis crítico más detallado de este enfoque y de otros afines. véase Wiseman y Diamond (1975).



posibles. Podría argüirse que el carácter pluridimensional del desarrollo económico abre la posibilidad de que sólo con un alto número de variables pueda explicarse debidamente el crecimiento del gasto público. En consecuencia la selección de variables pertinentes no resulta fácil y, como ya se ha indicado, las teorías actuales sobre el proceso de decisiones fiscales no valen para orientar adecuadamente la investigación empírica. Considerando el problema desde este punto de vista, se plantean serias dudas sobre la posibilidad operativa de los métodos econométricos formales. Estudiemos por consiguiente este asunto con mayor detalle.

Se puede describir de forma esquemática la metodología econométrica de la forma siguiente. En primer lugar, se seleccionan variables estratégicas, vinculándolas mediante sistemas de rela<?iones independientes o "autónomas". Se denomina "estructura" a este sistema formal de variables y relaciones, pudiéndose describir en su forma general de la forma siguiente:

donde n variables, Y, dependen de n funciones, f, que describen n ecuaciones independientes del modelo. El modelo cuenta por tanto con j variables exógenas, X; k constantes, a; e i variables aleatorias, u. Para estimar este sistema de ecuaciones se imponen dos premisas: en primer lugar, que se da una cierta autenticidad o in varianza en la relación entre variables endógenas y exógenas; y en segundo lugar, que los parámetros son constantes. En conjunto, el objetivo es explicar hechos observados postulando un comportamiento humano razonable o creíble en ciertas condiciones tecnológicas e institucionales, es decir, los llamados "factores condicionantes". Este enfoque formal para el análisis del problema del crecimiento del gasto público puede luego ser objeto de escrutinio en cuatro formas diferentes. Primera, proceso de selección de variables y relaciones para su estudio; segunda, constancia de la "estructura" supuesta; tercera, neutralidad de la "estructura" y cuarta, consecuencias de la invarianza de las relaciones derivadas. Cada uno de estos aspectos plantea problemas en este campo de investigación.

En todo intento por derivar y medir relaciones empíricas, la utilización de los datos es por necesidad selectiva: se subrayan ciertas relaciones, se relegan otras a la categoría de aleatorias y se rechazan aun otras como no pertinentes. Aunque no es sorprendente que los investigadores hayan recurrido a la teoría económica para comprender los hechos, debe señalarse que esta interpretación es válida únicamente para problemas de

menor alcance cuyas relaciones causales están bastante bien comprendidas. Como ya se ha apuntado, la investigación empírica reciente confirma



el peligro de considerar un solo tipo de factor causal, económico o no económico, como hecho decisivo para la explicación de un proceso histórico complejo como sería la creciente importancia del sector público y su papel cambiante dentro de la economía. La necesidad inevitable de incluir un amplio espectro de influencias causales significa que aumentan ciertos problemas técnicos, como serían la multicolinealidad y la correlación espúrea. Así pues, el procedimiento para verificar una hipótesis o estimar la importancia relativa de las variables se hace sumamente difícil. Además, al tratarse de un sector tan amplio e importante, las retroacciones serán considerables y no pueden olvidarse. En consecuencia, se supone que todo intento de construir un modelo riguroso para verificar o medir los parámetros de la serie de interrelaciones está condenado a ser incompleto y subidentificado. Sin embargo, aun en el caso de que se puedan identificar todos los factores importantes y especificar su relación con respecto al gasto público, existen otras limitaciones a la construcción de un modelo econométrico adecuado.

El econometrista no tiene por qué conocer los "factores condicionantes" (las instituciones legales, políticas y sociales de un pueblo, o las preferencias y características de comportamiento de sus individuos), bastándote simplemente con que estos factores estén determinados y sean constantes. El econometrista pasa entonces a examinar, en este sistema

abstracto idealizado, cómo las pequeñas variaciones de alguna variable

dependiente, digamos, el crecimiento del gasto público, pueden explicarse en razón de pequeñas variaciones de las variables independientes, por ejemplo, la renta per cápita. Si los factores condicionantes varían, se registrarán efectos completamente diferentes. Por referencia al modelo econométrico, se podría decir que su estructura se ha alterado. En la medida en que el desarrollo pueda caracterizarse como la transformación

de una economía desde un nivel simple de organización social a un nivel más complejo, el proceso es difícil de describir en función de parámetros

fijos y ecuaciones estructurales fijas. Por el contrario, el proceso de evolución social exige una transformación estructural , ya que es gracias a la reforma de las instituciones existentes, incluidas las del sector público, que se pueden modificar los parámetros que describen la estructura de la economía (Hagen, 1965). Por esta razón la hipótesis de una serie determinada e invariante de condiciones iniciales resulta difícil de aceptar, ya que es esta misma "imperrnanencia" la que caracteriza el proceso de desarrollo, del cual el crecimiento del gasto público es parte integral {Pt:acock, 1978). Indudablemente el problema es tanto menos serio cuanto más corto sea el período de tiempo en cuestión, si bien podría sostenerse que, dada la magnitud actual del sector público, una tasa de crecimiento


El crecimiento del gasto pÚblico 49

de unos cuantos puntos porcentuales en un período relativamente corto seguiría representando una reorganización sustancial de la economía.

Por si no fuera bastante nuestras dudas sobre lo adecuado de los modelos econométricos para analizar el proceso de desarrollo, surgen además otras dificultades especiales relacionadas con la índole del sector

público en este proceso. Tales problemas se derivan de que el econometrista alega una neutralidad con respecto a la estructura o, en palabras de Kuenne, "se aplica la estructura a las condiciones que determinan el resultado pero no a las condiciones determinadas por el resultado'' (Kuenne, 1963). Así pues, si se quiere derivar una "ley" empírica del crecimiento del gasto público, debemos añadir la premisa de que una variación del gasto público dejará sin modificar tales condiciones. Sólo de

esta forma será lícito concentrarse puramente en el proceso de ajuste. Si se estima que esta suposición no está justificada, entonces el sistema debe cerrarse haciendo endógenas las variables que previamente se consideraron exógenas.

Se podría defender, sin embargo, que la actividad gubernamental, de la que el gasto público es una manifestación, tiene como objeto precisamente

esa modificación estructural. Se puede considerar al gobierno como una institución cuya función es el mantenimiento y reforma de otras instituciones, es decir, como una institución dirigida al menos en parte a producir el cambio de los "factores condicionantes". Las dificultades

mencionadas surgen del modo en que el economista suele afrontar Jos problemas. La escuela económica neoclásica puede caracterizarse como "el estudio de la adaptación de medios escasos a una multitud de fines conflictivos". El economista no tiene que explicar ni los fines ni los recursos utilizados como medios; todo el énfasis se carga en el proceso intermediario de ajuste. Sin embargo, se puede defender que, a largo plazo, una de las formas de adaptar unos recursos limitados a una multitud de fines es mediante el cambio institucional . No obstante, estos medios de adaptación quedan normalmente excluidos de los planteamientos económicos mediante los conocidos supuestos de igualdad de condiciones, tales como "dadas las instituciones sociales", "dada una tecnología constante", "a corto plazo", etc. Son éstas suposiciones de dudosa validez con respecto al problema en cuestión.

Por el contrario, el problema central para derivar una teoría positiva del gasto público reside en el análisis del funcionamiento de una institución social: el proceso de decisiones fiscales. A este fin deberíamos comenzar con una idea lo más amplia posible de ese proceso, es decir, que las preferencias individuales han dominado en gran medida la formación del sistema social y sus instituciones, y que el sistema democrático, en forma



imperfecta pero eficaz, traduce la ideología predominante en un mecanismo administrativo y legal. Así pues, la actividad gubernamental y el gasto público a ella vinculado constituyen un intento colectivo por influir

en el estado de cosas, confirmando así la noción gladstoniana de que "el gasto depende de las decisiones". Es difícil conciliar este punto de vista con la actitud empírica que se descubre en la mayoría de los estudios de "factores determinantes", según la cual el gasto público es simplemente una respuesta refleja a factores de entorno. Por el contrario, estos factores desempeñan probablemente un papel menos directo al estructurar las preferencias humanas y las necesidades sociales que, una vez traducidas a través del proceso político de decisiones, resultan en un nivel y corriente determinados de gasto público. Así pues, el objetivo principal deberá ser el estudio de los factores del entorno que probablemente incidan en las preferencias individuales, así como las características del proceso de decisiones fiscales, tratando de descubrir las regularidades empíricas entre ellos y las consiguientes decisiones de gasto.

X. Sugerencias para la investigación futura

De todo lo precedente podrá concluirse con claridad que, a nuestro juicio, el análisis cuantitativo reciente del crecimiento del gasto público es en gran parte de valor dudoso. Hemos argumentado que ello se debe a la excesiva ambición de los investigadores y a que suponen que hemos alcanzado un nivel de comprensión de esta cuestión superior al real . Los autores de este trabajo consideran por tanto que hay motivos suficientes para abandonar la verificación de hipótesis específicas y la estimación de modelos no ajustados a la realidad, dedicándonos en cambio a otros modos de formulación de hipótesis más adecuadas. Esto supone el reconocimiento explícito de que nos hallamos todavía en la fase preliminar de la formulación de hipótesis de investigación. A esta conclusión también llegaron últimamente Peacock y Wiseman (1979), quienes, sintiéndose escépticos sobre gran parte del análisis cuantitativo reciente, tampoco ven grandes ventajas en volver a sus métodos originales histórico-descriptivos. Peacock y Wiseman están dispuestos, en efeclO, a defender un análisis fundamentalmente inductivo que describa regularidades empíricas en las interrelaciones a lo largo del tiempo, lo que parece indicar que los objetivos de la investigación cuantitativa deben ser más modestos, es decir, ordenar, simplificar y sistematizar nuestras ideas sobre los factores determinantes del gasto público.

El problema es desenredar las complejas interrelaciones que describen el desarrollo de una economía, de la cual el crecimiento de la actividad estatal sólo representa un aspecto. Para estructurar la multiplicidad



aparente de los posibles factores determinantes, Peacock y Wiseman sugieren el empleo del análisis de factores, término genérico que describe la rama del análisis de variables múltiples que trata de la estructura interna de las matrices de correlación-covariación. En esencia, dicho análisis describe un procedimiento para poner de manifiesto la estructura básica que se oculta tras la covariación de una serie de variables.

La primera fase entraña la selección de variables "pertinentes" basada en un repaso de la nutrida literatura sobre factores determinantes del gasto público, presuponiendo que la interdependencia es la norma general (de aquí el problema de la multicolinealidad). La segunda fase consiste en desenredar el complejo de interrelaciones mediante un análisis factorial ortogonal. Los "factores" derivados describirán las regularidades independientes predominantes de los datos34. Al representar de esta forma el campo empfrico quizá se pueda reducir la varianza de n variables a m factores, siendo m < que n. La fase final del análisis estudiaría el potencial de esta tipología empírica para la elaboración de teorías, utilizándose los factores como nuevas variables.

Por ahora, sin embargo, los experimentos que aplican este enfoque empfrico no parecen haber producido generalizaciones sobre las influencias subyacentes que estructuran las decisiones de gasto público, ni señalan campos pertinentes para la investigación futura. Ambos autores han realizado experimentos con este enfoque con datos comparativos de países y series cronológicas, para descubrir que, si bien se generaron "grupos" de factores que podían estudiarse de forma perfectamente creíble, la información no era especialmente interesante ni original. Siguen pues sospechando que la selección de variables y las diferentes técnicas de análisis de factores generan grupos diferentes que podrían ser igualmente razonables, siendo muy limitado el contenido explicativo de un grupo cualquiera. Como reconocen Peacock y Wiseman, "el análisis de factores es sólo en última instancia un mecanismo taxonómico", y su uso indica un reconocimiento de que estamos todavía examinando el contenido de la "caja negra" a la hora de investigar el crecimiento del gasto público. Realizando mediciones de lo que produce la caja (es decir, el gasto público) según diferentes insumos (factores de entorno), se intenta describir empfricamente el funcionamiento observable de la caja negra. Es triste -por lo que ello significa en cuanto al progreso logrado en este campo- que, cerca de un siglo desde las especulaciones iniciales de Wagner, y después de casi treinta años de amplia investigación empírica, estemos todavía preguntándonos sobre el verdadero funcionamiento del mecanismo de transformación que ocurre dentro de la caja.

:wse puede abandonar este supuesto y utilizar otras técnicas para reducir las dimensiones de los datos a factores que sean correlativos (rotación oblicua).



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58 Aspectos del presupuesto públtco

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Temas recurrentes en materia

de elaboración del presupuesto

A. Prcmchand

El problema fundamental de la elaboración del presupuesto consiste en controlar el aumento del gasto público y contenerlo dentro de los Límites que el gobierno considere adecuados. Este problema presenta varios aspectos, y sus consecuencias reales son más amplias de lo que parece. Si bien el problema en sí data de hace mucho, las imperfecciones de lo que ha venido a denominarse sistemas tradicionales de elaboración del presupuesto a los efectos de satisfacer este complejo objetivo se han convertido en tema predominante de debate público en los últimos 35 años. Entre los defectos observados se cuenta la práctica de adoptar decisiones aisladas en materia de gasto, sin comparar, por una parte, la importancia relativa de los distintos tipos de gastos, y por otra, de cada uno de ellos con los niveles previsibles de recursos.

Con el transcurso del tiempo y reconociéndose la realidad de estos problemas se han adoptado una serie de medidas encaminadas a mejorar los sistemas de planificación y gestión del gasto. En el cuadro 1 se ofrec�.: un resumen de esas medidas, junto con las características de los nuevos sistemas. Estos últimos ilustran la variación de la situación económica e institucional y sus consecuencias en lo relacionado con las modalidades y los objetivos del proceso presupuestario. Sin embargo, como este trabajo no constituye un estudio de las diversas tendencias fiscales ni de las iniciativas de reforma, esos temas no se examinan en detalle. Ahora bien, corresponde mencionar dos aspectos. En la faz positiva, la evolución de los modernos sistemas presupuestarios que se expone en el cuadro revela la constructiva determinación de superar los problemas relacionados con los sistemas tradicionales, así como la acogida favorable que han recibido los criterios de mejoramiento de los procedimientos de fiscalización de los programas de gasto, procurando que se efectúe en forma detallada y en gran escala. Actualmente, el vocabulario de los encargados de elaborar el

59


60 Aspectos del presupuesto pl!bUco

Cuadro 1 . El presupuesto del gasto público

Orientación

Control

Gestión

Planificación

Económica

Objetivos y caracterfsticas

al Cumplimiento de la responsabi· lidad ante la legislatura

b) Reducir las tasas de crecimiento del gasto, u otras

al Cumplimiento de la cabal responsabilidad ante la legislatura

b) Hacer uso productivo de los recursos gastados

a) Planificación del crecimiento económico basado en el supuesto de que se contará con recursos

b) Lograr una asignación eficiente mediante evaluación de la inversión y análisis de alternativas

el Análisis económico de los efectos del presupuesto

d) Planificación para un perfodo más prolongado

e) Reconocimiento expreso de la escasez de recursos en el marco de la planificación de la polftica económica

f) Planificación del presupuesto teniendo en cuenta la disponibilidad de los diferentes recursos

al Flexibilidad de los presupuestos del sector público, que permitiría contrarrestar las fluctuaciones de los niveles de actividad privada y asegurar la estabilidad de la economra

b) Gestión de la economfa

e) Contención del gasto durante los perfodos de inflación

d) Restricción general del gasto

Técnicas

Revisión de rubros y partidas

Evaluación de resultados

Medición de resultados

Formulación de presupuestos por programas

Sistemas de PPP Análisis de costo-beneficio

Una gama de diversos conceptos e instrumentos de medición, como margen presupuestario estrudural y presupuesto superavitario de pleno empleo Elaboración de presupuestos plurianuales Sistema de "carpetas• Procedimientos de reconsideración

Presupuestación de base cero

Aumento y reducción del gasto mediante procedimientos especfficos o mecanismos institucionales

Control: a) del déficit global en cuanto proporción del PIB, o b) de las necestdades de obtención de crédito Lfmites de caja

Límites constitucionales

Nota: Hasta cierto punto, todas las orientaciones, caracterfsticas y técnicas están vinculadas entre sf, aunque algunas técnicas están más estrechamente relacionadas con determinadas orientaciones, como se desprende de este cuadro.


Temas •·cc.·ut-rcnlcs 6 1

presupuesto está saturado de expresiones tales como productividad, rendimiento, desembolsos esenciales y mejora de la eficacia. De la experiencia de varios países se desprende también que se han efectuado adaptaciones específicas para atender las necesidades de cada país . Si bien el nombre que debe asignarse a algunos de esos sistemas es motivo de polémicas, su contenido esencial ha variado poco. En la faz negativa, pese a la mencionada mejoría teórica, subsisten las dudas acerca de la eficacia de esos sistemas .

En gran medida, el nuevo debate que ahora observamos obedece a la creciente frustración provocada por el inexorable aumento del gasto y por la existencia de un rosario de problemas relacionados con los crecientes déficit presupuestarios, el deterioro de la base tributaria, la conjugación de altas tasas de inflación y desempleo y la opinión general del público de que los gobiernos no saben cómo administrar la economía, o bien de que, si lo saben, adoptan medidas poco eficaces. Esos temas se han tomado aún más candentes en el contexto de la gestión de la reducción del gasto. También a este respecto, las dificultades y el evidente fracaso de la gestión de las medidas de reducción del gasto han hecho surgir dudas acerca de la idoneidad de los sistemas de gestión del gasto público. Por esos motivos se han tomado medidas aún más enérgicas para mejorar los sistemas.

En busca de mejoras

El éxito de esas medidas, empero, depende del carácter y de la magnitud de los problemas que se experimentan. Las consecuencias de estos últimos no son universales; de hecho, varían de un país a otro de acuerdo con los respectivos niveles de desarrollo fiscal e institucional. No obstante, se pueden identificar determinadas tendencias generales. Con ese fin, se han dispuesto en forma esquemática (véase el cuadro 2) los principales elementos constitutivos de las estrategias de enfoque adoptadas en unos pocos países para mejorar la situación . Esas estrategias abarcan toda la gama de actividades: desde la elaboración del presupuesto hasta su ejecución, pasando por la evaluación y el papel específico de las entidades ejecutoras del gasto, y se remontan a los principales temas vinculados a los conceptos de presupuestos por resultados y programas en los años cincuenta y sesenta. Debe reconocerse, no obstante, que algunos de esos temas tienen carácter universal y permanente. El hecho de que se haga hincapié en esas estrategias indicaría que su aplicación en los decenios anteriores ha dado resultados poco alentadores y que queda mucho por hacer.

Cuando se examina la cuestión de la pertinencia de esos temas en la situación actual, deben tenerse debidamente en cuenta los problemas a los

que se ven confrontados los gobiernos en cada uno de los campos en los

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64 Aspectos el el pt·csu pul'Bto púl:>l i<:o

cuales se espera que las estrategias mencionadas en el cuadro 2 brinden soluciones duraderas. Como se señaló anteriormente , esos problemas son de gran alcance y constituyen el tema de este capítulo y de los siguientes. A esta altura se procura limitar el debate a las cuestiones que corresponderían a la etapa del proceso relacionada con la elaboración del presupuesto.

El proceso presupuestario

El estudio del proceso presupuestario reviste importancia por varios motivos. En primer lugar, se aduce que los resultados que pueden lograrse mediante el presupuesto dependen de ese proceso. Si esos resultados se expresan en función del aumento del gasto o del déficit, o de otros males fiscales parecidos, se sostiene que el deterioro de la situación fiscal puede atribuirse directamente, o en muy importante medida, a las características del marco institucional y administrativo del proceso presupuestario. De acuerdo con ese enfoque, toda modificación del marco institucional podría influir considerablemente sobre los resultados. Sin embargo, si se ahonda en la investigación, muchos resultados pueden atribuirse a los factores de política económica, más que a los institucionales. De hecho, algunos han sostenido que las tendencias fiscales no se deterioran por obra de factores institucionales, sino a pesar de ellos 1 • Esto no equivale a sostener que esos factores no influyen en medida alguna. Debe admitirse qu�: lus resultados fiscales, en definitiva, dependen de una compleja gama de factores . Entre éstos se cuentan los estratégicos (las metas de política del sector público y las estrategias respectivas), Jos relacionados con la situación (el tipo y la magnitud de las actividades, los factores de la demanda y otros aspectos externos), los estructurales (las modalidades de organizacwn, planificación, control y de sistemas de información), los de comportamiento (los móviles y las actitudes que influyen en los niveles operativos), los humanos (la disponibilidad y la utilización del saber técnico) y los concernientes al proceso (los sistemas tecnológicos y el nivel de la tecnología). Es evidente que un análisis exhaustivo de estos factores y de la influencia relativa de cada uno de ellos o de cada conjunto de factores escapa a los alcances del presente estudio. Los resultados fiscales y los desajustes correspondientes constituyen la expresión de problemas más profundos del proceso y plantean la cuestión, de mayor importancia, de si el proceso presupuestario y los sistemas que con él se relacionan permiten prever y hacer frente a esos desajustes y a esas crisis.

1 Este enfoque aparece en David Stockman, "The Crisis in Federal Budgeting" [La crisis del proceso de elaboración del presupuesto federal] . en Allen Schick (encargado de la edición), Crisis in the Budget Process [La crisis del proceso presupuestario], American Enterprise lnstitute, Washington. 1986. págs. 57 y siguientes.


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En segundo lugar, los valores que se asignan al curso de adopción de decisiones en el proceso presupuestario parecerían ser inherentes al proceso mismo. Las deficiencias de los sistemas presupuestarios tradicionales a las que se aludió anteriormente --como el hecho de que se tomen decisiones aisladas unas de otras y no se tenga en cuenta el costo o la disponibilidad de los recursos a los efectos de elaborar la política económica- han favorecido, a su vez, la primacía de valores y juicios relacionados con eJlos basados primordialmente en el sujeto, más bien que en los objetivos del gasto. Esas mismas características estructurales han servido de respaldo a la opinión de que los referidos valores y juicios resultan útiles para asegurar la responsabilidad ante la legislatura. Pero esas nociones de responsabilidad se basaban en una interpretación limitada, técnica y contable, de ese concepto. Se aludía a la responsabilidad a propósito de la licitud del gasto, no de su eficiencia y eficacia. Con carácter más general , Jos referidos valores dependían también de otras características del sistema presupuestario y del papel desempeñado por la legislatura en materia de elaboración y aprobación del presupuesto. Cuando el presupuesto se basa en el enfoque "del financiamiento", según el cual hay que tener en cuenta todas las necesidades financieras generadas por un proyecto o programa a lo largo de su ciclo de existencia, el resultado inevitable es que las necesidades relacionadas con el gasto se consideran como conjunto. En cambio, cuando el presupuesto se basa en el enfoque "limitativo", de acuerdo con el cual reviste importancia preponderante imponer límites a la disponibilidad anual de recursos, es sumamente probable que todo el panorama se vuelva confuso y que, equivocadamente, se tienda a hacer hincapié en la fijación de topes al gasto.

En tercer lugar, en el contexto del proceso presupuestario deben cumplirse dos tar!as: por una parte, informar al legislador (y por lo tanto al votante) y, por otra parte, informar a Jos funcionarios gubernamentales encargados de adoptar decisiones. Se trata, en definitiva, de un proceso político, por lo cual de él debe emanar información sobre los costos de determinadas medidas y sus alternativas, a fin de que los políticos no adopten simultáneamente los criterios opuestos de brindar respaldo a nuevos programas de gastos y de oponerse al aumento de los tributos o de los déficit. En el ámbito gubernamental, en el que se adoptan las decisiones preliminares, ese proceso debe permitir que los encargados de tomar decisiones identifiquen y evalúen los lazos existentes entre el presupuesto y la economía, entre el nivel de los recursos y el de los compromisos, entre los costos y los beneficios y entre los objetivos de los programas y su eficacia. A su vez, para cumplir esas tareas debe contarse


66 AspectO!:> dd pn:supucsLo público

con varios tipos de datos, pero la medida en que se utilizan a los efectos del proceso depende de la cobertura que se dé al presupuesto y de que el sistema permita detectar las tendencias macroeconómicas y los factores de incertidumbre económica.

El presupuesto como instrumento de politica económica

La función primordial del presupuesto es servir de instrumento de la política económica del gobierno. Esta comprende una amplia gama de complicadas actividades que influyen, de un modo u otro, sobre la vida de los integrantes de la comunidad a cuyo servicio está el gobierno. Si bien a lo largo del año, en forma rutinaria, se adoptan decisiones concernientes a medidas determinadas o específicas, el proceso de elaboración del presupuesto del gobierno permite, una vez al año, considerar en conjunto los programas sectoriales y sus repercusiones financieras. Cada presupuesto, por lo tanto, no sólo constituye la expresión de esas medidas, sino también de la evolución reciente y de las perspectivas de la economía del país. Aún mayor importancia reviste el hecho de que el presupuesto contiene medidas encaminadas a contrarrestar la variación cíclica de la economía. En los últimos años esas tareas, de por sí difíciles, se han complicado aún más, haciéndose necesario obrar con mayor prudencia y efectuar preparativos más adecuados ante la evolución de la situación económica. En primer lugar, los problemas que enfrenta el gobierno son de tal magnitud que ya no puede considerarse que una de sus dependencias o uno de sus ministerios, obrando en forma independiente, puedan resolverlos. Además, la situación suele variar como consecuencia de factores exógenos, y el ritmo de esa variación puede ser demasiado rápido. En esos casos, los presupuestos deben servir de base para coordinar las medidas que afectan simultáneamente a varios organismos públicos y deben contener mecanismos que permitan hacer frente a la acelerada evolución de las circunstancias. En segundo lugar. el entorno económico ha variado, y esa modificación se debe señalar en forma expresa. Anteriormente, los enfoques sobre el presupuesto se basaban en el aspecto de "hacer valer derechos" o en la ampliación de los programas, sin tener en cuenta, por lo menos plenamente, e] fundamento de las medidas y los programas que se estaban aplicando. En la actualidad prevalece el enfoque de "conservar" lo conseguido como expresión de las dificultades económicas y de la necesidad de analizar el fundamento de las actividades que se están realizando, a los efectos de decidir si corresponde o no ampliar los programas. En Jos presupuestos, por consiguiente, debe reflejarse la escasez de recursos; ellos deben servir, además, para coordinar medidas que permitan obtener el máximo provecho de los recursos gastados.


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A esos efectos se necesita un marco en el cual pueda ponerse de manifiesto expresamente esa escasez de recursos y a la vez se amplíe la gama real de medidas posibles. Puede suponerse que en un marco de ese género se podrán lograr los cambios deseados con menos ajustes. En la medida en que exista incertidumbre acerca de los alcances de la evolución de la economía, en el marco presupuestario debe hacerse hincapié no sólo en la revisión y evaluación de las actividades corrientes y en la posibilidad de reducir su costo, sino que también debe hacerse frente a los motivos de incertidumbre y a sus posibles consecuencias.

Los responsables de elaborar el presupuesto han admitido la existencia de varios de los factores que anteceden. por lo cual. con el transcurso del tiempo, han surgido técnicas destinadas a enfrentarlos. Entre los mecanismos que integran el arsenal fiscal de las autoridades públicas se cuentan los planes a mediano plazo, los modelos de predicción. los "escenarios"' alternativos, el análisis de consecuencias, los estudios de contingencia y los sistemas de planificación continua del gasto. Esta última técnica, que goza cada vez de mayor aceptación (como se desprende del cuadro 2).

ofrece como virtudes principales las de establecer lazos adecuados con el plan de desarrollo económico a mediano plazo y facilitar un enfoque integral de los ingresos y el gasto público a lo largo de un período, poniendo de manifiesto, por lo tanto, la escasez global de recursos que hay que tener en cuenta a los efectos de elegir entre unos programas y otros. Con dichos sistemas se trata de mejorar la calidad y el contenido de los mecanismos de previsión y la manera en que recogen la incertidumbre macroeconómica. Se necesita contar para su eficacia con mejores medios de identificar y medir los déficit presupuestarios y sus consecuencias. Por añadidura, es menester entender mejor las relaciones entre volúmenes y precios, y la estimación del costo de los proyectos. Además . en lo referente a las técnicas de evaluación del presupuesto, es necesario abandonar el enfoque basado en rubros y partidas a fin de comprender más profundamente el contenido de los programas y las relaciones entre sí. Sin embargo, no todos estos aspectos se refieren a sistemas y técnicas. Los sistemas suelen ser intrínsecamente neutros; su eficacia depende de que se logre combinar atinadamente varios elementos.

El estudio de las estrategias de mejoramiento adoptadas por varios países (que figuran en el cuadro 2) permite advertir que se ha comprendido suficientemente la multiplicidad y complejidad de las tareas que deben cumplirse. No obstante, a la luz del progreso alcanzado, cabe suponer que mucho más queda por hacer en comparación con lo logrado. La experiencia observada en varios países indica que aún no se han incorporado expresamente al proceso presupuestario los factores macroeconómicos de



manera que sirvan de orientación para el presupuesto. De hecho. en muchos casos, se deduce de esa experiencia que el enfoque de los organismos centrales con respecto a la toma de decisiones sigue siendo casuístico y arbitrario. Además. muchos sistemas presupuestarios se han orientado hacia la generación de información a los efectos de justificar programas o solicitar recursos, no para lograr la reducción de unos u otros. Por otra parte, en los países en que las tasas de inflación han sido altas, se ha hecho mayor hincapié en la aplicación de directrices o índices para la fijación de precios que en el examen de los programas o en los aspectos distributivos. Sin embargo, esa relativa omisión no queda sin consecuencias, pues los efectos agregados de factores como los mencionados suelen ser demasiado abrumadores como para que puedan resolverse mediante medidas improvisadas o remedios caseros.

Aun en los casos en que se ha procurado introducir el sistema de planeamiento continuo del gasto se ha comprobado la necesidad de tener más en cuenta algunos aspectos. Con demasiada frecuencia parece no prestarse suficiente atención al papel que cumplen los participantes, en especial los diferentes organismos. Según lo ha admitido recientemente un comité en Estados Unidos, no se ha planificado para el futuro a nivel ministerial en los últimos años. Además, los responsables de elaborar el presupuesto parecen haber pasado claramente por alto la Ley de Murphy, a pesar de que, dada la importancia preponderante que tienen los factores incontrolables, tendrían que haber tomado medidas concretas de previsión. La planificación del gasto también se ha visto afectada, en la faz cualitativa, por otros factores que se describen más adelante.

¿De qué presupuesto se trata?

La eficacia del presupuesto como instrumento de política económica depende de su periodicidad, cobertura y estructura. En los últimos años se han formulado sugerencias sobre todos esos aspectos que corresponde considerar con cierto detalle en el presente estudio.

Si bien existen algunas excepciones, es la costumbre que los presupuestos sean, como mínimo, anuales. La importancia de ese criterio no ha disminuido ante la aparición de planes de desarrollo económico a mediano plazo y del sistema de planificación continua del gasto. Aunque cabe admitir que la aplicación de los programas del sector público requiere habitualmente más de un año, el sistema de presupuestos anuales ha ofrecido un grado extraordinario de flexibilidad ante la necesidad de atender nuevas tareas, y ante el hecho, mencionado en la sección anterior, de que las tareas del gobierno suelen variar con mucha frecuencia. Pero en varios casos la presentación de presupuestos anuales también ha provo-


Temas recurrentes 69

cado grandes problemas. De hecho, parecería que esos problemas, sea que provengan de la esfera ejecutiva o legislativa, no son en modo alguno privativos del mundo en desarrollo. Así, se tienen presupuestos anuales, que teóricamente deben constituir la expresión de los programas gubernamentales y servir de punto de partida para su aplicación anual, aunque no han cumplido esas funciones. Esto ha tenido como consecuencia, no deseada pero duradera, el surgimiento dentro y fuera del gobierno de una incertidumbre que es evitable, pero que a su vez ha contribuido a crear escepticismo sobre la credibilidad del proceso presupuestario. A los efectos de evitar ese tipo de problemas se ha sugerido un régimen presupuestario bienal. Como fundamento, se ha aducido que mediante ese tipo de presupuestos se evitarían el frenesí anual y los defectos de elaboración del presupuesto, haciéndose posible además revisar más pormenorizadamente la selección de los programas que contiene , lo que en la actualidad resulta imposible debido a que hay que obrar en un marco de plazos estrictos. Ese argumento se basa implícitamente en el enfoque "financiero" del presupuesto, de acuerdo con el cual deben asignarse fondos a objetivos determinados, sin tener en cuenta factores cronológicos y sin que la afluencia de recursos se interrumpa al cabo de un año. Esas razones, empero, podrían parecer demasiado débiles y artificiales; bastante coherentes pero poco ajustadas a las tareas y realidades que se dan en la práctica. Como se señaló anteriormente, dada la frecuencia con que se producen cambios , en especial en los países con altas tasas de inflación, a los gobiernos les resulta imprescindible contar con presupuestos más frecuentes y con estrategias que permitan hacer frente a la variación de las circunstancias. Los presupuestos bienales pueden no poseer la flexibilidad intrínseca que se necesita para cumplir las tareas que corresponden. Esto no equivale a sostener que los presupuestos anuales permitan hacer frente a esos problemas de modo enteramente satisfactorio. Más bien puede decirse que su potencial es mayor que el de los presupuestos bienales y que, en todo caso, a unos y otros habría que añadirles mecanismos correctivos adicionales para hacer frente a situaciones imprevistas .

En los últimos años, diversos factores han provocado polémicas acerca de la cobertura del presupuesto y de la función normativa del mismo. En primer lugar, ha aumentado el número de disposiciones constitucionales sobre asignación específica o preceptiva de recursos, que determinan la orientación y, en algunos casos, la magnitud del gasto. Ello ha contribuido a generar en algunos organismos una mentalidad de compartimiento estanco y, por consiguiente, ha hecho perder flexibilidad a los organismos centrales. Segundo, el aumento de las operaciones de crédito y de los incentivos consistentes en gasto tributario han puesto de



manifiesto que con ese tipo de transacciones se procuraba alcanzar los objetivos más amplios relacionados con el gasto. Aunque esas dos categorías no equivalen exactamente al gasto del gobierno, parecerían haberse convertido en sustituto lógico del mismo, y su crecimiento ha solido acompañar al aumento del gasto del gobierno. Sin embargo, en la medida en que se trata de mecanismos ajenos al presupuesto tradicional y al proceso presupuestario correspondiente, también la elaboración de la política económica parecería verse afectada desfavorablemente. Para superar ese problema se recogieron explícitamente las actividades de otorgamiento de crédito en el proceso presupuestario y se fijaron topes presupuestarios que incluían los programas de crédito y el gasto tributario. Pero la aplicación de esas medidas correctivas es, en el mejor de los casos, parcial, por lo cual mucho queda por hacer. De hecho, no sería exagerado afirmar que en varios países es imperioso definir el gasto tributario, y con más razón determinar su magnitud y sus consecuencias económicas. Por lo tanto, el proceso presupuestario, en su forma actual, sólo cumple en parte las funciones que se pretende que desempeñe.

La estructura del presupuesto, considerada al margen de la clasificación funcional y económica de las transacciones, es otro de Jos aspectos que influyen directamente sobre la calidad del proceso de toma de decisiones presupuestarias. En especial, cabe mencionar dos aspectos de esa estructura2• A partir de los años sesenta, se han modificado en varios países los presupuestos de inversión o desarrollo económico a fin de abarcar los proyectos y programas incluidos en los planes de desarrollo o las actividades financiadas mediante ayuda del exterior. Al principio parecía que esos presupuestos eran más bien la manera de atender las exigencias de los donantes, y se preveía que se perfeccionarían con la especificación de criterios para la incorporación de partidas . integrándolos en forma adecuada con el proceso presupuestario principal, a fin de que pudieran identificarse y tenerse en cuenta en los presupuestos anuales las consecuencias financieras de carácter permanente, como los costos recurrentes. En general. esas previsiones no se han cumplido.

Hace poco se ha vuelto a considerar, y ha adquirido cierta importancia, el tema relacionado con la elaboración de un presupuesto de capital . Sus partidarios -inspirados en la experiencia de los países nórdicos durante los años treinta y en la práctica comercial- sostienen que un presupuesto de capital separado resulta útil como fuente de información de los activos

2Un análisis más pormenorizado de esos aspectos aparece en A . Premchand. Government Budgeting and Expendirure Contro/s [Elaboración del presupuesto público y los controles del gasto]. Fondo Monetario Internacional (Washington, 1983), págs. 292 y siguientes.


Temas recurrentes 7 1

creados por el gasto público y del volumen de crédito que se utiliza a esos fines. Aún mayor importancia revisten como medio de facilitar la planificación de los servicios de financiamiento de capital y de lograr una estimación más realista de la magnitud real del déficit presupuestario global. También han sostenido que prescindir de un presupuesto de capital equivaldría a crear un incentivo negativo en contra del gasto de capital . Quienes están en favor de un presupuesto unificado, que no distinga entre el presupuesto corriente y el de capital, sostienen que no existe una identidad total entre las prácticas comerciales y las estatales . Por ejemplo, la rentabilidad no tiene tanta importancia para el Estado; análogamente, para medir el patrimonio del gobierno no siempre basta con tener en cuenta el déficit presupuestario, sino que también hay que tomar en consideración los factores subyacentes de la economía en general . Además, una vez decidida la elaboración de un presupuesto de capital habría que adoptar técnicas de depreciación y, dado el carácter de los activos del gobierno (incluido el material de defensa), esas prácticas podrían resultar arbitrarias y, asimismo, hacer surgir grupos de presión en favor de proyectos "de carne y hueso".

A los partidarios de ambas posiciones les asiste la razón hasta cierto punto y, de todas maneras, para resolver la cuestión de si es necesaria una estructura presupuestaria doble deberán tenerse en cuenta varios otros factores. Por ejemplo, habrá que analizar el proceso de planificación del capital, los servicios de estimación de los costos recurrentes y el uso de costos unitarios a los efectos de proceso y control presupuestario y otros factores conexos. No obstante, corresponde señalar que éste es uno de los temas más importantes y repetidos del actual debate.

Evaluación del presupuesto e información sobre costos

Uno de los temas más repetidos en tomo al presupuesto es la necesidad de evaluar las propuestas de gasto. Se trata de una etapa en la cual los factores de organización y técnicos confluyen a Jos efectos del logro de los objetivos de la política fiscal.

El proceso de evaluación del presupuesto comprende la formulación de directrices en cuanto a recursos disponibles y los precios que se utilicen a los efectos de preparar estimaciones, así como un examen de estas últimas, partida por partida, o por programa y resultados, y análisis de las estimaciones de los costos, el empleo dado a los recursos humanos y otros aspectos conexos. Todos esos campos revisten enorme importancia, por lo cual es necesario analizarlos con cierto detalle. No obstante, por falta de


72 Aspectos ctct presupuesto público

tiempo y espacio, en el presente estudio sólo se considerarán tres aspectos.

En primer lugar, en la mayoría de los países suele distinguirse entre la planificación del ingreso y del gasto fiscales. Sin embargo, sean cuales fueren las instituciones que se ocupen de la primera de esas tareas, se procura contar con estimaciones del ingreso fiscal en una etapa relativamente temprana del proceso presupuestario, a fin de poder proporcionar a las entidades encargadas del gasto una orientación adecuada, basada en el reconocimiento expreso de la escasez de recursos. De la experiencia observada en varios países se desprende que ello rara vez se logra. Entre otros factores, el secreto que envuelve a las medidas relacionadas con el ingreso fiscal, la adopción de bases diferentes para los pronósticos en esa materia, y el hecho de que se cuente con ellos en una etapa por demás tardía del proceso presupuestario como para que puedan ser de alguna utilidad funcional, parecerían haber hecho disminuir las posibilidades de una integración de ese género. Por consiguiente, en lugar de existir convergencia entre la planificación del ingreso y del gasto fiscales en el proceso presupuestario, Ja divergencia se ha convertido en la característica ordiAaria del mismo.

En segundo lugar, con la elaboración de información sobre costos se procura estimar con precisión las cifras del presupuesto y. en una etapa ulterior, el control del Estado de los proyectos y programas mediante la comparación de los costos reales con los estimados . Esos datos permiten también medir el insumo y el producto. Aunque en general no se discute la necesidad de contar con ese tipo de datos, la experiencia demuestra que sólo se ha logrado calcular con mayor precisión Jos costos de los proyectos de construcción, educación y salud pública, por Jo cual queda mucho por hacer en otros campos . Además, se observa en general que cuando se dispone de datos sobre costos, la evaluación se efectúa al parecer en forma independiente, al margen del proceso presupuestario.

En tercer lugar, y por las razones que anteceden, también ha tendido a resentirse la calidad de la orientación dada para la elaboración del presupuesto. No siempre se hace saber a las entidades que realizan el gasto cuál es el nivel real de recursos disponibles, e invocando la austeridad se acude, no a una planificación organizada, sino a reducciones circunstanciales, arbitrarias, e impuestas de manera centralizada. Llega a sostenerse que con fines de austeridad se requiere centralizar el control. Sin embargo, el hecho real es que el sector de gobierno ha crecido a tal punto que ha pasado a ser dudosa la factibilidad de un sistema de dirección centralizado. En las circunstancias actuales, para que el presupuesto surta algún efecto hace falta consultar a las entidades encargadas del gasto y


Temas t'C'CUt'r·entes 7:3

explicarles la realidad. No es exagerado afirmar que el fundamento del éxito del presupuesto del gobierno está en que las dependencias

encargadas del gasto desempeñen de modo eficaz sus cometidos en materia de gestión financiera. En los casos en que no se ha concedido a ese factor la debida importancia, los análisis presupuestarios se han conver

tido en ocasiones para la adopción de estrategias evasivas, encubrimiento de información decisiva y maniobras improductivas.

Elaboración de presupuestos y productividad

Otro tema que ha despertado mucha atención concierne el papel desempeñado por la productividad en las actividades del gobierno y, por

consiguiente, en el propio presupuesto. La función de elaborar el presupuesto consiste , en esencia, en asignar los recursos, en tanto que el objeto de las medidas relacionadas con la productividad es poner de

manifiesto hasta qué punto se utilizan los recursos de manera eficaz. Por lo tanto, parecería existir, por Jo menos en teoría, una simbiosis entre esas dos actividades. Si ello ocurriera también en la práctica, sería inútil proseguir el análisis, pero la experiencia reciente permite comprobar que no existe armonía entre ellas, por lo cual se ha reavivado el debate acerca de la función de cada una y su interdependencia.

Varios factores económicos y relacionados con actitudes han hecho que ese debate se intensifique mucho recientemente. Sólo para mencionar

algunos de esos factores, cabe señalar el persistente aumento del gasto público en una amplia gama de países -industriales y en desarrollo--, hecho que ha suscitado la pregunta de si ese aumento era necesario. Desde el punto de vista de la productividad , lo importante es establecer si el

aumento del gasto público se ha debido a que el Estado tiene que pagar

más por los insumos, si el incremento de la productividad ha impedido que el gasto crezca aún más, o si la disminución de la productividad ha

favorecido un incremento del gasto público que era, en caso contrario, evitable. Sin lugar a dudas, el aumento del gasto público da origen a varias otras cuestiones importantes -<:omo la determinación de los

factores que lo estimulan y los que permiten explicar las disparidades de sus niveles y tasas de aumento--, cuestiones que, con todo, son ajenas al

presente estudio.

Uno de Jos principales factores que avivan el debate acerca de la

productividad es la generalización de la inflación en varios países , hecho que hace hincapié en que los servicios públicos deben ser más productivos para amortiguar el efecto del aumento de los salarios sobre el sector público y, en general, el de la inflación. Si bien el tema de la



productividad es motivo permanente de preocupación, pues no se limita a una etapa determinada del ciclo económico, sí parece recibir máxima atención en períodos inflacionarios.

Otro factor, cuyas consecuencias políticas son más importantes que las de los precedentes, es la sensación general que tiene el ciudadano y contribuyente de que el sector público se ha convertido en una especie de Gulliver apresado por una infinidad de cuerdas liliputienses, delgadísimas, pero que en conjunto inmovilizan al gigante fiscal y le impiden cumplir sus funciones del modo más eficaz posible .

Se hace hincapié en la productividad en cuanto medio de generar mayores beneficios económicos o efectos más beneficiosos en la vertiente económica de diversas actividades. El nivel de productividad depende de la relación entre insumo y producto, para cuya determinación hay que tener en cuenta todos los factores de producción que intervienen. A su vez, para medir la eficiencia de la utilización de esos factores se recurre en general a un concepto estricto y a otro más amplio, económico, de lo que es eficiencia. El primero se define como aumento de la producción sin modificación del nivel de los insumas, o como el mantenimiento del nivel de producción pese a la disminución del volumen de insumas. Con el concepto económico de eficiencia, en cambio, se mide la eficiencia

distributiva y el progreso logrado en la satisfacción del consumidor. No obstante, en la práctica, se llama "eficiencia" al primero de esos criterios, y "eficacia" al segundo.

En la esfera pública la productividad constituye un fenómeno complicado y puede alcanzarse, como en otras situaciones, mediante la modificación de aspectos técnicos o, cuando ello no es posible, mediante la incorporación de mejores o nuevas actitudes. En el sector público, empero, presenta características especiales, que a continuación se mencionan. La prestación de servicios públicos, en especial educativos, sanitarios y otros relacionados con bienes públicos, como los de defensa, tienden a incorporar un alto coeficiente de mano de obra. No obstante, en general se admite que, en gran medida, la productividad aumenta como consecuencia de los cambios tecnológicos que trae consigo la utilización de nuevo equipo de capital; en la medida en que ese equipo suele revestir menos importancia en los sectores de servicios, el aumento de la productividad puede ser menor. Si bien en los sectores tradicionales de los servicios se ha venido utilizando cada vez más equipo de capital, la consecuencia puede haber sido el mejoramiento de los servicios, más bien que el aumento de la productividad. A decir verdad, los partidarios del sistema de contabilidad nacional toman como hipótesis que la productividad de los empleados públicos no aumenta y que el único modo de



incrementar el volumen de los servicios es aumentar la fuerza de trabajo. En cambio, los responsables de elaborar la política económica que adoptan una orientación práctica sostienen puntos de vista diferentes . Por ejemplo, en Japón y Suecia se da por supuesto, a los fines del presupuesto,

que en el sector público y en el privado los aumentos de productividad son casi de igual magnitud.

En el sector público, la productividad es el fruto de varios factores complejos: la estructura de las entidades públicas, los recursos -normativos, monetarios y humanos- y los programas. La productividad no puede considerarse fuera del contexto de una estructura sumamente diversificada y heterogénea como es el Estado. Es probable que a una mayor especialización correspondan mayores posibilidades de aumentar la productividad; a su vez, esa especialización supone interdependencia, confluencia y coordinación de las actividades. En el sector público puede darse una amplia especialización de papeles y funciones, tal como ocurre en los organismos biológicos multicelulares, en los que las células se especializan. De los factores mencionados en el presente estudio, la estructura de las entidades, el monto de los recursos financieros asignados y las normas jurídicas son factores exógenos, y los recursos humanos con que se cuenta constituyen, por lo menos en teoría, el único factor variable.

Establecimiento de una rehlción entre productividad y ehlboración del presupuesto

La importancia de medir la productividad a los efectos de la elaboración del presupuesto del gobierno ha sido admitida en toda su extensión. Por ejemplo, los responsables de elaborar el presupuesto han llegado a comprobar claramente que es bastante útil medir la productividad a los efectos de analizar las necesidades de recursos humanos, materiales y financieros y, en especial, en lo que atañe a responder a preguntas tales como: ¿se están logrando los resultados programados en materia de producción? y ¿qué consecuencias cabe extraer en cuanto a las necesidades de recursos? En suma, los datos referentes a la productividad han resultado útiles para analizar las estimaciones de las entidades encargadas de efectuar el gasto acerca del volumen de la producción proyectada y de las tasas de productividad y los precios de los recursos. A esos fines, el propósito de los datos es que sirvan de instrumento objetivo de medición a los efectos de determinar la asignación de recursos y, a la vez, de marco común para que la entidad revisora central y las entidades encargadas de efectuar el gasto puedan evaluar las necesidades financieras.

Si bien se conocían los beneficios inherentes al aumento de la productividad, hasta principios de los años cincuenta no se les atribuía



gran importancia a los efectos del proceso de elaboración del presupuesto. Para la evaluación realizada por las entidades centrales, y a los encargados de recopilar las estimaciones presupuestarias en sus etapas iniciales, interesaban los insumos presupuestarios, no la eficiencia productiva.

Como se desprende del cuadro 1 , el objetivo de eficacia y economía, en un contexto del que formaba parte la productividad, ha continuado vigente en el transcurso de los años. Aunque se han producido varias innovaciones ---<:ada una de las cuales ha generado su propio nivel de aceptación, aplicándose en parte y dando lugar a una penosa labor de evaluación y reevaJuación de la experiencia habida, así como a una estimación de futuras tareas- en pocos casos han estado exentas de críticas. A los efectos del análisis, en este estudio se clasifican esas innovaciones en tres categorías: presupuesto por resultados, evalu:ición de programas e incrementalismo.

Los sistemas de presupuestación por resultados han subrayado la necesidad de medir los costos y han tratado de desviar el exceso de atención prestada a los insumos orientándola hacia el producto. Se subraya la necesidad de mejorar la clasificación de las transacciones del sector público y la medición del costo y de la eficiencia y eficacia de los programas del gobierno una vez terminados. Los encargados de elaborar el presupuesto se dieron cuenta de la importancia de aplicar criterios de productividad a los efectos de la ejecución de las operaciones del sector público, pero, dada la diversidad de éstas y la dificultad que representaba elaborar instrumentos de medición uniformes para productividad, decidieron establecer, en cambio, procedimientos de medición de la carga de trabajo.

Si bien la elaboración de presupuestos por resultados se ha utilizado, en general, de manera deficiente, ha tenido como virtud_ principal la de imponer una expansión del proceso presupuestario, en cuyo marco se han considerado de modo expreso el programa de trabajo. su costo y su eficacia. Se ha procurado establecer una relación entre insumos y producto y entre los aspectos financieros y los físicos, y se ha facilitado la identificación y la medición de los vínculos entre la fuerza de trabajo y los materiales y otros factores de producción.

Pero medir la carga de trabajo no es lo mismo que medir la productividad. Como señaló Kendrick, la primera de esas actividades consiste en relacionar la producción real con una norma y procurar expresar la variación de la eficiencia en el marco de una tecnología dada3.

3Véase John W. Kendrick. Understanding Productivity [El concepto de productividad). The Johns Hopkins University Prcss. Ballimorc. 1977. págs. 13-15.


Temas rccurt·cnws 77

En cambio, la medición de la productividad permite determinar la variación de la tecnología y otros factores, además de la variación de la eficiencia laboral. Esto no equivale a negar la utilidad de las mediciones relacionadas con el trabajo: aunque, como índices, son incompletas. permiten adquirir una noción general de la eficiencia de un organismo en el tiempo y en el espacio. Como en la medición de la productividad se hace hincapié en la relación entre producto y todo insumo de recursos, las mediciones relacionadas con el trabajo, que se refieren en forma primordial a recursos humanos, sólo pueden poner de manifiesto, en el mejor de los casos y en forma reducida, la relación entre producto e insumo. Además, con ellas no se procura en realidad evaluar la producción, sino más bien determinar la importancia de la fuerza de trabajo en un programa dado.

Como los presupuestos por resultados no alcanzaron los objetivos perseguidos, se experimentó con versiones modificadas, por ejemplo, los presupuestos por programas. Estos, a su vez, dieron paso, a mediados de los años sesenta, a sistemas más ambiciosos, como el presupuesto de planificación y programación (PPP), el presupuesto de base cero (PBC) y los sistemas de evaluación de programas. Con las dos primeras de esas categorías (PPP y PBC) se trató de asegurar una asignación más racional

de los recursos mediante la aplicación de técnicas cuantitativas y, como corolario, se daba especial importancia a la etapa analítica del proceso presupuestario. En los sistemas de evaluación de programas se hizo mayor hincapié en la ejecución de los presupuestos, por lo cual la productividad recibió un estímulo indirecto.

El objetivo esencial de los sistemas de evaluación de programas consiste en estimar la eficacia de los programas una vez ejecutados. Las conclusiones extraídas se destinaban a usos futuros relacionados con la asignación y la utilización de los recursos. Comprenden la evaluación del uso de los recursos previstos en los programas y la medición de la eficiencia mediante una relación entre insumos y producto4. Como instrumento de análisis presupuestario, en los sistemas de evaluación de programas, al igual que en los sistemas de presupuesto de planificación y programación y en el presupuesto de base cero, se hace hincapié en el análisis de alternativas y. en virtud de su carácter de fiscalización. en la

4Uno de los intentos de aplicación del sistema de evaluación de programas a las actividades del sector de gobierno que más éxito ha tenido se realizó en Canadá. Un análisis más pormenorizado aparece en The Treasury Board of Canada, Guide 011 the Program

Evaluation Function [Guia sobre la función de evaluación de programas]. Toronto, 1981.



reducción de los costos . No se ha tratado de una herramienta operativa destinada a obligar a los administradores de los programas a cumplir cometidos específicos, salvo en Jo que hace a una evaluación retrospectiva. En esta metodología se daba por supuesto que, de algún modo, el sistema presupuestario imperante permitiría determinar los factores y las normas de eficiencia que Juego llevarían a efectuar una evaluación de la ejecución.

El tercero de los enfoques mencionados --el incrementalismoconstituye la antítesis de los dos anteriores. En esencia, debe considerarse como una estrategia destinada a lograr la aprobación del presupuesto en la esfera política. En la medida en que se considere una explicación de Jos enfoques presupuestarios adoptados por Jos gobiernos, entraña la hipótesis de que, en general, la variación de los presupuestos de un año a otro es insignificante, y de que el proceso presupuestario está al servicio del enfoque de variación mínima. También se da por supuesto que a los políticos, a las entidades encargadas del gasto y a las entidades presupuestarias centrales les resulta aceptable una estrategia de ese género. Como el incrementalismo no pretende crear un sistema, sino que se trata meramente de un instrumento de debate de determinadas características administrativas, en él no se tiene en cuenta la productividad, ni mucho menos su mejora. En ese sentido, puede considerarse como una simplificación extrema de los procesos presupuestarios.

Por qué no se concedió a la productividad la importancia práctica que cabia esperar

A la luz de la exposición sumaria que antecede, y habida cuenta de la preponderancia que se ha atribuido a la productividad y del ingente esfuerzo realizado, cabe preguntarse por qué en la práctica no se ha dado a la productividad el carácter de meta constante en la gestión de las entidades públicas. Esa divergencia entre lo que debió haber ocurrido y lo que ha sucedido puede atribuirse a varios factores. De acuerdo con la experiencia recogida en varios países, y en aras de la brevedad, cabe limitar el análisis a los factores relacionados con la gestión.

En general, se cuentan varios factores de gestión que han influido desfavorablemente sobre un posible aumento de la productividad del sector público. El primero fue la ambigüedad de los conceptos relacionados con la productividad. Encontrar el modo de medir adecuadamente la producción generada por las actividades del Estado ha seguido trastornando todos los análisis cuantitativos del sector público. No es posible medir con un solo instrumento esa amplia diversidad de tareas, y los sistemas que comprenden varios indicadores han resultado demasiado



"técnicos y misteriosos"5. La aplicación de procedimientos de medición de la productividad resultó demasiado complicada en el caso de organismos cuya producción no era homogénea y estaba además sujeta a fuertes variaciones.

Otro factor fue el uso incorrecto de los instrumentos de medición de la productividad de los componentes . En un estudio realizado en 1972 en Estados Unidos se comprobó que se habían logrado algunos resultados en materia de productividad con carácter forzoso durante el proceso presupuestario debido a que se redujo la fuerza de trabajo a pesar de un aumento de la carga de trabajo6. De ese modo se registró, a corto plazo, un incremento aparente de la productividad, pero a mediano plazo se vio afectada la calidad del trabajo y, lo que es más importante, se provocó el enfrentamiento de las entidades encargadas del gasto. De ese modo, en vez de lograrse un ambiente de colaboración se introdujo en el proceso, innecesariamente, un factor de discordia.

Un tercer factor ha sido la falta de dedicación suficiente por parte de los gerentes y, en esa misma esfera, la falta de medidas constructivas e innovadoras, tan esenciales para lograr mejores resultados . Las metas de productividad deben basarse en las posibilidades de mejora de cada organismo, por lo cual, en la medida en que esas metas eran generales o que en su determinación no se tenían en cuenta los detalles necesarios para el control cotidiano de las actividades de las entidades en cuestión, la gerencia de estas últimas las consideraban foráneas, más relacionadas con los organismos centrales que con su propia situación. Aunque las mediciones de alcance general arrojan luz acerca de la evolución de la actividad de que se trata en la práctica, la gerencia tiende a dar mayor importancia a los temas concretos que entrañan una relación directa y que constituyen una expresión de sus preocupaciones.

Cuarto, se dio importancia a la productividad, pero no en el contexto del proceso presupuestario. Aunque desde la aparición del presupuesto por resultados en la mayoría de las innovaciones presupuestarias se ha hecho hincapié en los aspectos del programa relacionados con el costo y en la necesidad de reducirlo, no se ha logrado avanzar mucho en lo relacionado con la medición de los propios costos. Como la productividad no ha llegado a formar parte del proceso presupuestario, las metas de control de la productividad adquirieron un carácter accesorio. Es más, las

5Véase Measuring and Enhancing Productivity in the Federal Sector [Medición y aumento de la productividad en el sector federal), estudio elaborado por la Comisión del Servicio Civil, Oficina General de Contabilidad y Oficina de Administración y Presupuesto. Imprenta del Gobierno de Estados Unidos. Washington, 1972. pág. 16.

61bfd.



dificultades de financiamiento del presupuesto influyeron desfavorablemente sobre las mejoras de capital. En consecuencia, la utilización de equipo anticuado se ha convertido en característica permanente de los organismos del sector público. Por último, no hubo un seguimiento adecuado de las medidas aplicadas. Esto último obedeció en parte a los factores ya mencionados, es decir, a la ambigüedad de los conceptos, favorecida por la apatía de la gerencia de las entidades en cuestión y la falta de una orientación firme y de una adecuada aplicación de los nuevos sistemas, mediante los cuales se pretendía mejorar la infraestructura.

Perspectivas

Dada la importancia de la productividad y de los resultados que siguen obteniéndose en la materia -por más que sean poco halagadores- es necesario tomar medidas para que vuelva a asignarse a este tema importancia preponderante. Como primer paso en ese sentido, es necesario enfrentar los problemas a los que en la sección precedente se atribuyó en parte la disminución relativa de la eficacia de las medidas de fomento de la productividad. Es necesario procurar el aumento de la productividad a lo largo de un período de varios años y aplicar progresivamente las medidas. La productividad debe concebirse como parte del proceso presupuestario. lo que permitiría controlar con regularidad la asignación de recursos y las relaciones de esa labor con la productividad. Procurar el aumento de la productividad como meta independiente tiende a ser una tarea ardua y, en definitiva, infructuosa. Sin embargo, no puede recomendarse en forma indiscriminada la adopción de un proceso presupuestario integrado. En la práctica, la complejidad del proceso presupuestario va en aumento a medida que se le agregan tareas adicionales sobre evaluación del gasto tributario y de las consecuencias de los programas de crédito, aspectos que se están volviendo bastante complicados. Hacer de la productividad un factor imprescindible de todos Jos programas tiende a crear nuevas cargas. Por consiguiente, es necesario enfocar y tratar de alcanzar adecuadamente esa meta.

A esos efectos, pueden distinguirse tres amplias categorías en lo relacionado con el gasto presupuestario: 1) bienes públicos, 2) bienes cuasicomerciales y 3) transferencias a personas físicas y sectores productivos 7. A los desembolsos de la última de esas categorías les

7En el estudio realizado en Estados Unidos en 1972. al que se hizo referencia con anterioridad, se dividían las transacciones del sector de gobierno en servicios públicos. servicios de apoyo (administración, adquisición y suministro y mantenimiento) y servicios industriales. Las categorías de "servicios públicos" y "servicios industriales" corresponden. en general, a las de bienes públicos y bienes cuasicomerciales en la clasificación que antecede.



corresponde la proporción mayor en los presupuestos de los países industriales y, en menor medida, de los países en desarrollo. Ese gasto, si bien reviste importancia, sobre todo entraña un "alto coeficiente de fondos", en tanto que el relacionado con los bienes públicos y cuasicomerciales entraña "alto coeficiente de fondos y de recursos humanos"8. Los sistemas de fomento de la productividad dan mejores resultados cuando se aplican a bienes públicos (hospitales, defensa, educación, servicios postales, etc.) y al suministro de bienes y servicios industriales. Cuando se trata de actividades de gestión, tienden a ser más eficaces las medidas relacionadas con el trabajo, dada la falta de un producto identificable. Un enfoque selectivo de ese género debe constituir la piedra angular de todo programa de fomento de la productividad del sector de gobierno.

Ese enfoque selectivo debe complementarse mediante una estrategia en la cual se haga hincapié en la mejora de 1 ) los sistemas de medición e información , 2) la identificación de una combinación adecuada de capital y trabajo y sus efectos y 3) una dirección centralizada y una aplicación descentralizada.

Lograr una medición más precisa es una necesidad constante, que nunca puede darse por concluida. Las actividades públicas están sujetas a un fuerte ritmo de variación, por lo cual la "vida útil" de los coeficientes de productividad tiende a ser reducida. Continúa siendo necesario mejorar los aspectos esenciales de la elaboración de datos sobre la medición del trabajo, los costos unitarios , la evaluación de las consecuencias de los programas estatales y los sistemas de información. Como se señaló anteriormente, esos factores son, en esencia, los que guardan relación con los sistemas de elaboración de presupuestos por resultados, los cuales, empero, no han llegado a convertirse en características permanentes de las actividades del gobierno. Ahora es necesario no tanto repetir esos principios , admitidos en general, sino aplicarlos en forma selectiva en los campos de los bienes públicos y cuasicomerciales.

Para elegir los campos en que pueden lograrse aumentos de productividad, debe determinarse en qué ámbitos corresponde utilizar una tecnología más avanzada y qué relación guarda con los insumos concernientes al trabajo. En el transcurso de los últimos años varios gobiernos han procurado mejorar la infraestructura y otros activos de capital para contrarrestar los efectos de los topes fijos de mano de obra establecidos en el marco de programas de austeridad o de contención del gasto. Es menester evaluar los efectos de esas medidas de sustitución a corto y mediano plazo. Además, debe elaborarse un programa escalonado de

8Un análisis de esos aspectos aparece en Richard Rose, The Progrumme Approach ro the Growth of Govermnent [El crecimiento del sector público desde el punto de vista de los programas]. Universidad de Strathclyde. Glasgow, 1983, págs. 14-16.


82 Aspectos c1cl pl'csupucsto públi<.·o

introducción de tecnología más avanzada. Sería difícil exagerar su importancia en un contexto en que se ha tendido a reducir los presupuestos con carácter general, más bien que en forma selectiva y dirigida.

Por último, la dirección y orientación de las medidas de aumento de la productividad deben estar centralizadas, pero su aplicación debe estar a cargo de la entidad concreta de que se trate. Si se reduce la flexibilidad de la gerencia debido a la fijación de topes relacionados con la fuerza de trabajo, o de otro género, es probable que surjan mecanismos de escape y que se produzcan desviaciones en materia fiscal. A las medidas encaminadas a mantener la flexibilidad administrativa deben agregarse las destinadas a atenuar las posibles consecuencias desfavorables de las metas de productividad en lo relacionado con el personal. A éste se le debe capacitar y alentar a que desempeñe el papel que le corresponde.

Los factores que anteceden tienen que considerarse en el marco de un programa integral y no como objetivos que puedan alcanzarse por separado. De hecho, de la experiencia observada resulta que la aplicación de cada medida por separado ha generado más resultados perjudiciales que beneficiosos.


Deuda pública, inf lación

y déf icit f iscal

Vito Tanzi , Mario l. Blcjcr y

Mario O. Tcijciro

Introducción

En situación de un nivel considerable de deuda pública interna, la inflación tiende a distorsionar la medida convencional (sobre base de caja) del déficit fiscal. Esta distorsión surge principalmente en aquellos casos en que la deuda interna está sujeta a una tasa de interés flotante y se relaciona con el hecho de que, en condiciones de inflación, los pagos de intereses nominales contienen un elemento de amortización. Cuanto más alta sea la tasa de inflación, más alto será probablemente el componente implícito de amortización que comprende el pago de intereses. Así, en un sentido real , la inflación fuerza al gobierno a acelerar el ritmo con que está amortizando su deuda. Este fenómeno resulta en un aumento del déficit cuando se mide como usualmente se hace.

En esta sección , se analiza la interrelación entre inflación, pago de intereses y déficit medido convencionalmente. Se intenta, asimismo, determinar las consecuencias monetarias y macroeconómicas del déficit fiscal en situación de a.lta inflación, analizándose en particular el comportamiento de los tenedores de bonos y los efectos que una deuda pública nominal creciente produce en la liquidez del sistema 1 •

La inflación afecta al ingreso y el gasto gubemarnemal de diferentes formas; como consecuencia, suele cambiar la magnitud del déficit fiscaL Se acepta generalmente que, en los países en desarrollo, cuando la inflación se acelera, el ingreso impositivo en términos reales cae a menos

1 Véase Heller. Haas y Mansur ( 1986). Hay una liter,uura amplia y creciente sobre lo� efectos contables de la inflación en los défkit fiscales y sobre las diferentes definiciones de déficit que pueden aplicarse en condiciones de inflación. Véase. entre otros, Buitcr (1983). Cukierman y Mortensen ( 1983) y Eisner (1986).

83



que se tomen, oportuna y firmemente , medidas correctivas2. Respecto al impacto de la inflación sobre el nivel real del gasto público, el consenso es menos general3. A priori, podría parecer realista suponer que diferentes componentes del gasto público reaccionen diferentemente ante las presiones inflacionarias.

Sin embargo, estas reacciones dependen a menudo de consideraciones políticas, del poder de negociación de los sindicatos , de las reglas de indización o de otras variables semejantes. Es por ello difícil generalizar acerca de una relación autónoma entre los niveles de gasto público y la tasa de inflación. Existe, sin embargo, una excepción importante: el comportamiento de los pagos de intereses nominales sobre la deuda pública en poder del público. Para esta categoría de gasto está claro que un incremento de la tasa esperada de inflación provocará por lo general un aumento casi automático a menos que la totalidad de la deuda pública esté indizada (o denominada en moneda extranjera).

El crecimiento de los pagos por servicio de la deuda pública en una situación inflacionaria está explicado por el llamado "efecto de Fisher". Este efecto nos dice que, en situación inflacionaria, la tasa nominal de interés tiende a ser igual a la tasa real de interés que habría existido sin inflación, más la tasa esperada de inflación. En otras palabras, si la tasa de interés real es un 5% en ausencia de inflación, sería aproximadamente del 15% si la tasa esperada de inflación es del 10%. De este ejemplo se puede deducir fácilmente con qué velocidad un incremento de la tasa de inflación esperada puede aumentar el gasto presupuestario por concepto de pagos de intereses nominales, particularmente cuando la deuda pública no es una proporción considerable del PIB. Para dar una dimensión más concreta a este ejemplo, supongamos un stock de deuda acumulada en dólares en situación de precios estables y una tasa de interés nominal del 5% (que es también un 5% de interés real). El ingreso público y el gasto del gobierno por concepto de intereses sería de $50.000. Con una tasa de inflación esperada del 10% y suponiendo que se cumple el efecto de Fisher, la tasa nominal de interés pasaría a ser del 15%. Así, los pagos de intereses nominales se elevarían de $50.000 a $150.000. De esta forma, un incremento de la tasa de inflación de cero a 10% aumenta el gasto en intereses del gobierno en 200%.

Este ejemplo nos permite concentrarnos en el aspecto principal alrededor del cual gira el problema de la medición correcta del déficit:

2Para una discusión detallada de las formas en que la inflación afecta el ingreso impositivo en términos reales, véase Tanzi (1980).

3Véase Tanzi (1985).


Dcudn pública. innación :-.· ct�fi<:lt riS<.:Hl 85

¿cómo reaccionaría un individuo que vea crecer en un 200% el ingreso que percibe del cobro de intereses nominales? Pueden darse, hipotéticamente, tres reacciones distintas:

Una hipótesis podría ser que el individuo es perfectamente racional y se da cuenta de que, mientras su ingreso por intereses nominales ha aumentado en un 200%, su ingreso real , en realidad, no ha cambiado para nada. Un individuo en esta categoría entendería que el incremento de su ingreso proveniente de intereses nominales (la "corrección monetaria") es una compensación por la erosión del valor real de su capital financiero. Los proponentes de esta escuela de pensamiento argumentarían que el individuo consideraría esta corrección monetaria exactamente en la misma forma como un pago de amortización y su comportamiento continuaría determinado por el valor real de su ingreso permanente que presumiblemente no ha cambiado. Es decir, es probable que ahorre la corrección monetaria para mantener así el valor de sus ahorros, y esa corrección monetaria no debe considerarse de manera distinta de la que se utilice para los pagos normales de amortización.

Otra hipótesis podría ser que el individuo es perfectamente irracional y no distingue para nada entre pagos por intereses reales y correcciones monetarias, a pesar de que la tasa de inflación esperada sea alta. Esta escuela supone que el individuo consideraría el monto total de los intereses recibidos cuando la tasa de inflación es del 10% de la misma forma en que considera los intereses recibidos cuando se esperaba que la tasa de inflación fuese cero. Dicho de otro modo, el individuo se comportaría como si su ingreso real hubiera efectivamente aumentado, y haría caso omiso tanto del hecho de que la inflación está reduciendo el valor real de sus activos financieros como de que es necesario ahorrar la corrección monetaria para preservar ese valor. Con esta hipótesis, que es la implícita en el modo convencional de medir el déficit fiscal, aunque los pagos de amortización no se consideran ingreso y, como se verá a continuación, se supone que no aumentan el déficit ni afectan a la demanda, las correcciones monetarias se tratan como ingreso y aumentan el déficit.

Cabría suponer que las dos alternativas mencionadas representan una versión que no se ajusta a la realidad. A medida que la tasa de inflación esperada aumenta, la escuela convencional (lo que hemos llamado la escuela de la perfecta irracionalidad) nos da una medida cada vez más distorsionada de la magnitud del déficit y . por lo tanto, del ajuste fiscal que el país necesita para lograr la estabilidad económica. Así mismo, la escuela de ajuste de la inflación (la escuela de la perfecta racionalidad) puede también subestimar, por razones que se elaborarán más adelante, la


86 Aspectos del presu p\.ICSt<> públi<:<>

magnitud del ajuste fiscal que hace falta. Desafortunadamente, aunque es fácil criticar estas dos versiones opuestas, es muy difícil proponer un método alternativo que no adolezca de las deficiencias atribuidas a esas versiones. Lo que es importante, sin embargo, es poder evaluar correctamente los elementos subyacentes a las dificultades para así obtener una medida ajustada a la realidad.

La definición convencional de los déficit y sus consecuencias monetarias

Los déficit fiscales, en su definición convencional sobre una base de caja4, miden la diferencia entre los egresos totales del gobierno, incluido el pago de intereses pero excluidos Jos pagos de amortización sobre el acervo de la deuda pública, y los ingresos totales, incluido el ingreso impositivo y no impositivo y las donaciones, pero excluidos los préstamos. Por lo tanto, no todos los gastos relacionados con el servicio de la deuda pública están incluidos en la medida del déficit: el pago de intreses se añade a los gastos pero la amortización se excluye. Como el ingreso proveniente de los préstamos , los déficit fiscales reflejan la brecha que debe ser cubierta por la deuda gubernamental neta, incluido el endeudamiento con el banco central . Los déficit fiscales así definidos no proporcionan, por lo tanto, una medida directa de la expansión monetaria5 ni tampoco de la presión bruta del gobierno sobre los mercados crediticios, pues los empréstitos que hacen falta para financiar los pagos de amortización no se incluyen en el déficit.

Con esta definición, hay dos tipos de operaciones financieras del gobierno, ambas relacionadas con la deuda interna, que tienen consecuencias monetarias claras, pero no afectan al déficit fiscal. Primero, toda operación que sólo involucre cambios en la composición de la deuda pública, por ejemplo, si se remplaza bonos a largo plazo por letras del Tesoro a corto plazo y viceversa. Segundo, toda operación que involucre la monetización de la deuda gubernamental existente. El primer tipo de operación obedece a una política de gestión de la deuda, diseñada para obtener una estructura determinada de vencimientos. El segundo tipo de operación refleja las operaciones de mercado abierto del banco central, esto es, la política monetaria pura. Así pues, la definición convencional

4Véase FMI, Manual de esradfsricas de Las finanzas públicas. 1987. 5Una medida de las necesidades de las transferencias monetarias del banco central podrfa

darse por la diferencia entre totales de gasto y de entradas (incluyendo los ingresos provenientes de la venta de bonos).


Deuda pública. Inflación y déficit fiscal 87

del déficit fiscal es independiente de la estructura de vencimientos de la deuda pública interna y del grado de monetización que el banco central desee con fines de política monetaria pura.

Efectos de la inflación sobre los pagos de intereses y sobre los déficit fiscales convencionales

Como se mencionó antes, la inflación puede tener un impacto directo sobre el volumen de gasto destinado al pago de intereses nominales sobre la deuda pública. A fin de aislar este efecto de las otras consecuencias de la inflación sobre el presupuesto, podría suponerse que a) los gastos no correspondientes al pago de intereses crecen a igual paso que la inflación y b) a través de acciones discrecionales los diseñadores de las políticas ajustan el sistema de impuestos a las condiciones inflacionarias, de manera que se mantiene constante el cociente entre ingreso impositivo y producto interno bruto. Obviamente , sin embargo, una hipótesis similar no puede ser adoptada para el pago de intereses sobre la deuda pública porque estos pagos están ligados a la evolución de las tasas de interés del mercado y a las cláusulas de indización . Sin embargo, como se indicó antes, el incremento de los pagos de intereses nominales no representa una verdadera transferencia de poder adquisitivo a los tenedores de la deuda. Más bien, siempre que la tasa real de interés no varíe , ese incremento tiende a compensar a estos últimos por la erosión del valor real de su principal causado por una tasa de inflación más elevada. Los tenedores de la deuda no son, por lo tanto, más ricos en términos reales debido al nivel más elevado de las tasas de interés nominal. Suponiendo ahora que toda la deuda pública se mantiene dentro del país y está compuesta sólo de instrumentos no indizados, con tasa de interés flotante, en los supuestos mencionados anteriormente, a saber, que el déficit primario no se ve afectado por la tasa de inflación6 y que las tasas de interés nominal se ajustan completamente a la tasa de inflación esperada, podría mostrarse fácilmente que cuando la inflación se acelera, el pago de intereses nominales crece en mayor proporción que los precios, lo que causa un incremento del déficit fiscal en términos del PIB. Lo contrario sucede si la tasa de inflación se desacelera. La explicación de este resultado es que, en virtud de los supuestos, si bien la inflación no afecta al valor real de los ingresos y de los gastos por concepto distinto de intereses y, por lo tanto, no afecta al déficit primario, sí incrementa el valor real del pago de intereses a efectos de compensar a los poseedpres de bonos del gobierno

6EJ déficit primario es la diferencia entre el gasto del gobierno, excluidos todos los pagos de intereses, y el ingreso gubernamental.



por la reducción del valor real del acervo de la deuda pendiente. La magnitud de este efecto depende tanto de la tasa de inflación como de la magnitud de la deuda interna de interés flotante 7.

Un razonamiento similar nos dice que los déficit convencionales no se ven afectados por la inflación cuando la deuda pública está vinculada a un índice de precios (y la corrección monetaria se considera entonces como amortización) o cuando está denominada en moneda extranjera8. Para que este resultado sea correcto, se supone que el tipo de cambio sigue la evolución de los precios internos 9. Cuando la inflación se acelera, la depreciación de la moneda causa un incremento del valor interno de la deuda externa que es completamente proporcional a la variación del nivel de precios del país. Puesto que el valor real del acervo de la deuda permanece inalterado, el pago de intereses aumentará al mismo ritmo de los precios internos, manteniéndose así constante la proporción de la deuda en relación con el PIB.

Por lo tanto, en condiciones de inflación y siempre que la deuda interna esté constituida por instrumentos a corto plazo, la proporción del déficit fiscal convencional respecto del PIB se vuelve función de a) la tasa de inflación, b) la magnitud de la deuda pública interna. y e) la composición intema/extema del total de la deuda pú blica. En los países que hayan contraído toda su deuda pública en moneda extranjera, el déficit fiscal. como proporción del PIB, no se verá afectado por la tasa de inflación, con independencia de la magnitud de la deuda. Por el contrario, en los países en que la deuda pública se haya contraído a tasas de interés flotante, el déficit fiscal dependerá de la tasa de inflación y de la magnitud de la deuda pública pendiente de rembolso. Esta asimetría resuha sólo de la convención de que, si bien todos los pagos de interés nominal (incluida la prima de inflación contenida en la tasa de interés nominal) son considerados como gastos y contribuyen por lo tanto al déficit fiscal :Jos pagos de amortización no se consideran como gasto y, por lo tanto, no contribuyen aJ incremento del déficit medido convencionalmente. Durante un período de alta inflación, la tasa a la que un país está implícitamente

7En otras palabras. el flujo de pagos de interés en un año dado deberá ser �uticientemente grande para compensar a los tenedores de bonos por la depreciación en el valor real del total del acervo acumulado de la deuda.

8Esto, por supuesto. es aplicable a la deuda interna indiz.ada siempre que el incremento en el valor nominal de la deuda debido a la indización se excluya de la definición convencional del déficit. Si se incluye la parte indizada. los resultados son los mismos que con la deuda flotante.

9Esto es, no varía la tasa de interés real. Además. debe suponerse que la inflación extranjera es cero.


Deuda pública. inflación y déficit fiscal 89

forzado a amortizar su deuda aumenta pero, de hecho, la amortización no se reconoce como tal. Cuanto más alta sea la tasa de inflación más rápida será la amortización implícita.

Como se mencionó más arriba, el caso de la deuda interna ligada a un índice es casi idéntico al caso de la deuda externa, siempre que el ajuste del principal por la inflación (la corrección monetaria) sea tratado como amortización, no considerándose entonces como un gasto de intereses. Las cláusulas de indización, ya sea ligada a los precios internos o al valor de las divisas, ajustan el valor del principal, afectando a la magnitud nominal de los pagos de amortización presentes o futuros, pero no al flujo de los pagos corrientes de intereses nominales. Aunque los pagos de intereses también resultan afectados, pues la tasa de interés (fijada) tiene que aplicarse a un principal ajustado por la inflación (o el tipo de cambio), este efecto tiende a incrementar los pagos de intereses sólo en proporción a la tasa de inflación interna, sin que varíen los pagos de intereses o el déficit en términos del PlB.

Consecuencias macroeconómicas del déficit fiscal convencional

Una conclusión importante que surge del análisis precedente es que en países a) con idénticas tasas de inflación, b) con la misma deuda pública

total en términos del PIB y e) con cocientes idénticos de ingreso impositivo y de gasto (aparte del pago de intereses) respecto del PIB se pueden registrar, sin embargo, déficit fiscales convencionales muy diferentes dependiendo únicamente de la composición de su deuda. Surge así la cuestión de las consecuencias económicas del déficit fiscal definido convencionalmente.

Se supone que la medida del déficit fiscal en un contexto no inflacionario proporciona a Jos elaboradores de la política económica una indicación del impacto neto de la actividad presupuestaria del gobierno sobre la demanda agregada, sobre los mercados financieros y sobre las condiciones monetarias. Se pretende que esta medida indique la magnitud de los recursos adicionales, por encima de su ingreso ordinario, que el

gobierno debe atraer del sector privado, o de fuentes externas. para financiar sus operaciones. La definición convencional está, por tanto, diseñada para ser una medida de la contribución del gobierno a la demanda agregada y, a través de ella, a la inflación y al desequilibrio externo; o, alternativamente, puede medir el efecto de desplazamiento o de "crowding out" del sector privado en los mercados financieros. En un esquema de mediano plazo, la monetización del déficit llevaría a inflación, a pérdidas de reserva o a ambas cosas; el financiamiento externo



llevaría a una apreciación del tipo de cambio real y al desequilibrio de la balanza en cuenta corriente, y también a la inflación si no se permite que el tipo de cambio nominal se aprecie; el financiamiento interno empujaría las tasas de interés hacia arriba, desplazando la inversión interna o estimulando la entrada de flujos de capital externo y el consiguiente déficit de la balanza en cuenta corriente. A corto plazo, las variaciones del déficit pueden también afectar al nivel de la actividad económica.

Con una definición convencional, los pagos de amortización no se añaden a otras salidas del gobierno en la computación del déficit (es decir, se consideran un gasto diferente de las demás clases de gasto del gobierno como salarios, pago de pensiones, compra de bienes y servicios o gasto de capital), debido a la hipótesis implícita de que dichos pagos de amortización no serán considerados por quienes los reciben como parte de su ingreso. Dicho de otro modo, se supone que el nivel de consumo privado no cambia por motivo de los pagos de amortización, pues estos pagos no entrañan una variación del valor de la riqueza neta total ni tampoco del ingreso permanente de quienes los reciben. Por lo tanto. la hipótesis básica es que el comportamiento de los tenedores de bonos no cambia debido a los pagos de amortización . Además , se espera que los tenedores de bonos reinviertan voluntariamente esos pagos en bonos nuevos del gobierno emitidos a las condiciones corrientes del mercado. No se espera, por lo tanto, que el servicio de la amortización cree presiones adicionales sobre los mercados financieros o de bienes. Sin embargo, en un contexto no inflacionario, el pago de intereses debería ser tratado en forma diferente a los pagos de amortización. Se supone que quienes perciben los intereses consideran el pago como cualquier otro tipo de ingreso, que debe ser consumido o ahorrado según la propensión a consumir de cada tenedor. Estos intereses pueden ser consumidos sin reducir la riqueza neta acumulada de los tenedores de bonos y, por ende, el efecto macroeconómico de los pagos de intereses sería similar al que produciría cualquier otro tipo de gasto.

Sin embargo, en condiciones de inflación la situación se vuelve más complicada. Como ya se dijo, en un entorno inflacionario, los pagos de intereses reflejan -por lo menos parcialmente- la compensación por la erosión en el valor real del capital invertido. La parte de los pagos de intereses que simplemente refleja la erosión del principal como consecuencia de la inflación constituye, por lo tanto, un pago del principal. Uno puede argüir que, en un sentido económico verdadero, esa parte es similar a un pago de amortización y que un tenedor de bonos racional la trataría de la misma forma. La cuestión pertinente, entonces, es si esa porción de los pagos de intereses, inducida por la inflación, debe considerarse como


OC'uda pÚI)Iicn. inflnción :-· <1(-fícil fhwal 8 1

otros gastos gubernamentales determinantes del déficit, o de la misma manera que los pagos de amortización.

La respuesta depende mucho del uso de la corrección monetaria que se espera hagan los individuos. Si los individuos no tratan como ingreso el pago de intereses que se les hace (es decir, si no padecen de ilusión monetaria) sino que lo consideran como rembolso de un empréstito real hecho en el pasado, deberían tratar estos pagos de intereses de la misma manera que los pagos explícitos de amortización. Así pues, estos pagos tendrían unas consecuencias monetarias, de balanza en cuenta corriente o de desplazamiento similares a las de los pagos explícitos de amortización. En general, y con el objeto de mantener inalterado el valor real de su riqueza neta, los tenedores de bonos reinvertirán estos ingresos en bonos adicionales del gobierno, a las condiciones existentes de mercado, siempre que los bonos retengan el mismo atractivo relativo. En ese caso. puede suponerse que la medida convencional del déficit exagerará el impacto monetario y de demanda agregada del déficit en la economía y podría defenderse la corrección del déficit por el efecto de la inflación. Nótese que estas consideraciones se aplican igualmente a los pagos de intereses nominales y a los pagos que surgen de la indización normal del principal.

El aspecto pertinente es entonces el siguiente: ¿qué probabilidades hay de que el servicio de la deuda que compensa a los tenedores de bonos por la inflación pueda efectivamente ser refinanciado en las mismas condiciones de mercado que la deuda origina1? 10• A este respecto, los factores que afectan la determinación de la demanda de bonos del gobierno por parte del sector privado se vuelven cruciales.

Para prever que el comportamiento de un tenedor de bonos típico no se verá influido por el pago de intereses que representa la corrección monetaria, parece suficiente suponer que no sufre de ilusión monetaria. Mientras perciba que la corrección monetaria que está recibiendo no es más que una amortización oculta, es de suponer que la tratará como tal y que su comportamiento de consumo no se verá afectado. Así, en términos del impacto directo sobre la demanda agregada cabe sostener que, en ausencia de ilusión monetaria, el componente inflacionario del pago de intereses no influirá en la demanda agregada. Sin embargo, cuando la tasa de inflación no es alta, cuando está variando. si la inflación es un fenómeno nuevo, o está siendo reprimida por medidas de política del gobierno de forma que hay dudas acerca de la tasa de inflación

10Por las mismas condiciones. se entiende una tasa de interés real dada y características de liquidez dadas.



subyacente, se supone que sufran ilusión monetaria por lo menos algunos de los tenedores de bonos, de suerte que la importancia de esta hipótesis debe tenerse en mente. La ausencia total de ilusión monetaria puede aceptarse únicamente cuando la tasa de inflación se ha estabilizado por algún tiempo y es relativamente alta.

Sin embargo, incluso sin una hipótesis de ilusión monetaria, puede haber factores que influyan en el comportamiento de los tenedores de bonos. Un aspecto central en este contexto es que un alto déficit convencional aumenta los pagos nominales que el gobierno hace a los tenedores de bonos (es decir, acelerará el pago al que la deuda está siendo implícitamente amortizada) exactamente en el momento en que las percepciones del tenedor acerca de las tasas esperadas de rendimiento sobre diferentes activos y de los riesgos asociados con esos rendimientos están cambiando rápidamente. Por lo tanto, en esa circunstancia, el gobierno puede tener dificultades para refinanciar el componente de los intereses inducidos por la inflación en exactamente las mismas condiciones reales (es decir, tasa real y plazos idénticos) como lo habría hecho en ausencia de la inflación.

En términos generales, la refinanciabilidad total de los intereses inducidos por la inflación requeriría 1 ) que haya una demanda estable de bonos en términos reales y 2) que la tasa de inflación no sea un argumento en esa función. Estas dos condiciones implicarían que el sector privado está dispuesto a mantener en su cartera la misma cantidad real de bonos del gobierno denominados en moneda nacional, si no varía el rendimiento relativo de otros activos financieros nacionales o extranjeros, pese a la magnitud del proceso inflacionario. Si se mantiene esa hipótesis de comportamiento, el gobierno deberá poder emitir y colocar, sin modificar las tasas de los rendimientos ni las condiciones de liquidez, nuevos bonos nominales para financiar la parte del servicio de la deuda que compensa a los tenedores de bonos por la inflación. Esta emisión de bonos nuevos no modificará el acervo real de bonos en circulación y, como los tenedores la mantendrían voluntariamente, no alteraría las modalidades del gasto ni crearía presiones sobre las tasas de interés.

¿Es verosímil que la función de la demanda de bonos del gobierno no incluya la inflación como argumento? Aunque esto es esencialmente una pregunta empírica, la mayoría de los argumentos teóricos basados en la teoría de cartera sostienen la existencia de esa función 1 1 • Hay, sin embargo, algunos canales a través de los cuales la inflación puede reducir

1 1 Hay muchas pruebas empíricas acerca del papel independiente de la inflación en la determinación de la demanda real de bonos. Perraudin ( 1987) presenta algunos resultados preliminares basados en el análisis de cartera para el Reino Unido.


Deuda pública. inflación y déficit rtscal 93

la demanda real de bonos. Estos canales surgen sobre todo al crecer la percepción del riesgo de incumplimiento que podría causar un acervo nominal de deuda más elevado.

¿Es digna de crédito la noción de que el riesgo de incumplimiento está vinculado al nivel de la deuda nominal? La mayor percepción de riesgo relacionada con el aumento en el acervo de la deuda real es evidente; sin embargo, con respecto a la deuda nominal, se podría racionalizar únicamente sobre la base del incremento relativo en el peso de la deuda pública frente a otras fuentes de ingreso y financiamiento. Esto incluye básicamente tres elementos: a) el crecimiento de la deuda financiera pública en relación con el ingreso impositivo del gobierno, pues en situaciones inflacionarias dicho ingreso disminuye en términos reales, b) su crecimiento en relación con la base monetaria, dado que la base monetaria se reduce en términos reales, debido a la reducción en la demanda de dinero a medida que la inflación se acelera y e) su crecimiento en relación con la capacidad de conseguir préstamos en el extranjero, pues la inflación reduce probablemente la confianza del exterior.

Si la inflación da Jugar a una caída en la capacidad de recaudar impuestos, de recaudar el impuesto inflacionario sobre la base monetaria y de obtener préstamos del extranjero, también aumentará el riesgo de incumplimiento de la deuda pública o, al menos, la percepción que de ese riesgo tiene el público. Como tal la disposición de los individuos para prestar al gobierno puede ser menor. Esta actitud por parte del público se verá reforzada por el hecho de que el deterioro de la situación inflacionaria incrementará la probabilidad de que se adopten programas de ajuste que pueden incluir impuestos al capital que repercutan sobre los tenedores de bonos, impuestos más elevados sobre los ingresos por concepto de intereses y restricciones a los movimientos de capital.

Por otro lado, se podría argumentar que, en ciertas circunstancias, la demanda de bonos del gobierno puede en realidad elevarse en términos reales a medida que aumenta la inflación. Esto puede suceder porque los individuos tratarían de deshacerse del dinero que no produce intereses e incrementarían su demanda de activos que producen intereses. Sin embargo, la fuerza de este argumento se debilita cuando la tasa de inflación pasa a ser alta y si es factible la alternativa de inversiones financieras en el extranjero. En ese caso, los bonos del gobierno pueden ser vistos, al menos por algunos inversionistas, como inversiones menos atractivas que las alternativas en el extranjero, de manera que el ahorro financiero podría ser canalizado hacia el exterior. La dolarización de la economía puede ser uno de los resultados de esta percepción. La fuga de capitales puede ser otro.



El sistema impositivo es otro factor importante que tiende a reducir la demanda real de bonos del gobierno en un período de alta inflación. Generalmente, aunque no siempre, se carga el impuesto sobre la renta sobre los ingresos nominales. Así pues, cuando los individuos reciben pagos por intereses nominales, se grava el total de estos pagos sin un ajuste por el efecto de la inflación. Este hecho, per se, induciría a una sustitución de activos financieros (incluidos los bonos gubernamentales) por activos reales o inversiones extranjeras pues las ganancias de capital no realizadas sobre activos reales están libres de impuestos y las inversiones extranjeras suelen estar totalmente libres de impuestos. Además, es difícil, si no imposible, evadir impuestos sobre los ingresos derivados de los bonos del gobierno, mientras que es mucho más fácil evadir impuestos sobre los ingresos derivados de fuentes privadas. Esto causaría una caída en la demanda de bonos del gobierno a menos que se les exonere del pago de impuestos. De hecho, para inducir a los tenedores de bonos a continuar la tenencia de estos bonos, los gobiernos han incrementado a veces su rendimiento real exonerando los impuestos.

En resumen, si efectivamente la inflación reduce la demanda real de bonos, los pagos de intereses inducidos por la inflación (así como los pagos de indización) no serían plenamente refinanciables en las condiciones existentes. La venta de estos bonos requeriría o tasas de interés más altas o una liquidez más elevada para los bonos. Esto resultaría en mayores presiones de demanda sobre la economía. Por lo tanto, en este caso, los pagos de intereses inducidos por la inflación no deberían excluirse del cálculo de los déficit. Si deben o no estar incluidos completamente en dichos cálculos es un asunto diferente.

Impacto sobre las condiciones monetarias del sistema y efectos sobre la liquidez global

Otra consideración importante que versa sobre el dilema de incluir o excluir en la medida del déficit el servicio de la deuda es el impacto potencial del volumen de la deuda nominal del gobierno sobre las condiciones monetarias generales de la economía. Incluso si se asegurara la refinanciabilidad del servicio de la deuda, su pertinencia podría ser cuestionada desde un ángulo conceptualmente diferente . Cuando se acelera la tasa de inflación, puede que el gobierno se vea obligado a incrementar el rendimiento efectivo real sobre sus pasivos mediante una mejora de la calidad de los instrumentos de la deuda, es decir, aumentando su liquidez 12• Ese incremento de la liquidez podría convertir

12En ausencia de este incremento de liquidez, el gobierno puede tener que aumentar la tasa de interés real. Se ha observado un acortamiento de la estructura de plazos de la deuda pública en varios países que experimentan altas tasas de inflación.


Deuda pública. inflación y déficit fiscal 95

la deuda pública en un sustituto más cercano de la base monetaria en su papel de medio de intercambio. Esta posibilidad de sustitución aceleraría la reducción en la demanda de base monetaria, con consecuencias expansionarías similares a las asociadas con un incremento en la oferta de dinero 13• Si al acelerarse la inflación este proceso de sustitución fuera llevado al extremo, la deuda pública se convertiría en la oferta relevante de dinero en el sistema y el servicio inflacionario de dicha deuda podría ser equivalente a indizar la oferta de dinero. Este efecto sobre la demanda de dinero asociado con la liquidez creciente de la deuda pública ha sido observado en países con muy altas tasas de inflación.

Una definición alternativa: el déficit fiscal operacional

Dadas las limitaciones de la definición convencional del déficit fiscal en un contexto inflacionario, se ha propuesto una medición alternativa. Se trata de la definición llamada "déficit fiscal operacional". En general, se define como el déficit convencional menos la parte del servicio de la deuda que compensa a los tenedores de deuda por la inflación corriente. O, alternativamente, sólo los pagos de intereses reales, es decir, la parte de los pagos de intereses que excede del producto de la deuda pendiente y de la tasa de inflación actual, se incluyen en los gastos del gobierno que

determinan el déficit operacional. El razonamiento detrás de esta definición se basa en la hipótesis de que los pagos de intereses inducidos por la inflación son similares en sus efectos a los pagos de amortización y , siendo e n general refinanciables, no tienen consecuencias monetarias para la economía.

Aparte de Jos problemas tratados anteriormente, con la noción de que el servicio de la deuda compensado por la inflación es plenamente refinanciable, el cálculo del déficit operacional requiere, de hecho, una estimación precisa de esa compensación. La operación entraña a menudo grandes dificultades técnicas sobre todo en lo que hace a la selección correcta de las tasas "reales" de interés. Por ejemplo, existe un problema claro cuando, ex post, las tasas de interés pagadas son negativas en términos reales. Aplicar un índice general en estas circunstancias significaría ajustar hacia abajo la medida convencional del déficit por una magnitud que es mayor que los pagos de intereses corrientes.

Pese a estas dificultades, la definición operacional del déficit, más el déficit convencional , pueden proporcionar información útil para los

13 Además de reducir la demanda real de dinero, la introducción de sustitutos monetarios cercanos también aumenta la elasticidad de la función de la demanda de dinero. lo que significa una sensibilidad mayor de los saldos monetarios ante variaciones futuras de la tasa de inflación. También implica una caída en el ingreso proveniente del impuesto de inflación.


96 Aspectos del prcsuptl{'Sto públic·o

elaboradores de la política económica cuando la tasa de inflación es muy alta. Podría, en principio, reflejar una estimación mínima para el déficit del sector público, que se convertiría en la adecuada sólo si es factible una total refinanciabilidad del servicio de la deuda. Sin embargo, subestimará en general las repercusiones monetarias para la economía de una situación fiscal dada. La medida fiscal convencional, por otra parte, sobreestimará las consecuencias monetarias de los déficit fiscales ya que una cierta parte de la deuda pública es refinanciable continua y voluntariamente. Por esta razón, a medida que la tasa de inflación se acelera, resulta esencial complementar en diversas formas la información proporcionada por el défici t convencional para estimar acuciosamente las consecuencias monetarias esperadas de ciertas condiciones fiscales.

Referencias

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CuKierman, Alex y Jorgen Mortensen, "Monetary Assets and lnflation lnduced Distortions of the National Accounts--Conceptual lssues and Corrections of Sector lncome Flows in Five EEC Countries", [Activos monetarios y distorsiones de las cuentas nacionales inducidas por la inflación: aspectos conceptuales y corrección de las corrientes de ingreso sectoriales de cinco pafses de la CEE] Economic Papers, Comisión de las Comunidades Europeas, No. 1 5 , junio de 1983.

Heller, Peter H . , Richard D. Haas y Ahsan H. Mansur, A Review of rhe Fiscal

Impulse Measure, [Examen de las mediciones del impulso fiscaiJ Fondo Monetario internacional, serie de estudios No. 44, Washington. 1986.

Perraudin, William, "The lmpact of 1nflation Upon Portfolio Choice: A Duality Approach Using United Kingdom Data'' , [El impacto de la inflación en la elección de cartera: un enfoque dual con datos del Reino Unidoj Fondo Monetario Internacional, manuscrito, Washington, 1986.

Tanzi, Vito, Jnflation and rhe Personal Jncome Tax [La inflación y el impuesto sobre la renta de las personas físicas] (Cambridge, Cambridge Univcrsity Press, 1980).

__ , "Monetary Policy and Control of Public Expenditure". en Public Expenditure and Government Growth, [Política monetaria y control del gasto público] [Gasto y crecimiento del sector público] Franccsco Forte y AJan Peacock, encargados de la edición (Oxford , Basil Blackwell, 1985), capítulo 10.

-- · Mario l. Blejer y Mario O. Teijeiro, " lnflation and thc Measurement of Fiscal Deficits", [La inflación y la medición de los déficit fiscales] Fondo Monetario Internacional, documento de trabajo, marzo de 1987.


Programación f inanciera

y proyecciones de

los gastos públicos

Ángel L. Antonaya

Introducción

La programación de los ingresos y gastos públicos es una de las áreas de las finanzas públicas en las que se han invertido mayores esfuerzos en el transcurso de las tres últimas décadas, no solamente en el plano teórico, sino principalmente en el terreno de las aplicaciones prácticas. El impulso generador de dichos esfuerzos, respetando las diferencias económicas y organizacionales de tos países inmersos en dicho proceso, ha sido básicamente el mismo en todos los casos: la necesidad o conveniencia de responder de la manera más eficaz posible a las cada vez más complejas y crecientes demandas de bienes y servicios por parte de la sociedad.

La evaluación de los resultados obtenidos a lo largo de este tiempo parece apuntar a un generalizado sentimiento de frustración ante lo que se percibe como una notoria desproporción entre los logros y los esfuerzos desplegados. Las metas inicialmente establecidas parecen cada vez más distantes y, en ciertos casos, casi inalcanzables. El panorama parece ensombrecerse aún más como resultado de la reciente crisis económicofinanciera que tan duramente está afectando a la mayoría de los países en vías de desarrollo, cuando sus sistemas fiscales no solamente parecen insuficientes para revertir el proceso de deterioro, sino que incluso dan la impresión de acelerarlo.

Cualquiera que sea el grado de aceptación o discrepancia con dichos sentimientos, parece cierto que las finanzas públicas en general y el presupuesto en particular se encuentran en un momento de particular importancia en el que es necesario reevaluar enfoques y metodologías cuya validez objetiva se consideraba indiscutida. En todo caso, y en el

97


98 Aspectos clt>l pl'csupu<·sto públic<>

área que ahora nos ocupa, es importante trascender de los resultados que pueda arrojar cualquier evaluación para tratar de comprender las posibles causas de los fallos habidos y encontrar soluciones realistas que permitan incorporar la programación al núcleo del proceso presupuestario.

El presente trabajo consta fundamentalmente de tres partes: en la primera parte se formulan algunas consideraciones de orden general sobre las motivaciones de la programación financiera, la secuencia teórica del progreso de la programación y las experiencias de algunos países. En la segunda parte se trata de describir los factores, tanto endógenos como exógenos, que han limitado o impedido una adecuada utilización de los instrumentos de la programación. Finalmente, se expondrán algunos posibles métodos o formas de eliminar o reducir los problemas existentes y hacer más factible la programación financiera.

Consideraciones generales

En términos generales , puede decirse que la programación de los gastos públicos es la actividad o conjunto de actividades encaminadas a determinar el volumen y composición deseable o previsto de los mismos durante un período de tiempo determinado, en función de los recursos previsibles y de las necesidades presentes y futuras de la comunidad y del posible impacto de dichos gastos sobre otros sectores de la economía. Dicha actividad se hace posible, a su vez, mediante el empleo de diversas técnicas de proyección o predicción del comportamiento futuro de los gastos públicos.

A corto plazo, la programación trata de dar adecuada respuesta a variaciones estacionales de los ingresos y gastos y evitar o aminorar los efectos negativos de las mismas sobre el sector público, especialmente en períodos de ajuste o grave crisis económica. En el mediano plazo, la programación tiene como objetivo la acomodación de los planes o estrategia económica del gobierno dentro del presupuesto y, sobre todo, tratar de conseguir la mejor asignación de recursos posible cuando las demandas y expectativas sociales sobrepasan la capacidad del sector público de hacer frente a las mismas.

El proceso de programación de los gastos públicos ha sido objeto de profusa descripción por parte de la literatura especializada. En forma sinóptica, queda reflejado en el esquema adjunto (gráfico 1 ), elaborado por Premchand 1 • Aun sin ser necesario proceder a una descripción

1 A. Premchand, Govemmenr Budgeting and Expenditure Controls: Theory and Practice [Teoría y prác1ica del control del presupuesto y gasto públicos), Fondo Monetario Internacional, Washington, 1983, pág. 210.


Pt·ogramación y proyc•c·cioncs 99

Gráfico 1. Esquema del proceso de programación de los gastos públicos

ldent1f1CaC16n y determmac16n del horizonte de la programación

Análisis de las tendencias macroeconóm1cas y la s1tuac1ón general de la economía

Formulaoón de la estrateg1a a segutr durante el periodo de la programac1ón

Determ1naoón de las repcrcus1ones de las polít1cas existentes y de las nuevas

Determinación del prec10 bi!�e para lo' diferentes componentes de los gastos

Determ1nac1ón de los requenm1encos de �ad.1 ent1dad durante el perfodo y su escalonamiento

Formulación del presupuesto anual e indicaCión de los gastos

Seguimiento de la e¡ecución del presupuesto

Presupuesto coyunrural

para gastos imprev1stos


100 Aspectos del Pt'CSUPUCStO público

detaJlada del proceso, conviene, sin embargo, describir sucintamente sus elementos más importantes, ya que habrán de ser tenidos en cuenta posterionnente al tratar de la problemática planteada en los países en desarrollo. Dichos elementos, siguiendo a Premchand2, son cinco: ámbito, período u horizonte, contenido, base de cálculo, forma de presentación y aspectos institucionales.

El primer elemento de la programación es el que hace referencia a su ámbito o cobertura. Idealmente, la programación debiera abarcar la totalidad de los gastos de Jos diferentes niveles del sector público. Es justo reconocer, sin embargo, que esto no siempre resulta posible, bien sea por razones técnicas o por razones legales o institucionales. Por ello. como alternativa más realista, se piensa que la cobertura debe comprender, al menos, las transacciones del gobierno central y de las empresas públicas no financieras del nivel nacional. A los efectos de unifonnidad, se entiende que el gobierno central incluye el presupuesto del Estado o administración central, las instituciones u organismos autónomos descentralizados y la seguridad social. Un requisito complementario es el referente a la consistencia de la cobertura, esto es. que no exista ninguna alteración en los componentes del sector público seleccionados.

Un segundo elemento fundamental de la programación es el de su horizonte o período de tiempo que debe abarcar. No existe ninguna regla rígida al respecto. aunque, por la propia naturaleza de la actividad, la opinión más generalizada es que un mínimo de tres años parece ser lo más deseable. Las experiencias de los países que han incorporado fonnalmente la programación a sus procesos presupuestarios son divergentes. con plazos que oscilan desde dos años en Tanzanía, hasta cinco años en la República Federal de Alemania, incluyendo el año en que se presenta el presupuesto al órgano legislativo para su aprobación.

Por lo que se refiere al contenido de la programación, el aspecto clave a tener en cuenta es la naturaleza del gasto, esto es, si deben incluirse únicamente los gastos nuevos o también los ya existentes. En teoría, como señala Premchand3, las proyecciones de gasto deben comprender no solamente los gastos actuales, sino también gastos adicionales que pennitan mantener el mismo nivel de servicios, y gastos adicionales para el caso de que el servicio se modifique. Aunque la distribución entre unas y otras clases de gasto puede no resultar siempre clara. sobre todo debido a las funciones que realiza el ente de que se trate . es claro que la programación debe abarcar ambas categorías de gastos. ya que el impacto

2A. Premchand, ibfd., págs. 216-225. lA. Premchand. op. cit., pág. 217


Programación �· pt·oy<.•ccioncs 1 O 1

sobre la economía y sobre el volumen de recursos es producido no solamente por los gastos nuevos, sino también por los ya existentes y sus periódicos aumentos y disminuciones.

Quizá el aspecto más crucial de todo el proceso de programación de Jos gastos públicos es el de la determinación de una base de precios que permita medir en forma adecuada el coste de los servicios. En la práctica, el problema se centra en la elección entre un sistema de precios constantes y un sistema de precios corrientes. Es justo reconocer que ésta es un área muy delicada, en la que los factores exógenos pueden ocasionar grandes desviaciones respecto de proyecciones que originalmente se pensaron bien fundadas. No parece ser éste el momento apropiado para discutir en detalle los pros y los contras de los sistemas adoptados por los diferentes países, sino únicamente para reflejar hechos. En la mayoría de los países en que las técnicas de programación han sido introducidas formal y sistemáticamente, el método adoptado ha sido el de precios corrientes. Gran Bretaña utilizó durante cierto tiempo un sistema de precios constantes, como más adecuado para medir los objetivos de gasto en términos reales. Dado que dicho sistema no permite comparar adecuadamente gastos reales y gastos estimados, y por otra parte, obscurece los factores reales que contribuyen a aumentar los costos, se buscaron mecanismos de cálculo que compensaran dichos problemas. Sin embargo, dichos cálculos dieron lugar a la aparición de diferentes sistemas de precios para cada clase de gasto. Ante la confusión creada, se optó finalmente por el sistema de precios corrientes.

Un cuarto aspecto a considerar es la forma y grado de detalle con que han de presentarse los programas de gasto. Aunque parece existir un amplio consenso en agrupar los programas de gasto por categorías o rúbricas presupuestarias, no existe acuerdo en cuanto al grado de detalle que éstas deben ofrecer. Frente a quienes opinan que las clasificaciones deben ser lo más desagregadas posible al objeto de facilitar un mejor seguimiento y control de los programas, existe también la opinión de que un detalle minucioso de Jos programas puede resultar útil a efectos de control contable. pero puede inducir a una pérdida de perspectiva.

Finalmente, queda por mencionar un aspecto que a veces se considera menos importante que Jos anteriores, pero cuya omisión puede repercutir desfavorablemente sobre el proceso. Dicho aspecto es de la institucionalización del proceso, esto es, la necesidad de integrar formalmente el sistema de programación dentro del proceso presupuestario. La institucionalización implica el otorgamiento de un rango formal y un peso específico a las estimaciones de los distintos centros públicos, y permite


102 Aspectos del presu puesto público

que dichas estimaciones sirvan de base para las discusiones presupuestarias entre el Ministerio de Hacienda y las entidades gestoras y facili1en la formulación definitiva del presupuesto. Si bien es cierto que la consagración legal de la programación no implica per se su aplicación efectiva, tal como se aprecia en algunos países en desarrollo, no es menos cierto que su ausencia formal del proceso presupuestario dificulta enormemente sus posibilidades de utilización. El Reino Unido y la República Federal de Alemania han incorporado el sistema a sus respectivos procesos presupuestarios.

Evaluación de experiencias

Como se señaló al principio de este trabajo, el tema de la programación de los gastos públicos ha disfrutado de una extendida popularidad, tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados. especialmente en las décadas de los años sesenta y setenta. En este último grupo de países, su empleo obedeció primordialmente a la necesidad de racionalizar volúmenes crecientes de gasto que, progresivamente. se distanciaban de los recursos disponibles. Para los países en vías de desarrollo, la programación de los gastos públicos surge como un instrumento o aspecto de la estrategia global de planificación económica, que se pensaba permitiría rescatar a las naciones de siglos de pobreza y retraso y reducir diferencias con Jos países desarrollados. Dentro de este entorno, la programación constituiría el puente o vínculo entre la planificación plurianual y el presupuesto anual.

En la práctica, la programación de los gastos públicos ha tenido un valor más teórico que real en la inmensa mayoría de los países en vías de desarrollo, debido a una compleja serie de factores que serán analizados en la segunda parte de este trabajo. En Jo que se refiere a los países desarrollados, solamente un reducido grupo, que incluye Australia, Alemania, Nueva Zelandia, Países Bajos, Reino Unido y Estados Unidos, parece haber empleado en forma sistemática dicha técnica. Algunos países en desarrollo dentro de la órbita anglosajona también adoptaron dicho sistema como complemento a sus planes de desarrollo. Tal es el caso de Kenya, Malawi y Tanzanía.

No obstante lo reducido de su número, el peso específico de los países que lo han adoptado, así como el período transcurrido desde el inicio de la utilización de las técnicas de programación, debiera permitir obtener conclusiones válidas acerca de su eficacia. La lectura de los juicios emitidos por la mayoría de los comentaristas revela un estado de cautela y ambivalencia en la apreciación final de los resultados , aunque existe el


Programación y ¡woy<.·c·<·ion<•s 10a

reconocimiento explícito del paulatino abandono fom1al de las técnicas de programación de los gastos públicos. Como señala Tarschys4• dichas técnicas han sido abandonadas después de experimentos durante períodos más o menos largos, aunque han dejado su impronta en los métodos de razonamiento y de comportamiento. El beneficio más evidente de la experiencia parece ser, al menos en los países desarrollados, un incremento en la capacidad de análisis del presupuesto y un cambio positivo en la actitud y decisiones de los gobernantes respecto a las consecuencias futuras de sus poi íticas de gasto. Asimismo, parece advertirse una mayor coordinación entre los distintos agentes que participan en el proceso presupuestario, al menos en lo que se refiere a la etapa de formulación.

Frente a estos aspectos positivos, no resulta fácil encontrar una explicación clara e inequívoca de las razones que han conducido al abandono de la utilización sistemática de la programación. En el caso de Estados Unidos, parecen existir indicaciones de que uno de los puntos de mayor fricción fue la dificultad de encajar el análisis de las propuestas de programas dentro del marco global del presupuesto, ya que aquéllas se realizaban sin referencia a ningún parámetro cuantitativo o a ninguna política sectorial específica. Lamentablemente, es muy difícil poder realizar una valoración cuantitativa del impacto de la programación sobre la gestión presupuestaria, entre otros motivos por limitaciones en la información estadística. A título ilustrativo, sin embargo, el cuadro 1 muestra la evolución del déficit del gobierno general, como porcentaje del PIB, en el período 1 973-1983, en cinco países: Reino Unido, Alemania, Estados Unidos, Países Bajos y Malawi. Aunque no es posible deducir conclusiones demasiado rápidas ni completas de los datos. es interesante destacar cómo en todos los casos, a excepción del Reino Unido. las tasas de crecimiento de los gastos fueron superiores a las de los ingresos. Ello es particularmente destacable en los casos de Alemania y de Estados Unidos, en los que la tasa de crecimiento de ingresos es muy débil, de 8% y 5%, respectivamente, mientras que los gastos crecen un 15% y 2 1 % , respectiva mente.

Un análisis de la composición de los gastos gubernamentales en los países citados, tal y como aparece en el cuadro 2, puede resultar útil. Lo primero que se advierte es que la gran mayoría de los gastos gubernamentales son gastos corrientes, con porcentajes que oscilan desde el 75% al

"Daniel Tarschys, "From Expansion to Restraint: Recem Developments in Budgeting" [De la expansión a la moderación: evolución reciente de k1s presupuestos]. Public Budgeting and Finance, vol. 6. No. 3. otoño de 1986. pág. 26.


104 Aspectos del PI"CSUPlll'SlO J.)Úblic:o

Cuadro 1 . Resumen de las operaciones del gobierno general (Porcentaje del producto mterno bruto)

Reino Unido Déficit total

Ingresos totales Gastos totales República Federal de Alemania Déficit total

Ingresos totales Gastos totales

Estados Unidos Déficit total Ingresos totales Gastos totales

Países Bajos Déficit total Ingresos totales Gastos totales

Malawi Déficit total Ingresos totales Gastos totales

1973

5,37 37,19 42,56

0,00 42.49 42,49

0,00 32.34 32,34

3,0 49,0 52.0

6,3 16,5 22.8

1983

3,38 45,67 49,05

3,32 45,88 49,20

'i,Jl 33,84 39,15

6,4 55,0 61.4

12,4 21,0 33,4

Fuente: Estadísticas finanCieras internacíonale�. Fondo Monetario lnternac•onal, suple

mento de finanzas gubernamentales, 1986.

95%. Durante el decenio que se considera. la proporción de dichos gastos corrientes ha tendido a aumentar, especialmente en el Reino Unido. Únicamente Malawi ha reducido su porcentaje de gastos corrientes de 79% a 75%. Al analizar la dirección o tendencia de las distintas clases de gasto, se observa que los gastos en sueldos y salarios, compra de bienes y servicios y transferencias a otros niveles de gobierno han disminuido, salvo en el caso de Malawi y , parcialmente, en el Reino Unido. Los pagos de intereses de la deuda han crecido, especialmente en Estados Unidos. Alemania y Malawi. Sin embargo, donde se observa el incremento cuantitativo más importante es en los gastos de subsidios. a excepción de Malawi, que ha introducido recortes sustanciales. No es éste el lugar para entrar a discutir la bondad o perversidad de las políticas de subsidios. Sin embargo, desde un punto de vista puramente técnico, no cabe por menos de extrañar que, dada una evolución de recursos como la señalada, y la


Pt·ogramación y pt·oyeccloncs 105

Cuadro 2. Gastos corrientes del gobierno central (Porcentaje de gastos totales más concesión neta de préstamos)

Estados Unidos Sueldos y salarios Bienes y servicios Intereses Transferencias a otros niveles de gobierno Subsidios

Total

República Federal de Alemania Sueldos y salarios Bienes y servicios Intereses Transferencias a otros niveles de gobierno Subsidios

Total

Reino Unido Sueldos y salarios Bienes y servicios Intereses Transferencias a otros niveles de gobierno Subsidios

Total

Parses Bajos Sueldos y salarios Bienes y servicios Intereses Transferencias a otros niveles de gobierno Subsidios

Total

Malawi Sueldos y salarios Bienes y servicios Intereses Transferencias a otros niveles de gobierno Subsidios

Total

1973

1 7 2 1

6

35

94

1 1 25

2 1 5 37

90

1 4 1 5

8 1 6 30

83

1 2 5 3

25 4 1

86

1 8 28

7 10 16

79

1 983

1 2 19 13

159 42

95

9 24

9 9

46

93

1 3 1 8 1 0 1 4 36

9 1

9 5 6

28 42

90

1 9 3 2 1 3

5 6

75

Fuente: Estadfsticas financieras internactonales, Fondo Monetario Internacional, suplemento de finanzas gubernamentales, 1 986.


106 Aspee:Los del presupuesto públí<:<>

rigidez creada por mayores pagos de intereses, los gobiernos de dichos países no hayan ejercido un escrutinio más riguroso sobre las políticas de subsidios, al objeto de moderar más el crecimiento de los gastos públicos, en vez de reducir las partidas de sueldos y compras de bienes, cuyo peso específico en el presupuesto es infinitamente menor. Aunque es indudable que detrás de todas las decisiones técnicas existe un componente político. la impresión preliminar que las cifras expuestas produce es que en los países analizados se ha producido una concurrencia de factores extratécnicos que han limitado sensiblemente el valor de la programación de los gastos públicos.

La programación de los gastos públicos en los países en desarrollo: problemática

La grave situación de deterioro económico por la que atraviesan actualmente la mayoría de los países en desarrollo y la magnitud de sus problemas fiscales hacen muy difícil negar la necesidad de una profunda modificación en sus sistemas de fom1Ulación y ejecución presupuestaria. La necesidad de la reforma se advierte especialmente orientada a los gastos públicos, dadas las severas limitaciones existentes para un crecimiento adecuado de los ingresos , limitaciones que son tanto de orden técnico como social y político. Profundizando un poco más en el tema, la necesidad de la reforma debiera centrarse en el momento de la formulación presupuestaria, ya que es en esta etapa donde idealmente existen mejores oportunidades para controlar y orientar la política de gastos públicos. En consecuencia, parece lógico pensar que la institucionalización de técnicas sistemáticas de programación de los gastos públicos podría contribuir en forma muy significativa a mejorar la situación fiscal de dichos países.

Como se apuntó anteriormente , las técnicas de programación presupuestaria, como parte de un proceso integral de renovación del sistema presupuestario, han gozado de amplia popularidad en los países en desarrollo, especialmente los latinoamericanos. Dicha popularidad , sin embargo, no ha trascendido nunca los niveles teóricos. ya que los intentos de aplicación práctica no han ido más allá del formalismo legal.

La causa última del escaso éxito de la experiencia no cabe buscarla en una falta de voluntad o entusiasmo, sino fundamentalmente en la concurrencia de una serie compleja de factores, tanto exógenos como derivados de la propia naturaleza de los sistemas presupuestarios de dichos países. Parece oportuno comenzar con una breve referencia a los primeros.


Pt·ogramHción :- pro.vecciont•s 107

En la literatura especializada se haiJa bastante difundida la opinión que asocia la estabilidad o prosperidad de una economía con la salud de su sistema fiscal. Tan grande es la influencia que se supone ejerce el sector público sobre el resto de los sectores de la economía, que se piensa que el sistema económico funciona cuando la política fiscal. tal como se refleja en el documento presupuestario . ocasiona las menores interferencias y distorsiones posibles en el resto de la economía y coadyuva a un crecimiento de ésta a través de decisiones correctas en el campo de los ingresos y los gastos públicos.

Cabe, sin embargo, preguntarse si no será más cierto lo contrario, esto es, que la bondad o deficiencia de un presupuesto no es el causante , sino el producto de la marcha de la economía en general. Wildavsky5 sostiene esta interesante teoría. Según dicho autor, el grado de acierto en la programación y proyección de los gastos públicos depende fundamentalmente de la estabilidad y predictibilidad del comportamiento de las variables macroeconómicas. Lamentablemente , dicha estabilidad y predictibilidad son altamente infrecuentes, con lo cual se origina normalmente un fuerte desfase entre lo esperado y lo realmente sucedido. Aunque este desfase afecta por igual a todos los países. con independencia de su nivel económico, sus efectos sobre unos y otros son distintos. En los países desarrollados, y en especial los más ricos, las discrepancias entre lo programado y lo ejecutado se absorben más fácilmente por la sobreabundancia de recursos de sus economías. Recursos que no solamente comprenden aquellos de naturaleza ordinaria, sino que se refieren fundamentalmente a los mecanismos de financiación, que permiten absorber el impacto de déficit mayores de los esperados sin provocar un sobrecalentamiento peligroso de la economía. Al propio tiempo, los gobiernos de dichos países poseen un mayor control real sobre los distintos componentes de la economía.

En los países en desarrollo la situación es muy diferente, como resultado del predominio del factor incertidumbre sobre sus economías. En el sector real y externo, la incertidumbre se centra no solamente en el volumen posible de bienes y servicios producidos y exportados, sino también en la fluctuación de los precios internacionales de productos vitales para la economía del país. La evolución del índice de precios es otro factor decisivo que contribuye a una incertidumbre estructural por su impacto en esferas claves de la economía. La evolución de las tasas

�Aaron Wildavsky y Naomi Caidcn, Planning and BudReting in Poor Cotmtries [La planificación y la elaboración de presupuestos en paises pobres]. Wiley Series. Nueva York, 1974, caphulos 2 y 3.



internacionales de interés es otro factor que debe ser tenido en cuenta. En el terreno financiero, la incertidumbre resulta de una estructura del mercado extraordinariamente frágil, sin capacidad para impulsar en forma decisiva el crecimiento económico ni tampoco constituir una adecuada fuente de recursos en caso necesario. Todas estas incertidumbres y limitaciones se traducen en la existencia de economías cuya tasa de crecimiento es muy débil o insuficiente para poder generar el colchón de recursos necesario para absorber los impactos violentos de los cambios económicos, y que, por ello, se ven condenadas a vivir al día.

Las condiciones descritas producen un impacto negativo sobre los sistemas fiscales, agravados por la circunstancia adicional de que todos estos países se encuentran embarcados en largos y cuantiosos planes y proyectos de desarrollo, que no solamente entrañan fuertes inversiones de infraestructura, sino también gastos recurrentes y gastos de naturaleza social muy importantes . La combinación de recursos propios débiles y gastos crecientes imposibles de controlar llevó a la mayoría de los países a un difícil dilema: bien financiar sus déficit mediante la creación de dinero, con efectos inflacionarios claros que vuelven a repercutir sobre los sistemas fiscales, bien recurrir crecientemente al endeudamiento externo más allá de unos límites prudentes.

Otro factor exógeno que merece cierta consideración es de naturaleza metodológica. La experiencia de los países en desarrollo en el terreno metodológico es sintomática de un deseo de adaptar las realidades propias a metodologías importadas. Si bien esto no ha sido cierto en la totalidad de los casos, sí lo ha sido para un gran número de países. Lamentablemente, el intento de adaptación ha tropezado con obstáculos insalvables, como han sido la carencia de determinadas herramientas técnicas, la insuficiencia de personal preparado y el desconocimiento de las vías para corregir la correlación de fuerzas existente, entre otros, que ha limitado los esfuerzos a presentaciones meramente formales en el mejor de los casos, sin posibilidad alguna de aplicación práctica. También es conveniente destacar el hecho de que ciertos métodos presuponen un sustrato económico y organizativo que puede diferir notoriamente del que exista en el país que trata de aplicarlos. Con carácter general, es necesario reconocer que de nada sirve aferrarse a la existencia teórica de presupuestos por programas y de estructuras programáticas que únicamente existen para dar cumplimiento formal a un precepto legal o constitucional, sin que en la realidad lleguen a ser mínimamente operativos.

Los factores que se acaban de describir, si bien justifican más que sobradamente la necesidad de introducir criterios de racionalidad en la


formulación de las políticas de gasto público. al mismo tiempo han constituido un serio obstáculo para su introducción, ya que han generado un entorno en el cual la incertidumbre sobre el futuro inmediato ha llevado a considerar superfluo cualquier intento de programar el gasto público más allá del horizonte de unos pocos meses, o, en el mejor de los casos, de un año.

Sin embargo. Jos factores exógenos descritos no constituyen la única causa del escaso éxito de la programación en los países en desarrollo. Una buena parte de Jos problemas nacen del propio proceso presupuestario. El tema puede analizarse desde diferentes puntos de vista. Por razones de simplificación, el presente análisis va a basarse únicamente en aquellos elementos más significativos de la programación a los que se hizo referencia en la primera parte, como son la cobertura, el contenido y la base de precios. Antes, sin embargo, es necesario formular algunas consideraciones sobre los ingresos fiscales en los países en desarrollo, ya que el punto de partida de la programación viene dado por el nivel y expectativas de los ingresos públicos. Finalmente. los problemas derivados de los papeles que desempeñan los diferentes actores del proceso presupuestario serán también tenidos en consideración.

Uno de los rasgos que definen más claramente a los recursos fiscales ordinarios en los países en desarrollo es su elevada inelasticidad y su carácter profundamente regresivo. Incluso en aquellos países que se han beneficiado de significativos ingresos derivados de los recursos petroleros, la evolución de los recursos públicos ordinarios es desalentadora. Las causas de ello son varias, aunque pueden resumirse en dos grandes categorías: las que se refieren a la estructura y administración del sistema tributario y las que se refieren a la estructura de la economía y la distribución de la renta y la riqueza.

Un segundo rasgo característico de los recursos ordinarios en los países en desarrollo, en especial en los países latinoamericanos. es que, en un elevado porcentaje, se encuentran preasignados a entidades u objetivos determinados por preceptos legales e institucionales. Aun sin entrar a analizar en forma detallada las ventajas y desventajas del sistema de destinación específica de recursos, lo cierto es que el argumento básico en que se apoya su existencia no parece ser muy congruente. Afirman los partidarios del sistema que, con el mismo, se garantizan servicios fundamentales que, de otra forma. quedarían desatendidos. Sin embargo, el carácter fundamental o imprescindible de determinado servicio no puede resultar atribuido por cualquiera, sino únicamente por aquéllos que tienen a su cargo la conducción del gobierno del país. En segundo lugar, este rasgo de "fundamental" no puede ser entendido nunca como un


1 10 Aspectos <.k•l pn.·supucsto pÚblico

atributo de carácter permanente, ya que las circunstancias sociales y económicas de un país se encuentran en mutación constante. Finalmente, la institucionalización del sistema por la vía legal o constitucional plantea serios problemas para una ulterior modificación o supresión del mismo, dados los obstáculos existentes para cualquier cambio de la normativa vigente. La combinación de ambas características genera un sistema caracterizado por la insuficiencia de recursos y la incertidumbre en su recaudación. Las posibilidades de modificación del sistema, sin embargo, reposan fundamentalmente en el mediano o largo plazo, lo cual exige una estrategia de gastos públicos que maximice la eficacia en la asignación y utilización de recursos. Ello, sin embargo, no sucede por los problemas inherentes a Jos gastos públicos.

Como se expuso anteriormente, el primer elemento de la programación a considerar es el ámbito o cobertura del sector público. Dicho ámbito debe ser representativo y congruente. En la mayoría de los países en desarrollo no es posible determinar con un grado razonable de precisión el ámbito que se pretende abarcar, debido sobre todo a la ausencia de información suficiente, cuantitativa y cualitativamente. Los responsables no disponen de la información que permita cubrir una parte suficientemente representativa del sector público, con lo cual el ejercicio de la programación queda severamente limitado en su alcance. A ello hay que añadir que la información disponible varía de un año para otro, al no comprender siempre las mismas instituciones públicas. Con ello, la congruenci a desaparece y los problemas se agudizan.

Un segundo elemento de capital importancia para la programación de los gastos es el referente a la determinación de qué gastos deben ser

incluidos. En esta área, un primer factor a destacar es el referente a la rigidez de los gastos públicos en los países en desarrollo. Son muchos los factores subyacentes que contribuyen a la misma. Simplificando, podernos concentrarlos en los siguientes rubros: salarios , intereses y transferencias. Las partidas de sueldos y salarios, tanto directamente como a través de transferencias, adquieren una rigidez muy elevada, no sólo porque el principio de la destinación específica de recursos opera en ellos en forma bastante generalizada, sino porque las consideraciones de tipo político-electoral y de orden social adquieren absoluta precedencia cuando se trata de tomar decisiones en este terreno. Es práctica generalizada en esta área, por ejemplo, no incluir en el proyecto de presupuesto el aumento de los funcionarios públicos, que puede aparecer parcialmente disfrazado en otra rúbrica presupuestaria, o incorporarse posteriormente durante el ejercicio como uno o varios suplementos de crédito. Sin necesidad de valorar ahora las razones de tal comportamiento, lo cierto es


Progrclmación y pro;vcccioncs 1 1 1

que semejante procedimiento va en contra de los más elementales métodos de programación.

La rúbrica de pago de intereses de la deuda ha adquirido incesante importancia en los últimos años. Su peso específico en el volumen total de gastos es cada vez mayor. Sin embargo, se trata de una cifra rígida sobre la que nada se puede hacer, y respecto de la que solamente se pueden temer incrementos adicionales derivados de las variaciones del tipo de cambio. La rúbrica de transferencias abarca una gama variada de transacciones. En general, se caracteriza por su volumen elevado y por su crecimiento inflexible, que refleja, en su mayor parte, el efecto combinado de las repercusiones de los incrementos salariales y de las destinaciones específicas. Es también el área donde las preferencias o necesidades políticas se reflejan más acusadamente, y en donde Jos legisladores pueden introducir con mayor facilidad alteraciones a los planes originales del poder ejecutivo.

Un grupo adicional de problemas se refiere a los gastos de inversión y a su repercusión sobre los gastos corrientes. Como se ha expuesto anteriormente, uno de los rasgos de los países en desarrollo es, precisamente, la existencia de planes de desarrollo. Estos entrañan normalmente la inversión de sumas cuantiosas en proyectos que, al menos en una primera etapa, se concentran en la ejecución de obras de infraestructura, aunque también se extienden a otros órdenes, tales como escuelas, hospitales, etc. Dichas inversiones se han financiado, en una gran parte, con préstamos de agencias internacionales o de la banca comercial internacional. Lo cierto es que dichas inversiones llevan aparejada una suma elevada de gastos recurrentes, en forma de sueldos y salarios, mantenimiento, renovación de equipos, etc. El programador, en una situación de grave crisis financiera, y obligado a maximizar la utilización de recursos, se ve enfrentado al dilema de reducir o frenar gastos recurrentes, con lo cual se menoscaba o anula el posible retomo de las inversiones efectuadas y su capacidad de contribuir al repago de los préstamos, o, en el otro extremo, permite el crecimiento de dichos gastos, con lo que su margen de maniobra se reduce todavía más.

El tercer elemento en la programación de los gastos públicos se refiere a la base de precios. En los países en desarrollo, el proceso de preparación y formulación del presupuesto es extraordinariamente dilatado, y la base de precios que se utiliza para proyectar los gastos suele corresponder al nivel vigente al inicio de todo el proceso; habida cuenta de la tendencia general del nivel de precios en dichos países, no es de extrañar que, no introduciéndose ninguna corrección a la base inicial, las cifras finales


1 1 2 Aspectos del presupuesto público

resulten notoriamente subestimadas . Por supuesto, la utilización voluntaria de este sistema también tiene un componente estratégico, ya que reconocer de antemano ciertos niveles de inflación puede generar en el público la percepción de que el gobierno no está en capacidad de contenerlos o reducirlos. Esta distorsión en la base de precios tiene su secuela en la ejecución del presupuesto. cuando el gobierno se ve en la imposibilidad de dar una respuesta rápida y flexible por el cauce de los gastos públicos ante niveles crecientes de inflación, y opta en la mayoría de los casos por soluciones que refuerzan los aspectos negativos del sistema.

La tercera categoría de problemas a que se enfrenta la programación se refiere a la metodología empleada en el proceso, o, más precisamente, a los defectos existentes en el juego de interacciones entre los distintos actores del proceso presupuestario y que no hacen sino reforzar las limitaciones del sistema para incorporar las técnicas de programación. Wildavsky6 ha expuesto con gran claridad el contenido de esos papeles. En un entorno económico de graves incertidumbres, recursos escasos, márgenes de maniobra muy limitados y fluctuaciones constantes y bruscas de la economía, el objetivo primordial de las autoridades presupuestarias no es ya mejorar la eficiencia del gasto, sino limitar o reducir la magnitud del déficit. Para ello, los ingresos se subestiman, con el objeto de moderar las peticiones de gasto. Del lado de los gastos públicos, la política de los responsables presupuestarios se concentra en conseguir que la suma de todas las propuestas encaje dentro de los techos determinados a priori . Las prioridades, necesidades y objetivos de los órganos de gestión no van a ser

tenidas en cuenta sino en la medida en que encajen en los márgenes de maniobra del Ministerio de Hacienda. Los cortes y reducciones en los proyectos de presupuestos de dichas entidades tienen un carácter geñeralizado y no están fundados en un análisis serio de la situación y perspectivas del organismo. Lo más lamentable es que incluso las cifras finales no poseen sino un valor muy momentáneo, ya que van a tener que ser revisadas durante el ejercicio y, además , no significan necesariamente que el gasto pueda efectuarse, ya que es la situación de la Tesorería la que va a dictar la decisión final. El ejercicio de la programación en este entorno se vacía, pues, de contenido.

Es necesario examinar ahora la posición de los órganos gestores . El sector público de cualquier país es un conglomerado heterogéneo de instituciones públicas. Las relaciones que mantienen entre sí y con el

"Aaron Wildavsky y Naomi Caidcn, op. cu . . capítulos 2 y 3.


Prograrnación ;.· pt·oyeccionc�-> 1 13

poder central aparecen marcadas, en Jos países en desarrollo, por el signo de la competitividad y de la más profunda desconfianza. Estos rasgos se acentúan a medida que aumenta la distancia legal y administrativa que los separa del poder central. El rasgo de la competitividad surge como consecuencia de la escasez de recursos, que genera esfuerzos de "anticipación'' para obtener la mayor porción posible de los mismos. El rasgo de la desconfianza se produce como resultado de la actitud del Ministerio de Hacienda a lo largo del proceso de formulación presupuestaria. Las entidades gestoras tienen la percepción de que sus intentos de presentar unas estimaciones presupuestarias serias y bien fundadas caen en el vacío más absoluto, ya que todo se halla predeterminado en el Ministerio de Hacienda, que corta o reduce programas sin otra base que la necesidad de establecer unos límites globales de gasto, con una carencia total de un esquema de prioridades, o de la introducción de elementos de racionalización. A los ojos de estas entidades, pues, el ejercicio presupuestario es una formalidad sin valor, ya que el verdadero presupuesto habrá de ser configurado posteriormente, día a día.

La reacción de las entidades gestoras es, en líneas globales, recíproca de la del Ministerio de Hacienda. Ante todo, se trata de cumplir con los objetivos propios. Si ello no es posible por los cauces normales, las entidades ensayarán una serie de alternativas que les permitan hacerlo, soslayando las prohibiciones o restricciones impuestas por el Ministerio de Hacienda. Desde el lado de los ingresos. dichas alternativas suelen concretarse en la búsqueda de recursos adicionales, normalmente a través de la creación de fondos especiales o la obtención de recursos asignados específicamente a ciertos proyectos de gasto. Desde el lado de los gastos, las tácticas empleadas para obtener los niveles o composición deseados son muy variadas y conocidas, abarcando desde las sobreestimaciones

exageradas de ciertas partidas a las infravaloracionns intencionales, la creación de partidas nuevas con una dotación mínima, etc.

Todos estos procedimientos, especialmente los referentes a la obtención de recursos adicionales, repercuten negativamente sobre el Ministerio de Hacienda y reducen aún más su margen de maniobra. Enfrentado al hecho de unos ingresos menores, el Ministerio tiende a reforzar su postura de intransigencia presupuestaria y a mostrar una mayor rigidez en sus relaciones con las entidades, quienes a su vez se verán obligadas a considerar nuevas alternativas. Todo este proceso destruye la validez de cualquier posible intento serio de programación presupuestaria. Todos los actores implicados en el proceso saben que el presupuesto real no es el documento finalmente aprobado por el poder legislativo, sino el que se hace día a día como resultado de los enfrentamientos entre unos y otros.


1 14 Aspectos del prcsupuCl:llO públi<·o

No se debe poner punto final a este apartado, sin embargo, sin referirse a otro elemento de distorsión del proceso de programación, que es la participación de los legisladores en la configuración final del documento. Como señala Wildavsky, un rasgo significativo de las asambleas legislativas en los países en desarro!Jo es que tienden a suplantar las funciones del poder ejecutivo en materia financiera. En las democracias de los países desarrollados, el poder legislativo asume la función fiscalizadora del poder ejecutivo. En Jos países en desarrollo, por el contrario, los legisladores parecen mostrar un mayor interés en la introducción de sus propios proyectos que en la consideración de los del gobierno. Es éste quien, asumiendo una posición que no le corresponde, debe invertir una parte de las sesiones, no explicando sus propios proyectos, sino razonando con los legisladores para prevenir la incorporación de los proyectos de éstos al documento presupuestario o, al menos, la minimización de aquéllos. Dado que ello no siempre es posible, el texto final aprobado suele incorporar una serie de gastos que no se previeron inicialmente y que requieren un cierto monto de recursos que, a su vez, habrá que detraer de otros proyectos cuya finalización de repente se convierte en altamente �roblemática.

En busca de soluciones

El panorama que se ha descrito en la parte segunda de este trabajo es ciertamente preocupante. A primera vista, puede parecer que, dada la naturaleza y cantidad de los problemas expuestos, las posibilidades de implementar una programación efectiva de los gastos públicos son muy escasas , especialmente en los momentos actuales en los que la situación económica parece experimentar un serio deterioro. Sin embargo, el hecho de que la solución a los problemas existentes parezca extremadamente difícil no quiere decir que sea imposible. Por otra parte, son precisamente las condiciones existentes las que hacen más inevitable y necesaria que nunca la introducción de unos criterios de racionalidad en la utilización de los recursos públicos, que permitan aliviar parte de los problemas que actualmente se padecen.

Cualquier esfuerzo encaminado a la búsqueda de soluciones , sin embargo, exige asumir dos realidades evidentes: en primer lugar. es necesario aceptar y reconocer la realidad de Jos problemas descritos y de aquellos otros que no lo han sido en este documento. Es muy importante resaltar este punto, porque existe una cierta propensión a valorar los problemas existentes como problemas exclusivamente de implementación de programas, sin advertir que éstos mismos se hallan viciados de origen, y que los males están mucho más extendidos de lo que se piensa. La


Progran"lación ;,· pt'O,\'t'cciont•s 1 1 5

segunda realidad que es necesario asumir es que la eliminación o reducción de todos estos problemas, y la puesta en funcionamiento de un sistema de programación dotado de cierta efectividad es, necesariamente , un proceso largo y laborioso. No es posible, pues, abordar la tarea con el deseo o la necesidad de obtener resultados tangibles en el corto plazo.

Por lo demás, puede resultar cómodo. pero altamente ineficaz, el sugerir hipotéticos calendarios de acción. La fijación de esquemas de actuación es una tarea altamente individual. Sin embargo, sí parece posible formular una serie o lista de requerimientos básicos . encaminados a conseguir una base más amplia de acción, que permitirían desbloquear el camino de la reforma.

El primer requerimiento se refiere a la necesidad de establecer un sistema de información estadística confiable. Hay que reconocer que en la gran mayoría de los países en desarrollo la información básica no existe. es inconsistente o poco confiable, o se produce con tal retraso que su utilidad es muy Limitada. La existencia de una información estadística puntual y confiable permite no solamente formular o programar el gasto sobre una base sólida, sino también proporcionar información periódica oportuna a los responsables de la toma de decisiones, para que éstos puedan adoptar las correcciones o ajustes necesarios al curso de la economía.

Un segundo requerimiento consiste en la necesidad de evitar que los planes y prioridades de los gobiernos se configuren en tém1inos abstractos. Tampoco es suficiente una cuantificación genérica de su costo, sino que dicha cuantificación y, por ende, los propios planes, deben efectuarse a la luz de los recursos previsibles disponibles. Asimismo, es necesario evitar que la política fiscal se formule en fom1a desconectada de las otras políticas económicas . Ello, a su vez, exige infom1ación confiable y realista sobre la evolución y posible comportamiento de las otras variables macroeconómicas.

El plan o programa de gastos del gobierno debe observar, en sus lineamientos generales, ciertos principios que hagan viable su ejecución. Así, por ejemplo, parece importante proyectar los programas más allá del horizonte tradicional del año, donde las variaciones estacionales y la naturaleza de ciertos gastos pueden distorsionar la percepción de los gobernantes y llevarles a la adopción de medidas erróneas. En segundo lugar, el plan debe contener una proyección realista y creíble del período que comprende. Hay que tener en cuenta que cuando el gobierno subvalora o sobrevalora conscientemente ciertas partidas de gastos, o las propias variables macroeconómicas fundamentales. por razones estratégicas, no solamente está autolimitando la capacidad de controlar y dirigir


1 1 6 Aspectos cteJ pr·esupucsto púbJico

eficazmente sus propias políticas, sino que genera una pérdida de confianza y credibilidad en todos los sectores de la economía, particularmente en aquéllos cuyas acciones le pueden afectar en forma significativa. Finalmente, el plan o programa no debe ser rígido, sino poseer la suficiente flexibilidad para que ciertas prioridades o acciones puedan ser modificadas a la luz de revisiones periódicas. Ello exige, a su vez, la disponibilidad de información puntual confiable, como se señaló anteriormente.

La programación de categorías concretas de gastos públicos debe también observar, en forma congruente, ciertas reglas básicas . Por ejemplo, es absolutamente necesario el poder identificar el nivel y clases de los gastos que se consideran rígidos o inflexibles como consecuencia de destinaciones específicas u otras limitantes polfticas o sociales. Este ejercicio permite conocer el margen presente y futuro de maniobrabilidad del gobierno, y explorar las posibilidades de actuar sobre el volumen de gastos rígidos para reducirlos. En segundo lugar, es importante distinguir claramente entre lo que se considera gastos de capital en sentido estricto y los costes recurrentes futuros, al objeto de evitar acciones indeseadas sobre unos y otros , tal como se apuntó en la parte segunda de este trabajo. Otro aspecto que también merece ser considerado, dada su extrema importancia, es el del tratamiento que debe otorgarse a las variaciones de precios y sus repercusiones sobre el volumen y composición de los gastos públicos.

Finalmente, aunque esta descripción de requerimientos no es de naturaleza exhaustiva, es necesario introducir profundos cambios, tanto a nivel de las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos, como por lo que se refiere a las interacciones entre los diversos agentes que intervienen en el proceso presupuestario. En relación con las primeras , es importante el establecimiento de canales de comunicación periódica que permitan a los ciudadanos estar informados de las decisiones del gobierno. La confección y difusión de boletines de información puede resultar de gran utilidad a este respecto. Conviene, sin embargo, tener en cuenta que por razones obvias de credibilidad, dicha información ha de ser realista y veraz, y ha de publicarse tanto en circunstancias favorables como adversas. Por lo que se refiere a las relaciones entre los diversos agentes presupuestarios, es imprescindible reducir o eliminar el espíritu de hostilidad y recelo que puede prevalecer en la actualidad en la mayoría de países. Ello exige, ante todo, una mayor frecuencia e intensidad en sus contactos. Por parte del Ministerio de Hacienda, también significa que debe proporcionar a los órganos gestores más y mejor información sobre los planes y programas gubernamentales, y que debe buscar la incorporación o participación


Pr·ogramación y proyecciones 1 17

activa de dichos órganos en la preparación de esos planes. Las modificaciones o retoques a planes y programas de órganos gestores, por otra parte, no deben ser objeto de decisión unilateral, sino que requieren las consultas y discusiones apropiadas con éstos. Los propios órganos gestores deben modificar ciertos comportamientos. tales como la limitada cantidad y escasa calidad de información que a veces se proporciona al Ministerio de Hacienda. Otro aspecto importante es el que se refiere a la búsqueda de recursos adicionales extrapresupuestarios o fondos especiales no controlados por las autoridades centrales. Dicha práctica debiera eliminarse, por las repercusiones negativas de todo orden que origina, como se explicó en otra parte de este trabajo.


El control del gasto: cuestiones

políticas, institucionales

y operativas

Gisli Blonda!

En condiciones de rápido crecimiento del gasto público y, por ende, de desequilibrios fiscales, la cuestión del control del gasto ha adquirido cada vez más importancia. Para facilitar el análisis del control del gasto del sector público, vamos a considerar tres aspectos distintos pero muy interrelacionados: el político, el institucional y el operativo. En términos generales, el elemento político se considera en el marco de un crecimiento no intencional del gasto, que en los últimos años parece haber alcanzado grandes proporciones. Los aspectos institucionales se refieren a la forma en que se ordenan las funciones de las dependencias gubernamentales encargadas de controlar el gasto público, particularmente ante la alternativa entre control centralizado o control por departamentos. Por último. los aspectos operativos tienen que ver con las técnicas de control y las condiciones que determinan la eficiencia de las mismas.

Necesidad creciente de controlar gastos; aspectos políticos

En la mayoría de los países se ha observado una expansión secular del sector gubernamental , como se pune de manifiesto en la razón gasto público-producto interno bruto (PIB). En algunos casos, este crecimiento ha adquirido un carácter explosivo a partir de principios de los años setenta. Según estudios recientes, la mayoría de las partidas de gasto crecieron más rápidamente que el PlB durante este período y, además, se observaron diferencias importantes en el ritmo de crecimiento entre un país y otro, lo que de alguna manera refleja etapas diferentes de desarrollo. Por ejemplo, en Jos países industrializados, la partida de

1 18


EJ conu·ol ciel gasto 1 1 9

crecimiento más acelerado fue la de transferencias de diferentes tipos; en los países en desarrollo, el renglón de gastos de capital fue el que tuvo el crecimiento más dinámico. A su vez, este renglón no mantuvo el mismo ritmo de crecimiento que el PIB en los países industrializados. No obstante, la mayoría de Jos paises mostraron un rápido crecimiento en pago de intereses, sobre todo en los últimos años. La adquisición de bienes y servicios, en especial sueldos y salarios, creció más o menos al mismo ritmo que los gastos incurridos por la comunidad, tanto en los pafses industrializados como en los países en desarrollo.

En algunos países se ha criticado el rápido ritmo de expansión del sector gubernamental desde el punto de vista de la filosofía política que sustentaba la función apropiada del Estado, aunque la objeción más común se basa en sus efectos sobre la economía. El peso mayor de la carga tributaria, aunque no ha logrado equiparar el nivel de ingresos con el de gastos, se ve como influencia nociva sobre los esfuerzos laborales y otros incentivos. La expansión de ciertas partidas de gasto (programas de prestaciones sociales, subsidios a la industria, etc.) se asocia con una rigidez creciente de las estructuras y con varios desincentivos. El financiamiento de déficit cada vez mayores parece afectar a la inversión privada y al desarrollo económico. Además, el aumento en el déficit fiscal generaría presiones de intensidad ascendente para obtener recursos presupuestarios y limitaría las opciones en materia de política fiscal. Por todas estas razones, se ha renovado el interés en el control del gasto público.

Uno de los principales factores en la determinación del gasto público es el elemento político que, aunque difícil de analizar, no puede estar ausente en ninguna disquisición sobre el control del gasto. Si el incremento en el nivel de gasto hubiera sido el resultado de una política económica concienzuda, no se hubiera suscitado ningún problema particular de control. En este contexto, sin embargo, debe destacarse que gran parte del aumento en el renglón de gastos ha tenido lugar a pesar de que públicamente se ha anunciado la necesidad de restringirlos, y los responsables de la política económica han tratado de consolidar esta postura mediante metas específicas que, en general , incorporaban límites explícitos o implícitos a las tasas aceptables de expansión del gasto público. La experiencia nos demuestra que. en la mayoría de los casos, no se logró dicho cometido.

Ante la incapacidad de imponer un tope al crecimiento del gasto, los gobiernos tendieron a ampliar el horizonte temporal dentro del cual se alcanzarían las metas fijadas, y se ha observado una mayor tendencia a presentar metas de ajuste a medio plazo. En vista de que las decisiones



sobre el gasto se toman sin evaluar adecuadamente lo que esto representa en costos a plazos más largos, se esperaría que un término de menor duración permita una toma de decisiones más racional: el horizonte trasciende el ejercicio para el cual se toman las decisiones y las posibilidades de financiamiento a mediano plazo se podrían evaluar en forma simultánea. Por supuesto, para que hubiera sido de utilidad habría que haber empleado en un contexto macroeconómico métodos de pronóstico con un mínimo de perfeccionamiento. AJ no satisfacerse estos requisitos, el enfoque no resultó muy útil, sobre todo en los países en desarrollo. Debemos admitir que los mecanismos más perfeccionados tampoco fueron garantía de éxito en los países industrializados. La incertidumbre creciente respecto a factores externos le ha restado coherencia a los supuestos principales que sustentan los pronósticos a largo plazo y ha reducido la confianza en dichos mecanismos. Por otra parte, se ha comprobado que la tendencia a sobreestimar el crecimiento potencial de la economía se tradujo en un aumento del gasto público a mediano plazo con repercusiones adversas sobre los saldos fiscales. Es por ello que en algunos países industrializados se han dejado de utilizar técnicas de pronóstico macroeconómico a medio o largo plazo.

En los últimos años parece haber una tendencia cada vez más marcada, sobre todo en los países industrializados, a determinar el gasto según una legislación específica más que según el presupuesto mismo. Esto condiciona mucho el control del gasto porque lleva implícita una mayor rigidez en el gasto del sector público y limita el alcance del control. A todo gasto determinado de esta manera o mediante contratos obligatorios se le llama comúnmente gasto "incontrolable". En algunos países, este tipo de gasto ha llegado a ocupar una proporción elevada del gasto total (del 70% al 80% en algunos casos). A menudo, la legislación acarrea costos que no se percibieron del todo en el momento de promulgar las leyes respectivas. Por ejemplo, los programas de prestaciones sociales quizá no ocasionen costos inmediatos en el momento de su aprobación y sanción, pero más adelante, en condiciones económicas y demográficas diferentes, pueden convertirse en una carga muy pesada para el presupuesto. La generosidad de estos programas es causa significativa de un aumento no intencional en el gasto y no el resultado de una política explícita. Existe un mecanismo para contrarrestar este efecto: todos Jos proyectos de ley enviados a la legislatura, que incluyan componentes de costos, deben ir acompañados de estimados de dichos costos para varios años, pero, bajo las presiones constantes para aumentar el gasto, este método se vuelve un mecanismo de defensa que acarrea más erogaciones. Su propósito es asegurar que se evalúen las consecuencias de la


El control del gasto 1 2 1

legislación e n términos d e costos y que haya mayor conciencia del costo, tanto en el poder ejecutivo como en el legislativo. La implantación de esta política tiende a ser fragmentaria, en el mejor de los casos, pero en estos lineamientos generales puede encontrarse un instrumento útil donde las condiciones lo permitan.

Toda vez que las estipulaciones constitucionales y las prácticas administrativas resultan en conflictos frecuentes por cuestiones presupuestarias entre los poderes legislativo y ejecutivo, puede haber serios impedimentos para el control del gasto. La ley de presupuesto equilibrado que se promulgó recientemente en Estados Unidos es un intento por mejorar el control en dichas condiciones y las características peculiares del mecanismo de control contenido en esta ley merecen aquí una descripción más amplia. Ante un estancamiento de los esfuerzos por controlar la expansión del gasto y reducir adecuadamente el déficit presupuestario, a finales de 1985 se promulgó una ley que señalaba una reducción anual del déficit del presupuesto federal a partir del ejercicio de 1986 hasta su eliminación total en el ejercicio de 199 1 . Dicha meta podría alcanzarse mediante cualquier combinación de reducción de gastos e incremento de los impuestos. Si el Congreso y el Presidente no encontraran una fórmula conciliatoria para cumplir con las metas de reducción del déficit (con un margen de $10.000 millones con excepción del primer y el último año), se pondría en práctica un proceso de reducción de gastos. Como primer paso de este proceso, la OMB (Dirección de Administración y Presupuesto) y la CBO (Dirección de Presupuesto del Congreso) presentarían un informe conjunto ante el contralor general, que encabeza la Dirección de Contabilidad General. Dicho informe debe incluir un conjunto de supuestos económicos, estimados presupuestarios de referencia, una proyección del monto probable de exceso en el déficit con respecto a la meta establecida para el ejercicio en cuestión y cálculos de los porcentajes y montos en que habrá que reducir las diferentes partidas del presupuesto para alcanzar la meta de reducción del déficit. En el siguiente paso, el contralor general revisa el informe conjunto de las dos dependencias antes mencionadas y envía su propio informe al Presidente y al Congreso para confirmar o modificar los estimados conjuntos. Posteriormente, el Presidente debe emitir la orden de implantar los recortes en los gastos tal como los especifica el contralor general. El Congreso todavía tiene facultades para enmendar las reducciones, siempre que el Presidente esté de acuerdo, y adoptar un plan sustitutivo de reducción del déficit (aumento de impuestos, reducción de gastos, o ambos). Si ése no es el caso, entra en vigor el recorte de los gastos dispuesto.


1 22 ,\spc•c:tos d<.'l presupuesto público

La ley de presupuesto equilibrado y control urgente del déficit de 1 985 impone ciertas limitaciones al mecanismo para reducir las erogaciones. Los recortes al gasto público deben dividirse en partes iguales entre los programas de defensa y los de otras actividades. Además, un número elevado de programas específicos no pueden sufrir ninguna reducción automática; entre éstos se cuentan los diferentes servicios de seguridad social, pago de intereses sobre la deuda federal y erogaciones en actividades que no sean de defensa pero que fueron contratadas en años anteriores. Otros programas están sujetos a reglas especiales que limitan el grado de reducción, tales como los gastos para defensa contratados previamente, la atención médica y otros programas de sanidad pública. Por último, los procedimientos de reducción automática de gastos quedan sin efecto en el ejercicio respectivo si se proyecta un crecimiento económico real negativo en dos trimestres consecutivos, o bien, si con base en el crecimiento económico real en dos trimestres consecutivos, se proyecta una tasa real de crecimiento anual inferior al 1 % .

La ley de presupuesto equilibrado, mejor conocida como Ley de Gramm-Rudman-Hollings, es una verdadera innovación en el ámbito de la elaboración del presupuesto y tiene aspectos muy interesantes. Se observa que la legislatura cede facultades a ciertas instituciones del ejecutivo, lo que equivale a reconocer el fracaso del sistewa político general para alcanzar sus propias metas, anunciadas públicamente. Esto dio lugar a ciertas dudas acerca de la validez constitucional de algunas disposiciones y la Corte Suprema dictaminó que las funciones desempeñadas por el contralor general eran inconstitucionales . Evidentemente, se había previsto esta posibilidad porque la ley estipula otro procedimiento posible en caso de un dictamen judicial negativo. En esencia, esto significa que la función del contralor general estaría a cargo de un comité conjunto del Congreso, que presentaría el contenido del informe de la OMB y de la CBO a manera de una resolución conjunta a las dos Cámaras del Congreso. Para que la resolución pueda aplicarse, debería ser aprobada por el Congreso y firmada por el Presidente. También se han suscitado dudas en cuanto a la eficiencia del mecanismo de reducción automática del gasto una vez que se haya pronunciado el poder judicial, ya que se teme que la substitución de las funciones del contralor general por el comité conjunto del Congreso sea simplemente un retorno al sistema convencional. Cualquiera que sea el caso, en el primer presupuesto se alcanzó formalmente el objetivo de reducir el déficit.

Los motivos tras este enfoque de presupuesto equilibrado se atribuyen a la teoría de la decisión pública (public choice), a saber, que no cabe confiar en que las decisiones tomadas por funcionarios elegidos democrá-


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ricamente e interesados en permanecer en el poder contribuyan a formular una política económica en interés de los ciudadanos. Es probable que muestren un sesgo hacia el gasto público excesivo y crecientes déficit fiscales. Se considera que la manera de vencer ese sesgo es convenir de antemano en normas estrictas para la política económica, por ejemplo, disposiciones constitucionales obligatorias de equilibrio del presupuesto federal . Este enfoque ha sido objeto de muchas críticas. Una de ellas es que dejar la política fiscal, como quien dice, al criterio de un piloto automático puede resultar en una orientación procíclica en contra de la doctrina keynesiana de un financiamiento compensatorio. Otra objeción es que este enfoque podría fomentar la tendencia a recurrir a medidas de carácter superficial, por ejemplo, la venta de activos llevada a cabo por una sola vez y sin ánimo de corregir el desequilibrio fundamental. o el traslado del gasto de un ejercicio a otro sin verdadera justificación, aplazando así el problema y complicándolo en el futuro. Un tercer tipo de crítica tiene que ver con la concepción de los recortes del déficit en términos de dólares. Se dice que esto es un error; lo importante es el buen estado de la econonúa y, así, es mejor considerar el déficit como porcentaje del PIB.

Criticar esta ley sobre presupuesto equilibrado es relativamente fácil pero, a la luz de los resultados, lo difícil es encontrar soluciones mejores. Aunque si nos fundamos en la teoría, el mecanismo de cumplimiento de las disposiciones no es, con mucho, la solución óptima, debe recordarse, sobre todo en el contexto de la crítica procíclica, que el método no se ha concebido como característica permanente del sistema, sino que su propósito es encontrar solución a un problema muy grave en un plazo limitado. Asimismo, aunque la relación déficit/PIS es más significativa para el análisis económico que las cantidades en dólares, parece que los políticos entienden mejor esta última magnitud. Así, pues, podría aducirse que un plan de recortes expresado en dólares impone más disciplina a los formuladores de política; en última instancia, el quid de la cuestión es la falta o no de disciplina.

Es aún demasiado pronto para juzgar si el enfoque de presupuesto equilibrado de Estados U nidos podría aplicarse a otros países con problemas similares en el terreno fiscal. Como hemos visto, es muy poca la experiencia que se tiene con la implantación de un mecanismo de reducciones automáticas del gasto y, además, las posiciones relativas de poder del Presidente y del Congreso de Estados Unidos son muy peculiares en asuntos presupuestarios. Esto último ha sido precisamente lo que dio origen a la medida legislativa. Puede aducirse, sin embargo, que después de una lucha larga e inútil para restablecer el equilibrio fiscal, los


124 Aspectos del presupuesw público

políticos demostraron verdadero valor y responsabilidad al recurrir a medidas no convencionales para lograr, por propia determinación, lo que no se había podido lograr por otros medios, como señalaban las experiencias previas. En todo caso, se trata de un precedente interesante para otros países.

Aspectos institucionales

Los mecanismos institucionales para el control presupuestario son diferentes en cada país porque reflejan los procesos históricos que corresponden a las condiciones específicas que allí se encuentran. En los países en desarrollo, la regla general es que los sistemas de control sigan los mismos patrones que en épocas de la colonia y pueden caracterizarse como tipo británico o francés, cada uno con sus peculiaridades. Para propósitos de análisis es conveniente hacer la diferencia entre sistemas de control centralizados (cuando existe una dependencia central, como el Ministerio de Hacienda, que ejerce el control), o por departamento (cada una de las dependencias que incurre en gastos está a cargo de los fondos que se le han asignado en el presupuesto). Sin embargo, en la práctica, los mecanismos de control son casi siempre una combinación de ambos tipos.

La distinción entre control de gastos centralizado o por departamento está rodeada de varias consideraciones: por un lado, la eficiencia y por el otro, una prestación adecuada de servicios. Puede decirse que el control centralizado tiende a ser más eficiente cuando la magnitud y la complejidad de la actividad gubernamental son relativamente reducidas, porque se facilita la supervisión y la coordinación de los mecanismos de control. Pero a medida que las operaciones gubernamentales se vuelven más amplias y complejas, se reducen las ventajas de la centralización y se resiente el control central. Podemos decir que tienden a producirse cuellos de botella y que hay una merma en la calidad de Jos servicios prestados a la ciudadanía. Por eso es que se sostiene que a medida que aumenta la magnitud del gobierno se hace más imperiosa la necesidad de descentralizar.

En la vida real estas cuestiones no son tan sencillas. La descentralización del control también tiene sus puntos débiles: carece implícitamente de las ventajas de la centralización, como la coordinación de la política económica y los mecanismos de control. Por lo general , las dependencias centrales y las que efectúan el gasto tienen ideas diferentes sobre la manera de implantar las políticas del gobierno, y esto tiende a complicar los procesos de control. Las últimas son responsables de las medidas de política dentro de los límites impuestos por los gobiernos y también de la eficiencia con que desempeñan sus tareas. Las responsabilidades de los


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organismos centrales son más amplias y tienen relación con la política financiera y económica global. Al elaborar e implantar las medidas de política, sobre todo cuando hay que modificar las medidas previamente establecidas atendiendo a una menor asignación de fondos, se tiende a generar fricciones. Los departamentos que efectúan el gasto tienden a darle más importancia a sus programas, pero quizá éstos no tengan la misma prioridad a escala nacional . Los conflictos pueden mitigarse cuando existen criterios de evaluación objetivos, pero el alcance de estos mecanismos es limitado y la diferencia conceptual que tienen las dependencias centrales y las que efectúan los gastos en cuanto a sus funciones de control puede repercutir en todo el proceso de elaboración del presupuesto.

Para definir un poco más la situación. sería conveniente tener en cuenta la evolución de los mecanismos de control institucional dentro de las circunstancias históricas. Es posible discernir ciertas tendencias en los mecanismos de control de países individuales o grupos de países, si bien no pueden considerarse características generales. En épocas pasadas, cuando la magnitud del gobierno era más pequeña y sus tareas más manejables, la responsabilidad del control financiero residía en la realeza y en sus representantes . Con la expansión del gobierno, tendió a descentralizarse su autoridad para efectuar gastos, a pesar de que se mantuvieron ciertos principios generales. Este proceso de descentralización se adoptó como consecuencia lógica de la complejidad creciente de la actividad gubernamental, que dificultó la prestación eficiente de ciertos servicios públicos desde el centro. Se pensó que la descentralización aseguraría mejores servicios porque acorta la distancia entre los organismos centrales y el pueblo y porque permite conocer mejor las condiciones locales y las circunstancias imperantes. Por otra parte, con la importancia creciente del gobierno en la gestión económica global se invirtieron las tendencias previas y se abrió el camino hacia la centralización. En los países industrializados, esta nueva tendencia se observa en el nombramiento de contralores financieros en los ministerios que realizan gastos, en un intento por reforzar los sistemas de gestión de las finanzas públicas. En los países en desarrollo hay una escasez endémica de especialistas, lo que ha dificultado la descentralización y ha acrecentado las fuerzas centrípetas. Pero como toda regla tiene su excepción , tenemos ejemplos recientes de países en desarrollo en donde se observan tendencias tanto a la centralización como a la descentralización.

Como ya hemos apuntado, los mecanismos institucionales para el control del gasto público difieren de un país a otro según la situación específica de cada uno, por lo que no caben las generalizaciones . Por la



misma razón, no es fácil analizar la relación entre mecanismos institucionales específicos y el grado de eficiencia en el ámbito de organismos centrales en comparación con dependencias descentralizadas . No obstante, podríamos ilustrar la exposición con algunas observaciones sobre los mecanismos que se aplican en ciertos países. En Estados Unidos, los mecanismos institucionales se caracterizan por el alto grado de descentraLización de las facultades de las dependencias que realizan el gasto, y éstas gozan de una libertad completa de operación dentro de los límites del presupuesto aprobado. Esta situación parece derivarse de la magnitud tan enorme de las operaciones del gobierno. En algunos países europeos. por ejemplo en el Reino Unido, gran parte de los controles contables está en manos del personal del Ministerio de Hacienda, mientras que las dependencias que realizan el gasto tienen bastante libertad para llevar a cabo medidas específicas y controles financieros internos. El sistema británico se refleja considerablemente en los mecanismos de control de la Comunidad Británica de Naciones. En Francia, como en muchas excolonias francesas , los ministerios que efectúan el gasto tienen más responsabilidad sobre la formulación de la política económica que sobre los controles financieros y contables, que por tradición están a cargo del Ministerio de Hacienda. En Italia y en muchos países latinoamericanos, las dependencias de contabilidad general ejercen también controles financieros y contables. En algunos países pequeños de Europa, los sistemas de control se caracterizan por su alto grado de centralización y, como ya hemos indicado, esto también se observa en muchos países en desarrollo. Por supuesto, dentro de estos rasgos tan generales, los sistemas de control también varían. En Bangladesh, por ejemplo, se decidió recientemente abandonar un sistema muy centralizado y delegar en las dependencias todo el sistema de controles contables. Por el contrario, en Fiji y en Jordania, se dan tendencias centralizantes; en el primero de estos países, ello se asocia con el uso creciente de la elaboración electrónica de datos en el sistema contable.

Lo antedicho indica que el sistema más adecuado de control del gasto público depende de varios factores, que han de evaluarse para cada caso. Sin embargo, cabe plantear varios lineamientos que pueden dilucidar todas estas cuestiones, y en este contexto esbozamos cuatro: control por dirección, control por estímulos o incentivos, control por consulta y control mediante una interacción adecuada entre la política económica y la capacidad de control.

El control por dirección es un buen ejemplo de la centralización. Entraña un organismo central fuerte que es el responsable de la gestión económica global y proporciona directrices a las dependencias acerca de


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sus responsabilidades. Como ya se ha indicado, las ventajas vinculadas a este tipo de mecanismo residen en su potencial para asegurar una toma de decisiones coherente y políticas coordinadas de aplicación factible. Para que este mecanismo sea eficaz, deben satisfacerse dos requisitos básicos. Primero, debe contarse con funcionarios capacitados que puedan guiar a otras dependencias del gobierno; y segundo, debe haber un intercambio constante y adecuado de información sobre las diferentes cuestiones que atañen a dichas directrices. En la práctica, el control por dirección se ha enfrentado con varios obstáculos por su tendencia a desbordar los límites de la organización y porque al desdibujarse las líneas de comunicación, la acción tomada difiere de la intención que la motivó. Los partidarios de la descentralización subrayan precisamente el punto de vista contrario. Las acciones que se han tomado en ese sentido implican, por lo general, una limitación en las funciones del Ministerio de Hacienda como organismo central de control . Se sugiere, por ejemplo. que se limiten las facultades del Ministerio de Hacienda a la formulación de políticas económicas y al escrutinio previo a la elaboración del presupuesto, dejando su aplicación a las dependencias que efectúan el gasto. Asimismo, se sugiere que el control central se limite a fijar los objetivos del gobierno en forma clara y periódica mediante planes de desarrollo o pronósticos financieros, y que las dependencias que realizan el gasto tengan más facultades para su implantación. Sin embargo, la experiencia nos indica que este tipo de descentralización también tiene sus defectos. Además de los factores que hemos apuntado, las dependencias que efectúan el gasto también encuentran problemas para conseguir funcionarios calificados, y a menudo se concentran en poner en práctica la política sin tener muy en cuenta las consecuencias económicas. En definitiva, encontramos pros y contras tanto en la centralización como en la descentralización de los sistemas de control.

Se ha propuesto también un mecanismo parcial para mejorar el control del gasto público: incorporar ciertos incentivos en la formulación de los programas de gasto, a fin de mejorar sus posibilidades de éxito. Por ejemplo, se podrían combinar estrategias tributarias con ciertas actividades, tales como proporcionar irrigación a las tierras de cultivo y luego premiar la productividad con concesiones tributarias . De la misma manera, se podría recompensar la eficiencia de las dependencias gubernamentales en función de los costos incurridos. Pero, la introducción de incentivos en los programas del gobierno no resuelve el problema de identificar los criterios apropiados para la productividad y el rendimiento, en ausencia de criterios de mercado, para una amplia gama de servicios que proporciona el Estado. Esto acarrea también un cambio fundamental



en la naturaleza de los controles financieros e inclusive en el carácter de la toma de decisiones de la función pública. Aunque es poco probable que esto ocurra, no se debe descartar su aplicación en ciertos campos.

El control por consulta es un mecanismo que intenta conciliar los conceptos en conflicto de los organismos centrales y de los que realizan el gasto. Tiene en cuenta las deficiencias de la centralización pero también considera que el sistema de control descentralizado no es totalmente compatible con las responsabilidades centrales de las dependencias encargadas de las finanzas públicas y de la planificación . Los partidarios de este tipo de control sostienen que la relación entre las dependencias responsables de las finanzas públicas y aquéllas que efectúan el gasto constituye un marco de compatibilidad mutua. Se considera que gran parte de los conflictos o roces que se suscitan entre ambos tipos de dependencias obedece a una comunicación inadecuada y esto da lugar a que se pasen por alto, se interpreten mal o se tenga un concepto erróneo de las funciones de cada una con respecto a una meta común. Por lo tanto, este mecanismo subraya la importancia de las consultas entre estos dos grupos de dependencias para la formulación de la política y el funcionamiento de los controles, así como para asegurar una política central más realista y más eficiencia en los organismos públicos.

Debemos mencionar las técnicas de interacción entre política económica y control. Ya hemos mencionado que los encargados de formular la política económica no siempre se dan cuenta de las consecuencias de dichas políticas, en términos de costos, a mediano y a largo plazo. En un esfuerzo por contrarrestar las sorpresas desagradables de un aumento excesivo en el nivel de gastos, el gobierno puede tender a dar demasiada rigidez al mecanismo de control, y entonces éste no puede desempeñar sus funciones debido a deficiencias de formulación. En consecuencia, puede decaer la confianza en la función de control en detrimento de la disciplina financiera. Para evitar este tipo de situaciones. es importante que al formular la politica económica se preste debida atención a las técnicas que las dependencias encargadas del control tienen a su disposición, así como a su capacidad global para aplicarlas. Este requisito tiene dos facetas: si bien los países industrializados centran sus preocupaciones en el aumento excesivo del gasto público, muchos países en desarrollo tienen dificultades para implantar proyectos conforme a un calendario debido a obstáculos físicos y financieros que no se ponderaron en forma realista en el momento de formular la política económica.

Por último, en el terreno de los mecanismos institucionales no podemos dejar de incluir la cuestión de la consignación de fondos, conocida, de una u otra forma , en muchos países y muy difundida en América Latina y en ciertos países asiáticos extensos. No obstante las diferentes formas que


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adopta, la consignación de fondos es básicamente un mecanismo por el cual se asigna un impuesto específico, o parte de la recaudación tributaria, a un fondo o función especial. Hay un mecanismo similar por el cual se asigna una cantidad especificada del presupuesto a una función sobre una base permanente sentada por una legislación específica. En algunas ocasiones, los montos especificados están indizados según el aumento de precios con respecto a un año base. Hay opiniones divergentes en cuanto a la validez de la consignación de fondos, sobre todo cuando tiene carácter amplio y representan una proporción significativa del presupuesto. Los partidarios de este mecanismo sostienen que establece vínculos estrechos entre los costos y los beneficios de la tributación, facilita la captación de fondos cuando los impuestos financian un servicio popular, agiliza la rendición de cuentas y evita lo que tantas veces se ha calificado de ineficiencia inherente en la toma de decisiones en política económica y en los procesos de elaboración del presupuesto. Se dice también que la consignación de fondos asegura una mayor eficacia porque el funcionamiento autónomo reduce las incertidumbres relacionadas con las asignaciones anuales de presupuesto y permite a los organismos responsables planificar e implantar el presupuesto con mejores elementos de juicio. Los detractores de este instrumento, por su parte, presentan los siguientes puntos de vista: el vínculo entre el pago de impuestos y los beneficios derivados del servicio que financia la recaudación tributaria es difícil de precisar en términos económicos lógicos; el hecho de que se evite el escrutinio anual del presupuesto de ninguna manera garantiza una mayor eficiencia; los que reciben los fondos quedan en una posición de desventaja injusta, que no coincide con los principios financieros prudentes; después de la consignación de fondos, surgen intereses creados que por lo general se las arreglan para mantener la fuente de fondos mucho después de que la justificación original ha dejado de ser válida. Como resultado, agregan, la asignación de recursos es menos eficiente, se lesiona la disciplina financiera y se complica el control del gasto público debido a la rigidez implícita en la consignación de fondos. Esta cuestión es sumamente compleja y con frecuencia es motivo de fuertes controversias emocionales. Nos limitaremos a decir que hay que evaluar si la consignación de fondos es apropiada o no teniendo en cuenta los pros y contras de este mecanismo y las condiciones que prevalecen en el país donde se aplique.

Aspectos operativos

Además de los aspectos políticos e institucionales que hemos visto, hay otra cuestión del control del gasto público que tiene que ver con las


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técnicas de operación y con los problemas de su implantación. Vamos a hacer un análisis selectivo referido a ciertos mecanismos de control relacionados con los costos de personal y las obras públicas y , por último, consideraremos la importancia de la disponibilidad de información y de los mecanismos de presentación de datos para e l control del gasto público.

Presupuesto de personal

La creciente magnitud y complejidad de la actividad gubernamental llevan aparejados una necesidad cada vez mayor de personal en Jos servicios que presta el gobierno; no es raro que el número de empleados públicos represente el 20% de la fuerza laboral. Las actividades que han requerido más personal incluyen los servicios de asistencia social en países industrializados, proyectos de desarrollo en países en desarrollo y funciones relativas a las actividades militares en ambos grupos de países . En ocasiones, los costos de personal han excedido las necesidades reales de la actividad normal del gobierno como resultado de políticas especiales de creación de empleos. En los países industrializados, es común observar programas de obras públicas, centros de capacitación y otros mecanismos destinados a solucionar en parte el problema del desempleo . En algunos países en desarrollo. las empresas públicas contratan personal con el mismo propósito, o bien se garantiza el empleo a personas que cursan ciertos programas de educación y capacitación. Estas actividades han generado aumentos en los presupuestos de personal pero, al mismo tiempo, la presencia de sindicatos fuertes de empleados al servicio del Estado le ha restado flexibilidad al gasto público. En consecuencia, todos estos factores han complicado el control del gasto.

Si analizamos diferentes países, vemos que la organización administrativa que existe para dar cumplimiento a los requisitos de control del presupuesto de personal es diferente. Muchos países tienen departamentos o comisiones independientes de empleados públicos, que se encargan de la contratación y de otros asuntos relativos al personal. En otros países, estas actividades se han asignado tradicionalmente al Ministerio de Hacienda. En algunos casos, cuando se hallan representados los intereses parlamentarios y de las diferentes dependencias, el Ministerio de Hacienda opera a través de comités permanentes. Los problemas que se suscitan en la práctica se deben a la falta de coordinación entre la Comisión de Empleados Públicos y el Ministerio de Hacienda. Por ejemplo, la comisión puede generar empleos sin contar con los fondos suficientes y esto conlleva prácticas inconvenientes, como una sobreestimación deliberada de las necesidades de personal con serias repercusiones sobre la disciplina fiscal. En algunos países, este tipo de conflictos ha


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desacreditado gradualmente a los comités de empleados públicos y sus funciones se han vuelto meramente auxiliares y limitadas a cuestiones de forma, mientras que el Ministerio de Hacienda adopta una posición dominante. En otros casos, la Comisión de Empleados Públicos es un organismo poderoso que depende directamente del primer ministro; sus decisiones sobre contratación y otros asuntos que tienen que ver con el personal pueden ser definitivas, aunque los conflictos graves sobre aspectos individuales, que pueden crearse con el Ministerio de Hacienda, tienden a remitirse a nivel del gabinete. Si bien la experiencia indica problemas de dualidad en este campo, si las condiciones son favorables para una coordinación adecuada entre la Comisión de Empleados Públicos y los organismos responsables de elaborar el presupuesto, las ventajas de la especialización en cuestiones complejas de personal pueden en teoría inclinar la balanza hacia este mecanismo de dos niveles. Pero, cualquiera sea la configuración institucional, se requiere una coordinación de enfoques como condición necesaria para implantar políticas coherentes en la esfera del personal.

En principio, la dotación de empleados públicos más adecuada debe determinarse a partir de una evaluación objetiva de las funciones que se desempeñan en cada dependencia pública, dando debida consideración a la responsabilidad, a la carga de trabajo, al grado de dificultad y a otros factores relativos a cada uno de los puestos. Sin embargo, hay varios problemas de índole práctica que dificultan la aplicación de este enfoque, sobre todo la carencia de criterios suficientemente objetivos para evaluar los factores laborales. Este tipo de evaluación de puestos es muy común en el sector privado, donde se fijan objetivos y se mide el desempeño basado en criterios de mercado. La ausencia de tales criterios en la esfera gubernamental complica enormemente esta tarea. No obstante , algunos países han tomado ciertas medidas: han logrado fijar unidades de recursos humanos en las dependencias públicas y han hecho intentos por señalar normas en diferentes sectores del gobierno . A veces tenemos la impresión de que el propósito de estas normas es contener la expansión futura del personal y no tanto reducir el número de empleados ni asegurar una utilización más racional de los recursos humanos conforn1e a dichas normas. En aquellos casos en que se han fijado ciertas normas. es probable que se requiera un gran esfuerzo simplemente para no perder el terreno ganado. Las dependencias se muestran reacias a una evaluación de su trabajo desde el centro, por temor a que se imponga una reducción de personal o se le quite categoría a los puestos . Esta oposición a la clasificación de puestos cuenta con el apoyo de los sindicatos de empleados públicos además de otras consideraciones de índole política.



Como vimos, el hecho de fijar nonnas para los funcionarios públicos no ha tenido un éxito total en los intentos por reducir el número de empleados . Hay aspectos humanos muy delicados que restringen el alcance de este tipo de acciones y que están reforzados por leyes y contratos que insisten en la seguridad y protección del empleo con mucho más hincapié que en el sector privado. La notificación de despido a un empleado puede tomar mucho tiempo y, en algunos países, la legislación limita los despidos a los casos en que se suprimen las funciones correspondientes. En estas condiciones, no es común que para ahorrar en el presupuesto de personal se suspenda toda contratación; ocasionalmente, esto se combina con una congelación de sueldos y salarios. Este enfoque se traduce en economías a corto plazo, pero lleva implícita la desventaja de una pérdida de eficiencia de la maquinaria administrativa. La reducción de personal se complica aún más por la existencia de diferentes programas de prestaciones sociales, y aún en caso de que se aplicara, gran parte de las economías serían absorbidas por el costo creciente de estos programas, sobre todo en los países industrializados. Esta falta de flexibilidad indica que no es muy factible la reducción de personal a corto plazo en los servicios públicos. Si se viera la necesidad de adoptar este tipo de política, es más fácil conseguir mejores resultados a medio plazo. El recorte de personal puede manifestarse de otra fonna: no cubrir las vacantes que se van abriendo, o bien puede combinarse con una política de dar movilidad aJ personal con objeto de mantener servicios adecuados, pero esto requiere un esfuerzo sostenido y una detenninación política que no es fácil de asegurar en muchos países.

Obras públicas

El control de la construcción de obras públicas es una cuestión compleja que comprende factores técnicos, organizativos y políticos. Por la brevedad de este trabajo, no sería posible hacer un análisis completo de todos estos aspectos, de manera que se subrayan los más destacados . En los siguientes párrafos se tratan ciertos componentes generales del control de las obras públicas y de los problemas que acarrea, que suponemos son más serios para los países en desarrollo.

Toda actividad en obras públicas es muy evidente y por lo tanto atrae mucho más la atención de la opinión pública y de los políticos que otras fonnas de actividad gubernamental. Estas características tienen consecuencias positivas y a la vez negativas para el control. Por razones de visibilidad e interés público deberíamos pensar que imponen cierta


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disciplina sobre la selección y ejecución de proyectos, porque, al ser testigos del avance de una construcción, los contribuyentes sienten que sus impuestos están bien utilizados. Sin embargo, esto no ha evitado que se difundiera una ola de críticas sobre las obras públicas. a veces sin fundamento o muy exageradas. Si no se toman en cuenta algunos de los problemas inherentes al control de las obras públicas -sujetas a procesos de toma de decisiones políticas-, si las instalaciones técnicas son inadecuadas, si las fuentes de financiamiento no son confiables, la opinión pública adopta una actitud crítica poco razonable que afecta a la actividad general en materia de obras públicas. Por otra parte, hay ciertas críticas justificadas, ya que no es raro encontrar errores en la elaboración o ejecución de los proyectos. Los políticos tienden a ver las obras públicas como un indicador del desempeño de la actividad gubernamental y la inclusión de proyectos específicos dentro del presupuesto o del plan de desarrollo se considera una buena perspectiva de reelección y una manera de extender la vida del gobierno. En estas circunstancias, el número y magnitud de las obras públicas tiende a inflar la maquinaria administrativa y la capacidad de ejecución del gobierno, se producen retrasos, se exceden los costos previstos y, en consecuencia, hay una pérdida de credibilidad en la gestión global de la construcción de obras públicas. Por otra parte, las ambiciones políticas no coinciden con el interés nacional, porque en general se seleccionan proyectos improductivos, y entonces la asignación de recursos resulta menos eficiente. En ocasiones, tenemos casos en que los proyectos improductivos se originan en el exterior como donaciones para obras monumentales o de "prestigio", más acordes con los intereses del donante que con los del país receptor. Todos estos factores exacerban los problemas técnicos relacionados con el aseguramiento de un control eficaz de las obras públicas.

En relación con el fuerte incentivo de incluir proyectos en el presupuesto de capital existe la tendencia a soslayar la necesidad de fondos para operar y mantener dichos proyectos. La estimación de los costos ordinarios es elemento significativo de todo proceso eficiente de toma de decisiones. Durante la etapa de preparación, que idealmente debería incluir estudios de factibilidad, los diferentes costos ordinarios de cada proyecto pueden ser decisivos para escoger o rechazar proyectos. Un proyecto con costos de construcción más altos puede ser una buena elección si los costos ordinarios son más bajos durante la vida del proyecto. Durante la etapa de operación, es importante asegurar que se cubren adecuadamente los costos de mantenimiento y otros costos ordinarios. Si los fondos asignados para ello no son suficientes, las consecuencias pueden ser las siguientes: el proyecto va a ejecutarse con


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menor capacidad y por ende no va a aportar los beneficios que se esperan de él, y se va a acortar su vida económica. En sentido estricto, este tipo de deficiencias se deben a problemas en la elaboración del presupuesto, pero tienen repercusiones negativas sobre el control del gasto público.

Desde el punto de vista técnico, es muy importante la alternativa entre sacar a subasta en el exterior un proyecto o ejecutarlo con recursos propios, dependiendo de las condiciones específicas de cada país. La mayoría de los paises industrializados tienen dependencias gubernamentales con todo lo necesario para las obras de construcción, pero como el sector privado también cuenta con recursos similares, un gran volumen de obras públicas se hace mediante contratistas del sector privado. En este último caso, las dependencias gubernamentales se encargan de preparar los documentos para la licitación pública, las estimaciones de costos, las descripciones detalladas de la obra, los calendarios y otras especificaciones contractuales, y supervisan la ejecución del proyecto. En muchos países en desarrollo no existen estos recursos y se han aplicado mecanismos menos perfeccionados. Entre las consecuencias típicas de estas condiciones, tanto para países en desarrollo como industrializados , se observa que los proyectos se inician sin un diseño adecuado. las estimaciones de costo son deficientes y en ocasiones se limitan a un solo ejercicio, hay falta de coordinación en las etapas físicas de la ejecución del proyecto y se carece del financiamiento necesario. Además, se presentan problemas frecuentes en relación con la asignación de los contratos. En algunos países, se dice que es muy común la manipulación de contratos , el pago de sobornos y la asignación de contratos sin tener en cuenta la calidad técnica, la capacidad financiera ni la experiencia del contratista.

La solución de todos estos problemas, aunque nada más que en grado parcial, es una tarea de gran magnitud. Uno de los mecanismos podría ser reforzar el proceso global de elaboración del presupuesto, pero esto es demasiado general para tener algún valor práctico y no es tema del presente trabajo. Sin embargo, debe observarse que los mecanismos de costo-beneficios tienen buenas posibilidades de aplicación en obras públicas y se utilizan en algunos casos según el tipo de proyecto. El problema es que para aplicar este tipo de técnica hay que contar con funcionarios muy calificados y muchos países en desarrollo carecen de estos recursos humanos. En algunos países donde se aplican técnicas complejas para dirigir proyectos y los funcionarios nacionales tienen oportunidad de participar y capacitarse, encontramos alguna esperanza en los proyectos que están respaldados por la ayuda exterior. En los países en desarrollo, esto tiene mucho que ver con los planes de desarrollo o de inversión pública, que son tan comunes. Una planificación adecuada de


EL control del gasto 135

desarrollo, con un horizonte a plazo medio, es un concepto que incluye los ingredientes correctos del control eficiente del gasto con aplicación especial a las obras públicas. El propósito general de esta planificación, y de la elaboración de presupuestos plurianuales, es contribuir a una evolución ordenada de la economía y minimizar los enfoques específicos y fragmentarios para la gestión económica. Asimismo, permite una selección racional porque tiene en cuenta las repercusiones de las decisiones pasadas y actuales en una perspectiva a más largo plazo. En principio, se hace hincapié en una mejor asignación de recursos para incentivar el crecimiento económico y en asegurar un equilibrio sostenido y duradero entre el gasto público y la disponibilidad de recursos financieros. Pero, como se ha indicado, si bien el concepto es bueno, existen obstáculos enormes en muchos paises que dificultan su aplicación práctica en pleno.

Por último, dentro del ámbito de la organización, debemos considerar un problema similar al que ya tratamos en el marco del control global de gastos para la construcción de obras públicas. ¿Deben estar las obras públicas bajo el control de una dependencia central o de organismos descentralizados? En los países donde hay una separación entre la elaboración del presupuesto y la planificación, tienden a suscitarse conflictos entre las dependencias clave, con serias repercusiones sobre el control. A nivel administrativo, el origen de estos conflictos se atribuye frecuentemente a que los funcionarios asignados a estas áreas tienen una formación profesional diferente. Por lo regular, la elaboración del presupuesto es un proceso bien institucionalizado con tradiciones y prácticas muy arraigadas donde dominan las consideraciones de índole financiera. La planificación, actividad relativamente nueva, tiene por objeto obtener la máxima tasa de crecimiento de la economía y las consideraciones relativas al gasto tienen más prioridad que las limüaciones de financiamiento. Como resultado, se aplican mecanismos no coordinados en detrimento de la eficiencia global. No hay consenso sobre cuáles son las mejores maneras de eliminar estos conflictos. Hay quienes sostienen que la mejor solución para asegurar una buena coordinación es combinar ambas actividades en una sola unidad, generalmente bajo la responsabilidad del Ministerio de Hacienda. Otros afirman que la integración de los aspectos organizativos lesionaría la función de planificación porque la imposición de limitaciones presupuestarias limita la imaginación de quienes formulan los planes. Entre estas dos posiciones extremas encontramos un punto intermedio: una mejor coordinación de los dos mecanismos sin tener que llegar a fusionarlos . También podría decirse que no existe una solución única para todos los países. Cada uno tiene que encontrar el mecanismo que mejor se adapte a las condiciones


136 Aspectos del pr·csupucsto pú})líco

administrativas, técnicas y políticas imperantes. Quizás en algún país esto se traduzca en una separación de las dos funciones, mientras que en otro ambas puedan realizarse con mucha eficiencia en el mismo ministerio. Cualquiera que sea el caso, el quid de la cuestión es asegurar una coordinación adecuada. Si no se ha hecho un avance significativo en este sentido es porque no se han podido encontrar procedimientos aceptables en muchos países.

Importancia de la información para el control

Para cualquier tipo de sistema eficiente de control, tanto de factores físicos como financieros, es imprescindible contar con información apropiada y con un mecanismo organizado de comunicación de datos. En los párrafos que siguen veremos el segundo de estos tipos de controles. La comunicación de datos financieros cumple tres propósitos bien definidos: rendición de cuentas, control por departamentos y gestión financiera centralizada. El primero está representado por la función convencional del poder ejecutivo, que tiene por objeto asegurar al poder legislativo que los gastos y los ingresos se atienen a las autorizaciones legales (asignaciones presupuestarias) y a la reglamentación financiera. La comunicación de datos para el control por departamentos permite supervisar la aplicación de las asignaciones y subasignaciones presupuestarias a las dependencias y a los centros de costos y. a la vez. respalda las decisiones gerenciales y la auditoría de las actividades. La comunicación de datos para la gestión financiera centralizada permite que los responsables de la política económica a nivel central supervisen lo que acontece en el terreno fiscal en general durante el ejercicio y tomen las medidas necesarias para corregir las desviaciones del presupuesto original de ingresos y gastos. Cada tipo de informe presenta diferentes exigencias para las fuentes de datos.

Para propósitos de rendición de cuentas, el volumen de daros requeridos y su forma de presentación están determinados por el formato del presupuesto y su clasificación en la cuenta apropiada del gobierno. Si bien casi siempre se requiere una clasificación uniforme, la cuenta específica contiene más detalles clasificados por rubros generales del presupuesto para permitir controles detallados del proceso de aplicación y satisfacer requisitos de auditoría. A nivel de departamento, los requisitos de información dependen del sistema de control que se aplique. Cuando los departamentos están muy involucrados en el control del gasto, pueden necesitar un nivel mayor de detalle que cuando se trate de rendición de cuentas. Esto se aplica en particular al control de ciertos gastos de inversión, donde los que dirigen el proyecto exigen información especial


El conu:ol del gasto 137

de tipo financiero y físico. Con la informatización de los datos se exige cada vez más detalle. La gestión financiera centralizada presenta requisitos diferentes. En este caso, la velocidad con que se comunican los datos adquiere más relieve que su exactitud y grado de detalle; quizá sea suficiente con una clasificación más general de Jos gastos, siempre que tenga un alcance suficiente .

Si bien la comunicación pronta y oportuna de datos es significativa para todos sus propósitos, es de enorme importancia para la gestión financiera centralizada. Los responsables de elaborar los lineamientos de la política económica y otros funcionarios encargados de la supervisión de Jos aspectos fiscales durante el curso del ejercicio deben enterarse a la mayor brevedad si hay diferencias de agregados fiscales respecto a los niveles previstos a fin de tomar medidas correctivas oportunas. Un retraso de varias semanas o de meses en el envío de Jos informes mensuales afecta seriamente a los procesos de supervisión y control. Asimismo, el envío de las cuentas del gobierno con un retraso de varios años no contribuye mucho a la rendición de cuentas. Sin embargo, los retrasos de esta magnitud son habituales en la comunicación de datos de muchos países en desarrollo. Esto se podría explicar por la dificultad de las condiciones locales, pero en demasiados casos se insiste muy poco en mejorar los mecanismos y técnicas que se utilizan. A su vez, esta falta de interés se

explica porque no se entienden cabalmente los diferentes propósitos de la comunicación de datos financieros. En general , se supone que no hay que enviar información a la dependencia central que los agrupa hasta no haber compilado todos los datos -una actitud válida en los campos de rendición de cuentas y auditoría-, pero esto puede obstaculizar gravemente el proceso de control financiero central con sus diferentes necesidades de información. Por ejemplo, es frecuente que no se envíen los informes a tiempo porque faltan datos sobre una dependencia del interior del país, cuyos funcionarios piensan en términos de requisitos para rendición de cuentas y auditoría y prefieren no enviar la información hasta no haber compilado todos los datos. Aunque se trate de cantidades insignificantes, puede producirse un retraso de varias semanas para la preparación de un informe completo en la dependencia central. En tales casos, el proceso se puede acelerar con un mecanismo sencillo para estimar los datos que faltan. Esto facilitaría la consecución de los propósitos de la gestión financiera central sin afectar la rendición de cuentas , porque la introducción de una estimación en la comunicación de datos agiliza el envío de datos preliminares sin retrasar la remisión de información para las cuentas y la auditoría finales del gobierno.

Una de las características más comunes en la comunicación de datos



financiet:os es la existencia de un gran número de informes que a veces se preparan regularmente y a veces en forma fragmentada, sin proporcionar un panorama completo de los agregados fiscales importantes. En ocasiones, estas prácticas están heredadas de épocas pasadas y no se han modificado a la luz de las circunstancias. Una vez que se comienza a usar un formato, se tiende a mantenerlo igual aunque cambien las necesidades. Por lo general, la preparación de estos informes requiere mucho trabajo y mucho tiempo, sobre todo en sistemas contables manuales. El proceso podría mejorarse repasando los formatos existentes con miras a establecer vínculos definidos entre los formatos y el propósito específico de cada uno. Esto, probablemente, reduce el número de informes y mejora su valor informativo. La elaboración electrónica de la información amplfa enormemente el alcance de la comunicación de datos y tiende a facilitar el control de diferentes maneras. El uso de computadoras para los sistemas contables y de comunicación de datos está muy difundido en los países industrializados; en muchos países en desarrollo, ya se han implantado desde hace varios años y en otros se están instalando con bastante frecuencia. Aunque no podemos poner en duda las ventajas de esta tecllología en muchos países, se han dado problemas graves, sobre todo en los países en desarrollo, donde las metas tienden a ser muy ambiciosas y no ha habido la preparación necesaria, es decir, no se tuvo en cuenta la necesidad de contar con personal especializado para operar sistemas informatizados de datos. Se ha observado que estas condiciones causan confusión y perturbaciones persistentes en el flujo de información. Además, aun cuando los sistemas informatizados de datos funcionen relativamente bien, tienen la tendencia a producir más información de la que se necesita para todo propósito práctico; tienden a acumular grandes pilas de informes impresos que nadie se toma el trabajo de leer. Es importante evitar que esto suceda y adaptar la introducción de esta nueva tecnología a las perspectivas a largo plazo de cada país a fin de asegurar un uso eficiente.


Cuestiones económicas en los

programas de crédito oficial*

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Introducción

La elaboración del presupuesto, el análisis económico y la contabilidad de los préstamos concedidos por el gobierno han sido objeto de numerosos cuestionamientos en los últimos años. Si bien figuraban entre los temas que se debatían públicamente durante mediados de los años treinta y finales de los sesenta, han recibido más atención desde finales de los setenta debido al crecimiento desmesurado de los déficit gubernamentales y su financiamiento. A la preocupación tradicional acerca del papel que desempeñan el presupuesto y sus programas de crédito sobre la demanda agregada y la correspondiente polftica de gestión de la demanda, se le agrega la inquietud acerca de los efectos globales que podría tener un programa de endeudamiento del gobierno sobre los mercados financieros y acerca del papel específico que tendrían los programas de concesión de crédito en el presupuesto y la distribución del crédito entre los sectores público y privado. En el presente trabajo se examina la naturaleza y el alcance de los programas de crédito oficial en los países de la OCDE y en los países en desarrollo y se tratan algunas cuestiones relativas a la elaboración del presupuesto y sus controles. Después de exponer la justificación y los efectos económicos de dichos préstamos (sección Il), viene una breve descripción de los diferentes mecanismos que pueden utilizarse para elaborar el presupuesto y controlar los préstamos (sección lll). Por último, la sección IV trata el tema de la subvención de los intereses en los créditos oficiales directos y explica una técnica relativamente sencilla para medir el costo financiero efectivo que dichas subvenciones representan para el gobierno.

*Este trabajo es una versión condensada y corregida de dos artfculos más extensos sobre el tema: Premchand ( 1 982) y Wattleworth ( 1 983).

139



A manera de comentario preliminar, debemos aclarar que en los debates más recientes sobre el tema se han considerado todas las actividades crediticias del sector público, que incluyen los créditos otorgados por el gobierno y por las instituciones financieras propiedad del gobierno o patrocinadas por él, así como Jos préstamos por él garantizados. En el contexto del presente trabajo, sólo vamos a referirnos a la concesión de préstamos del gobierno.

l. Naturaleza y alcance del crédito oficial

Las metas nacionales pueden alcanzarse por medio de préstamos, garantías de préstamos u otras intervenciones en los mercados de capital en lugar de recurrir a gastos directos financiados con ingresos tributarios. Esta tendencia ha cobrado importancia durante las cuatro últimas décadas y sus orígenes pueden encontrarse en Jos déficit presupuestarios que podían incurrirse , en la seguridad de que los préstamos obtenidos para financiarlos se utilizarían para proyectos productivos que con el tiempo serían autofinanciables. En estas circunstancias, en la medida en que los proyectos productivos se organizasen por separado, el presupuesto se utilizaría como vehículo para otorgar préstamos y las dependencias prestatarias estarían libres de los controles financieros tradicionales que existen en el proceso gubernamental. Más tarde, en algunos países , el

crecimiento de las empresas públicas propició la fusión de los requerimientos globales de empréstitos de estas dependencias con las del gobierno en el mercado. La creación de un fondo común central y la movilización que éste favorecía se consideraban parte esencial del marco global de instrumentos necesarios para elaborar políticas macroeconómicas adecuadas, además de beneficiar a las empresas que no tenían su propio acceso al crédito del mercado.

En la actualidad, la concesión de préstamos por el gobierno adopta tres formas generales: a) préstamos directos otorgados por las dependencias administrativas cuyas transacciones se incluyen en el presupuesto público; b) représtamos de capitales captados en un fondo común y transmitidos a las empresas públicas, y e) créditos otorgados por instituciones financieras de propiedad del gobierno y organizadas con el propósito específico de ahondar en las metas del gobierno en materia de política económica. Los desembolsos de los dos primeros tipos se incluyen en el presupuesto gubernamental y, para propósitos de control administrativo, se expresan en términos brutos . Las transacciones del último grupo no se incluyen en el presupuesto aunque, en años recientes, se han agregado extractos analíticos de sus operaciones en la información contenida en los documentos presupuestarios.


Programas ele- crédito ofiC'iHI 1 4 1

Entre los países industrializados, se observa un giro en la evolución de los préstamos, netos de rembolsos, a principios de la década de los ochenta. La concesión neta de préstamos ha tenido la tendencia de aumentar en proporción al PIB en muchos países industrializados durante toda la década de los setenta (cuadro 1 ). Sin embargo, entre 1980 y 1985 o el último año para el cual disponemos de datos comparativos, esa misma variable se estabilizó (siempre como porcentaje del PIB) o se redujo en 1 6 de los 1 8 países que figuran en el cuadro l . Sigue siendo relativamente alta en algunos de los países industrializados más pequeños, como Suecia e Irlanda, y también en Italia, pero actualmente representa menos del 1 % del PIB en l a mayoría de los países industriales grandes. Como proporción del gasto del gobierno central, la reducción es todavía más evidente (cuadro 2), quizá como resultado de la tendencia general a la contracción presupuestaria en el mundo industrializado a partir de la segunda crisis de los precios del petróleo y de una creciente reticencia oficial a conceder préstamos netos para fomentar la política de industrialización. Al mismo tiempo, las tendencias demográficas y el aumento del índice de desempleo han causado grandes incrementos en las transferencias sociales. Los gobiernos decidieron entonces economizar en otros campos, incluyendo el de la concesión neta de préstamos .

Esta tendencia a la contracción no es tan obvia en los países en desarrollo de África, Asia y del Medio Oriente, pero en algunos de ellos la concesión neta de préstamos representa un porcentaje cada vez menor del PIB (cuadro 3). En general, la concesión neta de préstamos es un componente más importante en la elaboración del presupuesto de algunos de los PMD más grandes que en los países industrializados (cuadro 4). A menudo, esto refleja una actitud más intervencionista.

La concesión neta de préstamos cobra relieve también en varios países de América Latina, particularmente en Brasil, donde aumentó de un 5% del PIB a fines de los setenta a entre el 8% y el 9% en 1 983-84 (cuadro 5). En Venezuela, la proporción de esta variable en el PIB también ha sido elevada, aumentando sustancialmente tras las dos crisis de precios del petróleo, y reduciéndose posteriormente. El caso de México es parecido. En cada uno de estos países, la concesión neta de préstamos ha constituido un instrumento importante de la política de desarrollo, como se refleja en su magnitud con respecto al gasto total del gobierno (cuadro 6). Sin embargo, este comportamiento cíclico sugiere que tienden a presentarse contracciones durante períodos de ajuste fiscal.

Como ya se mencionó, además de los préstamos oficiales directos, existe un gran número de instituciones financieras propiedad del gobierno que también otorgan crédito. La mayoría de ellas realizan operaciones de

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Programas de cr6ctito oftc.:ial 143

Cuadro 2. Concesión neta de préstamos oficiales en países industriales

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Estados Unidos 4 , 1 2,7

Finlandia 8,6 2,0 ( 1 984)

Francia 3,5 1 , 7

Irlanda 9,2 5,9 ( 1 984)

Italia 19,8 3,9

Japón 2,5 1 , 8 ( 1 984)

Nueva Zelandia 2 1 , 3 3, 7

Pafses Bajos 3,0 0,9

Reino Unido 10,5 0,8 (1 984)

Suecia 1 4, 3 5,7

Suiza 3,0 2,3 ( 1 984)

Fuente: Covernment Finance Statistics Yearbook, Fondo Monetario Internacional, vol. X, 1986.

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Programas de crédito oficial 1-45

seguros, ofrecen garantías de exportación, conceden préstamos para la vivienda e hipotecas, además de efectuar una amplia gama de actividades para financiar el desarrollo. Otra de las características comunes es la administración de fondos de pensiones, que siempre se organizan con un capital inicial que aporta el gobierno; algunos de ellos también aceptan depósitos y son una parte reconocida del proceso de interrnediación financiera. Como era de esperar, cada país tiene un mecanismo diferente para la asignación anual de capital a esas instituciones con cargo al presupuesto público. La forma de aplicación dista mucho de ser uniforme y las condiciones también se interpretan de manera diferente en cada país. En algunos, hay un número reducido de actividades organizadas con base en un fondo renovable, por lo que se espera que sean autosuficientes. En muy pocos casos, estos fondos renovables, y otros, pueden recibir

Cuadro 4. Diversos países de Asia, África y Medio Oriente: concesión neta de préstamos oficiales como porcentaje del gasto público total

1 984 o año 1975 más reciente

Corea 10,3 1 1 ,S (1985)

Egipto 10,8 9,0 ( 1 985)

Filipinas 5 , 3 25,0 (1985)

India 35,7 36,2

Indonesia 6,8 4,2

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Liberia 7,5 9,31 (1 986)

Malasia 1 5,4 1 0,3 ( 1981)

Nepal 1 , 7 -0,7

Sri Lanka 0,9 0,8

Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, Fondo Monetario Internacional, vol. X, 1986.

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Programas de crédito oficial 1-17

Cuadro 6. Diversos países de América latina y el Caribe: concesión neta de préstamos oficiales como porcentaje del gasto público total

1984 o ano 1 975 más reciente

Argentina 10,7 18,5

Brasil 9,8 40,1

Chile 2, 1 0,8

Colombia 3,0 -0,1 ( 1 983)

Costa Rica 5,6 0,8 ( 1 985)

Jamaica 1 6 , 1 1 3,0 (1981)

México 16,0 1,8

Uruguay o, 1 2,2 ( 1 985)

Venezuela 47,4 8,1

Fuente: Covernmenl Finance Statistics Yearbook, Fondo Monetario Internacional, vol. X, 1986.

préstamos complementarios del gobierno para propósitos específicos. En

otros casos, se otorgan subvenciones anuales para el logro de objetivos que no son de carácter comercial. En algunos países, esto se realiza a través de una participación en el capital y mediante transferencias de capital que pueden destinarse a usos diferentes en cada una de las dependencias receptoras.

11. Justificación y efectos económicos

Hay varios factores de tipo económico y contables que influyen sobre los fines a los que se destinan los préstamos oficiales, así como sobre su magnitud. Si bien la situación difiere de un país a otro, y de una fase del ciclo económico a otra, es evidente que la concesión neta de préstamos oficiales no se ve como una manera de administrar la liquidez para obtener utilidades, sino que se realiza con fines de política económica. Sin embargo, el servicio social que se pretende prestar es ligeramente más remoto que el que se busca a través del gasto público directo, sin olvidar



que la solvencia financiera del receptor es un factor de peso que determina la conversión a préstamo de lo que, de otra forma, sería un gasto regular.

En general, se acepta la idea de que los programas oficiales de crédito son necesarios para corregir defectos en los mercados de capital privado. Desde el punto de vista de la operación, se supone que existen estas imperfecciones toda vez que quienes tienen la posibilidad de obtener un préstamo no pueden adquirir créditos a un costo "razonable''. Esto puede deberse a flujos inadecuados de información. que dificultan o le restan precisión a la evaluación de los riesgos; puede deberse a elementos

monopolistas en el proceso de intermediación o a otros factores que inhiben la movilidad del capital 1 ; puede deberse a defectos inherentes en los instrumentos específicos de garantía 2• o bien puede ser resultado de la carencia de instituciones financieras, como ocurre a veces en zonas rurales. Encontramos razones parecidas, en concepto, a las explicaciones de perfeccionamiento del mercado, pero que también pueden apoyar otros gastos presupuestarios (como recurrir únicamente a programas de crédito)

y son las relativas a la explotación de extemalidades económicas , el cumplimiento con las metas sociales o la alteración de la distribución del ingreso determinada por el mercado. El primero de los fundamentos prevalece sobre todo en los países en desarrollo, porque surge natural

mente dentro del contexto de la planificación.

Por ejemplo, vemos con frecuencia que los gobiernos tratan de reorientar el crédito a sectores específicos cuando creen que éstos van a generar más mecanismos de vinculación hacia adelante y hacia atrás en la economía, o cuando puede haber otras razones que expliquen la divergencia entre costos privados y sociales, como la que surge en el campo de la educación y que lleva al establecimiento de programas oficiales de préstamos a los estudiantes3.

1Por ejemplo, en Estados Unidos, el patrocinio estatal conced1do a las asoc1aciones de ahorro y crédito y a los bancos evitó históricamente que el exceso de fondos prestables pasara de las zonas de superávit a las de demanda excesiva; véase. Plantes y Small ( 1981), págs. 14-15.

2Como existían originalmente en los instrumentos hipotecarios residenciales de Estados Unidos. que carecían de liquidez e imponían condiciones onerosas para los prestatarios así como altos riesgos para los prestamistas antes de que el gobierno creara la Federal Housing Administration (Organismo Federal de la Vivienda) y la Federal National Mortgage Association (Asociación Federal Hipotecaria Nacional) -mercado secundario--; véase Aragon ( 1980), pág. 359.

3 Johnson ( 1 975) da una explicación un poco diferente. pero relacionada, de las razones que aducen frecuentemente las autoridades locales para intervenir directamente en el mercado crediticio en los países en desarrollo.


Programas ele cn:·cllto oficial l-49

Los procedimientos prácticos que se adoptan para la concesión de préstamos no difieren de lo que es habitual en el sector privado. El índice de incumplimiento en el rembolso de préstamos del sector público quizá tampoco sea muy diferente del que se registra en el sector privado. Si bien esto podría llevamos a una cuestión un tanto filosófica sobre la necesidad de la concesión de préstamos por el gobierno cuando, para todo fin práctico, no hay gran diferencia en las prácticas que imperan en el sector privado, las características distintivas del crédito oficial son que se pone a disposición de personas y sectores en condiciones mucho más flexibles que en el caso del sector privado. Por consiguiente, la determinación del costo implícito de dichos mecanismos de distribución es un elemento esencial que debe considerarse al elaborar el presupuesto (véase la sección IV).

También se recurre al crédito oficial porque se considera que, en general, no afecta al nivel de tributación (aunque tendrá efectos sobre Jos mercados de crédito y esto a su vez modificará los gastos presupuestarios por concepto de intereses) y que es mucho más flexible que el gasto, dado que los préstamos específicos y por categorías concedidos a otros organismos autónomos y niveles gubernamentales pueden reducirse o aumentarse con mayor facilidad que el gasto. Aun cuando en su debido momento los préstamos, al igual que el gasto, van a propiciar la creación de grupos de "clientes" y de intereses especiales, se cree que el impacto es menor que en el caso del gasto.

La concesión de préstamos se percibe también como un instrumento primario de la política anticíclica que puede utilizarse con mayor eficiencia durante períodos de recesión, y una vez restablecido el ritmo normal de la actividad económica sobrevendría una reducción en la magnitud de los préstamos promocionales4• Sin embargo, al fomentar este tipo de crédito durante períodos de recesión, hay que tener mucho cuidado de asegurar que sus objetivos no entren en conflicto con los de la política monetaria.

Si bien puede esgrimirse cualesquiera de estas razones pera justificar un programa específico de crédito oficial, muchos de estos mecanismos siguen existiendo bastante tiempo después de que han cambiado las condiciones originales que favorecieron su adopción. Por ejemplo, cuando dichos programas operan en zonas donde ya no se observan deficiencias significativas en el mercado, se entiende mejor la ayuda oficial como una redistríbucion del crédito, generalmente a tipos de interés

"Se recomienda la obra de Break ( 1965). un estudio empírico muy interesante :.ob re este aspecto.



subvencionados, para actividades o prestatarios específicos. Gran parte de estos flujos puede estar constituida por transferencias puras de ingresos, porque de todas maneras el mercado privado hubiera concedido Jos préstamos, sólo que a tipos de interés significativamente más altos. Sin duda alguna, este proceso sacrifica la eficiencia económica, porque cierra las puertas del crédito a otros usos con criterios más estrictos de riesgo y rendimiento y lo entrega a usuarios que han sido seleccionados, al menos en parte, con criterios que son de índole económica.

Podemos decir, entonces, que uno de los efectos económicos más reconocidos en muchos programas de crédito oficial es un cierto sacrificio en la tasa de crecimiento económico. Como hemos esbozado ya, esto no es necesariamente lo que ocurre cuando los rendimientos sociales y privados no son iguales, porque en ese caso, un programa crediticio gubernamental bien diseñado estimularía inversiones con un alto rendimiento social, aun cuando los rendimientos privados fueran relativamente bajos. Sin embargo, aunque los funcionarios públicos fueran capaces de seleccionar proyectos con alto rendimiento social (pero bajo rendimiento privado), puede aducirse que la subvención de los tipos de interés es un instrumento ineficiente en este contexto porque también distorsiona los precios de los factores (Fry, 1 98 1 , pág. 38). Si hay una intervención cuantiosa del gobierno en los mercados crediticios, dichas distorsiones fomentan la aplicación de técnicas de producción inadecuadas , con un uso intensivo de capital para los productos existentes y un desplazamiento hacia nuevos productos que también requieren más capital. De esta manera, la economía emprende un camino tecnológico equivocado y se vuelve muy difícil hacer correcciones posteriores en la estrategia de desarrollo. Además, visto desde otra perspectiva, estos programas crediticios "exitosos" elevan el desempleo, con frecuencia en economías con un excedente de mano de obra.

Es más, la existencia de préstamos relativamente baratos durante períodos prolongados puede afectar seriamente a la estructura financiera de las empresas privadas en Jos sectores en cuestión , por ejemplo al generar una razón deuda/capital social relativamente alta. Esta configuración de balance general del sector empresarial puede imponer limitaciones fuertes a la conducta de la política monetaria, ya que una elevación brusca de los tipos de interés puede llevar a la bancarrota a este sector s i los tipos de interés de la deuda pendiente son ajustables5 .

5Este hecho ha quedado ampliamente demostrado en meses recientes en los mercados internacionales de capital con la deuda externa soberana.


Progntmas <k cl'!.'>dlto ofic-inl 1 5 l

Sorprende que se hayan hecho tan pocos estudios empíricos sobre los efectos económicos reales de los programas oficiales de crédito directo del gobierno. Casi todo lo que se sabe se apoya en la experiencia de Estados Unidos y está bien explicado en un artículo de Aragon ( 1 980)6.

Aún no tenemos mucha información para sacar conclusiones definitivas, ni siquiera para Estados Unidos y , por supuesto, lo que parece evidente quizás no pueda transferirse como tal a economías muy diferentes que se caracterizan por mercados de capital mucho menores y con menos libertad de acción. Aragon resume las incertidumbres principales sobre los efectos económicos de los programas oficiales de crédito en dos preguntas básicas:

l ) ¿Producen las actividades oficiales de crédito cambios duraderos en la composición y en el volumen del crédito?

2) ¿Producen estas alteraciones cambios predecibles en la asignación de recursos económicos?

En estudios anteriores, para el período 1958-65, se llegó a la conclusión de que la respuesta es afirmativa para ambas preguntas . Sin embargo, estos estudios sólo consideraban los efectos primarios de los programas de crédito y no las diferentes reacciones compensatorias de ajuste del financiamiento y la cartera en los mercados privados. Los estudios que incorporaban estos efectos en sus modelos y que se realizaron durante 1973-78 arrojaron resultados que contradicen los de trabajos anteriores, con respecto a la mayoría de los efectos agregados a largo plazo, aunque los efectos a corto plazo fueran similares. En otros estudios se ha encontrado que, aun cuando se producen cambios en la composición global del crédito, a veces no se observan alteraciones paralelas en los activos reales. Por ejemplo, en uno de los estudios se llegó a la conclusión de que los créditos hipotecarios financian la adquisición de activos financieros y de activos reales distintos de la vivienda.

Con respecto a las cuestiones de la estabilización y al efecto sobre el pleno empleo, Aragon deduce que los programas de crédito influyen de manera diferente según las metas y supuestos específicos de cada mecanismo y, por supuesto, según la postura de política monetaria. Los objetivos de los programas especializados, como la redistribución del ingreso, tienden a limitar la eficiencia y el crecimiento de la economía, como ya se ha indicado. Por otra parte, los programas que pretenden un perfeccionamiento de los mercados de capital y el suministro de capitales

6 A menos que se indique lo contrario. el resto de esta sección está tomado directamente del artículo de Aragon. Se sugiere al lector que consulte el texto original para comprender el tema con mayor claridad.


J 52 AspC'ctos del presupuesto público

de alto riesgo, en ciertos casos han propiciado la innovación. la inversión y la eficiencia.

Se encontró que había más probabilidades de efectuar nuevos gastos cuando se otorgaban créditos a prestatarios marginales o muy necesitados de capital, sobre todo en los programas de perfeccionamiento del mercado orientados a la pequeña empresa. Sin embargo, éstos eran apenas los resultados iniciales. El efecto final sobre el gasto global dependía sobre todo de la reacción de la política monetaria, porque se comprobó que el grado en que la expansión monetaria fuera acomodaticia (es decir, de apoyo) determinaba en gran medida la capacidad de los programas de crédito para generar ingresos.

Cuando la oferta monetaria se mantuvo relativamente estable, las actividades crediticias del Gobierno de Estados Unidos sencillamente desplazaron a los prestamistas y prestatarios del sector privado, es decir, se produjo un efecto de exclusión 7 que tendió a compensar todo posible efecto expansivo. Sólo se obtuvo un ingreso nacional adicional cuando se amplió la oferta monetaria. En vista de que los programas de crédito adquirieron cada vez más importancia para ciertos sectores durante períodos de restricción monetaria, el apoyo que brindó el Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos también planteó un dilema en la política económica. Es más, se ha observado una marcada asimetría entre Jos dos efectos de desplazamiento: el de Jos programas de crédito y el del financiamiento del déficit presupuestario. La necesidad de financiamiento del déficit se agudizó en los períodos de mayor recesión, mientras que en el caso de los programas de crédito, se requirió un mayor financiamiento durante períodos de mucha actividad económica. Esto quiere decir que la probabilidad de un efecto de desplazamiento parece haber sido mucho más fuerte para financiar el crédito que para financiar el presupuesto, aunque esto no se hubiera dado si se hubiera adoptado una política monetaria restrictiva frente a grandes déficit fiscales.

7Weidenbaum ( 1 976). pág. 162, explica que esto se debe a varias razones. La oferta total de fondos está determinada en general por el ahorro de las unidades familiares y las empresas y por la capacidad de los bancos para aumentar la oferta monetaria. Como reacción normal de los mercados financieros ante un aumento en la demanda de fondos por parte de un prestatario, como se observa en un programa de crédito federal, :.e elevan los tipos de interés para equilibrar la demanda de fondos con la oferta de ahorro. Sin embargo, la demanda de fondos del gobierno federal no es elástica con respecto al tipo de interés, y la elasticidad del ahorro con respecto al tipo de interés es relativamente modesta. Como consecuencia, los prestatarios débiles y marginales quedan excluidos del mercado financiero mientras que el Tesoro y otros prestatarios paguen tipos de interés más altos.


Pt'Ogt'arnas de cr·édHo oficial 153

Las elasticidades relativas de la producción de los diferentes sectores y la manera en que utilizaban el crédito tendieron a determinar si el aumento en el nivel de gasto se traducía en un crecimiento económico inflado o real. Cuando había una alta utilización de recursos en sectores favorecidos, la expansión del crédito oficial elevaba los precios sin que se produjeran cambios significativos en el producto real, aun sin estar acompañado de una expansión monetaria. Esto se debía a que al cambiar la composición del gasto se producía un alza de precios en el sector estimulado sin compensarse con una deflación de precios en los sectores desplazados. Por ejemplo, el aumento del crédito hipotecario se tradujo en reducciones en el crédito a las empresas, con una fracción mayor del gasto destinado a la vivienda y menos a actividades empresariales. La elevada demanda de viviendas en períodos de contracción del mercado de la construcción era sencillamente inflacionaria porque no se contrarrestaba con una variación de precios en el sector empresarial. Si esta situación se veía reforzada por la política monetaria, la actividad crediticia oficial en el sector hipotecario tendía a ser aún más inflacionaria.

Con todo, es muy difícil emprender un trabajo empírico sobre los efectos económicos agregados de los programas de crédito y casi imposible obtener conclusiones definitivas, porque hay una serie de problemas específicos entretejidos en todas estas observaciones. En primer lugar, las diferencias genéricas significativas en cuanto al objetivo de dichos programas tienen repercusiones diferentes sobre las variables reales y financieras (por ejemplo, un programa de perfeccionamiento del mercado tendrá efectos diferentes aJ de un mecanismo de redistribución del ingreso). En segundo lugar, los programas de crédito tienen etapas de evolución diferentes que alteran el grado y difusión de sus efectos (por lo tanto, sus consecuencias dependen en parte del tiempo que lleve en existencia el programa). En tercer lugar, los efectos financieros y reales de las intervenciones específicas en el mercado crediticio siguen patrones complicados y de acción desfasada que sólo pueden evaluarse con propiedad utilizando modelos econométricos completos. Dado que el nivel de agregación puede ser alto, sólo los programas más grandes pueden ser evaluados de manera realista. Por último, los efectos de los programas de crédito dependen mucho del clima financiero y económico general y de las acciones simultáneas de las políticas fiscal y monetaria. Sin embargo, a pesar de estas dificultades, parece reconocerse que varios resultados no deseables pueden estar directamente unidos a los programas oficiales de crédito: desplazamiento de prestamistas y prestatarios del sector privado; estímulo aJ financiamiento externo; presencia de una "cuña" de la politica económica en las decisiones del sector privado;


15-! AspcC'tos del presupuesto p(Jblico

preservación de organizaciones grandes e ineficientes; creación de presiones inflacionarias, complicaciones para coordinar la política de estabilización, y sacrificio de la eficiencia económica sin aumentos correspondientes en la oferta total de fondos para inversión, en detrimento de la tasa global de crecimiento económico.

m. Los mecanismos para la elaboración del presupuesto y el control de los préstamos

Al elaborar el presupuessto de fondos prestables deben tenerse en cuenta las mismas consideraciones que en el caso de los gastos directos. Si se quiere asegurar que se han incluido todas las repercusiones que producen los préstamos, deberán tenerse en cuenta los siguientes factores.

A nivel de política económica, será necesario determinar la obligación de intervenir en la gestión de la economía y, concretamente, en un determinado sector. Deberá determinarse con exactitud la necesidad de llevar a cabo una reactivación de la economía, seguido de una consideración detallada, ya en la etapa de planificación financiera, de las cuestiones técnicas relativas a la naturaleza cuasicomercial de las actividades de Jos beneficiarios del crédito y de su capacidad para atender el servicio de la deuda en el futuro.

Como regla general, el proceso de elaboración del presupuesto debería también tener en cuenta los aspectos de asignación y estabilización de los programas de préstamo propuestos . Entre los primeros se cuentan: a) los cambios previstos en la orientación de la actividad económica como resultado de los préstamos; b) la magnitud de las subvenciones y sus repercusiones en la asignación de recursos en la economía (véase la sección IV), y e) la distribución del crédito entre los sectores público y privado en la economía y sus consecuencias sobre la asignación de recursos. Estas consideraciones incluyen la identificación y la especificación de los objetivos no comerciales que hayan de satisfacerse, así como sus repercusiones reales y presupuestarias a corto y mediano plazo. Las subvenciones calculadas para el limitado plazo de un ejercicio fiscal quizá no revelen plenamente la situación, y por lo tanto deben incluirse los ctstos incurridos en la duración del préstamo. Los aspectos de asignación, cuando se extienden más allá del ejercicio fiscal normal, tendrán que incluir el aspecto intertemporal del consiguiente financiamiento de la deuda. La deuda emitida hoy para financiar préstamos sólo significa un retraso en la tributación para cubrir gastos (en el sentido de que no son realmente préstamos sino que se consideran como tales solamente en términos oficiales y técnicos) que terminará pagando una generación que no ha recibido beneficio alguno de ellos.


Pr·ogr·amas de crédHo oficial J 55

Entre los aspectos de la estabilización se incluye la forma en que la concesión de préstamos del gobierno afecta a la gestión de la demanda y a los mercados financieros (con miras a asegurar una sincronización con la política monetaria). En términos generales, la concesión de préstamos afecta a la economía de la misma forma que el gasto directo, aunque hay datos empíricos que indican que el efecto multiplicador de los préstamos es algo más débil que el del gasto. Tanto los préstamos como el gasto tienden a incrementar el déficit y tienen que financiarse por la vía tributaria o por medio del endeudamiento. En la práctica, es muy difícil identificar y medir los efectos iniciales y a largo plazo de la concesión de préstamos como categoría independiente. A menudo, un aumento en el nivel de préstamos puede coincidir, intencionalmente, o no, con una reducción en el gasto o una mayor recaudación tributaria. De esta manera, el efecto previsto puede compensarse fiscalmente por las variaciones de los otros ingredientes del presupuesto. Con dicho fin se han elaborado convenciones en los últimos años para agregar la concesión neta de préstamos al gasto y así evaluar el efecto general del presupuesto8.

La política fiscal también tiene un cierto impacto sobre la producción a través del tipo de interés y las tasas de inflación. Si se ha de minimizar dicha influencia, se requiere una postura fiscal apropiada que procure

hallar un equilibrio entre la tributación y el endeudamiento. Esto es, si se quiere evitar ejercer demasiada presión sobre las variables monetarias, será necesario especificar el nivel de endeudamiento público que sea coherente con las señales que da la política fiscal propuesta. Huelga decir que las dimensiones de ese endeudamiento público son mucho mayores que las que prevé el presupuesto. Como ya indicamos, la suma total de endeudamiento calculado para este propósito comprende el endeudamiento presupuestario directo, el endeudamiento de otras organizaciones y niveles gubernamentales y los préstamos con garantía.

En la práctica, estos considerandos imponen requisitos diferentes que a menudo se satisfacen en organizaciones diferentes. Los impuestos y otras rentas fiscales se calculan en varias dependencias, mientras que la repercusión económica del presupuesto sobre la economía se pondera en otras. Las consecuencias para los mercados financieros se analizan junto con la política monetaria, y el proceso de elaboración del presupuesto por lo general se limita a determinar lo que necesitan las dependencias. En parte para compensar esta divergencia de puntos de vista para la elaboración del presupuesto, los gobiernos han encarado las dificultades y

8Sin embargo, las transacciones de concesión de préstamos no se incluyen en las cuentas del ingreso nacional porque no se las considera como un gasto que genere ingreso.



han decidido formular presupuestos a término y estrategias financieras de mediano alcance. Se ha logrado así unificar diferentes enfoques en forma sistemática a través de una maquinaria más eficiente de planificación financiera que, aunque resulte mucho más grande que el proceso normal de preparación del presupuesto, es justificable.

Al preparar el presupuesto de préstamos surgen varias cuestiones. La primera de ellas, desde el punto de vista de la presentación, corresponde al alcance de los préstamos otorgados por el sector público, que, como se ha visto, trascienden Jos limites del presupuesto tradicional e incluyen los préstamos concedidos por otras dependencias autónomas y los préstamos con garantía. Si bien durante los primeros años de la década de Jos sesenta, estos préstamos se examinaron y analizaron a la luz de las jurisdicciones respectivas, la expansión de la planificación financiera le ha dado un cierto carácter académico a esta cuestión en la situación actual. En vista de que las prácticas de planificación financiera a medio plazo no son uniformes, podríamos dejar esta cuestión de lado en este contexto.

El segundo aspecto se refiere a la presentación de datos en términos netos y brutos. Para evaluar cómo inciden el gasto y la concesión de préstamos sobre la economía, esta última deberá tratarse en cifras "netas", aunque desde el punto de vista de los mercados financieros son más importantes las cifras brutas, y en especial el tamaño de Jos préstamos nuevos otorgados en el mercado. Desde la perspectiva de la contabilidad, se considera esencial la presentación en términos brutos para facilitar las verificaciones y conciliaciones de los flujos de fondos gubernamentales, tanto los que entran como los que salen. No es difícil llevar dos conjuntos de datos porque si bien los datos presupuestarios se presentan sobre una base bruta, los extractos analíticos adjuntos a los documentos del presupuesto se expresan en términos "netos".

El tercer aspecto tiene que ver con la forma en que debe entregarse la información sobre las actividades crediticias. Por lo que ha acontecido en varios países podemos destacar tres mecanismos: a) un presupuesto de préstamos o créditos por separado que incluya todos los tipos de préstamos otorgados por todas las dependencias, sin excluir los préstamos con garantía; b) un presupuesto de capital que contenga los préstamos oficiales y que incluya el endeudamiento del gobierno, y e) extractos analíticos, separados del presupuesto principal, que suministren información pertinente. El propósito de los tres mecanismos es dar más información al público o facilitar la actuación de Jos órganos legislativos. No podemos decir que uno de los tres sea mejor que los otros, pero debemos observar que un presupuesto de todos Jos créditos puede dar la impresión de un control exagerado, porque en la práctica quizá no sea tan


Pt·ogramas ele créciito ol'icial 157

factible controlar las actividades de las dependencias autónomas al mismo grado que los préstamos gubernamentales. El segundo mecanismo ya no se utiliza tanto porque varios países industrializados están dejando de elaborar presupuestos de capital. Los extractos analíticos, si bien dan mucha información, no tienen la misma aplicación que el presupuesto principal.

La última cuestión con referencia a los presupuestos de crédito, en términos operativos, es el cálculo de la subvención a los programas crediticios oficiales, y constituye el tema central de la sección rv.

La mejor manera de examinar los aspectos técnicos del control es desde el punto de vista de la dependencia encargada de él y situados en el punto en el cual se ejerce. En lo que respecta a los préstamos oficiales, el proceso de control sigue más o menos el mismo curso que se observa en otros gastos, es decir, los procedimientos de revisión, liberación de fondos y supervisión tienden a ser iguales. La diferencia estriba en que los préstamos a personas están determinados por la demanda y , por lo mismo, no hay un monto fijo. Puede darse el caso, entonces, de que se preste más de lo que se ha previsto en el presupuesto, según sea la situación económica. En tales circunstancias, la única posibilidad de control está en tratar de que se modifique la legislación pertinente. Es más, hay que tener cuidado cuando se afirma que los préstamos oficiales son los únicos que necesitan control, porque esto puede traer consecuencias inesperadas: las otras partidas del presupuesto pueden adquirir una legitimidad que puede resultar contraproducente más adelante . Esto no significa subestimar la importancia de reconocer que hay desfases en el rembolso de préstamos y en las acciones administrativas correspondientes.

En general, los préstamos otorgados por organizaciones autónomas están bajo el control de las organizaciones respectivas. El papel que desempeña el gobierno, según el marco de los controles formalmente estructurados o no, puede oscilar entre ser un mero espectador y convertirse en un organismo eficaz que orienta y controla cada uno de los aspectos operativos de estas organizaciones.

El hecho mismo de que estas organizaciones sean casi siempre autónomas entraña lo siguiente: el papel del gobierno puede estar limitado a vigilar mejor la entrega anual de fondos, dejando las operaciones cotidianas en manos de los organismos. Estos aspectos nos hacen pensar en muchas cuestiones que deben examinarse como parte de las relaciones globales entre el gobierno y sus organismos autónomos. Queda claro que para lograr una gestión ordenada de la concesión de préstamos se requiere reconocer sistemáticamente sus elementos de subvención y evaluar el efecto de la misma sobre los mercados financieros y sobre la economía,


158 Aspectos del presupuesto públic<>

para lo cual es conveniente reforzar los procesos de elaboración del presupuesto.

IV. La medición de las subvenciones presupuestarias del crédito

Como los programas oficiales de crédito ofrecen condiciones más flexibles a l0s prestatarios que las que prevalecen en el mercado y, en muchos casos, más flexibles que las condiciones de los empréstitos contraídos por el gobierno, todos ellos contienen: 1 ) un aspecto de préstamo puro, que refleja el papel del gobierno como intermediario financiero y 2) un aspecto de distribución, que representa el grado de subvención de los intereses. Si consideramos que los intereses que se pagan y se reciben están por encima del límite fijado en el presupuesto de caja unificado, el costo anual de las subvenciones aparece reflejado en el déficit fiscal observado, pero nunca claramente identificado. Además, como estas subvenciones están distribuidas a lo largo de la duración de los préstamos , es fácil que se soslaye o se subestime considerablemente 9.

La dimensión cronológica de los préstamos concedidos es lo que realmente los distingue de las demás partidas del gasto. Dado que las subvenciones al crédito son muy frecuentes en muchos países , tanto en desarrollo como industrializados, los déficit fiscales que se observan en la actualidad pueden ser resultado, en un grado sorprendentemente alto, de compromisos previos de subvención de Jos intereses . Y como este proceso contribuye a la creación de déficit estructurales a largo plazo, la flexibilidad de la poHtica fiscal puede resultar seriamente restringida (véase el gráfico 1 ) .

E l gráfico 1 ilustra un programa gubernamental de ocho años que otorga un volumen de préstamos anuales, que estableceremos en 100. a un interés del 5% anual. Este programa está financiado mediante la emisión de deuda por eJ gobierno a un interés del 10% anual. Supondremos que la concesión de préstamos y la contratación de empréstitos están estructuradas con bonos a cinco años (el principal se paga de una sola vez al vencimiento y sólo se efectúan los pagos anuales por concepto de intereses antes de dicho vencimiento); el préstamo entra en vigor el 1 de enero y el rembolso se fija al 3 1 de diciembre. Como puede verse, las subvenciones anuales alcanzan un nivel de equilibrio, que se mantiene aunque no se concedan nuevos préstamos netos, y los compromisos de préstamos nuevos actuales se satisfacen plenamente con los rembolsos de los préstamos anteriores (como ocurre del sexto al octavo año). La única

9Yéase U.S. President's Commission on Budget Concepts [Comisión Presidencial Estadounidense sobre Conceptos Presupuestarios] (1967), págs. 335�5. y A.S. Carron ( 1981). pág. 269.

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forma de detener estas subvenciones es dar el programa por terminado y amortizar la deuda por anticipado (del noveno al duodécimo año).

A manera de introducción, podría ser interesante aplicar a esta ilustración el método de evaluación del valor de subvención que explicamos más adelante. Sin embargo, obsérvese que en cada año en que hay una intermediación gubernamental en estas condiciones relativas (del primero al octavo año), el gobierno se compromete a dar una subvención total a los intereses del 1 8 ,95, que es el valor actual del flujo anual de subvenciones descontadas al 10% al año, o el costo de oportunidad de los fondos para el gobierno. En otras palabras, la subvención total que se otorga al inicio del programa de ocho años es de 1 1 1 ,23. Para tener una idea del verdadero nivel de las subvenciones otorgadas, es preferible utilizar estas cifras más elevadas que en gran medida están ocultas.

Aun así, el hecho de que no sea tan tangible el monto de estos gastos no les quita su condición de subvención y, como todo gasto público, siempre están financiados por los impuestos, el endeudamiento, o el crecimiento monetario a niveles más altos de lo que habría sido necesario, o bien por una reducción de las partidas para otros gastos en mayor medida de lo que habría sido necesario en ausencia de la subvención. Esto puede significar que esos gastos son más difíciles de controlar que otros y, por ende, cuando los períodos de austeridad obligan a recortar el presupuesto, pueden escapar al escrutinio por la mayor dificultad de justificarlos desde el punto de vista de la asignación o distribución si se comparan con los gastos que sí se reducen. No queremos decir con esto que haya que suspender todos los programas oficiales de concesión de préstamos. Como se explica en la sección 11, en ciertas circunstancias las subvenciones son adecuadas y justificables, pero deben competir por los limitados recursos públicos en pie de igualdad con otras partidas. Para ello, se debe conocer al menos su verdadera magnitud.

Podemos ver que se trata de una cuestión de grado. En muchos países, el gobierno interviene en el proceso de intermediación financiera con mucha más penetración que la simple vía del crédito oficial directo. Por ejemplo, el sistema bancario puede estar nacionalizado o puede imponer topes a los tipos de interés de los depósitos y de los préstamos en todo el sistema y diferenciar los tipos de interés de manera que ciertos sectores tengan una ventaja relativa, como principio de la política económica oficial. Según la manera de financiar las subvenciones al crédito, se generará un déficit fiscal complementario mayor o menor, que deberá añadirse al que se mide convencionalmente para entender cómo inciden las operaciones fiscales sobre la demanda agregada 10•

10EI fundamento teórico de este planteamiento está explicado en McKinnon y Mathieson (1981).


Programas de crédito oficial 1 6 1

De la misma manera, las garantías oficiales a los préstamos, que no afectan al déficit de caja a menos que haya incumplimiento, también entrañan fuertes subvenciones e intervención del gobierno en los mercados de crédito 1 1 • Al ponderar el grado probable del efecto de desplazamiento debido a las actividades crediticias del gobierno, es indispensable incluir las garantías a los préstamos y el crédito directo bruto. Sobre esta base, e incluyendo toda concesión de créditos extrapresupuestarios, los últimos informes indican que en 1982 la participación del Gobierno de Estados Unidos alcanzó un nivel sin precedentes del 56% del total de los fondos captados en sus mercados nacionales de capital 12 •

Por último, debe subrayarse que el método empleado más adelante para separar el crédito oficial en equivalentes de "préstamo puro" y ·'subvención de caja" está limitado a lo que podría denominarse la columna de gastos del presupuesto. Este mecanismo de subvención al gasto es, al menos en principio, completamente intercambiable con la operación de los denominados gastos tributarios en la columna impositiva que resultan de la deductibilidad tributaria de los ingresos y pagos de intereses 1 3. Sin embargo, ninguno de los métodos son equivalentes en la práctica ni en la forma en que tratan al presupuesto. En particular, el tamaño relativo del sector gobierno en la economía siempre va a ser más pequeño si se emplean gastos fiscales. Creemos que con un ejemplo pueden aclararse las diferencias. En este contexto, se han dejado de lado las complicaciones de los vencimientos, descuentos, etc., para el caso del gasto tributario porque el efecto es el mismo desde la perspectiva de los impuestos o de los gastos.

Para comenzar, vamos a suponer que el gobierno, que paga 7% en sus empréstitos con vencimientos similares, otorga un préstamo directo de $100 millones a un prestatario final al 3% a 15 años, cuando el mejor tipo

1 1 En años recientes se han dedicado muchos más estudios a este importante campo. A manera de introducción. se recomienda U.S. Congressional Budget Office !Oficina Congresional Estadounidense para el Presupuesto) ( 1978 y 1979). Los métodos formulados para medir el valor de las garantías a los préstamos se basan en el método de créditos contingentes; véase. por ejemplo. Jones y Mason, "'Valuation of Loan Guarantees•· [Valoración de las garantías a los préstamos) en U.S. Congre:.sional Budget Office (1981 b). págs. 349-77. Este tomo incluye otros trabajos interesantes.

12Washington Post, 5 de junio de 1982, pág. D9. 13Este enunciado aparece en varios lugares. Véase, por ejemplo. U.S. Office of

Management and Budget [Oficina de Gestión y Presupuesto de Estados Unidos] (1977). pág. 87, o bien Aragon ( 1980), pág. 374. Además, si se desea un ejemplo de la operación de este mecanismo mediante bonos de desarrollo industrial o bonos de renta industrial en Estados Unidos, véase U.S. Office of Management and Budget (1981), págs. 184-86, y U.S. Congressional Budget Office (1981 a).



de interés que este prestatario podría haber conseguido en el mercado sería del 10% para el mismo préstamo. El monto total de la subvención es de 7% anual. Lo podemos dividir en dos partes: la porción explícita (4% al año) representa el diferencial que el gobierno debe absorber; la porción implícita (3% al año) incluye los otros beneficios para el prestatario, comparados con su costo de oportunidad 14• En esta sección nos vamos a concentrar en la porción explícita. Si suponemos una estructura sencilla de pagos periódicos, este mecanismo le cuesta directamente al gobierno, por concepto de intereses, más de $39 millones por encima del ingreso de intereses recibido durante la duración del préstamo. Expresada en términos del valor actual del servicio total de la deuda (descontada al 7%), esta subvención al crédito sería equivalente a unos $23,7 millones, lo que se define como el valor de subvención (o donación) del préstamo 15• Dicho de otra manera, a Jos tipos de interés oficiales actuales, el gobierno podría vender el préstamo a prestamistas del sector privado en un mercado secundario por $76,3 millones. En estas circunstancias, el gobierno está

�bsorbiendo una subvención oculta de $23,7 millones cuando celebra el contrato de préstamo. Se está comprometiendo a un déficit en esta operación para el año en curso y para los 1 4 años siguientes. Por supuesto, el gobierno no tiene que financiar directamente la subvención implfcita, pero la contrapartida económica está en las pérdidas de eficiencia debidas a la asignación desacertada de los recursos.

Ahora bien, la misma operación de subvención podría haberse financiado mediante el ingreso tributario que no se recibe. Es decir, podría haberse ajustado el sistema impositivo de forma que el ingreso que recibe el prestamista por concepto de intereses quedara exento de impuestos. A los prestamistas que se encuentran en la categoría sujeta a un tipo impositivo del 70% o superior (en el ejemplo) les hubiera resultado rentable prestar al 3% libre de impuestos, aun cuando el costo de oportunidad para Jos prestatarios fuera del 10%. La posibilidad de hacer este tipo de préstamos, por supuesto, depende de las otras opciones viables para los prestamistas potenciales. En todo caso, el costo de caja directo para el presupuesto es la cantidad de ingresos tributarios que dejen de percibirse, y, más aún que en el caso anterior, es difícil detectarlo con las prácticas contables habituales. Nuevamente, debemos observar que el

14Esta distinción también se hace en Aragon ( 1 980). pág. 373. u El elemento subvención (o donación) --concepto introducido más adelante- se define

como el valor de subvención expresado en porcentaje (valor actual) del valor nominal del préstamo, que en este caso es igual a 23,7% (véase Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos ( 1980), pág. 241 ).


ProgTamas de crédito oficial 1 (i3

costo económico real de estos programas tenderá a ser más alto que el costo financiero incurrido por el gobierno. Estos otros costos o subvenciones son más difíciles de medir porque dependen del costo de oportunidad de los prestatarios; y, como hemos indicado, al estar financiados por ineficiencias y asignaciones desacertadas de los recursos, no aparecen reflejados en el déficit presupuestario.

En realidad. la mayorfa de los gobiernos aplican los dos tipos de mecanismos de subvención a intereses simultáneamente, y si queremos tener una medida completa debemos incluir ambos.

Por el momento, no contamos con un método objetivo y de aceptación general para estimar el valor de la subvención en los programas oficiales de crédito directo, sobre todo por la dificultad de establecer con exactitud los tipos de interés que hubieran pagado los prestatarios en los mercados privados sin la intervención del gobierno. Es más, para algunos programas -por ejemplo, los relativos a un fracaso "total" del mercado- quizá no haya ni siquiera un tipo de interés alternativo del mercado privado. Si nos centramos en la porción explícita de la subvención total, podemos evitar los obstáculos operativos más difíciles de superar en la etapa del prestatario final. Por supuesto, el cálculo resultante es tendenciosamente bajo en términos del valor recibido por el prestatario porque no incluye la porción implícita de la subvención.

A continuación presentamos el método para estimar el valor de la subvención a los intereses para el caso más sencillo16. Si el lector estuviera interesado en casos más complicados, sugerimos el trabajo de Wattleworth ( 1983).

Vamos a suponer que se concede un préstamo por un monto A al tipo de interés i; el desembolso se efectúa de inmediato y se amortiza en un plazo de N años, a pagar en cuotas anuales idénticas de principal más intereses. Si definimos P como el valor de este pago periódico, tenemos que si

[ 1 - 1 l

DN = �l +i)N

16Esta fonna de abordar el problema está inspirada en una monografía de Harvcy ( 1981 ). especialmente, págs. 10-29.


1 64 Aspectos del presupuesto público

luego

A P =

DN DN se define como el factor de descuento que da el valor actual de una

unidad (si el préstamo es por A dólares, la unidad será un dólar) pagadero anualmente durante N años. Su recíproco, liD N es el pago anual necesario para rembolsar un préstamo de un dólar durante N años.

De la misma manera, si se pudiese haber concedido el mismo préstamo al tipo de interés del mercado de i*, para estas condiciones la ecuación sería la siguiente:

P* = A [ i* l A

1 - 1 D"f.¡ (l + i*)N

Como suponemos que i* > i, el elemento de subvención para cada año está dado por

S = P* - P = A [-1- - -1-] •

D"f.¡ DN Sin embargo, si se hace el préstamo en condiciones fijas hasta su

vencimiento, S, que nos da la subvención anual, tendrá un valor bastante inferior al valor actual de la subvención rotal que se aplica cuando el préstamo se otorga a una tasa menor, porque habría una acumulación cada año durante N años. Por lo tanto, es necesario conocer el valor capitalizado de este flujo de diferencias anuales en pagos, donde el tipo de descuento utilizado se basa en el costo de capital en el mercado (o costo de oportunidad "verdadero"):

D"f.¡ ll = S · D* = A 1 - -N DN

siendo � el valor de subvención o donación en el préstamo. La interpretación correcta de � es que las dos situaciones son idénticas

en el siguiente sentido: es exactamente igual 1 ) conceder el préstamo a N años al tipo de interés i cuando el tipo del costo de oportunidad es i*, o 2) conceder el préstamo a N años al tipo de interés i* y además dar una donación en efectivo de �- Esto quiere decir que un préstamo a "interés bajo" es equivalente a un "préstamo puro" combinado con una subvención pura.

A pesar de que hemos escogido una estructura de préstamo sencilla para facilitar la explicación, los principios son los mismos aun para otras estructuras más complejas. En términos generales, el valor de subvención de un préstamo es la diferencia entre el valor actual de sus desembolsos y


Programas de ct·éclit<> oficial J65

el valor actual de los pagos para amortizarlo, descontados al tipo de interés del mercado. El elemento de donación se define como el valor de la subvención o la donación en porcentaje del valor actual de los desembolsos. De acuerdo con estas definiciones, un préstamo concedido al tipo de interés del mercado comporta un valor de subvención y un elemento de donación de cero, mientras que una donación pura tiene un elemento de subvención del 100%. Para un préstamo "blando" o "concesionario", el elemento de donación ocupa un lugar intermedio entre estos dos extremos.

Antes de pasar al debate de los problemas que surgen al poner en operación Jos métodos descritos en este trabajo, debe mencionarse la relación general entre el elemento de subvención de un préstamo y la separación entre el tipo de interés cotizado y el tipo de interés del costo de oportunidad. La periodicidad y la forma de esta conexión riene repercusiones importantes para las aplicaciones de la técnica de estimación de la subvención y para la interpretación de los resultados. El gráfico 2 ilustra el elemento de subvención (o donación) en función de dicha separación para un bono, siendo A = 100, i = 1 5 y n = 20. Con base en la explicación anterior, es obvio que esta función debería cruzar la línea del cero cuando el tipo de interés (i*) del costo de oportunidad sea igual al tipo de interés efectivo (TIE) en el préstamo, que en este caso también es igual al tipo cotizado 17• Cuando i* es menor que el TIE del préstamo, se pueden

obtener ganancias en las operaciones del gobierno que combinan obtención y concesión de préstamos. Esto está indicado en el gráfico por tipos negativos de subvención a estos niveles 18 • Por otra parte , cuando i* aumenta por encima del TIE en la concesión de préstamos, tendremos tipos de subvención positivos; y cuanto más alto sea el valor de i*, mayor será la porción del préstamo a titulo gratuito. Sin embargo, observamos mucha falta de linealidad en la relación . Aun una separación de tipos de interés relativamente pequeña (5%) nos da un elemento de subvención bastante alto (25%). De igual manera. una vez alcanzada una cierta separación (digamos, 20%, es decir, cuando i* es igual a 40%), el elemento de subvención ya es relativamente alto (62%) y los incrementos marginales en la separación no generan mayores flujos de subvenciones complementarias. En el límite, por supuesto, cuando i* es infinitamente alta, el elemento de subvención se aproxima a su límite máximo del 100%.

17EI tipo de interés efectivo es el que. si se utilizara como tipo de descuento, reduciría a cero el valor neto actual del préstamo.

18Por supuesto. las fórmulas se cumplen cuando i* < TIE sobre el préstamo. En las aplicaciones, todos estos préstamos deberían incluirse en el análisis, para poder obtener la posición del gobierno sobre el saldo.


166 Aspectos del presupuesto públ ico

Gráfico 2. Elemento de subvención y separación de los tipos de interés

Elemento de subvcncoón (Porcentaje del valor nominal del préstamo)

100

80

60

40

20

0 ��--------------------------------------�

-20

-40

-60

-80

-1 00 L._ _ __j_ _ _¡ __ ..J...._ _ ___..L_ __ L....__...L-_----L __ ...__-L.. _ _.J o 20 40 60 80 100 120 140

Tipo de Interés del costo di.' oponunodad

160 1130 200


P•·ogramas ele erécli to oficial 167

Es necesario tener bastante información sobre los prestatarios en programas específicos a fin de estimar correctamente las transferencias de ingresos, los efectos sobre la distribución del crédito y el nivel total de subvenciones a los intereses. Por ejemplo, las operaciones crediticias oficiales efectuadas con un aprovisionamiento relativamente fijo de crédito total resultan en transferencias de ingresos, a prestatarios inframarginales, de la diferencia entre el gasto por intereses en que hubieran incurrido de haber utilizado el crédito privado y lo que se pagó al gobierno, mientras que la cantidad que se transfiere a los prestamistas submarginales es sólo el ingreso sobrante generado por sus proyectos después de rembolsar los préstamos del gobierno. Es más, los préstamos a este último grupo crean una transferencia real de crédito, mientras que al prestar al primer grupo no hay ninguna redistribución del crédito, a menos que estos prestatarios escojan contraer una deuda mayor que la que habrían incurrido en los mercados privados. Por lo tanto, para hacer una cuantificación precisa del papel económico de la concesión de préstamos del gobierno se necesita información fidedigna sobre la solvencia de los prestatarios, los otros tipos de interés que hubieran tenido que pagar, la elasticidad respecto al tipo de interés de sus demandas de crédito y la rentabilidad de los proyectos financiados con fondos del gobierno 19•

El gráfico 3 ayuda a delimitar el contexto de este debate, e ilustra la medida de la subvención explícita así como el supuesto de inframarginalidad. Si dD y SS son las curvas de demanda y oferta en el mercado, G sería la solución en el mercado libre sin intervención del gobierno; se concedería un volumen de crédito OC al tipo de interés iFM. Si el gobierno decide entregar un volumen de crédito D' D y selecciona a los beneficiarios en forma aleatoria entre todos los que lo soliciten al tipo de interés subvencionado del gobierno ( il. e), la fracción D' DI il. e D de todos los que soliciten crédito a cualquier tipo no inferior a iL G reciben préstamos oficiales subvencionados, y el resto de la demanda se satisface en el mercado privado, sin intervención gubernamental, a lo largo de D' d. Sin embargo, D' d sólo detern1ina la cantidad residual de crédito que ofrece el mercado. Para fijar la tasa que deben pagar los prestatarios a los prestamistas privados, cuando no interviene el gobierno, debe obtenerse la demanda total de crédito tomando como referencia la cantidad canalizada al prestatario subvencionado, D'D. La intersección de esta curva

19Break (1982), págs. 288-89. Esto significa que un estudio minucioso será probablemente muy especifico para cada programa. Si se desea consultar un ejemplo excelente de este análisis, véase von Furstenberg ( 1 976).



Tipo de interés

1FM

Gráfico 3. Medida de la subvención explícita

e • B �----------�------------��r-------------�� ·? r---------��-------------+��--------------��

S o '----------�--------------��------------------------A L f

Crédito concedido por perfodo

Fuente: Adaptado de von Furstenberg (1 976), gráfico l .


Programas de crédito oficial 169

combinada (d'D) con la curva de la oferta original determina el tipo a aplicarse a los prestatarios sin subvención (iFM) que demanda OA de crédito, de un total de OE, cuando AE es igual a D'D. El valor de la subvención total al interés (la explícita más la implícita) está representado por el área /GDD' . Si i8° representa el tipo de interés marginal de los empréstitos del gobierno, YBDD' representará el valor de las subvenciones explfcitas al crédito recibidas por los beneficiarios de los préstamos oficiales.

V. Conclusiones

Las estimaciones que Wattleworth hizo sobre la magnitud de las subvenciones a los intereses en Corea demuestran que las subvenciones explícitas en la concesión directa de préstamos del gobierno fueron un factor determinante de la posición fiscal del gobierno coreano durante los años setenta, y equivalente a por lo menos la mitad del déficit del gobierno central , en promedio. Es más, encontró que las subvenciones a los intereses aumentaron más rápidamente que ninguna otra partida del gasto público. Con un alcance más extenso de los préstamos y la inclusión del gasto fiscal basado en los intereses, podemos asegurar que las subvenciones a los intereses van a igualar o superar la totalidad del déficit año tras año.

Una de las razones de estas tendencias puede ser la naturaleza oculta de las subvenciones. Sin hacer los cálculos que se recomiendan en este trabajo, las autoridades públicas no pueden darse cuenta del monto de las subvenciones comprometidas que están incorporadas en los nuevos créditos que se otorgan cada año. Es más, siguiendo el sistema de clasificación del Fondo para sus datos sobre estadísticas de las finanzas públicas, es incluso difícil determinar el monto de la subvención anual a los intereses sin estimar el valor actual del flujo de beneficios. Otra razón es la tendencia que se ha manifestado recientemente en los tipos internacionales de interés. Como son muy altos en todo el mundo, algunos programas entrañan una subvención mucho más alta de lo que se quiso originalmente. Este proceso no sólo contribuye a una distribución desacertada de Jos recursos de inversión, en detrimento de la tasa de crecimiento económico, sino que también genera otras distorsiones; por ejemplo, impide una evaluación acertada de la "rentabilidad" de las empresas que han recurrido aJ crédito subvencionado.

Este análisis tiene consecuencias de dos tipos. En primer Jugar, si se quiere ser realista en la toma de decisiones y en el control del gasto, es necesario estimar el valor de las subvenciones al crédito en forma



sistemática. Esto contiene otra información implícita: una vez determinado dicho valor, puede ser más difícil justificar muchos programas con base en la distribución o asignación de los recursos, y esto, probablemente, redunde en recortes fuertes al presupuesto público y en una menor exclusión del sector privado. En segundo lugar, el análisis demuestra que la dimensión cronológica del crédito oficial le da un carácter muy diferente al de otras partidas del gasto en el presupuesto. Los márgenes, aunque pequeños, entre los empréstitos obtenidos y los préstamos concedidos, incrementan rápidamente el elemento de subvención en los préstamos a plazos más largos. En vista de la difusión de estos mecanismos de crédito subvencionado en muchos países -tanto en desarrollo como industrializados- los déficit fiscales que se observan actualmente pueden ser el reflejo de compromisos de subvención anteriormente contraídos. Por último, como todo este proceso contribuye a la creación de déficit estructurales a largo plazo, puede quedar seriamente restringida la flexibilidad de la política fiscal en el corto plazo.

No es mucha la información que se necesita para analizar el componente de la subvención de los préstamos y es de esperar que los gobiernos tengan fácil acceso a ella. La mayoría de los programas de crédito oficiales tienen condiciones fijas (vencimiento, tipo de interés, períodos de gracia) que no varían mucho con el transcurso del tiempo. Dado que el elemento de donación (el valor de subvención como proporción del valor actual de los desembolsos para préstamos) es constante para períodos fijos, se podría aplicar un método rápido: estimar dicho elemento a partir de la estructura y después multiplicar ese porcentaje por el total de fondos prestados en el programa a fin de obtener el valor de la subvención total.

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-


Enseñanzas que deben recoger

los PRI y los PMD de los

resultados obtenidos por las

democracias industrializadas

en materia presupuestaria

Allcn Schick

Los paises de reciente industrialización (PRl) y los países menos desarrollados (PMD) pueden recoger importantes enseñanzas de los resultados obtenidos por las democracias industrializadas en materia presupuestaria. Estas enseñanzas se refieren no tanto al tipo específico de sistema presupuestario que se aplique sino a las consecuencias del crecimiento respecto del control del gasto. En los últimos decenios, la preocupación por el sistema presupuestario basado en la programación, los sistemas de planificación, programación y presupuesto, el presupuesto de base cero y otras innovaciones nos han hecho perder la perspectiva de un factor mucho más instructivo e importante que debe despertar inquietudes en todo pais que trate de promover un crecimiento económico sostenido.

Esta simple enseñanza, que constituye el tema del presente trabajo, señala que, a medida que avanza el bienestar económico, también avanzan las presiones para aumentar el gasto público. Esta manifestación contemporánea de la Ley de Wagner se revela a través del hecho de que el sector público tiende a ser mucho mayor en los países industrializados maduros que en Jos países menos prósperos. Pero no termina aquí la enseñanza, ya que, a medida que crece el gasto público, se debilita el control presupuestario y se modifica la composición del gasto. Este fenómeno parece llevar incorporado un multiplicador: el aumento del gasto engendra presiones para gastar aún más y, como resultado, la economía debe

173



continuar creciendo para que el gobierno pueda financiar el mejoramiento constante de los servicios públicos. Si el crecimiento es escaso, los países prósperos pueden enfrentarse a una crisis del gasto no muy diferente de la crisis afrontada por los países menos favorecidos.

El debilitamiento del control del gasto

Resulta útil comenzar por destacar que, a diferencia de lo que ocurría en el pasado, los gobiernos contemporáneos utilizan el presupuesto para lograr fines muy diversos. Por medio del presupuesto, los gobiernos nacionales tratan de administrar el gasto público, mejorar o estabilizar las condiciones económicas , elaborar y evaluar las políticas y programas públicos y brindar asistencia financiera a las empresas y hogares. A menudo estos objetivos entrañan una política presupuestaria expansionista. El presupuesto estimula la economía cuando ésta se encuentra debilitada, brinda asistencia a las familias cuando el envejecimiento, la incapacidad o las condiciones económicas amenazan su sustento, y financia la iniciación de programas cuando los políticos lo consideran conveniente.

La expansión anuló el papel de contención del gasto público que tradicionalmente venía desempeñando el presupuesto. La segunda guerra mundial llevó a la mayoría de los países industrializados a establecer un proceso presupuestario centralizado para controlar el gasto de forma pormenorizada. Las asignaciones se aprobaban y agrupaban conforme a una nutrida clasificación (que normalmente comprendía miles de partidas) y , virtualmente , toda medida gubernamental que entrañara gastos se examinaba anticipadamente por el Ministerio de Hacienda o los funcionarios encargados del presupuesto. La elaboración del presupuesto se realizaba según principios generalmente aceptados (aunque a menudo infringidos) que establecían presupuestos anuales, completos y equilibrados.

Sin embargo, en la etapa posterior a la guerra el control central fue suavizándose a medida que las democracias más industrializadas adaptaban el proceso presupuestario al crecimiento de la economía y de los programas. La elaboración de presupuestos expansionistas fue a la vez una reacción frente al bienestar económico sostenido y al progresivo crecimiento del gobierno y un poderoso estímulo para dicha evolución. Los gobiernos nacionales modificaron sus presupuestos para asignar los mayores recursos brindados por el crecimiento económico y el aumento de los impuestos. El resultado de estos mayores presupuestos puede medirse de acuerdo con el progresivo crecimiento del gasto público relativo, es


Enseñanzas <.'n mat<-ria presupuestaria 175

decir, del gasto público como porcentaje del producto interno bruto. El gasto público de los países de la OCDE alcanzó un promedio de un 30% del PIB en el período comprendido entre 1 960 y 1967. 37% en los años comprendidos entre 1974 y 1979 y más del 40% en lo que va del decenio de los ochenta.

Esta tasa de crecimiento no se habría registrado si los paises industrializados hubieran continuado aplicando un control estricto sobre el gasto. Sin embargo, a la vez que aumentaban los programas. muchos de estos gobiernos debilitaban su capacidad para frenar el crecimiento del gasto. Este debilitamiento obedeció a los cambios realizados en el procedimiento presupuestario y en otros procesos gubernamentales a través de los cuales se atienden las solicitudes de programas y de gastos. y a los ajustes funcionales en el papel del organismo presupuestario central . La transformación de la elaboración del presupuesto en un proceso orientado hacia el crecimiento no se produjo de la misma manera ni registró el mismo grado en todas las democracias adelantadas. Sin embargo, todos los principales paises de la OCDE han establecido en los años ochenta un proceso presupuestario con menores controles que en el período inmediatamente posterior a la guerra mundial.

Se han suprimido tanto el "microcontrol" de determinados gastos como el "macrocontrol" de los agregados globales presupuestarios. En el aspecto del microcontrol, un fenómeno importante fue la consolidación de las partidas del gasto en categorías amplias, lo que otorgó a los distintos departamentos un mayor poder discrecional sobre los fondos a su disposición. Si bien existen varias excepciones -el caso de Alemaniaen general los países de la OCDE llevan actualmente muchas menos cuentas separadas que hace veinte o treinta años cuando el gasto relativo era muy inferior. Otro fenómeno conexo es que se fue dedicando menos atención a los insumos y más a los productos. Al ir creciendo el gasto, el debate sobre el presupuesto se centraba cada vez más en la tarea u objetivos a lograr y no solo en las sumas a gastar. La elaboración de clasificaciones funcionales y presupuestos por programas fueron factores importantes en la orientación de los presupuestos nacionales hacia los resultados del gasto. Si bien, en general, las innovaciones ambiciosas, como el sistema de presupuesto de planificación y programación (PPP) de Estados Unidos y la "rationalisation des choix budgetaires" [racionalización de la decisión presupuestaria) (RCB) de Francia no tuvieron mayor éxito, contribuyeron a destacar el aspecto de los resultados del presupuesto.

Dicho cambio, de dar más atención al producto y menos al insumo. debilitó el control del gasto por lo menos de dos maneras. En primer



lugar, los insumos eran fáciles de controlar por anticipado, por ejemplo, a través del requisito de que los distintos departamentos obtuvieran la aprobación de la autoridad central antes de contratar personal, comprar equipo o adoptar otras medidas que conlleven un gasto. Los controles anticipados brindaban a los funcionarios encargados del presupuesto dependientes de la administración central la posibilidad de intervenir oportunamente en las medidas adoptadas por los distintos departamentos a la vez que les brindaban una base firme para oponerse a solicitudes referentes a programas. Estos funcionarios podían reducir los insumos (por ejemplo, la cantidad de personal) sin reducir directamente el nivel de los programas; incluso podían reclamar que se aumentase el producto mediante la mayor eficiencia del gobierno. Sin embargo, a través de la consolidación de las cuentas, estos controles anticipados se flexibilizaron en general y a menudo se autorizó a los departamenros a gastar los fondos asignados con escasa supervisión de la administración central. Cabe destacar que este debilitamiento de los controles sobre los insumas no se compensó con la adopción del presupuesto de resultados u otras reformas similares de gestión.

En segundo lugar, al orientar sus presupuestos hacia los resultados. los gobiernos destacaron el bien público que podría lograrse aumentando el gasto. El presupuesto resaltaba los caminos que se construirían, la atención que se brindaría en materia de salud, el aumento de las oportunidades de educación, de acuerdo con la lista de las modernas actividades gubernamentales. Para los peticionantes resultaba más fácil reclamar mejoras respecto de los programas y para los encargados del control del presupuesto era más difícil oponerse si la petición estaba expresada en términos programáticos. Las solicitudes de gastos que podrían haberse rechazado de estar expresadas en términos financieros cobraban ahora mayor influencia sobre los resultados presupuestarios.

Estos aspectos microeconómicos del presupuesw estuvieron acompañados por modificaciones macroeconómicas que también seguían la corriente expansionista de la época. A medida que se expandían, los gobiernos de las democracias industrializadas llevaban a cabo una mayor ingerencia en la orientación de la economía hacia el crecimiento sostenido. Teniendo en cuenta que los gastos y transferencias del sector público representaban entre un tercio y dos tercios del producto nacional, estos gobiernos democráticos no podían ser indiferentes a las consecuencias de los ingresos y egresos públicos sobre la evolución de la economía. El aumento de la gama de actividades gubernamentales alentaba la idea de que el gobierno es o debe ser responsable de la economía y debe intervenir para mantener condiciones favorables. La asombrosa difusión y rápido


EnsE-ñanzas E-n materia prcsupucstat·ia 177

éxito de la doctrina keynesiana dio a los gobiernos confianza sobre su capacidad para manipular la política fiscal a fin de fomentar el crecimiento económico y mantener un alto nivel de empleo y precios estables. La declaración expresa de la función del presupuesto en la gestión de la economía aparecía en la Ley alemana de 1 967 para el fomento de la estabilidad y el crecimiento de la economía aseverando que "por medio de sus políticas económica y presupuestaria, el gobierno federal y los gobiernos de Jos estados deben tener en cuenta las exigencias del equilibrio macroeconómico . . . dichas políticas deben contribuir igualmente a lograr un nivel de precios estables, pleno empleo y equilibrio externo con moderado crecimiento económico".

Se omitía en esta declaración y en similares documentos sobre política de otros países el compromiso tradicional al equilibrio presupuestario anual. A pesar de la retórica de los políticos en favor del ideal del presupuesto equilibrado. los gobiernos de las democracias adelantadas gastaban más que sus ingresos cuando les convenía hacerlo. El equilibrio de la economía llegó a considerarse más importante que el equilibrio del presupuesto. En lugar de establecer un equilibrio efectivo, estos gobiernos condicionaron la posición fiscal de cada ejercicio a las necesidades y oportunidades del momento. En años prósperos, tendían a elaborar el presupuesto de acuerdo con la evolución de la economía; en épocas menos prósperas, de acuerdo con el potencial de la economía. Los gobiernos de los países prósperos preveían que la política fiscal activa impulsaría una evolución cercana a la potencial; en consecuencia, consideraban que el gasto relativo sería estable a lo largo del ciclo económico, aun cuando fluctuara de año en año. Sin embargo, en la práctica, la política fiscal compensatoria mostró una tendencia favorable a la expansión. En épocas de prosperidad económica, Jos gastos crecían al ritmo del aumento de los recursos a disposición del gobierno; cuando la economía se debilitaba, se permitía que los gastos aumentaran hasta niveles hipotéticos de pleno empleo. Los estabilizadores incorporados al presupuesto -ingresos decrecientes y beneficios crecientes en tiempos difíciles- junto con el estímulo discrecional del gobierno desequilibraban los presupuestos nacionales o aparejaban niveles impositivos cada vez más altos.

El debilitamiento --en algunos países, desaparición- de la norma del presupuesto equilibrado privó a los encargados del control dependientes de la autoridad central de un argumento que habían utilizado eficazmente durante generaciones para restringir el gasto público. Por otro lado, la elasticidad y falta de certeza de las normas fiscales keynesianas, por contraposición a la norma rígida del presupuesto equilibrado, posibilitaban los reclamos sin chocar con restricciones rigurosas a los recursos que



podían asignarse. En tales circunstancias, los montos totales del gasto resultaban más fácilmente adaptables a los criterios políticos y a las presiones relacionadas con programas. Al no haber restricciones rigurosas sobre el gasto total, a menudo los presupuestos se elaboraron "de abajo para arriba" mediante un proceso que puede caracterizarse como "el tope que se eleva". El total aumentaba para adaptarse a las solicitudes de gastos formuladas desde abajo. En épocas prósperas, este mayor gasto se financiaba mediante el crecimiento económico o el aumento de los impuestos (o el aumento de las contribuciones a la seguridad social) lo que aún dejaba a los contribuyentes un creciente ingreso disponible. Durante los períodos de debilitamiento de la economía, los aumentos del gasto se financiaban tomando en préstamo los aumentos potenciales que habrían existido si la economía hubiera funcionado a plena capacidad. Estas políticas constituyeron un comienzo seguro hacia el crecimiento constante del sector público.

Aumento del presupuesto sin aumento de los recursos

El aumento del presupuesto requiere el aumento de los recursos. Un gobierno puede gastar los aumentos potenciales sólo si los descensos coyunturales de la economía van seguidos por etapas de crecimiento vigoroso. Pero, si las dificultades económicas son de tipo estructural, es decir, si persisten a lo largo del ciclo, el fiarse de que se produzcan aumentos potenciales ocasionará déficit presupuestarios estructurales.

Durante el período 1962-73, la comunidad de la OCDE registró un crecimiento real del PIB de un 5% anual. Esta notable evolución -prácticamente sin precedente en la época moderna- permitió amplias posibilidades de expansión presupuestaria. Pero el resultado fue muy diferente en el decenio 1974-84, luego de la primera crisis del petróleo provocada por la OPEP. El crecimiento económico registró un promedio de solamente la mitad de la tasa registrada en el período anterior y, como consecuencia, el gasto público relativo aumentó a un ritmo superior al doble del registrado en los años anteriores a la crisis del petróleo. Naturalmente, la mayor parte de este último aumento del gasto relativo no se financió mediante la expansión económica, sino que se derivó de la incapacidad de los gobiernos democráticos para modificar rápidamente la tendencia del crecimiento hacia la contención cuando los incrementos ya no eran tan abundantes.

Considerando que el presupuesto pudo adaptarse a las oportunidades de expansión existentes en la etapa de crecimiento posterior a la guerra, ¿por qué no pudo volverse a la contención del gasto cuando las circunstancias


Enseñanzas en materia presupuestaria 179

se hicieron menos favorables? Los antecedentes presupuestarios del último decenio indican que es más fácil para los gobiernos democráticos expandir que contraer el gasto, más conveniente para ellos ceder a la exigencia de mayores gastos que oponerse a ella. En cierta forma, el aumento del gasto engendró presiones para obtener aún más dinero, en la medida en que los solicitantes alentaban mayores expectativas y se movilizaban para lograr mayores beneficios. En realidad, el crecimiento del gasto público redujo su ritmo, pero no en suficiente magnitud como para frenar el crecimiento del gasto relativo. En el período posterior a la primera crisis del petróleo, el gasto real en el aspecto social -sector que representa la mayor parte del aumento del gasto público posterior a la guerra- aumentó sólo a una tasa cercana a la mitad de la registrada antes de 1973. En este último período, el crecimiento del gasto ha mostrado una tendencia pasiva, más como resultado de la presión al alza existente en los programas antiguos que debido a iniciativas costosas.

La reacción del gobierno frente a la debilidad económica y a los consiguientes déficit presupuestarios se rotula a menudo como ··recortes presupuestarios". En la práctica, estos recortes se presentan normalmente como una tarea de estabilización y no de reducción del gasto público. Se han efectuado recortes marginales mediante viejos trucos presupuestarios tales como el congelamiento de los sueldos de los funcionarios públicos o la elevación de dichos sueldos por debajo de la tasa de inflación. También se han ideado nuevos sistemas de recortes marginales, como la reducción de las prestaciones por desempleo para los trabajadores jóvenes y la prolongación del plazo de espera antes de quedar habilitado para recibir los pagos. Algunos gobiernos han llevado a cabo recortes presupuestarios como "compás de espera" en previsión de que se produzca una mejora de las condiciones económicas que les permita evitar profundas -reducciones de los programas populares.

El crecimiento de los gastos de transferencia

Los recortes presupuestarios como política de estabilización se hacen necesarios debido a que al modificarse la composición del gasto público resulta difícil reducir los egresos públicos y, a la vez, se han tomado ineficaces las técnicas tradicionales. Durante los últimos veinte años. los pagos de transferencia (comprendidos los intereses) constituyeron el gasto público de mayor tendencia hacia el crecimiento en las democracias industrializadas. Estos pagos promedian actualmente la mitad del gasto total de los países de la OCDE. mientras que en 1962 representaban el 40%. Durante este período, los gastos de transferencia aumentaron a una



velocidad de un tercio superior al crecimiento del PIB; hacia principios de los años ochenta, estos gastos promediaban 25% del PIB para todos los países de la OCDE, lo que supone un aumento respecto del 1 1 % registrado a principios de los años sesenta. Durante estos veinte años. unos dos tercios del aumento total del gasto relativo registrado como promedio en los países de la OCDE obedeció a la expansión de los pagos de transferencia.

Estos datos abarcan la totalidad del sector público --el gobierno central y los gobiernos locales- y se basan en la definición estándar de transferencias utilizada en las cuentas del ingreso nacional. En esta clasificación, las transferencias comprenden todo el gasto público excepto los gastos de consumo corriente o de inversión. Los fondos suministrados por el gobierno central a las municipalidades y otros organismos públicos para atender gastos de explotación o aumentos de capital no se registran como transferencias. Sin embargo, desde el punto de vista del presupuesto nacional, estas donaciones son similares a los pagos de transferencia. El gobierno central no los gasta para su propio consumo o inversión sino que los transfiere a terceros.

Una definición amplia de transferencias abarcaría todos los pagos realizados a otros niveles del gobierno, la asistencia financiera brindada a empresas públicas y privadas, el pago de intereses y las transferencias a familias. El elemento común de todos estos pagos reside en que si bien el gobierno central realiza el gasto, los fondos son utilizados por terceros. Estas transferencias en sentido amplio desempeñan un papel más importante en los presupuestos de Jos países democráticos que el que señalan los datos oficiales citados anteriormente. Por ejemplo, en Dinamarca las diversas transferencias alcanzan casi el 70% del gasto del gobierno central, en comparación con sólo un 40% registrado en las estadísticas de la OCDE sobre el sector público consolidado.

Los gastos de transferencia tienen dos características que menguan la capacidad del gobierno para reducir la tasa de aumento del gasto. En primer lugar, los efectos de las medidas de austeridad tomadas en relación con los programas de transferencias son mucho más directos y evidentes que las reducciones de los servicios brindados por el gobierno. La pérdida del ingreso proveniente de transferencias es equivalente a la reducción del salario neto. Cabe prever que los destinatarios de las transferencias sean tan celosos en la protección de sus beneficios como los trabajadores en la protección de su salario. Por otra parte, en la medida en que las transferencias se han convertido en una parte muy importante del gasto nacional, la cantidad de beneficiarios tuvo un notable aumento. En los países con un sistema de seguridad social completa desde la cuna hasta la


Enseñanzas en materia pt·esupuestaria 181

tumba, la mayoría de las familias reciben pagos de transferencia con regularidad; pero incluso en países con un sistema de seguridad social más limitado, el porcentaje de la población que depende del gobierno para obtener una parte de sus ingreso:; ha ido aumentando. El gobierno correrá el riesgo de enfrentarse a una oposición masiva si trata de reducir las principales transferencias a la clase media. Es ésta la razón por la cual los gobiernos democráticos han mostrado cierta tendencia a aplicar medidas de austeridad marginales que mantengan intactos los beneficios básicos. La reducción de las prestaciones por desempleo otorgadas a los trabajadores jóvenes evita al gobierno un enfrentamiento directo con los adultos que constituyen la mayor parte de la población activa.

En segundo lugar, las transferencias tienden a ser "gastos rígidos", es decir, reaccionan en forma muy débil frente a una política de estabilización o de austeridad, debido a que el gobierno está obligado por compromisos que no puede modificar meramente mediante decisiones presupuestarias. Estos gastos rígidos tienen dos características conexas relativas a su situación jurídica y a la forma en que deben adoptarse las decisiones referentes a ellos. Los gastos de este tipo están impuestos por leyes (distintas de la ley de presupuesto) que están en vigor por un lapso prolongado. A diferencia de los gastos autorizados mediante las asignaciones anuales , que normalmente expiran al finalizar el ejercicio o después de algún otro período de tiempo fijo, estos gastos "rígidos" continúan en vigor hasta que se modifique la ley sustantiva que les dio origen. También se contraponen a las asignaciones presupuestarias en cuanto las leyes que autorizan estos gastos "rígidos" a menudo no establecen límites sobre los montos a gastar. El nivel del gasto se determina mediante fórmulas y requisitos de �abilitación, y no mediante asignaciones presupuestarias.

Estos gastos "rígidos" se presentan en variadas formas: leyes que exigen al gobierno transferir una parte de sus ingresos a los gobiernos locales; derechos a prestaciones por los que se deben efectuar pagos a las personas que reúnan determinados requisitos; obligaciones contractuales de pagar a las empresas los servicios brindados al gobierno; títulos que obligan al pago de intereses; tratados y otros compromisos internacionales. Muchos de estos gastos rígidos son controlables. Los derechos a prestaciones pueden limitarse o eliminarse mediante la modificación de las leyes que disponen los pagos; de la misma manera pueden eliminarse los pagos que por ley deben efectuarse a los gobiernos locales . Pero la rigidez de estos gastos no puede eliminarse exclusivamente mediante medidas o autorizaciones presupuestarias . A menos que se modifique la obligación legal, el gasto debe efectuarse, independientemente de las decisiones que se adopten en el proceso presupuestario.


182 Aspectos del presupuesto púbJJco

Estos gastos "rígidos" constituyen un problema generalizado en los países democráticos. En 1 984. casi las dos terceras partes del gasto corriente bruto de Irlanda tenía carácter obligatorio. Los intereses de la deuda y las transferencias de seguridad social representaban casi la mitad del gasto totaL En Dinamarca, el gasto no controlado mediante límites presupuestarios aumentó de casi el 55% del gasto total en 1 970 a un 75% en 1983. La mayoría de estos programas que establecen gastos rígidos constituyen transferencias, como las pensiones nacionales, seguro de desempleo, donaciones generales a los gobiernos locales, asignaciones por hijos, asistencia por incapacidad y subsidios para vivienda. En Suecia, se ha calculado que el 55% del presupuesto nacional (que incluye partes del sector de la seguridad social) se rige en su totalidad por normas automáticas, mientras que otro 27% presenta un cierto carácter automático. Los Países Bajos clasifican el 60% del gasto total como gasto impuesto por las leyes y otras reglamentaciones. Australia ha estimado que el 70% del gasto de la nación se basa en leyes permanentes no discrecionales. En Estados Unidos, unas tres cuartas partes del gasto total se califica de gasto relativamente incontrolable en virtud de las leyes en vigor, en comparación con un 60% registrado al recopilarse estas estadísticas por primera vez hace veinte años.

Este gasto obligatorio no sólo es rígido -no es fácilmente adaptable a las modificaciones de la política- sino que también tiende a extenderse. lo que hace que el gasto aumente aun si el gobierno no toma medidas expansionistas. Las recientes dificultades presupuestarias atravesadas por los países de la OCDE ponen de relieve ese fenómeno de extensión. En el decenio 1 975-84, el gasto público de lrlanda aumentó del 4 1 % al 53% del PIB. Casi la mitad de este aumento obedeció al pago de la deuda. También se produjeron aumentos importantes en las prestaciones por desempleo y en los pagos de transferencia. En Australia se observó una tendencia parecida. Durante el período comprendido entre 1 973174 y 1 982/83, las partidas no discrecionales representaron casi las tres cuartas partes del aumento total del gasto de la Mancomunidad británica. Igualmente, las tres cuartas partes del aumento registrado entre 1974 y 1982 por el presupuesto de la cuenta general de Japón obedeció a aumentos obligatorios. A fines de los años setenta, el Auditor General de Canadá advirtió que "el Parlamento, y también el Poder Ejecutivo, ha perdido o está próximo a perder el control efectivo del gasto público''. Más del 80% del aumento anual de los egresos federales de Canadá obedeció a pagos de transferencia y al costo de la deuda. Durante el período 1 972-82, más del 80% del aumento del gasto del sector público de los Países Bajos (de 55% a 72% del ingreso nacional neto) estaba


Enseñanzas en marcria prcsupucstat'ia 183

representado por los pagos de transferencia y de intereses. En Estados Unidos, los gastos federales crecieron en más de $500.000 millones entre 1975 y 1984; más de las tres cuartas partes de este aumento obedeció a

programas que se clasifican en el presupuesto como "'relativamente incontrolables".

Tal como lo indican estos datos, el aumento de los programas de transferencia ha sido especialmente pronunciado. El aumento de las tasas de participación (debido en su mayor parte al envejecimiento de la población y al estancamiento de la economía) ha traído aparejado un aumento del gasto en progran1as de la seguridad social y garantía de los ingresos. El aumento también ha obedecido a la generalizada indización de dichas prestaciones a los salarios, a los precios o a alguna otra medida que proteja o mejore el valor real de las prestaciones. La indización presenta matices muy variados en los distintos países democráticos, pero es mucho más frecuente en los años ochenta que hace veinte años.

La rigidez de gran parte del gasto público es, en cierto modo. función del desfase entre la adopción y la entrada en vigor de las modificaciones de política. Es bastante común que los gobiernos posterguen la fecha de entrada en vigor de los recortes en los programas de cierta importancia, a fin de brindar a las personas afectadas la oportunidad de adaptarse a ellas y aplacar a la oposición que surgiría si se aplicaran las reducciones en forma inmediata. Debido a esta postergación, el gasto que es rígido en el ejercicio en curso o el siguiente pudiera resultar bastante flexible a más largo plazo. En un estudio realizado en 1 980 por el Ministerio de Hacienda holandés se medía el efecto de los atrasos en la aplicación de las medidas respecto de la rigidez del gasto. Este estudio señalaba que, si bien el 39% del gasto público era absolutamente inflexible el primer año, esta cifra se reducía a apenas 13% dos años después. Empero, el gasto parcialmente flexible aumentaría del 59% en el año en curso al 80% dos años después. El estudio indica que, si bien la mayor parte del gasto público no puede ser controlado, de hecho, en un solo año, la rigidez disminuye significativamente a lo largo de un período más prolongado.

Una de las consecuencias adversas producidas por el gasto rígido acumulativo a principios de los años ochenta fue la amplia brecha entre el gasto previsto y el efectivo. Durante el decenio 1972-82, el gasto alcanzó en el Reino Unido un promedio superior en más del 7% a los niveles presupuestados, mientras que en el decenio anterior los gastos superaron a las previsiones en menos del 2%. Irlanda y Suecia superaron los gastos previstos en casi el 10% algunos años y Estados Unidos debió gastar una suma mucho mayor a la presupuestada para programas no controlables. Finlandia determinó que sus previsiones multianuales habían subestimado



sustancialmente el gasto futuro. En algunas ocasiones Alemania planificó reducciones del gasto superiores a las que podía efectuar y Dinamarca registró con frecuencia gastos superiores a los previstos, tanto en el presupuesto anual como en las previsiones multianuales. Canadá determinó que, debido a la volatilidad de las condiciones económicas, los resultados eran a menudo peores que los previstos y las reservas no eran suficientes para cubrir el exceso de gasto.

Limitaciones políticas para el ajuste

La elevación de los pagos de transferencia ha limitado la capacidad política de los gobiernos para recortar los compromisos o las expectativas de gasto. Dicha elevación se ha visto acompañada por un considerable aumento del número de personas que reciben asistencia financiera directa del gobierno. En el Reino Unido, casi lO millones de beneficiarios reciben pensiones, más de 1 5 millones reciben asignaciones por hijos a su cargo, unos 7 millones de familias reciben pagos destinados a vivienda. En Estados Unidos, 37 millones de trabajadores jubilados reciben cada mes sus cheques de seguridad social. unos 20 millones utilizan vales para la compra de alimentos, más de 30 millones dependen del gobierno para atender sus gastos médicos y lO millones de personas están registradas en las listas de asistencia social. En Suecia, el número de personas mantenidas (aunque no empleadas) por el sector público se duplicó de casi 1 ,3 millones a 2,2 millones entre 1965 y 1980. La proporción de personas mantenidas respecto del número de personas empleadas en el sector privado creció durante estos años, de menos del 40% a casi el 80%. El número de suecos empleados o mantenidos por el sector público supera actualmente el número de personas empleadas en el sector privado. En otros países de la OCDE se ha registrado una tendencia parecida. Tanto en Italia como en los Países Bajos, entre principios de los años sesenta y 1 980 el número de personas que r�cibe beneficios del gobierno aumentó a más del doble respecto del número de personas que reciben ingresos en el sector regulado por el mercado. En Dinamarca, los beneficiarios de transferencias del gobierno representaban el 28% del total de empleados en 1 964 y el 64% en 1 980; en Bélgica, las cifras pertinentes eran del 37% en 1 965 y el 64% en 1980.

Además del marcado aumento del número de beneficiarios, debe señalarse que las transferencias del gobierno representan una parte cada vez mayor del ingreso familiar. En 1980 estas transferencias se situaban como promedio en el 15% de todo el ingreso familiar previo a la deducción de impuestos, lo que representa un aumento respecto del nivel de sólo un 9% registrado veinte años antes.


Enseñanzas en n"lateriA presupuestaria 186

Teniendo en cuenta que el bienestar financiero de millones de ciudadanos depende de los pagos regulares efectuados por el gobierno, no se pueden reducir sustancialmente estos beneficios sin correr el riesgo de serias repercusiones políticas y económicas. A lo largo de la evolución del Estado providente, se ha f01jado un contrato social implícito entre el gobierno y sus ciudadanos que se considera como compromiso moral que sólo se puede quebrantar en circunstancias verdaderamente extraordinarias. El aumento de los derechos a prestaciones ha engendrado las expectativas generales de que el gobierno atenderá a sus ciudadanos en la vejez y los asistirá durante la enfermedad o el desempleo. No se puede hacer caso omiso de estas expectativas profundamente arraigadas, cuando las condiciones financieras obligan a efectuar modificaciones en la política del gasto. Por otra parte, el sondeo de la opinión pública muestra generalmente un respaldo masivo al mantenimiento de los principales (y más costosos) programas de prestaciones que se han desarrollado durante los decenios de expansión gubernamental . A pesar de algunas expresiones esporádicas acerca del repliegue de la extensión del Estado providente, pocos gobiernos se han aventurado a realizar más que recortes marginales.

El hecho de que gran parte del gasto rígido se presente bajo forma de derechos a prestaciones ha complicado el ajuste para hacer frente a las cambiantes condiciones financieras. La modificación de una ley puede ser políticamente más difícil que la mera reducción del presupuesto; puede resultar más difícil eliminar un derecho otorgado por la ley que oponerse a una petición de más fondos. En el ·'Estado proveedor de prestaciones", los funcionarios encargados del control del presupuesto no pueden frustrar las peticiones exclusivamente mediante la inactividad, pues las personas con derecho a las prestaciones pueden obtenerlas dejando que la ley hable por ellas.

El crecimiento del sector gubernamental también ha coartado el ajuste presupuestario. Un sector público que tenga una participación del 45% en el PIB afectará a más intereses, y más intensamente, que el sector público cuya participación sea de sólo el 25%. En muchas democracias adelantadas, la elaboración del presupuesto es actualmente una tarea mucho más claramente política que hace dos decenios; recibe mayor atención de los medios de difusión, genera más actividad de los grupos de interés y más conflictos dentro del gobierno y entre los partidos políticos que en el pasado. Actualmente, existen más ministerios y funcionarios que participan en la preparación del presupuesto, se ofrecen más opciones ante las propuestas del gobierno y existen vínculos más vitales entre las decisiones presupuestarias y el bienestar financiero de las empresas y los hogares. En la medida en que el presupuesto ha adquirido mayor importancia desde el



punto de vista político, resulta más difícil ajustar el gasto sigilosamente, a escondidas. Los gobiernos que planifican reducciones presupuestarias se enfrentan a la gran posibilidad de filtraciones y revelaciones prematuras, comentarios adversos de la prensa y los intereses afectados, disensiones dentro del partido o coalición gobernante e intensa presión para que modifique sus decisiones. Aun cuando el gobierno esté decidido a efectuar recortes, el camino para lograrlo puede ser arduo.

Reacción ante la crisis financiera

La vía utilizada para la estabilización del presupuesto varía de acuerdo con los objetivos de política de cada país, su situación financiera y orientación política. Los ajustes típicos incluyen la utilización de normas fiscales para restringir el crecimiento del gasto, la traducción de estas normas en objetivos presupuestarios operativos. la aplicación de estrategias de reducciones que reviertan o aminoren el ritmo de crecimiento del gasto, la transformación de los presupuestos multianuales, para que dejen de estar basados en programas y en planes financieros, en previsiones básicas que muestren la futura brecha entre los recursos disponibles y las tendencias del gasto, y el mejoramiento de la gestión financiera que estimule la eficiencia y aleje la posibilidad de gastos superiores a los previstos.

Entre estos métodos, el de mayor importancia para superar la crisis fiscal es la articulación y ejecución de normas restrictivas respecto del gasto total . Cuando se alienta el crecimiento del gasto público, los organismos formulan sus solicitudes sin contar con pautas o restricciones previas. Los líderes políticos y los funcionarios encargados del presupuesto pueden postergar las decisiones sobre el gasto total hasta que hayan analizado las perspectivas económicas, hayan formulado las previsiones preliminares sobre ingresos correspondientes al año siguiente y años subsiguientes y hayan visto las solicitudes presentadas por Jos organismos gubernamentales y otras instituciones. Pero cuando se fija un objetivo presupuestario de restricción o estabilización, el proceso irrestricto "de abajo para arriba" puede provocar un enfrentamiento entre las expectativas de los organismos y los objetivos fiscales del gobierno. Si no se las frena con anticipación, las poderosas presiones para realizar gastos pueden obligar al gobierno a gastar (y a aplicar gravámenes o tomar préstamos) más de lo que considera conveniente.

Para contrarrestar las presiones expansionistas. actualmente muchos países de la OCDE establecen normas fiscales restrictivas antes de comenzar a elaborar el presupuesto. Dado que estas normas se fijan por


Enseñanzas en materia presupuestaria 187

adelantado, generalmente se limitan a unos pocos agregados fiscales fundamentales como el ingreso y el gasto total y el saldo entre ambos. A menudo estas normas fiscales se expresan en términos reales (por ejemplo como crecimiento real del gasto igual a cero) o en relación con el PlB o alguna otra medida genérica de la evolución económica. Los recientes estudios económicos realizados por la OCDE han identificado objetivos fiscales restrictivos en la mayor parte de los países miembros.

Canadá anunció objetivos restrictivos por primera vez en un documento sobre la inflación elaborado por el gobierno en 1975, declarando "que la tendencia del gasto total de todos los gobiernos no debe aumentar más rápidamente que la tendencia del producto nacional bruto''. A fines de los años setenta, los Países Bajos abandonaron la "norma de presupuesto estructural" que vinculaba el aumento presupuestado del gasto al crecimiento del potencial de la econonúa. Últimamente su objetivo fiscal ha sido mantener la carga colectiva (impuestos, primas de seguro social y otros determinados cargos) en el mismo porcentaje del ingreso nacional neto existente al asumir el poder el actual gobierno. El Reino Unido ha elaborado normas restrictivas con respecto a la necesidad de obtención de préstamos del sector público como parte de su estudio anual sobre el gasto público.

Muchas de las normas macroeconómicas han contribuido más a influir en la actitud de los encargados de la preparación del presupuesto que como decisiones presupuestarias concretas. Su mayor valor ha residido en aminorar las futuras expectativas presupuestarias y en no comprometer al gobierno a un curso definido. Las normas suelen ser declaraciones públicas acerca de la orientación de la política del gobierno y resultan especialmente importantes cuando el gobierno desea modificar su futura orientación. La declaración comunica a los organismos que efectúan los gastos , a los grupos de intereses y al público en general que se remplazará la expansión con una contracción presupuestaria. Dichas normas macroeconómicas ejercen una presión descendente sobre las solicitudes para realizar gastos, de manera que el gasto y déficit futuros serán significativamente inferiores que si se permitiera la continuación de las tendencias anteriores.

Como declaraciones políticas, las normas fiscales deben ser sencillas y directas; no pueden resolver las complicaciones de la política económica ni las necesidades de los programas específicos . Tal como ha indicado Daniel Tarschys, de Suecia, son "elementos de un proceso de educación y, por lo tanto, deben ser extremadamente clarísimas y de fácil divulgación. Si los políticos, funcionarios y una parte considerable del público en general no pueden comprender fácilmente los objetivos de


1 88 Aspectos del presupuesto público

plazo medio, tendrán escasas probabilidades de influir en las decisiones políticas y administrativas en el sentido previsto".

En la mayoría de los países, la norma fiscal, como expresión política, no surge de un análisis esmerado de los compromisos de gasto y de las necesidades de los programas. La norma suele formularse en las primeras

etapas del ciclo presupuestario, antes de contar con las previsiones específicas y en un momento en que las perspectivas económicas para el/ los ejercicio/s analizado/s aún resultan inciertas. En un documento del gobierno sobre impuestos y gastos elaborado por el Tesoro británico en 1984, se defendía esta fijación anticipada de las normas de la siguiente manera:

Habrá quienes aleguen que es poco lógico considerar. y aún menos decidir, los montos totales del gasto público sin contar con una idea clara de las consecuencias que ellos tendrán para programas específicos. El gobierno considera que este razonamiento ha sido responsable. en gran medida, del aumento del gasto público registrado durante muchos años. Es necesario volver este razonamiento en sentido inverso. Decidir en primer Jugar qué se puede y se debe gastar y luego fijar los planes de gasto para cada uno de los programas de manera compatible con esa decisión.

Un análisis superficial de las últimas tendencias presupuestarias indica que los paises democráticos han tenido cierto éxito en la estabilización del gasto público. En la mayoría de los países de la OCDE los déficit presupuestarios son inferiores a los registrados a principios de los años ochenta y el gasto relativo es inferior o por lo menos no muy superior. Sin embargo, cabe destacar que actualmente la comunidad de la OCDE se encuentra en su cuarto año consecutivo de expansión económica. No debe sorprender que el crecimiento del gasto y los déficit relativos sea moderado cuando las condiciones económicas son favorables. La verificación concreta de las posiciones fiscales restrictivas se producirá durante la próxima fase descendente de la economía. Lo más probable es que las normas restrictivas no se puedan cumplir. el gasto relativo volverá a su espiral ascendente y los déficit cíclicos agravarán los problemas presupuestarios estructurales.

Consecuencias para los PRI y los PMD

Durante años, las democracias industrializadas han exportado -no siempre con éxito-- sus últimas innovaciones presupuestarias a los países de reciente industrialización (PRI) y a los países menos desarrollados (PMD); en el futuro también exportarán las oportunidades presupuestarias y los problemas de la abundancia. Cuando la economía tambalea, la


Ens<:-ñanzas en mutcl'ia p•·t'HUPUl'RtHl·iu 189

abundancia financia el mejoramiento de los servicios públicos y engendra dificultades financieras.

¿Podrán los PRI y PMD aprovechar los beneficios presupuestarios de la abundancia sin enfrentarse a las dificultades que atraviesan actualmente las democracias industrializadas?

Las tendencias presupuestarias confirman la validez básica de los resultados previstos hace un siglo por Adolph Wagner. La mayor abundancia va acompañada de la expansión de la dimensión relativa del sector público. Si bien la ley de Wagner puede no regir en todos los tiempos y para todos los lugares, lo más probable es que los países que otrora fueran pobres se rijan por esta ley a medida que mejoren sus condiciones económicas. Pero estos países no deben perder el control del gasto en la forma en que lo han hecho las democracias industrializadas. La primera enseñanza que nos brindan los problemas que se han abordado en este trabajo es que debe evaluarse toda modificación de las prácticas presupuestarias en términos de su influencia sobre el futuro control del gasto . La pérdida de este control futuro, como la que se presenta cuando una parte creciente del gasto adopta la forma de pagos de transferencia, dificulta la posibilidad de ajustes del gobierno ante la debilidad estructural de la econonúa o ante los desequilibrios entre las solicitudes de gasto público y los recursos disponibles.

Una forma de asegurar el control futuro consiste en reconocer que todo proceso presupuestario es en esencia un medio de solicitar y de racionar los recursos. Estas dos funciones básicas de la elaboración del presupuesto se encuentran en constante tensión. Si dominan las solicitudes, el gasto tenderá a aumentar: si la capacidad de racionar es fuerte, el gobierno estará en condiciones de restringir el gasto cuando las circunstancias así lo impongan. Toda reforma presupuestaria de importancia afecta al equilibrio entre las solicitudes de recursos y el racionamiento de los mismos. Tal como se indica en este trabajo, el mismo efecto producen las modificaciones de la composición del gasto público.

Los gobiernos pierden el control futuro del gasto al permitir el fortalecimiento de las solicitudes y el debilitamiento de su capacidad de racionar los recursos. Para su futuro equilibrio presupuestario, es indispensable que los PRI y los PMD sean prudentes en la eliminación de los comroles centralizados sobre el gasto y en la transformación de sus gobiernos nacionales en amplias empresas de transferencia.


El presupuesto en condiciones

de inf lación

E l iah u S. Krcis

Introducción

Las consecuencias de la inflación para el presupuesto son tan evidentes como graves, dado que en los últimos años la inflación se ha convertido en una situación económica permanente para muchos países. Es más, sus efectos en el presupuesto y el impacto de la ejecución de éste en la inflación se entretejen para influir en forn1a considerable en todos los demás factores macroeconómicos. No cabe duda de que las dependencias gubernamentales y el público en general han encontrado un camino más sencillo para hacer frente a las presiones inflacionarias en la modificación del presupuesto y su adaptación a estas nuevas condiciones, pero a la vez esto coadyuva a la continuidad del proceso inflacionario y, en muchos casos, lo acelera. Por otra parte, es imposible tener la flexibilidad suficiente en el presupuesto, o en su elaboración, para afrontar altas tasas de inflación, porque esta variable afecta a los diferentes componentes del presupuesto de varias maneras y, casi con certeza, en sentidos opuestos. A la luz de lo que ha sucedido recientemente en diversos países, cuando la inflación asciende a niveles elevados (tasas mensuales de 1 5 % a 20% o más) y hay fluctuaciones marcadas de un mes a otro, se desarticula todo el proceso de elaboración del presupuesto junto con sus mecanismos administrativos de ingresos y gastos. Es decir, desaparecen todas las rutinas de comunicación de datos, supervisión y control; la asignación de caja para el presupuesto se hace en forma arbitraria (por meses, por semanas o por días) y todo esto se traduce en incertidumbre, gestión desacertada, acumulación de atrasos y una lucha incesante entre las dependencias del gobierno y el organismo encargado del presupuesto por

1 90


El presupuesto <.'n <·oncllc.:ioncs d<.' l n l'laC"ión 19 1

la asignación de fondos adicionales. Evidentemente, en estas circunstancias podemos esperar muy poca similitud entre el presupuesto original aprobado por las autoridades responsables de la política económica y los resultados definitivos. En todo este proceso, el presupuesto ha perdido su capacidad para llevar a cabo las metas económicas y sociales del sector público y más bien ha contribuido a ocasionar nuevos desequilibrios en la economfa. Esto nos lleva a aseverar que los esfuerzos deben orientarse hacia la reducción y eliminación del proceso inflacionario en lugar de buscar formas de adaptar la elaboración del presupuesto a condiciones de inflación.

Presupuesto

La preparación del presupuesto no es un fin en sí mismo (aunque en muchos casos lo parezca); es una manera de cumplir con los objetivos económicos y sociales del país. El presupuesto es un instrumento de la política económica que abre el camino para alcanzar dichas metas , con el objetivo adicional, en el mejor de los casos, de efectuar la asignación de recursos más apropiada y conveniente . Dado que los recursos de todos los paises y sociedades son limitados y la cantidad de ingresos (léase impuestos) obtenidos de la mayoría de la población no es equivalente a la cantidad que se destina a beneficiar a la misma población, el presupuesto se convierte en un mecanismo para la redistribución y asignación de recursos. Aun así, debemos reconocer que los objetivos presupuestarios y las asignaciones definitivas del presupuesto están determinados por un proceso político. En último análisis, el presupuesto es una expresión de las fuerzas políticas y de diversos grupos de intereses y refleja la distribución del poder en una determinada sociedad, por lo que también podríamos calificarlo de documento político. A pesar de ello, la mayoría de los países han establecido una proporción considerable del gasto presupuestario con base en la experiencia histórica y en compromisos rígidos (sueldos y salarios, pago de intereses, etc.), y por eso es relativamente pequeña la fracción del gasto público susceptible a las variables políticas. En este caso, se facilita mucho la aprobación del presupuesto y su ejecución tal como fue originalmente elaborado.

El presupuesto público es un resumen de los gastos planificados y del nivel previsto de ingresos fiscales para un determinado ejercicio. Comprende todas las actividades gubernamentales en sus diferentes clasificaciones (funcionales, ministeriales y económicas) y los montos asignados para financiarlas. Establece también un medio para informar el grado en que se han realizado dichas actividades y para controlar las



erogaciones. Si el proceso presupuestario opera en forma correcta. se pueden medir el costo de los bienes y servicios del gobierno y puede tratarse de mejorar la eficiencia en el aprovechamiento de los recursos y de maximizar la cantidad de bienes y servicios proporcionados. Sin embargo. el público sólo tiene la posibilidad de ver y medir los ingresos presupuestarios pero no los beneficios (o resultados) que se derivan del gasto público. El presupuesto en sí es el resultado final de su proceso de elaboración, en el cual se propusieron, debatieron. rechazaron. aprobaron y dispusieron para su ejecución todas las partidas de gasto. Para ello se hicieron cálculos, se consideraron alternativas y se tomaron decisiones. Debemos cuidamos de no subestimar la complejidad de todos los problemas y cálculos que formaron parte del proceso. En muchos casos se carece de datos realistas y actualizados. se presentan muchas dificultades técnicas, y los recursos, además de ser escasos. deben repartirse entre un número elevado de solicitantes. Por eso no debe sorprendemos que aún no se haya diseñado un sistema de elaboración de presupuestos . ni un presupuesto, que pueda considerarse perfecto. Por si esto no fuera suficiente, la capacidad para pronosticar con exactitud los ingresos y gastos futuros depende en gran medida de una situación estable. de que no se modifique la política fiscal y de que las tendencias que se han iniciado años atrás continúen en los años venideros. Sabemos de sobra que estas situaciones no se encuentran en el mundo real , salvo en muy raras ocasiones, y que lo habitual es la incertidumbre. los cambios rápidos en las condiciones y la poca disponibilidad de datos fidedignos.

Todos estos problemas aumentan, tanto en magnitud como en complejidad, en los países en desarrollo. Por lo general. el presupuesto para el ejercicio siguiente se prepara con muy poco conocimiento del nivel actual de gastos o de los resultados definitivos del ejercicio anterior. Las fluctuaciones del comercio exterior (fuente importante de ingresos para el país) . así como la incertidumbre sobre la ayuda exterior o los préstamos del exterior, dificultan mucho el cálculo del nivel del gasto público. Los ministerios de Hacienda simplemente no pueden pronosticar el nivel de recursos que van a tener a su disposición ni contraer compromisos firmes en las partidas de gastos. Para garantizar su funcionamiento, aunque no sea más que a nivel mínimo. los ministerios y otras dependencias gubernamentales tienden a solicitar más fondos de los que realmente necesitan; la realidad es que terminan recibiendo muy pocos recursos. no pueden operar con eficacia y el cúmulo de atrasos internos es cada vez mayor. Estos problemas son frecuentes en muchos países con tasas de inflación relativamente bajas, pero cuando la inflación se acelera, los problemas se multiplican.


El pl'Csupucsto cn concticiones <le inflación 193

El presupuesto en un entorno inflacionario

Como se ha indicado, la inflación crea serias dificultades y grandes complejidades en el proceso de elaboración del presupuesto, en sus diferentes etapas de planificación, cálculo, presentación, aprobación, comunicación de datos, supervisión y ejecución. Dado que ninguna economía está indizada en perfecta sincronización con la inflación, nadie puede estimar los ingresos nominales ni es posible determinar cuánto van a valer en un momento cualquiera del ejercicio los fondos autorizados en el presupuesto. Pero a medida que la inflación se vuelve un hecho cotidiano en muchos países y no se ha obtenido gran éxito en la mayoría de los intentos por erradicarla, debemos aprender a convivir con ella y a encontrar la manera de reducir al mínimo sus efectos adversos sobre la economía. Es más, si el presupuesto ha de lograr su objetivo primordial y, además de prestar los servicios esenciales a la sociedad, ha de utilizarse como el instrumento más importante de la política económica, deberá adaptarse para hacer frente a situaciones en evolución. Esto no significa que las opciones sean fáciles de decidir ni que el resultado sea claro: las relaciones entre el presupuesto, el déficit presupuestario y la inflación, por un lado, y el impacto de la inflación sobre el presupuesto, por el otro, son muy estrechas y tienden a reforzarse mutuamente. Quizás uno de los factores fue más importante al principio, pero con el transcurso del tiempo y dada su interacción con los demás, se hace imposible distinguir entre causa y efecto.

Todos los presupuestos se formulan sobre la base de algunos supuestos relativos a los precios. En el caso en que el presupuesto se prepara en términos nominales y los precios aumentan más de lo previsto, si bien van a aumentar los ingresos públicos, también van a aumentar Las erogaciones si el gobierno no reduce el nivel real de gastos en bienes , servicios y transferencias. Sin embargo, no es igual el impacto sobre el presupuesto --es decir, sobre los ingresos y los egresos- y se producen diferentes desfases para las distintas partidas de ingresos y gastos. Además de esto, es evidente que la variabilidad y el aumento en las tasas de inflación originan reacciones diferentes. Se ha demostrado que en países con tasas de inflación variables y elevadas , el gasto público se adapta con más velocidad que el ingreso a las variaciones de los precios, propiciando un mayor déficit y posiblemente una inflación aún más alta en el futuro.

Algunos países presentan sus presupuestos en términos reales, y las proyecciones de ingresos y gastos se efectúan a precios constantes. Esto garantiza un nivel real de actividades para los ministerios y las dependencias públicas a los que se asignan fondos. El mecanismo de estas garantías se verá más adelante, pero, en esencia, las diferentes partidas de


19-! Aspc:>ctos del presupuesto público

gasto se ajustan según algunos índices pertinentes y las asignaciones se incrementan conforme a un calendario predeterminado. Aun con este mecanismo, cuando se trata de tasas de inflación alta-s y variables, no es factible hacer un ajuste pleno porque depende de la fecha en que se efectúan los pagos en el mes y de qué demora haya antes de introducir el ajuste. Es más, las transferencias para subsidios de una lista de bienes y servicios --que en general se pagan debido a la congelación de precioscasi siempre aumentan en términos reales. Por otra parte, los ingresos fiscales no pueden fijarse en términos reales y casi siempre se ven afectados porque la mayoría de los sistemas tributarios tiene poca elasticidad con respecto a los precios -aunque en diferente grado- y porque los impuestos no siempre se recaudan a su debido tiempo. Sólo a través de medidas impositivas discrecionales puede evitarse una contracción brusca en los ingresos fiscales reales. Como resultado, si bien los gastos presupuestarios permanecen inalterables en términos reales (o incluso aumentan), los ingresos reales se reducen y el déficit presupuestario se eleva. Lo más importante, sin embargo, es que una indización completa del gasto significa que no es mucho lo que puede hacerse para controlar la inflación y que el gobierno está dispuesto a oficializar cualquier nivel de inflación, por la manera en que maneja el gasto público.

Ingresos

Y . Tanzi, en uno de sus trabajos. ha señalado que hay dos factores principales que determinan la velocidad del ajuste de los ingresos fiscales con respecto a la inflación: la elasticidad del sistema tributario y la longitud del desfase entre la fecha en que deben pagarse los impuestos y la fecha en que se recaudan 1 • En aquellos paises que dependen más de un sistema de impuesto sobre la renta considerado progresista y elástico, la inflación genera mayores ingresos fiscales reales porque hace que la gente ascienda en la escala de categorías tributarias y pague más impuestos. Claro que esto también depende de una recaudación a tiempo y supone que dichas categorías tributarias no están indizadas según la inflación . En los países donde la inflación se mantiene alta durante períodos prolongados, se ajustan correspondientemente las categorías tributarias y se insiste en un pago de impuestos más oportuno , pero los resultados generales

1Tanzi, V., .. lnflation, Real Tax Revenue. and the Case for lnflationary Finance: Theory with an Application to Argentina·· )Inflación. ingreso tributario real y financiamiento inflacionario: teorfa y aplicación al caso de Argentina], en Scajf Papers del FMI, vol. 25, No. 3 (septiembre de 1978).


81 pr·csupucsto en condiciones de inflación 1 H5

redundan en una contracción de los ingresos fiscales reales. En cuanto a los impuestos indirectos , aun si suponemos que todas las tasas sean ad valórem y no específicas, las limitaciones relativas a retrasos en la recaudación de los impuestos darán como resultado ingresos reales inferiores y , a medida que aumentan las tasas mensuales de inflación, los ingresos fiscales reales se reducen aún más. Es más. debemos considerar pérdidas adicionales debido a un posible deterioro de la gestión tributaria y a un mayor incentivo para aplazar el pago de los impuestos.

Esta situación se exacerba en los países en desarrollo donde los sistemas tributarios dependen más de los impuestos indirectos a las transacciones nacionales y al comercio internacional , las tasas impositivas son a menudo más específicas, hay una mora mayor en el cobro de los impuestos y la gestión tributari a es más deficiente. Al preparar las previsiones de ingresos fiscales para el presupuesto hay que ser lo suficientemente realista para reconocer todos estos factores y sugerir una lista de medidas tributarias discrecionales a fin de compensar parcialmente el descenso, esperado o no, en los ingresos fiscales reales. Asimismo, es necesario reconocer que si la inflación llegase a ser más alta de lo previsto, la contracción de los ingresos fiscales reales será mayor.

Gastos

A pesar de que el efecto de la inflación sobre los gastos es menos directo que en el caso de los ingresos y las autoridades pueden ejercer más control sobre el renglón de erogaciones, la experiencia demuestra que, en la mayoría de los países, éstas se ajustan más rápidamente a la inflación. Esto se observa sobre todo en países con inflación crónica donde los ministerios y otras dependencias gubernamentales sujetas a un presupuesto están más adaptados a operar en condiciones inflacionarias. Con el tiempo, los ministerios se acostumbran a hacer sus propios cálculos y a ejercer presión para obtener los recursos que realmente necesitan e incluso más. Además, debido a la incertidumbre que se desata en períodos de altas tasas de inflación, las dependencias del sector público utilizan los fondos asignados con la mayor celeridad para obtener ganancias en términos reales, aunque no siempre en programas prioritarios. Por otro lado, los responsables de preparar el presupuesto deben ser justos, equitativos y, al mismo tiempo, firmes ante las presiones de quienes exigen una asignación mayor. Sin duda alguna, en períodos de tasas de inflación elevadas y variables es cada vez más difícil medir y controlar los gastos globales, sobre todo cuando se trata de erogaciones ya comprometidas.

Por lo regular, el impacto de la inflación sobre las erogaciones es muy diverso, y refleja, entre otros factores, la partida de gasto, las estructuras


196 Aspectos del pn.'supu<.'sto público

económicas y jurídicas, los procedimientos empleados para elaborar el presupuesto y el entorno político. El aspecto más vulnerable es el de sueldos y salarios; aun en países donde los sueldos y salarios están indizados, este mecanismo no es completo y la compensación llega con bastante retraso. Para defender su nivel salarial real, los empleados públicos exigen, y con frecuencia reciben, ajustes más frecuentes, anticipos de sueldos, préstamos no ajustados con tipos de interés reducidos, primas especiales y, finalmente, fuertes aumentos salariales para compensar las pérdidas que han sufrido. En varios países con tasas de inflación altas se ha visto recientemente que los sueldos y salarios reales sólo pueden recortarse temporalmente, pero para que esta política surta efecto las autoridades deben cerciorarse de que los recortes no son demasiado pronunciados y de que se mantiene un mínimo nivel de vida.

En las adquisiciones de bienes y servicios , los responsables de la política económica pueden ejercer -y generalmente lo hacen- su máximo poder de decisión, pero ya se trate de gastos de inversión o corrientes, al adquirir bienes y servicios del sector privado o en el exterior, el aumento de precios se transmite automática y rápidamente al gobierno. Por lo tanto, se debe escoger entre aumentar las asignaciones o reducir el nivel real de dichas erogaciones. Aun cuando se tomara la decisión, queda el problema de cómo distribuir las reducciones de las asignaciones nuevas y qué hacer con los compromisos contraídos a largo plazo. En todos los países con inflación crónica, la mayoría de los contratos (a corto y largo plazo, de plazo superior a un mes) se indizan según diferentes variables de precios que están fuera del control gubernamental. Toda postergación o cancelación de compras significa, asimismo, costos adicionales y menos eficacia.

Hay otra esfera donde parece haber mayor flexibilidad, la de transferencias y subsidios, aunque depende mucho del tipo de subsidio y de la reglamentación vigente. Para subsidios de asistencia social, pensiones y transferencias de apoyo al resto del sector público, existe la mayor flexibilidad y poder de decisión. Si bien algunos de estos pagos están ligados a los sueldos y salarios y a otros indicadores, el desfase que hay entre los ajustes y la posibilidad de diferir pagos brinda a las autoridades económicas mayor elasticidad, si así lo desean. En el caso de los subsidios, la situación es un poco más inflexible, sobre todo si el gobierno no se compromete, voluntariamente o por convenio con varios grupos del sector privado, a mantener precios subvencionados fijos para una serie de productos y servicios. En este caso, el gasto (costo) real aumenta en proporción directa al aumento en la tasa de inflación y se convierte en un compromiso menos definido.


El pr·<'�ll pu<'Sto {'r1 c·orHiiciont'S <1<' inl'lnc-ic'>n 1 07

Debemos mencionar un campo más donde la inflación. por lo general . provoca un aumento real en los gastos: el servicio de la deuda pública. Su verdadero impacto dependerá del monto y tipo de endeudamiento, de las fuentes de financiamiento, de la estructura de su vencimiento y del grado de indización. Sin embargo, como toda inflación que persiste durante mucho tiempo trae aparejados grandes déficit fiscales. es evidente la relación que existe entre ambos aspectos. Aumenta el monto de la deuda (tanto nominal como real) y también la proporción de los recursos asignados para su servicio; esto. a su vez. eleva el déficit fiscal general y acelera la tasa de inflación. Además, al elevarse el nivel de endeudamiento se hace más difícil captar recursos adicionales por vía de préstamos. y las autoridades económicas tienden a aumentar la liquidez de las emisiones que ofrecen y pagan tipos de interés más elevados.

Presentación del presupuesto

En vista de las complejidades para elaborar las previsiones presupuestarias en condiciones inflacionarias. muchos países han adoptado diferentes procedimientos para resolver este problema. y si bien la experiencia nos ha enseñado que no existe un método óptimo ni preferido que surta efecto en un entorno de alta inflación, hay ciertos mecanismos que pueden reducir al mínimo las perturbaciones en las actividades del sector público a la hora de elaborar el presupuesto. Cuando se trate de escoger el mecanismo más idóneo según la coyuntura de cada país. las autoridades económicas deberán asegurarse de que el presupuesto siga empleándose como instrumento para la gestión de la demanda agregada, y al mismo tiempo evitar una aceleración ulterior de la inflación así como una crisis en la balanza de pagos. En otras palabras. el presupuesto debe utilizarse como uno de los medios más importantes para controlar y reducir la inflación.

En algunos casos, los países prefieren soslayar el problema de la inflación y deciden preparar y presentar el presupuesto sobre la base de los precios que imperen en ese momento. El gobierno supone que la inflación tiene casi el mismo impacto sobre los ingresos fiscales que sobre el gasto y, si fuera necesario, se podrían adoptar medidas tributarias discrecionales -tanto en el ingreso como en el gasto- para corregir los desequilibrios fiscales que vayan apareciendo. Además, no obstante las presiones inflacionarias que se ejercen sobre la economía. el gobierno no quiere dar indicios de que el presupuesto ya tiene mecanismos para aumentar el gasto. En esencia, la idea central es que al elaborar el presupuesto previendo la inflación es como invitar a que ésta se materialice por el solo hecho de haberla predicho. Este enfoque puede operar a corto plazo,


1 98 Aspectos del presupu<.•sto público

cuando la inflación es relativamente baja, las leyes presupuestarias permiten aumentar el gasto nominal sin necesidad de autorización y Jos responsables de la política económica pueden ajustar el nivel de ingreso o de gasto c.asi de inmediato. Su desventaja es que las dependencias

gubernamentales no pueden contraer compromisos a plazos más largos y no pueden operar cuando las tasas de inflación son altas y variables.

El segundo enfoque --el más común- para la elaboración del presupuesto es reconocer que la inflación es un hecho cotidiano, que las previsiones presupuestarias deben tomar en cuenta y planificar políticas económicas idóneas para reducirla con el tiempo. Desde esta perspectiva pueden utilizarse varios métodos para preparar el presupuesto. El primero de ellos es establecer un tope para la tasa de inflación y formular todas las medidas de política macroeconómica, incluidas las medidas tributarias, para alcanzar el objetivo fijado. Se deben calcular los efectos de esta tasa tope sobre las diferentes partidas de ingresos y gastos y sobre el déficit que resulte . Si no puede obtenerse el nivel de déficit deseado, habrá que introducir medidas en el presupuesto para reducirlo como corresponda. Esto puede significar una reducción del nivel real del gasto o un incremento de los ingresos fiscales reales. Por lo regular, se hace la asignación inicial de los recursos presupuestarios a cada una de las partidas de gasto y por ministerios, pero también podría darse el caso de que sólo se asigne al principio una parte importante de los recursos y se retenga una reserva global para efectuar asignaciones discrecionales durante el resto del ejercicio.

Otra variación de este método, que se utiliza en algunos países para que no se excedan los topes fijados para la inflación, es la entrega gradual de recursos en cuotas inferiores al nivel de inflación previsto. Si la reducción de los niveles reales resulta excesiva, se compensa en meses posteriores. En algunos países, la entrega parcial de recursos se ha hecho en función del comportamiento de los ingresos fiscales, incluidos los recursos del exterior. Por supuesto, en cualquiera de los casos, hay una parte importante del gasto que está fuera del control de las autoridades, como el pago de intereses, sueldos y salarios. Si por alguna razón las tasas de inflación son superiores a las previstas, se utilizan presupuestos complementarios para mantener un nivel mínimo de gastos.

El segundo método es el del nivel de gasto en términos reales o constantes, empleado en los países industrializados en planes a plazo medio, aunque más recientemente en países que padecen tasas de inflación muy elevadas durante el ejercicio fiscal. Según este método, la función de Jos responsables del presupuesto es ejecutar éste al nivel real aprobado por el poder legislativo, porque en condiciones de alta inflación los presu-


El pr<'suptH.'Stn <.'n c·on<liciones cll' lnflnC'ión 199

puestos nominales carecen de sentido y el Ministerio de Hacienda tiene que hacer peticiones frecuentes para recibir presupuestos complementarios. Esto puede hacer que se desintegre todo el proceso y el control presupuestarios, y en ese caso resulta imposible planificar a largo plazo (más de un mes). Por consiguiente, se presenta y se aprueba el presupuesto a precios constantes en un determinado período base y se autoriza al Ministerio de Hacienda para ajustarlo a términos nominales conforme a una serie de índices de precios predeterminados.

Con este sistema, el presupuesto se prepara a precios constantes del mes para el cual se tiene información sobre precios, o en precios estimados correspondientes al último trimestre del ejercicio en curso. Más tarde se ajustan trimestralmente las cifras de gasto de acuerdo con diferentes índices, compensándose de este modo lo subestimado en el trimestre anterior, y se asignan fondos para el resto del ejercicio a un nuevo nivel de precios constantes. Los indicadores más utilizados son el índice de precios al consumidor, los salarios, el tipo de cambio, el costo de la construcción y los precios al por mayor. Incluso se ha observado que los contratos celebrados por los ministerios para entregas en el futuro de bienes y servicios contienen muchas más cláusulas de indización con base en una lista de monedas y productos. Además, algunos de los contratos a largo plazo se pagan según el "costo más un tanto fijo", para lo cual se establece un procedimiento para determinar los costos reales. La desventaja principal de este mecanismo de ajustes trimestrales (o ajustes mensuales, en ciertos casos) es que no corresponden a la disponibilidad de recursos y dan carácter oficial a la inflación.

En los países donde se ha aplicado el concepto de ··presupuesto real". los responsables de la política económica se han dado cuenta no sólo de que se da carácter oficial a la inflación y aumenta el déficit, sino también de que es muy difícil supervisar los compromisos de gastos. y que la mayoría de los ministerios y de las demás dependencias han ejercido constantemente presión para obtener más recursos con la justificación de que tienen menos presupuesto para gastar en términos reales, según sus propios cálculos. Es más, si se produjera un aumento inesperado de algunas partidas de gasto �omo el pago de intereses y otros compromisos no definidos con precisión que están fuera del control de las autoridades económicas- no es mucho lo que podría hacerse para reducir otros gastos. A fin de resolver estos problemas y evitar un aumento adicional del déficit presupuestario, se ha implantado un sistema de asignación de efectivo, en el cual el control del gasto real se ejerce aplicándolo a las operaciones en efectivo mediante una cuota mensual que fija el Ministerio de Hacienda. Dentro de esta cuota, los ministerios tienen


200 Aspectos d<.'l pr'<.'l:-lupu<.·sto público

que asignar fondos para atender los compromisos ya contraídos que vencen durante el mes y para todas las necesidades del período en curso.

Como conclusión, ninguno de los enfoques y métodos que hemos presentado dan la solución perfecta para la elaboración del presupuesto en períodos prolongados de inflación. Si bien todos ellos son en cierto modo un intento de pem1itir la continuidad del proceso de elaboración del presupuesto ante grandes incertidumbres y en condiciones adversas, aún no se ha hallado el más apropiado. No obstante. conviene recordar dos principios básicos: el presupuesto tiene como objetivo prestar servicios básicos (y protección) a la sociedad y debe utilizarse como un importante instrumento económico para regular la demanda agregada y controlar la inflación. Una vez que la inflación esté bajo control. sería posible prestar más atención a la eficacia de la prestación de los servicios públicos al menor costo posible.


La ejecución del presupuesto

y el manejo de caja

Ángel L. Antonaya

Introducción

Tradicionalmente, la ejecución del presupuesto ha sido considerada como una etapa puramente administrativa del proceso presupuestario, cuya importancia residía casi exclusivamente en el control contable y legal de las propuestas de gasto de las entidades públicas gestoras. Dicho control tenia como objeto el verificar que el monto de crédito presupuestario no se sobrepasaba, que la aplicación presupuestaría era la correcta y que se observaban los preceptos legales del caso.

Esta caracterización de la ejecución presupuestaria corresponde a un período histórico en el que el entramado de las relaciones sociales y económicas era, comparativamente, mucho más simple que en nuestros días, y en el que el papel y el ámbito de las funciones públicas, incluso en su aspecto financiero, era más limitado que en la actualidad. A la luz de la realidad presente, pues, el concepto de gestión presupuestaria, descrito más arriba, descansaba en una visión unilateral y limitada de la misma. Unilateral en el sentido de que la ejecución era vista únicamente desde la perspectiva del Ministerio de Hacienda. Limitada, porque el concepto mencionado reposa sobre una identificación de la gestión pública que Massenet 1 Uama la "conciencia de la ley", por contraposición a la "conciencia del fin". Esto es, la ultima ratio del gestor público sería el cumplimiento de las normas presupuestarias, contables y financieras y no la consecución de unos determinados objetivos sociales y económicos.

En realidad, la ejecución presupuestaria es un proceso más amplio y más complejo. De una parte, el papel del Estado en la vida social y

1 Michel Massenet. La nouvelle gesrion publique (La nueva gestión pública] (París. Hommes et techniques, 1975), pág. 1 1 .

201


202 Aspectos del pec•supucsto púhl l<:o

económica de la gran mayoría de naciones. aunque no ya con la fuerza de un dogma indiscutible, sigue teniendo un protagonismo innegable. Ello se traduce, no solo en el aumento de las organizaciones públicas y de sus funciones, sino además en el hecho de que sus relaciones internas y externas se vuelven más complejas. A estas circunstancias es necesario añadir el agravamiento reciente de la situación económica general, que obliga a los gobiernos a buscar urgentemente nuevas respuestas y formas de comportamiento, y a revisar su papel dentro del entramado de relaciones económicas y sociales. Por todo ello, en el terreno económicofinanciero, la gestión del presupuesto ya no puede ser abordada desde una perspectiva puramente legal-contable, sino que ha de tenerse en cuenta su aptitud o eficacia para cumplir con las demandas crecientes y muchas veces inflexibles de la comunidad a la que se trata de proporcionar ciertos bienes y servicios, mientras que, al propio tiempo, resulta esencial poder verificar su impacto e interacción con los otros sectores de la economía. Por ello, para poder dar una respuesta válida a los problemas del presente, es necesario considerar la gestión presupuestaria desde diferentes ángulos y con un criterio menos restrictivo.

El presente trabajo tiene por objeto principal describir la gestión presupuestaria actual a la luz de los problemas que la rodean en los países en desarrollo. El trabajo consta fundamentalmente de tres partes: en la primera parte se analiza el concepto y naturaleza de la gestión pública en general y sus repercusiones presupuestarias , se definen sus rasgos característicos y se establece el valor relativo de su comparación con la gestión privada. En la segunda parte se describe la gestión o ejecución presupuestaria y sus problemas desde las perspectivas de los diferentes agentes involucrados en el proceso. Finalmente . en la tercera parte, se tratará de apuntar algunas posibles soluciones para corregir algunas de las deficiencias que se observan en la actualidad.

La gestión presupuestaria: gestión pública versus gestión privada

Desde un punto de vista histórico-práctico, el conflicto sobre la naturaleza y ámbito del quehacer del Estado se ha manifestado a través de la descripción y análisis crítico de los métodos y resultados de la gestión pública en contraposición con los de la gestión privada. Dicho proceso se ha revelado especialmente intenso en el área económico financiera y, en particular, en el terreno presupuestario. Paulatinamente, y de modo especial en las últimas décadas, la balanza de apreciaciones se ha ido inclinando en forma desfavorable para el sector público. Existe hoy día una percepción muy generalizada de que la gestión pública es sumamente


Ejecución del presupuesto y manejo de caja 203

ineficiente y de que consume crecientes sumas de dinero en la perpetuación de las instituciones burocráticas y en la consecución tardía de proyectos de dudosa utilidad. Frente a este panorama, se pone como ejemplo la flexibilidad y la eficiencia que caracterizan al sector privado en su gestión. Éxito que se vincula fundamentalmente a la adopción de ciertas técnicas analíticas y operativas y a la utilización de estructuras organizativas más flexibles y eficientes. Como resultado, se ha formado la percepción de que tanto el ámbito como la forma de actuación del sector público deben ser modificados.

Espoleadas por las criticas, así como por su propio convencimiento, las administraciones públicas de un gran número de países desarrollados y en desarrollo han emprendido el arduo camino de revisar sus estructuras y métodos de funcionamiento, y de asimilar y utilizar las técnicas de programación y gestión por objetivos y resultados, que parecían producir resultados satisfactorios en el sector privado.

No corresponde aquí describir ese proceso --que es generalmente conocido-- pero sí evaluar sus resultados. La experiencia, en el mejor de los casos, puede calificarse de irregular. El mayor peso de la renovación se situó en el terreno de la planificación y la programación presupuestaria, mientras que en la ejecución propiamente dicha los intentos fueron de alcance más limitado. Conviene aquí separar las experiencias de los países desarrollados y los países en desarrollo. En los primeros, la utilización de sistemas de seguimiento por programas y de evaluación de resultados ha producido resultados muy desiguales, debido en gran parte a la dificultad de cuantificar y medir objetivos en ciertas áreas de la gestión pública. Gradualmente, dichos sistemas dejaron de utilizarse en forma generalizada, si bien elementos aislados de los mismos han sido retenidos en el proceso de formulación y ejecución presupuestaria. En Jos países en desarrollo, la implantación de métodos nuevos no ha pasado, por lo general, de la etapa de la formulación y programación presupuestarias, y aún ésta debe considerarse más bien como algo formalista y no práctico. En el terreno de la ejecución, la utilización de técnicas de seguimiento y evaluación no ha pasado, en el mejor de los casos. de los estudios puramente teóricos.

Esta divergencia entre uno y otro grupo de países se explica no solamente en función de las tendencias divergentes de sus economías y su diferente reacción ante las condiciones de deterioro económico de la última década, sino también por las diferencias de carácter social y organizativo . Lo que ahora importa resaltar es que, con independencia del grado de avance alcanzado, la experiencia parece haberse estancado y se ha abierto un nuevo proceso de reflexión. La gran interrogante que se



plantea es la de si cabe considerar dicha experiencia como fracasada y, por lo tanto, aceptar la inferioridad congénita de la gestión pública frente a la gestión privada o, por el contrario, aceptar que la gestión pública es de naturaleza distinta de la privada y, por ello, aunque susceptible de perfeccionamiento, no sujeta a Jos mismos criterios con que se juzga a ésta.

La aceptación del término "fracaso" supone la admisión implícita de la validez de las técnicas e instrumentos al uso en el sector privado, e incluso del propio concepto de gestión, tal como se entiende en el sector privado. Sin embargo, parece necesario analizar una serie de aspectos antes de formular conclusiones definitivas. En principio, resulta fácil distinguir los motivos últimos que guían a la empresa privada de los que inspiran al sector público: la obtención de beneficios frente al cumplimiento de fines públicos generales. La obtención de beneficios en el sector privado es un concepto u objetivo capital, que determina la supervivencia de la empresa

y guia, en consecuencia, sus acciones. En el proceso de maximizar dichos beneficios en un entorno económico siempre cambiante , la empresa privada ha ido adoptando las herramientas o los métodos que mejor le permiten alcanzar aquéllos.

En la etapa de planificación y programación, la utilización de un sistema de análisis coste-beneficio, por ejemplo, se traduce finalmente en la retención de aquellas acciones cuantitativa y cualitativamente más idóneas para la consecución del objetivo último y la eliminación de las que no lo sean. Durante el proceso de ejecución, la adopción de un sistema de indicadores físico-financieros, por ejemplo, permitirá evaluar en qué medida los diferentes programas o acciones van cumpliendo eficaz y eficientemente los objetivos y, eventualmente, tomar decisiones rápidas para corregir desviaciones significativas (venta o cierre de una planta que produce pérdidas sistemáticas, reducción en la plantilla de personal, etc.).

Los objetivos del sector público son mucho más amplios que los del sector privado, y cualitativamente diferentes de los de éste. Esta circunstancia permite cuestionar la aplicabilidad al sector público de los métodos usados en la empresa privada. Los objetivos del sector público son extremadamente numerosos y complejos, en contraste con el objetivo único de la empresa privada. En segundo lugar, se trata de objetivos no siempre cuantificables (los beneficios de una educación generalizada o de las mejoras en el sistema sanitario y penitenciario), mientras que el beneficio de la empresa privada es, por definición, cuantificable. En tercer lugar, existe un componente político e incluso ideológico en el trasfondo de las decisiones públicas, incluso de las financieras, que se encuentra ausente en el sector privado. En cuarto lugar, y como resultado de la razón



de ser última de uno y otro, las consecuencias que se derivan en el sector público del análisis de los diferentes objetivos y acciones para conseguirlos, así como de su realización, son en bastantes casos diferentes de las que se dan en el sector privado.

En el sector público, la noción de rentabilidad tiene alcances distintos que en el sector privado. En éste, la empresa privada retiene únicamente aquellos servicios y actividades que le permiten cumplir su fin. En el campo público, por el contrario, la prestación de ciertos servicios tiene carácter ineludible y, por lo tanto, no puede eliminarse. La tarea, sumamente difícil, que les compete a los responsables públicos, es la de asegurar que dichos servicios se presten al menor coste posible. El concepto de rentabilidad, pues, no se traduce por una selección entre servicios, sino por una reasignación lo más eficiente posible de recursos entre los mismos.

En el terreno de la ejecución, el concepto de rentabilidad tiene también un significado diferente en el sector público y en el sector privado. La existencia de un programa cuya realización se considera altamente ineficiente con arreglo a unos parámetros objetivos o de empresa privada no significa necesariamente su desaparición en la mayoóa de los casos debido a la naturaleza del servicio o las condiciones en que éste se desempeña.

Como señala Massenet2, si se intenta medir, por ejemplo, la rentabilidad del sistema hospitalario público, siempre existe la tentación de comparar cifras de resultados y servicios con las correspondientes a los hospitales privados, así como sus costos. La desproporción entre unos y otros puede parecer, a simple vista, producto exclusivo del manejo del sistema hospitalario público; sin embargo, lo que queda escondido detrás de las cifras de costes y lo que las hace no comparables con las del sector privado es el necesario cumplimiento de ciertas finalidades públicas: no restricciones en las urgencias, admisión al centro de quienes no pueden pagar por sus servicios, dedicación a la investigación y a la enseñanza, etc. No quiere esto decir que no se produzcan también casos de corrupción y mal uso de Jos recursos públicos. Lo que se pretende apuntar es que la utilización de los medios de seguimiento y evaluación de la gestión no se traduciría en la eliminación de la fuente de pérdidas, en este caso el hospital, sino en la búsqueda del método más eficiente para reducirlas.

Un factor adicional que ha coadyuvado tradicionalmente a situar la gestión pública en una posición de inferioridad en relación con la gestión

2Michel Massenet. op. cit., pág. 53.



privada es el grado diferente de publicidad que se otorga a los planes de unos y otros. Por razones de competencia, los planes operativos .de las empresas privadas tienen un carácter secreto, mientras que los del sector público son conocidos de todos . Es evidente que cualquier desajuste entre las previsiones y realizaciones resulta más notorio en el sector público, ya que no existe posibilidad de averiguar si las realizaciones del sector privado se ajustaron a los planes iniciales. Es probable que, de conocerse la realidad, la aureola de eficacia que suele rodear a la gestión privada se viera un tanto disminuida.

La conclusión que se desprende de lo que se ha dicho hasta ahora es que no puede argumentarse con carácter definitivo que exista una verdadera contraposición entre la gestión privada y la gestión pública en términos de calidad. El hecho es que, dada la diferencia de objetivos, los instrumentos deben ser usados también en forma distinta. También es importante reconocer que el viejo concepto de administración pública, tal como quedó definido al principio de este documento, no tiene ya cabida en los momentos actuales . La utilización de las técnicas de gestión , adaptadas a la naturaleza del sector público, se revelan como altamente necesarias, sobre todo en aquellos países en los que los problemas financieros son extremadamente graves. Quizá la comprensión más realista de las auténticas posibilidades que ofrecen las herramientas de gestión en el campo público pueda ayudar a un empleo más generalizado de las mismas.

La ejecución presupuestaria y el manejo de caja: problemática

La importancia de la ejecución presupuestaria obedece a varias causas. En primer término, constituye el test o prueba auténtica de la bondad o mediocridad de los programas gubernamentales y de la capacidad del gobierno para ejecutarlos. En segundo lugar, permite apreciar la calidad de las previsiones gubernamentales tanto con respecto a las acciones a ejecutar como a los recursos proyectados para financiarlas. Finalmente, permite apreciar la capacidad de reacción del gobierno ante los efectos negativos que sobre la actividad presupuestaria pública pueden tener las desviaciones significativas de los comportamientos estimados .

Desde un punto de vista teórico, el éxito de la gestión presupuestaria pública exige la concurrencia de una serie de requisitos o elementos por parte de todos los agentes involucrados en el proceso. Brevemente, y aun a riesgo de anticipar conclusiones que se formulan en la parte final de este trabajo, mencionaremos algunos de los más importantes. En primer lugar, es necesario que tanto la Tesorería como los entes públicos gestores



preparen un presupuesto en términos de flujos de caja, una vez aprobado el presupuesto del gobierno. La razón de ello es que la ejecución del presupuesto puede ser seguida más fácilmente en términos de caja, y permite al mismo tiempo a la autoridad presupuestaria controlar más eficazmente el desarrollo de los programas de gastos y planear las necesidades de financiamiento.

En segundo lugar, hace falta un sistema de información periódica que permita a los responsables de la política presupuestaria y a los gestores públicos estar debida y puntualmente informados de la ejecución presupuestaria en lo que se refiere a la evolución de los recursos y de los gastos. Sobre la base de la información mencionada, será posible la adopción de medidas correctoras, tanto de naturaleza coyuntural como estructural. La necesidad de dicha información se extiende también, por razones obvias, a la correspondiente a la evolución de las variables macroeconómicas fundamentales, por su evidente repercusión sobre el presupuesto.

En tercer lugar, es menester una coordinación eficaz entre autoridades presupuestarias y entes públicos gestores para garantizar la correspondencia entre gestión física y gestión financiera. Todos los requisitos mencionados descansan a su vez en una programación realista y flexible de los ingresos y gastos públicos , que habrá servido de base para la formulación presupuestaria.

En la mayoría de Jos países en desarrollo, la realidad de la ejecución presupuestaria se encuentra bastante alejada del marco teórico que se acaba de describir. Ello se explica por la concurrencia de factores exógenos, pero también por la existencia de una serie de deficiencias inherentes a Jos sistemas presupuestarios de dichos países . Pqr Jo que se refiere a los primeros , la peculiar naturaleza de sus estructuras económicas genera incertidumbre casi permanente sobre su evolución y , en circunstancias adversas, afecta de modo sustancial aJ sistema presupuestario; tal es el caso, por ejemplo, de la caída de los precios del petróleo, café, cobre, etc. Otro factor exógeno que afecta de modo importante a la ejecución presupuestaria es la evolución del nivel de Jos precios. El impacto de la inflación sobre el proceso presupuestario es sobradamente conocido y por ello está de más una descripción detallada. Sin embargo, existen ciertos aspectos que parece oportuno destacar. Ante todo, es interesante señalar cómo las consecuencias negativas de una inflación más elevada de la esperada son, en parte, producto de las medidas de política o prácticas previas de los propios gobernantes. En efecto, en un primer momento, las proyecciones de los gastos públicos se basan en niveles esperados de precios que, se sabe, son inferiores a los que luego se



producirán. Este fenómeno se debe, tanto al hecho de una deficiencia en la información de base como, de modo principal, al deseo de no "preanunciar" una tasa de inflación que se considera probable, para evitar sus consecuencias negativas, tanto en la reacción de otros agentes económicos, como en la percepción de la colectividad de que el gobierno es incapaz de controlar la inflación.

A niveles de inflación real superiores a los estimados es necesario superponer la política prefijada por el gobierno para hacer frente a la situación . En términos simples, dicha política se traduce en la opción entre tres alternativas: indización total, indización parcial y no indización. La primera fórmula se ha empleado en ciertos casos con carácter generalizado, aunque su impacto se hace notar de modo particular en ciertas categorías de gastos, como los sueldos y salarios, por razones políticas obvias. Naturalmente, la indización, especialmente en situaciones de hiperintlación, supone un aumento sustancial del volumen de gastos, que no se ve acompañado del correspondiente del lado de los ingresos. A partir de ciertos niveles, el control de la ejecución del presupuesto desaparece completamente , con independencia de los instrumentos que se utilicen. En estos momentos, sin embargo, la remoción de la fórmula de indización no puede producirse válidamente sino en el contexto de una reforma estructural.

La indización parcial se suele emplear en forma bastante generalizada. Obviamente, su impacto sobre el presupuesto es menor que en el caso anterior, pero también· puede alcanzar niveles significativos , y sus consecuencias son prácticamente idénticas a las que se acaban de describir en el caso de la indización total. La tercer fórmula consiste en la no indización de la inflación. Este método permite, en teoría, mantener la ejecución del presupuesto dentro de unos límites manejables. En la práctica, sin embargo, su utilización se ha producido solamente en muy contadas ocasiones, no sólo por razones de tipo político y social, sino también por la severa recesión económica que puede originar. Evidentemente, en las situaciones que estamos describiendo, es muy dudoso que la utilización de técnicas perfeccionadas de gestión pueda reducir la crisis presupuestaria. Como se dijo anteriormente, se trata de situaciones límite, que exigen un tratamiento estructural.

No obstante lo afirmado en los párrafos anteriores, la mayor parte de los problemas que padecen los países en desarrollo en el terreno de la ejecución presupuestaria son atribuibles a defectos inherentes a los propios sistemas. Condensándolos, pueden agruparse en tres categorías principales: a) problemas derivados del sistema de programación de los ingresos y gastos públicos; b) problemas derivados de los sistemas de seguimiento de la ejecución presupuestaria. y e) problemas resultantes de



los sistemas de coordinación entre los agentes que intervienen en el proceso presupuestario.

La ejecución presupuestaria es fundamentalmente, como ya se dijo, la puesta en práctica de los planes o programas de gasto del gobierno. De hecho, esos planes se formulan en la mayoría de los casos sin la debida

información básica, o con una información insuficiente y poco ajustada a la realidad. Ello puede deberse a varias causas: mala o inexistente información sobre el comportamiento histórico de las variables económicas más importantes y del sector público, excesivo optimismo en la predicción del comportamiento de unas y otro en el corto y mediano plazo, necesidad de acomodar una serie de requerimientos o de adoptar ciertas estrategias para evitarlos, etc. Aunque la lista no es completa, lo cierto es que la combinación de todas o algunas de las causas mencionadas produce una base de acción poco confiable y crea una divergencia tan significativa entre lo que acaece y lo que se ha programado que hace necesario, en casos extremos, un replanteo total de la programación original, lo que incrementa el ya de por sí elevado nivel de incertidumbre , provoca efectos indeseados sobre otros sectores de la economía y reduce significativamente el margen de maniobrabilidad de las autoridades. También conviene destacar aquí que dichas revisiones afectan en forma muy negativa a la gestión de los entes públicos.

El segundo grupo de problemas se refiere al seguimiento de la ejecución presupuestaria. Con carácter general, puede afirmarse que no existe un sistema institucionalizado de información periódica que dé respuesta cumplida a las necesidades o requerimientos de Jos diferentes agentes involucrados en el proceso presupuestario. Ello es así por varias razones: en primer lugar, la cantidad y la calidad de las cifras deja mucho que desear en un buen número de ocasiones, lo cual se debe en gran medida a las carencias y defectos de los sistemas de registro de la información, así como a la insuficiencia y falta de preparación del personal que debe atender dichas funciones. En segundo lugar, se percibe una insuficiente apreciación de la necesidad de disponer de un sistema de información puntual y eficaz. Dicha infravaloración nace en ciertas ocasiones de la falta de incentivo para producir una información que no va a ser debidamente utilizada, pero suele ser el resultado de la incompleta asimilación del concepto de eficacia en la gestión y de una insuficiente comprensión del papel que desempeña la política fiscal dentro de la política económica en general. Finalmente, puede decirse que no existe la firme convicción de que la gestión presupuestaria exige una acción coordinada de todos los que intervienen en ella, ni de que las acciones

unilaterales normalmente resultan en detrimento de la política global . Este aspecto será analizado a continuación.


2 1 0 Aspectos <1<.•1 pl'esupucsto p(Jblico

Las consecuencias de la inexistencia de un sistema institucionalizado de seguimiento eficaz y puntual de la gestión presupuestaria son graves, tanto para las autoridades presupuestarias como para los entes gestores. Aquéllas se ven normalmente forzadas a ir a la zaga de los acontecimientos, con capacidad de reacción limitada, y se ven obligadas a tomar decisiones sin suficientes elementos de juicio. Ello se traduce, en la mayor parte de los casos, en paralizaciones o supresiones arbitrarias y unilaterales de programas de gasto, o en la adopción de fórmulas de financiamiento de los gastos que repercuten negativamente sobre otros sectores de la economía. En cuanto a los entes gestores, al impacto de las decisiones adoptadas unilateralmente por el poder central hay que añadir la dificultad o imposibilidad de evaluar no solamente el impacto de sus programas de gasto, sino principalmente de obtener información sobre el grado de eficacia con que se ejecutan dichos programas. con lo que el enfoque gerencial de la gestión pública se pierde completamente. sustituyéndose por una simple lucha por la supervivencia financiera de la institución.

El tercer grupo de problemas, como se apuntó con anterioridad, deriva de la insuficiente y, en muchos casos, inexistente coordinación entre los diversos agentes que participan en el proceso presupuestario. Como ya se ha repetido en diversas ocasiones, los grandes olvidados del proceso de gestión presupuestaria son tradicionalmente Jos entes públicos gestores; olvido tanto más irónico cuanto ellos constituyen una pieza fundamental de esta etapa del proceso presupuestario. En un sector público tradicionalmente obsesionado con la idea del control presupuestario y el sometimiento a la norma como última guía de sus acciones en el terreno económico-financiero, la idea de que el mayor volumen y complejidad de las acciones a ejecutar en un entorno económico cada vez más desfavorable no requiere mayores y mejores controles. sino mejores gestores, ha pasado desapercibida, y aún continúa estándolo en gran número de países.

Las autoridades presupuestarias y los entes públicos gestores desempeñan papeles distintos en el proceso presupuestario, de conformidad con los objetivos y naturaleza de uno y otros. Sin embargo, esos papeles son complementarios cuando una y otra parte conocen y respetan las reglas del juego y se traducen en una acción coordinada que facilita la adopción de decisiones a todos los niveles. En situaciones de deterioro económico, cuando los papeles no se entienden o no están bien definidos, o cuando las reglas del juego no se conocen o no se respetan, ambas partes tienden a una política de confrontación a lo largo del proceso presupuestario, que no hace sino reforzar los aspectos negativos de éste.

En principio, el papel de los entes públicos gestores en la ejecución del presupuesto opera en un doble plano: en sus relaciones con el Ministerio


Ejecución dt>l prcsupueslo �· nutnejo ele cujn 2 J J

de Hacienda y en la ejecución de sus propias medidas de política. Las relaciones entre el Ministerio y los órganos gestores revisten una importancia especial durante esta etapa del proceso presupuestario, ya que de la comunicación de la información y las decisiones depende en gran medida que la ejecución se mantenga dentro de unos límites manejables. En la etapa inicial de la ejecución presupuestaria, es vital que los entes de gestión comuniquen al Ministerio de Hacienda su cronograma de necesidades financieras. al objeto de que éste pueda compatibilizar los requerimientos de las entidades públicas con los recursos disponibles. Después, en el transcurso de la gestión, los entes deben facilitar información periódica al Ministerio sobre el desarrollo de sus programas de gasto en términos financieros, en lo que se refiere a lo gastado como a

lo comprometido. Esta información requerirá diferentes niveles de desagregación, según cual sea el destinatario de la misma. Por su parte, el Ministerio de Hacienda debe facilitar a los entes la información que sea necesaria para prever con anticipación todo posible cambio en la evolución de sus programas de gastos.

En lo que se refiere a la ejecución de las medidas de política llevadas a cabo por los órganos gestores, éstos deben disponer de las herramientas que hagan falta para un perfecto seguimiento de la ejecución de sus programas de gasto. Ello quiere decir, en el terreno de la información, que ésta debe organizarse de tal forma que no solamente satisfaga las necesidades meramente presupuestarias o contables , sino que sirva de herramienta para la toma de decisiones: es decir, supone desde la modernización de los sistemas de información hasta la elaboración de una contabilidad de costos. Juntamente con esta información básica. debe montarse un sistema de información periódico que permita conocer a los responsables del ente la posición del mismo, tanto en términos de ejecución material de proyectos como de recursos financieros invertidos en los mismos y grado de eficiencia alcanzado en su cumplimiento.

El esquema descrito no corresponde a lo que sucede en la realidad en un gran número de casos. En primer lugar, no existe el flujo necesario de comunicación entre las autoridades presupuestarias y los entes gestores, tanto por deficiencia de información como por falta de una auténtica voluntad. El Ministerio de Hacienda tiende a operar en forma unilateral y , en función de los recursos disponibles, autoriza o deniega pagos, como ya se ha mencionado. Esta conducta, que resulta de importancia extrema en situaciones de grave deterioro económico, propicia una reacción defensiva de parte de los entes gestores, traducida en la mayor parte de las ocasiones en la creación de fondos especiales o la obtención de recursos extrapresupuestarios o de destinación específica como medio de evitar la



paralización o supresión de programas de gasto. En otras ocasiones, el temor a una reducción en las partidas de gasto que no hayan sido utilizadas al final del ejercicio lleva a los entes gestores a tratar de agotar el crédito en su totalidad, aunque los bienes o servicios adquiridos no resulten necesarios o aconsejables dentro de la política vigente del ente público.

En lo que se refiere a la política de gestión propiamente dicha de los entes públicos, ésta se ve influida, en primer lugar, por la falta de enfoque gerencial. Si bien no es éste un fenómeno total, sí se encuentra relativamente extendido que la posición de responsabilidad en dichos entes constituya una recompensa de tipo político. Es perfectamente comprensible que, en dichos casos, el principio que inspire la gestión del ente no sea el de la eficacia sino el de la lealtad, lo cual se traduce en la adopción de líneas políticas y de gestión a veces contrapuestas a las del Ministerio de Hacienda. Otra consecuencia negativa es, en ciertos casos, la preponderancia del clientelismo o de los grupos de presión.

Un segundo factor que menoscaba una gestión eficaz es la carencia o insuficiencia del sistema de información, o su organización en función de necesidades diferentes de las del gestor. Un tercer factor es que no hay incentivos para preparar una información útil, pues no va a ser tenida en cuenta por las autoridades presupuestarias . También en el lado del debe hay que situar la ausencia de informes periódicos sobre la marcha de los distintos programas de gasto. Finalmente, cabría incorporar a la lista todas aquellas prácticas adoptadas por los entes como reacción ante las decisiones de las autoridades presupuestarias, ya mencionadas anteriormente.

Conclusiones: reformas en los sistemas de gestión e información

El sistema de gestión presupuestaria que se ha descrito en las páginas precedentes no puede conservarse en su forma actual durante mucho más tiempo. El problema básico con el que se enfrentan en la actualidad la mayoría de los países en desarrollo es no tanto incrementar el grado de desarrollo de sus países como contener el ritmo de deterioro de sus economías en general y de sus sistemas fiscales en particular. Las múltiples medidas que se han ensayado en el terreno fiscal para reducir el déficit del sector público no han resultado fructíferas, tanto por factores exógenos al sistema fiscal como por deficiencias estructurales del mismo. Sin embargo, y por difícil que ello parezca, son estas mismas condiciones las que exigen y hacen imprescindibles las modificaciones y mejoras. En el terreno del presupuesto público, el cambio debe operar en la totalidad del proceso, debido a la naturaleza cíclica y autogenerativa del sistema. Sin embargo, circunscribiendo ahora los comentarios al área de la gestión


Ejecución del pt·csupucsro y nntncjo de cnjH 2 1 :3

presupuestaria, dos grandes sectores aparecen claramente como objeto de modificación: el sistema de gestión presupuestaria y el sistema de información.

La reforma de los sistemas actuales de gestión presupuestaria debe sustentarse sobre dos pilares básicos: en primer lugar, es necesario reconocer de facto la existencia de diversos papeles en el proceso de gestión, y separar adecuadamente las actividades de los agentes que los desempeñan: formulación de medidas de política, gestión. control, etc. Este aspecto, que parece obvio, no lo es tanto en la realidad, cuando ciertos contables tienden a asumir la función de gestor, o determinados gestores tienden a entrometerse en el terreno de la política fiscal, por ejemplo. Debe existir un claro entendimiento y respeto práctico de las reglas del juego. Un segundo elemento es el de la coordinación de los distintos papeles. En la práctica, existe la tendencia a identificar los términos ''funciones diferentes'' y "funciones antagónicas··. Dicho antagonismo se traduce, a su vez, en una serie de prácticas que refuerzan el mal funcionamiento del sistema y, por consiguiente, contribuyen a su empeoramiento.

La coordinación debe traducirse de modo principal en un permanente intercambio de información, de tal forma que, tanto las autoridades presupuestarias como los entes gestores, dispongan de suficientes elementos de juicio para adoptar decisiones correctas. innecesario resulta añadir que dicha información, para que sea útil, debe reunir una serie de requisitos en lo que se refiere a cantidad y calidad, sobre los que no hace falta extenderse ahora en más detalle. Pero la coordinación, para ser eficaz, debe ir más allá de un simple intercambio de infom1ación y debe abarcar también una toma conjunta de decisiones cuando sea necesario. Ello presupone que toda modificación de la política básica que afecte a los responsables de la ejecución presupuestaria debe ser discutida con ellos, mediante reuniones de comités especiales o cualquier otro procedimiento que se considere idóneo, al objeto de que una y otra parte dispongan de los elementos de juicio necesarios para garantizar la bondad y eficacia de las decisiones.

Otra área donde es imperativo introducir modificaciones es la de los sistemas de información. Idealmente, los sistemas de información deben de poder dar respuesta satisfactoria a las diferentes necesidades de los diversos agentes, tales como autoridades económicas, programadores, gestores, contables, etc . , a lo largo del proceso presupuestario. Dado que los sistemas integrados de información no se hallan todavía suficientemente extendidos, la práctica más común es la de disponer de sistemas parciales de información, para cada sector, conectados uno con



otro en grado variable. Sin embargo, en la gran mayoría de los países en desarrollo, los sistemas de información no existen o bien poseen tales deficiencias cuantitativas y cualitativas que su utilidad es muy limitada.

La reforma de los sistemas de información debe partir de la premisa del realismo. Una de las constantes históricas de las reformas en los países en desarrollo ha sido el deseo de utilizar las más modernas técnicas o instrumentos como solución definitiva de sus males. Lamentablemente, dichos deseos no se han visto coronados por el éxito, ya que no se ha tenido en cuenta que el empleo de modernos instrumentos exige o presupone unos requisitos materiales y humanos que no se cumplen normalmente en dichos países, tales como existencia de registros contables adecuados, capacidad profesional y suficiencia de recursos materiales, etc. El realismo de la reforma, pues, debe comenzar con la preparación de un inventario de los recursos efectivos y de sus posibilidades de mejora. Así, pues, es necesario evaluar el sistema o sistemas de información estadística, los sistemas de contabilidad y control, el número y la calidad de las personas adscritas a dichas áreas, etc.

Un segundo aspecto a tener en cuenta consiste en el estudio del flujo de la información entre los distintos centros. Esto significa conocer qué tipo de información se está elaborando, cuál es el centro o centros productores de la misma, quiénes son sus usuarios y cuál es el grado de utilización de la misma. Esto tiene importancia porque en la práctica se producen frecuentes casos de duplicación de la información producida y solicitada, inadecuación de la información a las necesidades del usuario, irregularidades en la emisión de la misma y otras varias deficiencias que conducen a su desaparición o a su perpetuación a efectos puramente formales.

El tercer aspecto a ser considerado es el de la necesidad de que el sistema de información esté institucionalizado. La institucionalización de la información genera una rutina saludable, no solamente en cuanto obliga a la preparación de datos y, por consiguiente, al mantenimiento de registros, sino fundamentalmente porque crea el hábito de hacer descansar las diversas facetas del presupuesto, bien sea la formulación de la política, la toma de decisiones, el control de las mismas, etc., sobre una base objetiva y más racional, y reduce el elemento de discrecionalidad, cuya excesiva utilización ha llevado a numerosos países a un profundo e indeseado deterioro de sus sistemas.


Contabilidad gubernamental

y sistemas de información

financiera

James P. Wcsbcrry. Jr.

La contabilidad ha sido llamada el lenguaje de los negocios. Cierto es que la contabilidad no es el lenguaje de los gobiernos, porque tradicionalmente le ha sido dada una prioridad muy baja en el sector público en contraste a su alto grado de aceptación y desarrollo en el sector privado. Sin embargo , en los países desarrollados y en algunos en desarrollo la contabilidad gubernamental está adquiriendo nueva importancia en el sector público, y se han iniciado esfuerzos para mejorarla y perfeccionarla en base al avance logrado por la propia disciplina en el sector privado.

El aspecto curioso es que fue en el sector público donde nació el concepto más básico de la contabilidad actual --el registro por partida doble- que hoy en día es un fundamento indiscutible de la disciplina. Salvo, prácticamente esta excepción. la contabilidad ha sido enfocada hacia la empresa privada y ha evolucionado principalmente junto a ella pues los principios y procedimientos de la contabilidad son de gran importancia para empresas que se han creado con el fin de obtener ganancias. Este desarrollo ha tenido Jugar en gran medida durante el período en que las actividades del Estado se limitaban a los servicios básicos de organización y defensa, y los fondos públicos para financiar dichas actividades no eran tan enormes . En las últimas décadas el crecimiento de la actividad pública. al alcanzar un ámbito y volumen superior a las fuentes fácilmente disponibles para su financiamiento, ha creado nuevas presiones para obtener información más amplia y útil sobre las actividades y recursos financieros del Estado.

A menudo se confunden los térn1inos "contabilidad'' y ''teneduría de libros''. Este último es el registro sistemático de las transacciones

2 1 :.5


2 1 6 Aspectos del pecsupu<'sto público

financieras según ocurren día a día y es sólo una parte del proceso más amplio llamado contabilidad. Las personas relacionadas con la teneduría de libros no necesariamente están capacitadas ni tienen experiencia en ese campo más vasto que es la contabilidad. Su labor requiere poca formación y consiste principalmente en el procesamiento y registro de las transacciones en los libros contables. Es una labor de mera rutina. Desgraciadamente, algunos gobiernos limitan las actividades en el campo contable únicamente a la teneduría de libros para cumplir requisitos legales mínimos de registro, pero no utilizan la disciplina de la contabilidad en la gestión pública. Tales actividades se desarrollan a menudo empíricamente, sin base técnica. Por su poca utilidad, no es extraordinario encontrar que dichos gobiernos desperdician el valor de la información producida y prestan poca o ninguna prioridad a las funciones contables en el sector público.

Veamos, ahora, qué es la contabilidad profesional y cómo puede ser aprovechada por los gobiernos.

La contabilidad gubernamental

La contabilidad gubernamental permite medir y registrar, en términos monetarios, las operaciones, programas y actividades llevados a cabo por el Estado y sus entidades y organismos que lo incegran. Las técnicas y prácticas más modernas de contabilidad son las desarrolladas y aplicadas por la profesión de contador público, ampliamente divulgadas en las publicaciones técnicas de dicha profesión y en los textos universitarios que tratan de esta disciplina.

La contabilidad gubernamental comprende las actividades de procesamiento, registro, clasificación, resumen. evaluación, informe e interpretación de los resultados de las operaciones y transaccione� de los organismos gubernamentales. Estas funciones. más y más, se encuentran agilizadas y mejoradas gracias a los sistemas de procesamiento electrónico de datos. Dichos sistemas están actualmente en vías de un cambio radical , especialmente con la reciente disponibilidad de poderosas microcomputadoras a precios relativamente moderados. que tienden a hacer innecesarios los grandes centros de cómputo con sus complejos controles y elevados costos.

El sistema contable de un gobierno o una entidad pública comprende los métodos y procedimientos de organización financiera, documentos, libros, registros y archivos de las transacciones. y el flujo del procesamiento de las mismas, desde su entrada en los registros contables hasta la formulación de los informes y su interpretación. El diseño cuidadoso de


Con tabi 1 iclad y sistcrnas ele i 11 fortnnción 2 1 7

dicho sistema es de importancia primordial para el éxito del concepto moderno de inforn1ación útil para la gestión del sector público.

El fin primordial de la contabilidad gubernamental es proporcionar, en forma oportuna, la información financiera que requieran los administradores del gobierno, para ayudarles a ejecutar los planes , programas, proyectos y actividades del sector público, en la forma más eficiente, eficaz y económica. Cada ejecutivo público, sea titular de un ministerio o entidad, director de un programa, jefe de una dependencia o titular de otro cargo, necesita contar con informes relativos a su nivel de responsabilidad que le permitan tomar las decisiones más apropiadas. en base a un conocimiento completo de la situación real. Además, los miembros del poder legislativo, los funcionarios en otros niveles, los interesados fuera del gobierno y la ciudadania en general también requieren diferentes niveles de información financiera sobre las actividades del Estado y el uso de sus recursos.

En su origen, la contabilidad gubernamental existía principalmente con fines de proporcionar la confianza de que los fondos públicos habían sido recabados, mantenidos y gastados legalmente y sin irregularidad. Es decir, demostrar la legalidad y regularidad de las operaciones financieras. Hoy en día, el objetivo de producir información operativa para la toma oportuna de decisiones informadas, dentro y fuera del gobierno, se considera el fin más importante de la contabilidad, sin disminuir la importancia de otros fines. Aún más, también la contabilidad, hoy en día, no involucra únicamente los fondos públicos. Incorpora en sus registros e informes todo recurso o actividad del Estado que sea mensurable en términos financieros y que tenga un impacto apreciable sobre la actividad pública. Asimismo, la contabilidad gubernamental se interesa en la situación financiera del Estado -los recursos disponibles en poder del mismo y las obligaciones sobre ellos, los resultados de las operaciones financieras del Estado-- los ingresos menos los gastos, incluso los presupuestados y los extrapresupuestarios, de ser el caso, el patrimonio adquirido y resultante, y las variaciones operadas en dicho patrimonio en el tiempo.

La época en la cual la información financiera y la determinación de las responsabilidades respecto al manejo de los recursos públicos se basaba en un solo individuo que mantenía la custodia. recibía los cobros o autorizaba desembolsos y preparaba el registro formal presentando una rendición de sus cuentas, pertenece al pasado. Hoy, el titular de la entidad pública es responsable de implantar y mantener un sistema contable moderno, con adecuados controles internos en todo nivel. A ninguna persona se le puede responsabilizar en dicho sistema del conjunto de deberes de autorización,


218 Aspectos el el PI"CSll puc!Slo público

recepc10n y/o pago y contabilización e informe financiero, como en el pasado, cuando el proceso público era más sencillo. Dichas funciones tendrán que separarse, asignándolas a varias personas para lograr que la actividad de la una sirva para verificar la corrección de la actividad de las otras que están involucradas en el proceso. Asimismo, la rendición de cuentas por individuos, cuya honestidad es más importante que sus conocimientos técnicos, ha dado lugar a los sistemas de contabilidad a nivel de la entidad, cuyo personal, además de ser de honestidad impecable, tiene que reunir requisitos técnicos y profesionales muy elevados.

El contador gubernamental

El contador gubernamental es el profesional que posee la capacitación y la experiencia necesarias para la contabilidad. Anteriorn1ente, en los gobiernos era muy común encontrarse en los departamentos de contabilidad con contadores empíricos, individuos quienes gracias al conocimiento básico de la teneduría de libros se habían convertido en los "contadores" del gobierno, principalmente después de varios años de labores rutinarias . La falta de respuesta a las nuevas necesidades de información gerencial en el sector público por parte de dichas personas generaba a menudo un bajo concepto del contador y la contabilidad en el gobierno.

Hoy en día, el contador gubernamental tiene que poseer un título oficial de contador público, a nivel universitario, además de amplia experiencia práctica en la contabilidad. Algunas personas de otras disciplinas también han logrado contribuir mucho a la contabilidad en el sector público mediante estudios especiales de esta disciplina, un profundo interés en la misma y la obtención de una amplia experiencia práctica fundada en técnicas modernas . Las técnicas de registro y procesamiento de la información financiera están cambiando con tanta velocidad que el contador moderno se ve continuamente obligado a renovar y actualizar sus conocimientos y métodos técnicos y prácticas. El contador gubernamental tiene que conocer la teoría y la aplicación de los principios de contabilidad generalmente aceptados en el sector público, las diversas alternativas disponibles para registrar e informar sobre las operaciones y recursos financieros y las herramientas técnicas más modernas de programación y computación que facilitan su labor.

El contador gubernamental es responsable del mantenimiento del sistema de contabilidad de la entidad. Tiene una doble responsabilidad profesional: primero, es responsable directamente ante el titular o jefe de la entidad para producir informes financieros útiles y oportunos para la toma de decisiones a todo nivel; además, es responsable ante terceras


Contabilidad y sistetnas d(" inforn1ación 219

personas que recibirán la información financiera de la entidad para su propio uso. El contador profesional siempre está a la busca de mejoras en el contenido y presentación de los datos financieros, para que sean más útiles y oportunos a sus usuarios. Asimismo, la contabilidad gubernamental es un servicio ofrecido a diversos usuarios dentro de la entidad, el gobierno y el país, y además a usuarios fuera del país cuando se trata de información a nivel nacional utilizada por los organismos y prestatarios internacionales. Se mide la calidad de dicho servicio por el grado de utilidad de los productos que destina a dichos usuarios.

El contador gubernamental es responsable, por lo tanto, de asegurar la oportunidad, confiabilidad y utilidad de los informes financieros producidos por el sistema contable. Es de importancia primordial que el contador general de la entidad y el personal de la unidad contable sean enteramente idóneos para ejercer sus importantes funciones. Necesariamente, la contratación y selección del personal contable tiene que basarse en conocimientos técnicos, aptitud y actitud profesional, e integridad y honestidad incuestionables. Es decir, las prácticas antiguas de nombramiento de individuos para cargos contables en base al favoritismo, de parentesco u otro aspecto no técnico bajo la impresión de que sus labores serían rutinarias y de poca importancia ya son totalmente tan obsoletas como el registro contable con tinta y pluma en libros empastados, con hojas numeradas y legalizadas manualmente .

Control interno contable

Todo sistema de contabilidad debe incluir, en forma integrada, los

componentes necesarios para lograr un sólido control interno financiero.

El control interno contable comprende el plan de organización, los procedimientos y registros que conciernan a la custodia de los recursos

financieros y materiales y la verificación de la exactitud y confiabilidad de

los registros e informes financieros. La administración pública moderna

exige de cada entidad pública que se incluya en el trámite o flujo normal

de las operaciones y transacciones financieras un procedimiento adecuado

para lograr el control interno contable, incluidos especialmente los

procedimientos de control previo al compromiso y desembolso de fondos

públicos. El concepto del control interno descentralizado dentro de los procesos

de la entidad, en vez de un control externo detallado, centralizado en los organismos centrales de presupuesto, tesorería, contabilidad, y auditoría, ha sido aceptado plenamente en los países desarrollados pero no en muchos países en vías de desarrollo, y parece ser en sí mismo una etapa en


220 Aspectos del prcsu puesto púbt ic·o

el proceso de desarrollo del Estado. Tradicionalmente, los gobiernos han aplicado controles muy estrictos al nivel central. Debido a esto. para lograr la flexibilidad gerencial que pern1ita administrar con éxito ciertas funciones públicas importantes, se ha concedido a las entidades una mayor autonomía frente al gobierno central. A su vez, el no obligar a dichas entidades a implantar y mantener un sólido control interno ha traído como resultado que la burocracia implante nuevas medidas para lograr de nuevo el control externo sobre las supuestas instituciones "autónomas". Estas restricciones impiden de nuevo la gestión ágil de dichas instituciones con un muy previsible efecto negativo sobre su eficiencia y eficacia. Asimismo, se crea un círculo vicioso de controles externos. superpuestos a las medidas destinadas a agilizar la gestión. con el único efecto de incrementar la burocracia sin lograr ni eficiencia, ni control.

Ya va siendo hora de que los países confíen la administración de las dependencias estatales, tanto del gobierno central como de las entidades descentralizadas, a los ejecutivos a quienes se supone responsables de las mismas, obligándoles a aplicar modernos principios de gerencia y control dentro de la entidad y, entre ellos, la contabilidad moderna y el control interno contable. Estos mecanismos. apoyados por la auditoría profesional moderna y la aplicación de medidas correctivas fuertes en casos de abuso, bien podrían sacar a muchos países del estado actual de falta de control.

Estados e informes financieros

Los productos principales de la contabilidad gubernamental son los estados financieros formales y otro tipo de informes financieros tanto de naturaleza interna como externa, según usuario y propósito. Dichos productos los utilizan una gran variedad de usuarios. En general, los usuarios a los niveles más altos del gobierno, y fuera del gobierno, y los que se encuentran fuera del gobierno, utilizarán sobre todo los estados financieros formales que suelen ser:

• estado de operaciones (ingresos y gastos en forma comparativa con lo presupuestado para el año corriente, frecuentemente presentado con mayor desglose en cuadros detallados de información complementaria a los estados financieros).

• estado de la situación financiera (o balance general que presenta los activos, pasivos y patrimonio del Estado).

• estado de variaciones de la situación financiera (que detalla las variaciones ocurridas en los activos y pasivos),

• estado de variaciones del patrimonio (que presenta los efectos de las operaciones sobre el patrimonio del Estado).


Conlabilidact ;.· sislt•n1él!:i (({- infornla<:ión 221

Estos estados pueden variar de nombre y contenido según la evolución de los principios de contabilidad generalmente aceptados aplicables en el sector público y la práctica contable en cualquier país. Sin embargo. es muy deseable un cierto grado de congruencia para pern1itir la comparabilidad de los mismos dentro del país y a nivel regional e internacional.

La Federación Internacional de Contadores estableció recientemente una Comisión del Sector Público, similar a la Comisión ya vigente desde hace algunos años, bajo los auspicios de la Asociación lnteramericana de Contabilidad. Se espera que, eventualmente, las actuales normas internacionales de contabilidad sean interpretadas o modificadas para que sean aplicables a los gobiernos, proporcionando asimismo criterios básicos para la contabilidad gubernamental y la presentación de los estados financieros de las entidades públicas y de los gobiernos.

De quizá más interés e importancia en el momento actual son los informes financieros internos elaborados con fines de proveer la información gerencial para la toma de decisiones informadas. Dichos informes toman varias formas, desde informes diarios sobre flujos y saldos de caja, hasta informes mensuales o trimestrales sobre ejecución presupuestaria o endeudamiento. Difieren de entidad a entidad y de gobierno a gobierno, pero siempre presentan una circunstancia indispensable: los informes internos tienen que ser oportunos. Lamentablemente, los sistemas contables de muchas entidades públicas y de muchos países no se mantienen al día. Asimismo. es imposible que la información interna Jlegue a los usuarios de la entidad o del gobierno, a tiempo de ser útil. Ante la ausencia de informes internos producidos por el sistema contable, los funcionarios públicos toman decisiones ad hoc basadas en inforn1ación deficiente o ninguna información. Peor aún, a menudo se establecen sistemas de información especializada al margen del sistema contable que producen datos más oportunos pero menos confiables. Pronto, todo el proceso se convierte en otro círculo vicioso de datos irreconciliables y altamente costosos, y el sistema contable queda totalmente desprestigiado como instrumento eficaz de gestión.

Es mucho más económico, eficaz y eficiente diseñar un solo sistema contable y mantenerlo en funcionamiento de la mano de una dirección profesional y competente que vivir, por un lado, en un caos de datos inconfiables, inoportunos o inservibles y. por otro, con grandes ausencias o lagunas de datos. El sistema que se establezca deberá comprender estados financieros e información financiera complementaria, así como los informes gerenciales internos que se necesitan para una sólida administración de la entidad y el gobierno.



Consolidación financiera

La consolidación de la información financiera es el proceso contable a través del cual se obtienen estados financieros representativos de la situación financiera y de los resultados de un grupo de varias entidades, tomadas como sí fueran una sola. Este proceso identifica las transacciones que se repiten en varios estados individuales, a fin de eliminarlas . Normalmente se efectúan consolidaciones a tres niveles:

• a nivel institucional, relacionando estados financieros de dependencias o entidades vinculadas a un ente contable matriz o principal ;

• a nivel de gobierno central, consolidando los estados financieros de los diversos ministerios y organismos adscritos;

• a nivel del sector público, incluyendo a toda entidad pública.

Dentro de cada nivel, la consolidación es complicada y difícil, e incluso es posible que al demorarse, pierda utilidad. Sin embargo, las ventajas de contabilizar y consolidar la información financiera a todo nivel son obvias porque producen datos a cada nivel de decisión. en vez de las estimaciones que a menudo utilizan los organismos responsables de la planificación y el análisis económicos.

En el proceso de consolidación, en vez de volver a contabilizar datos, se elaboran estados financieros consolidados en base a los estados financieros individuales de cada entidad. Los distintos rubros se integran sumando entre sí montos semejantes de activos , pasivos, patrimonio, ingresos o gastos y eliminando:

• los saldos y las transacciones realizadas entre las entidades que se consolidan, y

• los saldos de patrimonio de las entidades principales que han participado en la formación del patrimonio de otras entidades y lo han registrado como inversiones u otro tipo de activo (principalmente en el caso de inversiones en empresas públicas).

Los criterios más importantes utilizados para la consolidación deben exponerse debidamente en las notas a los estados financieros consolidados. Los métodos de consolidación de datos a diversos niveles de toma de decisiones en empresas del sector privado también son útiles en el sector público pues los procedimientos son semejantes.

Los sistemas de información

Todo sistema contable, por su naturaleza, es un sistema de información. Ahora bien, el desarrollo de la informática ha subrayado la sistematización del flujo de la información en los últimos años, dando lugar a


Contabilidad y sistemas de información 223

considerables mejoras en la metodología de acumular y suministrar datos financieros y no financieros. La revolución actual de los equipos de informática hacia microcomputadoras que tienen toda la capacidad de las antiguas computadoras grandes, pero sin las desventajas de gran tamaño, costo, necesidad de instalaciones especiales y personal muy perito, hace difícil predecir, por el momento, lo que cabe esperar exactamente en el futuro próximo en este terreno.

Hasta hace muy poco se hacía hincapié en los sistemas de información muy complejos, diseñados para servir a diversos usuarios, de una entidad o del gobierno, para la elaboración de datos de cualquier naturaleza según las necesidades de los usuarios. Los principales usuarios de dichos sistemas fueron las oficinas contables y presupuestarias, para fines de procesar e informar sobre datos financieros. La preparación de nóminas y otros voluminosos informes sobre ingresos y gastos constituyeron las tareas que primero se mecanizaron, seguidas por la elaboración de listas de contribuyentes y otros registros casi siempre vinculados a la gestión financiera del Estado. La tendencia hacia un sistema integrado de información gerencial y financiera era el tema principal de estudio en la literatura. Se suponía que dicho sistema se basaría en uno o más grandes centros de informatización, cuidadosamente planificados para servir las necesidades de los usuarios según prioridades predeterminadas.

En forma paralela a la pronunciada falta de satisfacción por parte de muchos usuarios con los servicios centralizados de informatización, hemos visto, primero, el fenómeno del desarrollo de las minicomputadoras y luego de microcomputadoras cada vez más pequeñas, menos costosas y de mayor rendimiento. Se pronostica que con el uso del nuevo microprocesador 80386 y otros superconductores semejantes se podrán realizar las funciones que actualmente llevan a cabo las computadoras más grandes utilizadas en varios países, y que la capacidad de memoria será virtualmente ilimitada.

Esta evolución aconseja el hacer una pausa en el desarrollo de los sistemas de información en el sector público, pues podrían invertirse muchos recursos en sistemas y equipo que bien podrían resultar obsoletos antes de que se finalizase su instalación. El mejor curso de acción, por el momento, es centrarse en el perfeccionamiento de los sistemas vigentes, no adquirir grandes equipos. La tendencia hoy día es hacia la proliferación de microcomputadoras y sistemas propios, que satisfacen diversas necesidades.

Por ejemplo, en varios países se están instalando sistemas de microcomputadoras con la única finalidad de controlar la deuda externa en vista, sobre todo, de la crisis reciente en que muchos países perdieron el control


224 Aspectos del pr·<·supuC'sto públ i<·o

y conocimiento de sus obligaciones internacionales. En otros países se están instalando sistemas para recopilar daws sobre las empresas públicas en la esperanza de que, en alguna forma milagrosa, se puedan controlar las actividades de dichas empresas. Estos esfuerzos y otros planes similares constituyen un enfoque muy fragmentado frente a la necesidad de información de todo tipo que se siente en el sector público.

Enfrentamos, en mi opinión, el peligro inminente de una nueva ola de datos fragmentarios, desordenados e imposibles de conciliar y de confiabilidad muy cuestionable. Se trataría de datos acumulados sin el control adecuado de los sistemas contables , en un afán de llenar rápidamente los vacíos de información que ahora existen en casi todos los gobiernos. Pero lo peor es que se corre el gran riesgo de que estos nuevos sistemas, apresuradamente instalados, faciliten el fraude y los desfalcos.

A mi modo de ver, ha llegado el momento de que los gobiernos reflexionen sobre el grado de orden o desorden que existe en su sistema financiero total y establezcan pautas para el futuro a fin de racionalizar la información y sus fuentes . Lo más adecuado sería planificar un sistema integrado de información financiera y , por último, gerencial que satisfaga las necesidades futuras, a pesar de posibles cambios en la tecnología. Es el momento de diseñar ese sistema, su legislación y normatividad, sin comprometerse todavía en cuanto a equipos y programas.

Sistema integrado de administración financiera

El sistema integrado de administración financiera (SIAF) consiste en una serie interrelacionada de sistemas que se emplean para planificar, procesar e informar en términos financieros todo lo relacionado con los recursos. Normalmente, los sistemas básicos comprenden el presupuesto, la contabilidad, la administración de caja, la administración de la deuda y los correspondientes controles internos. El desarrollo de las actividades del SIAF podría incluir otros sistemas tales como la administración de la recaudación, las cuentas y los impuestos por cobrar, las compras y la administración de suministros o bienes, la informática, la administración tributaria y aduanera, la administración de fondos para jubilación y/o seguridad social (cajas de seguridad social y fondos complementarios), etc. El control externo a través de la auditoría independiente puede ser considerado o no parte del SIAF. El control interno, e incluso la función de auditoría interna, debe siempre considerarse como parte del sistema.

El factor principal que "aglutina" el sistema es una base de datos común, única y confiable como destino y fuente del flujo de todos los datos expresados en términos financieros. Todos los sistemas componen-


Contabilidad y sistemas de información 225

tes y los usuarios de los datos financieros tienen forzosamente que compartir los datos a través de la base común.

La actualización de la base común de datos puede hacerse manualmente, pero es más eficiente, flexible y rápida si la labor se realiza electrónicamente. Las microcomputadoras ofrecen la posibilidad del registro único de datos en la fuente con un sistema uniforme de declaración en forma de envío de diskettes, o transmisión por línea telefónica directa o por modem. Lo importante es la uniformidad del sistema, no el mecanismo empleado. Obviamente, el personal encargado de incorporar los datos tiene que compartir criterios uniformes fundados en una capacitación completa de los deberes que le incumben.

Se puede establecer un SIAF con cualquier estructura organizativa, pero lo más probable es que funcione mejor cuando los cuatro sistemas componentes básicos -presupuesto, contabilidad, administración de caja y administración de la deuda- están estrechamente vinculados en una sola estructura organizativa de la entidad. También a nivel nacional es preferible que estas funciones se ubiquen en un solo organismo público.

Tradicionalmente, la falta de integración de la información financiera ha tenido las consecuencias siguientes:

• datos fragmentarios y no confiables,

• duplicación de datos similares que son difíciles de conciliar,

• los resultados reales históricos no se utilizan en los procesos de planificación y presupuestación.

• no se divulga la situación financiera ni los resultados de las operaciones,

• se subraya exageradamente uno de los sistemas componentes, que tiende a dominar, duplicar y hasta remplazar a los demás.

La validación, clasificación y registro de los datos corresponde al sistema contable que recibe el Rujo de datos de Jos demás sistemas y produce informes actualizados de datos reales clasificados para su utilización por los usuarios. Es evidente que el centro neurálgico del SlAF es el sistema de contabilidad, pues de él dependen los demás sistemas para obtener datos útiles, confiables y oportunos. Si el sistema contable no funciona como es debido (lo que es a menudo el caso), los demás sistemas tampoco pueden funcionar. Todavía peor es empezar a buscar sustitutos de los datos que no se han recibido del sistema contable, iniciando asf nuevos registros ad hoc para los datos que son indispensables, o tomar decisiones gerenciales sin verdaderos elementos de juicio. Asimismo, el buen desarrollo y mantenimiento del sistema contable es un factor


226 Aspectos del Pl'Csupucsto público

indispensable para el éxito del SIAF y otro aspecto muy importante de la "integración".

Hay cinco "eslabones" esenciales para lograr la integración de un sistema de administración financiera: capacitación, armonización, comunicación , coordinación y colaboración. La mayoría de los sistemas financieros fracasan porque descuidan estos eslabones.

Hace falta un programa integral de capacitación sobre todos los aspectos del SIAF para asegurar que toda persona que participa en los diversos sistemas comprende el motivo, la necesidad y los conceptos básicos de cada uno de los componentes. Con mucha frecuencia, los sistemas financieros fracasan porque, por ejemplo, el personal de presupuesto no sabe nada de la administración de caja, o el personal responsable de la administración de la deuda queda aislado del personal contable. Así pues, un aspecto imprescindible para el buen funcionamiento del SIAF es contar con un programa integral y continuo de capacitación que familiarice a cada miembro del personal con todos los componentes y con todo otro aspecto relacionado como el control interno y los principios de administración.

La coordinación y armonización de los sistemas componentes del SIAF son dos "eslabones" que también resultan indispensables para su "integración". La armonización se logra a través de una normatividad congruente entre todos los subsistemas. La legislación y las directrices, los principios, las normas técnicas, los manuales, los procedimientos , etc . , de todo sistema tienen que ser congruentes. El propósito de la armonización es evitar conflictos, incompatibilidades, terminología inconsecuente y otros defectos semejantes entre un sistema componente y los demás.

Todo proyecto sobre disposiciones internas para los sistemas tiene que ser coordinado estrechamente mediante los comentarios y sugerencias que se reciban de todos los componentes del sistema, antes de ser finalizados y promulgados en forma definitiva.

La comunicación entre los sistemas no debe limitarse a la elaboración de las disposiciones internas. Periódicamente, hará falta celebrar reuniones, conferencias o mesas redondas para discutir los problemas, áreas de posible fricción o duplicación y medidas comunes que permitan un funcionamiento más eficiente. El franco debate de los problemas y las preocupaciones que surjan en el SIAF evitará la gradual desintegración del sistema por falta de comunicación.

Finalmente, el eslabón que asegura el éxito del SIAF es un espíritu de colaboración entre toda persona y toda unidad operativa comprendida en el sistema. Es necesario evitar el daño causado por las rivalidades profesionales, los conflictos entre áreas de competencia y otros factores


Contabilidad y sistemas de i nformac.:iún 227

negativos que actúan para desintegrar el sistema. Cada una de las personas que integran el SIAF tiene que colocar los objetivos del bienestar común por encima de otros intereses en aras de un sistema eficaz y confiable. La colaboración institucional es el eslabón final en la cadena de integración de la administración financiera en el sector público.

El flujo de información en un sistema integrado de administración financiera (SIAF)

Pl�nllocación

V progr,1mCitión

CapaCitauón Armonozacoón

ComuniCadóo

Admonostracoón de

la deuda

Contabolodad

Base de datos

• común

• uni<.a • contoable

• ontegral Coordonanón

Admono�trauón dt• ta¡a


Gestión de la deuda pública

interna y externa

Mario O. Tcijciro

Introducción

La gestión de la deuda pública está íntimamente ligada a la macroeconómica. Metodológicamente cabe distinguir entre la política fiscal, que se refiere al nivel del déficit fiscal y por lo tanto al del stock de deuda del sector público; la polftica monetaria, que puede identificarse con la evolución de la deuda interna que no devenga interés (billetes en circulación y, usualmente, depósitos no remunerados del sistema financiero en el Banco Central); y la gestión política de la deuda pública, la cual definida en forma amplia se refiere a la estructura de la deuda interna y externa (menos activos mantenidos como reservas internacionales) que devenga intereses.

Objetivos

Objetivos macroeconómicos

La gestión de la deuda pública es un instrumento poderoso de manejo macroeconómico y como tal debe participar y canalizar los objetivos generales de la política económica en materia de tasas de interés, actividad económica, balanza de pagos e inflación.

Objetivos específicos

Sujeta a las restricciones impuestas por los objetivos macroeconómicos, la gestión de la deuda pública se realiza además sujeta a una serie de objetivos específicos, entre los que cabe destacar:

1) Minimizar los costos de intereses de la deuda pública, 2) Minimizar los costos de administración de la deuda pública,

228


Ck•!Stión de la deuda PLiblica 229

3) Obtener una estructura equilibrada de venc1m1entos que permita evitar la acumulación de pagos de amortización, y

4) Mejorar la eficiencia del sistema financiero, de tal manera de lograr una reducción de los costos de intermediación y así promover mayores niveles de ahorro e inversión.

En determinadas circunstancias los objetivos no son totalmente compatibles entre sí y resulta necesario establecer prioridades. A modo de ejemplo, una polftica de colocación de deuda interna que pretenda reducir el costo del servicio de la deuda a través del ofrecimiento de menores tasas de interés puede atentar contra los objetivos de balanza de pagos e inftación. A un nivel más específico, el objetivo de aumentar la eficiencia del sistema financiero puede exigir que el sector público compita para captar los fondos de ahorradores pequeños a través de la emisión de títulos atractivos para los mismos; en este caso, el objetivo de minimizar los costos de administración de la deuda pública puede resultar contradictorio con el objetivo de aumentar la eficiencia del sistema financiero.

Instrumentos generales

La gestión de la deuda pública tiene una gran importancia en la consecución de objetivos macroeconómicos globales. La composición de la deuda entre instrumentos internos y externos es la variable fundamental con incidencia en la evolución de las principales variables macroeconórnicas.

El mayor uso de préstamos externos o una disminución de las reservas internacionales añadirán recursos globales a la economía, permitiendo un nivel de gasto mayor para un determinado nivel de producto. Los empréstitos externos actúan directamente sobre la disponibilidad total de recursos, permiten que una economía alcance niveles de gasto superiores y, si dichos recursos se emplean eficientemente, tasas de crecimiento más altas que las que se registrarían en su ausencia. Por el contrario, la devolución de préstamos contraídos en el exterior requerirá en algún momento futuro un gasto menor para un determinado nivel de producto; la "carga" que esto signifique para las generaciones futuras dependerá de la eficiencia con que los recursos externos fueron empleados y la eventual mayor tasa de crecimiento que ellos permitieron .

La deuda interna, por lo general 1, no añade nuevos recursos a la economía y su contratación reduce la cantidad de recursos de capital

1En determinadas circunstancias. la elevación de los tipos de interés provocada por la colocación de deuda interna puede incentivar la entrada de capitales del exterior. lo cual tiene consecuencias simílares al endeudamiento externo.


230 AspeCtOS del pt'<.'SU PUCSLO pÚblico

disponible para el sector privado. En la medida que solo desplaza otras formas de gasto interno, una mayor deuda interna no incrementa el nivel del gasto global sino que lo redistribuye. Una redistribución inversa operará en el futuro cuando la deuda tenga que ser amortizada a través del cobro de mayores impuestos. No existe. por lo tanto, una carga sobre las generaciones futuras. Las polfticas fiscales actuales pueden sin embargo influir en el nivel y la eficiencia de la inversión presente y así afectar indirectamente el nivel de vida de las generaciones futuras.

Aun en ausencia de un déficit fiscal por financiar o de un cambio en la política monetaria por ejecutar, la administración de la deuda pública enfrenta alternativas de acción que pueden afectar seriamente la evolución de las variables macroeconómicas. Por ejemplo, la decisión de reducir la deuda interna y aumentar la deuda externa en una magnitud similar producirá una reducción de tasas de interés interna que se reflejará, en parte, en un aumento del nivel de gasto interno, mayor actividad económica, inflación y aumento del déficit de la balanza en cuenta corriente y, en parte, en una salida de capital privado y un deterioro de la cuenta de capital de la balanza de pagos. Cabe esperar efectos opuestos de una política de aumento del endeudamiento interno y reducción correlativa del endeudamiento externo (o aumento de las reservas internacionales).

En la mayoría de los países la gestión de la deuda está fuertemente influida por la polftica fiscal. Existe generalmente una fuerte tentación a financiar el déficit con recursos del exterior. Las medidas tributarias son impopulares, la obtención de préstamos internos eleva las tasas de interés y los préstamos del Banco Central son inflacionarios. El acceso al financiamiento externo evita las consecuencias negativas inmediatas del déficit y maximiza sus efectos positivos de corto plazo sobre la actividad económica. El uso continuado de la financiación externa, sin embargo, tendrá como resultado un empeoramiento del déficit en cuenta corriente y una aceleración del servicio de la deuda externa. Al formular la política de endeudamiento público externo, los gobiernos deben evaluar cuidadosamente las consecuencias de mediano y largo plazo. De dicha evaluación resultarán evidentes los peligros inherentes a ciertas estrategias de endeudamiento externo. Por ejemplo, la decisión de lanzar un programa de inversiones públicas con un alto contenido de gasto interno (por ejemplo, caminos) financiado totalmente con un endeudamiento externo, provocaría inicialmente presión sobre los recursos internos, incrementaría los precios y costos internos y, consecuentemente, provocaría una apreciación del tipo real de cambio. Las inversiones internas no aumentarían la capacidad productiva de bienes exportables e importables


Gestión de la deuda pública 23 1

y l a apreciación del tipo real de cambio atentaría contra e l crecimiento de la industria preexistente de bienes comerciables . De esta manera, la economía experimentaría dificultades en el futuro para pagar la deuda externa sin una reducción significativa del consumo interno y el nivel de vida.

Instrumentos institucionales

Con el objetivo de minimizar el costo del servicio de la deuda interna, los países generalmente recurren a reglamentaciones de carácter institucional con la intención de aumentar la oferta de fondos prestables al sector público. Entre las reglamentaciones más comunes cabe destacar:

a. Restricciones a las salidas de capital al exterior, b. Limitaciones a la posibilidad de emisión de obligaciones financieras

por extranjeros en el mercado nacional, c . Exención de impuestos sobre la renta obtenida de los títulos

públicos, y d. Obligaciones impuestas sobre las instituciones públicas y privadas

de invertir sus excedentes financieros en títulos públicos.

En la mayoría de las circunstancias, estos instrumentos son de limitada eficacia e introducen importantes distorsiones.

La facilidad con que los capitales pueden moverse entre distintas plazas financieras limita la eficacia de la reglamentación orientada a evitar la salida de capitales al exterior. Los tradicionales mecanismos de subfacturación de exportaciones y de sobrefacturación de importaciones son los canales más comunes que alimentan la salida de capitales a través de los mercados clandestinos de divisas. Esta movilidad de capitales torna asimismo ineficaz la prohibición a extranjeros de realizar emisiones en el mercado local; para individuos residentes en países pequeños y medianos, la seguridad y anonimato otorgados por las plazas financieras de los países desarrollados resulta generalmente la alternativa óptima. Todo esto hace que la posibilidad de aislar los mercados financieros locales de las vicisitudes de los mercados financieros internacionales sea cada día más limitada.

Las exenciones impositivas otorgadas a los títulos públicos no constituyen una fuente de ahorro genuino para el sector público. Cierto que el servicio de la deuda contraída será menor, pero a costa de una menor recaudación impositiva. Además, es posible que el efecto neto de tales preferencias impositivas sea el de introducir inequidades en el tratamiento impositivo de individuos de distinto nivel de ingreso.


232 Aspectos del pr·esupuesto p(Jblico

Los gobiernos usualmente recurren a mercados "cautivos" de fondos que tienen su origen en la legislación; por ejemplo, se obliga a los organismos públicos a invertir sus excedentes financieros en valores emitidos por el gobierno central . Una legislación similar se aplica a Jos fondos excedentes del sistema estatal de seguridad social; las compañías de seguros y cajas de previsión privadas tienen generalmente que mantener una porción de sus reservas en valores públicos; los bancos comerciales quedan obligados a mantener coeficientes de reserva, los cuaJes en algunos casos pueden invertirse en títulos del gobierno central pero más generalmente en forma de depósitos inmovilizados en el Banco Central. Este tipo de legislación se justifica en parte como apoyo a la labor de superintendencia y control de riesgo de las entidades privadas sujetas a regulación estatal; pero, de hecho, este tipo de legislación se utiliza fundamentalmente como una fuente barata de financiamiento del gobierno y el Banco Central. Los beneficios derivados de una financiación barata para los déficit públicos no son, sin embargo, gratuitos. Los organismos públicos con excedentes financieros mal remunerados pierden el incentivo para una gestión eficiente; los sistemas de seguridad social terminan descapitalizados y obligados a disminuir los beneficios o aumentar las cotizaciones; las compañías de seguros se ven forzadas a cobrar primas mayores; los bancos comerciales deben operar con mayores márgenes de intermediación, desincentivando el ahorro y la inversión. cuando no quedan descolocados frente a la competencia de mercados financieros marginales y extranjeros.

Instrumentos técnicos

Finalmente, la gestión de la deuda pública requiere una evaluación de las características de los instrumentos de deuda más_ apropiados para alcanzar los objetivos perseguidos. Las características más relevantes son el plazo, el tipo de rendimiento y la liquidez del instrumento. En determinadas circunstancias, las políticas de intervención en mercados secundarios asf como las técnicas de emisión son elementos de consideración.

Un principio básico para alcanzar objetivos como el de minimizar los costos del endeudamiento es emitir una canasta amplia de instrumentos de distintas características que puedan ser utilizados flexiblemente tanto en términos del monto a emitir como de la oportunidad de la emisión. Ello permitirá adaptar la oferta a las necesidades cambiantes del público en materia de estructura de su cartera e incluso a las preferencias particulares de distintos grupos de ahorristas circunstancialmente excedentarios en fondos .


Gestión de la deuda pública 233

Varios son los mecanismos utilizados para incrementar la demanda de títulos públicos sin tener que recurrir a mayores rendimientos. En lo que respecta a las características del rendimiento en sí, es normal que para títulos de mediano o largo plazo se recurra al pago de una tasa de interés flotante, esto es, un rendimiento periódicamente ajustable en función de otras tasas de interés. Esta característica disminuye enormemente el riesgo inherente a títulos de largo plazo con cupones fijos, tanto más cuanto más frecuente sea el ajuste del rendimiento a las tasas de interés prevalentes en el mercado. Los títulos con tasa de interés flotante pueden resultar más atractivos si se garantiza un rendimiento mínimo para el cupón. Los títulos con tasas de interés flotante pueden constituir asimismo una buena alternativa para disminuir la concentración de la deuda en instrumentos de corto plazo en períodos de elevada volatilidad de la tasa de interés.

En países con procesos inflacionarios agudos, el recurso a instrumentos indizados puede resultar inevitable para contener una fuga hacia los bienes y monedas extranjeras. Las opciones en este campo son varias, dependiendo de los índices de precios disponibles en el mercado interno. También se suelen indizar los instrumentos según la evolución de la cotización de monedas extranjeras.

Algunos países apoyan su política de colocación de deuda con intervenciones activas en los mercados secundarios a fin de garantizar una comercialización ordenada y disminuir el riesgo de los tenedores privados. Estas prácticas son beneficiosas para el desarrollo de los mercados de títulos públicos pero, como contrapartida, pueden limitar seriamente la posibilidad de una política monetaria.

En lo que respecta a la elección del plazo de los instrumentos de deuda, una primera alternativa consiste en realizar ofertas públicas simultáneas de efectos de distintos plazos, permitiendo que sea el mercado el que determine la distribución del total ofertado entre instrumentos de distinto plazo. Una segunda alternativa consiste en otorgar al tenedor opciones en cuanto al vencimiento. En un título de largo plazo podría otorgarse la opción al tenedor de pedir la amortización total del título luego de un cierto período. En un título de corto o mediano plazo, la opción podría consistir en la posibilidad de extender el plazo del título en condiciones predeterminadas. Ambos tipos de opciones ayudarían a la colocación de deuda en contextos de elevada incertidumbre con respecto a la tasa de interés.

Las características de los títulos a emitir dependerán del segmento del mercado que se desee captar. En determinadas circunstancias puede que los pagos de amortización distribuidos en el tiempo sean preferibles a una amortización total al final. En el caso de inversionistas pequeños, es



posible que se vean atraídos por algunas características especiales como premios y sorteos. En general , el papel del Estado en la captación de fondos de pequeños ahorristas y fondos líquidos de muy corto plazo es un tema sujeto a discusión. Los costos de administración asociados a estos tipos de operaciones indican la conveniencia de colocaciones por valores mínimos considerables y por plazos no muy reducidos, además del recurso al manejo de efectivos mínimos del sistema bancario. Desviaciones de este principio ocurren en la medida que se otorga prioridad a objetivos tales como el de promover ciertas prestaciones en el mercado de capitales.

La gestión de la deuda externa plantea por otro lado problemas de distinta naturaleza. En general , las opciones en cuanto a instrumentos son mucho menores y el país se enfrenta generalmente a alternativas preestablecidas por las prácticas usuales en los mercados internacionales. La mayoría de los préstamos de organismos multinacionales o de fuentes oficiales bilaterales tienen términos y costos preestablecidos por el prestamista. La experiencia reciente indica que ciertos márgenes de negociación existen con la banca comercial privada en lo que respecta al plazo del préstamo, la moneda en la cual se realiza, la tasa de interés de referencia para el ajuste de las tasas flotantes y el margen de intermediación (spread).


El Estado y las empresas

públicas: relaciones

presupuestarias 1

A. Prcmchand

Las relaciones entre el Estado y las empresas públicas se han estudiado tradicionalmente desde el punto de vista de las finanzas, modalidad de conexiones y controles a priori y a posteriori sobre el libramiento de fondos y su utilización por las empresas . De la literatura sobre el tema se concluye que las relaciones estructurales entre el Estado y las empresas en los aspectos presupuestarios no han recibido suficiente atención, probablemente porque se trata de procesos administrativos limitados a la esfera estatal. Aunque de este olvido no se han seguido quizá problemas importantes en el pasado, hoy se considera esencial un análisis cuidadoso y detallado de las relaciones presupuestarias para una plena comprensión del aspecto financiero de las empresas.

La forma en que se elaboran los presupuestos de las empresas tiene un efecto importante sobre la flexibilidad y coherencia de la gestión empresarial y sobre el djnamismo de las mismas empresas . La elaboración anual del presupuesto, que últimamente se ha convertido en un sustituto virtual de la revisión anual y de la fijación anual de políticas , ofrece una oportunidad única para formular objetivos estatales y evaluar la eficacia de la gestión operativa de las empresas . Existe una gran variedad de país a país en cuanto a procedimientos y prácticas, pero existe también unidad de intención y política. La cuestión central de la relación presupuestaria entre Estado y empresas públicas es la clase de control financiero ejercido, la decisión de qué se considera importante y el enfoque general de todas las

'Documento originalmente preparado para su inclusión en Govemment and Public Enterprises [Empresas gubernamentales y públicas], G. Ram Reddy. encargado de la edición (Londres, Frank Cass, 1985).

235



cuestiones relativas a las finanzas empresariales. Las prácticas y tradiciones institucionales engendran su propio sistema de valores . Los valores , a su vez, pueden traducirse en flexibilidad o en rigidez del enfoque institucional que influye en el proceso presupuestario y la importancia concedida a las diversas fases del trabajo. En este estudio se analizan los factores institucionales , técnicos y de política relativos a la elaboración del presupuesto estatal en lo que se refiere a las finanzas de las empresas. En primer lugar se estudian los aspectos estructurales relativos a los presupuestos tanto del Estado como de la empresa. Las deficiencias del actual proceso presupuestario, así como los elementos de una posible reforma, se tratan en la sección final. Debe advertirse que, dado que el documento se basa en la experiencia de países tanto industriales como en desarrollo, las generalizaciones deducidas de experiencias tan diversas no son quizá aplicables a todos los países.

Consideraciones preliminares

El crec1m1ento de las empresas públicas ha obligado a efectuar modificaciones en la elaboración del presupuesto estatal . Este se ocupaba tradicionalmente de la asignación de recursos a las funciones del gobierno, tales como servicios administrativos, sociales y económicos, pero ahora se ocupa de una serie numerosa de cuestiones, incluidas las finanzas de las empresas, la evaluación de políticas de inversión y precios, y la tasa prevista de rentabilidad. El Estado revisa periódicamente los presupuestos de las empresas con un objetivo doble: en pri mer lugar, fijar el papel de las empresas en los aspectos de asignación , distribución y estabilización de la gestión de la economía nacional, y, en segundo lugar, en un sentido más estricto, decidir el volumen de recursos que debe transferirse a las empresas. Estos objetivos, a su vez, se basan en la revisión de la validez de las estimaciones de producción, ventas y aspectos financieros conexos de las empresas .

Por mucho tiempo se han venido utilizando las empresas públicas a efectos de estabilización de la economía. Tras la segunda guerra mundial las empresas públicas participaron en la reconstrucción de la economía y se convirtieron en instrumentos de lucha contra la recesión. Se concibió una función anticíclica para estas empresas basándose en la creencia de que el mecanismo de mercado no era suficiente y que era esencial la intervención directa en la economía. Aunque el papel anticíclico de las empresas es todavía evidente en la absorción de unidades en peligro de quiebra o en la expansión selectiva de la capacidad productiva, también se han utilizado las empresas desde los primeros años del decenio de 1 970


El Estado y las empn�sas pllblicus 2:37

para reducir la tasa de inflación mediante la contención de precios2 . Sin embargo, la experiencia más reciente hace pensar que tal uso no ha tenido el efecto deseado ya que, en ocasiones, ha exacerbado las presiones inflacionarias mediante mayores déficit presupuestarios estatales, y porque no se consiguió aquilatar debidamente la gestión de la demanda. El reconocimiento de estas limitaciones ha despertado últimamente un nuevo interés por la economía ofertista, que en términos presupuestarios supone un desplazamiento desde los aspectos agregados del efecto económico de los presupuestos estatales y de las empresas hacia el análisis industria por industria de los problemas , vínculos productivos y perspectivas de mejora. Este cambio de énfasis da una nueva dimensión a las relaciones presupuestarias entre el Estado y sus empresas .

El Estado es el principal accionista de las empresas y en general también el principal banquero. El vínculo más importante entre el Estado y sus empresas a través de las diferentes fases de la formulación y ejecución de las normas de política es el presupuesto estatal3. Las empresas públicas se distinguen de otras empresas principalmente por su relación financiera permanente con el Estado . Esta relación presenta dos aspectos importantes. En primer lugar. dado que el Estado facilita todo el dinero, ya sea con cargo al presupuesto o mediante sus instituciones financieras, las empresas públicas probablemente no corren riesgo de ser liquidadas4 . Aunque esta afirmación no tiene validez universal, ha contribuido a la convicción de que los problemas financieros de las

2Véase un estudio de este aspecto concreto en el Reino Unido. en A Study r�( the U.K. Narionalized Industries [Estudio sobre las industrias nacionalizadas del Remo Unido!, Vol. 9. National Economic Development Office (Londreh. Her Majesty's Stationery Office. 1976).

3Las transferencias del presupuesto estatal a las empresas públicas no financieras (EPNF), como se indica más abajo. adoptan diversas formas, lo cual dificulta la presentación de una comparación entre diferentes países. En India. la inversión estatal anual presupuestaria en las EPNF fue más de la cuarta parte del gasto de capital estatal total durante 1975176-1978179; como porcentaje del gasto total, superó el 10%. En el cuarto plan

( 1969-74) de India, un 8% de los recursos totales del plan procedieron de las contribuciones de todas las empresas estatales. Las subvenciones facilitadas por el gobierno central se situaron en promedio en tomo al 6% durante los últimos años del decenio de los setenta. En Corea. la inversión estatal anual en las EPNF durante 1975 y 1976 fue una cuarta parte de su gasto para desarrollo, descendiendo a un 9% en 1979. Como porcentaje del gasto estatal total. fue 12% en 1975 y descendió a 3% en 1979. Estas transacciones ilustran la magnitud de las relaciones presupuestarias entre el Estado y sus empresas. En otros países también se observan magnitudes semejantes.

4En algunos países parte de los recursos pueden proceder de otras fuentes. Existe. sin embargo, una garantía implícita de que en caso de problemas financieros agudos el gobierno pondría a disposición de esas empresas los fondos necesarios.



empresas se convertirán en problemas del presupuesto estatal , contribuyendo a déficit superiores y a un mayor volumen de endeudamiento interno y externo. Por ello, Jos responsables del presupuesto estatal no pueden contentarse con la inclusión de propuestas específicas de gasto, sino que deben prever los problemas de las empresas y el efecto de sus operaciones sobre el presupuesto estatal. Tal previsión, a su vez, crea imperativos institucionales y de procedimiento en el proceso presupuestario. En segundo lugar, desde el punto de vista de la empresa, los parámetros de su presupuesto (aparte de los ingresos por ventas) están determinados exógenamente por las limitaciones del presupuesto estatal. La política de ingresos, las medidas de movilización de recursos , la tasa prevista de crecimiento del gasto o la razón entre el déficit presupuestario y el producto nacional bruto: todos estos factores condicionan en cierta medida las transferencias procedentes del presupuesto estatal o hacia él. Estas limitaciones, puede sostenerse, no se harían sentir si las empresas dependieran del sistema bancario y no del Estado. Debe indicarse, sin embargo, que este enfoque no es sostenible, ya que en algunos países las instituciones bancarias también son propiedad del Estado, y se deciden de forma conjunta los recursos bancarios y fiscales que habrán de ponerse a disposición de las empresas (por ejemplo, en Corea). Además, en un programa de estabilización en el que las limitaciones de crédito se apliquen igualmente a todas las empresas, las empresas públicas serán objeto del mismo tratamiento en la obtención de fondos prestables. Concretamente, en los países en desarrollo, en que el sector público tiende a desempeñar un papel importante, se depende en gran medida de la política fiscal, lo que condiciona las perspectivas presupuestarias de las empresas públicas. La complementariedad entre empresas y Estado se traduce en una polftica económica en que las empresas no tienen apenas otra opción que trabajar en estrecha coordinación con el Estado.

Aspectos estructurales

Dado que las relaciones presupuestarias entre el Estado y las empresas dependen de la naturaleza de éstas, los presupuestos estatales pueden en algunos casos no reflejar plenamente las actividades de las empresas. Pero en términos generales se pueden distinguir tres tipos de relaciones presupuestarias.

En primer lugar, hay sistemas en que los presupuestos empresariales están incluidos en el presupuesto estatal o en los que la línea divisoria entre ambos presupuestos es tenue. Las actividades empresariales organizadas a nivel ministerial o las que tienen un presupuesto anexado al del


El Estado y las cmprc!Sas pÚblicas 239

Estado se encuadran en esta categoría. En países que siguen la tradición francesa de Limite de caisses, los presupuestos de las empresas públicas están incorporados al presupuesto nacional y sus transacciones financieras se realizan a través de una cuenta especial del Tesoro gestionada en nombre de las empresas . En otros países, como el Reino Unido y la República Federal de Alemania, no se incluyen en el presupuesto las necesidades financieras de las empresas, si bien, a efectos de política económica, se incluyen en los planes de gasto a medio plazo del Estado. En países con economías de planificación central, Jos presupuestos de las empresas , aunque no están formalmente incluidos en el presupuesto central, están considerados en estrecha conjunción con el presupuesto del Estado y están sometidos a las mismas revisiones rigurosas que los presupuestos ministeriales. El procedimiento administrativo puede diferir de un país a otro, pero estas relaciones implican un grado mayor de integración entre el presupuesto estatal y los de las empresas.

En segundo lugar, los presupuestos de las empresas se formulan en algunos países bajo la dirección del gobierno, pero no están incluidos en el presupuesto estatal. Tal relación puede describirse como direccional. En México, por ejemplo, los presupuestos de las empresas importantes dependen de la aprobación de la Secretaría de Programación y Presupuesto. Igualmente, en países que están aplicando un plan de desarrollo económico, los gastos de capital de las empresas y su financiamiento son objeto de consideración agregada como partes integrales del plan.

Por último, en algunos países las empresas formulan sus propios presupuestos, que se someten a revisión del gobierno sólo con respecto a partidas específicas, tal como el gasto de capital financiado por asignaciones de plan o las subvenciones concedidas para propósitos concretos (por ejemplo, en Kenya y Tanzanía). Esta relación es menos formal, y las empresas tienen por lo general un mayor grado de autonomía. En estos casos, las transferencias de capital del Estado pueden no reflejar otras fuentes de financiación. En algunos países (por ejemplo, Papua Nueva Guinea y Zambia), los fondos para proyectos recibidos del exterior pueden prestarse en segunda instancia a las empresas a través del presupuesto estatal, mientras que en algunos países de América Latina, Asia y Africa, los préstamos los reciben a veces directamente las empresas con el respaldo de la garantía estatal. En los últimos años se ha convertido en costumbre indicar tales pasivos contingentes en la partida "pro memoria" del presupuesto o en las cuentas anuales.

La estructura del presupuesto también influye en la naturaleza de la relación presupuestaria. El presupuesto estatal está dividido normalmente en ingreso, gasto (subdivididos en varios segmentos) y endeudamiento.


240 Aspectos del pr('Supucsto públlc·o

La mayoría de los presupuestos de las empresas se organizan como los presupuestos comerciales, en base doble: es decir, ingreso y capital. El presupuesto de ingreso, a su vez, está integrado por el presupuesto de ventas y renta, y los presupuestos de producción, investigación y desarrollo, gastos de ventas y gastos generales de administración. El presupuesto de capital consiste en gastos propuestos para instalaciones, maquinaria y edificios. Como suplemento de estos dos, también se prepara un presupuesto de caja en donde se indican las corrientes de ingresos y desembolsos. Ahora bien, las transacciones entre el presupuesto estatal y los de las empresas están tratados de forma asimétrica: es decir, una partida de gasto en el primero representará una fuente de ingreso en los segundos, como se indica en el gráfico 1 , donde se presentan las relaciones presupuestarias entre Estado y empresas. Este procedimiento presenta algunas excepciones. En el caso de las empresas adscritas a nivel ministerial, cuyos presupuestos siguen la estructura convencional del presupuesto del Estado, las estimaciones de ingresos y egresos no siguen a veces los formatos comerciales y pueden estar de conformidad total con el presupuesto del Estado. En algunos países (por ejemplo, Sudán) incluso las empresas públicas comerciales pueden preparar su presupuesto según los capítulos presupuestarios estatales, es decir, salarios , materiales y bienes de capital.

La estructura presupuestaria de las empresas , a diferencia de la del Estado, no parece haber sido objeto de estudio serio, suponiéndose que en general era adecuada dado que se ajustaba a los formatos comerciales. Pero en vista de los vínculos entre las empresas públicas y el Estado, ciertas modificaciones parecen apropiadas por diversas razones. En primer lugar, la planificación y elaboración de presupuestos de las sociedades parecen seguir dos modelos diferentes en la mayoría de las empresas públicas, haciéndose hincapié en el primero de ellos en el desarrollo y la diversificación del producto, mientras que en el segundo tiende a convertirse en un ejercicio puramente financiero5 . La integración de estos dos modelos es esencial para la gestión interna así como para responder ante el Estado en la tasa de escrutinio durante la elaboración del presupuesto6. Reconociendo este aspecto. algunos gobiernos han adoptado una modalidad de actuación presupuestaria para las empresas

s Este problema puede no presentarSe en algunas compañías tradicionales de servicios públicos (por ejemplo. electricidad). que tienen sólo un producto. y por ende la planificación técnica y la financiera coinciden.

6Se concede mucha importancia a la formulación de plane:. de sociedades en los países tanto industriales como en desarrollo. Estos planes están sometidos a la revisión y aprobación del gobierno.

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públicas 7. La experiencia de muchos años en la India indica que los presupuestos de actuación varían ampliamente en calidad y que se han convertido en una rutina mecánica sin contribuir de forma significativa al proceso de adopción de decisiones por parte del gobierno o de la gerencia de las empresas. En segundo lugar, dado que el sector global público no financiero es el factor clave de la gestión económica nacional, y dado que las cuentas del ingreso nacional y los pronósticos correspondientes se utilizan como base para la adopción de medidas de política, parece esencial mejorar los presupuestos empresariales con el fin de facilitar una rápida compilación de las cuentas nacionales8• Sin embargo, de la experiencia se deduce que este sistema encierra dificultades, fundamentalmente porque los presupuestos de empresas no están estructurados para facilitar la compilación de las cuentas y del ingreso nacional. Las diferentes prácticas contables también contribuyen a la confusión y al error. Por ejemplo, el consumo de capital fijo o las transferencias corrientes y de capital se interpretan en las empresas de forma diferente de la seguida en el sistema de cuentas nacionales . En el balance general y en los estados de ingresos y gastos de las empresas no siempre se dispone de datos detallados, como los relativos a la retribución de los empleados, necesarios para las cuentas del ingreso nacional. Esta situación, que varía de país a país, puede deberse a la falta de dirección centralizada y a que se haya dejado la responsabilidad de desarrollar una estructura de presupuestos y cuentas a las empresas mismas9.

Proceso presupuestario

Los presupuestos de las empresas públicas se preparan dentro de las dimensiones temporales y los procedimientos especificados por el gobierno. El procedimiento operativo de los diferentes países refleja diferentes factores institucionales y diferentes sistemas de adopción de

7En India, la Comisión de Reforma Administrativa sugirió en primer lugar la introducción de un presupuesto global para compensar las deficiencias de los presupuestos de tipo comercial. Véase una crítica de este enfoque en A. Premchand. '"Performance Budgeting in Public Sector" [El presupuesto por resultados en el sector público], Economic

and Political Weekly, 22 de febrero de 1969. 8En cierta medida esto se ha logrado en el Plan de Contabilidad General puesto en

práctica en Francia. 9Con frecuencia la legislación pertinente indica simplemente que "en todo ejercicio

financiero las empresas mantendrán cuemas y otros registros financieros y de otro tipo adecuados". Esta vaguedad ha contribuido también a la diversidad de prácticas presupuestarias entre las empresas.


El Estado y las ('n"lpt·csns pÚI)Iit•us 2-13

decisiones. Pero en general las empresas públicas elaboran su propio presupuesto anual, que debe ser aprobado por su consejo de administración y enviado al ministerio competente. A su vez, los ministerios los remiten para su aprobación a los organismos centrales, ya sean de financiación o planificación. En algunos países sólo los presupuestos de capital de las empresas deben presentarse al gobierno, mientras que en otros tanto los de ingresos como Jos de capital deben obtener aprobación. En paises donde existen grandes sociedades de control (España, Italia y Corea) o sociedades anónimas de sector (Bangladesh y Pakistán) el nivel empresarial intermedio desempeña un papel importante en la coordinación de los presupuestos de sus empresas. En algunos casos, los presupuestos de las filiales se someten también al gobierno, pero esta práctica depende en gran medida de cada situación y de la iniciativa gubernamental. Las relaciones entre el ministerio competente y los organismos de financiación son diferentes en cada país. En Portugal los presupuestos de empresa los aprueba el ministerio correspondiente y sólo las transferencias que inciden en la cuenta corriente requieren aprobación del Ministerio de Hacienda, mientras que el presupuesto de capital y su incidencia sobre el plan de desarrollo tienen que ser aprobados por el organismo encargado de la planificación. En Tanzanía sólo los proyectos que suponen transferencias adicionales de fondos procedentes del Estado se someten a los organismos de financiamiento y planificación, mientras que en India el asesor financiero (que representa al ministerio correspondiente y al Ministerio de Hacienda, y que también forma parte del consejo de administración de la empresa) participa en todas las fases de la elaboración del presupuesto.

Las formas que reviste el proceso de adopción de decisiones revelan ciertas divergencias respecto de las tradiciones presupuestarias. El problema de asignación de recursos a las empresas se considera de forma diferente al de la asignación de recursos a otros servicios o para bienes públicos, en que la evaluación de los costos y beneficios resulta difícil, las asignaciones a las empresas son más tangibles, pudiéndose identificar con cierta precisión la tasa probable de rentabilidad. Aunque los países en desarrollo con frecuencia llevan a cabo evaluaciones sociales de las inversiones y de otros aspectos con ellas relacionados, estas evaluaciones también presentan deficiencias. En primer lugar, en su mayoría son estudios de viabilidad en apoyo de un proyecto concreto, y no un estudio de posibles opciones. Además, los tipos de interés escogidos para tales evaluaciones no reflejan a veces el valor de escasez y el costo de oportunidad del capital, tanto en su contexto amplio de otros usos posibles en el sector privado como en el contexto más limitado de otros usos posibles en el sector público. Sin embargo, existe un reconocimiento



general de la escasez de capital y de la necesidad de asegurarse de que la evaluación refleje un racionamiento implícito de ese capital .

La revisión de los presupuestos del sector público varía considerablemente. Mientras que en algunos países se someten a revisión todos los aspectos de los presupuestos de las empresas, en otros países el tipo de estudio dependerá de la modalidad de la empresa y de su situación financiera. Se somete a serio examen a las empresas de servicios públicos , de comercialización y de extracción de minerales, prestándose menor atención a las empresas industriales y manufactureras. Esta actitud refleja la creencia general de que las empresas citadas en primer Jugar dependen más del presupuesto estatal (o a la inversa, por ejemplo en Arabia Saudita y Zambia) en lo que se refiere a subvenciones y medidas de apoyo de precios. También es hecho observado que las empresas deficitarias reciben más atención que las rentables. Durante la fase de ejecución del presupuesto, se autoriza a Jos ministerios estatales a regular el libramiento de fondos, vigilar las variaciones de costos y en general someter a estudio el funcionamiento de las empresas. Con frecuencia se descubre que el mal funcionamiento de las empresas y la no amortización de sus préstamos contribuye a gastos superiores a los previstos en el presupuesto estatal .

El proceso presupuestario estatal pone de relieve numerosas deficiencias en cuanto al trato de las finanzas de las empresas. En primer lugar, aunque las empresas se han convertido en un elemento importante de la estrategia económica del gobierno, el proceso presupuestario propiamente dicho les suministra poca o ninguna información adelantada sobre la disponibilidad de fondos. Así pues, la preparación del presupuesto se ha convertido en un proceso de agregación, en vez de un proceso iterativo en el que se combinan las directrices centrales sobre las limitaciones de recursos globales, por una parte, y las necesidades de las empresas por otra. Las empresas formulan sus presupuestos basándose en sus necesidades, mientras que los gobiernos operan con frecuencia basándose en la disponibilidad de recursos. Si el nivel inicial de disponibilidad de recursos no está claro, la revisión del presupuesto dentro del Estado se realiza de forma ad hoc, procediéndose posteriormente a reducciones generales en las asignaciones si los niveles efectivos de recursos son inferiores a los estimados 10.

En segundo lugar, no se ofrece directriz específica sobre el descuento que hay que hacer para reflejar la inflación o las hipótesis sobre el nivel de

10La reformulación del presupueslo de las empresas en función de la reducción de las asignaciones constilUye una tarea larga y con frecuencia el año fiscal se inicia sin saberse de qué fondos se dispone realmente.


El Estado y las empresas públicas 245

precios. Con frecuencia este hecho ha resultado en presupuestos que yerran en sus objetivos por un margen considerable, costos superiores a los previstos en los presupuestos estatales y empresariales, y déficit presupuestarios mayores que han contribuido a acelerar la tasa de inflación. La respuesta de los gobiernos a la inflación ha consistido en contener las subidas de precios o reducir los presupuestos de inversión de las empresas. La experiencia demuestra que el control de precios ha empeorado los déficit presupuestarios estatales, y que las reducciones de la inversión han causado crisis en las empresas. Es interesante señalar que Jos gobiernos dan por supuesto que las empresas realizarán de alguna forma el ajuste a las reducciones de inversión, y por ello no prestan atención a los efectos sobre los resultados económicos.

En tercer lugar, el proceso presupuestario, que se espera logre una movilización de ingresos (rentabilidad de las inversiones o impuestos indirectos), desarrollo económico (plena utilización de la capacidad instalada) o estabilización (efecto de las operaciones de la empresa sobre la economía), no parece lograr estos objetivos porque con frecuencia el margen de actuación del gobierno está limitado ya sea por la legislación o por la tradición. Está claro que la política presupuestaria no puede ser sustituto de una política industrial global. Si se carece de política industrial, la carga del proceso presupuestario se hace aún más pesada y paradójicamente su enfoque tiende a hacerse más ad hoc y a orientarse a la solución inmediata de las crisis.

En cuarto lugar, el control financiero ejercido por el Estado en el proceso presupuestario es táctico y no estratégico, con orientación a corto plazo 11 , y de visión estrecha, no sistemática y objetiva. Un control financiero predecible tiende a hacerse arbitrario y los amplios vínculos

1 1 En algunos países. como el Reino Unido, la reciente fiJación de lím1tes de caja sobre los recursos a obtener por las empresas y de límite:. sobre el financiamiento externo (donaciones y empréstitos) que una industria puede obtener en un determinado ejercicio parece haber modificado el enfoque del control financiero. En ciena medida. el control sobre los programas se ve complementado por un límite a los recursos y. cuando la tasa de inflación resulta superior a la estimada en el presupuesto, se aplican los límites de caja, esperándose que las empresas realicen ajustes den1ro de estos lfmi1es. Véase una exposición de �ste sistema en el Reino Unido, en U.K. Trcasury, "Financial Control of Nationalized Industries'' [Control financiero de las industrias nacionalizadas], Economic Progress Repon (Londres, Her Majesty's Stationery Office, septiembre de 1980). En teoría se espera que estos límites reduzcan la dependencia administrativa de las empresas respecto del Estado y fomenten una gestión más responsable. No obstante, en la práctica. y dada la subestimación inicial de la tasa de inflación o de variaciones súbitas en el ambiente del mercado, la dependencia financiera de las empresas incluso se ha intensificado. De hecho, también ha contribuido a mayores gastos presupuestarios y a un incremento de las necesidades de endeudamiento del sector público del Reino Unido.



entre las empresas y el Estado dentro de la economía nacional quedan con frecuencia olvidados. Las áreas que reciben especial atención, y el grado de la misma, varían ampliamente de país a país. En India el énfasis se pone en la movilización de recursos; en el Reino Unido y en Corea sobre el financiamiento externo y los límites a la obtención de préstamos; en Tanzanía sobre el financiamiento de proyectos. Así pues, las asignaciones presupuestarias tienden a desarrollar sus propias bases y a estrechar su justificación causal, en vez de basarse en la actuación económica global de las empresas.

En quinto lugar, la impredictibilidad de las asignaciones del Estado no queda mitigada por una actitud constructiva por parte de las empresas, que continúan sirviéndose de ideas convencionales, como es el optimismo no justificado en sus planes empresariales y fe en sus propias estimaciones. En general mantienen que sus necesidades de financiamiento no son cuantiosas y que las variaciones de sus estimaciones se sitúan netamente dentro del margen de error de las estimaciones estatales, o bien insisten en la naturaleza estratégica de esas necesidades. Reconociendo su dependencia total de la variable exógena de los recursos estatales, creen que el lugar especial que se les asigna en los planes presupuestarios les aísla y protege de toda variación a corto plazo. Pero en la práctica, la orientación a corto plazo, el planteamiento estrecho del presupuesto estatal y la falta de preparación por parte de las empresas para reducir al mínimo Jos efectos de las fluctuaciones de sus asignaciones expresan la inestabilidad característica tanto del Estado como de las empresas.

Desde el punto de vista institucional, el proceso presupuestario también presenta deficiencias. Varios países han comproado que los organismos de planificación con frecuencia concentran sus esfuerzos en la evaluación de inversiones y en aspectos sectoriales, objetivos de producción y saldos materiales en las relaciones interindustriales. Así pues, los aspectos financieros, especialmente los derivados de limitaciones de recursos y los relacionados con la financiación interna, no han recibido la atención debida. Aunque ciertos aspectos financieros hayan sido considerados por el Ministerio de Hacienda en una fase posterior, el proceso de elaboración del presupuesto ha estimulado una adopción de decisiones fragmentaria y no coordinada, lo que se traducirá en problemas evitables.

En general parece que no existe una "representación única" de las empresas ante el Estado 12 • Prueba de esto es la determinación de la

12Puede verse una exposición reciente de la diversión entre propiedad y ··representación única" de la empresa en J. B. Heath. Managemenr in Nationalized Industries [Gestión de las industrias nacionalizadas], Nationalized Industries' Chainnan's Group. No. 2 (Londres, 1980).



inversión total, generalmente subestimada, y de las asignaciones anuales, a veces burdamente superestimadas . Incluso con respecto a la planificación de los aspectos físicos, muchas empresas tienen excesos de capacidad por encima de la demanda. La gama de producción no está siempre planificada y son frecuentes los retrasos respecto de los programas de construcción. Puede sostenerse que estos fenómenos son resultado de varios factores y no deben atribuirse únicamente al proceso presupuestario. Pero nunca se insistirá bastante en el hecho de que el proceso presupuestario desempeña un papel importantísimo. A lo largo de los años la separación de las funciones de planificación y presupuestación dentro del Estado ha llevado también a un dualismo institucional 13, habiendo surgido un área vital que parece situarse a medio camino entre la función de los organismos de financiación y la de los organismos de planificación . Esta esfera, cuya dimensión guarda proporción con la del propio sector público, incluye las operaciones de inversión de las empresas financiadas internamente y las consecuencias financieras de sus operaciones corrientes.

Otro aspecto que tampoco ha recibido atención es la comparación de las operaciones financieras de las empresas, según la experiencia registrada y según las estimaciones ex ante. Aunque en algunos países se recogen datos anuales sobre la ejecución financiera de las empresas, estos datos no revelan si se han cumplido los planes originales. Por otra parte, los datos sobre utilidades en términos monetarios corrientes ofrecen sólo una idea parcial. Dado que la mayoóa de las empresas públicas están basadas en estudios de viabilidad, cabría esperar que las modificaciones a corto plazo de la demanda y la producción y su efecto sobre los precios y la tasa de rentabilidad serán sometidas a revisión para identificar posibles problemas. Sin embargo, ningún país lleva a cabo este tipo de revisión. En India se procede a una revisión cuando se ha propuesto una expansión de las actividades empresariales. En varios países se proponen gastos adicionales de las empresas de forma rutinaria y sin consideración de los resultados anteriores, limitando así aún más las posibilidades de gestión financiera adecuada de las empresas. Por otra parte, a los factores de eficiencia - X 14, como el descuido organizativo que se manifiesta de formas

diferentes, tampoco se les presta atención.

13Este dualismo se refiere a los diferentes enfoques que han llegado a ser distintivos de los organismos de financiamiento y planificación. respectivamente.

14La teoría de la eficiencia-X, propuesta por Liebenstein, se refiere a las empresas como si fueran individuos y examina los factores que contribuyen a la brecha entre las decisiones y la puesta en práctica de las mismas. Véase Harvey Liebenstein, General X-Efficiency Theory of Economic Development [Teorfa general de la eficiencia-x en el desarrollo económico] (Londres, Oxford University Press, 1978).


248 Aspectos del presupuesto públko

En algunos países se ha constatado que el procedimiento presupuestario Lleva mucho tiempo dada la insistencia en producir un gran volumen de información que no se utiliza plenamente. Se da con frecuencia una duplicación de esfuerzos por parte del ministerio competente y de los organismos de financiación y planificación. Los ministerios competentes abarcan varias empresas que cubren diversos campos, pero carecen de personal especializado para someter a estudio los presupuestos de dichas empresas . Estos factores condicionan los planteamientos del gobierno y de las empresas. La capacidad de un organismo central o de su personal para evaluar la calidad y viabilidad de miles de planes que cubren áreas complejas se ve limitada por la falta de conocimiento del entorno local. por el grado de eficiencia administrativa, o por las características económicas de las propuestas concretas.

En el aspecto contable se encuentran dificultades semejantes. Los ministerios de Hacienda no siempre explican con detalle determinados requisitos. Los sistemas de información tienden por tanto a ser generales y carecen de la capacidad estructural para reflejar los matices de cada empresa. Por otra parte, las prácticas de depreciación difieren en cada caso y las cuentas no revelan la situación verdadera en un contexto inflacionario.

Cuestiones presupuestarias

El capítulo de ingresos del presupuesto estatal incluye los impuestos pagados, los pagos de intereses por préstamos, rembolsos de prestamos, dividendos del capital social y aportaciones de las empresas . En el capítulo del gasto del presupuesto las transacciones son más numerosas e incluyen las entradas de ingresos fiscales consignados (que pueden aparecer como reducciones del ingreso o, reteniendo la base bruta del presupuesto, como transferencias de gastos), donaciones o subvenciones, inversión en capital social, préstamos que vuelven a ser objeto de préstamo, y otros préstamos, incluidos los adelantos a corto plazo por parte del Estado. Aunque estas transacciones aparecen bajo diferentes encabezamientos en el presupuesto, su total da a conocer las prioridades, intereses y estrategias del gobierno. A todo esto hay que añadir como complemento las disposiciones para la obtención de préstamos de fuentes internas y externas. El empleo de estos instrumentos y la determinación de los montos a conceder o recibir han planteado a lo largo de los años cuestiones importantes, algunas de las cuales se consideran aquí desde el punto de vista del proceso presupuestario.

Al estudiar estas cuestiones, hay que reformular dos puntos con el fin de obtener una cierta perspectiva. En primer lugar, los objetivos de las


El Estado y las en"lpresas públicas 249

empresas públicas son muy diferentes entre sí, y de ellas se espera que maximicen tanto las utilidades como el bienestar social. El cumplimiento de estos objetivos podría en ocasiones exigir el empleo de un mismo instrumento para más de una sola finalidad. Aunque en general es deseable escoger un instrumento para cada objetivo, en el sector público no siempre es posible, teniendo que procederse a ciertas elecciones entre los diferentes objetivos en sus diferentes fases. Estas elecciones deben ser en la mayor medida posible explícitas , claras y suficientemente estables. Ahora bien, la falta de estos rasgos no puede compensarse mediante la aplicación, por excelente que sea, de los instrumentos correspondientes. En segundo lugar, los objetivos del Estado pesiguen la eficacia de asignación entre los sectores privado y público y entre las empresas y los ministerios dentro de la administración pública. Pero el logro de la eficacia técnica mediante la reducción al mínimo de los costos de servicios es responsabilidad de la empresa pública. Esta función se ve adecuadamente complementada por el Estado mediante pruebas de mercado y medición de resultados. Estas medidas a su vez constituyen la base para la asignación de los fondos públicos.

Transferencias al Estado 1 5

La aportación de las empresas públicas al presupuesto del Estado viene determinada por el factor exógeno de la tasa de crecimiento de los ingresos según decisión del gobierno y por el factor endógeno de los resultados económicos de la empresa. El primero constituye parte de las decisiones de la planificación presupuestaria, cuando se estiman los ingresos que habrán de generar las empresas públicas. Estas estimaciones se hacen a un nivel sumamente agregado. Sin embargo, la fijación del presupuesto anual exige que se especifiquen los montos. formal o informalmente, a las empresas. En India las aportaciones de las empresas que no están adscritas a ministerios se señalan de modo no formal, mientras que en Sri Lanka estas aportaciones se especifican de modo formal para cada empresa. La experiencia reciente revela algunos problemas prácticos en la especificación de las aportaciones de las empresas. Por ejemplo, no todos los gobiernos tienen atribuciones para recibir aportaciones de las empresas. En Sri Lanka. tuvo que aprobarse la legislación pertinente a comienzos de los años setenta con el fin de

15No se prevén aquf los impuestos a pagar por las empresas públicas. tema por sí mismo importante. En algunos pafses las empresas públicas reciben el mismo tratamiento que las demás empresas, a diferencia de otros países donde reciben especial tratamiento. Las concesiones en este respecto tienen obvias consecuencias presupuestarias.


250 Aspectos del presu pu(.'Slo públiL·o

permitir dichas aportaciones. En Corea, según la legislación vigente, no tienen que pagar dividendos al Estado, y las empresas retienen el superávit para su reinversión . En otras partes, la determinación de las aportaciones se ha convertido en un problema importante ya que la revisión del presupuesto del Estado no se extiende al presupuesto de ingresos de las empresas 16• En algunos países (por ejemplo, Somalia) las empresas tienen que obtener fondos en préstamo para pagar las aportaciones señaladas. En algunas economías se confía en unas cuantas empresas como principales contribuyentes al ingreso estatal. Como quiera que no se tienen en cuenta los factores cíclicos que condicionan los resultados económicos de las empresas, las aportaciones al presupuesto se resienten y, de no efectuarse ajustes del gasto a corto plazo, se producirá un financiamiento inflacionario. Estos problemas, si bien no son universales, subrayan la necesidad de un examen continuo y cuidadoso del funcionamiento de las empresas, así como la necesidad de un proceso presupuestario estatal que reconozca el papel de agente fiscal complementario que desempeñan las empresas.

Transferencias del Estado a sus empresas

Hay tres puntos de vista tradicionales sobre la asignación de recursos dentro del sector público. La teoría normativa de la asignación de recursos considera la elaboración del presupuesto estatal como un proceso que pretende elevar al máximo el bienestar social y la función de utilidad comunitaria. Otra teoría sostiene que la asignación de recursos dependerá de variables externas, como la dimensión de la población y su capacidad de pago. El costo de los servicios tiene también un papel decisivo en la determinación del gasto agregado. La tercera teoría considera la elaboración del presupuesto desde un punto de vista de comportamiento, defendiendo que los presupuestos son resultado de varios factores burocráticos. La validez de estos planteamientos, excepto el segundo, se limita al contexto de la elaboración del presupuesto empresarial . Las empresas elaboran sus presupuestos dentro de los parámetros de su demanda estimada y de su capacidad de producción. Sólo hay que obtener la aprobación del gobierno cuando se fundan las empresas, cuando tratan de realizar una ampliación que no puede financiarse enteramente con los recursos internos, o cuando sus decisiones de inversión tienen que coordinarse con otros elementos del sector público.

16Se registran problemas semejantes en la identificación y utilización de los recursos internos de las empresas. Esta situación ha contribuido con frecuencia a la inversión en sectores de baja prioridad.


El Estado y las cmpn'sas públicas 251

La determinación por el Estado de los recursos globales a transferir a las empresas públicas se hace con referencia a la estrategia sociopolítica del gobierno y al papel asignado a las empresas en los planes de desarrollo económico. Los objetivos especificados en los planes son susceptibles de cambio, y los ajustes anuales necesarios se hacen posibles a través del presupuesto. La cifra de recursos transferidos anualmente a las empresas se basa en la expansión contemplada y en las políticas previstas de precios y de utilización de la capacidad de las empresas. Si por ejemplo hay que adoptar una política de contención de precios, habrá que transferir a las empresas más recursos. Las transferencias procedentes de los presupuestos estatales dependen de las limitaciones económicas y financieras . En países con una fuerte base financiera (algunos de los miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo, por ejemplo), las transferencias presupuestarias probablemente se verán influidas en gran medida por las limitaciones económicas o de estabilización. Aunque es un tanto difícil clasificar estas diferentes limitaciones, se distinguen en el proceso presupuestario como factores que influyen en la cuantía de las transferencias anuales, las limitaciones de orden político, administrativo, económico y financiero.

En la transferencia de fondos a las empresas se plantean tres cuestiones importantes: 1 ) finalidad de la transferencia y su puesto en las prioridades nacionales; 2) forma de la transferencia, y 3) condicionalidad de las transferencias. Se supone aquí que la primera cuestión, a pesar de su complejidad, queda resuelta en los planes de desarrollo o mediante otros mecanismos y, como ya se ha indicado, que las inyecciones de capital iniciales y las subsiguientes están sometidas a una evaluación de la inversión. En esta fase, la segunda y tercera cuestiones presentan mayor interés. La transferencia puede revestir la forma (segunda cuestión) de donación de capital, préstamo, participación en el capital social en la rase inicial, o subvención durante la fase operativa. Sin embargo, una nomenclatura específica puede no ser suficiente para denotar las consecuencias o el carácter concreto de la transacción. Por ejemplo, en varios países, el capital inicial se pone a disposición de la empresa en forma de adelanto . En Italia las empresas obtienen su capital de dotaciones por las que no se paga interés y cuyo rembolso sólo tiene lugar si las empresas obtienen beneficios netos. Ahora bien, en la práctica los rembolsos ocurren raramente y las dotaciones se convierten en donaciones. En Corea el capital inicial y las inyecciones anuales de capital para hacer frente a pérdidas se realizan en forma de capital social, lo cual equivale, de hecho, a una donación de capital ya que no hay que pagar dividendos. Las donaciones , por su propia naturaleza, no representan costo para las empresas y por tanto no inducirán una seria disciplina financiera.



La participación del Estado en el capital social conlleva una cierta participación en la gerencia, mientras que un préstamo no es más que una mera transacción financiera. Como las empresas públicas están sometidas al control del Estado, no existe ventaja significativa en la adquisición de mayores derechos gerenciales. La elección entre participación y préstamo debe analizarse en función del efecto sobre las finanzas de la empresa y del Estado. Desde un punto de vista económico, ambos son recursos que tienen precio y tienen que obtener un rendimiento para justificar su asignación. Desde el punto de vista del Estado, la participación presenta una incertidumbre sobre la rentabilidad y el período durante el que se obtendrá la misma. Los préstamos estatales, en la medida en que se financien mediante empréstitos , pueden amortizarse adecuadamente si el dinero se presta a su vez a otras empresas . Desde el punto de vista de la empresa, la participación constituye un instrumento flexible mientras que los préstamos se suman a los costos, afectando a su vez a los precios y a la situación competitiva de la firma 1 7 • Nos encontramos , pues, con conflictos inherentes que no se prestan a soluciones fáciles. Las empresas mantienen que el cobro de un interés fijo por parte del Estado sobre los préstamos puede constituir una carga pesada y que la capitalización puede ocasionar problemas serios. El punto de vista del Estado es que el contribuyente no debe hacerse cargo del gasto de las empresas, que un financiamiento fácil constituirá una opción también fácil para las empresas, y que el interés pagado está exento de tributación y por tanto no representa una carga para la empresa.

Los problemas prácticos se refieren a la razón entre capital social y préstamos, y a la condicionalidad de los préstamos . Aunque algunos paises han establecido una razón determinada, especialmente los países de la Comunidad Británica de Naciones, en otros países los prés_tamos superan con mucho los fondos de capital social. También parece que, en algunos casos, el coeficiente deuda-capital social se ha fijado de forma demasiado rígida y no se modifica con las necesidades cambiantes de las industrias. Se adelantan los préstamos a corto y a más largo plazo sin determinación previa de sus condiciones de amortización, y los tipos de interés, contrariamente a las expectativas , son considerablemente inferiores a los tipos del mercado. En algunos casos, en que las empresas se ven ante la posibilidad de incurrir en impago, se convierten los préstamos en

17Véase en "Capital Structure of Public Enterprises in Dcvelopmg Countries", en Financing of Public Enrerprises in Developing Countries: Coordination. Forms. and Sources [Financiamiento de la empresa pública en los pafses en desarrollo: coordinación, modalidades y fuentes] (Nueva York, Naciones Unidas. 1976). págs. 33-63, un estudio más detallado de estos aspectos.


El Estado y lus �..·mpr·csH!S públiculS 253

capital social. En parte para mitigar la inflación negativa de estos factores sobre la eficacia de las decisiones de asignación y en parte con la intención de inducir una disciplina financiera basada en criterios de mercado, se sugiere con frecuencia que las empresas debían depender del sistema bancario comercia118 • Este planteamiento. como ya se ha señalado, presenta ciertas limitaciones prácticas.

Un aspecto muy importante de las transferencias es el referente a la cuantificación de la subvención. Una determinación tal es posible sólo cuando existe una clara indicación de la naturaleza y las condiciones en que la subvención haya de ser operativa. En la mayoría de los países se conceden subvenciones para tres fines principales: 1 ) para compensar objetivos no comerciales especificados por los gobiernos, 2) para contener los precios de partidas de consumo esenciales y estratégicas y 3) para financiar mediante transferencias ex post pérdidas de operaciones.

La compensación por la prosecución de objetivos no comerciales es una práctica bien establecida, principalmente en el sector del transporte para la explotación de rutas no económicas, el transporte escolar, el acarreo de mercancías a regiones subdesarrolladas, etc. Durante el último decenio, se ha hecho corriente la compensación por matener una cierta restricción de precios, especialmente en un período inflacionario. En algunos paises, además de las subvenciones planificadas de tipo tradicional, se cubren plenamente las pérdidas operativas mediante transferencias de la subvención aplicando tres técnicas generales: cobertura del gasto real de las empresas, ajuste de la tasa de rendimiento y compensación específica. El primer sistema presenta la desventaja intrínseca de que el Estado se encuentra en el lado perdedor de la operación y las empresas no sienten ninguna presión importante para reducir costos. El segundo enfoque, si bien se practica en algunas formas arbitrarias, sólo es posible si se conoce la tasa teórica de rendimiento. El tercer enfoque, que presenta varias ventajas, se adopta raramente y para fines específicos de poca importancia, tales como diferenciales de costos (por ejemplo. compra de buques a

18Puede verse un estudio reciente de estos aspectos en John Redwood. "Govemment and Nationalized Industries" [El gobierno y las industrias nacionalizada� l. Lloyds Bank Review (abril de 1976) y "Furure of Nationalized Industries·· [El futuro de las industrias nacionalizadas] Lloyds Bank Review (octubre de 1976). y Michael Lipton. "What is Nationalization For?" [¿Para qué sirve la nacionalización'?] (julio de 1976). Hay que señalar que los mecanismos del mercado pueden no contribuir de fonna plenamente positiva al objetivo social establecido. Por ejemplo, si se las deja plenamente al mecanismo del mercado, las empresas pueden inclinarse a sustituir en exceso la mano de obra por el capi tal, lo cual. aun beneficiando a la empresa. puede dificultar el crecimiento del empleo dentro de la economía.


254 Aspc-ctos dcJ presupuesto público

empresas) y su finalidad es promover una determinada· actividad industrial, incluso en el caso de que el financiamiento sea superior al correspondiente a actividades comparables. Una consecuencia necesaria del primer enfoque es que las subvenciones tiendan a fijarse, no por adelantado, sino después de los hechos. Incluso cuando existe algún indicio (como en el caso de las subvenciones de fertilizantes en India y Corea), los montos que finalmente se determinan no parecen prestarse a un control preciso ya que los precios de los insumos y los precios mundiales difieren de las estimaciones y lo que es más significativo, el monto efectivo de la subvención se determina en última instancia en función de la demanda del producto, que es algo difícil de predecir con precisión. En algunos países se fijan los presupuestos de subvenciones inicialmente sobre una base nocional , con una disposición "teórica", y se revisan más tarde en función de los datos registrados. Si las pérdidas operativas y otras subvenciones se financian ex post mediante transferencias a cargo del presupuesto estatal, las empresas tienen poco incentivo para mejorar su productividad. En un contexto inflacionario en el que tales transferencias sean cuantiosas, los resultados presupuestarios estatales tienden, en consecuencia, a diferir muy considerablemente de las estimaciones iniciales.

Las transferencias que implican donaciones de capital, capital de explotación y subvenciones están sometidas con frecuencia a ciertas condiciones. En efecto, la concesión de capital adicional está condicionada frecuentemente a un porcentaje especificado de autofinanciamiento 19

y las transferencias de capital de explotación y de subvenciones están regidas igualmente por una cierta condicionalidad. En la práctica, los recursos de las empresas son fungibles y es normal la utilización de transferencias de capital a efectos corrientes .

Endeudamiento

Un campo importante en el que las relaciones presupuestarias plantean cuestiones fundamentales de política y de carácter institucional es el

19EI autofinanciamiento depende de la actuación anterior de las empresas. La inversión está orientada al futuro. Una coordinación adecuada de estos dos aspectos exigirá un estudio detallado de los presupuestos de ingresos de las empresas y de sus prioridades. Sin embargo, en la práctica no se hace asr. por atención insuficiente a los presupuestos de ingresos. En muchos países las propuestas de inversión se estudian desde el punto de vista de la viabilidad económica de los proyectos y del papel a ellos asignado en los planes de desarrollo. Las posibilidades específicas de las empresas para recabar recursos se dan por supuestas, cuando en realidad deberían ser objeto de estudio en función de las potrticas de precios y otras afines.


El Estado y las empresas públicaR 255

referente al endeudamiento de las empresas. Durante estos últimos años se han diferenciado dos formas de pensar: una está en favor de la libertad de obtención de préstamos internos y externos, mientras que la otra está en favor de un programa de endeudamiento integrado o coordinado para el Estado y las empresas . La primera teoría sostiene que a) hay que

diversificar las fuentes de obtención de préstamos , b) los fines de las empresas al endeudarse son diferentes de los del Estado y e) es beneficioso para las empresas obtener préstamos con el fin de mantener su puesto relativo en el mercado. Se sugiere que este endeudamiento independiente reducirá la dependencia respecto del presupuesto estatal , inducirá una disciplina financiera mayor y contribuirá a impedir la aceleración del valor de los títulos-valores más prestigiosos . La segunda teoría se opone a este enfoque por razones ideológicas y prácticas. La emisión de una obligación por una empresa supone el pago de un dividendo a los accionistas, y tales pagos, se sostiene, son contrarios al fin perseguido cuando se fundó la empresa mediante el uso de fondos estatales. Ésta es por supuesto la parte ideológica del argumento. Desde un punto de vista más pragmático, se arguye que el endeudamiento estatal centralizado, tanto para las empresas como para el Estado, presenta varias ventajas: a) desde un punto de vista de política económica, el endeudamiento centralizado ofrece un control más fácil en cuanto a su cronología y evaluación de sus efectos; b) sería más costoso que las empresas obtuvieran empréstitos independientemente, ya que estos empréstitos suelen ser por períodos más cortos que los que obtiene el Estado y los intereses tienen que ser superiores; e) estos endeudamientos llevan una garantía estatal, explícita o implícita, y por tanto no atraerán nuevo capital de riesgo fuera del ya destinado al sector público; d) si las empresas se endeudaran mediante emisión de acciones, ello complicaría la gestión del mercado de valores de primer orden , especialmente si el presupuesto estatal tiene que financiarse mediante endeudamiento no bancario, y e) el endeudamiento centralizado ofrece un servicio a las empresas en el que pueden hacer un pago adelantado al Estado sin penalización, lo cual no sería posible si el empréstito se hubiera obtenido del público mediante acciones o de un banco20.

Con respecto al endeudamiento exterior, hay que señalar que las empresas públicas obtienen hoy casi una cuarta parte de todos los préstamos anuales en eurodólares, y que un endeudamiento centralizado, ya sea por parte del Estado o por sus instituciones financieras designadas,

20Véase Reino Unido, The Nationalized Industries [Las industrias nacionalizadas] Cmmd. 7 1 3 1 (Londres, Her Majesty's Stationery Office, 1978), que contiene más argumentos de este tipo.



facilitaría una evaluación más afinada de las oportunidades del mercado y de la capacidad de servicio. Sin embargo, las prácticas seguidas varían de un caso a otro, lo que indica que se necesitan esfuerzos más concertados. En el Reino Unido la obtención de préstamos se gestiona de forma central , ejerciéndose controles en forma de límites sobre la financiación externa. En Francia las empresas obtienen capitales en los mercados internos y externos, pero siempre con la aprobación del Ministerio de Hacienda y Economía Nacional . En India y Corea las empresas no pueden ofrecer acciones al público, y todo el capital a largo plazo procede del Estado o de sus instituciones financieras . Con respecto a Jos empréstitos del exterior, existen restricciones semejantes y se requiere la aprobación del Estado. En Portugal las empresas pueden acudir al mercado de capital externo tras informar al Banco Central, pero no necesitan la aprobación específica del Ministerio de Hacienda 2 1 • En algunos casos los controles sobre el endeudamiento externo parecen ser laxos. Por ejemplo, en Costa de Marfil, aunque se exige consulta previa, la Caisse Autonome d'Amortissement no ha logrado impedir el endeudamiento con el exterior. En algunos países los ministerios de Hacienda se percatan del endeudamiento externo sólo una vez ocurrido, teniendo que tomarse entonces disposiciones para el servicio adecuado de la deuda.

La experiencia reciente también indica que en varios países de América Latina, en especial en Argentina, Colombia y Venezuela, se alentó a las empresas públicas a obtener préstamos del exterior con fines de corto plazo. Además, parece que, sin mucho escrutinio, se concedieron garantías para los préstamos solicitados y obtenidos por las empresas públicas. El procedimiento produjo un efecto doble. En primer lugar, el costo de explotación de las empresas aumentó a consecuencia del alto margen pagado por los recursos obtenidos, lo que hizo que las empresas enfrentaran más dificultades para poder recuperar los costos . En segundo lugar, también se registró un fuerte aumento en la proporción del crédito externo que correspondía a las empresas públicas, y ello ha contribuido al fuerte endeudamiento y las crisis que observamos en algunos países.

Problemas y perspectivas

Hasta aquí, varios de los aspectos problemáticos . Algunos de ellos son institucionales, mientras que otros se refieren a los sistemas de adopción

21 En algunos países se permite a las empresas públicas obtener préstamos directamente del banco central. Este sistema tiene como efecto contribuir a la ampliación de las actividades de las empresas sin pasar por el presupuesto en modo alguno.



de decisiones. En el aspecto institucional, parece que el proceso presupuestario cubre solamente las empresas principales o las dependientes financieramente del Estado. El procedimiento presupuestario se ha convertido en rutina y el énfasis durante la revisión del presupuesto difiere ampliamente de un caso a otro. El problema se debe en parte a que los organismos presupuestarios no se han desarrollado suficientemente para hacer frente al ámbito complejo de cuestiones empresariales. Los presupuestos del Estado y de las empresas se limitan a un año, y por lo general no se cuenta con planes empresariales vinculados con la planificación estatal a medio plazo. Los planteamientos de las decisiones presupuestarias revelan un dualismo generalizado, y no existen directrices para las empresas sobre los aspectos financieros o sobre el problema de la inflación. Las empresas, por su parte, se quejan con frecuencia de la falta de estabilidad, de la gama de instrumentos financieros que tienden a afectar negativamente a las finanzas de las empresas, de la falta de libertad para obtener préstamos, y sobre todo de los excesivos controles de propaganda que acompañan a cada inyección de capital.

En vista de la enorme importancia del aspecto financiero de la empresa para la Hacienda pública es esencial reforzar el proceso presupuestario a los efectos de formulación de la política económica. El estamento central responsable de esta política debe conocer los efectos de las finanzas empresariales sobre la política fiscal nacional . El presupuesto estatal es en último término donde se hace frente a la carga financiera de las empresas, y una elaboración prudente del presupuesto exige la identificación y el análisis de estas cargas y que se propongan respuestas de política adecuadas. Cuando se trata de estabilizar la economía, tiene todavía mayor importancia la identificación clara de las cargas financieras en las empresas, ya que el éxito de la estrategia antiinfiacionaria depende de en qué medida se hayan movilizado los recursos, se haya controlado la inversión y se haya contenido el endeudamiento externo dentro de límites soportables. El logro pleno de estos objetivos supone un grado mayor de atención a estos cinco aspectos:

l ) Las funciones presupuestarias del Estado exigen mayores competencias en el ministerio correspondiente y en los organismos de financiamiento y planificación. Se sugiere con frecuencia crear un organismo presupuestario independiente que se ocupe de las empresas. Esta solución, aunque interesante , plantearía otros problemas. Como órgano aparte, podría desarrollar sus propias competencias agravando con ello los problemas de coordinación con otros capítulos del presupuesto y del plan de desarrollo. Sin embargo, estos problemas podrían resolverse satisfactoriamente . La configuración del organismo presupuestario independiente y su personal, emplazamiento y coordinación con otras ramas



de la administración son asuntos que varían de un país a otro. Junto con la creación del organismo central , habrá también que procurar la reforma necesaria de los ministerios interesados.

2) El organismo central presupuestario debe impartir directrices para la formulación de presupuestos mediante la fijación de topes a los recursos y reconocimiento específico de la inflación. Se requieren también directrices para la determinación de los superávit, subvenciones y utilización de la capacidad. Estas directrices deben orientarse preferiblemente hacia una industria o empresa concretas , en vez de constituir un análisis a nivel agregado.

3) Se reconocerían con mayor claridad las limitaciones de recursos y serían más estables las decisiones de política sólo cuando la planificación financiera se llevara a cabo a medio plazo. La planificación estratégica en términos puramente financieros presenta limitaciones intrínsecas. Es más: no debe considerarse como un fin en sí mismo o como panacea, sino solamente como medio. Los objetivos de política del gobierno se verán más favorecidos si las finanzas de las empresas se incluyen en las previsiones de gasto estatal a medio plazo. Estos planes no deben ser rígidos o excesivamente estructurados, como en algunos países de Europa del Este, sino flexibles. También habría que estimar de nuevo el gasto para tener en cuenta las variaciones de la economía. En un sistema de planificación continua del gasto, se presentarán oportunidades para contemplar variaciones a medio plazo. Tal procedimiento ofrece ventajas a las empresas porque sus planes de inversión, que tienen largos períodos de gestación, no se prestan normalmente, sin un costo considerable, a reducciones a corto plazo. La planificación estatal del gasto a medio plazo y la planificación estratégica por parte de las empresas deben integrarse. Tal proceso ofrecerá las ventajas intrínsecas de hacer hincapié "en la planificación y acomodar el plan a la evolución concreta de los hechos y , lo que e s más importante, los planes del Estado y de las empresas serán congruentes y facilitarán el funcionamiento sin problemas del proceso de gasto. Los planes estratégicos de las empresas deben también incluir la preparación de planes contingentes para iniciar o abandonar proyectos, si bien las estrategias no pueden ser tan globales que contemplen toda situación posible o creen la capacidad de efectuar pronósticos completos. Lo que se necesita es un enfoque selectivo para resolver los cuellos de botella. Para reducir la incertidumbre sobre la disponibilidad de recursos, las empresas deben formular diferentes proyecciones de crecimiento e hipótesis de política económica, pudiendo así formular a su vez diferentes escenarios.

Las experiencias registradas últimamente en el proceso de elaboración



del presupuesto por los gobiernos de Francia, Canadá y Estados Unidos indican que los distintos supuestos sobre disponibilidad de recursos se traducen en una mejor preparación y mayor estabilidad de las políticas. Hay que reconocer, sin embargo, que la inclusión de los presupuestos empresariales en los planes de gasto estatal causa preocupación en algunos sectores22. Por ejemplo, la encuesta de la Oficina de Desarrollo Económico Nacional sobre las industrias nacionalizadas en el Reino Unido (1976) puso en duda la conveniencia de incluir los presupuestos empresariales en los agregados nacionales, ya que las finanzas empresariales constituyen una categoría diferente. No obstante, la exclusión supondría una negación total del papel fiscal de las empresas, lo cual en cualquier caso exigiría su consideración dentro de los parámetros de la política presupuestaria estatal. También podría argüirse que la preparación y publicación de tales previsiones podrían introducir un elemento de rigidez, y que las empresas podrían considerar los gastos indicados en los planes de gasto a medio plazo como los "límites mínimos" de las futuras necesidades de recursos. Aunque tales enfoques no son totalmente evitables a corto plazo, cabe esperar que, con la experiencia y el reforzanúento de los mecanismos presupuestarios del Estado y de las empresas, se produzca finalmente un diálogo más productivo entre aquél y éstas.

4) Los planteamientos indicados pueden suponer un cierto grado de centralización, lo cual puede ser discutible en un contexto en que se considera a la centralización como responsable principal de los resultados mediocres de las empresas. Al considerar la centralización de controles, debe hacerse una distinción entre la determinación coordinada y central de políticas, por una parte, y , por otra, las soluciones bien controladas de los sistemas de mando impuestas desde arriba. Hay que admitir que este último enfoque presenta muchas limitaciones. Las fuerzas económicas del contexto corriente suponen un proceso de adopción de decisiones centrípeto, ya que si las unidades individuales operan por su propia cuenta podrían hacerlo en direcciones opuestas y bloquear los objetivos fiscales globales. Es importante que tal adopción centralizada de política se realice en concierto con las unidades particulares. La planificación del gasto continuo del tipo arriba descrito permite una acción concertada.

Hay quien opina que sólo se puede forzar a las empresas a la disciplina financiera mediante la competencia en el mercado. En las empresas públicas, y en el campo de las relaciones presupuestarias con el Estado, el

22Lo que aquf se sugiere es la inclusión de los planes de empresa en los planes detallados de gastos continuos del Estado, y no en el presupuesto estatal.



factor clave consiste en intemalizar las fuerzas del mercado para la adopción de decisiones. Pero tal intemalización , si se realiza centralmente, podría contribuir a mayores tensiones y falta de confianza entre las empresas y el Estado. Esto sólo se puede reducir mediante la concertación (es decir, mediante una consulta continua con las empresas y mediante relaciones armónicas con las mismas). Por otra parte , hay que reconocer que el crecimiento enorme de los sistemas de control durante estos últimos años, en gran medida en forma de intervención del Estado en lugar de formulación de políticas claras , ha hecho caso omiso a las penalizaciones que se siguen de los controles sobre las empresas. El control, que se ha convertido en algo endémico, tiene que equilibrarse mediante la claridad de las políticas y la creación de incentivos sólo adecuados . Los incentivos sólo han subrayado hasta ahora la productividad del trabajador a nivel de fábrica. Incentivos semejantes implantados a nivel gestoría! y en términos de asignaciones presupuestarias podrían mínímjzar de hecho los costos y los factores de ineficiencia-X. Habrá que prestar mayor atención en el futuro a este tipo de incentivos.

5) Finalmente, hay que señalar la conveniencia de evaluar las empresas ex post, no en el sentido financiero de una auditoría de eficacia, sino en relación con las diferencias entre los planes originales formulados en los informes de viabilidad y la experiencia registrada, con énfasis especial en el efecto de los ajustes a corto plazo sobre los costos, la determinación de los precios y la utilización de capacidad de las empresas.


Financiamiento de las

empresas públicas

Pedro Radó

l . Introducción

El propósito de este trabajo es examinar algunos aspectos importantes sobre el financiamiento de las empresas públicas y su impacto sobre la eficiencia en sus operaciones. Tal como su título implica, el área de las empresas públicas (EP) aún no está desarrollada en forma sistemática como para permitir una discusión con complejos esquemas analíticos y se

presta más bien para el examen de tópicos específicos. El plan de trabajo de este estudio es el siguiente: a continuación de esta

sección introductoria. la sección 1 1 presenta definiciones y consideraciones generales sobre las EP, las cuales son fundamentales para apreciar aspectos peculiares de las finanzas de estas instituciones y su importancia en la economía. La sección lll se refiere en forma específica al terna del financiamiento y discute en forma secuencial los factores detem1inantes de las necesidades financieras de las EP; modalidades e instrumentos de financiación, y el impacto de desequilibrios entre las necesidades y disponibilidades de financiamiento.

11. Las empresas públicas: definiciones y consideraciones generales

De conformidad con el Manual sobre estadísticas de las finanzas públicas del FMI, en este documento se define a las empresas públicas (EP) como aquellas "unidades de propiedad del gobierno o controladas por él, que venden al público bienes y servicios comerciales o industriales en gran escala". Se excluye de la definición, por lo tanto, aquellas unidades gubernamentales que venden al público una pequeña proporción de su producción (tal sería el caso de, por ejemplo, astilleros , imprentas,

261



etc . , que venden principalmente a otras unidades gubernamentales). Adicionalmente, la definición adoptada limita las EP a aquellas que operan en actividades no financieras; se excluye por Jo tanto de la definición a las empresas públicas financieras, tales como instituciones bancarias, de desarrollo y otras que, para nuestra definición, corresponden más bien al área del sector monetario.

lmpoiÚlncÜl de las EP en la economía

En la mayoría de Jos países las EP constituyen un componente importante del sector público, y sus operaciones tienen un impacto significativo en la economía. Los factores determinantes del crecimiento del sector de EP en los países latinoamericanos se atribuyen generalmente a dos factores principales: la crisis de los años treinta y las interrupciones en los flujos al comercio internacional derivados de la segunda guerra mundial. Otros factores significativos han sido tanto consideraciones de índole económica (tamaño del mercado, monopolios, escasez de recursos financieros) como las filosofías políticas . Al respecto, es interesante mencionar las recientes tendencias hacia la privatización de las EP observada en varios países latinoamericanos y europeos. que sin duda tendrán un impacto importante en el papel y tamaño del sector.

Además de apreciaciones cualitativas , se puede medir el tamaño del sector de las EP en la economía a través de diversos indicadores económicos. Estos se pueden agrupar en dos categorías: indicadores del impacto sobre variables macroeconómicas reales. e indicadores del impacto financiero. Los indicadores del tipo real incluyen la contribución de las EP a la producción de bienes y servicios , y su impacto en el producto interno bruto (PIB), el empleo, la inversión, las exportaciones, etc. Los indicadores de tipo financiero miden, en cambio, su impacto sobre variables tales como el déficit del sector público, la expansión del crédito interno. el uso del crédito externo, etc.

Los esfuerzos destinados a medir el tamaño del sector de las EP en la economía se enfrentan no solo a problemas de tipo conceptual en la formulación de indicadores apropiados. El problema más serio reside en la limitación de la información disponible sobre las operaciones de las empresas públicas. Al respecto vale la pena señalar que la carencia de un sistema adecuado de información sobre las operaciones de las EP crea problemas extraordinariamente serios para la conducción de la polftica económica, en general , y la política fiscal, en particular. Como se indica más adelante, las EP tienen un gran impacto sobre las economías de la mayoría de Jos países; por lo tanto, la carencia de información oportuna causa dificultades apreciables en la formulación de la política económica.


Financiamiento de las empresas públicas 263

Entre los numerosos intentos destinados a obtener indicadores objetivos sobre el tamaño del sector de empresas públicas destaca el estudio de Peter Short: "The Role of Public Enterprises: An lntemational Statistical Comparison" 1 • En este estudio --que reúne información estadística proveniente de gran número de fuentes y cubre más de 70 países durante un período variable de 20 a 25 años desde los años sesenta- se encontró que el impacto de las operaciones de las EP en la economía ha sido considerable tanto desde el punto de vista de los indicadores macroeconómicos reales como los financieros. Short encontró que la producción de bienes y servicios de las EP contribuía, en promedio, en alrededor del 10% al PlB (a costo de factores), tanto en países industrializados como en

vías de desarrollo. A su vez, el impacto promedio sobre la inversión interna bruta era del 1 1 % para países industrializados y subía al 27% para los paises en desarrollo. Los indicadores de tipo financiero también muestran un alto grado de importancia. Un indicador ilustrativo es el impacto de las operaciones de las EP sobre las necesidades globales de financiamiento del sector público, o expresado como porcentaje del PlB. Este último indicador llegaba al equivalente del 3,5% del PIB para los países industriales y al 5,5% para los países en desarrollo.

Los indicadores anteriores muestran evidentemente una gran variabilidad no solo entre países, sino que también para un país determinado a través de distintos períodos de tiempo. De todos modos, estos indicadores dan una visión cuantitativa de la importancia de las EP, de su impacto en la economía, y de la necesidad de prestar la atención requerida a estas entidades en los procesos de análisis y formulación de la política económica.

AlguTUZS consideraciones sobre los estudios académicos

Como reflejo de su importancia en la economía, las EP han recibido gran atención tanto por parte de los investigadores económicos como de los gestores de la política económica. Esto ha sido especialmente evidente desde fines de los años setenta y principios de los ochenta, habiéndose realizado un gran número de estudios sobre la materia desde entonces. A efectos de presentación se puede distinguir entre los estudios de tipo académico --que examinan tópicos de tipo teórico o de carácter

1 [El papel de las empresas públicas: una comparación estadística internacional] DM/83/ 34, Fondo Monetario Internacional, agosto de 1983. mimeografiado. Publicado, en inglés, en Public Enterprises in Mixed Economies: Some Macroeconomic Aspects. [La empresa pública en economias mixtas: algunos aspectos macroeconómicos) Fondo Monetario Internacional, 1984.



analítico-- y los trabajos de tipo empírico-aplicados . Obviamente éste no es el lugar apropiado para efectuar un examen de dichos trabajos. Sin embargo, es conveniente en esta oportunidad hacer algunos comentarios de tipo general sobre los trabajos de tipo académico y las relaciones entre las EP y las autoridades centrales, comentarios que servirán para señalar algunos temas de interés y varias características importantes del sector.

La mayoría de los trabajos del llamado tipo académico se han ocupado de tópicos específicos, tales como la política de las EP con respecto a precios, inversión y empleo, y han tratado las relaciones financieras con el gobierno y la formulación de métodos para evaluar su gestión económica y financiera. También, en cierta medida, se observan intentos de formular un marco analítico para el manejo y control de las EP. Aun cuando la mayoría de estos estudios han significado importantes contribuciones en lo referente a materias específicas, los esfuerzos para formular un marco analítico aplicable a las EP han tenido menos éxito. Consecuentemente, el área de las EP permanece huérfana de un marco teórico específico. A falta de este marco analítico ad hoc. el manejo de las EP se ha hecho, sea asociándolas a las empresas privadas o comparándolas con otras instituciones gubernamentales. Sin embargo, es preciso reconocer que las EP no tienen correspondencia exacta ni con las empresas privadas -definidas como unidades económicas financiadas con capital de riesgo y que persiguen maximizar utilidades- ni con el sector gubernamental que persigue maximizar el bienestar de la comunidad mediante la entrega gratuita de bienes públicos financiados con tributación. En consecuencia, es preciso reconocer que los enfoques económicos existentes no otorgan una guía adecuada a los gerentes de las EP, ni a los gestores de la política económica global en cuanto al manejo, función, restricciones . etc . . de estas entidades2. La falta de este marco analítico específico a las EP es posiblemente uno de los factores que contribuye a explicar los grandes problemas que se generan en el sector y la preocupación por el tema.

Las EP y la gestión de la política económica

Los gestores de la política económica han concedido también gran atención al tema de las EP. Esto ha sido especialmente cierto cuando se ha observado que una parte importante de las necesidades de financiamiento del sector público se origina en estas entidades, sea reflejando sus déficit operacionales o sus programas de inversión . Como ya se indicó, Short

2Es conveniente agregar que la ausencia de este marco teórico específico a la� EP no da pie para que el manejo de ellas se efectúe comra la lógica de la teoría económica tradicional.



encontró que la necesidad de financiamiento neto de las empresas públicas (definida como la diferencia entre a) gastos corrientes y de capital y b) los ingresos propios exclusivos de aportes y subsidios gubernamentales) era equivalente al 5,5% del PIB para los países en desarrollo durante los años treinta. De lo anterior se infiere que las necesidades netas de financiamiento de las EP en muchos casos explican más de la mitad o las tres cuartas partes del déficit fiscal de muchos países.

Como consecuencia de la importancia financiera de estas instituciones, a fines de los años setenta y comienzos de los ochenta -cuando existían preocupaciones generalizadas frente a los temas de creciente inflación, grandes niveles de endeudamiento y reducción de los flujos financieros externos- los gestores de la política económica centraron su atención en métodos y procedimientos tendientes a mejorar la gestión financiera de las EP y a controlar sus planes de inversión como forma de aliviar dichos problemas. El resultado de estos estudios, por su naturaleza, es en general menos conocido por el público que el de los de tipo académico. Algunos de estos trabajos han tenido un carácter descriptivo, de formulación de diagnósticos, y constituyen la base para la formulación de políticas. Otros trabajos hacen referencia a problemas específicos de algunas empresas y discuten alternativas de política para influir sobre la gestión y las decisiones. Evidentemente el tratamiento dado a los problemas de las EP varía de acuerdo con el país, las circunstancias y otros múltiples factores. Sin embargo, un elemento común de estos trabajos es su característica de ser elaborados para una circunstancia específica, realizados por comisiones o grupos de trabajo constituidos ad hoc, y que no se institucionalizan. Esta característica hace que la experiencia adquirida no sea permanente y se disperse en individuos de distintas instituciones gubernamentales.

En la búsqueda de opciones de política económica los gestores han centrado su atención en algunas EP específicas, más bien que en el sector en su conjunto. Estos estudios han subrayado el examen de medidas que en el corto plazo puedan reducir la dependencia de las EP de fuentes financieras gubernamentales o, en algunos casos, aumentar sus contribuciones al presupuesto.

Los gestores de la política económica se han enfrentado a un número de problemas en cuanto a las EP que vale la pena comentar brevemente, por cuanto ellos refuerzan el carácter específico de las decisiones referentes a este sector. En primer lugar, se ha observado que, frecuentemente, el problema financiero de las EP refleja políticas tarifarías inadecuadas que, al tratar de ser corregidas, crean presiones sociales y políticas difíciles de solucionar por las autoridades. En cuanto a la política de precios y tarifas, las autoridades se enfrentan a la difícil interrogante de decidir si las



pérdidas operacionales de las EP reflejan políticas tarifarías inadecuadas �ue se deben corregir mediante ajustes en los precios- o si más bien obedecen a altos costos operacionales e ineficiencia de las EP. Este tópico aunque de obvia importancia -pues las autoridades no desean subir las tarifas para financiar una gestión ineficiente- no tiene respuestas fáciles. Las EP operan frecuentemente en situaciones semimonopolísticas y los patrones internacionales de comparación de eficiencia no son directamente aplicables.

En segundo lugar, las medidas recomendadas por las autoridades tendientes a reducir costos se enfrentan a resistencia por parte de las empresas que manifiestan su temor de que los niveles más bajos de recursos (personal , salarios, materias primas, maquinaria, etc . ) pueden impedir a las EP asegurar la entrega de bienes y servicios a la comunidad en forma adecuada. Asimismo, tampoco es fácil para las autoridades evaluar en qué medida la postergación de proyectos específicos de inversión afectará las operaciones futuras de la empresa.

Un tercer factor que limita el trato de las autoridades centrales con las EP es la falta de un conocimiento sistemático de sus operaciones y, en general, la carencia de un sistema adecuado de información. Este problema se refiere tanto a las operaciones y proyecciones presupuestarias como a información histórica sobre la evolución de costos unitarios, estructuras financieras y, en general, el conocimiento de aspectos técnicos de la empresa que permitan dialogar con los gerentes de las EP sobre medidas que contribuyan en forma incuestionable a mejorar la eficiencia de las EP. Al respecto, es indudable que los equipos técnicos, especialmente los de las grandes empresas públicas, están en situación ventajosa al discutir con las autoridades centrales sobre medidas específicas, mientras que las empresas pequeñas y menos bien dotadas serán más proclives a tener que aceptar las imposiciones externas. Vale la pena señalar la gran heterogeneidad que existe en el tratamiento de las EP en la mayoría de los países. Es frecuente encontrar en los países un número limitado de "grandes" EP que tienen gran nivel de autonomía en sus decisiones y que, además, gozan de un gran peso político. En estos casos es más difícil para las autoridades centrales establecer e implementar pautas específicas para guiar sus operaciones. En cambio, las autoridades encuentran mayor receptibilidad y mejor "disposición" para entregar los datos necesarios para el estudio y la evaluación si las EP son menos fuertes y dependen más del financiamiento del gobierno.

Finalmente, y para tocar al menos los puntos más controvertidos de las relaciones gobierno-empresas públicas, es necesario mencionar las múltiples actividades "extra-comerciales" que se piden a las EP y que tienen


Financiamiento de las c • .-n1p 1·csa� pt•blicns 267

influencia determinante en sus costos. Es frecuente que las decisiones importantes de las empresas públicas se vean inAuidas por consideraciones extra-comerciales que afectan aspectos tales como: contratación de personal, selección de tecnologías, localización de plantas, uso de insumos, etc. Estas decisiones, que en el caso de las empresas privadas se hacen en base a criterios no controvertidos, en el caso de las EP se ven influidas por consideraciones de variada índole que frecuentemente fuerzan a decisiones no recomendables desde un punto de vista económico y que además tienen efectos permanentes sobre sus operaciones y costos. Estas últimas consideraciones no hacen sino reAejar el hecho de que las EP son un instrumento de la política fiscal, y la ahora en boga teoría del "public choice" desarrollada por Buchanan.

III. Tópicos específicos relacionados con el financiamiento de las EP

Esta sección hace referencia a algunos aspectos específicos vinculados con el financiamiento de las empresas públicas. Aun cuando es difícil separar los aspectos del financiamiento de las EP de otros tópicos íntimamente relacionados (como políticas de precios, remuneración pagada, inversión, etc.), por razones obvias la discusión se limitará al financiamiento de las EP. Asimismo, la discusión no hará referencia a aspectos tales como el impacto de las finanzas de las EP sobre la economía, sino que se limitará a los aspectos financieros de las EP propiamente dichos. Se discuten en esta sección los factores que determinan las necesidades financieras de las EP, se examinan Jos principales instrumentos de financiación y su impacto sobre la disponibilidad de recursos y se concluye con una discusión del impacto del desequilibrio entre necesidades y disponibilidades de financiamiento de las EP.

Determinantes de las necesidades financieras de las EP

Al determinar las necesidades de financiamiento de las empresas se puede distinguir analíticamente entre recursos necesarios para financiar dos componentes principales: el capital fijo y el capital de explotación o de trabajo (working capital). El capital fijo comprende los edificios, maquinarias, instalaciones y equipos necesarios y, en general , no requiere mayores discusiones conceptuales. La definición del capital de explotación es menos obvia ya que en la literatura se usan algunas veces definiciones menos rigurosas. Entenderemos por capital de explotación la diferencia entre los activos y los pasivos variables. De este modo, el



capital de explotación corresponde a la diferencia entre a) activos variables incluyendo conceptos reales y financieros tales como caja y depósitos, inversiones financieras de corto plazo, cuentas por cobrar, existencias de productos terminados, en proceso, insumas, repuestos, etc . , y b) pasivos variables que incluyen obligaciones financieras de corto plazo, cuentas por pagar a acreedores varios , créditos bancarios de corto plazo, etc. 3 .

Nótese que en e l enfoque utilizado a l identificar las necesidades de financiamiento se han dejado fuera los activos financieros de largo plazo, ya que estos activos no entran en la definición adoptada para los activos fijos ru en la de capital de explotación. Esto se ha hecho a propósito por cuanto es discutible que las EP tengan .. necesidades" de mantener inversiones financieras a largo plazo, que por lo demás escapan a las actividades de las EP según la definición adoptada.

El examen de los factores que determinan las necesidades de financiamiento para activos fijos indica que depende principalmente de la actividad o giro de la EP, de factores tecnológicos y de decisiones gerenciales al nivel de la propia empresa. Los dos primeros considerandos son bastante obvios: una empresa de tipo comercial necesitará en general menor volumen de recursos para financiar sus activos fijos que una empresa de tipo industrial (como una empresa siderúrgica o de ferrocarriles). Asimismo, la consideración de las variables tecnológicas tampoco requiere mayor discusión pues es claro que la selección de la tecnología es un factor determinante de las necesidades de activos fijos.

La forma en que las decisiones gerenciales pueden modificar las necesidades de activos fijos merece sin embargo algunas observaciones. Las decisiones internas sobre uso y manejo del capital fijo tienen un impacto importante sobre la determinación de las necesidades de recursos de las EP. Las decisiones gerenciales en el manejo más o menos racional y eficiente del capital fijo tienen un impacto importante en las necesidades de recursos. Por ejemplo, las medidas tales como implantación de varios tumos de trabajo o programas adecuados de mantenimiento pueden permitir eliminar o posponer nuevas inversiones y tienen un impacto significativo sobre la demanda de recursos.

3 Algunos autores distinguen entre capital de trabajo ··neto" y "bruto". El concepto que usamos en este documento es el neto, que corresponde a la diferencia entre activos variables (current assets) y pasivos variables o de corto plazo (currenr liabiliries). Los defensores del concepto de capital de trabajo "bruto" arguyen que ese concepto es más amplio y permite medir el total de recursos disponibles para la empresa. Sin embargo. el concepto de capital de trabajo "neto", que utilizamos, permite un mejor indicador de las posibilidades de la empresa de enfrentar sus obligaciones financieras y contingencias. y es además un indicador usado ampliamente por los analistas financieros al evaluar la solvencia de las empresas.


Financiamiento de las empresas púbtlcas 269

Otras decisiones gerenciales que tienen un impacto sobre las necesidades de recursos para financiar activos fijos son aquellas que formulan alternativas a la compra de estos activos. En la actualidad es posible considerar una gama de alternativas a la compra de activos, que se arriendan (a corto, mediano o largo plazo), o que pueden contratarse con otras empresas de servicios especializados (tales como transportes, mantenimiento y reparaciones, computación, almacenes, etc.). Cualquiera de estas formas permite reducir las necesidades de recursos financieros.

Existen consideraciones de otra índole en cuanto a las decisiones por parte de las EP sobre compra o búsqueda de soluciones alternativas para obtener los activos fijos. Desde el punto de vista de la EP, la opción de la adquisición de activos fijos es atractiva, pues permite a la empresa mayor control y confiabilidad en la entrega de los servicios cuando se demandan, o la posibilidad de usarlos en otras actividades según las circunstancias. La contratación de servicios o arriendo de equipos, en cambio, puede poner a la empresa en una situación de menor control y mayor vulnerabilidad. Sin embargo, el planteamiento anterior no considera que la adquisición de los activos fijos entraña el uso de recursos financieros por parte de la EP que quedan congelados por largo plazo. Asimismo, la adquisición puede presentar una limitación a la futura introducción de nuevas tecnologías (computación, transporte, comunicaciones).

En cuanto a determinar las necesidades de recursos para financiar el capital de explotación, existen también consideraciones tanto de tipo tecnológico como de gestión. Las necesidades de capital de explotación varían en función del tipo de empresa y, en general, no existe ningún coeficiente constante que relacione el capital de explotación con el capital fijo u otras pautas de tipo general. Por ejemplo, las empresas con poco o nada de capital fijo pueden requerir un elevado capital de explotación (empresa de exportación de frutas); mientras que empresas con alto capital fijo pueden operar con un nivel relativamente bajo de capital de explotación (empresas de transporte o de explotación minera).

No obstante las consideraciones anteriores, las necesidades de capital de explotación están también estrechamente vinculadas a la gestión. Las necesidades de capital de explotación reflejan en gran medida la política gerencial y la gestión administrativa en áreas tales como control de inventarios, acumulación de atrasos y cuentas por cobrar por ventas de bienes o servicios, política respecto al manejo de reservas de caja, etc.

Se debe reconocer, sin embargo, que existen restricciones de tipo institucional y tecnológico que afectan las decisiones de las EP en las áreas anteriores. Al respecto se puede mencionar la política de inventarios


270 Aspectos del presupuesto públ leo

(de productos terminados, insumos y repuestos) que está en cierta medida determinada por el tipo de productos, la rapidez potencial en reponer inventarios, maquinarias o repuestos en caso de imprevistos, etc. Igualmente, la periodicidad de los cobros por servicios está frecuentemente determinada por prácticas institucionalizadas que no se pueden modificar en el corto plazo. Tal es, por ejemplo, el caso de servicios telefónicos con cobros mensuales, o exportaciones que son canceladas a la llegada a puerto de embarque o de destino, etc. También las necesidades de reservas de caja serán función de la posibilidad (y rapidez) de acceso al crédito bancario u otra fuente de financiamiento de emergencia.

No obstante las consideraciones anteriores, es indudable que la gestión gerencial en estas áreas (manejo de inventarios, cobranzas, etc . ) determinará mayores o menores presiones sobre el capital de explotación. Es evidente que la acumulación excesiva de inventarios o de cuentas por cobrar implicará un peso financiero para la empresa, y se debe reconocer que estas áreas no siempre han recibido la atención requerida por las EP o las autoridades centrales.

Es interesante destacar que pueden existir conflictos entre el punto de vista de la gerencia de la EP y de la autoridad central en las decisiones referentes al tamaño del capital de trabajo. Para la gerencia de la EP, preocupada de mejorar su imagen pública y deseosa de asegurar la entrega ininterrumpida de bienes o servicios, tendrá gran importancia contar con un amplio margen de existencias (productos terminados, insumas, repuestos y maquinarias) para cubrir imprevistos. Asimismo, la acumulación de atrasos en Jos pagos por parte de los clientes puede no percibirse como problema de gran importancia si la empresa tiene acceso "gratuito" sea al financiamiento gubernamental o al crédito de instituciones financieras públicas. Sin embargo, las autoridades centrales,.. preocupadas por usar en forma eficiente los limitados recursos financieros disponibles, estarán interesadas en limitar el uso excesivo de recursos para capital de trabajo.

A modo de conclusión de esta sección se puede decir que las necesidades de financiamiento de las EP, tanto para capital fijo como de explotación, dependen de consideraciones de tipo técnico e institucional , por una parte, y de la política de gestión de las EP, por otra. Aunque muchas decisiones en este campo dependen en parte de las caracterfsticas especiales de cada caso, y por lo tanto no es posible pensar en recetas aplicables en forma genérica, dichas decisiones también deben contener consideraciones de carácter gerencial y financiero. Existen generalmente alternativas para las decisiones sobre los activos fijos de las EP, pero en muchas oportunidades existirán puntos de vista conflictivos entre las EP y



las autoridades financieras centrales (ministerios de Finanzas, Planificación, Banco Centra1)4• Los conflictos entre los objetivos y perspectivas de los gerentes de las EP y los de las autoridades centrales serán mayores cuanto menos claras sean las directrices dadas a los encargados de dirigir las EP. En los casos en que los objetivos sean limitados (como por ejemplo mantener un flujo adecuado en la entrega de bienes y servicios), mayores serán los conflictos con las autoridades. En cambio, si existe un conjunto amplio y claramente definido de objetivos y

restricciones dados a las EP, menores serán los conflictos entre los gerentes de éstas y las autoridades centrales. Idealmente las directrices o marcos operacionales dados a los gerentes de las EP deberían incluir conceptos tales como restricciones al monto de recursos financieros y cierta eficiencia comercial expresada en rentabilidad del capital u otros indicadores. De este modo, es más probable que exista mayor coincidencia entre la gestión de las EP y los objetivos de las autoridades económicas centrales.

Fuentes de financiamiento

Se pueden distinguir tres fuentes principales de financiamiento: los aportes de capital (patrimonio), empréstitos de mediano o largo plazo, y la acumulación de los excedentes propios5. Los aportes de capital y los empréstitos constituyen las fuentes principales de financiamiento; sin embargo, en muchos casos la retención de utilidades puede ser un componente importante y merece también ciertos comentarios por las implicaciones financieras que tiene.

La distinción más importante que existe entre los aportes de capital y los empréstitos a plazo es que el capital normalmente constituye recursos de riesgo dejados en forma ilimitada en la empresa y sujetos a una remuneración (tasa de retorno) que es función de los resultados financieros de la empresa, mientras que los empréstitos se facilitan a la empresa con carácter temporal y tienen una tasa de remuneración prefijada e

4En la práctica es posible esperar que aquellas empresas que actúan en áreas más críticas (desde un punto de vista económico o político) y que cuenten además con mejores argumentaciones técnicas estén en situación más ventajosa para hacer prevalecer su posición que aquellas EP que operan en áreas menos visibles y que cuenten con menor dotación de equipos técnicos para "convencer" a las autoridades de las urgencias de sus peticiones. No es sorprendente, entonces, que exista una tendencia a dicotomizar las EP en un sector "privilegiado" y otro "desamparado".

$Nótese que en la clasificación no se incluyen los préstamos de corto plazo. que están reflejados como una partida negativa en la definición adoptada para el capital de explotación.


272 ASP<.'Ctos clel presupuesto público

independiente del resultado operacional de la empresa. Además, y como veremos más adelante, a diferencia de los empréstitos, los recursos en forma de aportes de capital dan a .las EP acceso potencial a la retención de las utilidades.

Es conveniente formular algunas consideraciones referentes a las dos fuentes principales de financiamiento. Mientras en el caso de empresas privadas existen normalmente consideraciones de tipo financiero y tecnológico para determinar la proporción adecuada entre capital y empréstitos, en el caso de la EP la selección entre estas fuentes de financiamiento tiene, en la práctica, un gran componente aleatorio. Esto es así porque las empresas públicas surgen frecuentemente en forma inorgánica (por ejemplo, para evitar el cierre de empresas privadas con dificultades financieras, toma de control estatal por razones sociopolíticas, huelgas prolongadas, etc.) y, en consecuencia, la proporción entre capital y empréstitos no refleja en general las necesidades específicas de las EP ni obedece a políticas de ninguna especie. En otros casos, las finanzas de las empresas públicas sufren deterioros sustantivos como consecuencia de deficiencias en las políticas de precios o de contratación de personal, etc., o porque se asignan a las EP objetivos de carácter no comercial. Además de la acumulación de pérdidas operacionales, frecuentemente las EP también emprenden programas de inversión sin suficiente financiamiento, lo que les crea estructuras financieras inadecuadas.

Una estructura financiera inadecuada (bajo volumen de capital y alto nivel de empréstitos) puede causar problemas a las empresas . Es posible que las empresas que inicialmente dispongan de un nivel y estructura adecuados de financiamiento experimenten a lo largo del tiempo cambios en su nivel y estructura causados por la paulatina reducción de los empréstitos. Es obvio que a medida que vencen los plazos de pago y se efectúan las amortizaciones, el monto de los préstamos vigentes se reduce en forma sistemática. De este modo, después de cierto número de años de operación, puede desaparecer el componente de empréstitos como fuente de financiamiento y la EP se enfrentará con deficiencias en su financiamiento. Es importante destacar que en este caso la deficiencia de recursos no refleja políticas explícitas de la empresa o de las autoridades , sino que obedece a la dinámica de l a estructura financiera propiamente dicha.

Otra distinción importante en cuanto al impacto de formas alternativas de financiar a las empresas se refiere a las condiciones de los empréstitos . Puede que las condiciones financieras en que se hayan contratado los empréstitos sean especialmente favorables o desfavorables a la EP, y ello tenga un impacto en la disponibilidad de recursos. En algunas circunstan-


Financlarnienlo dC' las t'rnprcsas públicas 273

cías las EP pueden haber sido financiadas con préstamos especialmente "blandos" o "duros". Los préstamos blandos generalmente provienen de instituciones de desarrollo (nacionales o internacionales), mientras que los empréstitos duros pueden reflejar la situación financiera del país (acceso al crédito externo en circunstancias en que el país atraviesa una situación difícil de deuda externa) o riesgos cambiarios que elevan el costo de atender el servicio de dichos préstamos. Cualquiera de los casos anteriores tendrá impactos positivos o negativos, según el caso, que pueden tener efectos considerables sobre la disponibilidad total de recursos de la empresa.

En cuanto a la tercera fuente de financiamiento -la reinversión de utilidades o excedentes- está íntimamente vinculada al resultado operacional de la empresa. El resultado operacional refleja aspectos del manejo de la empresa que escapan al tema de este trabajo (política tarifaría, eficiencia, objetivos extraeconómicos, etc.). Sin embargo, en casos de empresas que generan utilidades (y que son especialmente importantes en los sectores energéticos, de exportación y en otras actividades similares) las políticas de retención o distribución de utilidades tienen gran importancia tanto para las finanzas de las empresas como para el financiamiento fiscal. Al respecto es importante destacar que en la mayoría de los países no han existido políticas establecidas para la distribución o retención de utilidades de las EP y que, en su defecto, estas instituciones tienden a considerar los excedentes como recursos a los cuales ellas tienen acceso por derecho propio. Esta práctica presenta grandes implicaciones en cuanto a la selección de instrumentos de financiamiento: capital o empréstitos6.

La política en tomo al destino de las utilidades tiene implicaciones de variada índole. Por una parte, tal como se indicó, las políticas que permiten retener la totalidad de las utilidades tienden a beneficiar a determinadas EP (aquellas que operan en áreas que permiten la generación de excedentes), mientras que perjudica a otras EP. Al respecto debe reiterarse que la existencia de utilidades por parte de las EP no necesariamente refleja eficiencia o buen manejo de la empresa, sino que puede ser el resultado de políticas de precios favorables, situaciones monopolísticas, entregas de financiamiento concesional, etc. A su vez, las pérdidas de las EP pueden reflejar ineficiencia, pero también pueden obedecer a restricciones en las tarifas , o imposiciones a las EP para lograr

6Por supuesto, en el caso de EP con pérdidas operacionales. estas pérdidas reducirán el capital de la empresa salvo que exista una polftica de compensación a Lravés de subsidios, transferencias, etc.


274 Aspectos deJ presupuesto público

objetivos de carácter no comercial. Por otra parte, la asignación de los excedentes financieros de las EP a las propias entidades no es garantía de una buena asignación de los recursos públicos. Cabe que una empresa deficitaria tenga proyectos de inversión con altos beneficios económicos para la comunidad que no se puedan efectuar por falta de recursos, mientras que otra empresa, con excedentes, pueda financiar proyectos menos prioritarios. Se ha podido observar que, como resultado de la práctica de retener el total de utilidades, se tiende a reforzar la diferenciación de las EP. Se genera, de este modo, un grupo de EP "bien dotadas" en términos de maquinaria, equipo, edificios, sistema de remuneración, etc., que coexiste con EP menos favorecidas en todas las áreas anteriores.

Un argumento que frecuentemente se menciona para justificar la política de permitir a las EP retener los excedentes es dar a la gerencia de la EP incentivos para asegurar una gestión eficiente. El razonamiento se basa en que, en el caso de distribuir todas las utilidades de las EP al gobierno, las EP bien manejadas serían tratadas igual que aquellas mal manejadas, y se pierde así el incentivo a la eficiencia. Sin embargo, se debe reconocer que quienes manejan las EP no son empresarios privados que arriesgan sus propios recursos, sino que se trata de funcionarios públicos (de empresas públicas) que reciben instrucciones en cuanto a las políticas a seguir para el manejo de la EP y que las utilidades o pérdidas reflejan un variado conjunto de factores. Por lo tanto no está claro que los excedentes serán usados para invertir en las propias EP que los generan.

Como conclusión de esta sección, cabe señalar que los distintos instrumentos usados para financiar a las EP pueden tener impactos significativos sobre las EP. Aun cuando en el corto plazo la prioridad de las EP se centra en contar con el volumen necesario de recursos para cubrir sus necesidades de financiamiento, la selección de los instrumentos tiene en el largo plazo un gran impacto en el volumen de recursos disponibles. Por otra parte, desde el punto de vista de las autoridades centrales, es preciso considerar el impacto de financiar a la empresa con instrumentos alternativos: aportes patrimoniales frente a empréstitos. Una consideración adicional y de gran importancia es si se adoptan políticas de remunerar el capital del gobierno con una tasa adecuada de retomo o con una proporción dada de las utilidades. Este tema debe considerarse en su amplitud por sus implicaciones sobre la posterior redistribución de recursos entre las EP y el Estado. Similarmente, las políticas referentes a prevenir o financiar las pérdidas operacionales de las EP también tienen relevancia para evitar que la empresa enfrente situaciones de deficiencias significativas de recursos.


Financiamiento de las empresas p{Jblicas 275

Desequilibrios entre necesidades y disponibilidades de recursos

En las dos subsecciones anteriores hemos examinado primero los factores determinantes de las necesidades financieras, y luego algunas consideraciones sobre el nivel y estructura de los recursos financieros de las EP. Se ha concluido que si bien es cierto que las necesidades financieras de las EP están en gran medida determinadas por factores específicos de índole operacional, tecnológico e institucional , estas necesidades también dependen en gran medida de las decisiones gerenciales en cuanto a la forma de control de los activos fijos y del manejo operacional en sus distintos aspectos , entre ellos las políticas que afectan al capital de explotación. Se ha examinado. asimismo. la forma en que la selección de distintos instrumentos de financiamiento de las EP, sea con aportes de capital, empréstitos o retención de utilidades, repercute sobre la dotación de recursos de la empresa.

En el caso de las EP, por sus características especiales tratadas en la sección l l , es frecuente encontrar que no existe correspondencia entre las necesidades de financiamiento y la dotación de recursos. Es relevante, en estas circunstancias, preguntarse qué sucede cuando la disponibilidad de recursos es insuficiente.

La carencia de recursos financieros para cubrir las necesidades de las EP tiene normalmente efectos adversos sobre su funcionamiento y eficiencia. La experiencia muestra que en caso de falta de recursos (capital o empréstitos a plazo), las empresas tienden inicialmente a reducir su capital de trabajo -sea aumentando los pasivos de corto plazo mediante préstamos bancarios, retrasando pagos a proveedores. etc.- y luego proceden a reducir sus activos corrientes disminuyendo existencias, postergando trabajos de mantenimiento preventivo de maquinarias y equipos .

Tanto el aumento de pasivos de corto plazo como la reducción de los activos corrientes causa, tarde o temprano, efectos negativos en la marcha de la empresa. Si bien es cierto que, tal como se discutió en la sección anterior, las empresas tienen cierta flexibilidad en la determinación de sus necesidades de financiamiento, también es cierto que las excesivas limitaciones financieras pueden exigir de los gerentes que dediquen una proporción alta de su tiempo para resolver problemas de caja, y debilitan así la gestión eficiente en las áreas técnica o de administración. Asimismo, el financiamiento bancario de corto plazo es normalmente más costoso que las fuentes de largo plazo, y esto genera presiones financieras adicionales. Al respecto, es posible encontrar situaciones en que el exceso de deuda (especialmente de corto plazo y a tasas elevadas) conduzca a las EP a



situaciones insostenibles aun cuando se trate de instituciones eficientes desde un punto de vista técnico y administrativo. Por otra parte, si la empresa se ve forzada a reducir en forma excesiva sus activos corrientes. lo más probable es que esto resulte en interrupciones en la producción por falta de repuestos, insumos, etc.

En conclusión, las decisiones en torno al financiamiento de las empresas públicas, en sus aspectos de determinar necesidades, instrumentos y volumen de recursos, tienen un impacto importante sobre la eficiencia de las EP y sobre la asignación de recursos. Estos aspectos requieren atención y una política decidida a nivel de la gerencia de las EP y de las autoridades centrales.


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