ECONOMIA PÚBLICAProf. Doutor Rui Teixeira Santos

rui.teixeirasantos@gmail.com2012

Objectivos No curso de Economia Pública apresenta-se

uma visão geral dos motivos que justificam a intervenção do Estado numa economia de mercado, em particular no âmbito da afectação eficiente de recursos, da redistribuição e da estabilização macroeconómica. Análise do instrumento central para o cumprimento dos objectivos da intervenção do Estado: o orçamento. Discussão dos níveis alternativos de descentralização financeira e da opção entre regras de intervenção versus discricionariedade.

Programa

I. Introdução: Economia Pública e Finanças Públicas; Evolução histórica das finanças públicas. Formas de intervenção do Estado. A necessidade de existência do sector público e as suas funções. II. A dimensão do sector público e o seu crescimento: Diferentes formas de autonomia; a estrutura do sector público em Portugal; Diferentes medidas do sector público; Teses sobre o crescimento do sector público; O crescimento do sector público em Portugal. III. Insuficiências da solução de mercado e a intervenção do Estado na afectação dos recursos económicos: A afectação eficiente dos recursos económicos; Insuficiências da solução de mercado e o papel do Estado (Os bens públicos; As externalidades; Retornos crescentes à escala e a estrutura de mercado). IV. A redistribuição de rendimentos: conceitos de equidade; funções de bem-estar social e critérios de redistribuição; Diferentes formas de intervenção na redistribuição dos rendimentos; a redistribuição via despesa pública; a Segurança Social. V. O orçamento do Estado: definição e funções do orçamento de Estado; As regras orçamentais; a estrutura do orçamento; Preparação e aprovação do Orçamento; Execução, controlo e responsabilidades orçamentais. VI. As receitas do Estado e os impostos em especial: classificação das despesas públicas; os impostos.

BibliografiaPereira, Paulo Trigo et al. - Economia e Finanças Públicas, 3ªedição, Escolar Editora, Lisboa, 2010Pereira, Paulo Trigo et al. - Economia e Finanças Públicas, Da Teoria à Prática 2ªedição, Almedina, Coimbra, 2009Cruz, José Neves, (2002) Economia Publica, http://josenevescruz.no.sapo.pt/indice%20cruz.pdf Cullis J. e Philip Jones – Public Finance and Public Choice, McGraw-Hill, 1998; Cullis J. e Philip Jones -Microeconomics and the Public Economy: a Defence of Levianthan, Basil Blackwell, 1987;Fernandes, Abel Costa, Economia Pública, Eficiência Económica e Teoria das Escolhas Colectivas, Edições Sílabo, Lisboa; 2011

Bibliografia complementarBrowning and Browning-Public Finance and the Price System, MacMillan, 1983.Dafflon B. et al., Le Financement du Secteur Public, PUF, 1984.Musgrave e Musgrave,  Public Finance in Theory and Practice, McGraw-Hill, 1989.Cruz, José Neves , Economia e Política: Uma abordagem dialética da Escolha Publica, Almedina, Coimbra, 2009Pinto Barbosa, Economia Pública, McGraw-Hill, 1997.Rosen, Harvey - Public Finance, MacGraw-HPereira, Silva, António M. Barbosa, Gestão Financeira da Administração Pública Central, Areas Editora, 2002.Catarino, João Ricardo, Princípios das Finanças Públicas, Almedina, Coimbra, 2011Martins, Maria d`Oliveira, Lições de Finanaçs Publicas e Direito Finanaceiro, Almedina,Coimbra, 2011Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Almedina, Coimbra, 1996.Teixeira Ribeiro – Lições de Finanças Públicas, Coimbra Editora, 1989.Santos, António Carlos dos at All, Direito Económico, 6º edição, Almedina, Coimbra, 2011 Código IRS.Lei de Enquadramento do Orçamento de EstadoConstituição da República Portuguesa

Finanças Públicas e o Papel do Estado Economia Pública e Finanças Públicas em

Democracia Situa-se na confluência das abordagens

Económica, Política e do Direito A Abordagem económica centra-se na eficiência

e na rentabilidade da produção de bens públicos A abordagem política tem que ver com o

processo de decisão no sector público E a abordagem jurídica tem que ver com o

enquadramento jurídico das politicas públicas

Perguntas fundamentais O que produzir e como produzir? Quais devem ser as políticas publicas

(de soberania e sociais)? Que instituições devem implementar as

politicas publicas? Qual deve ser a intervenção do Estado

Análise Normativa e Análise Positiva Analise normativa: produz valores (dever ser) –

análise política e jurídica Exemplo: é desejável o aumento de um impostos

x? Ou qual a lei de enquadramento orçamental, como se faz o processo orçamental?

Analise positiva: analise a realidade tal qual ela é e previsivelmente evoluirá – analise económica – impactos de politicas públicas ou da fiscalidade

Exemplo: externalidades de um aumento de consumo de um determinado bem ou em quem recai efetivamente um imposto

Analise positiva Critérios: eficiência e equidade, que se relaciona

depois com a Liberdade V.g.: por razões de eficiência justifica-se que os

responsáveis paguem o dano social produzido pela utilização de um bem (eficiência)

Porém, questão de equidade já é definir por exemplo uma lógica de justiça nos termos do princípio do utilizador-pagador.

Por exemplo ao optar por uma política fiscal o governo esta a condicional a liberdade dos cidadãos (liberdade é a não intervenção pública)

Equidade em termos normativos A análise da equidade visa determinar

os efeitos da distribuição da carga fiscal e dos benefícios da despesa publica no bem estar social

A questão da justiça social prende-se com um discurso ideológico, mas permite uma análise objetiva das opções

Eficiência do ponto de vista normativo Qual a dimensão do Estado para a prestação

dos bens públicos? Eficiência no sentido económica significa afetar

os recursos económicos de forma ótima, no sentido de que não é possível melhorar o bem-estar de um agente económico sem prejudicar o bem estar de outro

A dimensão do sector publico depende da avaliação que os cidadãos façam, numa ótica de afetação eficiente de recursos, da utilização de bens públicos

Liberdade (negativa) A questão por exemplo do sigilo bancário Liberdade significa a manutenção de uma esfera privada

independente da intervenção coerciva do estado De algum modo o Direito Administrativo para obviar à

maior intervenção publica nos estados modernos (por causa da fraude e evasão fiscal) tem-se vindo a tornar um direito dos cidadãos contra o Estado em vez de uma direito da Administração Publica : Código do Procedimento Administrativo

O direito dá maior prevalência à equidade, transparência e demais princípios constitucionais orçamentais.

Os economistas dividem-se na analise da eficiência e liberdade.

Divergencia Positiva: por exemplo, uma taxa

moderadora reduz o acesso às urgências dos hospitais

Normativa: é justo? Conflito de critérios: a prioridade é a

eficiência ou a equidade? Analise política da relação entre

sectores e impacto na finanças publicas

Princípios económicos (Finanças Públicas)

Teorias liberais do Estado minimo (Locke, Hume, Adam Smith)

Socialismo utópico (Saint-Simon, Fourier e Proudhon) Doutrina Social da Igreja (Papa Leão XIII, Rerun Novarum) Teorias socialistas (Karl Marx, Lenine, Mao, Rosa

Luxemburg) Teorias social-fascistas – “socialização”(Benito Mussolini e

Nicola Bombacci) Teorias intervencionistas - John Maynard Keynes Teonias neo-keynesianas/ neo-desenvovimentistas –

Joseph Stiglitz, Paul Davison (crescimento económico sustentável), ou Roubini

Teorias neo-monetaristas ( F. Hayek, Ludwig von Mises, Milton Friedman e Ayn Rand)

Finanças Liberais Despesa publica o mais reduzida possível Abstenção económica por parte do Estado face ao

Mercado A atuação financeira do Estado não deve perturbar a

atividade económica do mercado Predomínio da instituição parlamentar Aplicação estrita do princípio da legalidade A importância primordial do imposto (em detrimento do

património do Estado que deve ser diminuto, e do crédito que só deve ser usado em caso de calamidade ou guerra)

Principio do equilíbrio orçamental – a regra de ouro das finanças clássicas

Finanças Intervencionistas Inspiradas pelos keynesianos Despesa publica mais elevada Maior intervenção do Estado na economia (o Estado

mínimo é substituído pelo Estado Ótimo) Diversificação das receitas publicas Progressivo abandono do principio do equilíbrio

orçamental (o endividamento ao lado das receitas fiscais e patrimoniais passa a ser considerado como um a receita publica

Enquanto finanças ativas ou funcionais ha uma integração entre economia e finanças públicas

Maior intervenção/ordenação por parte do estado e complexização do fenómeno financeiro, o que conduz à maior complexidade e dimensão do Governo

Constitucionalismo financeiro Nas décadas de 70 a 90 certos economistas questionaram

se nao seria excessivo que o sector publico ultrapassasse os 60% do PIB. A questão da dimensão do sector publico estava relacionada com o peso dos juros na estrutura da despesa pública.

A teorização dos fracassos do Governo em regimes democráticos, levou a centrar as análises nas restrições às atividades dos governos democráticos, quer de natureza constitucional, quer de natureza procedimental das decisões politicas (orçamentais ou não).

O argumento de que sem restrições, os governos democráticos incorrerão em défices excessivos e nos problemas típicos do Estado Imperfeito levou à criação de regras, que deveriam ser consagradas constitucionalmente para restringir a ação dos governos e das maiorias.

Constitucionalismo financeiro A visão mais radical desta teoria exige orçamentos

equilibrados anualmente e ficou consagrada no Pacto Orçamental de 2012.

A mais moderada admite definir trajetórias de défice e de divida publica em função de valores de referencia e do ciclo económico.

Os defensores do Constitucionalismo financeiro consideram que as finanças públicas estão vocacionadas para função de afetação e no que respeita à redistribuição advogam que ele deve ser generalista – princípios gerais – e não dirigida a interesses específicos, de modo a evitar que benefícios e incentivos fiscais deem origem a injustiças e atividades de procura de rendas (rent seeking) por parte de outros agentes que pretendem idênticos benefícios.

Finanças Modernas (ate 2011) 1. As finanças publicas modernas devem ser

sustentáveis 2. O Orçamento orienta as despesas para afetação e

crescimento, mas tambem para a promoção da justiça social e a diminuição das desigualdades (combate à pobreza)

3. As despesas correntes são financiadas com impostos e as despesas de capital poderão ser financiadas com credito

A actividade financeira do Estado nao se limita às administrações mas também ao sector empresarial do Estado

Reforma da Troika e do Fiscal Compact (depois de 2011) O Estado deve ter equilibrio orçamental

todos os anos e reduzir a divida publica A actividade publica deve estar for a da

atividade económica e abster-se de politicas orientadas ao crescimento económico . As politicas de estabilização são monetarias e competem ao Banco central.

Os Estados não se devem endividar O Estado deve limitar a sua atividade às

funções de soberania

Princípios Jurídicos Direito Constitucional Financeiro, Direito Orçamental, Direito Fiscal, Contabilidade

Publica, Direito Publico Economico e Administração Financeira Orçamental

Constituição da República Portuguesa /1976 e Tratado de UE /Pacto de Estabilidade e Crescimento

Constituição do Brasil /1988 – artº 165 a 169) Constituição da República de Angola/2010

Lei de Enquadramento Orçamental PT (Lei nº 91/2001, de 20 de Agosto, na republicação da Lei nº 22/2011 de 20 de Maio de 2011) e Leis Orgânicas do

Governo (Decreto-Lei nº 86-A/2011 de 12 de Julho) e do Tribunal de Contas Lei de princípios financeiros Brasileira (Lei 4320/64) e Regimento financeiro (Lei de

Responsabilidade Fiscal 101/2000) Lei Quadro do OGE (LQOGE), Angola, (Lei-quadro do OGE, Lei Nº 09/97, de 17 de

Outubro, publicada no Diário da República Nº 48 de 17/10.)

Acordo de assistência financeira internacionais (MoU com a Troika e sua revisão)

Estado de Escassez A abordagem da Economia Pública até agora tem

sido feito na ótica do estados com aceso a recursos ilimitados.

Numa economia de escassez e de desglobalização a abordagem tem que incluir também uma avaliação de oportunidade

Por exemplo: Portugal não tem crédito e o estado não se pode endividar. Daí os impactos das políticas públicas têm que ser avaliados também na ótica do efeito da escassez de recursos e das externalidades provocadas por mais aumentos de impostos…

Market stateThe states becoming shaped more by global market forces — by globalization — than by national forces of all kinds. It is also about governments redesigning themselves to rely on market-oriented measures: e.g., decentralization, deregulation, privatization, outsourcing, subcontracting. Moreover, Bobbitt claims that “the market state exists to maximize the opportunities enjoyed by all members of society” ( p. 229). It is “above all, a mechanism for enhancing opportunity, for creating something — possibilities — commensurate with our imagination” (p. 232). That purpose, in Bobbitt’s view, is its hallmark, making the market state philosophically and strategically distinct from earlier varieties of the state.

As to timeline, Bobbitt treats the market state as something quite new. He dates its appearance from 1989, and foresees that the “transition to the market-state is bound to last over a long period” (p. 233). At present, “the market-state has not fully emerged or been fully realized and accepted by any society” (p. 335). Indeed, he reiterates in an interview, “We are only just a few of years down the road to what will be a many decades long process, but you can already see signs of this happening.”

Yet, what seems mostly new to me in all of this is Bobbitt’s novel name for the phenomenon. In substance, it is not much different from what Richard Rosecrance earlier termed the “trading state” (1986) and the “virtual state” (1999). More to the point, I’d say, its emergence began in the early 1970s when “transnational interdependence” began to gain notice in writings about the rise of multinational corporations and other nonstate actors, the fusing of domestic and international matters, the globalization of commerce and communications, and hence the growth of new constraints on the traditions of sovereignty and territoriality. (See writings by a host of theorists back then, notably Robert Keohane, Joseph Nye, and James Rosenau).

Thus, it is inaccurate for Bobbitt to go on to argue, as he does in his next book, that developments like these “are outside the frame of reference of the popular theories of international relations that circulated at the end of the 20th century” (pp. 30-31). Many of the trends he emphasizes had been noticed for decades and took hold during the Reagan, Bush, and Clinton presidencies in the 1980s-1990s. Even the individualist, opportunity-maximizing goal that Bobbitt stresses reflects the libertarianism that has coursed so strongly the past decade or two. And it is not at all clear that other market states elsewhere will be so libertarian — possibly quite the contrary.

In other words, insofar as the United States is concerned, Bobbitt’s concept is far more a reflection of the present than a portent of the future, and it’s been developing decades longer than his analysis conveys. It may be true that the nature of the market state is still unfolding in the United States, and that it has barely taken hold elsewhere around the world. But it may also turn out that the recent U.S. version proves more an exception than a rule, more ephemeral than enduring.

Actividade Financeira do Estado O Estado tributa e como contrapartida presta

bens públicos/ do ponto de vista orçamental o Estado tem Receitas e Despesas Públicas

Critérios: Bem Comum/ Good Governance/ Bom Governo

Isto significa que na realização do Bem Comum o Estado tem uma actividade financeira tendo em vista a satisfação das necessidades publicas (saúde, justiça, segurança, Educação, combate à pobreza, planeamento económico, etc.)

Fenomeno político A Actividade Financeira do Estado, propõe-se à satisfação

das necessidades colectivas e concretizada em receitas e despesas.

As Finanças Públicas e a Economia Publica estudam a actividade financeira, isto é, uma actividade do Estado que se exprime em receitas e despesas (Teixeira Ribeiro).

A Ciência das Finanças desloca agora os seus estudos para o exame do conjunto de processos de decisão e de execução que possibilitam considerar, simultaneamente, não só regras jurídicas, como as do jogo político e das forças sociais e burocráticas, mas também e ainda o papel económico e social ou real – que cabe aos recursos financeiros utilizados pelo Estado.

Fenómeno financeiro Direito Financeiro Positivo, não se deve limitar ao “de iure condito”,

mas avançar também para os caminhos “de iure condendo”, não pode hoje prescindir pelo menos em domínios relevantes, dos resultados, do valor acrescido que as vertentes mais economicistas ou sociológicas que hajam dominado a ciência das finanças tenham trazido à luz do dia.

Os meios financeiros têm de se adquirir e servem para se utilizar na compra de produtos e serviços ou como reserva de valor.

O estudo científico da actividade financeira alargou, nos dias de hoje, o seu campo de domínios e a métodos próprios das ciências sociais, o que, para além de todas as vantagens que a isso se aponta, em termos de aprofundamento e da riqueza da nova ciência das finanças, também demonstra que a actividade financeira, enquanto actividade social, não pode deixar de ser analisada na perspectiva complexa e multidisciplinar própria daquelas ciências. Finanças Públicas constituem um ramo científico autónomo.

Falhas do MercadoAs falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo de Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social através do livre mercado, sem interferência do governo. São elas: existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas

ao mesmo tempo (ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente. Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquirí-lo também;

existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor oferece (ex. água, elergia). O governo acaba sendo obrigado a assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores;

as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e a geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem estar e diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas;

desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho e da buscar a estabilidade económica.

Funções do EstadoFunções do Estado: um governo possui, segundo Musgrave, funções de afetação ou alocativas, distributivas e estabilizadoras.

função de afectação ou alocativa: relaciona-se à alocação de recursos por parte do governo a fim de oferecer bens públicos (ex. estradas, segurança), bens semi-públicos ou meritórios (ex. educação e saúde), desenvolvimento (ex. construção de usinas), etc.;

função distributiva: é a redistribuição de rendas realizada através das transferências, dos impostos e dos subsídios governamentais. Um bom exemplo é a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço público de saúde, serviço o qual é mais utilizado por indivíduos de menor renda.

função estabilizadora: é a aplicação das diversas políticas econômicas a fim de combater a inflação e promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento de tais objetivos.

Regulação de conflitos

Combate à pobreza Visão de Rawls: o objectivo da política pública não

é o igualitarismo, mas o combate à pobreza, o favorecimento dos mais desprotegidos. O política pública deve dar ao pobre sem tirar ao mais favorecido – usando antes o resultado do crescimento económico.

O nivelamento social faz-se quase sempre por via cultural : o filho do Bill Gates vai aos mesmo espetáculos, viaja, fica nas mesmas universidades que o filho da classe média-alta de Lisboa ou de S. Paulo. As diferenças económicas não se refletem a nível sócioeconómico.

Intervenção Pública

A intervenção do Estado na Economia classicamente justificou-se pelas falhas do mercado e teve várias formas desde o reconhecimento jurídico do Estado Moderno: Estado Policial ou Estado Mínimo com funções

básicas de soberania e caracterizado pelo acto e regulamento administrativo impositório;

Estado Prestador de Serviços Públicos por via contratual ou o Estado dos contratos de concessão;

Estado Prestador de Serviços Públicos por administração directa do Estado em que o interesse publico é substituido pelo interesse geral na economia

Intervenção Pública Estado Regulador e programador ou de

Fomento e Planeador Estado-Garante ou Estado de

Garantia(depois da crise de 2007/2008) onde a atividade típica é a atividade de garantia (garantia dos depósitos, garantia do emprego, etc.) e seguro (Cheque-estudante, voucher-estudante, cheque-funcionário, cheque-seguro, cheque-utente).

Economia Pública O objectivo da economia pública é o

estudo das condições que conduzem à necessidade da intervenção do estado na economia (impostos, subsídios, provisão, etc.) e análise das consequências dessa intervenção (a intervenção afecta o equilíbrio, a distribuição de rendimento, o desempenho, etc.).

O sector público financeiro e a sua estrutura

A Atividade Financeira Pública, não é, hoje exclusiva do Administração Central, não constituindo também uma realidade simples, linear e homogénea, mas antes uma realidade bem complexa e heterogénea.Quando hoje nos referimos às Finanças Públicas, não as podemos ligar apenas ao Estado central, pois temos de as “desviar” para o pluralismo e a heterogeneidade do sector público; mesmo se o Estado não pode deixar de continuar a ser considerado como paradigma e o núcleo essencial do sector público.Uma estruturação possível do sector público é a que divide em dois grandes blocos, a saber:a)     O sector público Administrativo;b)     O sector público Empresarial.Trata-se de uma estruturação guiada por um critério económico-financeiro, que, para além de outras vantagens, apresenta, no quadro do estudo das Finanças Públicas, não só uma fácil visibilidade e rápida compreensão como permite a utilização de agregados de grandes números, disponíveis em publicações oficiais.

A gestão financeira pública como atividade comum a todo o sector público

Os dinheiros públicos são os que correm no SPA, como os que fluem no SPE, bem como em entidades, puramente privadas e exteriores ao SPE, cujas atividades são financiadas, em parte ou no todo, por dinheiros públicos.         Nesta perspectiva devemos fazer referência à atividade de gestão dos dinheiros públicos relativamente aos seguintes subsectores:

I. Administração Publica Direta e IndiretaA.     Administração Pública Central, não sem que, dentro deste subsector, distinguíssemos, ainda, como centros de gestão diferenciados, os seguintes:

a.     Administração Central Directa;b.     Fundos e Serviços Autónomos (FSA)c.     Segurança Social

B.     Administração Regional (Açores e Madeira)C.    Administração Local (autarquias locais);D.    Sector Público Empresarial, constituído, designadamente, pelas:

a.     Empresas Públicas e Entidades Públicas Empresariaisb.     Sociedades comerciais de capitais públicos e de economia mista, controladas pela maioria do

capital ou pela gestão.  (No SPE podemos ainda ter em conta o SPE Regional e o SPE Local).E. Administração Independente ou Reguladora (BdP, CMVM, Aut. da Concorrência)

Fundamentos teóricos da intervenção pública 1 – As teorias positiva e normativa do

Estado; 2 – A economia do bem-estar e a norma de

eficiência; 2.1 – A abordagem no quadro da economia do bem-estar; 2.2 – Os teoremas da economia do bem-estar.

Bibliografia : Cullis & Jones (1998) : Cap 1 (1.1-1.4)

Paulo Pereira Trigo (2011) Economia : cap 2

Revisão

A análise normativa e a economia do bem-estar A economia distingue as abordagens positivas das

abordagens normativas. A abordagem positiva refere-se ao que o que é

enquanto que a abordagem normativa refere-se ao que deve ser. Ambas as abordagens coexistem na economia pública. Ao se analisar o funcionamento do sistema fiscal está-se a fazer uma análise positiva. Ao recomendar-se as políticas públicas mais adequadas está-se a fazer uma proposta normativa. As duas abordagens são complementares. A abordagem positiva torna-se necessária ao fundamento da abordagem normativa, já que quando se propõem políticas há que conhecer os efeitos prováveis das alternativas que se colocam

revisão

Eficiencia e equidade Os eixos centrais da economia pública são a

eficiência e a equidade. A eficiência é sempre uma questão positiva. A equidade é sempre na questão normativa.

A conflitualidade existente entre a eficiência e equidade torna a concepção de políticas públicas uma questão delicada, demasiado assente em valores e ideologias e dando pouca atenção aos conhecimentos científicos.

revisão

Rawls e o Estado Social e Nozick e o Estado Mínimo Rawls apresentou uma defesa neocontratualista e

altamente sofisticada da justiça social, implicando uma visão alargada da igualdade de oportunidades e da distribuição do rendimento e da riqueza. Nozick postula uma alternativa assente em direitos individuais de propriedade que funcionam como um entrave moral a todas as formas de distributivismo.

Se o pensamento de Rawls pode ser lido como uma justificação do estado social, o de Nozick consiste numa defesa explícita de um estado mínimo que não procura corrigir as desigualdades sociais

O egoísmo ético de base biológica como fundamento Nozick sempre fora seduzido pela tradição libertaria

americana, especialmente através da obra e do pensamento de Ayn Rand. Esta autora fazia assentar a defesa do libertarismo num egoísmo ético de base biológica. Segundo Rand, é o próprio “direito à vida” dos organismos racionais que leva a uma ideia de liberdade como não interferência de carácter absoluto e, daí, ao estado mínimo como aquele tipo de estado que melhor assegura essa liberdade de carácter negativo. Mantendo embora o ideário libertarista de Rand, Nozick considera que o seu biologismo não fornece uma base sólida para a defesa do estado mínimo e que este necessita de uma justificação diferenciada.

Anarquia A primeira questão que um autor libertário

como Nozick tem de enfrentar é precisamente a de saber se o estado se justifica de todo, ou se seria preferível a sua ausência, isto é, a anarquia no sentido político, não etimológico. A primeira parte de Anarquia, Estado e Utopia trata precisamente deste problema. Embora sem antecipar toda a riqueza da argumentação nozickiana, importa aqui esboçar o essencial do argumento que conduz à preferência pelo estado mínimo em relação à anarquia.

Nozick propõe-nos uma experiência mental que consiste em imaginar o estado de natureza de Locke, no qual não existe ainda estado civil mas apenas indivíduos dotados de direitos morais pré-políticos. Este ponto de partida é absolutamente fulcral na economia do pensamento nozickiano e não seria possível entender a sua obra política sem nele atentar. Como escreve Nozick , “os indivíduos têm direitos e há coisas que nenhuma pessoa ou grupo lhes pode fazer (sem violar os seus direitos). Estes direitos são de tal maneira fortes e de grande alcance que levantam a questão do que o estado e os seus mandatários podem fazer, se é que podem fazer alguma coisa.”

Direitos pré-políticos Os direitos pré-políticos em Nozick devem ser vistos,

na linha de Locke, como uma decorrência do direito à propriedade de si mesmo. Cada indivíduo é dono de si próprio — e não propriedade de outrem — e isso implica o direito à vida, à liberdade de fazer o que quiser consigo mesmo, com o seu corpo e os seus talentos pessoais, e ainda o direito aos haveres ou à propriedade no sentido mais estrito, na medida em que ela esteja de acordo com a justiça). Se partirmos, então, de um estado de natureza com indivíduos dotados de direitos concebidos em termos de autopropriedade, será que em algum momento será necessário o estado mínimo?

O Mecanismo da mão invisível Para responder a esta questão, Nozick parte da constatação, já

feita por Locke, de que o estado de natureza encerra em si uma considerável insegurança. Os indivíduos dotados de direitos morais não têm qualquer entidade à qual recorrer caso esses direitos sejam violados. Por isso só podem fazer justiça pelas próprias mãos ou, na linguagem lockiana, são os próprios a ter o direito de executar a lei da natureza que protege a propriedade individual. Será então necessário ultrapassar a instabilidade que daqui decorre. A solução encontrada por Locke era a celebração de um contrato social que permitia legitimar as instituições do estado civil. Nozick segue uma estratégia algo diferente. Prefere recorrer ao contrafactual de uma evolução hipotética a partir do estado de natureza e sem recurso ao artifício do contrato, mas tendo em conta o valor moral dos direitos individuais. Por outras palavras, pensa que, partindo do estado de natureza formado por indivíduos proprietários de si mesmos, haveria um deslizamento natural para algo diferente e que, através de um mecanismo de “mão invisível”, daria lugar ao estado civil.

Estado Ultra-mínimoNozick imagina que os indivíduos começam por organizar-se em associações protectivas com vista a garantir a sua própria segurança. Esta é uma primeira forma concertada de defesa dos direitos individuais. Mas, como os membros das associações protectivas não podem dedicar-se a tempo inteiro a essa protecção, a tendência é para a divisão do trabalho e a profissionalização destas associações. Ou seja, as associações protectivas iniciais dão origem a empresas encarregadas de proteger os seus clientes. No entanto, não está ainda ultrapassada a instabilidade do estado de natureza. As associações protectivas transformadas em empresas entram em concorrência e conflito. A lógica do mercado da protecção leva então ao desaparecimento das mais fracas e ao triunfo das mais fortes. Em última instância, esta lógica conduz ao surgimento de uma associação protectiva profissionalizada dominante. Para melhor proteger os seus clientes, esta associação dominante anuncia publicamente que punirá todos aqueles que atentarem contra os direitos dos seus clientes. Desta forma, a agência dominante assegura em termos práticos, na famosa expressão de Max Weber, o “monopólio da violência autorizada”. Nesta fase, estamos já na presença do estado civil ou, melhor dizendo, daquilo que Nozick intitula “estado ultramínimo”.

Estao mínimo e segurançaPorém, se a agência protectiva dominante coloca entraves à acção dos independentes, i.e., dos não clientes, tem o dever moral de os compensar. Essa compensação surge mediante o fornecimento de serviços de protecção a todos os indivíduos dentro de uma determinada área geográfica. Este último aspecto constitui a segunda parte da definição weberiana do estado. Assim, quando todos os que se encontram dentro de um determinado território, delimitado por fronteiras, estão protegidos por uma entidade que detêm o monopólio da violência autorizada, estamos finalmente na presença do estado mínimo. Este pode garantir satisfatoriamente os direitos individuais ao proteger todos os indivíduos contra o uso indevido da força, o roubo, a fraude e o incumprimento dos contratos. A instabilidade inicial do estado de natureza está resolvida, com vantagem para a segurança dos direitos dos indivíduos.

Teoria da titularidadeA experiência mental descrita permite estabelecer que um estado mínimo é preferível à anarquia, na medida em que protege melhor a autopropriedade individual. No entanto, a maior parte das filosofias políticas contemporâneas — e, em especial, a rawlsiana — servem para justificar um estado com funções alargadas, em nome da justiça social ou distributiva. Por isso Nozick dedica a segunda parte de Anarquia, Estado e Utopia a refutar a necessidade de um estado mais extenso do que um estado mínimo mediante a defesa de uma teoria da justiça de cariz libertarista e alternativa face ao distributivismo rawlsiano. Nozick designa a sua própria visão como “teoria da titularidade”.

Teoria da titularidade A teoria da titularidade diz respeito às posses,

ou haveres, dos indivíduos, isto é, à propriedade no sentido estrito e mais comum. Coloca-se então a questão: em que circunstâncias têm os indivíduos direito aos seus haveres (ou não)? Nozick considera que a teoria da titularidade responde a esta questão abarcando três aspectos diferentes: a justiça na aquisição, a justiça na transferência e, finalmente, a rectificação da injustiça.

Vamos agora percorrer brevemente cada um destes três aspectos.

Aquisição inicialQualquer pessoa tem direito a qualquer haver alvo de uma aquisição inicial desde que, por essa aquisição, não tenha infringido os direitos individuais de outrem. Isso implica certamente que a aquisição não pode ser conseguida através do uso da força ou do roubo, por exemplo. Mas a legitimação da aquisição está também dependente da chamada “restrição lockiana”. Esta implica que aquele que adquire — por exemplo, um terreno que antes não pertencia a alguém — deixe o mesmo e suficientemente bom para os outros. No entanto, a formulação de Locke, feita num tempo em que o mundo por descobrir parecia inesgotável e não faltava terra para todos, é actualizada por Nozick de um modo peculiar.

Restrição lockiana No pensamento nozickiano, a restrição lockiana

passa a significar que qualquer aquisição é moralmente permissível desde que não prejudique seja quem for. Esta interpretação da “restrição” é extremamente plástica e permite justificar, por exemplo, a aquisição de recursos naturais até agora inexplorados, ou, para dar outro exemplo particularmente significativo, a apropriação de patentes médicas por tempo indefinido (para além daquilo que permite o próprio direito internacional). Com efeito, quem acede a um novo recurso a que ninguém conseguia antes aceder, ou cria uma patente que ninguém antes tinha criado, não está a prejudicar alguém, não está a deixar alguém pior, e por isso tem o direito pleno ao seu haver.

Transferencias justas explicam desigualdade Porém, a maior parte dos haveres dos indivíduos não

provém de aquisições iniciais mas antes de processos de transferência (contratos de compra e venda, doações, heranças, etc.). Mais uma vez, os indivíduos têm direito aos haveres que resultam de transferências nas quais não houve violação de direitos individuais nem desrespeito da restrição lockiana. Ou seja, desde que essas transferências tenham sido conscientes e voluntárias e não prejudiquem alguém. Esta ideia tem largo alcance, na medida em que as enormes desigualdades nos haveres dos indivíduos e famílias resultam de uma multiplicidade de transferências ao longo do tempo das suas vidas, ou mesmo ao longo das gerações. Se esses processos de transferência foram justos, então nada há a objectar às disparidades sociais que daí resultam.

CorrecçãoO terceiro aspecto da teoria da titularidade consiste na necessidade de estabelecer algum princípio de rectificação sempre que os haveres de alguém não resultaram de aplicações sucessivas da justiça na aquisição e da justiça na transferência. Ou seja, se se verificar, por exemplo, que os haveres de alguém resultaram de roubos ou aquisições ilegítimas no passado, então será necessário rectificar. Este princípio aplica-se individualmente, mas também em termos mais alargados. Por exemplo, Nozick pensa que os índios americanos deviam ser devidamente indemnizados pelas terras que lhes foram roubadas pelos colonos brancos. Outro exemplo, relativamente recente, de aplicação rectificativa poderia ser a devolução aos judeus do ouro roubado pelos nazis.

CastigoOs três aspectos da teoria da titularidade apontam para a principal característica distintiva desta teoria da justiça dos haveres: o seu cariz histórico. Aquilo que cada indivíduo detém a justo título depende do que aconteceu no passado e ao longo do tempo. Ou seja, se aquilo que os indivíduos possuem decorre da justiça na aquisição e nas transferências, então é efectivamente justo. Se, por outro lado, se detecta no passado alguma aquisição ou transferência injusta, ela deve ser rectificada. Mas Nozick resiste à consequência mais radical do seu pensamento que consistiria em sustentar que, face ao desconhecimento do passado, sobretudo remoto, seria mais justo aplicar um princípio rectificador geral — mediante, por exemplo, uma distribuição igualitária dos haveres — e começar tudo de novo. Do meu ponto de vista, esta conclusão é consequente com o próprio pensamento de Nozick. Mas ele sabe bem que a suspeição genérica sobre o passado e o respectivo remédio rectificativo equivaleria a uma espécie de socialismo, ainda que temporário, e considera claramente excessivo “introduzir o socialismo como castigo pelos nossos pecados”

Conclusão Uma caracterização mais esmiuçada da teoria da titularidade teria

de levar à sua contraposição face a outras teorias a que estamos mais habituados e que, contrariamente à teoria nozickiana, têm carácter teleológico ou estabelecem padrões distributivos que caberia ao estado introduzir na sociedade. A teoria teleológica standard é o utilitarismo. O seu objectivo é a maximização do bem-estar social. Ao invés desta teoria, e de outras do mesmo tipo, a teoria da titularidade não pretende alcançar qualquer resultado final específico. A justiça depende do que aconteceu no passado e não de qualquer resultado final que se pretenda atingir no futuro.

A teoria padronizada clássica, por sua vez, é aquela que diz que uma distribuição de bens materiais deve depender de qualquer qualidade pessoal, como por exemplo o mérito, ou a vida virtuosa. Ora, a teoria da titularidade não estabelece qualquer padrão a criar politicamente e, pelo contrário, considera que a imposição desses padrões distributivos conduz o estado a interferir indevidamente na liberdade dos cidadãos. A liberdade, diz Nozick, é contrária à imposição de padrões por parte do estado social, sejam quais forem esses padrões.

RegulaçãoFormula dos Combustiveis

A fórmula, estabelecida inicialmente pela Portaria 326-B/94 de 27 de Maio e posteriormente actualizada (basicamente pelos países contribuidores para o cálculo de PE) pelas Portarias 224-A/96 de 24 de Junho e 1.226-A/2001 de 24 de Outubro, foi revogada pela Portaria 1.423-F/2003 de 31 de Dezembro que liberalizou os preços dos combustíveis. A partir de então, as petrolíferas passaram a poder estabelecer os preços que muito bem entendem, ficando apenas obrigadas a comunicar os preços médios semanais por concelho, posto e tipo de posto. Os preços subiram então a pique? De forma nenhuma, os operadores em Portugal passaram a fixar os preços à semelhança do que já faziam todos os restantes países, por referência face a um "benchmark" para os produtos refinados. Na Europa, esse "benchmark" é dado pelos preços FOB do mercado spot de Roterdão (vulgo, Platts). Na prática, pouco ou nada se alterou face ao regime anterior de preços máximos, pois a média reflectida no PE era calculada a partir dos preços em diferentes países, todos eles estabelecidos por referência ao mesmo "benchmark". O que diferencia os preços entre países? Basicamente custos de transporte e a infra-estrutura de distribuição (vg., a existência ou não de uma rede de pipe-lines). Os defensores dos preços administrativos, com o BE à cabeça, imputam à liberalização os elevados preços dos combustíveis, sendo para eles a evolução dos preços do crude e da carga fiscal factores totalmente desprezíveis. Ora, desde que entrou em vigor a liberalização (1 de Janeiro de 2004) até 29 de Fevereiro do corrente ano, a diferença média entre os preços/litro antes de impostos em Portugal e o preço médio da UE (calculado a partir dos dados da DGEG) foi de 1,7 cêntimos para a gasolina e 1,9 cêntimos para o gasóleo. Considerando que na anterior fórmula somava o Factor de Correcção (FC) então estabelecido em 1 cêntimo, temos então que a malfadada liberalização tem-nos extorquido ao longo daquele período 0,7 cêntimos na gasolina e 0,9 cêntimos no gasóleo. Parece que é este prémio exorbitante que vem pondo os Louçãs tugas tão furibundos. Como é bem visível, aqueles cêntimos representam a parte de leão nos preços actuais de € 1,7 (gasolina) e €1,5 euros (gasóleo)

Escolha coletivas e decisão política O governo é um ditador benevolente: uma entdade

capaz de identificar falhas de mercado, conhecer as preferencias dos cidadãos por bens públicostendo uma concepção etico ideiologica sobre o que constitui o Bem-Estar. Com informação necessária para determinar a eficientes afetatação de recursos e um objetivo concreto de melhorar a Justça Social (isto é a alteraçao da distribuição de recursos resultante dao livre funcionamento do mercado) o Governo determona as polóticas publicas tendo em conta criterios de eficiencia e equidade.

Critica a esta visão ideal do Estado Fracasso do Governo: incapaz de

ultrpassar os fracassos do mercado e incapaz de servir o interesse publico

A Analise positiva permite comparar os fracassos quer do estado quer dos governos e determinar como se torna a decisão publica.

Ha problemas asociados à decisao nos sistemas democráticos.

Teoria da Escolha Social ou Public and Social Choice

Certos autores reportam a origem da public choice ao século XVIII, ao estadista, filósofo e matemático francês marquês de Condorcet (Marie Jean Antoine de Caritat) e à sua «descoberta» do paradoxo do voto, e ao século xix, pela mão do escritor e professor de matemática inglês Lewis Caroll (Charles Lutwidge Dodgson).

Contudo, a origem mais recente da teoria da escolha pública pode situar-se em seis obras, hoje clássicas, escritas por economistas e um cientista político, nos finais da década de 50 e década de 60: Duncan Black (1958), James Buchanan e Gordon Tullock (1962), Mancur Olson (1965), Kenneth Arrow (1951), Anthony Downs (1957) e William Riker (1962). Estas obras são geralmente consideradas as fundado- ras de dois programas de investigação que têm estado interligados, embora sejam distintos: a teoria da escolha pública (public choice) e a teoria da escolha social (social choice), que se autonomizou, seguindo os trabalhos de K. Arrow e Amartya Sen (1970), mas que mantém uma estreita relação com a public choice. Uma influência menos unanimemente reconhecida, mas sem dúvida importante, foi o trabalho de Joseph Schumpeter (1941).

O principal divulgador actual é Dennis Mueller (2003)que vem defendendo contra os neo-liberais e libertarios que em vez de menos Estado é necessário um melhor Estado

Analise Positiva As escolhas publicas são mais complexas do que a mera analise

normativa sugere: nas escolhas coletivas, a partir de preferências diversas, existe um processo institucional de agregação ou transformação de preferencias de modo a alcançar uma unica decisão.

Ao contrario das escolhas individuais onde diferentes preços determnam procuras distintas de um bem privado, nos bens publicos deve haver iuma escolha publica com uma unica quantidade embora com preços fiscais diferenciados (por via da politica fiscal). Sá ha uma depsesa publica paga por diveresos cotribuointes.

Problemas da Escolha Publica: Que tipo de regra deve ser usada nas decisões publicas? Haverá problemas associados à regra da Maioria Absoluta? Ha alguma regra democrática que nao tenha roblemas? O QUE É O INTERESSE PÚBLICO?

ECONOMIA DO PROCESSO POLÍTICO

Os economistas que de perto começaram a interessar-se pelo processo político foram, entre outros, os da chamada escola italiana das finanças públicas ( em particular De Viti de Marco e Pantaleoni) e os economistas suecos (Wicksell e Lindhal). Em certa medida podemos dizer que a teoria da escolha pública é herdeira, por um lado, da democracia e, por outro, das finanças públicas. Estes economistas começaram a perceber que o objecto da sua análise estava a mudar com a passagem de monarquias absolutistas para monarquias ou repúblicas constitucionais onde os parlamentos passaram a ter um certo controle sobre a ação dos executivos. Os problemas considerados pelas finanças públicas em regimes absolutistas eram sobretudo a forma de financiar os luxos do rei e da corte e algumas funções básicas do Estado no campo das infraestruturas com o mínimo de turbulência social.

ESCOLA ITALIANA Em regimes parlamentares alguns problemas são

diferentes e outros devem ser diferentes. Começando por estes últimos, os autores da escola italiana desenvolveram o que é hoje conhecido como a abordagem das finanças públicas em termos de troca voluntária (voluntary exchange theory of public Finance).

Trata-se, no fundo, de redefinir a problemática das finanças públicas em termos de uma visão contratualista do Estado em que «é como se» houvesse uma troca entre os impostos pagos pelos cidadãos e os bens e serviços recebidos através da despesa pública.

Para que essa «troca» fosse voluntária era necessário não só que os benefícios da despesa pública fossem superiores aos seus custos, mas que fossem a melhor aplicação do rendimento de particulares na opção entre bens públicos e bens privados. As ideias inovadoras das escolas italiana e sueca consistiam em que era necessário não só relacionar a despesa pública com a tributação, mas essencialmente equacionar o custo de oportunidade da despesa pública em termos da melhor aplicação privada que poderia ter sido alcançada se o rendimento afecto a impostos tivesse sido utilizado em bens de consumo privado.

Esta abordagem deriva de uma concepção de que a democracia não deve substituir a tirania de um rei ou de uma oligarquia pela tirania da maioria, mas sim servir os interesses da colectividade e as preferências dos cidadãos em relação aos bens públicos. É claramente uma abordagem normativa, pois trata do que devem ser os objectivos de um regime democrático.

ANALISE POSITIVA Contudo, não foi só no campo normativo que a

contribuição destes autores foi significativa. Um dado novo da democracia parlamentar é a existência de uma nova instituição — o parlamento — que tem funções não só de «eleição» e controle do executivo, mas também uma função legislativa. Isto significa que as regras usadas para a tomada de decisões colectivas no seio deste novo órgão colegial são fundamentais para perceber os resultados dessa escolha colectiva. Deste modo, perceber as implicações do uso de regras alternativas é o domínio da análise positiva.

TIPOS DE REGRAS Para se perceber a importância das regras interessa

previamente distinguir dois tipos de escolhas colectivas sobre os quais o parlamento (ou qualquer outra instituição) decide.

Um primeiro tipo de propostas (se aprovadas) me- lhora a situação de todos os indivíduos envolvidos na escolha. São propostas que os economistas associam à função de melhoria da afectação de recursos e qualificam como levando a melhoramentos de Pareto por se tratar de «jogos de soma positiva» em que todos ganham.

Outro tipo de propostas são essen- cialmente propostas redistributivas, associadas à função redistribuição do governo. Aquilo que alguns ganham é através do que outros perdem, visto que se trata de «jogos de soma nula».

TIPOS DE REGRAS: MAIORIA RELATIVA E UNANIMIDADE MAIORIA RELATIVA MAIORIA ABSOLUTA MAIORIA QUALIFICADA UNANIMIDADE

DOIS TIPOS DE PROBLEMAS NA ECONOMIA DO SECTOR PÚBLICO (RELATIVAS ÀS FUNÇÕES DE AFETAÇÃO E DE REDISTRIBUIÇÃO):

(1) PROVISÃO DE BENS PUBLCIOS, CORRECÇÃO DE EXTERNALIDADE, REDUÇÃO DA INFORMAÇAO ASSIMÉTRICA (DECISÕES SOSCIADAS AOS MELHORAMENTOS DE PARETO, ISTO É EM QUE TODOS PODEM SAIR A GANHAR);

(2) (2) DECISOES DE REDISRIBUIÇÃO (EM QUE UNS FICAM MELHOR À CUSTA DE OUTROS – DECISÕES DE SOMA NULA NA TEORIA DOS JOGOS).

KNUT WICKSELL PROBLEMA: DETERMINAR A REGRA ÓPTIMA PARA UMA

DECISÃO NO PARLAMENTO RESPEITAR O INTERESSE PÚBLICO

QUANTO MAIOR FOR A MAIORA MAIORES SÃO OS CUSTOS E O TEMPOD E NEGOCIAÇÃO PARA A APROVAR MAS TB MAIOR É O INTERESSE GERAL. ASSIM WICKESELL DEFENDE A MAIORIAAQUILIFICADA COMO A MELHOR MANEIRA DE DE DEFENDER O INTERESSE PUBLICO.NA REGRA DE UNANIMIDADE É DADO A CADA INDIVÍDUO O PODFER DE VETO – CAPACIDADE DE BLOQUER A DECIS\AO COLECTIVA. POR ALGUNS INDIVIDUOS PODEM USAR ESSE PODER PARA OBTER GANHOS DE TROCA. A DECISÃOS ERIA BASTANTE MOROSA SE É QUE ALGUMA VEZ SE CHEGARIA A UMA DECISÃO.

Knut Wicksell, num artigo pioneiro (Wicksell, 1896), discutiu precisamente que regra de tomada de decisão deveria ser usada pelo parlamento para aprovar propostas que levassem a melhoramentos de Pareto, assumindo que os problemas de redistribuição estavam resolvidos. Se a proposta em debate leva a uma melhoria na situação de todos, uma regra de escolha colectiva que surge com natural atração é a da unanimidade, visto que deve existir consenso em relação à aprovação de propostas em que todos fiquem melhor. O problema é que, sob a regra da unanimidade, cada indivíduo tem poder de veto. A razão por que um indivíduo poderia usar, ou ameaçar usar, o seu direito de veto (sob a regra da unanimidade), mesmo ao votar uma proposta X que melhora a sua situação, é pensar que, ao derrotar a proposta X, haja uma reformulação da proposta (X') que ainda o beneficie mais. O problema de se gerarem consensos é que, em geral, não há apenas uma proposta, mas várias que melhoram a situação de todos, e que há sempre indivíduos que saem relativamente mais beneficiados com a aprovação de uma proposta (X') e menos com a aprovação de outra (X). Wicksell apercebeu-se de que os custos de tomada de decisão (em tempo nomeadamente) para se chegar à unanimidade seriam proibitivos, pelo que defendeu que a regra de tomada de decisão parlamentar para problemas de soma positiva fosse uma maioria bastante qualificada.

A análise de Wicksell, que tanto influenciou James Buchanan (Nobel da Economia pela sua contribuição para a public choice), foi, assim, pioneira no sentido de perceber que em regimes democráticos as decisões políticas são realizadas no seio de instituições em que um conjunto de indivíduos tomam decisões colectivas, de acordo com regras específicas, que permitem passar de múltiplas preferências individuais distintas para uma única escolha colectiva.

Na sequência destes trabalhos, muitos economistas, trabalhando no âmbito das finanças públicas (hoje economia pública), começaram a aperceber-se de que o seu objecto de análise não deveria ser estudado independentemente do contexto institucional e dos procedimentos e regras de tomada de decisão específicos das democracias representativas. Daqui ao estudo das propriedades das regras (maioria simples, qualificada), dos sistemas de representação, das várias formas da democracia representativa e das várias formas de governo foi um pequeno passo.

A perspectiva da teoria da escolha pública é que as decisões políticas e económicas dos governos estão sujeitas a um conjunto de poderes repartidos por diferentes agentes com funções diferentes no sistema político. Presidente, executivo, legislativo, sistema judicial, administração pública, partidos políticos, grupos de interesse, todos eles interferem na possibilidade e capacidade de implementação dessas políticas. Por outro lado, os governos têm horizontes temporais limitados e submetem-se periodicamente ao sufrágio popular, o que é também um dado essencial das democracias representativas e que influi nas decisões tomadas.

Como tal, é desejável uma interpenetração entre a análise económica e a análise política, de forma a poder prever não só que medidas de política serão aprovadas, mas também de que forma serão (ou não) implementadas.

O HOMO ECONOMICUS NA POLÍTICA A teoria da escolha pública é usualmente definida como a

aplicação do método económico a problemas que geralmente são estudados no âmbito da ciência política: grupos de interesse, sistemas eleitorais, partidos políticos e a constituição, entre outros. O método de que está a falar-se é aquele que tem sido utilizado com algum sucesso na microeconomia: o individualismo metodológico.

Este método assenta, em primeiro lugar, em que a unidade base de análise é o indivíduo, ou seja, que só este é sujeito de ações individuais ou colectivas e só ele tem preferências, valores, motivações. Neste sentido, grupos, organizações ou instituições privadas ou públicas são sempre um conjunto de indivíduos, não existindo nenhuma concepção orgânica «acima» desses indivíduos que seja observável e analisável.

INDIVIDUALISMO METODOLÓGICO 1º ELEMENTO A postura metodológica individualista resulta de

que para muitos economistas é a única operacional, ou seja, mesmo que, por hipótese, se aceite a existência de entidades orgânicas supra-individuais com vontade própria (grupos, povos, sociedades), torna-se impossível determinar qual seria essa vontade. A incapacidade de a conhecermos não pode logicamente levar à negação dessas entidades, mas leva muitos economistas a adoptarem a posição de que qualquer análise deve basear-se numa postura metodológica individualista.

2º ELEMENTO Um segundo elemento do individualismo

metodológico é o postulado de que os indivíduos são instrumentalmente racionais, ou seja, que são capazes de escolher acções apropriadas para os objectivos que pretendem alcançar. Este postulado é bastante contestado, mesmo entre economistas, mas é utilizado por razões de operacionalidade da análise. Se se considerasse que certas vezes os indivíduos são racionais e outras irracionais, qualquer análise que se pretendesse fazer previsão seria votada ao fracasso.

3º ELEMENTO Finalmente, existe um terceiro elemento

que muitas vezes vem confundido com o de racionalidade, mas que convém distinguir, que é o de os indivíduos serem egoístas, ou seja, cuidarem essencialmente dos seus interesses pes- soais. Egoísmo e racionalidade nas escolhas são os principais atributos do homo oeconomicus.

NOÇÃO DE EGOÍSMO Da mesma forma que há várias noções de racionalidade, há

também diversas formas de entender o postulado motivacional do egoísmo. Uma delas, defendida por Stigler, que designaremos por descritiva, pode ser posta nos seguintes termos: as pessoas são basicamente egoístas, o que não exclui a possibilidade de poderem ser em certas ocasiões altruístas, mas, quando em situação de conflito interno entre duas acções que se excluem mutuamente, optarão pela egoísta.

Outra abordagem é defender o egoísmo como motivação fundamental da conduta, baseado numa perspectiva evolucionista de que num ambiente competitivo indivíduos adoptando motivações egoístas têm uma maior probabilidade de sucesso (real ou aparente) e isso leva a que indivíduos com outras motivações sintam um efeito de emulação e adoptem atitudes egoístas. Neste caso não se trata de uma perspectiva ontológica {ser egoísta), mas sim do resultado de um processo de evolução num determinado ambiente {tornar-se egoísta).

MONISMO METODOLÓGICO

Finalmente, há um terceiro tipo de argumento válido sobretudo quando dirigido a economistas e que pode referenciar-se como de monismo metodológico. O argumento é o da unicidade do método usado pelos economistas. Se o individualismo metodológico, nas suas componentes de individualismo, racionalidade instrumental dos agentes e motivação egoísta, é usado pelos economistas para a análise do comportamento dos agentes (consumidores e firmas) no mercado, parece consistente usar a mesma abordagem nos «mercados» políticos. Dito por outras palavras, parece existir uma inconsistência em assumir que os agentes, quando atuam nos mercados privados, são egoístas, mas, quando atuam no «mercado» político, são altruístas e prosseguem o «interesse público». Esta tem sido a posição defendida por Buchanan em vários escritos que sustentam a sua abordagem da política «sem romance», onde defende que é necessário manter os mesmos postulados em relação à conduta humana, independentemente do contexto institucional.

Modelizar os agentes no processo político como egoístas é, na perspectiva de Buchanan, uma atitude de precaução. Ao pensar o sistema político do ponto de vista de que os indivíduos poderão querer utilizar o sistema em proveito próprio, leva a pensar em regras, procedimentos e instituições que evitem os piores abusos de poder e outras tentações políticas.

Neste sentido, o modelo pioneiro da Constituição americana, com a separação de poderes entre o executivo, o legislativo e o sistema judicial e as limitações constitucionais ao poder do executivo, baseou-se precisamente nos checks and balances necessários para que nenhuns indivíduos, numa qualquer instituição, possam estar numa situação de abuso de poder.

DEMOCRACIA: ANÁLISE POSITIVA E NORMATIVA O que une autores tão díspares como

Joseph Schumpeter, Kenneth Arrow, Anthony Downs e William Riker?

Não é tanto uma concepção do que é ou deve ser a democracia, mas antes a abordagem metodológica sobre o processo ou método democrático.

Schumpeter Schumpeter, que foi, a vários títulos, um precursor, distingue

a doutrina clássica da democracia daquilo que designa por «outra teoria da democracia». Acerca da primeira diz: «A filosofia da democracia do século xviii pode ser acomodada na seguinte definição: o método democrático é o 'arranjo' institucional para elaborar decisões políticas que reflectem o bem comum (common good), fazendo o povo decidir sobre problemas através da eleição de indivíduos que se reúnem para exprimirem a vontade do povo.» A esta doutrina clássica Schumpeter opõe uma outra concepção de democracia que sintetiza elegantemente desta forma: «O método democrático é o 'arranjo' institucional para elaborar decisões políticas no qual os indivíduos adquirem o poder de decidir através de uma luta competitiva pelo voto do povO.»

VERSÃO CLÁSSICA E VERSÃO MODERNA

Na versão clássica existe o «bem comum», existe o «povo» que decide e existe uma «vontade do povo», ou seja, existe uma concepção orgânica de um agente chamado «povo». Há, pois, aqui implícita uma mistura entre dois sentidos para a palavra «democracia»: por um lado um método ou processo para exprimir a vontade do povo; por outro, um ideal de que as decisões políticas reflitam o bem comum.

A versão «moderna» da democracia é mais simples e pragmática: trata-se apenas de um processo pelo qual certos indivíduos adquirem poder de decidir em nome de outrem através de um processo de competição pelo voto. Note-se que não há aqui visão orgânica do povo, não há «vontade do povo» a decidir o que quer que seja.

Aquilo que distingue a abordagem «clássica» da visão «moderna» é, por um lado, a oposição entre uma metodologia holista e uma metodologia indi- vidualista de análise do processo democrático e, por outro, a ênfase dada à competição entre indivíduos (embora enquadrada em partidos) pela liderança política.

PUBLIC CHOICE Schumpeter é, com Max Weber, usualmente identificado com

uma visão da democracia em termos de «elitismo competitivo», onde o papel das elites é fundamental e o papel dos votantes claramente secundário. Mau-grado a influência de Schumpeter, esta não é, contudo, a perspectiva adoptada pela public choice, quer na obra clássica de Anthony Downs (1957) sobre a análise económica da democracia, quer nos desenvolvimentos posteriores.

Aquilo que a teoria investiga é em que condições institucionais a competição política leva a que os políticos satisfaçam as preferências dos votantes (e neste sentido elas são relevantes) e em que condições o papel das elites ganha uma maior autonomia em relação a essas preferências. Em todo o caso, essa autonomia nunca é total, pois periodicamente há eleições, que são, pelo menos, instrumentos para afastar más políticas (ou políticos).

Democracia como Mercado competitivo Podemos dizer que estava introduzida a ideia de

que a democracia, o processo político democrático, poderia ser analisada como um mercado competitivo, onde os agentes que nele actuam (políticos, cidadãos, funcionários públicos) têm basicamente motivações egoístas, onde, por exemplo, se assume que os políticos pretendem maximizar os votos.

Este postulado é por vezes criticado na base de que a motivação fundamen- tal dos políticos é servir o «bem comum» e não maximizar votos.

Maximização de votos Há dois tipos de argumentos para defender o postulado

da maximização dos votos. Em primeiro lugar, um político (ou um partido) que queira efectivamente implementar a sua noção de «bem comum» terá, antes de mais, de ser eleito e, portanto, deverá maximizar os votos com esse fim. Por outro lado, não há necessariamente contradição entre servir o interesse comum e maximizar vo- tos. De facto, o objectivo egoísta da maximização de votos está a servir a vontade da maioria (ou da maior minoria) numa forma semelhante à «mão invisível» de Adam Smith, onde o objectivo egoísta de maximização de lucros leva (em mercados competitivos) ao bem-estar colectivo.

Competição imperfeita Como em qualquer mercado privado, a

competição política não é perfeita, mas em todo o caso em democracia existe sempre um certo grau de compe- tição pelo voto do povo. Este processo competitivo desenvolve-se não só no «mercado» político formal, o do voto nas eleições, como também no merca- do político informal, onde competem grupos de interesse

O MODUS OPERANDI DEMOCRÁTICO (ANÁLISE POSITIVA) A teoria da escolha pública tem uma

componente de análise positiva e outra de análise normativa. A análise positiva é essencialmente a previsão do resultado de escolhas colectivas, usando regras e procedimentos alternativos. Várias regras têm sido estudadas, mas, dado que em democracia existe um uso abundante da regra da maioria absoluta, ela tem sido objecto de intenso estudo.

Paradoxo de Condorcet- Ciclo da Votação Condorcet mostrou que indivíduos racionais que

tenham preferências tran- sitivas sobre três alternativas (X, Y e Z) podem não conseguir escolher colectivamente qual a melhor alternativa, se elas forem votadas sucessivamen- te aos pares, utilizando a regra da maioria. É possível que a proposta X ganhe a Y, Y a Z e Z a X. A esta intransitividade da escolha colectiva é dado o nome de «ciclo de votação» e a existência de ciclos introduz a possibilidade de manipulação da agenda, ou seja, estabelecer a sequência de duas votações de forma que a proposta apoiada pelo manipulador da agenda saia vencedora.

Impossibilidade de Arrow O resultado do paradoxo de Condorcet foi

generalizado por Kenneth Arrow (1951) na sua tese de doutoramento, que mais tarde lhe daria o prémio Nobel da Economia. Arrow demonstrou que não há nenhuma regra de tomada de decisão colectiva que satisfaça um conjunto de propriedades (axiomas) que a quase totalidade das pessoas considera que deveriam ser satisfeitas. O teorema da (im)possibilidade de Arrow veio introduzir grande pessimismo na capacidade de se obterem escolhas colectivas a partir das preferências de indivíduos sobre propostas alternativas

Teorema do Votante MedianoContudo, se as escolhas colectivas são de natureza unidimensional, então é possível prever a decisão que irá resultar do uso da regra da maioria absoluta quando as preferências dos indivíduos têm uma configuração «normal». A proposta apoiada pelo votante mediano, ou seja, aquele que divide a população de votantes em dois grupos de idêntica dimensão (os que preferem mais e menos do que o indivíduo mediano), nunca perde. O teorema do votante mediano foi dos mais importantes resultados da teoria da escolha pública no seu desenvolvimento inicial. Demonstra-se que, sob certas condições restritivas, a regra da maioria possibilita a obtenção de uma solução de equilíbrio e evita os «paradoxos do voto», ou ciclos de Condorcet, que minaram a análise da escolha colectiva durante mais de dois séculos.

Excessos Anthony Downs (1957) desenvolve precisamente

uma visão schumpeteriana do método democrático e mostra como, quando a distribuição de votantes é unimodal, e assumindo um espaço ideológico unidimensional ao longo da dicotomia tradicional esquerda-direita, existe uma tendência para a convergência para o centro da distribuição dos partidos que almejam o poder, sobretudo em países com sistemas eleitorais maioritários que favorecem o bipartidarismo (ou um pequeno número de partidos) e uma classe média com dimensão significativa.

Conclusões do teorema: Se a regra da escolha colectiva for a maioria, então é de

prever que se forme uma coligação. Contudo, nenhuma coligação é estável no sentido de que qualquer coligação pode ser destruída pelo elemento que está fora da coligação.

No contexto da tomada de decisão em grupos (comité, parlamento, assembleia), em que, precisamente porque há ciclicidade da escolha colectiva, se algum indivíduo detiver a possibilidade de definir a agenda de votação, ele poderá manipular essa agenda de acordo com o seu interesse.

No processo democrático, a alternância democrática é inevitável sempre que o partido da oposição saiba explorar a pluridimensionalidade do espaço político.

Implicações políticas e económicas da análise positiva (1)

Como através da despesa pública (quer em bens e serviços públicos, quer em transferências) se ganham votos e como com aumentos (visíveis) de tributação geralmente se perdem votos, há uma tendência para que em regimes democráticos se produzam (na ausência de restrições constitucionais) orçamentos do Estado com deficits, e não superavits, e para que os governos se envolvam em ciclos político-económicos caracterizados pelo aumento da despesa pública em período pré-eleitoral seguidos por tensões inflacionistas e políticas restritivas no período pós-eleitoral. O que é importante realçar aqui é que a existência de deficits e dos ciclos político-económicos é resultante do processo democrático em si, e não de a natureza particular da política económica adoptada pelo governo ser de inspiração keynesiana. A perspectiva da teoria da escolha pública é que são as regras de jogo do processo democrático que em grande parte determinam as políticas e não (apenas) a especificidade ideológica do partido do governo.

Implicações políticas e económicas da análise positiva (2) Outra implicação relaciona-se precisamente com o

papel das elites relativamente ao dos votantes. Quanto mais as questões se colocarem ao eleitorado de forma unidimensional, maior será a importância do votante (mediano) e, quanto mais se colocarem de forma multidimensional, menor será essa importância. Isto sugere que instituições políticas com uma única função (autarquias só com a função educação ou saúde, por exemplo) serão mais sensíveis às preferências do eleitorado do que as instituições plurifuncionais.

A ANÁLISE NORMATIVA DO PROCESSO DEMOCRÁTICO

Uma abordagem processual do processo democrático, ao dar ênfase ao uso das regras, coloca o problema fundamental de saber que regras e instituições devem ser utilizadas para realizar escolhas colectivas. Este é o âmbito da análise normativa.A teoria da escolha pública tem demonstrado que as regras e as instituições são importantes para perceber os resultados das escolhas colectivas, e este enfoque neoinstitucional afasta-a consideravelmente da perspectiva neoclássica tradicional. Se as regras e instituições evoluíssem naturalmente, numa perspectiva algo darwinista, como em parte tem sido defendido pela escola austríaca de F. Hayek, então não existiria grande justificação para se analisar a escolha entre diferentes tipos de regras e instituições. O campo da ação humana no desenho voluntário e intencional das instituições seria quase nulo.

Perspectiva normativaA perspectiva normativa adoptada pela public choice distingue se da abordagem da escola austríaca, pois considera que, em certa medida, as regras e instituições são fruto da imaginação, da vontade e da acção de indivíduos e existe alguma margem de manobra para alterações intencionais dessas regras no sentido de servir o «interesse público». O primeiro dilema da teoria é saber quais as regras que devem ser usadas para tomar decisões sobre o que é e não é do interesse público. Ou seja, que regras devem estar consig- nadas na Constituição, regras essas que definem o jogo político parlamentar (e não só), onde são tomadas decisões políticas ou escolhas colectivas?

Economia Constitucional Buchanan desenvolve precisamente esta

problemática naquilo que ele próprio designa como outro programa de investigação — a economia constitucional —, mas, que, a nosso ver, não é mais do que a componente normativa da teoria da escolha pública já existente em embrião no seu livro Calculus of Consent (com G. Tullock). O domínio da economia constitucional é precisamente o do estudo dos processos através dos quais regras e instituições são escolhidas e implementadas.

No estádio «constitucional» da decisão colectiva (escolha das regras) é possível gerar consensos mais alargados do que no estádio «parlamentar» (escolha sob regras). De facto, no estádio constitucional, indivíduos racionais e egoístas podem votar favoravelmente propostas mesmo que no imediato possam prejudicá-los. A razão é que essas regras perdurarão bastante tempo e o indivíduo está incerto sobre que posição ocupará na sociedade num futuro distante. É um argumento semelhante ao de John Rawls (1971) de que é possível escolher regras justas se estivermos por detrás de um «véu de ignorância», ou seja, sem informação sobre qual a nossa posição atual na sociedade (rico/pobre, talentoso/sem talento, jovem/idoso, geração presente/ futura, etc). Esforçar-se por estar numa «posição original» por detrás do «véu da ignorância» é a atitude que deve nortear o investigador numa abordagem normativa acerca do que devem ser as regras do jogo político.

Maioria qualificada A única garantia de que propostas de alterações

de regras satisfazem o interesse geral e não interesses específicos é essas propostas serem aprovadas por uma maioria qualificada e não apenas por uma maioria absoluta. Neste sentido, a perspectiva da public choice é a de que não apenas as emendas ou revisões constitucionais, mas também qualquer lei que defina as regras essenciais do processo político democrático (por exemplo, a lei eleitoral) devem ser aprovadas por maiorias qualificadas.

Alguns teóricos, como o cientista político W. Riker (1982 e 1986), dão ênfase à capacidade de manipulação política, como consequência da ausência de equilíbrio nas escolhas colectivas num espaço multidimensional. O paradoxo de Condorcet e o teorema de Arrow são lidos de forma pessimista, como indicando que as preferências dos votantes têm um peso relativamente modesto nas escolhas políticas, dada a capacidade de manipulação política por parte dos seus representantes. Isto sugere um pequeno papel para a representação propor- cional (o sistema maioritário torna-se satisfatório) a favor de uma maior eficácia governativa e sobretudo conclui-se pela necessidade de repartição de poderes para evitar a tirania de qualquer indivíduo ou instituição. Legislatura com duas câmaras, separação do legislativo e do executivo, do governo nacional (ou federal) do regional (ou estadual) e local, sistema judicial independente, são alguns ingredientes indispensáveis para o funcionamento da democracia liberal.

Outros autores (Mueller, 1996) não desenvolvem uma leitura tão pessimis- ta dos resultados da análise positiva da teoria da escolha pública, ou seja, acham que os casos em que efectivamente existem situações como as des- critas no paradoxo de Condorcet são bastante mais reduzidos do que os enun- ciados por Riker. Assim, para Mueller, representação, por um lado, e estabi- lidade governativa, por outro, são ambos valores essenciais a defender e de- vem ser considerados no desenho institucional.