أ

خالل العقد االقتصاد األردني تطورات وآفاق المستقبلاألخير

بسام عوض

[(IMF, (2004). Jordan: Selected Issues and Statistical Appendix. Country Report No. (4/121)]

ب

فهرس المحتويات ب ...........................................................................................................................................................................................................فهرس المحتويات

1...................................................................................................................................................................................................................الفصل األول 1..........................................................................................................................................................................................................................مقدمة

3..................................................................................................................................................................................................................الفصل الثاني 3..........................................................................................................................................................................التصحيح والتحول الهيكلي لالقتصاد األردني

3.................................................................................................................................................................................................................مقدمة. أ 3.....................................................................................................................................................................الدالئل على االستقرار والتحول الهيكلي. ب 8.............................................................................................................................................................................سياسات التثبيت والتحول الهيكلي. ج

8.......................................................................................................................................................................................سياسات االقتصاد الكلي 9...................................................................................................................................................................................................حرير التجارةت

15................................................................................................................................................................................................................الفصل الثالث 15...............................................................................................................................................السياسة المالية والتحول الهيكلي لهيكل المالية العامة في األردن

15 مقدمة .أ 15............................................................................................................................)2001-1991(توحيد مالية الحكومة على الصعيدين المحلي والدولي . ب 19...........................................................................................................................................................................................لدينتحدي استدامة ا. ج 21.........................................................................................................................................................................التحدي الذي يفرضه هيكل الميزانية. د

22........................................................................................................................................................................................إصالح نظام اإليرادات 24........................................................................................................................................................................................إصالح سياسة النفقات. هـ

25..................................................................................................................................................................تحدي التخفيف من التقلبات االقتصادية 26............................................................................................................................................................................................................استنتاج. و

28................................................................................................................................................................................................................الفصل الرابع 28................................................................................................................................................................................ديناميكيات الدين الخارجي واالستدامة

28 مقدمة . أ 28...............................................................................................................................................................................سياسة إدارة الدين في األردن. ب 30...........................................................................................................................................................................................مسار الدين الخارجي. ج 33.................................................................................................................................................................................................ديناميكيات الدين. د 36..........................................................................................................................................................................أبعاد عبء الدين الخارجي لألردن. هـ

36............................................................................................................................................................................................مقارنات بين الدول 39.........................................................................................................................................................................................................التخمين

40............................................................................................................................................................................................التقلبات/ االستدامة . و 44.............................................................................................................................................................................................................الفصل الخامس

44.......................................................................................................................................................الدين متوسط األجلالسياسة المالية واستراتيجية تخفيض 44..................................................................................................................................................................التطورات في الدين العام خالل التسعينيات. أ 44.......................................................................................................................اد االئتمانيتطورات توحيد مالية الحكومة والدين العام في ترتيبات االستعد. ب 46............................................................................................................................................................................................آفاق األجل المتوسط. ج 48..........................................................................................................................................................................................أولويات المالية العامة. د 48.........................................................................................................................................................................................................اإليرادات. هـ 49............................................................................................................................................................................................................النفقات. و 50.............................................................................................................................................................................................العمليات تحت الخط. ز 51............................................................................................................................................................................................التعرضات المحتملة. ح 51........................................................................................................................................................................................................استنتاجات. ط

52.............................................................................................................................................................................................................الفصل السادس 52..................................................................................................................................................................................ت الحماية االجتماعيةتطوير مؤسسا

52...............................................................................................................................................................................................................مقدمة. أ 53..................................................................................................................................................1989-1988ترتيبات الحماية االجتماعية قبيل أزمة . ب 54.............................................................................................................................................................................أنظمة شبكة الحماية االجتماعية. ج

54...............................................................................................................................................................................نشأة وإصالح معونات الغذاء 56...................................................................................................................................................................................معونات المنتجات النفطية 58....................................................................................................................................................................................صندوق المعونة الوطنية

60..........................................................................................................................................................................الضمان االجتماعي وأنظمة التقاعد. د 60......................................................................................................................................................................مة للضمان االجتماعيالمؤسسة العا

62..................................................................................................................................................................................نظام تقاعد الخدمة المدنية 62.......................................................................................................................................................................................نظام التقاعد العسكري

64.................................................................................................................................................................................اإلنفاق على التعليم والصحة. هـ 64...........................................................................................................................................................................................اإلنفاق على التعليم 65..........................................................................................................................................................................................اإلنفاق على الصحة

66............................................................................................................................................................................................................استنتاج. و 69...............................................................................................................................................................................................................الفصل السابع

69...........................................................................................................................................................الصمود في وجيه االزمات والجدارة االئتمانية السيادية 69...............................................................................................................................................................................................................مقدمة. أ 70.......................................................................................................................................................................منهجية التصنيف االئتماني السيادي. ب 71...........................................................................................................................................................................................قائمة تصنيف األردن. ج 74..................................................................................................................................................................................قوائم ميزانية القطاع الخاص. د 78................................................................................................................................................................................خارطة طريق لعالمة استثمار. هـ

79................................................................................................................................................................................ويات الدخل وأداء النمومست 80.................................................................................................................................................................مالئمة مالية الحكومة وهيكل الدين العام

81..............................................................................................................................................................................................السيولة األجنبية 81...............................................................................................................................................................................قوائم ميزانية للقطاع الخاص

82............................................................................................................................................................................................................استنتاج. و 84...............................................................................................................................................................................................................الفصل الثامن

84.........................................................................................................................................................................تخمين التنافسية الخارجية وآفاق الصادرات 84..............................................................................................................................................................................................التنافسية الخارجية. أ 88..........................................................................................................................................................سبيةمصادر العرض والطلب بالنسبة للميزة الن. ب

88..................................................................................................................................................................................................قضايا العرض 88.............................................................................................................................................................................................المواهب الطبيعية

ج

89......................................................................................................................................................................................المؤسسات والسياسات 90.........................................................................................................................................................................................................التكتالت

90.....................................................................................................................................................................................................قضايا الطلب. ج 90.................................................................................................................................................................................الروابط الجغرافية والثقافية 91...............................................................................................................................................................................الترتيبات التجارية التفضيلية 91..............................................................................................................................................................................مصادر الطلب على الصادرات

92................................................................................................................................................................................................فاق والتحدياتاآل. د 97......................................................................................................................................................................................................................المراجع

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

1

الفصل األول مقدمة

أسهمت حيث. اتيإن االقتصاد األردني في الوقت الحاضر مختلف آليا عما آان عليه في التسعين )1(السياسات االقتصادية الكلية الحكيمة واإلصالحات الهيكلية الفعالة خالل العقد األخير في تحويل األردن من بلد مغلق ومسيطر عليه من قبل الحكومة وعالي المديونية إلى بلد ذي اقتصاد تصديري

واسعة نحو ىطبختحرك األردن وقد . الخاص المحرك األساسي للنمو االقتصاديقطاعه يعتبر مستويات مستقرة، وتقليل عجز وتحريكه نحوالعام المرتفع غير المستقر عبء دينه تخفيض

وقد عانى .بعدتنته اإلصالح االقتصادي في األردن لم ة أجندفإنورغم ذلك، . الميزانية المرتفع .النمو االقتصادي من المخاطر اإلقليمية

نه قد تم تحقيق تقديم أبالرغم من " أنه هذا الكتاب هيأجزاء آافة سادت التي األساسيةالقضيةإن )2(ميزان المدفوعات وتعزيز وضع ملحوظ في تحقيق االستقرار على مستوى االقتصاد الكلي،

األردن ال يزال فإن وتنمية وتطوير المؤسسات االجتماعية، وتوحيد مالية الحكومةوتخفيض الدين النمو االقتصاديإمكانات عليه تحسينحيث يجب ." جل المتوسطيواجه تحديات آبيرة في األ

وتنبثق . الميزانية المرتفع عجزوآذلك تقليلعبء دينه العام الذي ال يزال مرتفعا، وتخفيض برامج اإلصالح االقتصادي بالتعاون مع ب العملالتحديات األخرى من اقتراب األردن من إيقاف

من قبل لألردن حصص تصدير األقمشة الذي آان ممنوحا امتياز صندوق النقد الدولي، وإلغاء .الالحقةوتوضح النقاط التالية محتويات الفصول . منظمة التجارة العالمية

ة بها في قلتطورات على صعيد االقتصاد الكلي والقضايا ذات العالليتضمن الفصل الثاني مراجعة )3( وهي االستقرار االقتصادي الكلي ،الت لإلصالح على ثالثة مجا هذا الفصلويرآز. العقد األخير

التحول الذي لعملية وهذه المجاالت آانت محاور أساسية .والنمو، وتحرير التجارة، والخصخصةاالستقرار يعكسها ويبين الفصل المنافع التي يمكن أن . االقتصاد األردني في العقد األخيراشهده

آما يقوم هذا الفصل بدراسة .نار األردني وتزايد النموزيادة الثقة بالديعلى االقتصادي الكلي . آوسائل لجذب االستثمار األجنبي المباشر بيئة العملوتحسينالروابط بين مبادرات خطط التجارة

من األردن سيستمر على األرجح في تحقيق منافع آبيرة أن إلى استنتاج مفادههذا الفصلويتوصل . بالرغم من الوضع اإلقليميلمستقبل المنظورفي ا التسعينياتاإلصالحات التي قام بها في

تهبناء سياسفي أما الفصل الثالث فيتطرق إلى التحديات المالية األساسية التي واجهها األردن )4( وعبء العامةالماليةمستويات عجز إلى استنتاج تراجع الفصل ويتوصل .اتي خالل التسعينةالمالي

يحدد آما . وصعبا في آثير من األحيان التقدم آان بطيئا هذاأن رغم ،رةالدين نحو مستويات مستقيتطرق آما . عدم االستقرار الماليتحدي في نجاح األردن في التعامل مع أسهمت العوامل التي

آما يبحث في . مرونة وفعالية السياسة المالية في مجال تعزيزتم تحقيقه الفصل إلى التقدم الذي من حدة التذبذب فلتخفيعلى ااالستقرار المالي على مقدرة السياسة المالية تحقيق ر هدف آيفية تأثي

.في النشاط االقتصادي واإلسهام في إدارة السياسة االقتصادية الكلية

العام خالل دين الحكومة بتحليل الدين الخارجي لألردن واستراتيجية إدارة الفصل الرابعويقوم )5(لميزان عمل محاسبي تفسير ديناميكية عبء الدين الخارجي باستخدام إطار العقد األخير، ويحاول

المدى النسبي لعبء الدين الخارجي، لتخمين تحليل ما بين الدول إضافة إلى استخدام. المدفوعاتبسبب السياسات المالئمة أنه التحليل ويستنتج. في المدى المتوسطاالستدامة إضافة إلى موضوع

س المالأ ميزان الحساب الجاري الخارجي وميزان حساب رفإنالكلي في إدارة الطلب أن الزيادة والحقيقة . إلى مستويات منسجمةت قد انتقلواالنخفاض المستدام في الدين الخارجي

دنية لبناء جاءت بسبب جهود السلطات األرقد األخيرة السنوات االسمية في الدين الخارجي في

بسام عوض

2

يبدو أن عبء الدين يمكن إدارته في ظل على ما ، رغم ذلك.مريح من العمالت األجنبيةاحتياطي . الوطأة الصدمات الخارجية شديدةعدا الخارجيةالصدماتجميع

متوسطة األجل في األردن لتحقيق أهداف تخفيض المالية ستراتيجية االالفصل الخامس يتناول )6( وتخفيض الدين في ظل توحيد مالية الحكومة أداء األردن في تحقيق تم تقييمحيث ي, الدين العام

تخمين الدين العام في ضوء التطورات آما يقوم بإعادة . الترتيبات الحالية مع صندوق النقد الدولي أهداف الدين ق في األجل المتوسط لتحقي العامةأولويات الماليةويناقش هذا الفصل حدد وي .األخيرة .الدينواستدامة العام

يتطرق الفصل السادس إلى التقدم الملحوظ الذي حققه األردن في العقد األخير في مجال تطوير )7(. مستويات الفقرالحماية االجتماعية والمكاسب المتحققة في المؤشرات االجتماعية وتخفيض برامج

التي وقعت خالل قتصادية عن األزمة االالذي نجم الحاد في مستويات الفقر وقد أبرز االنهيار ويناقش . برنامج رسمي للحماية االجتماعية في األردن وجود الحاجة إلى1989 و1988 يعام

حزمة )1: ( إلى ثالثة أرآان مستنداالفصل استراتيجية الحكومة لتطوير هكذا برنامج، والذي آاننظام ضمان ) 2(و. المجتمعفي من قبل الدولة للفقراء والقطاعات المحرومة ممولة أمان اجتماعي نظام إنفاق عام ) 3(و. آي يمكن أن يوفر تغطية شاملة لكل العاملين في االقتصادراجتماعي تشا

مع ،يضمن تساوي جميع المواطنين بالنسبة لالستفادة منهاوللصحة والتعليم، وموجه جيدا فعال .يتضمن أجندة إصالح مستقبليةج ويختتم الفصل باستنتا. حظااألقل المناطق على الترآيز

خلفية على أما الفصل السابع، فيناقش توقعات األردن بالنسبة لدخول أسواق رأس المال العالمية )8( الذي وبالرغم من بعض التحسن. صندوق النقد الدوليقبل من المدعومة من البرامج تخرجه القادم

ومن . درجتين من تصنيف االستثماربمقدار ل ية لالئتمان هي أقد التصنيفات السيافإن حديثا، ظهر، وحتى دخول األردن إلى أسواق رأس المال العالميةهذه األرقام حتى ال يتعرضتحسن المهم

بمراجعة لمنهجيات ويبدأ الفصل. على شروط ميسرة في االستدانة من السوق األردنصليح من خالل عدة المنهجيات على األردن هذه وتطبيق الدولية الرئيسية االئتمانيالتصنيفوآاالت من خالل مراجعة التقدم الذي تحقق حتى تاريخه بالمقارنة مع أقطار أخرى تقع في ، أوال.مجاالت

وبعد ذلك يحاول .ميزانيات القطاع الخاصبقوائم ذات التصنيف، ومن ثم مناقشة القضايا المرتبطة أن إطار عمل االقتصاد هذا الفصل باستنتاجختتم يو. خارطة طريق لتصنيف التجارةالفصل رسم

إذ تم المحافظة و،،أآثرمع تصنيفات مرتفعة ينسجمان إدارة الدين ةالكلي في األردن واستراتيجي تصنيف االستثمار في اتقدميحقق األردن يمكن أن فإن، الجبهاتعلى استدامة التقدم على هذه

.خالل سنوات قليلة

استدامة االنتعاش في الصادرات الذي تحقق مؤخرا من خالل تخمين فيهدف إلى أما الفصل الثامن، )9(األخذ باالعتبار ليس فقط التطورات االقتصادية الكلية، ولكن أيضا األسس االقتصادية الجزئية لنمو

ضوء التطورات الحديثة في في ويراجع المؤشرات الرئيسية لتنافسية األردن الخارجية . الصادراتض والطلب األساسية للميزة النسبية، والتي من المحتمل رثم يقوم بتحليل مصادر الع. اتالصادر

وأخيرا، . األجل للقطاعات الرئيسية في االقتصاد األردنيمتوسطة أن تشكل توقعات الصادرات ات األردن، وتخمينات حساسية توقعات ر نظرة متوسطة األجل بالنسبة لصاديتضمن هذا الفصل

ويرى . األنسجة واأللبسة في ظل منظمة التجارة العالميةحصص ثر تجاهل ألرجي قطاعه الخا استدامة توقعات جيدة لقطاع التصدير المحافظة علىالتحليل أن األردن من المحتمل أن يستمر في

.العرضفي األجل المتوسط، مع ضرورة التعامل مع ما تبقى من محددات على جانب

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

3

الفصل الثاني األردنيدوالتحول الهيكلي لالقتصاالتصحيح

مقدمة. أ إلى اأدت تين حاد وأزمة مصرفيةأزمة أسعار صرف آان األردن قد تعافى لتوه من 1993في عام )10(

الدين في غارقة وجعلت الحكومةالنصف تقريبابمقدار لمواطن األردني امعيشة انخفاض مستوى آان يقاتل آما . آلثار السلبية لحرب الخليجوقد آان األردن قد تمكن من التخلص من ا. العام

وآان القطاع .وا من الكويت بعد الحربالمغتربين األردنيين الذين فرالستيعاب التدفق الهائل من . المنتجات الزراعية والتعدينيةفي صادرات السلع قد ترآزت جيد، آما آانت الخارجي منظم بشكل

ة آبيرة من اإلنتاج الصناعي وقامت بمراقبة وتنظيم ، سيطرت الحكومة على حصالوقتوفي ذلك .تشوهات واضحة في هيكل األسعار النسبية مع وجود أسعار غالبية السلع

فبالرغم من اآلثار السلبية المستمرة . تماما االقتصاد األردني يبدو مختلفافإن ،وبعد عقد من الزمان )11( النمو االقتصادي يتصاعد فإنالعراق، حرب تأعقبللصراع الفلسطيني اإلسرائيلي والفوضى التي

آما أن هيكل النشاط االقتصادي يتحول نحو دعم النمو الموجه من . بثبات وقطاع التصدير يزدهر قد ، الذي آان في السابق المصدر األساسي للنمو االقتصادي،التصدير، في حين أن الطلب المحلي

البية المؤسسات الصناعية المملوآة للدولة وقد قامت الحكومة بخصخصة غ.تراجع بشكل آبير في تدريجيا أهمية من ذلك هو السمعة التي يحققها األردنآثر واأل.غلب السلعأوحررت أسعار

على مستوى االستقرار األمني يتحققوعندما . للمستثمرين األجانب للقيام بأعمالهمآمالذ المنطقة .أآبرادي سوف تصبح فرص تحقيق النمو االقتصفإن، المنطقة

األخير العقد أن التحول الذي شهده االقتصاد األردني خالل الطرح الذي يرآز عليه هذا الفصل هو )12(يمكن أن يرجع إلى حد آبير إلى اإلصالحات االقتصادية التي أنجزتها الحكومة بالتعاون مع

االستقرار تحقيق )1( :وقد جاءت اإلصالحات لتحقيق األهداف التالية. صندوق النقد الدولي، تحرير التجارة الخارجية واألسعار المحلية) 2(و ،االقتصادي وبالتالي تعزيز النمو االقتصادي

وهذه اإلصالحات قد ). للمشاريع المملوآة للحكومة(الخصخصة ) 4(وتخفيض الدين العام، ) 3(وموجه د معدل النمو ال شكل تزايقطف ثماره علىي أدت بالنتيجة إلى تحول هيكلي بدأ حديثا

اإلصالح ويتحسن فيها وتيرة فيها تستمر بالصادرات واالستثمار األجنبي المباشر وبالدرجة التيحدوث سيتزايد النمو االقتصادي بشكل متسارع ويؤدي إلى ،على مستوى المنطقةاألمني الوضع

.هام في مستويات الفقر والبطالةوملحوظ وتحول جاد

الدالئل على اإلصالح والتحول الهيكلي في االقتصاد األردني خالل يقدم الفصل من هذا )ب(البند )13( ،يناقش السياسات األساسية التي أدت إلى هذا التحول) ج(البند في حين يناقش . العقد األخير

هو توحيد مالية الحكومة( التخاصية االستقرار االقتصادي الكلي، وتحرير التجارة ووتحديدايتضمن مراجعة مختصرة للتحديات السياسية المحتملة من ف ،)د(البند أما .)موضوع الفصل الثالث

.العراقحرب أثر يناقش بإيجاز، آما صندوق النقد الدوليوجهة نظر

الدالئل على االستقرار والتحول الهيكلي. ب وآل .ني في السنوات األخيرة واضحةن الدالئل على االستقرار والتحول الهيكلي لالقتصاد األردإ )14(

و التجارة ح نيعشر سنوات سوف يلحظ إعادة توجيه النشاط االقتصادغياب زائر لعمان بعد لم يكن فقط طابع المدينةإن التغير الذي أصاب .الخارجية والسياحة والخدمات التصديرية األخرىن المراآز ، ناهيك عا المستشفيات ولكن أيضناجما عن التوسع المستمر لفنادق الدرجة األولى

أهمية آثراألو. التجارية اإلقليميةوالمعارض والجامعات ومراآز التدريب عالمياالمعروفة الطبية من خالل المناطق الصناعية خارج عمان أيضاتنتشر إعادة توجيه االقتصاد عمليةمن هذا هو أن

بسام عوض

4

وال شك أن . لتنمية الصناعية في شمال األردنالمؤهلة ومنطقة العقبة االقتصادية الخاصة وا . المستوى المصرفي على على مستوى القطاعات أو سواءآبير،االقتصاد في التحول الهيكلي

االستقرار ) 1( : بعض األدلة على التحول الهيكلي، ويرآز على النقاط التاليةيبينالبند هذا )15() 3(واألهمية المتزايدة لقطاع التصدير، ) 2(و ،دنياالقتصادي الكلي والثقة المتزايدة بالدينار األر

المؤشرات المالية واالقتصادية )1-2( ويوضح جدول. النمونموذج لمحاسبة والدالئل من تطبيق تحوالتبنى االقتصاد األردني قد فإن ، عام وبشكل.األساسية للسنوات اإلحدى عشرة األخيرةالكلية

البند التي سيعرضها تصديري يقوده قطاع خاص ديناميكي لألسباب من اقتصاد مغلق إلى اقتصاد .التالي

مؤشرات اقتصادية مختارة): 1-2(جدول 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

)التغيرات السنوية المئوية( اإلنتاج واألسعار

3.2 5.0 4.2 4.1 3.1 3.0 3.3 2.1 6.2 5.0 4.5 الحقيقي بأسعار السوقالناتج المحلي اإلجمالي 1.9 0.4 0.0 -0.2 -0.2 6.0 1.2 2.1 1.9 6.9 2.8 مخفض الناتج المحلي اإلجمالي بأسعار السوق 5.1 5.4 5.4 3.8 2.8 9.2 4.6 4.2 8.2 12.2 7.4 الناتج المحلي اإلجمالي االسمي بأسعار السوق

2.3 1.8 1.8 0.7 0.6 3.1 3.0 6.5 2.3 3.6 3.3 )متوسط سنوي(ي ألسعار المستهلك الرقم القياس 3.6 0.5 3.8 -1.9 2.8 -0.8 6.3 2.6 4.1 5.1 1.6 )نهاية الفترة(الرقم القياسي ألسعار المستهلك

الناتج المحلي اإلجمالي االسمي بأسعار السوق 6,991 6,653 6,310 5,989 5,767 5,610 5,138 4,982 4,774 4,401 3,925 )مليون دينار(

)نسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي( االستثمار واالدخار

22.3 22.5 22.2 22.2 21.6 21.8 21.8 23.4 25.5 25.3 27.6 إجمالي االستثمار المحلي 8.8 6.7 5.8 5.2 5.8 6.0 5.6 7.3 7.0 6.0 6.3 الحكومة 13.5 15.8 16.4 16.9 15.9 15.8 16.3 16.1 18.5 19.2 21.4 أخرى

33.3 27.0 22.2 22.9 26.6 22.1 22.2 20.2 21.7 18.9 16.1 إجمالي االدخار الوطني 7.7 1.7 2.2 0.5 2.2 0.1 3.1 4.4 3.1 4.6 5.7 الحكومة 25.6 25.3 20.0 22.4 24.4 22.1 19.2 15.7 18.6 14.2 10.4 أخرى 11.1 4.5 0.0 0.7 5.0 0.3 0.4 -3.2 -3.8 -6.4 -11.5 االدخار-ميزان االستثمار -1.1 -5.0 -3.7 -4.7 -3.5 -6.0 -2.5 -2.8 -3.9 -1.4 -0.5 الحكومة 12.1 9.4 3.6 5.4 8.5 6.2 2.9 -0.4 0.1 -5.0 -10.9 أخرى

عمليات المالية العامة 35.9 30.2 30.5 30.1 31.0 30.4 31.5 33.6 34.4 32.6 34.8 اإليرادات والمنح 12.1 5.2 4.3 4.2 3.5 3.7 4.4 4.5 3.6 4.0 4.1 المنحومنها

شاملة الحسابات خارج (النفقات وصافي اإلقراض 37.0 35.2 34.2 34.8 34.9 36.8 34.5 36.6 36.0 34.5 36.4 )بنود الموازنة

-1.1 -5.0 -3.7 -4.7 -3.5 -6.0 -2.5 -2.8 -3.9 1.4- 0.5- )بعد المنح(ميزان المالية العامة اإلجمالي 101.5 100.5 97.0 100.0 111.3 104.5 94.3 ... ... ... ... 1/دين الحكومة والدين المكفول من قبل الحكومة

77.1 80.4 78.7 84.2 95.5 89.3 89.2 ... ... ... ... ومنها الدين الخارجي القطاع الخارجي

11.1 4.5 0.0 0.7 5.0 0.3 0.4 -3.2 -3.8 -6.4 -11.5 )بعد المنح(ميزان الحساب الجاري ) أمريكيالدوالر األمريكيالتغيرات السنوية المئوية ب(

8.2 20.8 20.8 3.7 1.6 -1.8 1.0 2.6 24.4 14.1 2.3 الصادرات السلعية 10.8 3.5 5.6 23.7 -3.3 -6.7 -4.4 16.2 9.5 -4.6 -6.6 الواردات السلعية

)تغيرات المئوية بالنسبة للتعريف الواسع للنقود في بداية الفترةال( 11.4 5.4 1.8 12.6 10.4 1.9 8.1 0.4 2.5 2.8 -1.7 صافي الموجودات األجنبية

11.0 7.0 5.8 10.2 12.0 7.6 7.8 0.3 6.5 8.1 8.3 التعريف الواسع للنقود بنود المذآرة

الدوالر ب (الناتج المحلي اإلجمالي الفردي االسمي 1,800 1,761 1,717 1,675 1,660 1,664 1,575 1,559 1,569 1,507 1,404 ) أمريكياألمريكي

ة لالستخدام ة القابل ات الدولي ون (إجمالي االحتياطي ملي 4,745 3,474 2,565 2,742 1,970 1,149 1,673 678 407 411 595 3 /2) /دوالر أمريكي

ر ال دمات غي لع والخ ن الس ة م توردات المتوقع مس 9.7 7.8 6.0 6.4 4.8 3.3 4.6 1.8 1.1 1.2 1.9 4) /أشهر(المرتبطة بعوامل اإلنتاج

مئوية من التعريف الواسع للنقد بالدينار آنسبة 46.5 38.1 30.1 33.2 25.6 16.9 25.0 11.1 6.6 6.8 10.6 األردني

) دوالر أمريكين مليو(صافي االحتياطيات الدولية /2 612 463 534 442 1,508 967 1,463 2,275 2,111 3,032 4,436

متوسط (دوالر أمريكيسعر صرف الدينار مقابل ال 1.41 1.41 1.41 1.41 1.41 1.41 1.41 1.41 1.43 1.43 1.44 )الفترة

111.5 121.5 131.1 123.0 117.3 116.6 111.7 103.9 99.0 106.3 106.9 )نهاية الفترة(سعر الصرف الحقيقي الفعال -8.3 -7.3 6.6 2.9 0.6 4.3 7.5 5.0 -6.8 -0.6 ... )ارتفاع(+: المئوي التغير

.الحكومة األردنية، وتخمينات وتوقعات آادر صندوق النقد الدولي: المصادر . الخارجي يشمل سندات بريديالدين المحلي عدا ودائع الحكومة لدى الجهاز المصرفي، والدين/ 1 .باستثناء المطلوبات األجنبية قصيرة األجل، وعدا ودائع البنوك التجارية بالعملة األجنبية لدى البنك المرآزي/ 2 .ة والتغير السنوي لمقاضية العملة األجنبي1993باستثناء الموجودات المرهونة استنادا التفاقية إعادة جدولة الديون التجارية عام / 3.االحق شهرا 12مستوردات السلع والخدمات غير المرتبطة بعوامل اإلنتاج باستثناء المستوردات إلعادة التصدير في /4

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

5

هناك اتفاق عام في األدبيات االقتصادية بأن االستقرار االقتصادي الكلي ضروري لتحقيق نمو )16(التضخم المرتفع هو أن معدل ية آما أثبتت األدبيات االقتصادية العمل. اقتصادي عادل ومستقر

المرتفع أثر للتضخم فإنولتنمية القطاع المالي، باإلضافة إلى ذلك للنمو االقتصاديعامل مؤذ على ذوي الدخل المحدود بالمقارنة مع ذوي أآبرقراء ألنه يشكل عبئا نسبيا فسلبي آبير على ال

تحقيق االستقرار االقتصادي الكلي فإن، ة وبالنسبة للدول الصناعية الصغير.الدخل المرتفع يتمثل في اختيار السياسات النقدية وسياسات أسعار ا إضافي تحدياانوالمحافظة عليه يفرض

.الصرف المالئمة المنسجمة مع الهدف النهائي المتمثل في التنمية االقتصادية

فأزمة .ات هو مثال على أهمية االستقرار االقتصادي الكلييإن ما واجهه األردن منذ الثمانين )17( والتي أدت إلى تراجع سعر صرف الدينار األردني ،1989عام وقعت لتي أسعار الصرف ا

على مستوى معيشة حاد ثر سلبي أآان لها ، دوالر أمريكيمقابل ال% 50بنسبة تقارب اإلسمي انخفض الناتج المحلي اإلجمالي الحقيقي ، وحده1989ففي عام . خاصة الفقير، والمواطن األردني

عام الذي تحقق بالرغم من التحسن الملحوظ .%25عن ين زاد التضخم ، في ح %13بنسبة حيث تراجع نصيب الفرد من الناتج استمر لوقت طويل، األثر السلبي لالزمة قد فإن، 1992

وتضاعف . 1993 عام 1,404إلى 1987عام في دوالر أمريكي 2,237المحلي اإلجمالي من حيث زادت النسبة الفقر،اآلثار سلبية آان على أآثرو. %20 ليصل إلى معدل البطالة تقريبا

. 1992عام في % 14.4إلى 1987 و1986ي عامبين % 3المئوية لمن هم تحت خط الفقر من

لم يعودا إلى مستوياتهما الدينار األردني ب االستقرار االقتصادي الكلي والثقة فإنهذه األزمة، وتبعا ل )18(التي تستند على ربط الدينار بسلة من يت ثبالتسياسة قد آانت و. ئهاتها بعد عدة سنوات من انإال

من حدة التخفيف الة في حقوق السحب الخاصة لدى صندوق النقد الدولي فعوحدةن العمالت تكوحسبما منتظمين ما غيرإلى حدقد بقيا التضخم والنمو فإن ورغم ذلك ).2-2( جدول.التضخمطويل وقت احتاجت إلى قد إن الثقة بالدينار األردني . المعياري للمستفيديناالنحراف من يظهر

لتعود إلى سابق عهدها، وتجذرت دوالر أمريكيبعد ربط الدينار بال ويمكن. 1992في تشرين ثاني

الثقة بالعملة في ظل مدى مالحظة عملية الربط الجديدة من خالل

دى لمخزون االحتياطي األجنبيوقد . لبنك المرآزي األردنيا

االحتياطيات الرسمية للبنك وصلت أضعاف 9إلى المرآزي األردني عليه في بداية تالمستوى الذي آان

ت ووصل،دوالر أمريكيربطه بال إلى تزايدحتياطياتفي االادة قد أدت الزي و.2003 في نهاية عام دوالر أمريكي مليار 4.7إلى

الكلي، حيث تم إتباع سياسة نقدية متحررة، األمر الذي نجم االستقرار االقتصاديب االهتمام تدريجياوهذه الدرجة المرتفعة من الثقة قد خلقت بيئة . عنه تحقيق رقم قياسي النخفاض أسعار الفائدة

. مستداملتحقيق نمومالئمة

مؤشرات اقتصادية آلية مختارة):2-2(جدول

أزمة سعر : المرحلة األولى

الصرف )1987-1991(

: المرحلة الثانية االستقرار

)1992-1999(

النمو : المرحلة الثالثة المستدام

)2000-2003( نمو الناتج المحلي اإلجمالي الحقيقي

4.1 5.4 -0.3 المتوسطاالنحراف 0.8 4.5 7.8 المعياري

سعر الصرف السنويتراجع 0.0 0.5 15.8 المتوسط

االنحراف 0.0 0.7 22.3 المعياري

التضخم 1.7 3.3 7.4 المتوسط

االنحراف 0.7 1.7 11.2 المعياري

.اإلحصاءات المالية الدولية، صندوق النقد الدولي: المصدر

بسام عوض

6

ت نحو الصادراأآثراقتصاد موجه النمو السريع في هو على التحول الهيكلي في االقتصاد األردني األدلة وضوحاأآثرلعل )19(

،التسعينياتالصادرات السلعية خالل السنتين والنصف األخيرتين، حيث تراجعت غالبية السلع في ني من عام من النصف الثاوبدءا أنه،ة التحويلية، إال مثيرة التساؤالت حول تنافسية قطاع الصناع

وخاصة الصادرات غير التقليدية مثل المالبس واألقمشة ،، فقد توسعت الصادرات بسرعة2000لصادرات يعود إلى المرتفع ل من النمو آبيرافي حين أن جزءا. واألدوية وبعض المواد الزراعية

األمريكية دون المناطق الصناعية المؤهلة التي أتاحت حرية دخول المنتجات األردنية إلى األسواق ، سريعقد توسعت بشكلف ، الصادرات األردنية األخرىأما ).1-2( إطار.حصص أو قيود جمرآية فقد توسعت الرقعة الجغرافية للصادرات األردنية بشكل،إضافة إلى ذلك. ولو بمعدل أبطأ قليال

وبشكل. أربعة سنوات بلغت الصادرات إلى أمريكا عشرة أضعاف ما آانت عليه قبل حيث ،آبير وهذا بدوره .)2002-2001( خالل الفترة% 20 الصادرات قد نمت بمتوسط سنوي بلغ فإنعام،

من الناتج اإلجمالي عام % 22أدى إلى زيادة حصة صادرات السلع من النشاط االقتصادي من .2002عام % 30إلى 1993

2002-2001 أداء الصادرات في 1-2اإلطار آل سنة، بالمقارنة مع متوسط% 20.8 ضمن بحوالي – قويا جدا 2002 و 2001لقد آان نمو الصادرات األردنية في عامي

– 2001وقد تحقق نمو الصادرات بالرغم من تراجع شروط التبادل التجاري في . خالل السنوات الخمس السابقة% 1نمو سنوي تحرير التجارة، مصحوبا بالدخول التفضيلي مثل المناطق الصناعية المؤهلة، يبدو أنه آان المحرك خلف هذا التحسن. 2002 .اجئ في أداء الصادراتالمف

عندما منحت الواليات المتحدة األميرآية دخول معفى من1996وقد تم وضع األطر القانونية للمناطق الصناعية المؤهلة عام حويمن. القيود الكمية والجمرآية للسع المنتجة في مناطق محددة بحد أدنى محدد من المحتويات األردنية أو الفلسطينية أو اإلسرائيلية

وضع المناطق الصناعية المؤهلة للقطاعات الصناعية، والمصنعين في هذه المصانع يجب أن يحصلوا على موافقة على منتجاتهم منمن قيمته المضافة في إسرائيل، أو منطقة صناعية مؤهلة أردنية، أو الضفة% 35لجنة يتم تحويله بشكل ملموس، بحيث تكون

مضافا في منطقة صناعية مؤهلة أردنية، وما% 11.7هذه، يجب أن يكون ما ال يقل عن % 35ى ومن نسبة عل. الغربية وقطاع غزة/من منطقة صناعية مؤهلة في إسرائيل أو الضفة الغربية % 15.3والمتبقي ) للسلع عالية التقنية% 7(في األردن % 8ال يقل عن

وقد آانت. على األقل من التكلفة الكلية لإلنتاج% 20 بنسبة قطاع غزة، أو يجب أن يساهم المصنعون األردنيون واإلسرائيليوناألقمشة واأللبسة العمل المرآزي للنشاط في هذه المناطق، وذلك ألن هذه المناطق الصناعية يمكن أن تتعرض لضرائب جمرآية

رغم. لمنظمة التجارة العالميةو مصفاة أيضا من الحصص المحددة ضمن اتفاقية الخيوط واألنسجة التابعة % 22أميرآية تصل إلى ففي حين تم االتفاق على إطار العمل القانوني. طلب، فإن المناطق الصناعية المؤهلة آانت ابتدائيا بطيئة في التأسيس وبدء العمليات

هلة،ومنذ ذلك الحين، فقد تم تعيين تسعة مناطق صناعية مؤ. 1998فإن أول منطقة صناعية أنشئت آان في عام . 1996عام وقد تم الموافقة على إنشاء منطقتين. وطالبية المصانع التي تعمل في هذه المناطق قد بدأت مؤخرا فقط باإلنتاج الكامل الطاقة

.2003إضافيتين خالل المنتدى االقتصادي العالمي في حزيران وخالل السنوات الخمس.وقد ساعدت المناطق الصناعية المؤهلة على تنويع الصادرات وساهمت في نمو الصادرات

الماضية، تحولت الصادرات األردنية بعيدا عن االعتماد على التعدين لصالح األقمشة واأللبسة واألحذية والمنتجات الصيدالنية هو أيضا مرتبط بهذه السلع،2002 و 2001والكثير من النمو السريع في الصادرات الكلية المتحقق عام . والصناعات الخفيفة

وقد قفزت صادرات المناطق الصناعية. عدة الصناعية األسرع نموا لهذا النوع من السلع هي المناطق الصناعية المؤهلةوالقاوتشير البيانات الرسمية أن صادرات. 2001 – 2000المؤهلة األردنية بسبب إتمام عدد هائل من الشرآات الدخول وبدء العمل في

.2002 عام دوالر أمريكي مليون 382 إلى 1999 عام دوالر أمريكي مليون 2.4قد ارتفعت من سبعة مناطق صناعية مؤهلة أآبر . ألف وظيفة26وقد خلقت هذه المناطق السبعة

سوف تخسرالمناطق الصناعية المؤهلة قد زادت من مخاوف أن الشرآات التي تعمل في اتفاقية التجارة الحرة األردنية األمريكيةإن المناطق وتلك ضمن اتفاقية التجارة الحرة األردنية األمريكيةماية التنافسية، ولكن يوجد فروقات آبيرة بين حرية الدخول الممنوحة ضمن الح

بعد هو اتفاق مرحلي بحيث تلقى الرسوم الجمرآية على عدد من المنتجات فقطاتفاقية التجارة الحرة األردنية األمريكية" أوال "الصناعية المؤهلةمن جانب آخر، تتمتع بإعفاء جمرآي وآمي مباشر، ثانيا، إن قواعد المنشأ بين. المناطق الصناعية المؤهلةوالسلع المصدرة من . سنوات10

ردنقيمة حصافة في األ% 35، فإن السلع يجب أن تتمتع بنسبة اتفاقية التجارة الحرة األردنية األمريكيةففي ظل . البرنامجين مختلفة جذرياوتوليفة متطلبات دخول المعفى المرحلي والقيمة. المناطق الصناعية المؤهلةضمن برنامج % 11.7للتأهل لحرية الدخول المعفى بالمقارنة مع

. سوف تحافظ على جاذبيتها للمستثمرين لبعض الوقتالمناطق الصناعية المؤهلةتقترح أن ) األعلى(المضافة األشد

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

7

يناقض إن النمو الذي شهدته الصادرات السلعية )20(خالل السنوات الذي أصاب التجارة العالمية الضعف

فقد نمت الصادرات العالمية بنسبة . الثالثة األخيرة رئيس األمر الذي يعكس بشكل،خالل نفس الفترة% 5.7

خالل الفترة ي شهدته االقتصادات المتقدمة التباطؤ الذ فقد ازدادت حصة الصادرات ، لذا).2001-2002(

مقارنة بعام % 21األردنية من الصادرات العالمية بنسبة دول بيندوالر أمريكي بالنفس الفترة، حقق األردن أسرع معدل نمو للصادراتوخالل . 1993

.)3-2(جدول .حرب العراقر السلبي الذي خلفته الشرق األوسط وشمال إفريقيا رغم األث

مؤشر على تزايد وتيرة اندماج األردن في إن االزدهار الذي شهده قطاع التصدير في األردن هو )21(يضع والذي مؤشر التجارة البينية للصناعة التحويلية هومقاييس هذا التكاملأحد .االقتصاد العالمي

الروابط درجة ور أوسع، منظ ب،تخصص في اإلنتاج العالمي، أوات رقمية لدرجة الءإحصا النسبة المئوية للتجارة الكلية في نفس هذا المؤشرقيسوي .التجارية بين دولة ما وبقية العالم

إلى استنادا حسب التصنيف المعياري الدولي للصناعة التحويلية بثالث خاناتالصناعة المعرفة أثر التجارة ) 3-2( يبين شكلو .ة البيانات التجارية لمنظمة األمم المتحدةالبيانات المتوفرة في قاعد

الشرق واألوسط وشمال منطقة الكبار و ومجموعة السبعةألردنلالبينية للصناعات التحويلية ويتبين بوضوح من خالل الشكل تزايد اندماج االقتصاد األردني في التجارة . عدا األردنإفريقيا

، مع %33ليصل إلى نقاط مئوية 10هذا المؤشر السنوات العشرة األخيرة حيث ازداد العالمية فيتنمية القطاع الصناعي مفتاح غالبية الزيادة في صناعة اآلالت وصناعة النقل، والتي تعتبر ز ترآ

ؤشر ألن م وذلك ، لألردنأآبرالواضح أن هناك إمكانية آبيرة لتكامل فمن ،رغم ذلك. في األردنخالل العقد % 80للدول السبعة للكبار قد استقر عند نسبة التجارة البينية للصناعات التحويلية

. األخير

تحسن غياب آانت التسعينياتللنمو االقتصادي في المطمئنة بالنسبة ولعل إحدى النقاط غير )22(النمو معظم فإن، 2001 و1994ي عامفي وحسب الدراسات التي أعدها البنك الدولي .اإلنتاجية

بشقيه البشري يمكن أن يكون قد تحقق من خالل توسع رأس المالالتسعينياتاالقتصادي في - البواقي في نموذج سولو لمحاسبة النمو–لعوامل اإلنتاج الكلية يعني أن اإلنتاجية هذا و .والمادي

عدم تبين التسعينياتاني من أرقام النصف الثفإنوفي الحقيقة، . لم تحقق إال زيادة ضئيلة جدا .الذي أثار التساؤالت حول تنافسية االقتصاد األردنياألمر وهو ،نتاجاإلعناصر إنتاجيةازدياد .)4-2(جدول

2002-1981تقديرات اإلنتاجية الكلية لعناصر اإلنتاج، ): 4-2(جدول المساهمة في النمو متوسط معدالت النمو السنوية

الفترة

الناتج المحلي اإلجمالي

رأس

رأس المال البشري

القوة العاملة

رأس المال الطبيعي

رأس المال البشري

القوة العاملة

اإلنتاجية الكلية

1981-85 6.4 6.1 9.4 5.1 2.7 3.1 1.2 0.6- 1986-90 0.9- 6.5 3.7 4.8 2.8 1.2 1.1 6.1- 1991-95 7.0 3.6 5.4 7.2 1.6 1.8 1.7 2.0 1996-00 3.1 2.8 2.9 4.1 1.2 1.0 0.9 0.0 2001-02 4.6 2.6 2.6 4.1 1.2 0.8 0.9 1.7

أما . مصدر بيانات النمو واالستثمار في رأس المال هو قاعدة بيانات اإلحصاءات المالية الدولية المنشور من قبل صندوق النقد الدوليأما بالنسبة لبيانات مشارآة القوة %. 4راض استهالك لثابت لعنصر اإلنتاج بنسبة سلسلة مخزون رأس المال، فمشتقة من خالل افت

وبالنسبة لبيانات رأس المال . العاملة، فهي منشورة في قاعدة بيانات مؤشرات التنمية الدولية المنشورة من قبل البنك الدولي-2001وقد تم استقراء البيانات للفترة ). Lee) 2000 و Barroالبشري، فهي مشتقة من تخمينات عن األردن منشورة في دراسة

.2000-1996 باستخدام نفس معدل النمو، آما هو في الفترة 2002 .، تخمينات آادر الصندوق)Lee) 2000 و Barroالحكومة األردنية، : المصدر

2003-1993نمو الصادرات السلعية، ): 3-2(جدول )الدوالر األمريكيمعدالت النمو التراآمية ب(

1993-2000 2001-2003 16.6 6.2 األردن 8.9 7.7 مصر 19.5 4.5 لبنان 5.4 5.8 سوريا 5.2 9.8 الجزائر 11.3 5.5 تونس 6.4 4.5 المغرب

الشرق األوسط وشمال إفريقيا )عدا األردن(

9.6 4.2

.اعدة بيانات آفاق االقتصاد العالمي، صندوق النقد الدوليق: المصدر

بسام عوض

8

2001بين عامي اش معقول في اإلنتاجية وفي نسخة محدثة من محاسبة النمو، يتبين حدوث انتع )23( النتائج التي توصل إليها نموذج محاسبة النمو المستحدث للفترة)4-2(جدولويدرج .2002وها ت إلى نفس المنهجية ونفس حصص عوامل اإلنتاج التي استخدم وذلك استنادا،)1981-2002(

في حين أن النصف الثاني من نه أتبين النتائجو. 1996 عام Maciejewski وMansurدراسة حيث ،)2002-2001(خالل الفترة ذلك قد تحقق فإن لم يشهد أي نمو في اإلنتاجية، التسعينيات

ومن المحتمل أن هذا قد . المساهم في النمو االقتصادي الكلي آبرالعامل األآان ازدياد اإلنتاجية عززتي المناطق الصناعية المؤهلة التيتحقق نتيجة ازدياد إنتاجية قطاع التصدير، وخاصة ف

ت قد شهد)2002-2001(الفترة أن تجدر اإلشارة إلى ، من ذلكأآثر .اإلنتاجية الكلية في االقتصاد .التسعينيات في اإلنتاجية خالل العقدين األخيرين باستثناء أوائل آبرالتوسع األ

وارتفاع أداء القطاع التسعينياتفي النصف الثاني من تعزيز الثقة بالدينار األردني فإنبشكل عام، )24(التصديري في السنتين األخيرتين وتحسن اإلنتاجية آلها عوامل تشير إلى التحول الذي شهده هيكل

. والسياسات التي أدت إلى تحقيق هذا التحول هي الموضوع التالي.االقتصاد

سياسات التثبيت والتحول الهيكلي. ج إلى استناداو . في السنتين األخيرتين واضحا دالئل التحول الهيكلي الذي اصبح)ب( البندلقد تناول )25(

وفي حين . التسعينيات يربط هذا البند جذور التحول بالسياسات التي تبنتها الحكومة في ،هذه الدالئل ه ال يمكن التقليل منفإنأن استجابة القطاع الخاص وموارده قد آانت بال شك عوامل ضرورية،

.شأن السياسات التي تبنتها الحكومة

سياسات االقتصاد الكلي ي تحقيق تتمثل ف1989 بعد أزمة عام األولوية األولى للسياسات االقتصادية الكليةلقد آانت )26(

إدارة واجهتها عملية وقد تفاقمت الصعوبات التي . االستقرار وتعزيز الثقة بالدينار األردنيتضاعف عبء الدين قد و. 1989آب من عامشهر بنك في أآبرلث االقتصاد الكلي مع انهيار ثا

فقد آان على إلى ذلك، إضافة .1990 ضعف الناتج المحلي اإلجمالي عام إلىوصلوالخارجي، األردنيين المغتربين لصدمات الخارجية، مثل حرب الخليج وعودة السلطات األردنية أن تستجيب ل

.1992 و1991ن عامي بيمن الكويت إخراجهم تم نالذي

فقد ،1992 و1989صندوق النقد الدولي عامي االئتماني الموقعين مع وفي إطار ترتيبي االستعداد )27(دوالر استقر سعر صرف الدينار أمام الفقد ونتيجة لذلك، .تمت السيطرة على التضخم بسرعة

في السياسة النقدية المرآزي األردني ر البنك وقد سا. 1992 وحقوق السحب الخاصة عام أمريكيقد و. على فائض السيولةالحصيفة السيطرة فرض، وبالتاليالكليةعلى خطى السياسة االقتصادية البنك المرآزي المباشرة واالحتياطي القانوني، ثم تحول األدوات آانت السياسة النقدية تستند إلى

، 1993نقدية، مثل طرح شهادات اإليداع عام غير المباشرة للسياسة الاألدوات نحو األردني . معامالت الحساب الجاري وحساب رأس المالوتحرير والتخفيض التدريجي لالحتياطي القانوني،

دوالر فقط بعد قرار الحكومة بربط الدينار بالاستعيدتقد الثقة بالدينار األردني فإنورغم ذلك، للسياسة النقدية، التي أدت شفافا وقد وفر الربط إطارا.1995ام في تشرين ثاني من عأمريكي

انخفض قد و.بدورها إلى إعادة بناء احتياطي العمالت األجنبية بالتدريج وتخفيض أسعار الفوائدبحلول تام بشكل مستويات الدول المتقدمة وتم تحقيق االستقرار السعري إلى ليصل التضخم أيضا

.1999عام

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

9

. السياسة النقدية يمكن أن تكون فعالة بالدرجة التي تدعمها سياسات مالية سليمةفإنرغم ذلك )28(محور مناقشة الفصل هي والتي - التسعينياتاالستراتيجية المالية للحكومة في ويمكن تلخيص

مناسب من التصحيح في على أنها هدفت إلى تقليل العبء الثقيل للدين من خالل مزيج -الثالثوآجزء من تلك السياسة المدعومة من قبل ،وإعفاءات الدين على الصعيد الثنائيمالية الحكومة

متزايد اعتمادها على الحكومة بشكلفقد خفضت ، آنفاالمذآورين تيبين صندوق النقد الدولي في الترالدين إدارة قانون منعه مؤخرا وهو األمر الذي. األردنيتراض المباشر من البنك المرآزيقاال

ألدوات الدين الخاصة بها، رت وزارة المالية سوقا وفي نفس الوقت، فقد طو.2001العام لعام باإلضافة إلى ذلك، فقد نجحت الحكومة . في السيطرة على السيولة النقديةسهم جزئياأاألمر الذي

عبء الدين الثقيل، حيث تمت آخر عملية قروض في نادي باريس لتأخير تسديد6 في إعادة جدولة .2007خدمة الدين المستحقة لعام غطت آانت جدولة نهائية وهذه ، 2002 من عامفي تموز

لمرض اختبار صعب خالل الفترة الطويلة نسبياالكلية إلى السياسات االقتصادية ضت تعروقد )29( عدم التيقن التي صاحبت المرضحاالتوقد أدت . 1999 عام في أوائل الملك الحسين ووفاته

.تحول نحو تفضيل الودائع بالعمالت األجنبيةحدوث و،إلى تراجع الثقة بالدينار األردني والوفاةات البنك المرآزي من العمالت األجنبية بمقدار النصف لتصل يونتيجة لذلك، فقد انخفضت احتياط

األمر الذي أثار التساؤالت حول استقرار سياسة سعر ، 1999 في أوائل دوالر أمريكيإلى مليار وقد استجابت الحكومة بسرعة بدعم من . دوالر أمريكيبالربط الدينار سياسة ، أي الصرف

صندوق النقد الدولي من خالل توقيع ترتيبات لالستعداد االئتماني، حيث ضاعف البنك المرآزي أما السياسة المالية، فقد تم ضبطها بشكل آبير، . الربطأسعار الفائدة قصيرة األجل للمحافظة على

من الناتج اإلجمالي عام % 3.5لحكومة المرآزية إلى ااألمر الذي أدى إلى تخفيض موازنة السياسات التي تبنتها الحكومة قد منعت فإن عام، بشكل.1998عام % 6بالمقارنة مع 1999

.ردني بسرعةحدوث أزمة جديدة وأعادت الثقة للدينار األ

تحرير التجارةعملية ابعة لت في االقتصاد العالمي وفي خطوات متأآبرأدى تحرير التجارة إلى تحقيق اندماج )30(

الكمية على المستوردات أو تخفيضها على مستوى إقليمي أو القيود الجمرآيةلتحرير، فقد تم إلغاء اقامت وفي ذات الوقت، .ردني على السوق العالمياالقتصاد األانفتاح متعدد، األمر الذي أدى إلى

ر األوروبي، األمر الذي وفاإلتحادمع أمريكا والحكومة بتوقيع عدة اتفاقيات لتحرير التجارة بروز هذه السياسات إلى ، فقد أدت عامبشكلو . األسواق العالميةآبر أل تفضيلياللمصدرين دخوال

. وتصديرامنطقة انفتاحا اقتصادات الأآثر

ات، يفحتى أواخر الثمانينمثيرة لالهتمام، المستوردات في الماضي إحالل إن المقارنة مع سياسات )31( مع ،%318 معقد ومرتفع، وصل فيه الحد االقصى للتعرفة إلى نظام تعرفةآان األردن يتبنى من اجمالي % 51شكلت ءات جدول التعرفة استثنا وقد تضمن .%19 بلغ حمتوسط تعرفة مرج

وقد .من المستوردات آانت خاضعة لقيود آمية% 40 حوالي فإنباإلضافة إلى ذلك، . المستورداتفي الوقت أما .%26.1المعياري االنحراف بلغ حيث ، التعرفة بدرجة عالية من التباينجدولاتسم

آما بلغ ،%13 لنسبة التعرفة حمتوسط المرجالبلغ وقد .هو نظام بسيطالتعرفة نظام فإن، الحاضر أما القيود غير الجمرآية على المستوردات، .%15.7معياري واالنحراف ال% 30قصى األحد ال

تشكل و.2008 عام والتي تنتهي في،المنتجات النفطيةامتياز صورة على حقوق قفهي م أهمية من ذلك، آثرأل وا.المستوردات من إجمالي% 15قل من أاالستثناءات من التعرفة الجمرآية

تخفيض القيود الجمرآية وغير ببالتزام 2002منظمة التجارة العالمية عام إلى األردن انضم فقد 2010بحلول عام % 20إلى تعرفة خاص، سيتم تخفيض أعلى معدل وبشكل.الجمرآية تدريجيا

.في ظل اتفاقيات منظمة التجارة العالمية

بسام عوض

10

لسلة من اتفاقيات تجارية ثنائية بهدف زيادة ست تحرير التجارة متعددة األطراف عمليالقد تبعت )32( فباإلضافة إلى امتياز دخول األسواق األمريكية .الصادرات األردنية إلى األسواق العالميةدخول

م عامن خالل المناطق الصناعية المؤهلة، قام األردن بتوقيع اتفاقية التجارة الحرة مع أمريكا موقعن األردن إضافة إلى ذلك، فإ، 2002 األوروبي عام اإلتحاداتفاقية مع آما قام بتوقيع ، 2001، ووقع اتفاقيات تجارة حرة مع اغلب دول الشرق 1998اتفاقية التجارة الحرة العربية منذ عام على

باإلضافة إلى . األوروبياإلتحاداألوسط وشمال إفريقيا وبعض الدول األوروبية غير األعضاء في تمثل في منطقة العقبة االقتصادية الخاصة بهدف إيجاد طموحامشروعا الحكومة أسست ذلك فقد

.)2-2(إطار. بإعفاءات ضريبية وبنية تحتية مشجعة سلسة منطقة للتجارة الحرة وإدارة

علت من األردن منطقة سياسات التجارة التي تبناها األردن في العقد األخير قد جفإن عام، بشكل )33(. من القيود الجمرآية وغير الجمرآية إلى األسواق العالمية األساسيةالمعفى جذب للدخول الحر

رئيس في صناعة المالبس واألقمشة وعدد صغير بشكلصبح واضحاقد أ هذا فإن ،وحتى تاريخهة دخول األسواق من السلع التصنيعية، حيث استفاد المستثمرون من الدول اآلسيوية من ميز

قاعدة فإن ،رغم ذلك. دولهمصادراتعلى على المستوردات المطبقة بسبب القيود األردنية في السنوات القادمة في ظل تحسن سمعة األردن لجذب أآثرالصادرات من المحتمل أن تتنوع

في مجاالت أخرى التي تتوفر من اإلمكانيات ن ياالستثمارات األجنبية المباشرة واستفادة المستثمر إمكانيات التطور هذه آبيرة، خاصة وانه قد تم إزالة عوائق التجارة وتحقيق تكامل .للتصنيع

.التجارة في األردن للمستويات في الدول المتقدمة

)2-2(إطار منطقة العقبة اإلقتصادية الخاصة

وبالرغم . ناجما في جزء منه عن الحاجة إلى تعزيز التجارة واإلستثمار–شهد العقد الماضي اهتماما متجددا بمفهوم المنطقة الحرة في الشرق األوسط . 2001عام % 4 إلى 1980عام % 10لنفط، قد انخفضت من من تضاعف عدد السكان تقريبا، فإن حصة الشرق األوسط من الصادرات العالمية، باستثناء ا تقريبا ثلث التدفقات السنوية لبعض - دوالر أمريكي مليارات 4وعلى ذات النهج، فإن تدفقات االستثمار األجنبي المباشر إلى الشرق األوسط قد بلغت فقط

وعنصر آخر جدير بالمالحظة آان نجاح منطقة جبل علي الحرة في دبي، والقرى آانت قادرة.اإلقتصادات األوروبية الصغيرة مثل السويد أو إيرلندا أو فنلندا .1985 مليارات من الصادرات منذ تأسيسها عام 4 ألف فرصة عمل، وخلق 35 شرآة عالمية وخلق 2200على جذب حوالي

المشاريع أآثروربما آانت منطقة العقبة االقتصادية الخاصة . مار والتجار الدول نشاطا في المنطقة بالنسبة لتحرير االستثأآثروقد آان األردن أحد ، تبلغ مساحة منطقة العقبة االقتصادية الخاصة2001وبدأ العمل بها عام . طموحا، والتي تهدف إلى مزاوجة منطقة تجارة حرة وبيئة إستثمار وأعمال بسيطة

وقد . وأنشئت آمنطقة متحررة، منخفضة الضرائب، مصفاة من الجمارك، ومنطقة تنمية متعددة القطاعات–لحرة المناطق اأآبر إحدى – آيلومتر مربع 375المشروع طموح، يستهدف إلى. تم تعميم بيئة أعمال مبسطة مع إدارة سلسلة لجذب االستثمارات وتعظيم مشارآة القطاع الخاص في عمليات المنطقة والتنمية

. عاما20 ألف فرصة عمل خالل 70 في االستثمارات وخلق دوالر أمريكي مليارات 6الوصول إلى ) 2ال توجد قيود بالنسبة لملكية األسهم األجنبية في السياسة، الصناعية، البيع بالتجزئة و الخدمات التجارية األخرى، ) 1: وتوفر المنطقة المنافع التالية

باستثناء النقل البري والتأمين % (5ضريبة الدخل على األعمال هو ) 3جاهز آليا للخدمة وحصار دولي، محور نقل إقليمي متعدد الوسائط بميناء بحري فقط على السلع % 7ضرائب مبيعات ) 4على التوالي، % 30و % 25و % 15والقطاع المصرفي والتي تدفع ضريبة حسب األسعار السائدة والبالغة

ال جمارك أو ضرائب استيراد على السلع ) 5ضريبة عامة على المبيعات تدفع في باقي أجزاء األردن، % 13نة مع والخدمات المباعة داخل المنطقة، بالمقاروتتمتع المشاريع المسجلة أيضا بإعفاء من ضريبة الخدمات االجتماعية، وضرائب األبنية والعقارات على . المستوردة لالستهالك الفردي والمشاريع المسجلة

إجراءات عمالة وهجرة) 6لة، والضرائب على توزيع األرباح واألرباح على األنشطة داخل منطقة العقبة االقتصادية الخاصة وخارج األردن، الملكيات المستغ .مبسطة

قت، وحق2001 شرآة جديدة منذ إنشائها عام 350فقد سجلت المنطقة . وقد حققت منطقة العقبة االقتصادية الخاصة بعض جوانب النجاح حتى اآلن لتطوير األراضي، وزاد النقل من خالل دوالر أمريكي مليون 180حيث تم توقيع عقود بقيمة . من االستثمارات خالل هذه الفترةدوالر أمريكيحوالي مليار مليون 85حوالي ( ماليين دينار 6، حيث وصلت إلى 2002عام % 600، ونمت التحويالت إلى الحكومة المرآزية بحوالي %23حوالي ) بالطن(ميناء العقبة

بتوليفة الدخول السهل ) تمول(، وهي منطقة العقبة الصناعية الدولية والتي سوف تنتفع 2003وقد تم إنشاء منطقة صناعية مؤهلة جديدة عام ). دوالر أمريكي .ود الكمية إلى أسواق الواليات المتحدة األميرآيةإلى تسهيالت ميناء منطقة العقبة االقتصادية الخاصة والدخول المعفى من الجمارك والقي

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

11

إلغاء مراقبة أسعار السلعمراقبة وتحديد أسعار عملية ات ينمن التحديات األخرى التي واجهتها الحكومة في أوائل التسعي )34(

السكر، والطحين، والقمح، ، آديد األسعار المنتجات الغذائيةحوقد شملت عملية ت. السلع المحلية ،المنتجات النفطية المحلية سعارآذلك أووغيرها من المنتجات الغذائية، اللحمة والحليب، ورز، األو

-1989(خالل الفترة معونات غذائية إقرار وقد تم. من متوسط سلة المستهلك% 34والتي شكلت تشوهات إحداث ولكن هذه السياسة قد أدت إلى.الفقراء بعد أزمة سعر الصرفدعم بهدف )1990أثر وقد آان .الفقراءمما أفاد أآثراألغنياء معمم المعونة النظام آما أفاد ،النسبيةفي األسعار حادة من الناتج % 3 يزيد عن ما، حيث شكلت التكلفة الكلية للمعونات الغذائيةاالموازنة آبيرعلى ذلك

دعم آما أن أسعار المنتجات النفطية قد حددت حتى قبل األزمة، عاآسة .1990اإلجمالي عام الدول العربية المجاورة، وقد غطت معونات النفط الذي آان األردن يحصل عليه من النفط الخام

.الصناعيةواالستعماالت التجارية يع جمالخام المدعوم

.في التحرك من المعونات العامة إلى الدعم المباشر للفقراءتمثل الهدف األساسي لسياسة الحكومة )35( من الناحية األمر الذي آان صعباوهو ،ارتفاع تدريجي في أسعار السلعنجم عن هذه السياسة وقد

باإلضافة . 1999 عام نهائياألغيت ثم غذائية تدريجياوقد تم تخفيض غالبية المعونات ال. السياسيةأما . ، وبالتالي توفر دعم قليل للقمح 2002إلى ذلك، فقد تم تحرير أسعار الطحين والنخالة عام

بالنسبة ألسعار المنتجات النفطية، فقد تبنت الحكومة سياسة تمثلت في الزيادة التدريجية ألسعار إلى بدورهوهذا أدى. السوق العالمية في األجل الطويليات أسعار مستو إلىاالنفط للوصول به

التقديرات تشير فإن عام، بشكل. توجيه تدريجي للموارد ألغراض التنمية والتخفيف من حدة الفقر . من قبل الحكومةهمن سلة االستهالك تحدد أسعارفقط % 15–10إلى أن ما نسبته

،ات السلعية الحكومة من زيادة المعونات المباشرة للفقراءالتخلص التدريجي من المعونلقد مكن )36(الوطنية من الناتج اإلجمالي أربع مرات لتصل إلى المعونة صندوق انفاق تضاعفت نسبة حيث

فإن باإلضافة إلى ذلك، .1987 بالمقارنة مع عام 2003من الناتج المحلي اإلجمالي عام % 1 آبير في ظل خطة التحول االجتماعي واالقتصادي بشكلت إزدادمخصصات الصحة والتعليم قد

. المانحين الثنائيينوالدعم المالي من قبل

الخصخصة وتحسن بيئة األعمالعام لقد آانت الخصخصة عنصرا هاما في استراتيجية التحول الهيكلي في األردن منذ أواسط )37(

الفعالية االقتصادية، وجذب االستثمارات تعزيز تتمثل في واألهداف المحددة لهذا التوجه .1996ومن خالل توليفة . وتوحيد مالية الحكومةالمحلية واألجنبية، وتطوير أسواق رأس المال المحلية،

البرنامج يتقدم باضطراد نحو تحويل ملكية آل فإنمن الشراآة االستراتيجية والعطاءات العامة، .لقطاع الخاصاإلى المشاريع التجارية العامة في النهاية

ة الشفافة والمدعومة بإصالحات تشريعية يمن البيئة المؤسس التخاصيةوقد استفاد برنامج )38( والوحدة التنفيذية ، إلدارة العملية1996عام للتخاصية تم إنشاء لجنة وزارية عليا ، حيث وتنظيمية

والذي نص ،خصة إصدار قانون الخص2000عام في وقد تم .هيئة التنفيذ الرئيسية -للتخاصية رأسه رئيس الوزراء حل محل الوحدة التنفيذية للتخاصية والهيئة يعلى تشكيل مجلس للتخاصية

وهناك عدد من التشريعات التي تدعم . وإنشاء صندوق عوائد التخاصية التنفيذية للتخاصيةرباء وقانون الكه) 1997( وقانون األوراق المالية) 1997( قانون الشرآات مثلالخصخصة،

.، إضافة إلى قانون الخصخصةقوانين حقوق الملكية الفكريةو ،)2002(المؤقت

بسام عوض

12

من موجودات 33% وتقدمت بسرعة، حيث تم بيع 1998وقد بدأت عملية بيع الموجودات عام )39(، وبيع ما تبقى من الحصص في شباط 1998 عام Lafargeى شرآة مصانع اإلسمنت األردنية إل

من موجودات شرآة االتصاالت األردنية إلى ائتالف شرآة %40آما تم بيع . 2002عام من France Telecomأخرى من خالل طرح % 10.5، آما تم بيع نسبة 2002 والبنك العربي عام

،2002أسهم لالآتتاب العام في تشرين أول 10,000وجذبت وآانت العملية ناجحة

األخطار في وقت آانت فيه -مستثمر محلي عمليات وباإلضافة إلى . عاليةوسياسيةالجي منها حصة في شرآة ،أخرى صغيرةبيع

، وبعض أعمال الملكية األردنيةلتكرير النفط من 8% ما نسبته ،دوالر أمريكيمليون 30 حواليقد وصل إلى إجمالي عوائد التخاصية فإن

منطقة الشرق فييعد جيدا بالمقارنة مع الدول األخرى وهذا ،2002 الناتج المحلي اإلجمالي عام .)5-2(جدول .األوسط وشمال إفريقيا لنفس الفترة

تحسين بيئة إلى برنامج التخاصية جنبا إلى جنب مع اإلصالحات التشريعية الهادفة لقد سار )40(

من مجموعةالحكومة فقد أقرت المذآورة، والخصخصة فباإلضافة إلى قوانين الدين العام . األعمالإلغاء ما تبقى من سيطرة على ) 1: (ليةالتشريعات في السنتين األخيرتين لتحقيق األهداف التا

) 3(و ،تطوير النظام القضائي والهيئات التشريعية) 2(والملكية األجنبية لألراضي والعقارات، رفع آفاءة المؤسسات ) 4( و،تشجيع أنشطة التأجير والتجارة اإللكترونية والحكومة اإللكترونية

عددا آبيرا من القوانين فإن عام، كل وبش.تعزيز متطلبات إفصاح الشرآات) 5(الحكومية ومالءمة للقطاع أآثراالقتصادية قد تم تعديله في السنوات الثالثة األخيرة لتوفير بيئة تنظيمية

.الخاص الديناميكي

بشكلن يصبح القطاع الخاص ديناميكياأل تاح برنامج التخاصية واإلصالحات التشريعية المجالأ )41(تتعلق بالجودة التنظيمية وفعالية الحكومة التي رات ش من المؤاعدد) 6-2( ويلخص جدول.متزايد

آلها تشير إلى األردن آواحد من و ،والتنافسية وبيئة األعمالالقطر والقوانين والفساد ومخاطرة شئة بالمقارنة مع األسواق الناللتحسن ا آبيرمجاالهناك فإن ،ورغم ذلك. أعلى بلدان المنطقة ترتيبا

.األخرى مثل منطقة جنوب شرق آسيا

التحديات القادمة. دالتي تم تنفيذها خالل العقد األخير بالنسبة لسياسات الحكومة مبادرات الكبيرة الن إف عام،بشكل )42(

سياسي وتحسين إدارة االقتصاد بهدف التغلب على الوضع الجيعلى الحكومة تصميم تشير إلى ،رغم من األثر السلبي للصراع الفلسطيني اإلسرائيلي من جانبالصعب الذي تعيشه المنطقة بال

الحكومة العديد من اتخذت حيث. من جانب آخرفيها وعقوبات األمم المتحدة على العراق والحرب .تحقيق التحول الهيكلي لالقتصاد األردني والذي بدأ يؤتي ثمارهباإلجراءات الكفيلة

ه ال زال هناك تحديات آبيرة أمام إتمام تحول االقتصاد فإنوبالرغم مما تحقق في العقد األخير، )43(. المتوسط هذه التحديات يتمثل في تحسين مستوى معيشة المواطن األردني أآبرأول و. األردني

مستوى المعيشة لم يصل بعد إلى المستويات فإنوبالرغم من تحقيق نمو معتدل طوال عقد آامل، ، آما أن نسبة الفقر والبطالة تبقى مرتفعة 1989 صرف عام التي آانت سائدة قبل أزمة سعر

ثاراآلالتخفيف من التحدي األساسي هو فإنفي األجل القصير، و. وتتكون أرقامها من عددينهدف تحقيق مستويات مستدامة من النمو فإن أما في األجل المتوسط، .العراقلحرب السلبية

، للمحافظة على االستقرار االقتصادي الكليدالجهذل باستمرار ) 1(يتطلب االقتصادي سوف

عوائد الخصخصة في دول مختارة من الشرق األوسط ): 5-2(جدول 2002-1998وشمال إفريقيا،

بمليارات الدوالر أمريكيات األمريكية

آنسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي لعام 2002

2.7 2.6 1/مصر 8.6 0.8 األردن 8.3 3.5 المغرب 4.1 0.9 تونس .تخمينات آادر الصندوق: المصدر

..2001/2002استنادا إلى تقديرات الناتج المحلي اإلجمالي للسنة المالية / 1

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

13

رفع الدعم عن ) 3(، وبما يؤدي إلى تخفيض الدين العامالحكومة لمالية أآثرتوحيد عمليات ) 2(واستمرار تحسين ) 5(، وخصخصة ما تبقى من شرآات عامة) 4(وأسعار مشتقات النفط المحلية،

ؤدي إلى ت سوف ،ةاالجتماعيالمعونة برامج تعزيزإلى جنب مع جنبا ، هذه السياسات.بيئة األعمال .الفقر والبطالةمستويات تحقيق تراجع ملحوظ في

ترتيب الدول لمؤشرات مختارة للجاذبية بالنسبة لالستثمار األجنبي المباشر): 6-2(جدول

) المتوفرةالحصة المئوية من الدول ذات العالمة األقل، آخر المعلومات(

WB الجودة

التنظيمية /3

WB فعالية 3/لحكومة

WB قوة القانون

/3

WB 3/الفساد

IEF الحرية 4/االقتصادية

ICRG مخاطرة

5/القطر

EIU مخاطرة

6/القطر

GCR فسية االتن

/7

WB بيئة 8/األعمال

79 41 72 54 60 59 73 67 80 األردن ... ... 50 46 33 53 61 62 50 مصر ... ... 15 13 40 31 55 51 62 لبنان

70 ... ... ... ... 76 64 64 69 الضفة الغربية وغزة ... ... 23 55 8 22 37 23 20 سوريا

... 41 40 42 35 48 58 53 56 )متوسط(المشرق العربي ... 58 63 59 56 79 77 88 82 تونس 69 31 67 61 56 70 68 54 71 المغرب ... ... 54 29 40 32 14 23 16 الجزائر

... 44 61 50 51 60 53 55 56 )متوسط(1/المغرب 71 50 79 72 69 70 73 68 74 )متوسط (2/أوروبا الوسطى

91 66 79 74 54 61 64 69 56 ماليزيا ... 74 90 78 67 69 70 68 62 آوريا

... 95 100 98 99 98 98 99 99 سنغافورة 67 80 100 140 156 160 168 159 167 حجم العينة

نعم نعم )قليل جدا(نعم نعم نعم نعم نعم نعم نعم هل تشمل الدول الصناعية؟ .11ص). 2003(صندوق النقد الدولي : المصادر

. تشمل المغرب وتونس والجزائر/ 1 .تشمل جمهورية التشيك وهنغاريا وبولندا/ 2وتتوفر قاعدة البيانات على الموقع . ، والمنشورة من قبل البنك الدوليet al . Kaufman, Dالمعدة من قبل " قضايا الحاآمية"بعنوان ) 2196( أبحاث السياسة رقم تم تطوير مؤشرات الحاآمية الكلية ضمن ورقة/ 3

htm.gov_data/governance/wbi/worldbank,org.www://http و htm.datasets/governance/wbi/worldbank,org.www://http. .index/org.heritage.www://http/. 2002مؤشر الحرية االقتصادية منشور من قبل مجلة وول ستريت و مؤسسة هيريتيج، / 4 .2002تشرين أول . تصنيفات المخاطر الرآبة من قبل دليل مخاطر القطر الدولية/ 5 .2002، أيلول Economist Intelligence Unit’s Country Forecastالعاللمات الكلية لبيئة األعمال من قبل / 6 .org.weforum.www://http. 2002ر التنافسية المعد من قبل المنتدى االقتصادي العالمي، مؤشر تنافسية النمو المنشور في تقري/ 7وقاعدة البيانات . 1997، "العوائق المؤسسية للقيام باألعمال"بعنوان ) 1759(رقة أبحاث السياسة رقم في و.Brunetti A et al آما تم عرضها من قبل 1997استنادا إلى نتائج إحصائية استخدمت في تقرير التنمية العالمي التابع للبنك الدولي عام / 8

.htm.data97wdr/governance/wbi/org.worldbank.www://httpمتوفرة على

التجارة الثنائية مع وقد تراجعت . على االقتصاد األردني آبيرسلبي شكل بحرب العراق قد أثرت ل )44(

فقد توقف تدفق ، تحديداأآثرو. آبير أيضا السياحة بشكلرت وتأث، حادبشكلخالل الحرب العراق % 3النفط العراقي المدعوم لألردن مما أدى إلى خسارة آبيرة للمنح المقدرة في الميزانية بنسبة

آبير على تجارة إعادة التصدير مع بشكليعتمد أما قطاع النقل، والذي .لناتج المحلي اإلجماليمن ا آبيرة، حيث تعطل ثلث الشاحنات األردنية البالغ عددها إلى ضربة فقد تعرض أيضا،العراق

الحرب قد الالتأآدية قبل وخالل عاملفإن أهمية من هذا، آثرواأل. شاحنة بسبب الحرب 11,000 نمو فإن لذلك، ونتيجة. آبيرإلى تراجع الطلب المحلي وازدياد ادخارات القطاع الخاص بشكلأدى

في العام % 5 بالمقارنة مع 2003عام % 3.2الناتج المحلي اإلجمالي الحقيقي قد تباطأ ليصل إلى .السابق

من حدة الصدمة السلبية التي سببتها الدعم المالي الذي وفره المجتمع الدولي على التقليللقد ساعد )45(من الناتج المحلي اإلجمالي % 7حيث حصل األردن على منح إضافية شكلت ما نسبته . بالحر

طلب القطاع الخاص والقطاع همالية الحكومة في الوقت الذي آان فيوضع واستخدمها في تعزيز اآلثار المترتبة علىزمة للتقليل منوفي نفس الوقت، فقد تم اتخاذ الخطوات الال. االخارجي ضعيف

إقرار خسارة منحة النفط العراقية في الميزانية من خالل زيادة أسعار مشتقات النفط المحلية والدينار بهذه السياسات ناجحة في المحافظة على الثقة قد آانت و.زيادات أخرى في الضرائب

.األردني

الكلي سوف يستمر بالترآيز على السياسة المالية االستقرار االقتصاديفإنفي األجل المتوسط، )46(من المهم ه فإن من الناتج المحلي اإلجمالي، 100% نسبةبدين عام ال يزال يدور حولو. الحصيفة

من خالل تطوير أنظمة الضرائب وتقليل النفقات العامة توحيد مالية الحكومة استمرار عملية

بسام عوض

14

التي التقاعد أنظمة إصالح عملية فإنلفصل الثالث، اسيناقش، وآما اإلطاروفي هذا . المتكررةأن تؤدي من المتوقع ا أثر فعال في األجلين المتوسط والطويل، ألنهاسوف يكون لهتمت مؤخرا

من الثلث، رغم ذلك، يمكن القيام بأعمال أآثرالتقاعد بإلى تقليل صافي القيمة الحالية لمطلوبات .قلأدخل نظام ضريبة دخل بسيط وعادل بقاعدة ضريبية أوسع وشرائح فراز إتؤدي إلى أآثر

من التحسن في الوضع الجيوسياسي في المنطقة قد يؤدي إلى تحقيق أرباحفإنباإلضافة إلى ذلك، .آلفةقل أ ولكنها ،الةسالم على شكل بنية تحتية عسكرية فعال

أآثرأصبحت قد النفط المتبقية جاهل معونات الحاجة إلى تفإنمنحة النفط العراقية، بخسارة )47( حيث أن التجاهل التدريجي لهذه المعونات سوف يسمح في األجل المتوسط بالتقليل من ،ضرورة االلتزام الذي يتوجب األسعار النسبية آخطوة نحو التحرير الكلي للقطاع النفطي، وهوتشوهات

ويمكن تحقيق . فاقيات منظمة التجارة العالمية في ظل ات2008حلول عام بعلى األردن تحقيقه ن إ ف،باإلضافة إلى ذلك .التحرير الجزئي مقدما من خالل التخلي عن شبكة توزيع المنتجات النفطية

يض ر دون تعمالية الحكومةتحرير موارد أخرى في الميزانية يمكن أن يساعد على تحقيق توحيد .أولويات اإلنفاق على التنمية للخطر

. جذب االستثمار األجنبي وتقليل الدين العامالتخاصية العامل األساسي في برنامج يبقى سوف )48( من قبل الحكومة إلى مستثمرين شرآات المملوآة آليا وما بعدها بيع ال2003وتتضمن خطة عام

للقطاع الخاص إلى استراتيجيين، وبيع ما تبقى من حصص للحكومة في المشاريع المملوآة جزئياوأهم . سوق األسهمللتشجيع على التملك وتقوية لمواطنين من خالل الطرح لالآتتاب العام ا

شرآة الفوسفات وشرآات توليد وتوزيع الكهرباء والخطوط الجوية هي المشاريع التي سيتم بيعها في السنوات برنامج التخاصية يجب أن يكون متسارعا فإنوبتحسن البيئة الجيوسياسية، . الوطنية

عوائد باستخدام أن يمكن الحكومة من االستمرار في تقليل الدين العام شأنه الذي من األمر ،لقادمةااألمر الذي . التخاصية اإلضافية، وبالتالي إبدال الموجودات العامة بانخفاض في المطلوبات العامة

ع خاص ديناميكي المجال أمام قطايتيح يقلل من دور الدولة في االقتصاد، وبالتالي، من شأنه أن . فعاليةأآثرللعب دور

في بيئة األعمال سوف يتطلب إقرار تغييرات تشريعية وتنظيمية أآبرتحقيق تحسن فإنأخيرا، )49(قطاع النقل التوقف عن السيطرة على آما أن . ة بهدف تقليل تكلفة إنشاء المشاريع في األردنيإضاف

هي ،مرين األجانب، وتحسين آفاءة الخدمات الحكوميةوتأسيس محطة عمل واحدة للمستث المحلي،باإلضافة إلى ذلك، . رات التنظيمية التي يمكن أن تقلل تكاليف االستثماريأمثلة قليلة فقط على التغي

فعالية في تمويل االستثمار المحلي من خالل إطالة أآثرالنظام المالي يمكن أن يلعب دورا فإناالستشارة وتقديم خدمات ،ال اإلقراض، وتطوير سوق سندات فعهيكل االستحقاق لمحفظة

.ةللمشاريع الصغيرة والمتوسط

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

15

الفصل الثالث السياسة المالية والتحول الهيكلي لهيكل المالية العامة في األردن

مقدمة .ألتوصل إلى ا لتحقيق توحيد مالية الحكومة بغية التسعينياتفي بداية جهودا آبيرة األردنبذل لقد )50(

متنامي في الميزانية العجز ال ة في مواجه وعبء الدينمالية الحكومةتحقيق مستويات مستدامة من هذه المهمة بشكل خاص بسبب حاالت الجمود دت وقد تعق.مستدامالمرتفع وغير الدين الوعبء آبيرقاعدة اإليرادات الحكومية تعتمد بشكل حيث آانت .توازن في هيكل نظام المالية العامةوالال

وقد آان هيكل النفقات العامة في . والتي آانت تتراجع بسبب تحرير التجارة،على ضرائب التجارةد تحويالت الفوائمثل لحرية توجيه األموال في اإلنفاق ضيق نطاق أيضا باألردن غير مرن

آما أدت معدالت النمو . من ثلثي اإلنفاق الكليأآثرشكلت التي وااللتزامات القانونية األخرى . الفقر والبطالة إلى زيادة الضغوط على اإلنفاق االجتماعيوأثر السكاني المرتفعة وتزايد حدة

حقاقات الدين عن استفي جزء منه رآود النمو االقتصادي الحقيقي، والناجم فإنإضافة إلى ذلك، توحيد إلى تعقيد عملية ، قد أدت جميعها والضغوط الدائمة التي يسببها وضع ميزان المدفوعات

.مالية الحكومة

سياساته المالية تبنيالتي واجهها األردن في للمالية العامةةجع هذا الفصل التحديات األساسياير )51(في بعض و، التقدم آان في الغالب بطيئابالرغم من أن أنه يخرج باستنتاج و، التسعينياتخالل المنح قد حافظ على مستويات مستقرة ضمن مدىن عجز المالية العامة شامالإ، ف صعبااألحيانوباستخدام إطار . ةبسرعة نحو المستويات المستداميتراجع عبء الدين آما آان واسع، مستدام

سياسات التي أسهمت في تقدم األردن نحو و، يحدد هذا الفصل العوامل والمعمل محاسبي بسيط للنتنويع قاعدة اإليرادات تكون عملية آما يختبر الفصل آيف يمكن أن . مستدامةتحقيق مالية عامة

على التغلب تبعيدا عن الضرائب المرتبطة بالتجارة نحو الضرائب المرتبطة باالستهالك قد ساعدباإلضافة إلى . واإلصالحات الهيكلية األخرىتحرير التجارةفرضتها عملية على التحديات التي

وإصالح برامج المساعدة المحافظة ذلك، يبين الفصل آيف ساعدت استراتيجية إدارة الدين الكيفية التي أسهم جع الفصل ايررا، يخأو. اإلنفاق الحكوميومرونة تحسين تكوين على الحكومية

ض التذبذب في النشاط يخففي تالية العامة من الممستدامة التقدم نحو تحقيق مستويات فيها .ي اإلدارة االقتصادية الكلية قصيرة األجل، وفاالقتصادي

)2001-1991( المحلي والدوليعلى الصعيدين توحيد مالية الحكومة. ب. اتي جهود التصحيح خالل التسعينأمامخلق وجود عدد من مواطن الضعف الهيكلية تحديات آبيرة )52(

في جعل إيرادات الموازنة التسعينيات من خصائص نظام مالية الحكومة في أوائل العديدوقد أسهممرنة فقد آانت إيرادات الموازنة غير وبالرغم من أنها آانت مرتفعة، .واإلنفاق غير مرنين

الكبيرة الحصة ن إ من ذلك، فأآثرو .ومتذبذبة بسبب االعتماد على إيرادات غير ضريبية ومنحرتبطة بالتجارة والتحويالت من الشرآات المملوآة للدولة من قاعدة اإليرادات قد للضرائب الم

أن الجهود لفتح االقتصاد للتجارة الدولية واألسواق المحلية للمنافسة من قبل القطاع الخاص أثبتت مجاال محدودا ة آانت تتصف بالجمود تارآ النفقات أيضا. سلبي على اإليرادات لها أثريكونسوف

ربع اإلنفاق الكلي مع تشكيل ما يقارب فقد شكلت تكاليف الفوائد فقط . لتحقيق وفورات فيهاوقد . ثلثالوالنفقات العسكرية حوالي والتقاعد خرى لدفع الرواتب واألجور األالتحويالت اإللزامية

النمو فإن ،كباإلضافة إلى ذل. أدى االعتماد المتزايد على المنح إلى زيادة تقلبات مالية الحكومة من الضغوط ا السكان الفقراء قد زادة وزيادة نسبالتسعينياتفترات أغلب االقتصادي الضعيف في

.لزيادة النفقات

بسام عوض

16

من عبء التسعينياتخالل تخلصت السياسة المالية في األردن قد فإنوعلى عكس الوضع السابق، )53(ي وسم وضع المالية العامة في الضخم والمتذبذب الذالموازنة الدين العام المتزايد وعجز

زاد فقد . على المالية العامة ثقيال عبئا1989وقد فرضت أزمة ميزان المدفوعات عام .اتيالثمانينالسياسة المالية و حاد بسبب انخفاض قيمة الدينار األردنيصافي دين الحكومة المرآزية بشكل

عجز حصر في )2001–1991(خالل الفترة جح األردن وقد ن. التوسعية وتباطؤ النمو االقتصاديمن الناتج % 2تعدى وفائض أولي ، من الناتج المحلي اإلجمالي4.1% متوسط بلغبالمالية العامة

مثل إعادة ،عمليات الدين الخاصةومن خالل ، توحيد مالية الحكومة ةعاآس .اإلجماليالمحلي فقد انخفض ،عوائد التخاصيةمعظم وإدخارات ء من الدينواستبدال الدين واإلعفا شراء الدين

وبالرغم من . 2001من الناتج المحلي اإلجمالي عام % 97.4صافي دين الحكومة المرآزية إلى التطورات اإليجابية، وفقد واجهت السياسة المالية خالل الفترة عددا من الصدمات هذه المكاسب،

واستنادا إلى أداء المالية . األداء في عدد من الفترات الجزئيةتقلبات واسعة في حصول دية إلى ؤم–1990(، رة ابتدائيةتف) أ: ( فترات عاما يمكن أن تقسم إلى ثالثثني عشرن فترة اإلإالعامة، ف

) ب( و.1991 وحرب الخليج عام 1989صدمة ميزان المدفوعات عام بعد ترتبط بما ،)1991وعمليات توحيد آبيرة لمالية الحكومة، و اقتصادي سريع مت بنالتي اتسم) 1995–1992(الفترة

استمرار توحيد مالية فترة ) ج(و. إلى تحقيق تخفيضات آبيرة في الدين العاماألمر الذي أدى .قل في بيئة نمو اقتصادي أبطأبدرجة أنه آان أ، رغم )2001–1996(الحكومة

آبير ليج إلى إرباك جهود اإلصالح بشكلأدت حرب الخلقد :)1991-1990( الفترة االبتدائية )54(االنهيار الذي أصاب إن .اتيأوائل التسعينفي أصاب نظام المالية العامة الضعف الذي وأظهرت

اعتماد الموازنة على ضرائب التجارة ااالنخفاض الحاد في تدفقات المنح الخارجية قد أآدوالتجارة غير المرن الهيكل لقد أظهر .لصدمات الخارجيةباشديدة التأثر واإليرادات األخرى التي آانت

للنفقات أن المصروفات اإلضافية المطلوبة المتصاص عودة العمال المغتربين والمصروفات هؤالء التي جلبها اتمن خالل االدخار غطيتهاتاألخرى المرتبطة بالجوانب األمنية ال يمكن

توسع آبير في فقد حدث، ونتيجة لذلك.فقات الكليةأدى إلى ارتفاع الناألمر الذي ، المغتربون، 1991 عام في نهايةالعجز الكلي وانهيار ملحوظ في الميزان الجاري وإدخارات الحكومة

انهيار التجارة مع العراق بسبب الحرب قد أدى إلى حدوث فإن، لكذباإلضافة إلى . )1-3(جدولعام من إجمالي عدد السكان 14.4%فاع نسبة الفقراء إلى وارتتباطؤ آبير في النمو االقتصادي،

على إضافيةضغوطإحداث أدى إلى األمر الذي ات، ي فقط في الثمانين3% نسبةمن 1992 .الميزانية

مدعومة بانتعاش اقتصادي :)1992-1995 (،اإلصالحات السريعةمرحلة -المرحلة المتوسطة )55(حدوث أدت إلى 1992المالية عملية تصحيح آبيرة عام السياسة انتهجت تبع حرب الخليج، فقد

إيرادات الموازنة إلى مستوى قياسي شكل ما نسبتهتوقد وصل .انخفاض آبير في عبء الدين آبير حيث آانت المستوردات قد ازدادت بشكل،1992 ن الناتج المحلي اإلجمالي عامم% 34

العمال المغتربين فرض ضرائب مؤقتة على تم ، آماالزدهار قطاع اإلنشاءات بعد الحرب حدة الضغوط على النفقات بسبب ازدياد النمو االقتصادي، آما أدى انخفاض خفت وقد .العائدين

عجز وقد اتجه . انخفاض مدفوعات الفائدةنجم عن دعم إضافي الحصول علىعبء الدين إلى وألول مرة غطت إيرادات الموازنة عدا المنح .1995التوازن عام نحو ميزانية الحكومة المرآزية

تحقيق الميزانية ب و.1995 آبير حتى عام إلى حدالنفقات الحالية الكلية وهذا التحسس آان مستداما من الناتج المحلي اإلجمالي تقريبا%5بلغ متوسط لمعا األولية ومعدالت ادخار القطاع الحكومي

انخفض عبء آما دين مستدامة،تحقيق مستويات بهدف بعدة إجراءات خالل الفترة، فقد تم القيام إلى تحسين أدت ن الكثير من العوامل التي إرغم ذلك، ف. حاددين الحكومة المرآزية بشكل

حيث أسهمت الضرائب المؤقتة خالل هذه ، مؤشرات المالية العامة خالل هذه الفترة آانت انتقالية

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

17

وإعفاءات تحرير التجارة من بالمعاناة استمرت تعويمية الضرائب التي في تعزيز ل قليالفترة بشكل فإنوفي حين أن تخفيض مدفوعات الفوائد قد اسهم في تعزيز مرونة المالية العامة، . الضرائب

.التقاعد تزايد تكاليف نظام تالشى بسببجزءا من هذا المكسب قد فقد بدأ جمود ، بتباطؤ معدالت النمو االقتصادي:)1996-2001( ،إصالحات أبطأ -الفترة الحديثة )56(

إلى اإليرادات جنباحصيلة أدى تراجع حيث . د اإلصالحو أمام جهأآبرتحديات يفرض الموازنة وقد آانت حصيلة تراجع. 1996 منذ عام إلى التوسعالعجز الكليبجنب مع جمود اإلنفاق

شاملة مطلوبات الجمود المستمرة في جانب النفقاتحاالت وإصالح النظام التجاريو اإليرادات آبير بشكل) 2001-1996( توسع عجز المالية العامة الكلي للفترة، سريعالمتنامية بشكلالتقاعد

، والميزان الجاري األولي آما تراجع الميزان . من الناتج المحلي اإلجمالي%4إلى حوالي ورغم التراجع المعتدل فائضة أو موجبة،الحكومة، رغم أنها جميعها بالمتوسط آانت وإدخارات

عبء الدين قد استمر بالتراجع، وان آان بوتيرة أبطأ، فإن ،اإلجماليةفي مؤشرات المالية العامة ف آما آث. العالميةالمستمرة والتراجع في أسعار الفوائدالحصيفة عاآسا استراتيجية إدارة الدين

إعادة شراء والتخاصية، آتحت الخط لتخفيض الدين من خالل عملياتتهاألردن من استراتيجيانتقلت أيضا إلى إدارة السياسة المالية األردنية قد فإن في هذه المرحلة، .الدين واستبدال الدين

. يامة الكلي واألولالمالية العلميزاني من التقلب السنوي يظهر آما ،ثباتا واستقرارا أآثرمرحلة المالية العامة ينبع استدامة في معالجة تحديات التسعينياتفترة التقدم الذي حققه األردن خالل إن )57(

األسواق الناشئة قد شهدت تزايدا في عبء الدين خالل لأن غالبية دوحيث . من المحيط الدوليوبالرغم من أن عبء الدين في .في آسياالعقد األخير، األمر الذي يعود جزئيا إلى األزمة المالية

فقد ، من اقتصادات دول ناشئة أخرىمن نظيره في آثير آان أعلى التسعينياتاألردن في بداية مع المقارنة بفي إيصاله إلى مستويات قريبة من المتوسط 2001في نهاية عام نجح األردن

وهي ، حاد بشكلاخدمة الدين في األردن أيضوقد انخفضت . خرىاقتصادات األسواق الناشئة األ . من االقتصادات الناشئة آثير نظيرتها فيمنأقل اآلن

مالية تبني سياسة الحاجة إلى أبرز قد ستدامة مستويات مالية عامة مفي تحقيق هدف األردن إن )58( .ةخرى ذات مستويات دخل مشابه في اقتصادات أة سائدتآانتلك التي تحفظا من أآثرعامة

الدين، فقد آان قادرا على تخفيض العجز استدامة ةشكلمتحديد ب بدأ األردن ما وعند.))2-3(جدول( إلى 1991 عام من الناتج المحلي اإلجمالي% 4 عن قليالنسبة تزيدب التسعينيات خالل ياألول

وعلى النقيض من ذلك، فإن متوسط الميزان .2002من الناتج المحلي اإلجمالي عام % 1حوالي . نقطة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي4.5األولي في دول أخرى في المنطقة قد ارتفع بحوالي

األولوية فإن، أقل مديونية ءوالتي آانت تعاني من عب، وبالمقارنة مع اقتصادات األسواق الناشئةن أ و،ية أعلىلعلى األردن أن يستهدف موازين جارية وأو أن تنلدين قد بيستدامة االالمعطاة

السياسة المالية في تسهيل نت أن نطاق آما بي.يحقق مستويات أعلى من اإلدخارات الحكومية . عامة بشكلي محدودأآثرهو األوقات التي آان فيها النشاط االقتصادي العالمي يتباطأ

بالمقارنة مع غالبية البلدان أآثر ويتصف بعدم مرونة قل تعويماأالنظام المالي في األردن يبقى إن )59( نظام الضريبة في األردن قد أصبح متوجهافإناتجاهات االقتصادات األخرى، بومتأثرا . األخرى

قاعدة اإليرادات فإن بالمقابل، .اتيالل التسعينلالستهالك خالمستندة نحو الضرائب بشكل متزايد اعتمادا على اإليرادات المرتبطة بالتجارة ومصادر اإليرادات غير أآثرفي األردن ال زالت

أآثروتعويما قل أ األمر الذي جعل النظام المالي في األردن. الضريبية بالمقارنة مع الدول األخرىلنفقات حول االبيانات الدولية عدم توفر فإنوعلى جانب النفقات، . للصدمات الخارجيةتعرضا

ل في تكوين اإلنفاق تخمين آيفية مقارنة التحوبمكان جعل من الصعب ياإللزامية وغير اإللزامية اإلنفاق إلى مؤشر يوباستخدام حصة اإلنفاق الرأسمال. الدوليةالحكومي في األردن مع المستويات

قد حقق مكاسب قليلة على شكل مرونة ،أن األردن، مثل دول أخرى عديدةيتضح غير اإللزامي، حقيقة أن األردن آان قادرا على حماية اإلنفاق الرأسمالي خالل فترة طويلةفإنورغم ذلك . أآبر

ى الشجاعة النسبية في ، تشير إلالتقاعدبالرغم من النمو السريع في نفقات لتوحيد مالية الحكومة

بسام عوض

18

،التسعينيات من ذلك، بالرغم من ارتفاع مستويات الفقر خالل أآثرو. تخفيض تكاليف خدمة الدين في مستوى الدخللها نفس دول أخرى نظيره فيقل منأ مستوى الفقر في األردن يبقى فإن

. فعاليةأآثرل بشكيشير إلى أن اإلنفاق الحكومي آان موجهااألمر الذي وهو ،األردن 1/مؤشرات ملخصة للسياسة المالية : األردن): 1-3(جدول

)آنسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي( 4/نمو الناتج المحلي اإلجمالي الحقيقي 3/إجمالي الدين ادخار الحكومة الميزان الجاري الميزان األولي 2/الميزان اإلجمالي

1990-2001 4.7 130.1 1.8 1.7 2.1 -4.1 متوسط الفترة

3.3 -110.8 2.5 1.8 -3.2 2.5 5/التغير ضمن الفترة غ م -10.1 0.2 0.2 -0.3 0.2 6/متوسط التغير السنوي ضمن الفترة

0.8 0.0 2.1 2.2 1.8 -0.9 معامل التغاير1990-1991

9.6 202.8 -4.8 -5.1 -0.2 -10.3 متوسط الفترة 14.7 ... -2.8 -5.8 3.7 -0.7 1989-1985التغير نسبة إلى

غ م -21.0 -5.1 -5.6 -3.0 -3.4 متوسط التغير السنوي ضمن الفترة 0.6 0.0 -1.2 -1.1 -37.1 -0.6 معامل التغاير

1992-1995 8.2 131.5 4.8 4.6 5.1 -1.4 متوسط الفترة

-1.5 -71.4 9.6 9.7 5.2 9.0 1992-1991التغير نسبة إلى غ م -21.1 3.1 3.2 1.4 2.6 غير السنوي ضمن الفترةمتوسط الت

0.2 0.0 0.4 0.4 0.4 -1.3 معامل التغاير1996-2001

3.3 105.0 2.1 2.0 0.9 -3.9 متوسط الفترة -4.8 -26.5 -2.7 -2.6 -4.2 -2.5 1995-1992التغير نسبة إلى

مغ -2.7 -0.2 -0.3 -0.1 0.0 متوسط التغير السنوي ضمن الفترة 0.4 0.0 0.6 0.6 1.4 -0.3 معامل التغاير

.حسابات آادر صندوق النقد الدولي: المصدر .جميع الموازين تتضمن النفقات ضمن البنود خارج الموازنة/ 1 .اإلشارات الموجبة تشير إلى التحسن/ 2 .1989-1988لعبء الدين، نسبة إلى / 3 .مغدل النمو لسنة بعد سنة بالنسبة المئوية/ 4 .1990 مطروحا منه 2001/ 5 .2001-1990 سنة، 11متوسط تغيرات سنة بعد سنة لمدة / 6

مقارنة دولية): 2-3(جدول )جماليآنسبة مئوية من الناتج المحلي اإل( 2001-1990مؤشرات ملخصة للسياسة المالية،

ادخار الحكومة الميزان الجاري الميزان األولي الميزان الكلي متوسط الفترة

الشرق األوسط 2.9 1.7 2.1 -4.1 األردن 1.7 3.6 2.2 -5.0 )1998حتى (مصر -12.9 غ م -7.2 -18.7 لبنان 3.1 3.8 2.1 -3.4 )1999مخمنة حتى (المغرب -1.3 غ م -0.2 -7.2 2/باآستان -9.8 3.8 -2.1 -2.1 )2000حتى عام (إيران

0.6 3.2 -0.5 -6.7 متوسط اإلقليم اقتصادات األسواق الناشئة

-1.1 غ م 1.1 -2.1 البرازيل 2.3 -1.5 0.3 -3.0 3/بيرو 6.5 6.3 1.8 -0.9 )1999حتى عام (اإندونيسي 1.9 0.3 غ م -2.4 ) مخمنة1997عام (ن الفلبي 10.4 7.0 غ م 0.7 دتايالن -2.4 -1.7 -2.3 -8.3 سريالنكا -1.8 -3.0 0.7 -4.4 جنوب إفريقيا -3.0 -6.4 1.4 -8.1 ترآيا

1.6 0.1 0.5 -3.6 متوسط األسواق الناشئة االنحراف المعياري للفترة

الشرق األوسط 2.0 4.2 3.4 3.8 األردن 3.5 6.9 6.6 5.8 )1998حتى (مصر 6.5 غ م 4.8 6.4 لبنان 1.7 2.0 2.0 1.9 )1999مخمنة حتى (المغرب 0.7 غ م 1.4 1.2 2/باآستان 6.7 3.9 4.1 4.1 )2000حتى عام (إيران

3.5 4.2 3.7 3.9 متوسط اإلقليم اقتصادات األسواق الناشئة

4.4 غ م 0.8 2.6 البرازيل 1.5 2.3 0.8 2.0 3/بيرو 2.1 2.0 1.0 1.7 )1999حتى عام (اإندونيسي 2.0 2.0 غ م 1.5 ) مخمنة1997عام (الفلبين 2.4 2.5 غ م 3.0 دتايالن 1.3 1.9 1.8 1.3 سريالنكا 2.2 2.2 2.8 2.5 جنوب إفريقيا 5.8 5.2 1.9 5.4 ترآيا

2.7 2.6 1.5 2.5 متوسط األسواق الناشئة .حسابات آادر صندوق النقد الدولي: المصدر

.جميع الموازين تتضمن النفقات ضمن البنود خارج الموازنة/ 1 ..2001-1993البيانات حول الميزان األولي متوفرة فقط للفترة / 2 ..2001-1991البيانات حول الميزان األولي متوفرة فقط للفترة / 3

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

19

تحدي استدامة الدين. جن خطوات واسعة في توجيه الدين العام والدين المكفول من قبل القطاع العام خالل خطى األرد )60(

1992، انخفض إجمالي عبء الدين العام الصافي منذ عام 2001وفي نهاية عام . العقد الماضيويحدد إطار عمل %. 100نقطة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي ليصل إلى حوالي 50بحوالي

في تخفيض المخفضة للدين والعوامل للدينالصانعة النسبية للعوامل األدوار للنمو محاسبي بسيط ة لدين بالنسبة للحكومة المرآزيلالصانعة العوامل وتشمل .)3-3(جدول .مستويات الدين في األردن

سات دين الحكومة المرآزية على المؤس) 2( و،العجز المالي اإلجمالي للحكومة المرآزية) 1(للدين فتضم المخفضة أما العوامل . تسديد دين المؤسسات العامة األخرى) 3(، والعامة األخرى

عوائد التخاصية المستخدمة ) 2( و،على نسبة الديناإلسمي ثر نمو الناتج المحلي اإلجمالي أ) 1(ين بالتنمية واستبدال الد)بريدي(عمليات تخفيض الدين مثل إعادة شراء سندات ) 3( و،لتسديد الدين

عامل بواقي من عمليات الدين ليس من ضمن العوامل أعاله ال تتوفر ) 4(واإلعفاء من الدين، و .عنه بيانات

أهمية آثرإلدارة الدين والتخاصية، آان العامل األحصيفة بسياسة إن النمو االقتصادي، مدعوما )61( في حجم النشاط االقتصادي على تخفيض نسبة فقد ساعد النمو.في التعامل مع تحدي استدامة الدين

صافي الدين العام إلى الناتج المحلي اإلجمالي بمقدار الثلثين، حيث زادت معدالت النمو االسمية دين استراتيجية إدارة تبنى األردن آما .نقاط مئوية 4متوسط أسعار الفائدة الحقيقية بحوالي عن

من البنوك التجارية، من أي انة قصيرة األجل واالستدانة من خالل االبتعاد عن االستدحصيفة . من ذلك على الديون متعددة األطراف والمنح الثنائية الرسمية ذات التكلفة األقل بدالومعتمدا

نشط بشكل الحكومةوللتعامل مع مشكلة تسديد الدين بالدين والفجوة التمويلية المصاحبة لها، تقومعمليات أدت وقد .نين التجارييرة إلعادة جدولة الدين مع نادي باريس والدائنباستغالل ترتيبات آثي

سهم عمليات الدين، وأ، )بريدي(إعادة شراء سندات وإحالل الدين آتخفيض الدين الخاصة %22.5تخفيض الدين بحوالي إلى وعمليات أخرى غير محددة مع سياسة تحويل عوائد التخاصية

ثر التقييم الناشئ عن تحرآات أآما أن . نخفاض الكليلي نسبة إلى اإلالمحلي اإلجماالناتج من مقابل دوالر أمريكي في آل سنة حسب القوة النسبية لل ملحوظاأسعار الصرف قد سجل تذبذبا

ثار أسعار الصرف قد آ فإن ، وخالل الفترة،ورغم ذلك. اليورو والين وحقوق السحب الخاصة . في نسبة الديناإلنخفاضجمالي من إ% 3.5ساهمت بنسبة

عجز المالية العامة والديون فإن ،على أساس تراآميف، هاماوقد لعبت السياسة المالية أيضا دورا )62(ما لت شكقد 2001و 2000على المؤسسات الحكومية والحصول على ديون جديدة خالل عامي

هذه غالبية وفي . ي اإلجمالي خالل العقد األخيرالناتج المحلإلى من الدين العام % 41.25نسبته . من المستوى المطلوب للحفاظ على عبء دين ثابتا تشددأآثر آانت السياسة المالية ،الفترة

المحلي اإلجماليالناتج إلى نسبة في تخفيض عبء الدين ساهمت السياسة الماليةفقد ونتيجة لذلك، مع التسعينياتخالل األولي الحقيقي الميزان) 4-3( ويقارن شكل.دينبالرغم من تزايد إجمالي ال

المعدالت ثبات المطلوب للمحافظة على ثبات نسبة صافي الدين، مع ياألولالميزان مستوى زادت ق األردن فوائض أولية آبيرة وقد حق. على الدين العامالالحقيقية للتضخم وسعر الفائدة الفع

األوليوقد بدأ الميزان . الفترة في غالبية هذه المستدام بهوامش آبيرة جداولياأل الميزان عن، ولكنه بقي أعلى من المستوى المطلوب لتحقيق استقرار عبء الدين 1997باالنخفاض بعد عام

ومنذ عام ، ورغم ذلك.2000بالنسبة للناتج المحلي اإلجمالي خالل آامل هذه الفترة ما عدا سنة األقل بدون التأثير األوليميزان ال هذاف مع على التكي وضع المالية العامة آان قادرانفإ، 1999

لتخاصية ا الناجم عن عوائدعلى التراجع المستمر في نسبة الدين إلى الناتج المحلي اإلجمالي .التسعينياتمنذ أواخر المتبعة إحالل الدين بالتنمية المرتفعة وسياسة

بسام عوض

20

التوصل إلى و، حجم الدين في األردن يبقى آبيرافإن، الملموسةطورات وبالرغم من هذه الت )63(الدولية سوف يتطلب مستويات نظرائه والمستويات تقارب ياتتخفيض نسبة الدين لتصل إلى مستو

آما أن ديناميكيات الدين في األردن تبقى أيضا .المحافظة على فوائض أولية في األجل المتوسط وذلك حسبما يظهر من القفزة في إجمالي المديونية في ، أسعار الصرفعرضة لمخاطر تقلبات

األدبيات االقتصادية مفاهيم متنوعة لتقييم استدامة السياسة المالية وتتضمن .2002نهاية عام السياسة المالية يمكن النظر إليها على أنها مستدامة إذا آان يمكن فإن ،بتعريف بسيطو. الحالية

بمعنى آخر، تتطلب القدرة . الحكومة لوقت غير محدد دون أن تؤدي إلى إفالسالمحافظة عليهاااليفائية للحكومة إطار عمل متوسط األجل يمكن للفوائض األولية بواسطته أن تمول تكاليف

فإن في األدبيات النظرية، . النمو والتضخم وأسعار الصرفمعدالت الفوائد، مع افتراض ثبات عادة باستخدام معيار إيفائية طويل األجل يقدر فيما اذا المستدامة يتم تقديره ة لمالية العامامفهوم

. للدين شديداآانت السياسة المالية تؤدي إلى موازنة متوازنة بمعايير القيمة الحالية أو تسبب تراآماوائض فل المعيار أن المخزون الحالي للدين يجب أن يتالشى مع صافي القيمة الحالية هذاويتضمن

معيار االيفائية طويلة األجل له محددات فإنمن منظور عملي، وورغم ذلك، . الميزانية المستقبلية بعض أوضاع المالية العامة التي تكون غير مستدامة بشكل واضح فإن خاص، وبشكل، واضحة

. خرى أ عامة أوضاع ماليةتحقق ذلكيمكن أن تحقق متطلبات االيفائية طويلة األجل، في حين ال أن المعيار يتضمن أن الحكومة ال يمكن أن Hemming وChalk على سبيل المثال يوضح

يمكن أن يكون في حين أن العجز الكلي الدائم . تواجه عجزا أوليا صغيرا متبوعا بتوازن أولي .مستداما

على البسيطة، غير المظهرة بتعريف رسمي لالستدامة يمكن أن تساعدالمؤشرات الرقمية إن )64(الحالية تنسجم مع حد أدنى لمفهوم استدامة الدين عندما العامة تحديد فيما إذا آانت سياسة المالية

فيما إذا لتخمين Blanchard المؤشرات التي طورهاويستخدم هذا الفصل .يكون عبء الدين ثابتامؤشر وهو األول، مؤشر ال .عبء الدينارتفاع منع لآانت السياسة المالية الحالية في األردن آافية

)العجز( والفائض األولي )العجز(ض يبين الفرق بين المستوى الحالي للفائ،الفجوة األوليةوهو الثاني، أما المؤشر .لمحافظة على مستوى دين ثابت بالنسبة للناتج المحلي اإلجماليلالمطلوب

بة إلى الناتج المحلي يبين الفرق بين المستوى الحالي للضرائب نسفمؤشر فجوة الضرائب، اإلجمالي ونظيره المطلوب للمحافظة على ثبات مستوى الدين مع األخذ باالعتبار سياسات اإلنفاق

هما مختلف إلى حد ما، فاألول ترآيزفإننفس النتيجة، يعطيان في حين أن آال المؤشرين . الحالية أن األخير يؤشر على الزيادة ن حي المطلوب لتحقيق استدامة الدين، فياألوليالعجز يرآز على

.اإلنفاق الحالية مستويات االعتبارعين لتحقيق استدامة الدين مع األخذ بفي نسبة الضريبة المطلوبة

الحالية في األردن تنسجم مع الحد األدنى الستدامة سياسة المالية العامةتبين هذه المؤشرات أن )65(الموازين األولية إن . المستويات الحالية للنمو االقتصادي وأسعار الفائدة الحقيقيةضمنالدين

مع الفجوة بين معدالت النمو وأسعار طردياترتبط ) 4-3(جدولوفجوات الضرائب المبينة في ازداد الفائض سعر الفائدة الحقيقي وانخفض معدل النمو الحقيقي، ازداد فكلما . الفائدة الحقيقية

لتحديد فيما إذا آان و ،رغم ذلك. ستقرار عبء الدينال أو الجهد الضريبي المطلوب األوليه سيكون هناك حاجة إلصالحات فإن، أعلىو أسعار فائدة حقيقية قل أأالمطلوب هو معدل نمو

.إضافية في المالية العامة لتحقيق استقرار عبء الدين

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

21

1/مؤشرات استدامة الدين : األردن): 4-3(جدول

1 /2001الموازين األولية المطلوبة لتحقيق استقرار مخزون دين الحكومة المرآزية اإلجمالي على مستوى نهاية عام )نسبة مئوية( النمو الحقيقية معدالت

6 5 4 3 2 1 )نسبة مئوية(أسعار الفائدة الحقيقية 2 2.0 0.9 0.2- 1.2- 2.3- 3.3- 3 3.0 2.0 0.9 0.2- 1.2- 2.3- 4 4.1 3.0 2.0 0.9 0.2- 1.2- 5 5.2 4.1 3.0 2.0 0.9 0.2- 6 6.2 5.2 4.1 3.0 2.0 0.9

2/مؤشر الفجوة األولية )نسبة مئوية( النمو الحقيقية معدالت

6 5 4 3 2 1 )نسبة مئوية(أسعار الفائدة الحقيقية 2 1.3- 0.2- 0.9 1.9 3.0 4.0 3 2.3- 1.3- 0.2- 0.9 1.9 3.0 4 3.4- 2.3- 1.3- 0.2- 0.9 1.9 5 4.5- 3.4- 2.3- 1.3- 0.2- 0.9 6 5.5- 4.5- 3.4- 2.3- 1.3- 0.2-

مؤشر فجوة الضرائب )نسبة مئوية( عدالت النمو الحقيقية م

6 5 4 3 2 1 )نسبة مئوية(أسعار الفائدة الحقيقية 2 1.3- 0.2- 0.9 1.9 3.0 4.0 3 2.3- 1.3- 0.2- 0.9 1.9 3.0 4 3.4- 2.3- 1.3- 0.2- 0.9 1.9 5 4.5- 3.4- 2.3- 1.3- 0.2- 0.9 6 5.5- 4.5- 3.4- 2.3- 1.3- 0.2-

.ادر صندوق النقد الدوليحسابات آ: المصدر .والقيمة السالبة تعني وجود عجز أولي. 2001من الناتج المحلي اإلجمالي في نهاية عام % 101.3تأخذ قيمة مخزون إجمالي دين تعادل / 1 .شير إلى الحاجة إلى التصحيح في السياسات الحاليةوالقيمة السالبة ت. 2002الفرق بين الفائض األولي المطلوب لتحقيق استقرار عبء إجمالي الدين والعجز األولي عام / 2والقيمة السالبة تشير . الفرق بين نسبة الضريبة إلى الناتج المحلي اإلجمالي المطلوبة لتحقيق استقرار الدين المحلي ونسبة الضريبة إلى الناتج المحلي اإلجمالي المتوقعة/ 3

.إلى الحاجة إلى التصحيح في السياسات الحالية

التحدي الذي يفرضه هيكل الميزانية. د إلى إصالحات آثيرة آجزء من الجهدخالل العقد األخير ض هيكل الموازنة في األردن تعرلقد )66(

للوصول بالعجز إلى مستويات تتفق واستدامة الدين، يتوقع أن و. لتحقيق استدامة الدينالمبذولرات في النفقات مع األخذ بعين االعتبار نسبة اإلصالح بشكل أساسي على خلق إدخاجهود ترآز

2001-1992ديناميكيات الدين العام، : األردن): 3-3(جدول )ار أردنيمليون دين(

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

المساهمة في تخفيض نسبة (1/نسبة الدين

مئوية من الناتج )المحلي اإلجمالي

إجمالي الدين العام والدين -1 6,412 6,304 6,716 6,483 5,679 5,838 5,702 6,179 5,538 5,450 2/المكفول من قبل القطاع العام

آنسبة مئوية من الناتج المحلي -48.3 102.4 105.0 116.4 115.6 110.5 118.8 120.9 141.8 142.6 150.7 اإلجمالي

الدين المحلي آنسبة مئوية من -6.3 23.0 21.0 20.8 20.2 13.6 14.8 19.7 21.7 24.6 29.4 الناتج المحلي اإلجمالي

الدين الخارجي آنسبة مئوية من -42.0 79.4 84.0 95.7 95.4 96.9 104.1 101.2 120.1 118.0 121.4 2/إلجمالي الناتج المحلي ا

التغير في مخزون إجمالي الدين آنسبة مئوية من الناتج المحلي

اإلجمالي 0.8- 20.9- 2.1- 8.3- 5.0 0.9 11.4- 2.6-

العوامل المسببة للدن-2عجز المالية العامة اإلجمالي

25.4 235 283 203 334 129 139 185 61 21 -12 )شامال المنح(

13.4 95 -83 118 13 59 220 236 111 )صافي(منه، التمويل الخارجي 37.4 279 315 284 255 238 236 248 234 251 318 )صافي(منه، التمويل الخارجي

13.2 54 45 64 99 136 186 203 42 0 0 منه، الفائدة على اإلقراضؤسسات العامة تسديد ديون الم

2.8 8 170 0 0 0 0 0 0 0 0 األخرى

العوامل المخفضة للدين-3 -63.7 6,260 6,002 5,757 5,610 5,138 4,912 4,715 4,358 3,884 3,616 الناتج المحلي اإلجمالي االسمي

-9.8 -94 -222 -5 -6 0 0 -193 -96 0 0 عمليات تخفيض الدين -2.2 -50 -78 -5 -6 0 0 0 0 0 0 إبدال الدين بالتنمية

-3.0 -44 -144 0 0 0 0 0 0 0 0 عمليات إعادة شراء سندات بريدي -4.6 0 0 0 0 0 0 -193 -96 0 0 مخزون تخفيضات الدين

-6.8 -6 426 0 0 3 0 0 0 0 0 عوائد الخصخصة -3.5 -194 -120 139 -115 -285 -212 331 106 128 0 آثار التقييم

-6.0 93.6 141.3 -169.3 492.8 -136.9 23.0 -1,002.8 529.0 -61.5 -150.4 3/اء فروقات أخط/أخرى .تخمينات آادر صندوق النقد الدولي استنادا إلى بيانات مقدمة من وزارة المالية والبنك المرآزي األردني: المصدر

.2001 المكونات األخرى، فإن التغيرات هي نسبة إلى الناتج المحلي اإلجمالي عام ، ولجميع1992أثر الناتج المحلي اإلجمالي محتسب نسبة إلى مخزون الدين عام / 1 ).قيم ميزان المدفوعات للسندات بأسعار السوق(البيانات الرسمية للدين العام الخارجي، شاملة سندات بريدي بالقيمة االسمية / 2 .نات، والبيانات غير المكتملة لإلقراض وتسديدات الدين، وآثار أسعار الصرف غير المضمنة في التخميناتتعكس عوامل مختلفة، شاملة عمليات تخفيض دين لم تضمن في البيا/ 3

بسام عوض

22

إضافة إلى أن الحصة الكبيرة للنفقات اإللزامية من إجمالي . في األردناإليرادات المرتفعة حالياواألثر المتزايد التنموية ألردن ااحتياجات إن . تخفيض النفقاتالمجال في وجه النفقات قد ضيقت

ويراجع ما تبقى من هذا الفصل آيف تكيف نظام .اق الحكومي من الطلب على اإلنفاللفقر قد زاد .المالية العامة في األردن مع هذه التحديات

إصالح نظام اإليراداتإن االعتماد الشديد على اإليرادات غير الضريبية واإليرادات المستندة إلى التجارة جعل من نظام )67(

لت شكالتسعينياتوفي أوائل . ارجية غير مرن ومعرض لمخاطر الصدمات الخاإليرادات نظامالت الضرائب المرتبطة اإليرادات غير الضريبية حوالي نصف إجمالي اإليرادات المحلية، آما شك

وقد آان اعتماد األردن على اإليرادات غير .من اإليرادات المحلية% 16.75بالتجارة حوالي إن التسهيالت .ات الدخل المتدني المتوسطجميع الدول غير المنتجة للنفط وذبين الضريبية األعلى

غير الضريبية هي بشكل عام غير مرنة، وذلك لكون الكثير من هذه المصادر يعكس الرسوم التي آما أن الطلب عليها ال ،قل من التكلفةأعلى الخدمات الحكومية التي آانت في الغالب تقاضيها يتم

هذه اإليرادات آانت مصادر أساسية فإنة إلى ذلك، باإلضاف. آبير للنمو االقتصادييستجيب بشكلإن نظام أسعار النفط المحددة من قبل . لتقلبات الموازنة المرتبطة بعمليات فائض أسعار النفط

على لمنتجات النفط أي توجه بعدم الرغبة بعكس الزيادة في األسعار العالمية أن ن الحكومة قد بيى إلى وقوع خسائر آبيرة في اإليرادات وتذبذب هذه اإليرادات لكون نظام أدقداألسعار المحلية

ى االعتماد على الضرائب آما أد. ل إلزالة أي زيادة في تكاليف المستورداتعديالضرائب ل نحو ن هيكل اإلنتاج في األردن قد تحومية نظام الضرائب ألويتعالحد من المرتبطة بالتجارة إلى

نت المنح الخارجية للموازنة آوتتدفقاأن وبالرغم من . لتصديرية مع االنفتاح التجاريالقطاعات ا آبير بعد وقوع حرب بشكلهذه التدفقات للموازنة، فقد انخفضت نسبيا مصادر إيرادات ثابتة

.الخليج

عقد آبيرا على اإليرادات المحلية خالل الضغطا لت عمليات تحرير التجارة والخصخصة وقد شك )68(. )1-3( إطار .اتي من أوائل التسعين بدءاةاألخير، وقد ارتبط األردن ببرنامج ثابت لتحرير التجار

بالتجارة المرتبطة الضريبية ، فقد انخفضت اإليرادات 1992عام في ومن أعلى مستوى لها النخفاض الكلي في نسبة اإليرادات ا من الناتج المحلي اإلجمالي مشكلة نقاط مئوية 6بحوالي على تحصيل أية القدرة فقدت قدالحكومةضغوطا ألن آما أن عملية الخصخصة قد خلقت .المحلية

1992 منذ المملوآة للدولةالشرآات قد تراجعت تحويالت و. إيرادات من المشاريع المملوآة للدولة . من الناتج المحلي اإلجماليتيننقطتين مئوي من أآثرب

)1-3(إطار

اإلصالحات التجارية في التسعينياتوتتضمن الخطوات. إن األجندة الطموحة لتحرير التجارة التي بدأت في نهاية الثمانينات تضمنت تغيرات ملموسة في نظام التعرفات الجمرآية

: التسعينيات لتقليل الحماية والضرائب على التجارة ما يلياألساسية التي تم اتخاذها خالل فترة

إلى1987عام % 34.4وتقليل المتوسط المرجح للتعرفة من % 50إلى % 300 من أآثر، تقليل الحد األعلى للتعرفة الجمرآية من 1992 و 1989بين • .1994عام % 25

حيث تم تخفيض التعرفات. ذلك أيضا للتعرفات الجمرآية على قطاع النقل، آما حدث%50، خفضت الضرائب الجمرآية إلى حوالي 1994عام •. على التوالي% 190 -% 150إلى % 310 -% 115ومن % 200 -% 70إلى % 320 -% 125الجمرآية على السيارات الجديدة والمستعملة من

%.10إلى % 30آما خفضت الرسوم على قطع الغيار من

%.50إلى % 70من ) بما فيها الرسوم(يض الحد األعلى للتعرفة الجمرآية على اإلستيراد ، تم تخف1996في آانون ثاني •

1999عام % 35إلى % 40وألغراض التوحيد مع توسيع قاعدة الضريبة العامة على المبيعات، فقد تم تخفيض الحد األعلى للتعرفة الجمرآية من • %.10والتعرفة على المدخالت الصناعية خفضت إلى

.2002، ثم الغاؤها بعد ذلك عام %3، تم تخفيض التعرفة الجمرآية على المدخالت الصناعية إلى 2001عام •

عاآسا التغيرات في معدالت التعرفة الجمرآية، وعلى خطى فتح االقتصاد أمام المبادرات التجارية الثنائية واإلقليمية، فقط انخفض متوسط معدل التعرفة • .2001 بحلول عام %14.9الجمرآية الفعال إلى

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

23

حيث أقرت . مبادرات لتنويع قاعدة اإليرادات ةواستجابة لهذه التحديات، فقد قام األردن بعد )69(وآضريبة على االستهالك، فقد .)2-3(إطار .1994الحكومة الضريبة العامة على المبيعات عام

آما تم اتخاذ . أآبروتتمتع بتعويمية اتساعاأآثرت قاعدة آانت الضريبة العامة على المبيعات ذاخطوات أخرى هامة في إصالح نظام الضرائب، حيث تم إقرار الضريبة الخاصة على المبيعات في نفس الوقت مع الضريبة العامة على المبيعات، مما أدى إلى تبسيط وتنظيم نظام الضرائب

وبالرغم . والسلع المستوردةبين السلع المنتجة محلياز يمي األحيان في بعضآان السابق، والذي قد من إجراء بعض التخفيضات في الضريبة الخاصة على المبيعات على سلع معينة في السنوات

من الضرائب على %40حوالي مشكلة لإليرادات، ا هاماألخيرة، تبقى هذه الضريبة مصدرال في هيكل القاعدة الضريبية من ونتيجة للتحو.)الضرائب اإلضافيةباستثناء ( المعامالت المحلية

وضمن القاعدة الضريبية من ضرائب مستندة ،اإليرادات غير الضريبية إلى اإليرادات الضريبية استدامة نسبة إيراداته تحقيقفقد نجح األردن في ،إلى الخارج إلى ضرائب مستندة إلى االستهالك

قاعدة اإليرادات المحلية قد أصبحت أيضافإن باإلضافة إلى ذلك، .اى مستويات مرتفعة نسبيعل المكاسب المتحققة من تنويع محفظة لتعكس ،حصة اإليرادات الضريبيةارتفاع من حيث ا ثباتأآثر

.اإليرادات

بالرغم من ون وغير مرن، نظام اإليرادات في األردن يبقى غير متوازفإنبالرغم من هذه الجهود، )70(آبير وغير إلى حد نظام اإليرادات المحلي ال يزال غير مرن فإنتوسيع ضرائب االستهالك، من أآثر تشكلضريبية ال تزالاليرادات غير آما أن اإل .)5-3(جدول .مستجيب للنمو االقتصادي

التعويمية فإنباإلصالحات الهيكلية، كسيا عتأثر مروناتها تاإليرادات المحلية المحصلة، وثلث نظام الضرائب لم يقم فإنباإلضافة إلى ذلك، . اإلجمالية لنظام اإليرادات قد تعرضت للضغط

، لالمتيازات الضريبيةنسبياوالنظام الشامل باستغالل إمكانات ضرائب الدخل المباشرة يحد من تعويمية مصادر ، والمكانيةةالقطاعياءات واإلعفاإلستثناءات و آاإلعفاءات الضريبية

مساهمة فإنمن الناتج المحلي اإلجمالي، % 3 مشكلة حوالي. الضرائب المباشرة وغير المباشرة حسب المعايير الدولية، وقد تناقصت الضرائب المباشرة من إجمالي الضرائب منخفضة نسبيا

. مع انخفاض الضرائب المحصلة من الشرآات، عام بعدات عامايوتراجعت خالل فترة التسعين، فقد تأثرت إيرادات الضرائب على التسعينياتبإصالحات مختلفة في تم القيام قد أنه وبالرغم من

الدخل الشخصي بسبب استثناء مصادر دخل مختلفة من الضرائب، مثل دخل الفائدة، واألرباح .ام اإلعفاءات الشخصية متساهل أيضاآما أن نظ. س المالأالموزعة ومكاسب ر

)2-3(إطار المتطلبات األساسية للتحرك نحو نظام ضريبي يستند إلى اإلستهالك

بة الخاصة على توجت الجهود التي بدأت في أوائل التسعينيات لتوسيع تغطية ضرائب االستهالك بإقرار قانون الضريبة العامة على المبيعات والضريوتتضمن الضريبة العامة على المبيعات الكثير من المزايا األساسية لضريبة القيمة المضافة، في حين أن الضريبة الخاصة على المبيعات . 1994المبيعات عام

ضرائب االستهالك " مرونة"رجة تعويمية إن إقرار وتوسيع قاعدة الضريبة العامة على المبيعات قد رفع من د. إلى حد آبير شكل من أشكال ضرائب الرسوموتقارب إيرادات الضريبة العامة على المبيعات والضريبة . 2001 و 1996 بين 1.7 في أوائل التسعينيات إلى 0.8المحلي من مستوى متوسطه أقل من

.1990ي عام من الناتج المحلي اإلجمال% 3.3من الناتج المحلي اإلجمالي مرتفعة من % 85الخاصة على المبيعات فقد رآزت 1994ومنذ %. 7وعندما تم إقرارها، فقد طبقت الضريبة العامة على المبيعات على المستوردات والتصنيع ولخدمات متعددة بمعدل

امة على المبيعات في واستهدف إصالح الضريبة الع. العديد من اإلصالحات على تحسين أداء الضريبة العامة لوظائفها ومعادلتها مع ضريبة القيمة المضافةوقد ارتفع معدل . خصومات ضريبية واستهدف للصادرات المعفاة والئحة موجبة للخدمات خاضعة للضريبية العامة على المبيعات1995أيلول من عام

لمبيعات إلدارة الضريبة العامة على، تم إنشاء مديرية مستقلة للضريبة العامة على ا1996وفي عام . في نفس الوقت% 10الضريبة العامة على المبيعات إلى وتبعا إلصالحات الجولة األولى هذه، فإن إيرادات ضرائب االستهالك قد ارتفعت على . 1997المبيعات، في حين أن إعفاءات المشاريع العامة قد ألقيت عام

.، وقد أعطى هذا زخما آبيرا لتعويمية الضرائب المحلية1993من الناتج المحلي اإلجمالي عام % 4.5 من 1996من الناتج المحلي اإلجمالي عام % 6.3 )).5 – 3(جدولأنظر (

بسام عوض

24

التسعينياتأداء اإليرادات خالل : األردن): 5-3(جدول

آامل 01-1996 95-1992 91-1990 آامل الفترة 1996-01 1992-95 1990-91 الفترة

التعويمية متوسط الفترة آنسبة من الناتج المحلي اإلجمالي 0.7 0.6 0.6 0.3 33.3 31.2 34.9 36.2 حإجمالي اإليرادات والمن

0.9 0.6 0.6 1.2 28.3 27.1 31.0 26.7 اإليرادات المحلية 1.1 0.9 0.3 0.6 16.0 15.9 17.0 13.9 الضريبيةاإليرادات 0.7 0.4 1.2 -2.9 3.1 2.9 3.1 3.7 الضرائب على الدخل واألرباح 0.8 0.4 -1.7 2.1 5.2 4.6 6.4 4.5 الضرائب على التجارة الخارجية الضرائب على المعامالت

1.9 1.7 2.1 1.1 6.7 7.9 6.0 4.4 المحلية

ضريبة المبيعات الخاصة 2.1 2.1 2.4 0.8 5.6 6.9 4.8 3.3 1/والعامة

0.7 -0.9 1.2 1.8 1.1 1.0 1.2 1.1 ضرائب أخرى -1.1 -4.4 0.4 3.6 1.0 0.5 1.5 1.3 الضريبة اإلضافية 0.7 0.3 0.9 1.8 12.4 11.2 14.0 12.8 غير الضريبيةيرادات اإل

.حسابات آادر صندوق النقد الدولي: المصدر ).صريبة خاصة على المبيعات(تشمل الرسوم / 1

إصالح سياسة النفقات. هـوللتعامل مع عجز المالية العامة الضخم وعبء الدين، فقد آان على الحكومة أن تتعامل مع النفقات )71(

التي صاحبت تفالضغوطا. اإلنفاقمكونات ر ي وتغيتوحيد لمالية الحكومة خالل تحقيق عمليات من فإنذلك، رغم .من الناتج المحلي اإلجمالي% 50 حوالي نسبة النفقات إلىرفعت حرب الخليج

. النفقاتلذي يتصف به هيكلابسبب الجمود محدودة تآاناإلنفاق تحقيق ادخارات في إمكانية شاملة اإلنفاق لبنود خارج ( إجمالي نفقات الحكومة المرآزية ضفقد انخف ،1992منذ عام و

وهذا التعديل .منه % 34.5 حوالي لتصل إلىمن الناتج المحلي اإلجمالي % 3.2بنسبة ) الموازنة سياسة إدارة فإن خاص، بشكل.فقات الجارية أساسي إلى اإلدخارات المتحققة من النعزى بشكليبعض ءآما تم الغا. قد أدت إلى خلق تخفيضات آبيرة في عبء الفائدة األجنبيةحصيفة الدين ال

رغم .1992معونات المحروقات ومعونات الذرة عام ب بدءاالتسعينيات خالل تدريجياالمعونات في أنظمة المتزايدة العجوزاتتالشى بسببقد من المدخرات اإلجمالية آبيرا جزءافإنذلك،

آانت قريبة من مستواها النفقات الرأسمالية فإن، التسعينياتوفي نهاية . المدنية والعسكريةالتقاعد رغم لحماية هذه النفقات التي بذلت بسبب الجهود المدروسة التسعينياتفي أوائل الذي آان سائدا

يبدو أن الموازنة الرأسمالية قد ساعدت على التخفيف ،لمقابلبا. الضغوط من مصادر أخرىتنامي .خاصة في نهاية هذه الفترة، و بعد عاماالتقلبات قي تدفقات اإليرادات عامحدة من

. بالرغم من تراجع النفقات اإلجمالية على تحسين نوعية اإلنفاق الحكوميا وقد عملت الحكومة أيض )72( التحويالت غير المباشرة إلى العائالت الفقيرة من خالل محلل التحويالت المباشرة وبإحال

قدرة على توجيه برنامجها االجتماعي بالرغم أآثرالحكومة آانت فقدصندوق المعونة الوطنية، المساعدة المقدمة من خالل برامج صندوق فإنا، وحالي.من مخصصات الموازنة المتناقصة

آما يشكل إجمالي اإلنفاق على . من الناتج المحلي اإلجمالي% 1لمعونة الوطنية تقارب حوالي امن % 9.7وأ ،من إجمالي النفقات الحكومية% 27الصحة والتعليم والبرامج االجتماعية حوالي

.2001الناتج المحلي اإلجمالي لعام

مكونات اإلنفاق الحكومي تبقى فإن ،فوائدنفقات المعونة والفي بالرغم من اإلدخارات الملموسة )73( في مجاالت معينة، فقد أصبحت الموازنة الجارية أقل مرونة بشكلتحقيق أي تقدمجامدة، مع عدم

من % 18( اإلدارة المدنية حصة رواتب وأجور فإن، 2001وفي نهاية . التسعينياتمتزايد خالل )%14(ورواتب التقاعد ، )ت خارج الموازنةإجمالي النفقات باستثناء المعامالت على الحسابا

من الموازنة % 83إلى حوالي قد زادت ) %13(ومدفوعات الفوائد ) %26(العسكرية والنفقات الفوائد الوفورات التي تحققت منوبالرغم من أن. 1992عام % 64الجارية، مرتفعة من

الحصة من فإن في التحويالت، أآبرزيادة أمام تحقيق المجال اتاحت والمعونات غير المباشرة قد

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

25

وقد شكلت العديد . خالل الفترةاالنفقات اإلجمالية للنواحي العسكرية ولدفع األجور قد ارتفعت أيضحيث جعلت مزايا أنظمة التقاعد وعوامل . على هيكل النفقات متزايدامن العوامل ضغطا

نظاما -سنويا% 10 تنمو نفقات التقاعد بمعدل حقيقي يقارب حيث- ديموغرافية من نظام التقاعدإجراء تخفيضات ملموسة على القدرة من األمنية اإلقليميةت البيئة وقد حد. متزايد ا بشكلمزعج

في النفقات العسكرية في الموازنة، حيث يستمر اإلنفاق العسكري في تحدي نظيره في اقتصادات النسبة المرتفعة للدين األجنبي من إجمالي الدين إن .ااستقرار أآثريرة في أقاليم أسواق ناشئة آث

االستفادة من بعض مدفوعات الفائدة على شكل ضرائب لت من فرصقلقد %) 80حوالي (العام من أعلى غير مباشر من خالل امتصاص وبشكل،من البنوك واألفراد على دخل الفائدة المحلي

.دخل الفائدة للمقيمين

تحدي التخفيف من التقلبات االقتصاديةإن هدف تحقيق استدامة الدين يجب أن يتوازن مع الحاجة إلى التخفيف من آثار الصدمات الكبيرة )74(

النشاط االقتصادي في األردن وثقد آان .التسعينياتعلى النشاط االقتصادي التي وقعت خالل فرديلا الدخلمعدل انخفض لقد . من الصدماتعددأثر ا عاآسهذا العقد، آبير خالل كل بشمتذبذباالناتج نمو حرب الخليج، تعافى تتبعالتي االنتعاش فترة وفي . حادلبشكحرب الخليج خالل

اإلجمالي الحقيقي لكل فرد الناتج المحلي ارتفاع الفرصة أمام المحلي اإلجمالي الحقيقي متيحا وقد تراجع تسارع النمو منذ ذلك الوقت .)1995–1992(خالل الفترة سنويا%4.2بمتوسط

االستقرار تحقيقنحوتم رغم التقدم الملحوظ الذي سنويا% 3.6لمستوى بلغ معدله المتوسط على التخفيف من حدة هذه وفي المعيار الكينزي، يمكن أن تساعد السياسة المالية . االقتصادي الكلي

. التقلبات من خالل التوسع في مراحل التراجع االقتصادي والتشدد في مراحل التقدم االقتصاديأن العجز الكلي للمالية العامة في األردن خالل فترات التراجع في النشاط ) 9-3(شكل ويبين

متزامنا ق بعد الحرب آان بالفعل تحقي نتهاء االنتعاش الذإاالقتصادي المصاحب لحرب الخليج و ا رغم ذلك، هذه العالقة الملحوظة يمكن أن تكون انعكاس.مع توسيع لعجز المالية العامة الكلي

منها نتيجة جهود سياسة أآثراالقتصادي النشاطفي لتراجع لالستجابة تلقائية للسياسة المالية تطور على أقرب ما تبقى من هذه الجزء يلقي نظرة . ادياإلنفاق االختياري لتعزيز الطلب االقتص

جهود قد تم بذللتحديد فيما إذا آاناألعمال األخرى التلقائية عن العجز الكلي لعزل اإلجراءات .مدروسة للتأثير على الطلب الكلي عن طريق السياسة المالية في أوقات التقلبات االقتصادية

عزل أثر التقلبات الدورية في النشاط االقتصادي عن العوامل الهيكلية تم تجزئة الميزان الكلي ل )75(يتكون من ) t(في السنة ) Bt( الميزان الكلي فإنوبالتالي .االعتياديةاألخرى وإجراءات اإلنفاق

: وهي،أربعة مكونات أساسية

أي ما هو الحجم ، يمثل الجزء الهيكلي من الميزان اإلجمالي،YPt( ta-ga)الجزء األول في المعادلة، وهو

فهو ،ta (Yt-YPt)، أما الجزء الثاني. سيكون عليه العجز إذا آان االقتصاد يعمل بكامل طاقتهالذي في حالة الطاقة ي الحقيقي عن نظيرهصادالذي يعكس انحراف النشاط االقتوالمكون الدوري للعجز،

ومقاييس النفقات غير االختيارية يعكس صافي قيمة اإليرادات ،األولي الميزان ، والجزء الثالث.الكاملة وضع المالية العامة يمكن أن يوصف فإنوبالتالي . والجزء األخير هو فاتورة الفائدة. المرتبطة بالفائدة

، إذا آان عجز الموازنة الفعلي في سنة معينة)2001-1990( متوسط الفترة توسعي بالمقارنة معأنه على t، ل دوريا من العجز المعدأآبر.

( ) ( ) DrDPBYPYtYPgtB tttttataat 1−−+−+−=

بسام عوض

26

في غالبية االختيارية بالنسبة للسياسة المالية ضيقا إن هدف استدامة الدين قد ترك مجال )76(من % 2.1شكل حوالي وقد حافظت السياسة المالية بانسجام على فائض هيكلي أولي .التسعينيات

متوسط يزيد عنوباستهداف متوسط فائض سنوي أولي . )6-3(جدول .الناتج المحلي اإلجمالي واعقد تم اتخاذ قرار أنه من الناتج المحلي اإلجمالي، ويبدو أيضا% 0.5 فائض دوري يعادل

تصادي بهدف الوصول إلى جهد تصحيحي أثر عمل المثبتات التلقائية خالل فترة التراجع االقبعزل حصة تكاليف الفوائد من إجمالي أن بعين االعتبار أخذ إذا ما وهذا ليس غريبا. ا طموحأآثر

عن متوسط المستوى قد زادت ،من الناتج المحلي اإلجمالي سنويا% 6.2النفقات، متوسطها ا لدى دول أخرى آثيرة تواجه أعباء وخبرة األردن في هذا السياق تعكس نظيرته.السنوي للعجزأن المجال إلى وآخرون Hemming توصلللدول الناشئة والنامية، وفي بيانات. ديون مرتفعة

أمام الدول التي تعاني من أعباء مديونية عالية لتبني سياسة مالية توسعية في فترات التراجع .ااالقتصادي آان محدود

ن تحس، التسعينيات بتحقيق وفورات في خدمة الدين في أواخر وعندما بدأ تراجع عبء المديونية )77(المستوى أقل من بمستوى وعندما انخفض النمو االقتصادي . االختياريةمجال عمل السياسة المالية

نقطة مئوية 2.75، توسع متوسط العجز السنوي بحوالي 1998من عام آبير ابتداءالمتوقع بشكل من الناتج المحلي اإلجمالي %3.8 بنسبة األوليإلجمالي وانخفض العجز من الناتج المحلي ا

من %40فقط فإن رغم ذلك، ).1997-1992( الفترةبالمقارنة مع المتوسط المتحقق خاللعكس االستجابة التلقائية للسياسة المالية لتباطؤ النشاط االقتصادي قد األولياالنخفاض في الفائض

.1998، خاصة في عام االختياريةالسياسة المالية جراءات أثر إ توالغالبية عكس

في التقليل من حدة التقلبات االقتصادية ودعم اإلنتاج الكلي خالل المالية إن فعالية السياسة )78( والتي تجعل السياسة المالية في ،لالتحو فجواتتقيدت بسبببما تكون أيضا قد ر التسعينيات

أن نفقات وإيرادات الحكومة في األردن Véghو Talviجد وقد و بشكل آبير،األردن دورية بعكسمنها تتحرك أآثر مع التحرآات في اإلنتاج ودول نامية أخرى آانت مرتبطة إيجابيا

وفجوة األولي الحرآة المشترآة والعالقة بين الميزان )10-3(شكلويبين . االتجاهات الدورية لسياسة الماليةاثر أ آما يقارن الشكل .1993 عام بعد وأقوى ارتباطاأآثراإلنتاج التي أصبحت

. بميزان الموازنة المرجح بالتحرك الحقيقي السنوي للمالية العامة مقاسا،في األردنعلى الطلب ) 1994-1993 (الفتراتخالل لت إلى سياسة توسعية بالرغم من أن السياسة المالية قد تحو

في غالب األحيان آان األثر على الطلب الكلي ،2000 عام فيومرة أخرى ،)1998-1997(وثر هذا أفإن باإلضافة إلى ذلك، . من التحرك األصليأصغر وآان ،ستشعر بعد فترة عام تقريباي

.التسعينيات منذ أواسط صوآأنه قد تناققد بدا التحفيز النوع من

استنتاج . وت السياسة المالية تستهدف تحقيق فوائض أولية لتقليل عبء الدين من ، آانالتسعينياتخالل )79(

آانت هذه فقد ،مدعمة استراتيجية إدارة دين متحفظة. عليها التي آانةغير المستدامالمستويات التي األعلى آبير من المستويات آبير، وقد انخفض عبء الدين بشكل إلى حدالسياسة ناجحة

لمالية العامة لالعجز المتزايد وقد تم تحقيق هذا االنخفاض بالرغم من ،اتيانينحققها في أواخر الثمتحرير التجارة والخصخصة على مثل اإلصالحات الهيكلية أثر عكس، جزئيا،والذي، الكلية

لتخفيف من وقد بدأت عملية ا. الموازنةنفقاتالتي أحاطت بإيرادات الضرائب وحاالت الجمود وضع لأمام تعزيز تدريجي الطريق فاتحةأقل، خدمة دين تكلفة في تمثلت عبء الدين تعطي فوائد

تقليل تكاليف إن . مع تقليل عبء الدين في نفس الوقت،األوليالمالية العامة ولجهود اإلصالح أيضاالطريق تحت خدمة الدين وإحالل معونات السلع غير المباشرة بتحويالت الدخل المباشرة قد ف

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

27

لتوحيد مالية المتواصلةالجهودأمام الحكومة لتحسين نوعية وفعالية النفقات العامة بالرغم من .الحكومة

، مع استدامة الدين يبدو منسجماعبء الدين في األردن بالرغم من ارتفاعهفإن ، األمامبالتطلع إلى )80(قرت ا فقد .من سيطرة ورقابة الحكومةوالتخفيضات المتزايدة في عبء الدين يجب أن تكون ض

حيث . 2001 متوسط األجل لتخفيف الدين في ظل قانون إدارة الدين العام لعام معدالالحكومة هدفامن الناتج المحلي اإلجمالي، %80 إلى ما نسبتهالقانون تخفيض إجمالي الدين العام ليصليفرض

.2006لناتج المحلي اإلجمالي بحلول نهاية عام من ا% 60 نسبةوالدين العام الخارجي ليصل إلى إلى حد آبير، ويمكن أن تكون آافية للسماح بتراجع السياسة المالية الحالية مستدامةويبدو أن

الحفاظ على فإنورغم ذلك، . مع غياب الصدمات االقتصادية الكلية الكبيرةمتواصل لعبء الدينفي المحافظة على ميزان أولي الحكومة إمكانية استمرار للمالية العامة يفترض الحالي الوضع

خصائص الهيكلية الخاصة الآما أن . خالل السنوات الخمس القادمة، وهذه لن تكون مهمة سهلتوحيد إن جهود . وضع المالية العامةحتى ال يسوء آبيرا تتطلب إصالحابنظام الموازنة سوف

سوف تكون مطلوبة لعكس التراجع في إيرادات الضرائب وحاالت لمالية الحكومة القاعدة واسعة على االلتزام الرسمي يؤشر قانون إدارة الدين العام الجديد و. الجمود التي تعتري اإلنفاق الحكومي

والتحدي اآلن هو ،لمطلوبة لتعزيزه ا، وجهود التوحيدللحكومة لتحقيق هدف استدامة الدين العام .اإلصالحوتيرة تحقيق االستدامة وتوسيع

تخمينات زخم المالية العامة: األردن): 6-3(جدول 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 19-2001

)ماليين الدنانير(الناتج المحلي اإلجمالي االسمي

2,728.22,932.73,616.03,884.34,357.94,714.84,912.25,137.55,609.85,767.46,002.46.260.0 )باألسعار الجارية(

الناتج المحلي اإلجمالي الممكن 2,112.22,956.13,177.63,918.04,208.74,721.95,108.65,322.55,566.66,078.46,249.16,503.7 1) /باألسعار الجارية(

-243.7 -246.8 -311.0 43.2 -184.9 -196.4 -7.2 149.2 -33.8 438.4 -23.4 616.0 فجوة اإلنتاج -235.2 -282.7 -202.8 -333.8 -129.2 -138.8 -185.4 -61.1 -21.3 12.3 -423.5 -170.4 2/ميزان المالية العامة اإلجمالي

43.8 32.1 81.6 -78.9 108.6 96.8 62.2 173.4 229.6 330.2 -122.7 105.6 الميزان األولي 137.4 132.0 128.4 117.6 112.5 107.9 99.8 88.9 82.8 67.1 62.5 44.6 الميزان األولي الهيكلي

-81.1 82.1 -103.5 14.4 -61.6 -65.4 -2.4 49.7 -11.2 145.9 -7.8 205.1 المكون الدوري 274.3 335.4 274.5 223.3 244.5 230.1 268.3 210.1 247.0 330.5 294.7 282.4 مدفوعات الفائدة

-17.2 2.8 46.8 -242.5 64.3 48.8 -14.5 10.4 154.1 129.8 -183.4 -137.7 الميزان األولي االجتهادي )آنسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي(

-4.1 -3.8 -4.7 -3.5 -6.0 -2.5 -2.8 -3.9 -1.4 -0.5 0.3 -14.4 -6.2 2/ميزان المالية العامة اإلجمالي 2.1 0.7 0.5 1.4 -1.4 2.1 2.0 1.3 4.0 5.9 9.1 -4.2 3.9 الميزان األولي

2.1 2.2 2.2 2.2 2.1 2.2 2.2 2.1 2.0 2.1 1.9 2.1 1.6 الميزان األولي الهيكلي 0.4 -1.3 -1.4 -1.8 0.3 -1.2 -1.3 -0.1 1.1 -0.3 4.0 -0.3 7.5 المكون الدوري

6.2 4.4 5.6 4.8 4.0 4.8 4.7 5.7 4.8 6.4 9.1 10.0 10.4 فوعات الفائدةمد -0.4 -0.3 0.0 0.8 -4.3 1.3 1.0 -0.3 0.2 4.0 3.6 -6.3 -5.0 الميزان األولي االجتهادي

1.3 -3.9 -4.1 -5.4 0.8 -3.6 -4.0 -0.2 3.4 -0.9 12.1 -0.8 22.6 فجوة اإلنتاج .النقد الدوليتخمينات آادر صندوق : المصدر

ين / 1 و االسمي المتحقق ب ام %. 8.4 بنسبة 2001-1990بافتراض أن الناتج المحلي اإلجمالي المحتمل يساوي متوسط معدل النم اج المحتمل ع بحيث يكون مجموع فجوات 2001إن اإلنت .اإلنتاج لكامل الفترة يساوي صفرا

.زء من اإليرادات، والمعامالت ضمن البنود خارج الموازنةميزان المالية العامة اإلجمالي، شامال المنح آج/ 2

بسام عوض

28

الفصل الرابع ديناميكيات الدين الخارجي واالستدامة

مقدمة .أمدفوعاته قطع األردن شوطا آبيرا في تخفيض عبء دينه الخارجي وتعزيز وضع ميزان لقد )81(

ين الخارجي إلى الناتج نسبة إجمالي الدفإن، 2003 و1993وبين عامي . خالل العقد األخير خدمة الدين،فإن وعلى نفس السياق، .78% إلى تقريبا% 120المحلي اإلجمالي قد انخفضت من

9% حواليإلى 1992 من الناتج المحلي اإلجمالي عام20%قد انخفضت من على أساس االلتزام،مدفوعات الفائدة قد أدت ل). من إجمالي التدفقات األجنبية15% إلى 33%أو من ( 2003عام

النمو االقتصادي ونشاط التجارة، آما ارتفاع إلىمع أجندة إصالح طموحة المتصاحبة المنخفضة قدرة األمر الذي أدى إلى تعزيزت إلى تحقيق تحسن ملحوظ في وضع ميزان المدفوعات، أد

. آبير بشكلالخارجية وخدمة التزاماته الخارجيةالتصدي للصدمات على األردن

مراجعة الدين الخارجي األردني واستراتيجية إدارة الدين خالل العقد ) 1(أهداف هذا الفصل هي )82(الديناميكيات الكامنة خلف الدين الخارجي األردني واستراتيجية إدارة الدين تفسير ) 2(، واألخير

) 3(، ولعوامل المخفضة للدين في محاولة للتمييز بين العوامل الصانعة للدين واخالل العقد األخير .التعرف على االستدامة في األجل المتوسط) 4(تخمين المدى النسبي لعبء الدين الخارجي، و

للتغيرات في الدافعة والتي توضح العوامل ،ومنهجية هذا العمل تعتمد على اطر عمل محاسبيةتخمين عبء إن . دفوعات من منظور ميزان م)2002-1992(الدين الخارجي لألردن خالل الفترة

يقع دخل مستوى الدين الخارجي لألردن يعتمد على مؤشرات معيارية ومقارنة مع دول نامية ب .ىضمن متوسط الطبقة األدن

التحليل أن الدين الخارجي لم يكن بسبب الحاجة إلى تمويل عجز الميزان يفترض بمعنى أوضح، )83(قلت ميزان الحساب الجاري نلب الناجحة قد وبحقيقة أن سياسات إدارة الط،الجاري الخارجي

إضافة .الخارجي وميزان رأس المال إلى مستويات تنسجم مع التخفيض المستدام للدين الخارجي مدعمة الثقة في الدينار – مريح أجنبيجهود السلطات للوصول إلى مستوى احتياطيفإن إلى ذلك،

تمويل نفقات التنمية عن ب العالقة يوالقرار ذ –ي مريك األدوالر أمريكياألردني والربط مع ال العناصر األساسية التي أثرت في مخزون من الدين المحلي قد شكالبدال طريق القروض الخارجية

نمو فإن ، من وجهة نظر االستدامة، من ذلكأآثرو. الدين الخارجي لألردن خالل العقد األخيرثر خمس سنوات من إعادة جدولة ديون أ األخيرة وةسنوات العشرإيرادات العملة األجنبية خالل ال

وبالنظر إلى . الخارجيةه من مقدرة األردن على اعادت دفع التزاماتاقد عزز نادي باريس،دارته في وجه جميع الصدمات الخارجية عدا إيبدو أن عبء الدين في األردن يمكن المستقبل،

.القوية جداالصدمات

الدين الخارجي لألردن، عبء جذور ) ب(الجزء يراجع : منظم آما يليباقي هذه الفصل )84(الجزء أما . واالستراتيجية التي نفذت للتعامل مع الدين وخدمة الدين في إطار اإلصالح الهيكلي

الجزء . يراجع نتائج االستراتيجية من خالل استعراض مسار الدين الخارجي وخدمة الدين، ف)ج(، )هـ(أما الجزء . ت الكامنة خلف الدين العام من منظور ميزان مدفوعاتاييختبر الديناميك) د(

مؤشر "فيتفحص أبعاد الدين الخارجي لألردن من خالل عقد مقارنة بين الدول وباستخدام .إلى استدامة الدين الخارجي في المستقبل) و(وأخيرا، يتطرق الجزء ". االيفائية

سياسة إدارة الدين في األردن. بات مستفيدا من االزدهار االقتصادي اإلقليمي ي االقتصاد األردني بشكل سريع في السبعينتوسع )85(

عززت تهذه التطورات . لصادرات األردن وتوظيف األردنيين في دول الخليجفتح األسواقالذي

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

29

واستمرت . من الدول المجاورة المصدرة للنفطالتي حصل عليها األردن من خالل المنح الكبيرة حتى عندما بدأت المنطقة تعاني من الرآود الناجم عن ،اتيعملية خالل منتصف الثمانينهذه ال

.انهيار أسعار النفط العالمية

التراجع االقتصادي على الذي تزامن معبالرغم من االنخفاض الملحوظ في التحويالت والمنح )86(. )1988–1984(ترة فقد حافظت الحكومة على سياستها االقتصادية خالل الف. مستوى األقاليم

النخفاض التدفقات، فقد لجأت الحكومة إلى االستدانة من الخارج تبعا ويدال من إجراء التصحيح نتيجة لذلك، فقد وصل الدين العام الخارجي القائم والدين المكفول من القطاع آو. على أسس تجارية، في حين وصل الدين قصير 1988 في نهاية عام دوالر أمريكي مليارات 8العام إلى حوالي ومع تباطؤ النشاط االقتصادي الحين، وفي ذلك .دوالر أمريكي مليون 400األجل القائم إلى

.أسعار الفائدة الحقيقية في السوق العالمية، وصل عبء الدين إلى مستويات غير مستدامةارتفاع و

تصحيح بارة للطلب المحلي مدعومة ت سياسات إد الدفع، تبن فيصعوباتواجهت الحكومة وعندما )87(للمالية العامة ووضع نقدي متشدد لتخفيض ميزان الحساب الجاري الخارجي لمستوى ينسجم مع

وفي نفس الوقت، فقد بادرت الحكومة إلى انتهاج سياسة . تخفيض طويل األجل للدين الخارجيلسلة من اتفاقيات إعادة هادفة إلى تخفيض خدمة الدين من خالل س1989إدارة دين خارجي عام

في إطار نادي باريس، مما أدى إلى اطالة أمد هيكل استحقاق الدين، وخفض نسبة الدين ةالجدولوقد آانت لهذه . إلى الناتج المحلي اإلجمالي من خالل احتواء الطلب المحلي وتعزيز النمو

:االستراتيجية أربعة عناصر أساسية

وتطبيع العالقات مع الدائنين 1989 في نادي باريس عام مع الدائنينةترتيبات إعادة جدول .الثنائيين اآلخرين حسب نفس الشروط

المفاوضات مع البنوك التجارية للحصول على إعادة جدولة متعددة السنوات لاللتزامات .تحويل الدين بخصمو

سعار متوسطة وطويلة األجل، وفي الغالب بأاتستحقاقاال بةحصر آل االستدانات الجديد .فائدة تفضيلية

.الحصول عليهاالمنوي إلغاء آافة الديون التجارية الجديدة التي آان من آبير بشكل صندوق النقد الدولي، مع مدعومة بسلسلة ترتيباتالسلطات األردنية، لقد التزمت )88(

ضمن نادي باريس بأربعة عمليات تبعت اتفاقية إعادة جدولة أوقد . باستراتيجية هذه النقاط األربعة وقد تم االنتهاء من عمليات إعادة الجدولة في. )1999-1992(خالل الفترة إعادة جدولة إضافية

5هذه االتفاقيات إعادة جدولة ما يقارب فقد سهلت ، إجماليكلبش. )1-4(إطار. 2002 عامخدمة الدين من خالل اطالة أمد ملف يرة بشكل آبير من االلتزامات مغدوالر أمريكيمليارات

. يسراأآثر بشروط الفوائداالستحقاق واعادة هيكلة التزامات

مبدئيا، فقد تم التوصل إلى اتفاق غير . أيضاالمفاوضات مع الدائنين التجاريين ناجحةلقد آانت )89(افق األردن في ظلها على دفع آل ، والتي و1990رسمي مع اللجنة الموجهة للبنوك التجارية عام

، ووافقت البنوك على إعادة جدولة أو 1990التزامات الفائدة والمتأخرات حتى نهاية شهر آذار ولم يتم التوصل إلى اتفاق نهائي قبل أزمة الخليج، .تحويل آل الفوائد المتبقية والتزامات االستهالك

ع األردن اتفاقا مع ، وقد وق)بريدي(ات دليات سنت إلى القيام بعمأدولكن المفاوضات الالحقة من دوالر أمريكي مليون 736 ما قيمته لمبادلة1993 من عامالدائنين التجاريين في آانون أول

).سميةوإسندات خصم (دوالر أمريكي مليون 652 بقيمة )بريدي(القروض القائمة بسندات

بسام عوض

30

فال يوجد في الوقت الحاضر . رة بالنسبة اللتزامات الدين الجديدةآبيالحكومة بحصافة وقد تعاملت )90(آما أن هيكل الدين العام الخارجي . التزامات تجاه الدائنين التجاريين أو التزامات قصيرة األجلأية

خاص، فقد بدأ أما الدين متعدد األطراف بشكل. التغير الذي شهدته االستراتيجيةقد عكس أيضامن إجمالي الدين % 13 حيث ارتفعت حصة الديون متعددة األطراف من ،أهمية أآثر دورايلعب

.2002 في نهاية عام تقريبا % 33إلى 1992القائم عام

فقد استفادت استراتيجية إدارة الدين في ا، باإلضافة إلى النقاط االربعة األساسية المذآورة سالف )91(السالم مع اسرائيل، قامت وفي ظل اتفاقية . اإلضافيةواإلجراءات األردن من بعض العمليات

على شكل إعفاء من دوالر أمريكي مليون 700الواليات المتحدة األمريكية بمنح األردن حوالي شائعة سياسات أيضاتصبحأ سهم قداألب حالل الدين بالتنمية والدينعمليات إالدين، آما أن

دوالر مليون 228بحوالي للدين سمية يمة اإلإلى تخفيض القت وأدالستخدام في السنوات األخيرة، اسهم مع عت الحكومة على اتفاقيات الستبدال الدين باألآما وق. 2002و 1992 عامي بينأمريكي

ى إلى تحقيق تخفيضات ، األمر الذي أد2003عام من غالبية المانحين الثنائيين في آانون األول ). من الناتج المحلي اإلجمالي% 1.2( دوالر أمريكيمليون 133في الدين الخارجي بحوالي أآبر

وفي . قائمة بخصم)بريدي(وقد استفادت الحكومة األردنية من هذه الفرصة العادة شراء سندات مليون 146 بتكلفة دوالر أمريكي مليون 195ما قيمته بشراء الحكومة قامت ،2002 عامنهاية

األردن شراء رصيده القائم من سنداتأعاد ، 2003وفي آانون األول من عام .دوالر أمريكي منها ،دوالر أمريكي مليون 180، وبالتالي استرد مبلغ دوالر أمريكيمليون 456بمبلغ )بريدي(

د من ضمانات الفوائدوالر أمريكي مليون 25 من رصيد الدين ودوالر أمريكي مليون 165 .الدوارة

مسار الدين الخارجي. ج، دوالر أمريكيمليارات 7 ثابتة حوللدين األردن الخارجي نسبيااإلسمية في حين بقيت القيمة )92(

فقد .)1-4(جدول . ملحوظ بالعالقة مع المتغيرات األخرى قد انخفض بشكل دينه حجم عبءفإن بنهاية% 77إلى 1992عام % 120من انخفض الدين الخارجي نسبة إلى الناتج المحلي اإلجمالي

الدين الخارجي: األردن): 1-4(جدول 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 )ماليين الدوالر أمريكيات األمريكية(

7,654 7,733 7,296 7,413 8,117 7,868 7,335 7,413 7,000 6,841 6,617 6,456 /1إجمالي الدين الخارجي الدين العام والمكفول من القطاع

7,604 7,683 7,146 7,263 7,967 7,718 7,185 7,363 6,950 6,841 6,617 6,456 العام

50 50 150 150 150 150 150 50 50 0 0 0 ديون القطاع الخاص األداة/ المدين / حسب الدائن

الدين العام والمكفول من القطاع 7,604 7,683 7,146 7,263 7,967 7,718 7,185 7,363 6,950 6,841 6,617 6,456 العام

5.056 4,595 4,231 4,336 4,787 4,706 4,357 4,584 4,521 4,623 4,165 3,949 الدائنين الثنائيين 2,457 2,521 2,317 2,253 2,322 2,125 1,841 1,707 1,341 1,047 870 815 الدائنين المتعددين

25 492 497 551 712 721 755 797 842 876 0 0 سندات بريدي 66 78 101 124 146 165 182 226 245 295 1,583 1,692 أخرى

50 50 150 150 150 150 150 50 50 0 0 0 ديون القطاع الخاص )آنسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي(

77.6 82.4 82.0 87.8 99.8 99.4 101.2 107.0 104.0 109.7 118.0 120.3 المجموعالدين العام والمكفول من القطاع

77.1 81.9 80.3 86.0 97.9 97.5 99.2 106.3 103.0 109.7 118.0 120.3 1/العام

0.5 0.5 1.7 1.8 1.8 1.9 2.1 0.7 0.7 0.0 0.0 0.0 ديون القطاع الخاص )آنسبة مئوية من إيرادات العملة األجنبية(

118.7 124.1 130.0 142.0 160.6 158.6 144.2 146.3 151.8 171.9 175.6 188.8 المجموعالدين العام والمكفول من القطاع

117.9 123.3 127.3 139.2 157.6 155.6 141.3 145.4 150.7 171.9 175.6 188.8 1/العام

0.8 0.8 2.7 2.9 3.0 3.0 2.9 1.0 1.1 0.0 0.0 0.0 ديون القطاع الخاص )بنود المذآرة(

9,860 9,383 8,901 8,447 8,134 7,912 7,246 6,928 6,731 6,237 5,607 5,367 لمحلي اإلجماليالناتج ا 6,449 6,234 5,612 5,219 5,054 4,960 5,085 5,066 4,612 3,980 3,768 3,240 إيرادات العملة األجنبية

.وزارة المالية، البنك المرآزي األردني: المصدر مة االسميةتشمل سندات بريدي بالقي/ 1

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

31

بالمقارنة مع إجمالي ملحوظااظهر مخزون الدين الخارجي لألردن تحسنأآما . 2003 عامن في ميزان المدفوعات الناجم عن إدارة الطلب واإلصالحات التحسا عاآس،اإليرادات األجنبية

عامفي % 189ت العملة األجنبية من وقد انخفض إجمالي الدين الخارجي نسبة إلى إيرادا. الهيكلية .2003بنهاية عام % 114 إلى2002

فقد اختفى .)2-4(جدول . بالنسبة لمكونات الدائنين جيداوقد أظهر الدين الخارجي لألردن اتجاها )93(دل بإعتماد متزايد على القروض متعددة األطراف والقروض الثنائية ، واستبخيراأالدين التجاري

يبقيان صحيحان بالمقارنة مع ان خصائص وهيكل الدين الجديدفإن عام، بشكل. التفضيلية، قامت الحكومة بالتوقيع على عقود دين بمتوسط استحقاق 2001 وفي عام .صليةاالستراتيجية األ

وقد آانت الشروط أقل يسرا عام %. 40حة مرجح يقارب عاما، ومتوسط عنصر من20مدته ولكن . عاما11ومتوسط استحقاق مرجح مدته % 26، رغم ذلك، بمتوسط عنصر منحة 2002

ومتوسط % 33، بمتوسط عنصر منحة مرجح يقارب 2003هذه الشروط تحسنت مرة أخرى عام . عاما19فترة استحقاق مرجح مدته

الدين العام لت خدمة شك ،1994عام ففي .)3-4(جدول. وقد إنخفض عبء خدمة الدين أيضا )94(

من الناتج المحلي اإلجمالي، % 21 من الخارجي والدين الخارجي المكفول من الحكومة أعلى قليال وبحلول عام .من اإليرادات المحلية% 65ات العملة األجنبية، ومن إيراد% 33نسبة لت آما شك ساس النقدي، عاآسةوعلى األ. على التوالي% 34و% 13و% 9، إنخفضت هذه النسب إلى 2003

من الناتج المحلي % 7 ما نسبتهعمليات إعادة الجدولة ضمن نادي باريس، شكلت خدمة الدينالمقارنة مع الدول النامية تحسنا ب األداءويشكل هذا . نبية من إيرادات العملة األج%10اإلجمالي و

من إيرادات % 19.3من الناتج اإلجمالي و% 6.1قارب آمجموعة، والتي سجلت متوسط خدمة .2002العملة األجنبية عام

إن االستعمال النهائي للتدفقات الصانعة أو المسببة للدين هو أيضا مؤشر على الطريقة الحكومية )95(حيث أن االستدانة لبناء االحتياطيات وميزان المدفوعات ودعم الموازنة آلها . إدارة الدينفي

–1992(خالل الفترة % 44شكلت نسبة أقل من المتوقع بالنسبة الجمالي محفظة اإلقراض، تقريبا دة إضافة إلى ذلك، فإن قروض المشاريع آانت القوة الدافعة األآبر لتدفقات القروض الجدي). 2002

2002-1992هيكل الدين الخارجي، : األردن): 2-4(جدول 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

)ماليين الدوالرات األمريكية( المجموع

العام والمكفول من القطاع الدين العام

6,456 6,617 6,841 6,950 7,363 7,185 7,718 7,967 7,263 7,146 7,683 7,604

50 50 150 150 150 150 150 50 50 0 0 0 ديون القطاع الخاص األداة/ المدين / حسب الدائن

) الدين العام والمكفول من القطاع العامآنسبة مئوية من( الدين العام والمكفول من القطاع العام 66.5 59.8 59.2 59.7 60.1 61.0 60.6 62.3 65.1 67.6 62.9 61.2 الدائنين الثنائيين 32.3 32.8 32.4 31.0 29.1 27.5 25.6 23.2 19.3 15.3 13.1 12.6 الدائنين المتعددين 0.3 6.4 7.0 7.6 8.9 9.3 10.5 10.8 12.1 12.8 0 0 سندات بريدي 0.9 1.0 1.4 1.7 1.8 2.1 2.5 3.1 3.5 4.3 23.9 26.2 أخرى

)آنسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي( 51.3 49.0 47.5 51.3 58.8 59.5 60.1 66.2 67.2 74.1 74.3 73.6 الدائنين الثنائيين 24.9 26.9 26.0 26.7 28.5 26.9 25.4 24.6 19.9 16.8 15.5 15.2 الدائنين المتعددين 0.3 5.2 5.6 6.5 8.7 9.1 10.4 11.5 12.5 14.0 0.0 0.0 سندات بريدي

0.9 0.8 1.1 1.5 1.8 2.1 2.5 3.3 3.6 4.7 28.2 31.5 أخرى )آنسبة مئوية من إيرادات العملة األجنبية(

78.4 73.7 75.4 83.1 94.7 94.9 85.7 90.5 98.0 116.1 110.5 115.5 الدائنين الثنائيين 38.1 40.4 41.3 43.2 45.9 42.8 36.2 33.7 29.1 26.3 23.1 23.8 الدائنين المتعددين 0.4 7.9 8.9 10.6 14.1 14.5 14.9 15.7 18.3 22.0 0.0 0.0 سندات بريدي

1.0 1.2 1.8 2.4 2.9 3.3 3.6 4.5 5.3 7.4 42.0 49.5 أخرى )آنسبة مئوية من دين القطاع الخاص( القطاع الخاص

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 0.0 0.0 0.0 ت اليوروسندا .وزارة المالية، البنك المرآزي األردني: المصدر

بسام عوض

32

وهذا يعني أن الحكومة قد رغبت بتلبية . من اإلجمالي% 50خالل الفترة، مشكلة ما نسبته احتياجات ميزان المدفوعات من خالل المنح وإعادة جدولة االلتزامات المالية أآثر منه من خالل

أن ما وحقيقة أن صافي التدفقات يزيد عن إجمالي التدفقات تؤآد هذا االستنتاج، حيث . عقود الدينوقد تم استخدام الدين . تبقى من الدفع المجدول قد تمت جدولته خالل السنوات العشرة األخيرة

الخارجي الجديد لتلبية احتياجات اإلنفاق الرأسمالي للحكومة ليحل محل الدين المحلي، والذي بقي .2002من الناتج المحلي اإلجمالي في نهاية عام % 20منخفضا نسبيا عند نسبة

)1-4(إطار ن مع نادي باريسدتاريخ عمليات األر

الماضية آما العديد من الدول الفترة عالية 13حصل األردن على ستة عمليات إعادة جدولة ديون من خالل نادي باريس خالل السنوات أل ورغم ذلك بقيت الشروط غير تفضيلية . بالنسبة اللتزامات خدمة الديندوالر أمريكي مليارات 5وباإلجمال، فقد أدت هذه االتفاقيات إلى إعادة جدولة . مديونيةال

ي المتغيرة بالنسبة لعمليات إعادة ورغم ذلك، فقد استفاد األردن من آلية الناد. عاآسة وضع األردن آبلد منخفض متوسط الدخل وبطاقة أقوى على التسديد .وفيما يلي المزايا لكل اتفاقية من اتفاقيات إعادة الجدولة. إعادة جدولة نهائية2002ويعتبر أحدث اتفاق في هذا الخصوص والمتحقق في تموز . الجدولة

:2002اتفاقية عام على شكل دوالر أمريكي مليار 13وتغطي حوالي . ت إعادة الجدولة، وتستهدف االنتهاء من عمليا2007 إلى تموز 2002تغطي الفترة من تموز

إعفاءات من الدين ضمن فترة التوحيد وتوفر إعادة جدولة غير تفضيلية لدين الحكومة والدين المكفول من قبل الحكومة متوسط وطويل األجل الموقع قبل تاريخ وستون، ولكنه فريد حتى تاريخه من حيث أنه يغطي فترة توحيد والتي تمتد لثالثة سنوات بعد ترتيبات إن هيكل إعادة الجدولة يتبع شروط ه. 1989آانون ثاني

الفرصة إعادة 1989آما أن حجم اإلعفاء هو أيضا استطرادي، مخفضا بالتدريج قيمة الدين قبل تاريخ . االستعداد االئتماني الحالية مع صندوق النقد الدولي . لالحقةالجدولة في السنوات ا

1999اتفاقية عام من خدمة الدين المستحقة لنادي دوالر أمريكي مليون 821فقد عالجت هذه االتفاقية حوالي . 2002/7/30 إلى 1999/4/1غطت الفترة من

ن دين الحكومة والدين المكفول من قبل وتشمل االتفاقية عمليات إعادة الجدولة لالستهالك المجدول ومدفوعات الفائدة الناجمة ع. باريس ضمن فترة التوحيدوتبعت عمليات إعادة الجدولة بشروط هوستون حيث تم إعادة جدول معونات التنمية . 1989/1/1الحكومة متوسط األجل وطويل األجل الموقع عقده قبل

ا القروض غير معونات التنمية الرسمية فقد أعيد جدولتها لمدة أم. سنوات آما أن جدول إعادة الدفع آان منبسطا10 عاما مع فترة سماح مدتها 20الرسمية لمدة . سنوات، وقد آان جدول إعادة الدفع متدرجا3 عاما مع فترة سماح مدتها 18

1997اتفاقية عام . ريس خالل الفترة من خدمة الدين لدائني نادي بادوالر أمريكي مليون 400وقد عالجت حوالي . 1999 إلى شباط 1997غطت الفترة حزيران

من األصول % 100وقد غطت االتفاقية . وقد منح الدائنون لذلك تغطية وشروط تفضيلية. وهذه االتفاقية آان من المفترض أن تكون آخر اتفاقية إعادة جدولة تم إعادة جدولة مدفوعات معونات التنمية الرسمية وقد. 1992 و 1989والفوائد للديون الغير مجدولة مسبقا، إضافة إلى الديون المعادة جدولتها ضمن اتفاقيتين

عاما مع فترة 18وبالنسبة لمدفوعات القروض التجارية، فقد أعيدت جدولتها لمدة . وقد آان جدول إعادة الدفع. سنوات10 عاما بفترة سماح مدتها 20لمدة تفاقية على أساس اختياري، عمليات إبدال الدين الثنائية األطراف وقروض سنوات، وقد آان جدول إعادة الدفع صغير تدريجيا وشملت اال3سماح مدتها

.من القروض األخرى المؤهلة% 20معونات التنمية الرسمية إضافة إلى ما ال يزيد عن :1994اتفاقية عام

. ن من دائني نادي باريس خالل الفترة من خدمة الديدوالر أمريكي مليار 1.2 وتعاملت مع حوالي 1997 أيار – 1994غطت الفترة من تموز من مدفوعات األصول والفوائد على الديون التي لم تعاد جدولتها سابقا، إضافة إلى تلك المستحقة آنتيجة التفاقية إعادة الجدولة عام % 300وقد غطت االتفاقية

سنوات، حيث آان جدول إعادة الدفع 9 عاما مع فترة سماح مدتها 19 وبالنسبة لمدفوعات قروض معونات التنمية الرسمية فقد أعيد جدولتها لمدة 1989 . عاما شاملة فترة سماح مدتها سنتين، ولجدول سداد متغير تدريجيا17أما قروض غير معونات التنمية الرسمية، فقد أعيد جدولتها لمدة . منبسطا

:1992اتفاقية عام وغطت االتفاقية . مليون دينار من خدمة الدين لدائني نادي باريس771 وعالجت حوالي 1993 إلى حزيران 1992غطت الفترة من آانون ثاني

من الفائدة المستحقة على الديون الغير معادة جدولتها مسبقا خالل فترة التوحيد، إضافة إلى نسب متشابهة على التأخيرات % 50من أصل الدين و % 100أما بالنسبة لمدفوعات . سنوات10 سنة مع فترة سماح مدتها 19المدفوعات على قروض معونات التنمية الرسمية لمدة وقد أعيد جدولة . 1991القائمة في نهاية

. سنوات وآانت جداول السداد منبسطة8 عاما شامال فترة سماح مدتها 14القروض من غير معونات التنمية الرسمية، فقد أعيد جدولتها لمدة :1989اتفاقية عام

من خدمة الدين من دائني نادي باريس خالل دوالر أمريكي مليون 587 ، وشملت ما مجموعه 1990 إلى آانون أول 1989ترة تموز غطت الفمن % 100تمن الفوائد المستحقة على الديون الغير معادة جدولتها مسبقا خالل فترة التوحيد، و % 50من أصل الدين و % 100وقد غطت االتفاقية . الفترة

. سنوات آفترة سماح4 سنوات مع 8أما بالنسبة لمدفوعات المتأخرات، فقد أعيدت جدولتها لمدة . 1989األصول وفوائد التأخير المستحقة في نهاية حزيران .اد منبسطاوقد آان جدول السد. سنوات5 سنوات، مع فترة سماح مدتها9وبالنسبة للمدفوعات خدمة الدين األخرى، فقد أعيدت جدولتها لمدة

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

33

ديناميكيات الدين. دإن ديناميكيات ملف الدين الخارجي لألردن هي عامل أساسي في فهم القوة الكامنة خلف تراآم )96(

من وجهة نظر تحليلية، فإن اآلليات . عتبر ضرورية للسياسات المستقبليةالدين أو تخفيضه، وتالمسببة لتغير ملف الدين يمكن تفصيلها بطريقتين، األولى بالنسبة لميزان المدفوعات، والثانية

فبعد ميزان المدفوعات بالنسبة لصنع الدين وتخفيض الدين يمكن أن . بالنسبة للسياسات المالية إطار عمل محاسبي يربط غالبية مكونات ميزان المدفوعات مع التغير السنوي في يحول على شكل :الدين الخارجي

2003-1992خدمة الدين الخارجي المجدولة، : األردن): 3-4(جدول 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

)ماليين الدوالر أمريكيات األمريكية( 861 914 780 740 786 785 835 945 918 914 1015 1,133 المجموع

541 619 437 353 409 413 474 566 540 557 624 700 أصل الدين 320 295 344 387 376 372 361 379 378 357 391 434 الفائدة

860 812 769 730 776 775 824 942 917 914 1015 1133 الدين العام والمكفول من القطاع العام 541 519 437 353 409 413 474 566 540 557 624 700 األصل 257 244 210 163 213 232 261 316 330 327 317 328 الدائنين الثنائيين 250 239 191 158 166 129 142 149 108 130 135 99 الدائنين المتعددين 11 10 10 10 10 34 33 30 27 27 107 184 سندات بريدي 24 26 26 22 20 18 39 71 74 73 66 89 أخرى 318 293 332 377 366 362 350 376 378 357 391 434 الفائدة 201 201 201 201 201 201 201 201 201 201 201 201 الدائنين الثنائيين 116 103 112 117 107 98 95 84 78 59 68 69 الدائنين المتعددين 88 88 88 88 88 88 88 88 88 88 88 88 سندات بريدي 87- 99- 69- 30- 30- 25- 34- 2 10 9 33 75 أخرى

1 102 12 10 10 10 11 3 1 0 0 0 القطاع الخاص 0 100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 األصل 1 2 12 10 10 10 11 3 1 0 0 0 الفائدة

)آنسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي( 8.8 9.6 8.8 8.8 9.7 9.9 11.5 13.6 13.6 14.7 18.1 21.1 المجموع

5.5 6.5 4.9 4.2 5.0 5.2 6.5 8.2 8.0 8.9 11.1 31.0 أصل الدين 3.2 3.1 3.9 4.6 4.6 4.7 5.0 5.5 5.6 5.7 7.0 8.1 الفائدة

8.7 8.6 8.6 8.6 9.5 9.8 11.4 13.6 13.6 14.7 18.1 21.1 الدين العام والمكفول من القطاع العام 4.6 4.7 4.6 4.3 5.1 5.5 6.4 7.5 7.9 8.5 9.2 9.9 الدائنين الثنائيين 3.7 3.6 3.4 3.3 3.4 2.9 3.3 3.4 2.8 3.0 3.6 3.1 الدائنين المتعددين 1.0 1.1 1.1 1.2 1.2 1.5 1.7 1.7 1.7 1.9 3.5 5.1 سندات بريدي 06- 0.8- 0.5- 0.1- 0.1- 0.1- 0.1 1.1 1.2 1.3 1.8 3.1 أخرى

0.0 1.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 القطاع الخاص 0.0 1.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 األصل 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 الفائدة

)آنسبة مئوية من إيرادات العملة األجنبية( 13.4 14.7 13.9 14.2 15.5 15.8 16.4 18.7 19.9 23.0 26.9 33.1 المجموع

8.4 9.9 7.8 6.8 8.1 8.3 9.3 11.2 11.7 14.0 16.6 20.5 أصل الدين 5.0 4.7 6.1 7.4 7.4 7.5 7.1 7.5 8.2 9.0 10.4 12.7 الفائدة

13.3 13.0 13.7 14.0 15.3 15.6 16.2 18.6 19.9 23.0 26.9 33.1 الدين العام والمكفول من القطاع العام 7.1 7.1 7.3 7.0 8.2 8.7 9.1 10.6 11.5 13.3 13.7 15.5 الدائنين الثنائيين 5.7 5.5 5.4 5.3 5.4 4.6 4.7 4.6 4.0 4.7 5.4 4.9 الدائنين المتعددين 1.5 1.6 1.8 1.9 1.9 2.5 2.4 2.3 2.5 2.9 5.2 8.0 سندات بريدي 1.0- 1.2- 0.8- 0.1- 0.2- 0.1- 0.1 1.4 1.8 2.1 2.6 4.8 أخرى

0.0 1.6 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 القطاع الخاص 0.0 1.6 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 األصل 0.0 0.0 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 الفائدة ديون القطاع الخاص

)بنود المذآرة( 18.1 23.4 30.0 26.6 39.4 67.4 48.7 135.0 214.8 212.0 170.5 147.4 خدمة الدين آنسبة مئوية من االحتياطيات الرسمية

9,860 9,383 8,901 8.447 8,134 7,912 7,246 6.928 6,731 6,237 5,607 5,367 ج المحلي اإلجماليالنات 6,449 6,234 5,612 5,219 5,054 4,960 5,085 5,066 4,612 3,980 3,768 3,420 إيرادات العملة األجنبية الحالية

4,745 3,474 2,565 2,742 1,970 1,149 1,694 698 427 431 595 769 االحتياطيات الرسمية 690 704 576 540 542 558 539 639 531 490 413 16- )مليون دوالر أمريكي(خدمة الدين الفعلية

10.7 11.3 10.3 10.4 10.7 11.2 10.6 12.6 11.5 12.3 11.0 0.5- مئوية من غيرادات العملة األجنبيةآنسبة 14.5 20.3 22.5 19.7 27.5 48.5 31.8 91.5 124.3 113.7 69.4 2.0- مية مئوية من االحتياطيات الرسآنسبة

.وزارة المالية، البنك المرآزي األردني: المصدر

( ) ( )XVDRDANFAKAIFCAD Δ+Δ+−Δ+Δ+++=Δ

بسام عوض

34

IFهي الحساب الجاري غير المرتبط بالفائدة، CAوسمي في الدين الخارجي، التغير اإلDΔ تمثلحيث تمثل التغير في صافي ف ،ΔNFA أما.هي حساب رأس المال الخاصKAA وهو عنصر الفائدة،

،هي دعم الدين DR التغيير في الموجودات المؤجلة، ΔDA والموجودات األجنبية في النظام المصرفي،ΔVأما. التغير العائد إلى التقييمي ه ΔX الناجم عن عوامل غير مشمولة بالمتغيرات اعالهالتغير هو ، ف .

في .التسعينيات مكونات ديناميكيات الدين الخارجي لألردن خالل تجزئة) 4-4(جدوليوضح )97(المخفضة بين العوامل الصانعة للدين والعوامل المناسب التفريق من لعله لمناقشة التالية للنتائج ا

.للدين

ديناميكيات ميزان المدفوعات للدين الخارجي: األردن): 4-4(جدول مجموع 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992

1992-2002

)لمحلي اإلجمالي الحاليآنقاط مئوية من الناتج ا( 7.4 5.7 1.2- 7.5- 2.7 5.7 1.9- 4.4 1.2 2.4 1.7 5.7- التغير في مخزون الدين الخارجي

7.4 5.7 1.2- 7.5- 2.7 5.7 1.9- 4.4 1.2 2.4 1.7 5.7- مساهمة المحددات 36.2- 8.6- 4.6- 6.1- 9.2- 5.0- 5.2- 2.0- 1.5- 0.1 2.5 3.3 الجاري غير المرتبط بالفائدةالحساب 50.3 3.7 4.7 5.5 4.9 4.7 4.9 4.4 4.2 4.1 4.4 4.9 الفائدةعنصر

32.8- 0.2- 0.7- 13.1- 2.8- 0.5 2.7- 2.2 2.9 2.9- 7.7- 8.3- الحساب الرأسمالي الخاص 44.6 6.5 2.0 12.8 9.9 1.9 7.5 1.3 2.7 0.6 1.0- 0.5 التغير في صافي الموجودات األجنبية

6.3 0.0 0.0 0.0 0.3- 0.4- 0.0 0.7- 0.5- 0.0 1.2 7.0 الموجودات المؤجلةالتغير في 17.9- 0.7- 1.4- 2.4- 0.1- 0.0 0.0 0.0 4.4- 2.3- 0.0 6.5- تخفيض الدينعمليات 6.0- 4.7 2.8- 4.2- 0.3- 3.4 4.9- 3.6- 0.7 3.5 0.3 2.7- التقييم 1.0- 0.3 1.6 0.1 0.5 0.5 1.5- 2.8 2.8- 0.7- 2.0 3.9- الخطأ/ أخرى

بنود المذآرة 5.0 4.2 4.1 3.1 3.0 3.3 2.1 6.2 5.0 4.5 17.0 نمو الناتج المحلي اإلجمالي الحقيقي

.وزارة المالية وتخمينات آادر صندوق النقد الدولي: المصدر

إن التحسن الذي شهده ميزان الحساب الجاري غير : الحساب الجاري غير المرتبط بالفائدة )98(

ا حديثاوهذا يعكس تحسن. لتخفيض الدين الخارجي لألردنالسبب الرئيسيالمرتبط بالفائدة هو سبيامنخفض نالنمو المتوسط و، الصادرات في الميزان التجاري آنتيجة لنمو املحوظ

من الناتج المحلي اإلجمالي % 4.4متوسطها حيث بلغ - للمعوناتكبيرةالتدفقات الللمستوردات، و .%10 متوسط معدل نموب خالل الفترة، وزيادة ثابتة للتحويالت المتدفقة إلى األردن سنويا

، المدفوعاتالعوامل الصانعة للدين في ميزان أآبرإن مدفوعات الفوائد آانت من : عبء الفائدة )99( نقطة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي بالنسبة لتراآم الدين في الفترة50مساهمة بحوالي

بالرغم من وجود بعض التقلبات في خدمة الدين المتحققة آنتيجة لعمليات إعادة ) 2002–1992( . ميزان المدفوعاتفيلدين ل ثابت مدفوعات الفائدة قد آانت عامل صنعفإنالجدولة،

والذي يشمل االستثمار األجنبي الخاص إن حساب رأس المال : حساب رأس المال الخاص )100( صافي الخطأ والسهو، آانت أيضاوتحويالت رأس المال الخاص، والمباشر وتدفقات المحفظة،

وقد أظهر االستثمار األجنبي المباشر تقلبات . في تخفيض الدين خالل العقد الماضيةفعالعوامل تحققت بسبب و ،2000من الناتج المحلي اإلجمالي عام % 9 وصلت إلى قيم عالية جداآبيرة مع

اهتماما عاآسة،أما تدفقات المحفظة األجنبية، فقد آانت قليلة نسبيا. برنامج الحكومة للخصخصةلسهو والخطأ، ابنسبة فيما يتعلق أما ). سوق تبادل االسهم( في سوق عمان المالي منخفضاجنبياأ

من الناتج المحلي % 7من أآثرآبيرة في بعض السنوات، بحيث وصلت إلى أيضا فقد آانت .من الناتج المحلي اإلجمالي% 1تحقيق تحسن خالل الفترة بمتوسط يقل عن لكن مع و. اإلجمالي

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

35

تعزيز الثقة بالدينار بهدف تراآم االحتياطيات لقد آان : التغير في صافي الموجودات األجنبية )101(وقد آانت . التسعينيات لتراآم الدين، خاصة خالل النصف الثاني من ساسياأ األردني عامال

شهرا 2.5 بمتوسط التسعينيات في أوائل االحتياطيات الرسمية اإلجمالية لألردن منخفضة نسبيا، أصاب صافي الموجودات 1997ومنذ . من التعريف الواسع للنقود% 9من المستوردات و

صندوق النقد الدولي وعمليات إعادة جدولة مع نادي ع بترتيبات م تحسن آبير مدعومااألجنبيةمن % 23 أو 2002 شهر من المستوردات بنهاية عام أ7رفع االحتياطيات إلى األمر الذي باريس،

تراآم الدين يثير الدافعة لالقوة بكونه أن تراآم االحتياطيات والواقع . التعريف الواسع للنقودإجمالي، آما هي أساس ، وهذا سيكون على فضل نظرة لعبء الدين الخارجيساؤالت حول أالت

الحالة عادة، أو عدا االحتياطيات بما أن االحتياطيات هي موجودات سائلة يمكن أن تسحب منها .الدولة العادة دفع الديون

اء سندات عمليات إعادة شروهذه العمليات إحالل الدين، وتشمل : عمليات تخفيض الدين )102(ن تبي) 4-4(والنتائج الموضحة في جدول .األطراف من الدين الثنائية وعمليات اإلعفاء، )بريدي(

من 1995-1994 ، والواليات المتحدة عام1992روسيا عام منحتها أثر معونات الدين التي عمليات جهود الحكومة الستغالل، رغم ذلك،مور المهمة أيضاومن األ. عمليات إلغاء الديون

. القائمة عندما تكون هناك خصومات مالئمة)بريدي(عادة شراء سندات إحالل الدين وإمن الناتج المحلي % 11عادة الشراء قد ساهمت بحوالي إحالل الدين وإ عمليات فإن، وباإلجمالي

.اإلجمالي الجاري بإتجاه تخفيض الدين

ثر ملحوظ على أالرئيسية األجنبية ين العمالت ثار التقييم الناجمة عن التغيرات بلقد آان آل )103(تخفيض قيمة مخزون الدين، خاصة في السنوات األخيرة، آما أن عملية ربط الدينار األردني

مقابل الين واليورو دوالر أمريكي إلى جنب مع إرتفاع سعر صرف ال، جنباالدوالر األمريكيبمن الناتج المحلي اإلجمالي من % 6 بإجمالي ا، قد ساهمالتسعينياتبثبات في النصف الثاني من

بعض المكاسب التي 2002 عام دوالر أمريكيضعف القد امتص فوبشكل ملحوظ، . تخفيض الدين -سمية لدين األردن وخدمة الدينتحققت في السنوات األخيرة، األمر الذي أدى إلى ارتفاع القيمة اإل

.التطرق له بالتفصيل في الجزء الخاص بالتقلبات الخارجيةسيتم ما وهو

األردن هو ليس بسبب ديون تزايد أن أهمية في التحليل السابق هو االستنتاجات أآثرمن لعل )104( المكونان ذان على العكس، فه،الحساب الجاري غير المرتبط بالفائدة أو حساب رأس المال الخاص

نسبة الدين الخارجي فإن ، في الواقع.تخفيض الدينفي بشكل عام امن ميزان المدفوعات قد أسهمإضافية على أساس % 15لألردن إلى الناتج المحلي اإلجمالي يمكن أن تكون قد انخفضت بنسبة

حاالت الدول من ل األردن عن عددصفيوهذا . مالالتطورات الحساب الجاري وحساب رأس الخارجي ناجمة عن الحاجة إلى تمويل عدم التوازن في حيث آانت أسباب تراآم الدين،النامية

عبء الفائدة الحالي والحاجة إلى بناء اإلحتياطيات األجنبية فإنبالنسبة لألردن، . الميزان الخارجي أآثرلحماية نظام سعر الصرف المربوط والتعامل مع الصدمات الخارجية آانت آافي وىبمست

. لألردن بالقيمة اإلسمية خالل العقد الماضيالخارجي صافي الدين ل دودة المحزيادةالآسبب في ، بسبب المنح المرتبطة دوالر أمريكي مليار 4.7 ليصل 2003وقد ارتفع مستوى اإلحتياطيات عام

.بالصراع العراقي

األولى أن . إن إطار العمل المحاسبي لميزان المدفوعات يساعد على توضيح نقطتين هامتين )105(الدين مع تقوية التوازن الخارجي آانت لخدمة استراتيجية الحكومة في الحصول على إعفاء مؤقت

القيام بمجموعة من مهدت الطريق أمامعشرة سنوات من إعادة جدولة الدين قد ف .ةحاستراتيجية ناج إلى صنع الدينفعالية الحسابات الخارجية األساسية من وضع باإلصالحات الهيكلية والتي نقلت

بسام عوض

36

وخاصة –ط الضوء أيضا على أن ديناميكيات السياسة المالية ثانيا، إنها تسل. تخفيض الدينوضع أساس آانت –اإلنفاق المحلي وبناء وضع احتياطيات أجنبية قوي في نفس الوقتلتمويل الحاجة راض لدعم تاإلقعمليات فإنابقا، وآما لوحظ س. خالل السنوات العشرة األخيرةصنع الدينعملية

–1992الميزانية لم تشكل غالبية بالنسبة للقروض الجديدة المدفوعة خالل ميزان المدفوعات و، مما يعني أن الدين الخارجي آان شيوعاأآثر إقراض المشاريع آان فإنإضافة إلى ذلك، . 2002جز المالية العامة من خالل تراآم الدين الخارجي تمويل عالقاضي بقرار الب واإلنفاق المحليمتأثرا ب

دخال تدفقات إر من مكونات ميزان المدفوعات من خالل هذا القرار يغي. بدال من الدين المحليفي حين أن تدفقات رأس المال الخارجة مشمولة ضمن صافي الموجودات . رأس المال القادمة

قرار فيما إذا آان سيتم تمويل المشاريع من بخارجي ميزان الحساب الجاري الولن يتأثر . األجنبية . موارد محلية أو خارجية

أبعاد عبء الدين الخارجي لألردن. هـتحليل ديناميكيات ورات آمية مختلطة، شإن عملية تخمين استدامة الدين الخارجي تعتمد على مؤ )106(

ما ارجي لألردن آان إلى حدوالتحليل التالي يبين أن عبء الدين الخ. الدين، ومقارنات بين الدولإن تراآم . مسألة اختيار طالما أن بعض العوامل األساسية المسببة للدين هي ضمن سيطرة الحكومة

. نتيجة محددة داخليا منهأآثراختيار سياسي هو على سبيل المثال، ، صافي الموجودات األجنبية أيضانعمليات اإلقراض خارج بنود الموازنة يمثالاحتواء و الحكومةدرجة توحيد المالية آما أن

رغم . جبرت الحكومة على تمويلها منها فجوة خارجية أأآثرمتغيرات سياسة إلدارة السياسة المالية بقيا وحقيقة أن القيمة اإلسمية للدين الخارجي قد سجل األردن في خدمة التزاماته الدوليةفإنذلك، بسبب المعاملة الكريمة من قبل تسهيلها بالرغم من – أن هذه الخيارات قد يعنيان نسبيا، ينثابت

ستراتيجية ا آانت جزءا من –الدائنيين والمكاسب المفاجئة من تحرآات أسعار الصرف الدولية .لتأآد من أن عبء الدين الخارجي لألردن يبقى مستداماتهدف إلى اة حناج

مقارنات بين الدول آدولة نامية ذات دخل أدنى متوسط مقارنة لمؤشرات الدين المختلفة لألردن )5-4( جدوليتضمن )107(

:من النقاط المقارنة عددويمكن أن يستخلص من . نسبة إلى مجموعات دول مختلفة

لدول لا باألردن مقاريجعل اإلقتصاد يبقى آبيرا، مما حجم إن مخزون الدين نسبة إلى •وهذا بالرغم من الوضع الحالي لألردن . عالية المديونية بهذا المقياسالمنخفضة الدخل ال

ظهر حجم مشكلة الدين ، ويمرضآبلد ذي دخل متوسط منخفض وأداء اقتصادي وفي حين أن مخزون الدين ليس . األصلية واستعمال الحكومة لعمليات إعادة جدولة الدين

ز ثقة المستثمر وتحد من قدرة األردن صورة تهديد الدين ربما تهفإن، بحد ذاتهمشكلة واإلقراض النمو، في االقتصاد وآلما استمر . على الدخول إلى أسواق رأس المال الدولية

المقدرة على الدخول إلى أسواق رأس المال قد فإنالثنائي والمتعدد األطراف بالتناقص، .أآثرة تصبح قضية ملح

من إجمالي الدخل القومي % 8يضا مرتفع نسبيا بنسبة تقارب أهو إن عبء خدمة الدين •لدول منخفضة الدخل مستويات ا مشابهة ل وهذه النسبة– على أساس اإللتزام2000عام

.الدول متوسطة الدخلمستويات أقل من اولكنهعالية المديونية،

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

37

ذات نسب الدين لألردن قد آانتفإنعلى خالف مجموعة دول نامية عديدة أخرى، •وقد أظهر األردن تحسنا خالل العقد الماضي في مخزون الدين . اتجاه متناقص بثبات

.وإجمالي خدمة الدين بالنسبة للدخل القومي اإلجمالي

. بالمقارنة مع مكاسب القطع األجنبيوضوحاإن عبء خدمة الدين هو أيضا أقل •لدين الخارجي يبقى مخزون األردن من افإنوآحصة من صادرات السلع والخدمات،

قابال للمقارنة مع الدول النامية آمجموعة، ولكنه أقل آثيرا من الدول منخفضة الدخل .ومتوسطة الدخل عالية المديونية

من إجمالي اإليرادات األجنبية، % 11خدمة دين سنوية على األساس النقدي تشكل فقط ب •بالمقارنة مع الدول النامية مالءة ال األردن يظهر أيضا أنه يتمتع بدرجة عالية من فإن

.آكل، وآذلك بالمقارنة مع المجموعات الفرعية

مقارنة بين الدول لمؤشرات عبء الدين: األردن): 5-4(جدول 1990 1999 2001

)نسبة مئوية من الدخل القومي اإلجمالي( إجمالي الدين الخارجي

84.6 101.6 219.0 األردن 38.9 44.1 35.2 جميع الدول النامية

50.4 58.3 49.5 الدول النامية منخفضة الدخل 36.4 41.0 31.4 الدول النامية متوسطة الدخل

59.1 59.4 48.8 الدول متوسطة الدخل عالية المديونية 91.4 105.2 84.6 الدول منخفضة الدخل عالية المديونية

1/إجمالي خدمة الدين 7.6 6.9 16.5 األردن

6.3 6.5 3.9 الناميةجميع الدول 4.1 4.8 3.8 الدول النامية منخفضة الدخل 6.8 6.9 3.8 الدول النامية متوسطة الدخل

10.2 11.7 4.3 الدول متوسطة الدخل عالية المديونية 7.5 8.4 6.8 الدول منخفضة الدخل عالية المديونية

1/مدفوعات الفائدة على الدين الخارجي 3.0 3.2 9.9 األردن

2.0 2.1 1.7 جميع الدول النامية 1.5 1.7 1.8 الدول النامية منخفضة الدخل 2.1 2.2 1.6 الدول النامية متوسطة الدخل

3.8 3.7 1.5 الدول متوسطة الدخل عالية المديونية 2.6 2.9 3.1 الدول منخفضة الدخل عالية المديونية

)آنسبة مئوية من صادرات السلع والخدمات( الدين الخارجيإجمالي

120.0 147.4 270.8 األردن 118.5 148.1 170.8 جميع الدول النامية

176.6 229.1 293.5 الدول النامية منخفضة الدخل 107.9 133.4 145.0 الدول النامية متوسطة الدخل

363.5 438.0 451.5 الدول متوسطة الدخل عالية المديونية 236.9 295.3 315.6 نيةالدول منخفضة الدخل عالية المديو

1/إجمالي خدمة الدين 10.7 10.0 20.4 األردن

19.2 21.9 18.7 جميع الدول النامية 14.4 18.7 22.8 الدول النامية منخفضة الدخل 20.1 22.4 17.8 الدول النامية متوسطة الدخل

62.6 86.0 39.3 الدول متوسطة الدخل عالية المديونية 19.4 23.5 25.4 خل عالية المديونيةالدول منخفضة الد

1/مدفوعات الفائدة على الدين الخارجي 4.3 4.6 12.2 األردن

6.0 7.2 8.1 جميع الدول النامية 5.1 6.5 10.8 الدول النامية منخفضة الدخل 6.2 7.3 7.5 الدول النامية متوسطة الدخل

23.6 27.1 14.3 الدول متوسطة الدخل عالية المديونية 6.7 8.2 11.5 الدول منخفضة الدخل عالية المديونية

.2003البنك الدولي، التنمية المالية العالمية، : المصدر .على األساس النقدي/ 1

بسام عوض

38

. بعد واحدقضية ذات بالمقارنة بين الدول أن عبء الدين األردني هو ليس يستنتج من خالل )108(المخزون، من زاوية . وزن العبء يعتمد بشكل آبير على اإلطار المشمول فيهفإنإضافة إلى ذلك،

آبير من خالل أي مقارنة مع في الواقع الدين الخارجي فإنونسبة إلى حجم اإلقتصاد األردني، ين والذي أدى وهذا النمط من تهديد الدين هو عامل توضيحي أو مؤشر على مدى تراآم الد. الدول

النجاح الثابت في إعادة الجدولة والسبب الكامن خلف أهمية. إلى أزمة في أواخر الثمانينات .تخفيض العبء وإتاحة المجال أمام اإلستقرار والنموفي وعمليات إعادة الهيكلة األخرى

دمة وفي حين أن عبء خ. إن عبء خدمة الدين هو أيضا آبير، خاصة الجزء الخاص بالفوائد )109( بالمقارنة مع مجموعات الدول النامية نسبيا ال يزال مرتفعاهفإن، ثابتاالدين قد اتبع اتجاها تنازليا

، في حين أن األردن قد التزم بسياسة هأنيتضمن وهذا . مدفوعات الفوائدبالنسبة لاألخرى، وخاصة في عمليات اإلستدانة عنصر المنحربما ال يزال الحصول على تدفقات داخلة جديدة تفضيلية،

.الجديدة أقل مما تم الحصول عليه من قبل مجموعات دول نامية أخرى

مقارنة بين شروط التزامات الديون الجديدة لألردن ومجموعة دول نامية )6-4(يتضمن جدول )110( :مختلفة، ويتضمن الجدول عدة استنتاجات

جديدةمقارنة بين الدول لشروط االلتزامات ال: األردن): 6-4(جدول متوسط 2001 1999 1990

1996-2001 )المعدل السنوي(الفائدة

4.3 2.2 5.0 4.5 األردن 6.4 5.8 6.3 7.0 جميع الدول النامية

3.7 2.6 3.0 4.8 الدول النامية منخفضة الدخل 7.0 6.4 6.9 7.7 الدول النامية متوسطة الدخل

9.1 6.9 8.6 6.7 الدول متوسطة الدخل عالية المديونية 3.9 2.7 3.6 5.3 الدول منخفضة الدخل عالية المديونية

)سنوات(االستحقاق 21.8 18.3 19.9 األردن

19.7 14.2 13.8 16.9 جميع الدول النامية 30.2 27.1 24.6 26.5 الدول النامية منخفضة الدخل 12.0 12.3 12.0 14.6 الدول النامية متوسطة الدخل

11.3 10.3 9.5 15.9 دخل عالية المديونيةالدول متوسطة ال 19.8 23.2 19.7 22.4 الدول منخفضة الدخل عالية المديونية

عنصر المنحة 36.9 48.7 31.6 39.0 األردن

18.8 23.6 21.1 19.7 جميع الدول النامية 42.4 55.2 49.9 35.8 الدول النامية منخفضة الدخل 14.2 17.8 16.3 13.8 الدول النامية متوسطة الدخل

8.5 13.6 5.4 21.0 الدول متوسطة الدخل عالية المديونية 41.3 50.7 41.8 34.5 الدول منخفضة الدخل عالية المديونية

.2003البنك الدولي، التنمية المالية العالمية، : المصدر

توسط منخفض، فقد حصل األردن على شروط ميسرة نسبيا بالنسبة دولة ذات دخل مآ •

حيث آان متوسط سعر الفائدة على الديون الجديدة بشكل عام أقل من . الجديدةللقروض . للدول النامية منخفضة الدخل عالية المديونية عمومامساووالمتوسط لكل الدول النامية،

لدول منخفضة مع ا ة تقريبابقارت، ولكنها بقيت مبالنسبة لإلستحقاقات، فقد تباينت أيضا .الدخل عالية المديونية

في القروض الجديدة، والذي يشمل أسعار الفائدة واإلستحقاق الكلية يشير عنصر المنح •أن محفظة األردن بالنسبة لإللتزامات إلى ، عملة القرض حسبفترات السماح للقروض و

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

39

ولكنها أعلى ، عام مساوية للدول منخفضة الدخل عالية المديونيةكلالجديدة آانت بش . مما تم الحصول عليه من قبل الدول النامية متوسطة الدخلاآثير

بالنسبة ألسعار الفائدة التي حققه األردن في السنوات األخيرة يبدو إن األداء الجيد نسبيا •وقد ازداد استخدام . قروض التجارية قد نشأ بسبب غياب القروض قصيرة األجل والهأن

وقد ارتفع . الدخل الئتمان القطاع الخاص، خاصة في السنوات األخيرةةالدول متوسطعام % 63إجمالي ما تم دفعه الئتمان القطاع الخاص نسبة إلى إجمالي المدفوعات من

على الجانب اآلخر، فقد توقف . الدخلة للدول متوسط2001عام % 83 إلى 1990 . بشكل عامردن عن عقد أية اتفاقيات قروض تجاريةاأل

قل أ انبدوي الدين الخارجي لألردن وخدمة الدين فإنوعلى عكس إجمالي الدين، رغم ذلك، )111( أي نسبة إلى التدفقات الداخلة السنوية اليرادات القطع - لألردن من ناحية السيولة أو ارهاقاضغطاتصاد واستعمال ترتيبات دخول سوق تفضيلية للتأآد من تنافسية حدة لالقأآثروبإنخفاض . األجنبي

إلى زيادة مقدرة األردن األمر الذي أدى األردن، فقد حققت إيرادات العملة األجنبية زيادة حادة، الداخلة إلى األردن وقد آان نمو التحويالت .على مقابلة االلتزامات الخارجية وصدمات الطقس

المهرة األردنيين في دول الخليجماللعالعمل ل حيث زادت فرص ، هذه العملية فيساسياأ عنصراحيث ارتفعت من . مصدر لمكاسب العملة األجنبيةآهميتها أالتحويالت في هذه وقد نمت العربي،

من إجمالي % 24 ومن ،2002عام % 23 إلى 1992من الناتج المحلي اإلجمالي عام % 15 المساهمة ا بما يعادل تقريب– 2002في نهاية عام % 35 إلى 1992 عام إيرادات العملة األجنبية

.الحالية للصادرات المحلية

التخمين ديون فإنوبالنظر إلى تحليل ديناميكيات الدين والمقارنة بين الدول بالنسبة لمؤشرات الدين، )112(

تيجية إدارة الدين آانت مستدامة بسبب التزام الحكومة الشديد بإسترا،األردن، رغم آبر حجمهاعلى عدد من المتغيرات آبير قد اعتمدت بشكل من الواضح أن عملية تخفيض الدين.الخارجي

تحقيق تخفيض يتم ويمكن أن . عام تحت سيطرة الحكومة والتي آانت بشكل،المرتبطة بالسياسات مالحظته في تما تم، وهذا العامةتوحيد ماليتها إذا ما التزمت الحكومة بعملية أآبرالدين بسرعة الكافية حتياطياتإضافة إلى ذلك، فإذا لم يكن تراآم اال. الدوليالنقد ابعة مع صندوق تالترتيبات المت

ثر تراآم صافي الموجودات أ فإنولوية قصوى، أل تحيالتثبيتية سعر الصرف بسياسة لتأآيد الثقة .فيفهاألجنبية على عملية صنع الدين ربما يكون قد تم تخ

. عرضة لعدد من المخاطر المعاآسةاميكية الدين في األردن واعدة، ولكنها أيضاطبيعة دينإن )113( من العوامل الصانعة للدين هي ضمن نطاق قدرة آبيرا حقيقة أن جزءافإنفمن الناحية اإليجابية،

التزام الحكومة إن . لبالمستقفي بالنسبة لتخفيض الدين تعتبر أمرا واعدا الحكومة على السيطرة جديد للدين العام المقر القانون الضمن المشمول وتخفيض الدين الحصيفة المستمر في إدارة الدين

من % 60لدين الخارجي بأقل من سقفا ل الحكومة أن تحدد يفرض على، والذي 2001في عام ويل المحلي مزيادة التلفي نفس الوقت متيحا المجال ، 2006الناتج اإلجمالي في حلول عام

.زانيةللمي

، واستخدام آامل تهاتوحيد ماليببإفتراض أن الحكومة سوف تستمر في تنفيذ الخطط الخاصة )114( المخاطر المعاآسة الستدامة الدين سوف تنشأ من صدمات فإن، تخفيض الدينالمتاحة للخيارات ا

مثل ( آهذه من عوامل خارجية في السنوات األخيرة بالرغم من أن األردن قد استفاد،خارجية

بسام عوض

40

والكثير من هذه المكاسب قد .) مقابل الين والعمالت الرئيسية األخرىدوالر أمريكين قوة التحس .في السنوات القادمةيتالشى

التقلبات/ االستدامة . وجي لألردن، رغم ثقله، يبدو الدين الخارفإنعلى أساس تقديرات ميزان المدفوعات الجاري، )115(

مرتفع بكل الدين الخارجي في الواقع مخزون فإن ،جزاء السابقةوآما لوحظ في األ. مستدامامن صادرات السلع % 173ل أن يشكيتوقع الدين الخارجي فإن ،2003 بحلول نهاية عام.المقاييس

وتتوقع .يرادات المحليةمن اإل% 300وما يعادل بعوامل اإلنتاج، المرتبطة والخدمات غير بمفهوم صافي القيمة الحالية، حيث تبلغ نسبة حتى أن تكون هذه النسب أعلى ةالحديثالتحليالت

أي أعلى بكثير من نسبة صافي القيمة % 200 من أآثرصافي القيمة الحالية للدين إلى الصادرات .%150 والبالغة ،عالية المديونيةالحالية للدين إلى الصادرات المحددة بالمقارنة مع الدول

األردني عمرها ، حيث أن قمة أزمة الديننظرة مالئمةإن نسب الدين األردنية يجب أن ينظر لها )116( قويا بإدارة الدين واإلصالحات الهيكلية لتحسين ميزان المدفوعات، ، عاآسة التزاماعاما 14اآلن في حين أن القدرة على الدفع قد و .2001ى انخفضت نسب الدين األساسية بشكل ثابت حتفقد

نسبة الدين الخارجي إلى الناتج المحلي اإلجمالي قد توقفت فإناستمرت بالتحسن منذ ذلك الحين، نقطة مئوية من الناتج 11عن التراجع خالل السنتين األخيرتين، بسبب خسائر التقييم بحوالي

دينار بثبات ال الذي يرتبط به دوالر أمريكيالمحلي اإلجمالي الناجمة عن تراجع سعر صرف الوهذه التطورات السلبية سوف تطيل الفترة المطلوبة . بالمقارنة مع العمالت الرئيسية األخرى

في استدامة أآثرنحو مستويات تدريجيا الدين الخارجي لألردن ويجب أن يتقارب . لتخفيض الدين على ظل افتراضات محافظة بالنسبة للحسابات الخارجية واإلعفاء من الديناألجل المتوسط في

إلى تقديرات ميزان المدفوعات الجاري، وافتراضات البرنامج بالنسبة اواستناد. الصعيد الثنائيسمية للدين بالنسبة لصادرات اإلالقيمة فإن في ظل الترتيبات الحالية، .حالل الدينإدوات أستخدام إلعام في نهاية % 150 عتبةسلع والخدمات غير المرتبطة بعوامل اإلنتاج من المتوقع أن تتعدىال

فمن المتوقع أن تهبط دون مستوى ،بنسبة الدين إلى اإليراداتيتعلق أما فيما .)7-4(جدول. 2004 .)نيةمستدامة بمعايير الدول الفقيرة عالية المديوهذه النسبة تعتبر (. 2006بحلول عام % 250

، وآحصة من إجمالي إيرادات العملة أيضا النظرة إيجابية فإنعلى الدفع، القدرة ناحية من )117(أي صادرات السلع والخدمات غير المرتبطة بعوامل اإلنتاج وإجمالي التحويالت (األجنبية لخارجي إلى حيث وصل إجمالي الدين ا ، ملف الدين وخدمة الدين لألردن يبدو قويافإن، )المالية وهذه النسبة من المتوقع أن تهبط ،2003من إجمالي إيرادات العملة األجنبية بنهاية عام % 119 ومن المتوقع أن تنخفض نسبة الدين الخارجي إلى إيرادات العملة .2005 بحلول عام %100إلى

عامبحلول% 22و، 2003 عامفي نهاية% 45نسبة العملة األجنبية إلى احتياطياتاألجنبية عدا 2009.

خالل السنوات الماضية، هتخفيض مخزون دينمجال التقدم الملحوظ الذي حققه األردن في إن )118(إعادة دفع االلتزامات المستقبلية تبين أن الدين وخدمة الدين، آما هما مقدران ومقدرته الكبيرة على

، وبافتراض االلتزام المستمر التقديرات الحاليةوفي ظل . آما قد يبدو بمشكلة ، ليساحالياإضافة . دارة لإلوقابال عبء الدين األردني يبدو مستدامافإن، باستراتيجية إدارة دين طويلة األجل

االهتمامات بإستدامة عبء الدين الخارجي تنشأ من تقلبات ميزان المدفوعات من فإن ،إلى ذلكعمل استدامة الدين المعياري لصندوق واختبارات الضغط المعدة في إطار . الصدمات المحتملة

ما عدا ،في ظل جميع الصدماتأنه النقد الدولي توضح بعض التقلبات المحتملة، بالرغم من .لإلدارة قاباليبقى عبء الدين لألردن سوف فإنالصدمات الحادة،

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

41

2009-2002خدمة الدين والدين الخارجي متوسط األجل، : األردن): 7-4(جدول

توقعات اتتخمين 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

)ماليين الدوالر أمريكيات األمريكية( 6,507 6,713 6,812 6,930 7,159 7,282 7,654 إجمالي الدين الخارجي

6,507 6,713 6,812 6,930 7,109 7,232 7,604 1/إجمالي الدين الخارجي للحكومة 6,507 6,713 6,812 6,930 7,109 7,232 7,604 بريديالقيمة السوقية لسندات باستثناء 6,507 6,713 6,812 6,930 7,109 7,232 7,604 سندات بريديباستثناء منها، االلتزامات القائمة في نهاية

1999 7,412 6,506 5,912 5,329 4,783 4,317 3,885

6,504 6,687 6,729 6,768 6,861 6,907 7,183 الدين متوسط وطويل األجل 6,490 6,672 6,713 6,748 6,837 6,869 7,092 1/الثنائيين ومتعددي األطراف للدائنين 2 2 2 3 4 15 25 نادي لندنلدائني 0 0 0 0 0 0 0 منها، سندات بريدي 12 13 14 17 20 23 66 دائنين آخرين 3 26 83 162 248 325 421 استخدام موارد صندوق النقد الدولي

0 0 0 0 50 50 50 إجمالي الدين الخارجي للقطاع الخاص 848 807 855 896 841 848 867 خدمة الدين الخارجي

848 807 855 843 840 847 866 1/خدمة الدين الخارجي للحكومة 24 58 82 92 85 107 112 منها، إلى صندوق النقد الدولي

544 521 576 568 573 562 545 االستهالك 23 56 79 87 78 99 100 منها، إلى صندوق النقد الدولي

304 286 280 275 266 285 321 الفوائد 1 2 3 5 7 9 12 إلى صندوق النقد الدولي

0 0 0 53 1 1 1 خدمة الدين الخارجي للقطاع الخاص 0 0 0 50 0 0 0 االستهالك 0 0 0 3 1 1 1 الفوائد

)محلي اإلجماليآنسبة مئوية من الناتج ال( 42.1 46.9 51.3 56.4 62.8 68.6 77.6 إجمالي الدين الخارجي

42.1 46.9 51.3 56.4 62.4 68.2 77.1 1/إجمالي الدين الخارجي للحكومة 42.1 46.9 51.3 56.4 62.4 68.2 77.1 القيمة السوقية لسندات بريديباستثناء 42.1 46.9 51.3 56.4 62.4 68.2 77.1 سندات بريديباستثناء 42.1 46.7 50.7 55.0 60.2 65.1 72.9 الدين متوسط وطويل األجل 0.0 0.2 0.6 1.3 2.2 3.1 4.3 استخدام موارد صندوق النقد الدولي

0.0 0.0 0.0 0.0 0.4 0.5 0.5 إجمالي الدين الخارجي للقطاع الخاص 5.5 5.6 6.4 6.9 7.4 8.0 8.8 خدمة الدين الخارجي

3.5 3.6 4.3 4.6 5.0 5.3 5.5 1/مة الدين الخارجي للحكومة خد 2.0 2.0 2.1 2.2 2.3 2.7 3.3 االستهالك

0.0 0.0 0.0 0.4 0.0 0.0 0.0 الفوائد خدمة الدين الخارجي للقطاع الخاص

)آنسبة مئوية من صادرات السلع الخدمات من غير عناصر اإلنتاج( 95.3 106.5 116.7 126.9 140.5 152.0 172.7 إجمالي الدين الخارجي

0.0 0.0 0.0 0.0 1.0 1.0 1.1 إجمالي دين القطاع الخاص 12.4 12.8 14.7 15.4 16.5 17.7 19.5 1/خدمة الدين الخارجي للحكومة

8.0 8.3 9.9 10.4 11.3 11.7 12.3 االستهالك 4.5 4.5 4.8 5.0 5.2 6.0 7.2 الفوائد

0.0 0.0 0.0 1.0 0.0 0.0 0.0 رجي للقطاع الخاصخدمة الدين الخا )آنسبة مئوية من مجموع إيرادات العملة األجنبية(

68.1 75.7 82.5 89.5 98.8 105.8 118.7 إجمالي الدين الخارجي

االبقاء على الناتج المحلي اإلجمالي وأسعار الفائدة االسمية والحساب الجاري الخارجي غير ب )119( فإن ،)2008-2004(وعناصر أخرى على ذات متوسطاتها التاريخية خالل الفترة المرتبط بالفائدة

ولكن ا، انبساطأآثراالتجاه التنازلي للدين الخارجي إلى الناتج المحلي اإلجمالي سوف يصبح نسبة الدين الخارجي إلى الناتج اإلجمالي هي أعلى فإن، 2008 وبحلول عام .نسبيا صغير بهامش

%15تقديرات ميزان المدفوعات بنسبة مئوية بلغت ضمن قت في تلك السنة ة التي تحقمن النسبلناتج المحلي اإلجمالي الحقيقي المتوقع للنمو ا وبتخفيض .)7-4( آما هو موضح في جدول،فقط

نسبة الدين فإن،2005 و2004عامي نحرافيين معياريين أقل من المتوسط التاريخي في إالمعدل بخط مع نقاط مئوية بالمقارنة 3 بحوالي سوف تزداد 2008عام في اتج المحلي اإلجمالي إلى الن

نقاط 4.7 زيادةأعلى من هذا الخط سوف يؤدي إلىبنحراف واإل.األساس في اختبار الضغطنحرافيين معياريين من إمريكي هو أقل باألدوالر مئوية، بافتراض أن مخفض الناتج المحلي لل

.)8-4(جدول .2005 و2004عامي ط التاريخي في المتوس

انخفاض فإن خاص، بشكل. للحساب الجاريآبر سوف تنتج من الصدمات األا تحديدأآثرونتيجة )120( سوف يؤدي 2005 و2004 نحرافيين معياريين عامإالميزان الجاري غير المرتبط بالفائدة بمقدار

قبل أن يبدأ بالتراجع ،2005إلى ثبات نسبة الدين الخارجي إلى الناتج المحلي اإلجمالي عام .2008 عامساس اختبار الضغط بحلولأ من خط %14 إلى مستوى ال يزال يزيد بمقدار تدريجيا

بسام عوض

42

نحراف معياري واحد فيإ(توليفة من الصدمات خالل ليه من إونموذج مشابه سوف يتم التوصل زان الحساب الجاري ومي عن المتوسطات التاريخية لنمو الناتج المحلي اإلجمالي2004 عام

إلى الوصول بنسبة الدين الخارجي إلى الناتج المحلي اإلجمالي بمقدار مؤديا ،)وأسعار الفائدة .2005عام ل أعلى من خط األساس 21%

فإن على سبيل المثال، . في أسعار الصرفة النتائج المقلقة سوف تنتج من صدمة آبيرأآثرإن )121( 2004 تراجع في سعر صرف الدينار مقابل آل العمالت عام 30%نسبة لالمحاآاة المعيارية

سوف تؤدي إلى تحقيق قفزة في نسبة الدين الخارجي إلى الناتج المحلي اإلجمالي أعلى قليال منوهذه المحاآاة المعيارية تؤآد القابلية . 2008عام ل من خط األساس %30وتبقى أعلى ، 100%ما بين العمالت التحرآات تحرآات أسعار الصرف، شاملة بفي األردن ر عبء الدين كبيرة لتأثال

.الذي يرتبط به الدينار حاليا الدوالر األمريكيالرئيسية و

دارة إيتم تخفيضها بفعالية مع الوقت من خالل سياسات دين عام وألن ية للتقلب تحتاج وهذه القابل )122(الدين الخارجي لألردن لمخاطر أسعار الصرف ض تعرأن وصحيح . احتياطيات دولية متمكنة

في مريكياألدوالر من خالل زيادة حصة العمالت األخرى الرئيسية غير الجزئياف يخفيمكن أن األجنبية احتياطياته على غالبية وقد حافظ البنك المرآزي األردني تقليديا .األجنبيةاطيات االحتي

وقد بدأ البنك المرآزي بتعديل هذه . مريكياألدوالر ، أي البالعملة الذي ربط بها الدينار بثبات% 10 إلى 2002في نهاية % 1باليورو من األجنبية االحتياطيات السياسة من خالل زيادة نسبة

دوات قصيرة األعلى آان قادرا على االستفادة من اإليرادات األعلى ، فقد وبالتالي.2003في نهاية واالرتفاع الكبير الذي حققه سعر صرف مريكياألدوالر تها بالارظياألجل باليورو بالمقارنة مع ن

2008-2000إطار عمل استدامة الدين الخارجي، : األردن): 8-4(جدول ) غير ذلكآنسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي، ما لم تم اإلشارة إلى(

2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 توقعات تقديرات خط األساس متوسطة األجل-1

46.9 51.3 56.4 62.8 68.6 77.6 82.4 82.0 87.6 الدين الخارجي -4.5 -5.0 -6.5 -5.8 -9.0 -4.8 0.4 -5.5 -12.2 التغير في الدين الخارجي

-5.4 -5.4 -5.6 -7.2 -11.7 -18.4 -9.5 -6.7 -14.8 )11+8+4(ين الخارجي التدفقات المسببة للد -1.7 -1.6 -1.8 -3.0 -6.4 -12.9 -5.8 -4.9 -5.1 عجز الحساب الجاري، باستثناء مدفوعات الفوائد 15.2 15.6 16.6 16.8 16.8 16.0 14.9 19.5 20.7 في ميزان السلع والخدماتالعجز 44.0 44.0 44.4 44.7 45.2 44.9 45.4 42.8 41.8 الصادرات 59.2 59.6 61.0 61.5 61.9 61.0 60.3 62.2 62.5 المستوردات -1.7 -1.3 -0.8 -0.9 -0.9 -3.4 -0.4 -0.9 -8.9 )سالبة(صافي تدفقات رأس المال غير المسببة للدين 1.7 1.3 0.8 0.9 0.9 3.4 0.4 0.9 8.9 صافي االستثمار األجنبي المباشر، أسهم 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 االستثمار في المحفظة، أسهمصافي -2.0 -2.6 -3.0 -3.3 -4.4 -2.2 -3.3 -0.9 -0.9 1/ديناميكيات الدين التلقائية 1.8 1.6 1.6 1.5 1.1 1.8 1.6 2.7 3.1 2/من سعر الفائدة االسمي المساهمة -2.09 -3.1 -3.5 -3.5 -3.6 -2.5 -3.7 -3.6 -4.0 2/اتج المحلي اإلجمالي الحقيقي من نمو النالمساهمة

-0.9 -1.0 -1.1 -1.2 -1.9 -1.5 -1.1 0.0 0.1 /3، /2من التغيرات في األسعار وأسعار الصرف المساهمة 0.9 0.4 -0.9 1.4 2.7 13.6 9.9 1.2 2.6 )3-2(الباقي، متضمنا التغير في إجمالي الموجودات األجنبية

106.5 116.7 126.9 140.5 152.0 172.7 181.7 191.8 209.6 )نسبة مئوية(نسبة الدين الخارجي إلى الصادرات 0.3 0.4 0.4 0.3 0.2 -0.3 0.0 0.1 0.2 4) /مليارات الدوالرات األمريكيات(إجمالي الحاجة إلى التمويل الخارجي

2.0 2.8 3.2 2.4 1.7 -2.8 0.3 1.5 1.8 جماليمئوية من الناتج المحلي اإلنسبة آ االفتراضات االقتصادية الكلية واألساسية الخارجية

6.0 6.0 6.0 5.5 5.0 3.2 4.8 4.2 4.2 )نسبة مئوية(نمو الناتج المحلي اإلجمالي الحقيقي 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 )ةائقيمة العملة المحلية بالدوالر األمريكي،التغير بالم(ارتفاع سعر الصرف

1.8 1.8 1.8 1.8 2.5 1.9 1.4 0.0 -0.1 )التغير بالمائة(مخفض الناتج المحلي اإلجمالي بالدوالر األمريكي 3.8 3.0 2.7 2.3 1.5 2.3 2.1 3.2 3.2 )نسبة مئوية(أسعار الفائدة الخارجية االسمية

7.9 6.9 7.2 6.3 8.1 4.1 12.7 6.8 0.1 )نسبة مئويةبالدوالر األمريكي، (نمو الصادرات 7.2 5.5 7.0 6.7 9.3 6.3 2.9 3.8 15.5 )بالدوالر األمريكي، نسبة مئوية(نمو المستوردات

اختبارات الضغط لنسب الدين الخارجي-2 بالفائدة، طي، الحساب الجاري غير المرتبنمو الناتج المحلي اإلجمالي الحقيقي، أسعار الفائدة االسمية، المخفض بالدوالر أمريك. 1

48.4 54.0 60.2 67.9 73.4 77.6 .2008-2004والنفقات غير المرتبطة بالدين آلها بمتوسط المستوى التاريخي في

50.5 56.0 62.2 69.8 74.8 77.6 2005 و2004أسعار الفائدة االسمية هي على متوسط مستوياتها التاريخية زائدا انحرافين معياريين في . 2 51.4 57.0 63.3 71.0 74.8 77.6 2005 و2004نمو الناتج المحلي اإلجمالي الحقيقي هو على متوسط مستواه التاريخي مطروحا منه انحرافين معياريين في . 3 2004حرافين معياريين في التغير في مخفض الناتج المحلي اإلجمالي بالدوالر األمريكي هو على متوسط مستوياته التاريخية ناقصا ان. 4

53.1 58.7 65.1 72.8 74.8 77.6 2005و

62.3 68.3 74.9 83.0 81.0 77.6 2005 و2004الحساب الجاري غير المرتبط بالفائدة هو على متوسط مستوياته التاريخية ناقصا انحرافين معياريين في . 5 69.0 74.6 80.5 87.3 83.0 77.6 حد باستخدام صدمات بانحراف معياري وا5-2توليفة البنود . 6 78.8 84.9 91.1 98.2 103.4 77.6 2004لمرة واحدة في % 30انخفاض سعر الصرف االسمي بنسبة . 7

االنحراف المعياري المتوسط التاريخي )السنوات العشر الماضية(اإلحصاءات التاريخية للمتغيرات األساسية 3.9 -3.5 وعات الفائدةعجز الحساب الجاري، باستثناء مدف

2.6 1.9 صافي تدفقات رأس المال غير المسببة للدين 0.6 3.4 )نسبة مئوية(أسعار الفائدة االسمية

1.2 4.0 )نسبة مئوية(نمو الناتج المحلي اإلجمالي الحقيقي 2.4 2.1 )التغير بالمائة( مخفض الناتج المحلي اإلجمالي بالدوالر األمريكي

.نمو الناتج المحلي اإلجمالي الحقيقي= gالتغير قي مخفض الناتج المحلي اإلجمالي المحلي بالدوالر األمريكي، و= rأسعار الفائدة االسمية الفعالة على الدين الخارجي؛ = r مضروبا في مخزون الدين للفترة السابقة، حيث (1+g+r+gr)/(r-r(1+g)-g)مشتقة على أنها تساوي / 1 ).استنادا إلى مخفض الناتج المحلي اإلجمالي( بارتفاع سعر صرف العملة المحلية وارتفاع التضخم r مضروبا في مخزون اليد للفترة السابقة، وتزداد r(1+g)/(1+g+r+gr)-تعرف مساهمة األسعار وأسعار الصرف على أنها / 2 .عية بين الدوالر األمريكي والعمالت الرئيسية األخرى التي يتكون منها دين األردن الخارجيال تأخذ بعين االعتبار أثر تحرآات أسعار الصرف التقاط/ 3.معرفة على أنها عجز الحساب الجاري غير المرتبط بالفائدة، زائدا الفوائد واالستهالك للدين متوسط وطويل األجل، زائدا الدين قصير األجل في نهاية الفترة السابقة/ 4

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

43

حصة االحتياطيات األجنبية فإن بل، بالمقا. في االشهر األخيرةمريكياألدوالر اليورو مقابل الوعلى . 2003الحكومة بهذه العملة حتى نهاية عام ادل نصف حصة دين ال تزال تع تباليورو آان

في حين ، والجنيه االسترلينيبالين اليابانيمن االحتياطيات % 1ما نسبتة ذات السياق، آان فقط لمحفظة أآثر والحقيقة أن تنويعا.ومةمن الدين الخارجي للحك% 30 نأن هاتين العملتين تشكال

سوف مريكياألدوالر العمالت الرئيسية األخرى غير النحو العمالت األجنبية لدى البنك المرآزي . عن تحرآات أسعار العمالتالناجمة الة ضد الزيادة في خدمة الدين الخارجي وفر حماية فعي

بسام عوض

44

الفصل الخامس

السياسة المالية واستراتيجية تخفيض الدين متوسط األجل األردن في األجل المتوسط هو تخفيض عبء دين الحكومة هالذي يواجهالرئيسي التحدي إن )123(

ت الحكومة قانون فقد أقر،وللتعامل مع هذه المشكلة. لى مستويات مستدامةالمرآزية المرتفع إ والذي يفرض على الحكومة أن تقوم بتخفيض إجمالي الدين بما ال يزيد عن ،2001الدين العام في

من الناتج المحلي % 60 والدين الخارجي بما ال يزيد عن ،من الناتج المحلي اإلجمالي% 80ت الحكومة تبن،وفي إطار ترتيبات االستعداد االئتماني الحالية. 2006 اإلجمالي بحلول عام

. فيها الخطوات المطلوبة لتنفيذ قانون الدين العامدت حداستراتيجية مالية متوسطة األجل لألردن ت تطورات خارجية سلبية إلى تراجع تخفيض الدين عن خط األساس وآما هو موضح تاليا، فقد أد

ستمكن بدورها الحكومة ملتزمة بسياسة مالية محدثة والتي فإنوبالمقابل، . )2003-2001(للفترة وعناصر . آبير وتحقيق استدامة الدين في األجل المتوسطاألردن من تخفيض عبء دينه بشكل

والعمليات المتزايدة تحت توحيد مالية الحكومة،أساسية لهذه االستراتيجية هي جهد مستدام بالنسبة لنجاح األردن عن هذا الفصل ويتحدث . صة متسارعة وعمليات تخفيض دينخلى شكل خصالخط ع

نة مع االستراتيجية األصلية، ر، ويقيم أداءه األخير بالمقاالتسعينياتفي تخفيض الدين العام في ويعيد تخمين النظرة إلى األجل المتوسط في ضوء التطورات األخيرة، ويحدد أولويات المالية

. للدينتخفيض المطلوبالقيق العامة لتح

التسعينياتالتطورات في الدين العام خالل . أ، حيث انخفض دين التسعينياتحقق األردن تقدما آبيرا في تخفيض عبء دينه الكبير خالل )124(

بحلول عام % 158 إلى 1992من الناتج المحلي اإلجمالي عام % 158الحكومة المرآزية من يتبين أنه بالرغم مخفضة للدين وأخرى صانعة للديندين إلى مكونات وبتجزئة التغير في ال. 2000

من أن عجز المالية العامة لم ينخفض بالسرعة المتوقعة حسب البرامج المدعومة من صندوق النقد تخفيض ثابت في ضرورة تحقيق حتم قد اإلسمي النمو األعلى للناتج المحلي اإلجمالي فإنالدولي،

ية من االنخفاض في نسبة الدين إلى ئو نقطة م60د شكل نمو الناتج المحلي اإلجمالي وق. نسبة الدين نمو الناتج المتأتية منإن المكاسب . الناتج المحلي اإلجمالي، والعائد أساسا إلى النمو الحقيقي

وقد أضاف العجز . المحلي اإلجمالي آانت مخفضة جزئيا بأثر عجز المالية العامة خالل الفترة .من الناتج المحلي اإلجمالي لنسبة الدين% 20 حوالي )2000-1992(لتراآمي خالل الفترة ا

الحكومة بالبدء بترتيبات توجه استراتيجية تخفيض الدين مع فإن، التسعينياتاستنادا إلى خبرة )125( ةتوحيد مالية الحكومأوال، . على ثالثة عناصر أساسيةأآدتا االستعداد االئتماني الحالية قد

، وأن يكون على أساس تدريجي، بحيث يقارب متوسط تخفيضات عجز المالية العامة المتواصل" تحت الخط"ثانيا، العمليات النشطة . من الناتج المحلي اإلجمالي سنويا في األجل المتوسط% 0.5ع في تخفيض الدين، آما هو الحال معوائد التخاصية استغالل غالبية والخصصة اإلسراع في مثل

ثالثا، تعزيز . الثنائيين الدائنين المتأتي مناحالل الدين مثل عمليات تخفيض الدين األخرى وقد هدفت االستراتيجية إلى . اقتصادي أعلىلنمو االستقرار االقتصادي الكلي وخلق بيئة محفزة

الي بحلول عام من الناتج المحلي اإلجم% 78تخفيض دين الحكومة المرآزي اإلجمالي إلى حوالي .2006بحلول عام % 62.4 وإلى 2003

والدين العام في ترتيبات االستعداد االئتمانيتوحيد مالية الحكومةتطورات . ب. فضل من المتوقع في خط األساسي األصليأ في ظل البرنامج الحالي حكومةأداء مالية اللقد آان )126(

فإن، )2003-2002(لي اإلجمالي للفترة من الناتج المح% 8.8وبدال من عجز آلي تراآمي يشكل

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

45

ن يمن الناتج المحلي اإلجمالي، وآال هات% 6نسبة ضمن العجز شامال المنح قد تم احتواؤه وقد . 2003 والتدفقات القادمة الكبيرة للمنح عام توحيد مالية الحكومة بسبب جهود تان آانيالنتيجتح نظام الضرائب، وخاصة الضريبة العامة على بتقدم آبير في إصالتوحيد مالية الحكومةتأثر

رفع أسعار منتجات النفط محليا، والمبيعات، وتنفيذ استراتيجية طموحة إلصالح نظام التقاعد، من % 8.7دخارات الحكومة خالل فترة السنتين هذه إلى إوقد وصلت . وزيادة ضرائب أخرى

توقعة في سيناريو خط األساس األصلي، الم% 2.9نسبة الناتج المحلي اإلجمالي بالمقارنة مع وقد ترجمت إدخارات القطاع العام المرتفعة بشكل ملحوظ إلى . نفقات جارية أقل جزئياوعاآسة

النشاط في في هيكل المالية العامة، وتعزيز االنتعاش من حيث النوعية تحسنا أآثرنفقات رأسمالية .االقتصادي المحلي

من الناتج المحلي % 19اك تقصير آبير في تخفيض نسبة الدين بحوالي ورغم ذلك، فقد آان هن )127( والذي يعود بشكل آبير إلى عناصر ،)2003-2001(اإلجمالي نسبة إلى التقديرات األصلية للفترة

آثار التقييم السلبية و ، هذه العوامل تأثيرا هو عمليات التطوير تحت الخطأآثرو. معاآسة خارجيةنجمت وقد .)1-5(جدول .) نقطة مئوية4.4(صة خانخفاض عوائد الخص، و)وية نقطة مئ7.3(

بالمقارنة مع العمالت الرئيسية األخرى خالل دوالر أمريكيالتغيرات في التقييم من ضعف الاألثر عن بشكل رئيس قد نجم إن معدل النمو المنخفض للناتج المحلي اإلجمالي . السنتين األخيرتين

نسبة إجمالي دين الحكومة المرآزية إلى هذه التطورات مجتمعة قد جعلت و. رب العراقحلالسلبي .2003في نهاية عام % 101.5مستوى الناتج المحلي اإلجمالي ثابتة تقريبا على

2003-2000ديناميكيات الدين العام، : األردن): 1-5(جدول ) الدنانيرماليين(

2003 2000-2003

2000

خط األساس األصلي

البرنامج الحالينسبة مئوية من الناتج المحلي(الفرق بين خط األساس والفعلي 2) /اإلجمالي

7,095.0 5,731.6 5,738.5 1/ إجمالي دين الحكومة والدي المكفول من قبل الحكومة -1 %19.2 %101.5 %78.1 %95.8 آنسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي

-%2.5 -73.0 -317.6 -282.7 العوامل المسببة للدين-2 %0.1 33.7 33.7 44.9 ميزان المالية العامة اإلجمالي شامال المنح

0.0 0.0 0.0 170.0 اإلقراض خارج بنود الموازنة تحصيل الدين من الهيئات العامة األخرى

%3.3 6,992.0 7,338.0 5913.0 العوامل المخفضة للدين -3 -%0.2 -40 -36.0 -136.0 الناتج المحلي اإلجمالي

%4.4 88.0 300.0 -426.0 عوائد الخصخصة %7.3 420.0 0.0 -260.0 آثار التقييم

%6.8 -164.7 16.5 72.0 3/الخطأ / أخرى .ردنيتخمينات آادر صندوق النقد الدولي استنادا إلى بيانات من وزارة المالية والبنك المرآزي األ: المصدر

).باستثناء سندات بريدي(إجمالي صافي الدين المحلي والخارجي / 1 .حيث تشير اإلشارة السالبة إلى انخفاض الدين بالمقارنة مع خط األساس. تقاس المساهمة في نسبة الدين بالنقاط المئوية/ 2 المتوفرة، والبيانات غير المكتملة عن اإلقراض وتحصيل الدين، وآثار أسعار الصرف التي لم تشملها تعكس توليفة من العناصر، شاملة عمليات تخفيض الدين التي لم تشملها البيانات/ 3

.تخمينات التقييم

د أقل آثيرا من دين الحكومة المرآزية بسبب الفوائض دين القطاع العام الموحفإنورغم ذلك، )128( .أقل من قبل البنك المرآزيالكبيرة التي حققتها المؤسسة العامة للضمان االجتماعي وبمدى

لالنطباع خالل العقد مثيرا د قد آان تخفيض الدين على مستوى القطاع العام الموحإن . )1-5(إطار-2001(األخير، رغم أنه قد عانى من قلة التقدم على مستوى الحكومة المرآزية خالل الفترة

من الناتج المحلي اإلجمالي في % 59.7د ليصل إلى دين القطاع العام الموحلقد تم تخمين . )2003أن يكون قد انخفض بحوالي نصف نقطة مئوية عن مستواه في نهاية عام ويتوقع ، 2003نهاية عام

2000.

آثيرا ومشابهة فع ديونه، بالنسبة لنسب خدمة الدين وفاتورة الفائدة، تبقى قوية، داألردن على إعادة قدرة إن )129(ؤشرات المرتبطة بخدمة الدين تبين حقيقة أنه بالرغم من وجود نسبة دين عالية المإن . ساس األصليلخط األ

.األردني قد آان يتراجع في السنوات األخيرةالدين عبء خدمة فإنعلى مستوى الحكومة المرآزية،

بسام عوض

46

الي إلى خدمة الدين آنسبة من الناتج المحلي اإلجم تنخفضأنتتوقع تقديرات البرنامج الحالية إن.)2-5(جدول وخدمة الدين نفسه من صادرات السلع والخدمات غير المرتبطة بعناصر اإلنتاج ،2006بحلول عام % 7

% 9.9من الناتج المحلي اإلجمالي و% 3.4 أما فاتورة الفائدة فسوف تستمر باالنخفاض إلى .%16.1بنسبة .من إجمالي النفقات

زيةمقاييس دين الحكومة المرآ): 2-5(جدول 2006

2001 2002 2003 البرنامج الحالي خط األساس

)باستثناء سندات بريدي(صافي دين الحكومة الكلي 6976.0 5761.5 7095.0 6459.5 5818.2 نسب صافي الدين الكلي

79.7 62.4 101.5 97.1 93.4 آنسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي 294.6 208.2 282.6 321.4 305.7 اتآنسبة مئوية من مجموع اإليراد

182.5 123.0 225.6 214.1 217.3 آنسبة مئوية من صادرات السلع وخدمات غير عناصر اإلنتاج )باستثناء إعادة الدفع لصندوق النقد الدولي(خدمة الدين

7.0 7.0 12.4 1/ 7.7 8.4 آنسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي 26.1 24.0 34.5 1/ 25.6 27.5 موع اإليراداتآنسبة مئوية من مج

16.1 17.0 27.6 1/ 17.1 19.5 آنسبة مئوية من صادرات السلع وخدمات غير عناصر اإلنتاج فاتورة الفوائد

3.4 3.7 3.9 3.8 4.5 آنسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي 9.9 11.2 10.1 10.9 13.3 آنسبة مئوية من مجموع النفقات

.تخمينات آادر صندوق النقد الدولي استنادا إلى بيانات من وزارة المالية والبنك المرآزي األردني: المصدر

آفاق األجل المتوسط. جفي مقابل التقصير الكبير في تخفيض الدين نسبة إلى خط األساس األصلي، فإن هنالك ثالثة )130(

أوال، هل أرقام نسب الدين األصلية . ردنقضايا مهمة لتحليل استدامة الدين متوسط األجل لألثانيا، ما هو تطور الدين المحتمل في . المستهدفة من المحتمل أن تتحقق في ظل البرنامج الحالي؟

ثالثا، ما هي المراحل المقترحة لتخفيض الدين في االستراتيجية المعدلة نسبة إلى . األجل المتوسط؟ .خط األساس األصلي

كومة للبرنامج الحالي تبين أن األردن يجب أن يكون قادرا على تخفيض عبء إن تقديرات الح )131(، وإلى 2006من الناتج المحلي اإلجمالي بحلول نهاية عام % 80دين الحكومة المرآزية إلى

وقد قدرت نسبة الدين الكلي بنفس . 2010من الناتج المحلي اإلجمالي بحلول نهاية عام % 61.6ومقارنة بخط األساس األصلي، فإن عبء الدين . ي قانون الدين العام تماماقيمة السقف المحدد ف

من الناتج المحلي اإلجمالي في نهاية عام % 11العام للحكومة المرآزية سوف يكون أعلى بمقدار وبهدف استرداد بعض الخسائر، فإن ). 3-5(جدول. بالمقارنة مع خط األساس األصلي2010

). 2010-2004(لى قليال للتخفيض في نسبة الدين خالل الفترة البرنامج يتطلب معدل أع

بالنسبة لمتطلبات تخفيض الدين، فإن تقديرات الحكومة الحالية تشمل معدل أقل قليال لنمو الناتج )132(ومن المتوقع أن . المحلي اإلجمالي الحقيقي نسبة إلى خط األساس، ولكن اتجاه عجز موازنة مشابه

ن ازدياد عوائد التخاصية نسبة إلى خط األساس األصلي بسبب التسريع تتأتى مكاسب آبيرة مورغم ذلك، فإن ). مليون دينار إضافية آل عام80حوالي (المطلوب لبرنامج الخصخصة المؤجل

.إجمالي عوائد التخاصية يفترض أن يكون مقاربا إلى حد آبير لخط األساس األصلي

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

47

األثر السلبي لحرب فإن مع البرنامج األصلي، تماشم آبيرفي حين أن عجز الموازنة هو إلى حد )133(إن . سوف يكون مطلوبا لتحقيق األهداف متوسطة األجل رأآبجهد مالية عامة أن العراق يعني

ر في الميزان األولي باستثناء المنح بين عامي والمقاسة بالتغي،الجهود التراآمية للمالية العامة% 1.4من الناتج المحلي اإلجمالي في ظل البرنامج، بالمقارنة مع % 7.7قارب ت، 2007 و2004

ولتحقيق عجز المالية العامة . ظل سيناريوهات خط األساس األصليةمن الناتج المحلي اإلجمالي فييرادات إضافية بالنسبة لإلباتخاذ إجراءات الحكومة سوف تحتاج ألن تقوم فإنالمستهدف،

هذا الفصل يتناول ما تبقى من و. من الناتج المحلي اإلجمالي سنويا% 1.5والنقفات بمتوسط توحيد مالية جل المتوسط التي سوف تكون ضرورية لألردن لتحقيق ولويات المالية العامة في األأ

. المستهدفالحكومة

)1-5(إطار عمليات وديون القطاع العام الموحدة:األردن

في حين أن الحكومة المرآزية تسيطر القطاع العام، فإن العمليات المالية العامة وشبه المالية العامة للمؤسسات العامة األخرى هي مهمة على هي إلى حد 2003من الناتج المحلي اإلجمالي عام % 59.7م بنسبة المستوى االقتصادي الكلي وفي مجال تقديم الخدمات العامة، إن صافي الدين للقطاع العا

مؤسسة 32حيث يوجد . وتحصل موازنة المؤسسات العامة المستقلة على الموافقة من مجلس الوزراء. آبير أقل من مستويات نظيراتها لدى الحكومة المرآزيةولكسب . ، وذلك بعد األخذ باالعتبار التحويالت من الحكومة المرآزية)ى تحقيق توازن مالية عامةمؤدية إل(مستقلة وغالبية عملياتها المالية العامة محولة آليا

أهمية الحجم الضخم لشهادات آثرالبنك المرآزي األردني من روم سك الذهب واحتياطياته من العملة األجنبية، ولكنه يدفع فوائد على مطلوبات معينة، واأل للعاملين في القطاع الخاص ةا أن المؤسسة العامة للضمان االجتماعي تتحمل مسؤولية توفير الرواتب التقاعدية للعجز والشيخوخآم. إيداع البنك المرآزي

.1995والعاملين في مجال الخدمة المدنية المعينين بعد 2009-2004توقعات خط األساس للصادرات، : األردن): 7-8 (جدول

2009 2008 2007 2006 2005 2004 توقعات

)نسب مئوية( نمو عوائد صادرات األلبسة واألقمشة

خط األساس 13.9 0.4 7.0 8.0 9.3 9.5 السيناريو المعاآس أ 13.9 -25.0 5.3 6.0 6.9 7.1 السيناريو المعاآس ب 13.9 -50.0 3.5 4.0 4.6 4.8 السيناريو المعاآس ج 13.9 -75.0 2.3 2.7 3.1 3.2

1/نمو عوائد الصادرات الكلية خط األساس 8.1 6.3 7.2 6.9 7.9 8.3 السيناريو المعاآس أ 8.1 2.1 7.0 6.7 7.6 8.0 السيناريو المعاآس ب 8.1 -2.0 6.9 6.5 7.5 7.8 السيناريو المعاآس ج 8.1 -6.1 7.0 6.6 7.5 7.9

)نسب مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي( /3, /2الحساب الجاري الخارجي ميزان

خط األساس 5.3 1.6 0.2 0.0 -0.1 -0.2 السيناريو المعاآس أ 5.3 0.9 -0.5 -0.8 -1.0 -1.1 السيناريو المعاآس ب 5.3 0.3 -1.2 -1.5 -1.7 -2.0 السيناريو المعاآس ج 5.3 -0.4 -1.8 -2.1 -2.4 -2.6

/4، /3، /2الدين الخارجي خط األساس 68.6 62.8 56.4 51.3 46.9 42.1 السيناريو المعاآس أ 68.6 63.2 57.7 53.1 49.2 45.0 السيناريو المعاآس ب 68.6 64.0 59.0 54.9 51.4 47.6 السيناريو المعاآس ج 68.6 64.9 60.2 56.6 53.5 50.1

)بأشهر مستوردات السلع والخدمات غير المرتبطة بعناصر اإلنتاج( /4، /2تياطيات الدولية االح

خط األساس 8.6 8.0 7.3 6.7 6.3 5.8 السيناريو المعاآس أ 8.6 8.2 7.5 6.9 6.1 5.5 السيناريو المعاآس ب 8.6 8.3 7.6 6.8 5.9 5.2 السيناريو المعاآس ج 8.6 8.4 7.6 6.8 5.8 4.9

)ات األمريكيةدوالر أمريكيالدوالر األمريكيماليين ( /2فجة التمويل خط األساس ... ... ... ... ... ...

السيناريو المعاآس أ ... 72.2 84.8 99.5 119.1 140.7 السيناريو المعاآس ب ... 143.4 165.0 192.0 224.8 263.7 السيناريو المعاآس ج ... 213.5 243.3 278.2 319.6 366.6

.تخمينات آادر صندوق النقد الدولي: المصدر . من السلع والخدمات غير المرتبطة بعوامل اإلنتاج/ 1 .سنويا% 5مع األخذ بعين االعتبار صافي عبء الدين اإلضافي، بافتراض سعر فائدة بنسبة / 2 .ضافة لصناعة األقمشةبالنسبة للسيناريوهات المعاآسة، فإن النسبة تأخذ بعين االعتبار أثر الناتج المحلي اإلجمالي المقدر للنمو األقل للقيمة الم/ 3 .بافتراض أن ربع فجوة التمويل في أي سنة يمول من خالل خسارة االحتياطيات الدولية، وليس من خالل تراآم ديون خارجية جديدة/ 4

بسام عوض

48

خط األساس األصلي وتوقعات البرنامج: األردن): 3-5(جدول توقعات البرنامج الحالي توقعات خط األساس األصلي

2000 2001 2002 2003 2004 2006 2010 2002 2003 2010 2006 2004 أولية

)آنسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي( 26.2 27.2 32.3 35.9 30.2 27.4 29.9 30.7 31.1 32.0 30.6 30.1 مجموع إيرادات الموازنة والمنح

24.6 24.2 23.6 23.8 25.1 24.6 24.9 25.3 25.2 25.6 26.3 25.9 ايرادات الموازنة 1.6 3.0 8.7 12.1 5.2 2.8 5.0 5.4 6.0 6.4 4.3 4.2 المنح

28.2 33.4 35.2 38.3 34.7 27.7 32.9 34.7 35.5 36.5 33.7 34.1 مجموع نفقات الموازنة 22.5 26.4 27.2 29.4 27.8 22.6 27.3 29.0 29.6 30.7 28.4 29.1 النفقات الحالية

2.6 3.4 3.4 3.9 3.8 3.0 3.7 3.9 4.5 4.4 4.2 4.9 مدفوعات الفوائدمنها، 5.4 6.8 7.4 8.6 6.5 5.2 5.6 5.7 5.8 5.9 5.2 4.9 ليةالنفقات الرأسما

-3.6 -5.8 -12.5 -13.1 -10.1 -3.3 -7.9 -9.4 -10.3 -10.9 -7.9 -8.9 الميزان اإلجمالي، عدا المنح -2.0 -2.8 -3.9 -1.1 -5.0 0.4- -2.9 -4.1 -4.3 -4.5 -3.7 -4.7 الميزان اإلجمالي، شامال المنح

2.0 2.8 3.9 1.1 5.0 0.4 2.9 4.1 4.3 4.5 3.7 4.7 التمويل 1.1 -0.6 -2.3 -4.6 1.2 0.0 -0.3 1.8 1.3 1.3 1.5 -1.5 )صافي(التمويل األجنبي

0.8 2.3 4.0 1.3 1.2 0.0 1.1 2.5 4.1 3.0 -0.1 7.2 )صافي(عوائد الخصخصة 0.1 1.1 2.2 4.4 2.6 0.4 2.2 -0.3 -1.0 0.2 2.3 -1.0 )صافي(التمويل المحلي

المذآرةبنود 0.6 0.4 -0.5 2.8 -1.2 2.6 0.8 -0.1 0.2 -0.1 0.5 0.3 الميزان األولي 3.6 0.6 4.9 6.3 2.4 4.8 2.7 1.7 1.5 1.4 2.2 0.6 ادخارات الحكومة

61.6 80.0 93.0 101.5 97.1 50.4 62.4 71.7 78.1 87.1 93.4 95.8 مجموع صافي الدين شامال الضمانات 43.5 56.4 68.2 77.1 77.0 36.0 48.4 58.5 63.5 70.1 75.2 80.1 )سندات بريدي(خارجية منها، ال

9.9 12.5 10.5 10.9 12.3 11.0 12.2 12.8 14.5 13.8 13.7 16.4 مجموع اإليرادات/ الفوائد مليون دينار (الناتج المحلي اإلجمالي بأسعار السوق

864, 8,719 7,524 6,992 5606.653, 9,240 7,948 7,338 6.742 6,229 5,915 )أردني .الحكومة األردنية وتخمينات آادر صندوق النقد الدولي: المصدر

أولويات المالية العامة. د آبيرة من المالية اتطلب جهوديأن تحقيق األرقام المستهدفة للدين في قانون الدين العام سوف

في المالية العامة أآبرلي مجموعة من األولويات لتحقيق إصالحات وفيما ي. العامة على الحكومة القيام بها .بهدف تحقيق أرقام الدين المستهدفة

اعتماده على مصادر من ف إيرادات الضرائب وأن يخفة تعويميإلى زيادةيحتاج األردن •. الخارجية، مثل اإليرادات غير الضريبية ومساعدات المنح ةإيرادات غير مرنة ومتذبذب

حوالي ( عليه أن يسترد جزءا من الخسائر الدائمة لمنحة النفط العراقية فإنإضافة إلى ذلك، واألولويات القصوى في جانب اإليرادات سوف ). من الناتج المحلي اإلجمالي سنويا% 3

تكون إصالح الضريبة العامة على المبيعات وأنظمة ضريبة الدخل، إضافة إلى ربط أسعار .جات النفط المحلية مع األسعار العالميةمنت

على جانب النفقات يحتاج األردن إلى زيادة مرونة الموازنة من خالل تخفيض النفقات •الجارية، خاصة من خالل احتواء نمو فاتورة الرواتب واإلنفاق العسكري، واالستمرار في

.مإصالح أنظمة التقاعد، وزيادة فعالية اإلنفاق على الصحة والتعلي. حاجة آبيرة للعمليات تحت الخط التمام إصالحات النفقات واإليراداتهناك سوف تكون •

بدال الدين، ثل إوهذه تشمل تسريع الخصخصة، واالستمرار في عمليات دين خاصة م .وااللتزام باستراتيجية تمويل المالية العامة

اإليرادات. هـنظام ضريبة الدخل الحالي يبقى حيث أن إن إصالح ضريبة الدخل يجب أن يحتل أولوية قصوى، )134(

أداء ضريبة الدخل في األردن فإنوآنتيجة لذلك، . الغير عادل، وغير فعو عام، بشكلامعقد توسيع في هذا اإلطارأولويات اإلصالح تشمل و. يتأخر بشكل آبير عن دول أخرى في اإلقليم

، وخاصة على في ظل القانون النافذالمطبقة كثيرةالاءات ستثناالإلغاء من خالل قاعدة الضريبة النظام الحالي لالقتطاعات بنظام بسيط الئتمان الضريبة، وإبدال الدخل التأجيري وأرباح التصدير،

وإخضاع عفاءات الضريبة الجزئية، الك المتسارع بدال من النظام الحالي إلتضع إجراءات لالهووتحققة على الموجودات من قبل جميع دافعي الضرائب إلى نفس آل المكاسب الرأسمالية الم

.من تعقيدات هيكل معدالت الضريبة الحاليللتخفيف الضريبة، وتخفيض عدد معدالت الضريبة

توحيد معدالت يتطلب إن تعزيز فعالية ومرونة نظام الضريبة العامة على المبيعات سوف )135(وسيكون من . قت من خالل زيادة الضريبة األساسيةالضريبة المتدنية مع المعدل األساسي مع الو

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

49

. الكهرباء والنقلشمولها الضروري أيضا توسيع قاعدة الضريبة العامة على المبيعات من خالل على تحسين مرونة انيساعدسوف تحسين االلتزام وتبسيط إدارة الضريبة فإنباإلضافة إلى ذلك،

.نظام الضريبة العامة على المبيعات

ارة منحة النفط العراقية الدائمة وما صاحبها من خصومات في فاتورة النفط يبين أهمية إن خس )136(ويجب أن تشمل االستراتيجية . المستويات الدوليةحسب تعديل أسعار المنتجات النفطية المحلية

سعار الهوة بين أ حجم منالتعديالت على األسعار تدريجيال تقلفترة انتقالية يمكن من خاللها أن النظام الحالي لاليرادات فإن إضافة إلى ذلك، .2006العالمية بحلول عام األسعار النفط المحلية و

تسعير بعض المنتجات بأعلى من أسعار السوق يجب أن يستبدل المتضمن الضريبية الضمنية .بنظام شفاف يتكون من الضريبة العامة على المبيعات وضرائب محددة أخرى

النفقات. و األردن بحاجة إلى الحد من نفقاته الجارية، فإنلتحقيق المرونة المطلوبة على جانب النفقات، )137(

من % 70حيث أن األجور ومدفوعات التقاعد والنفقات العسكرية ومدفوعات الفائدة تشكل حوالي هم توحيد ه من المفإن، افي حين أن التقدم في إصالح أنظمة التقاعد آان جيد. إجمالي نفقات الموازنة

المكاسب في األجل المتوسط للحد من نفقات األجور والتقاعد وتقليل المطلوبات المستقبلية .المحتملة

حتواء للتأآد من استدامة وضع المالية العامة إن العبء المتناهي للنفقات العسكرية يحتاج إلى اإل )138( ، حوالي ربع النفقات الكليةفرادي األضخم مشكالويبقى اإلنفاق العسكري اإلنفاق اإل. في األردن

من أي بلد في المنطقة آنسبة مئوية من الناتج أآثرحيث ينفق األردن على الجوانب العسكرية األردن ف تخل فقدإضافة إلى ذلك، . المحلي اإلجمالي وتقريبا ثالثة أضعاف غالبية الدول الصناعية

بة إلى الناتج المحلي اإلجمالي خالل العقد نفاقه العسكري نسإعن نظرائه االقليمين في تخفيض نسبة إلى الناتج آبيرنفاقهم العسكري بشكلإفي تخفيض نجحوا حين أن جيرانه قد وفي . الماضي من أآثراإلنفاق العسكري لألردن بازداد فقد، )2001-1995(خالل الفترة اإلجمالي المحلي

.الفترةمن الناتج المحلي اإلجمالي خالل نفس % 0.5

من وضع يعزز األخيرة سوف السنوات إن االنتهاء من أجندة اإلصالح الشاملة لنظام التقاعد في )139(وفي هذا . زيادة مطلوبات التقاعدإحتواء المالية العامة لألردن في السنوات القادمة من خالل

للضمان المؤسسة العامة في االشتراآات واألقساططار، سوف يكون من المهم إصالح بنود اإلاستنادا إلى نتائج المراجعة وذلك المالءة المالية في األجل الطويل، تحقيق للتأآد من االجتماعي

.االآتوارية التي تتم آل خمس سنوات

. وحتى الدول الصناعيةالمنطقة اإلنفاق على الصحة والتعليم جيدا بالمقارنة مع الدول في يعتبر )140( إنفاق األردن على التعليم يتعدى متوسط الدول فإنلي، من الناتج المحلي اإلجما% 5وبنسبة

فإنمن الناتج المحلي اإلجمالي، % 4.2بنسبة و .)من الناتج المحلي اإلجمالي% 4.7(الصناعية من % 2.8ليس فقط بالمقارنة مع المتوسط اإلقليمي البالغ أيضا، اإلنفاق على الصحة يعتبر جيدا

. من الناتج المحلي اإلجمالي% 6.5 بل مع متوسط الدول الصناعية البالغ ،جماليالناتج المحلي اإل هناك حاجة لتحسين فعالية وآفاءة النفقات العامة لتحقيق األهداف فإنعلى الرغم من ذلك،

.االجتماعية للحكومة وليس لزيادة حجم اإلنفاق

بسام عوض

50

د للخزينة، سوف تأسيس الحساب الموحال إلصالح إدارة النفقات العامة، شامالعفلتنفيذ الإن ا )141( .عداد التقارير حولهاإ على تحسين تغطية الموازنة وتنفيذها و آبيريساعد بشكل

العمليات تحت الخط. ز نالدين خالل السنتيلتراجع عمليات تقليل حجم آانت سببا رئيسيا المتدنية التخاصية أن عوائد بما )142(

أساسي على الحكومة لتخفيض الدين في األجل المتوسط سوف تعتمد بشكل أهداففإناألخيرتين، هناك حاجة فإنوال، أ. لتخفيض الدينالتخاصية عوائد جميع تسريع برنامج التخاصية واستعمال

ثانيا، بالمدى . لعوائد إضافية لتعويض التراجع الكبير في تخفيض الدين خالل السنتين األخيرتين مدفوعات خدمة فإن، المالية العامة لتمويل عجز أآبرلخصخصة األقل استدامة فيه اتعني الذي ثالثا، باألخذ بعين االعتبار الطبيعة غير االعتيادية . عبء إضافي على المالية العامةهي الدين

أو يتطلب جزء متكرر فيها يكون أي استخدام لها لتمويل النفقات التي قد فإنيرادات التخاصية، إل فإنرابعا، في األجل الطويل، . أآبر سوف يهدد برنامج المالية العامة بشكلأية نفقات في المستقبل

الخصخصة يجب أن ترفع من اإلنتاجية والنمو، وبعض هذه المكاسب سوف يعود على الموازنة نار سنويا مليون دي200البرنامج الحالي عوائد تخاصية تبلغ ويتطلب . ضريبيةعلى شكل إيرادات

. تام ألغراض تخفيض الدين واستخدام هذه العوائد بشكل)2008-2004(للفترة

جاه الصحيح، حيث أن تمويل تسمية هو خطوة في اإلاإل) بريدي(إن الدفع المسبق لسندات )143(صدارات الدين العام المحلية، وعملية السحب من إ من خالل )بريدي(عمليات إعادة شراء سندات

تنسجم مع الحاجة إلى تخفيض الدين الخارجي لألردن ومدفوعات خدمة األجنبية تياطيات االح .المعاآسةالصرف تحرآات أسعار مع عبء خدمة الدين العام وتذبذب الدين

إن عملية إعادة دفع الدين الخارجي مرتفع التكلفة يجب أن تستمر على ذات الخطوط التي تمت )144(تيجية تمويل المالية العامة الهادفة إلى تخفيض نسبة الدين الخارجي مناقشتها بخصوص استرا

إن التنفيذ المستدام ). 2-5(إطار. وزيادة االعتماد على التمويل المحلي بالتشاور مع نادي باريس

)2-5(إطار ية جديدة لتمويل المالية العامةاستراتيج: األردن

لقد استراتيجية تمويل المالية العامة للحكومة منذ أواخر الثمانينات بتحيز نحو التمويل الخارجي لتأمين أقصى تمويل ممكن من المانحين الرسميين ، حوالي الثلث 2002 – 1993جمالي سنويا خالل الفترة من الناتج المحلي اإل% 6وقد بلغ متوسط التمويل الخارجي للحكومة المرآزية ما يعادل . والدائنين

من الناتج % 3، دوالر أمريكي مليار 75، وقف مخزون الجمالي الدين الخارجي للحكومة المرآزية عند حوالي 2003منها آان سببا للدين في نهاية عام اقي، بهدف تعبئة الفجوة بين متطلبات التمويل الخارجي واألموال المحصلة من الدائنين لقد تم معاملة تمويل الدين المحلي بشكل عام آبند بو. المحلي اإلجمالي

من الناتج المحلي اإلجمالي % 0.7، بلغ متوسط صافي الدين المحلي للحكومة المرآزية ما يعادل 2002 – 1993في. الخارجيين أو من خالل الخصخصة .من الناتج المحلي اإلجمالي% 20دين المحلي للحكومة المرآزية ما يعادل حوالي ، بلغ إجمالي مخزون ال2002في نهاية عام . سنويا

مديونية في مجموعة دخله، األمر الذي يقيد من تصنيفه آثروبالرغم من التقدم في توحيد مالية الحكومة، يبقى األردن واحد من االقتصادات األ) نوع ش(وحقيقة أن مطلوبات األردن المالية الخارجية هي في الغالب بعملة أجنبية يؤدي إلى عنصر . بةاالئتماني السيادي بالعملة األجنبية بعالمة المضار

وآما . طالما أن الحكومة والمؤسسات المالية وقوائم ميزانيات الشرآات هي معرضة، بمدى تباين لصدمات أسعار فائدة أو أسعار صرف. الهشاشة المالية وواحدة من التقلبات االقتصادية الكلية الحرجة هي قابلية 2003 – 2002من عواقب آثار التقييم في ) ويعاني(دني قد عانى نوقش سابقا، فإن الدين األر

. ملف دين العام لخسارات الصرف األجنبي في حال تراجع قيمة الدينار األردني) حساسية( صافي تمن آمتطلبا% 77 من أآثردنى معين من االستدانة الخارجية، ووقد أملت اعتبارات ميزان المدفوعات تقليديا ضرورية وجدود مقدار أ

وبالرغم من أنها ضرورية من منظور ميزان المدفوعات فإن استراتيجية . 2002 – 1993استدانة الحكومة تم تمويلها من مصادر خارجية خالل الفترة سنويا خالل هذه الفترة في حين بلغ ذلك % 3.7ط سعر الفائدة على الدين المحلي للحكومة حوالي فقد بلغ متوس. التمويل لم تكن بدون تكاليف على المالية العامة

باإلضافة إلى هذا فإن االستدانة الخارجية يجب أن تغطي من خالل % 5بالنسبة للدين الخارجي للحكومة والدين الخارجي المكفول من قبل الحكومة حوالي سنويا % 85وبالتالي، على أساس موحد، فإن التكلفة الصحيحة لالستدانة الخارجية قد بلغت بالمتوسط . نك المرآزي األردنيإصدار شهادات اإليداع من قبل الب

من الناتج المحلي اإلجمالي إضافية قيمة صافي االستدانة المحلية السنوية بدال من صافي االستدانة % 1بمعنى أخر، آل نسبة .2002 – 1993خالل الفترة . مليون دينار سنويا2.5 يكون قد أدى إلى تحقيق وفورات في المالية العامة بقيمة 2002 – 1993جية خالل الفترة الخار

إن التعزيز الذي تم حديثا لميزان المدفوعات والزيادة في إجمالي االحتياطيات األولية القابلة لالستخدام قد منح األردن الفرصة لسياسة استدانة وبالتالي تحقيق . واستراتيجية تمويل مالية عامة جديدة مع ترآز متزايد على االستدانة المحلية هي ممكنة في الوقت الحاضر). مرونة( انتقائية أآثرخارجية

.توقعات تخفيض الدين الخارجي المتسارع، وتطوير سوق الدين المحلي، ووفورات الفائدة الكبيرة من إصدار السندات بالدينار أآبرباتخاذ الخطوات لتعديل ملف تمويل المالية العامة لصالح آميات ، بدأت السلطات األردنية 2002بداية من

من السندات الحكومية لخمس سنوات لتمويل نفقاتأآبر من خالل إعادة دفع سندات بريدي وإصدار آميات 2003وقد تم تكثيف هذه العملية في . األردنيإن التنفيذ المستدام لسياسة آهذه سوف يساعد على . سحب لكميات آبيرة من قرض إصالح القطاع العام المقدم من البنك الدوليالحكومة، ومن خالل عدم ال

, أآبر توازن بين مطلوبات العملة المحلية ومطلوبات العملة األجنبية في الدين العام، وامتصاص فائض السيولة، وتطوير منحنى عائد أآثرتحقيق توزيع وسياسة آهذه سوف تدعم تنمية القطاع الخاص األردني المالي وغير المالي مع التقليل أيضا من . وتسهيل اإلقراض البنكي األطول أجال للقطاع الخاص المحلي

.تعرض األردن للصدمات الخارجية

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

51

لسياسة آهذه سوف يؤدي إلى تحقيق تخفيض متسارع للدين الخارجي وفائض السيولة المحلية، سيس منحنى عائد محلي، مما يسهل اإلقراض طويل األجل للقطاع الخاص وإدخارات الفوائد، وتأ

باإلضافة إلى ذلك، فإن الحكومة يمكن أن تواصل جهودها في المطالبة بإحالل الدين . المحلي .واتفاقيات إبدال الدين بالتنمية مع دائنين رسميين مختلفين ألقصى مدى ممكن

التعرضات المحتملة. ح. آبيرة في حالة حدوث صدمات معاآسةإن آلية تخفيض الدين المحددة في البرنامج تواجه مخاطر )145(

ومع األخذ . المخاطر أهمية هو المتأتي من آثار التقييم في حال انخفض الدينار األردنيأآثروأحد بتدائي على مخزون الدين سوف يكون األثر اإلفإنة المرتفعة للدين الخارجي، بعين االعتبار النسب

، بشكل ملحوظآبيرا، مؤديا إلى جعل نسبة الدين إلى الناتج المحلي اإلجمالي أعلى من خط األساسآبير تحقيق األهداف المحددة ضمن ويؤخر بشكل يفرض عبئا ثقيال على الموازنة، األمر الذي

. الدين العامقانون

إن أي انخفاض في معدالت نمو الناتج المحلي اإلجمالي في ظل االفتراضات متوسطة األجل لخط )146(األساس سوف يجعل من الصعب تحقيق أهداف الدين العام، ويفترض البرنامج معدل نمو للناتج

توقعات األجل المتوسط، وهذه الفي % 6، متسارعا إلى 2004عام % 5المحلي اإلجمالي بنسبة .على أساس التعافي التام من آثار األزمة العراقية والتوسع المستمر والسريع للصادراتمبنية

سلبي على ثرأالمستويات المحددة في البرنامج سوف يكون له إلى المنح الخارجية تراجع عدم إن )147( افتراض برنامج المالية العامة في األجل المتوسط يعتمد علىحيث أن . سياسة تخفيض الدين

مع األخذ بعين االعتبار نجاح األردن في الماضي في ،حول المنح الخارجيةإلى حد ما متحفظ ومصادر أخرى . ولذا، يجب أن تكون مخاطرة تراجع المنح الخارجية محدودة.تحويل المنح

لوضع تدهور او النسب المحددة في البرنامج، التي تزيد عنض تشمل أسعار الفائدة الحقيقية للتعر .األمني

استنتاجات. طبالرغم من أنه قد آان هناك تراجع آبير في تخفيض الدين نسبة إلى خط األساس األصلي في )148(

حرآة الدين في األجل المتوسط فإنالسنوات األخيرة في ظل ترتيبات االستعداد االئتماني الحالية، خاصة في ضوء التراجع لدين اإن تخفيض عبء . المحددة في البرنامج تنسجم مع استدامة الدين

حرآة بالمحافظة على تطلب تعزيز التزام الحكومة ي، سوف الذي حدث مؤخرا وآثار حرب العراق .حددة في البرنامجآما هي معجز المالية العامة

تحقيق أرقام الدين المستهدفة في حال قد يؤدي إلى خلق صعوبات أمام دعمإن عدم وجود أي )149(خسارة المنح الخارجية أو أي عدم استقرار على أو تباطؤ النمو أو م معاآسةوجود أي آثار تقيي

في .المستوى السياسي أو اإلقليمي والتي لم يتم تحديدها بوضوح في سيناريو الخط األساسي فإنتبني استراتيجية متوسطة األجل اعتمادا على األولويات المحددة سابقا، من خالل المقابل،

.ملحوظ ن تكون قادرة على تحسين توقعات الدين بشكلالحكومة يجب أ

بسام عوض

52

الفصل السادس تطوير مؤسسات الحماية االجتماعية

مقدمة. أالدخل وتناقصا في ، واجه األردن تراجعا وانكماشا آبيرا في اإلنتاج، 1989في أعقاب أزمة عام )150(

فتقار إلى شبكة مالئمة لألمان االفإن ،رغم ذلك. نهيارا حادا في مستويات الفقرإالحقيقي، وفقد وقبل األزمة، . هذه التحديات الكبيرةلفعالية استجابة الحكومة من آبير بشكلحد اإلجتماعي قد

وفي حين أنه آان مفيدا في . على نظام حماية اجتماعية يستند إلى العائلة آبيراعتمد األردن بشكليدة الحساسية، فقد آان هذا النظام غير مالئم في العرضية شدالرفاه صدمات التخفيف من حدة

الرفاه لكل الطبقات في من مستويات دراماتيكي بشكللت قل والتي ،نظاميةالزمة األاستيعاب .المجتمع األردني

، فقد استجابت الحكومة من خالل ا متزايداوفقرتراجعا سريعا في مستويات الرفاه تها بمواجه )151(قابة على أسعار السلع الغذائية األساسية والمنتجات النفطية، وفي حين أن إعادة النظر في الر

الزيادة الحادة في أسعار السلع الغذائية آثار من التخفيف الرقابة على األسعار قد ساعدت على للصدمات الخارجية ة سليم وعرضبشكلهة موجوالمحروقات على الفقراء، فقد آانت غير

وقد حاولت الحكومة احتواء النفقات على الدعم الناجمة عن الرقابة . زنةالمعاآسة ومربكة للمواهذه الحصص فقد آانت رغم ذلك، ). آوبونات(لسلع احصص العمل بنظام على األسعار من خالل

ب أسعار والتي بقيت عرضة لتقل،المعوناتحجم هامشي فقط في الحد من ناجحة بشكل .المستوردات

الحاجة على ءة المعونات السعرية وعدم استدامة المالية العامة الناجمة عنها عدم آفامشكلة دت أآ )152( شبكة أمان وهي،إلى تأسيس برنامج حماية اجتماعية رسمي شامل يرتكز على ثالثة محاور

يوفر تغطية أن يمكن ذاتي التمويل نظام ضمان اجتماعي ولة من قبل الدولة، اجتماعي للفقراء ممو جيد للصحة والتعليم ال ومحدد األهداف بشكلين في االقتصاد، وبرنامج نفقات فعشاملة لكل العامل

. مع الترآيز على المناطق األقل تنمية،يضمن المساواة بين جميع المواطنين

. المحاور الثالثةبالنسبة لهذه خطوات ملموسة الحكومة األردنية خالل العقد الماضي قد خطت ل )153(ة وغير المنتهية بنظام للتحويالت ممعتبدلت الحكومة بنجاح المعونات الم، اسالتسعينياتففي أواخر

وبالرغم من بعض المحددات . صندوق المعونة الوطنيةهدارالحاجة أحسب د مبلغ الدعم يحدالنقديةت بكثير من نظام المعوناأآثرن برنامج الدعم النقدي آان ناجحا فإ، لتغطية مبالغ النفقاتبالنسبة ،في نفس الوقت، اعادت الحكومة هيكلة تسعير المنتجات النفطية. في الوصول إلى الفقراءم المعم

. للموازنةصافية توليد إيرادات األمر الذي أدى إلى مع دعم منتجات الطاقة التي يستهلكها الفقراء، نظمة التقاعد استراتيجية الحكومة على توحيد أزتفقد رآبالنسبة لتقاعد الشيخوخة والعجز،

أخيرا، بالرغم من التوحيد . ع وعريض القاعدةد وموس في نظام ضمان اجتماعي موحالمختلفةمن اإلنفاق االجتماعي مع تبني جيد ، فقد حافظ األردن على مستوى لمالية الحكومةالمستمر

كون فيها آثار الفقر للمناطق التي تأآثرالفقر من خالل توجيه موارد حدة استراتيجية نشطة لتخفيف .األولية ونظام التعليم العام مقيدةالصحية والتي تكون استفادتها من الرعاية ،أآبر

م الذي حققه األردن خالل العقد الماضي في تطوير برامج الحماية هذا الفصل التقديتتبع و )154( الفقر، بالرغم من دة حاالجتماعية والمكاسب الناجمة عنها في المؤشرات االجتماعية والتخفيف من

إطار تاريخي للحالة الضعيفة للترتيبات برسمويبدأ . البيئة االقتصادية والجيوسياسية الصعبة ويحدد المرحلة المطلوبة لمناقشة االستجابة األولية 1989 أزمة عام التي سادت إبانالمؤسسية

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

53

هذا من )ج(الجزء . )ب(ء الجز .الفقر الذي نجم عن األزمةفيما يتعلق بازدياد حدة للحكومة نشأة صندوق المعونة الوطنية والعناصر األساسية ألنظمة شبكة األمان يتطرق إلى الفصل

ويقوم ،صالحهاإ العمل بمعونات الدعم السعري و آليةحيث يبدأ بوصف. االجتماعي في األردنطقة الشرق األوسط وشمال المعونات في منأنظمة صالحإلعمليات مقارنة بين الدول بالنسبة بعقد شاملة أحدث اإلصالحات التي ،تم التطرق إلى نشأة معونات المنتجات النفطيةيبعد ذلك . إفريقيا

ويختتم هذا الجزء . والتي تعرضت لهزة بسبب خسارة منحة النفط العراقية،تمت في هذا السياقالحكومة التي اتبعتها لية اآل )د (يبين الجزءوبعد ذلك، . بالتطرق إلى نشأة صندوق المعونة الوطنية

أنظمة تقاعد منفصلة إقرار عدالة من خالل أآثرالضمان االجتماعي وجعله مظلة في توسيع العاملين في وتوحيدها مع نظام الضمان االجتماعي للموظفين غيرةللخدمة المدنية والعسكري

آفاءة اإلنفاق على التعليم الذي طرأ علىن ، فيناقش التحس)ـه(أما الجزء . القطاع الحكوميتحقيق التكامل االقتصادي للفقراء والسكان المقيمين في على والصحة في األردن والذي ساعد

طريق تحديد التحديات المستقبلية ورسم خارطة ويختتم الفصل ب. الدولةفي نموا المناطق األقل .لالصالحات المستقبلية

1989-1988ية االجتماعية قبيل أزمة ترتيبات الحما. ب وقد تكونت .المعالمومحددة ات إلى مؤسسات حماية اجتماعية شاملة يافتقر األردن في الثمانين )155(

رئيس من شبكات الحماية االجتماعية التقليدية المستندة أنظمة الحماية االجتماعية في األردن بشكلعسكرية لموظفي الحكومة المدنية والتقاعد ال ، وأنظمةالمعممةإلى العائلة، ومعونات الغذاء

ومدار والعسكريين من خالل إنشاء برنامج تقاعد بالمساهمة مملوك للدولة لغير موظفي الحكومة .من قبل المؤسسة العامة للضمان االجتماعي

التي وقعت فياألزمة االقتصاديةخالل حتى نسبيا ولم تكن معونات الغذاء تشكل حصة آبيرة )156(من إجمالي نفقات % 1، شكلت معونات الغذاء أقل من )1985-1983(الفترة خالل و. 1989عام

التراجع الثابت واسط الثمانينات أاالنخفاض في نفقات الدعم في أوائل وقد تبع و،الحكومة المرآزيةفي الفترة االزدهار االقتصادي مرحلة في نسبة السكان الذين يعيشون تحت خط الفقر خالل

1986خالل عامي % 3 إلى أقل من 1980عام % 24وبتراجع الفقر بثبات من . )1980-1986(من النفقات الكلية في أوائل % 1من حوالي انخفضت معونات الغذاء آانت قد فإن، 1987و

وبإلغاء معونات الغذاء . 1986 وانتهت آليا عام ،1985 عام ها فيمن% 0.5قل من أالثمانينات إلى جدية للفقراء أآثرتم تأسيس صندوق المعونة الوطنية لتوفير شبكة أمان اجتماعي ، فقد1986عام

.العاطلين عن العمل

انخفاض آبير في قيمة الدينار األردني وانكماش النشاط حدوث إلى 1989أدت أزمة عام لقد )157(إلى ارتفاع ى انخفاض قيمة الدينار أدوقد الفقر، حدة أدت إلى زيادة آما االقتصادي الحقيقي،

في نفس الوقت، لم . )1992-1986(خالل الفترة % 78أسعار المواد الغذائية في السوق بنسبة أدى إلى حدوث تراجع حاد في األمر الذي االرتفاع في التضخم، ىاألجور األسمية على خطتسر

. %22انخفض معدل النفقات لكل فرد بنسبة و ).1992-1987(خالل الفترة الدخل الحقيقي ،من السكان يعيشون تحت خط الفقر، في حين أن فجوة الفقر% 14.4، آان 1992وبحلول عام

الفقراء للوصول بهم النفقات على فيها تزاد والمقاسة آنسبة مئوية من الدخل القومي التي يجب أن .1992عام في % 3.6 إلى 1987 عامفي% 0.3إلى خط الفقر، قد اتسعت من

دنية لهذه التطورات من خالل زيادة النفقات على برامج الرفاه االجتماعي، استجابت الحكومة األر )158(الرفاه المنتظمة التي صدمة للتعامل مع ةوبما أن تغطية صندوق المعونة الوطنية آانت غير مالئم

بسام عوض

54

1989وبحلول عام . 1988خلقتها األزمة، فقد اعادت الحكومة النظر في معونات الغذاء عام .من الناتج المحلي اإلجمالي% 3.3أو ،من النفقات الحكومية% 7اء شكلت معونات الغذ

أنظمة شبكة الحماية االجتماعية. ج شبكة حماية وجود الحاجة إلى1989نهيار الحاد في مستويات الفقر الذي سببته أزمة اإللقد أظهر )159(

ومة األولية في إعادة الدعم لت استجابة الحكوقد تمث. من قبل الدولةممولة شمولية أآثراجتماعية رغم ذلك، فقد أثبتت هذه المعونات عدم . على السلع الغذائية األساسية والمنتجات النفطيةم المعمحاللها تدريجيا وتم إ آما آانت عالية التكلفة على الموازنة، ،تها في الوصول إلى الفقراءءآفا

صندوق تم إنشاء ، التسعينيات أواخر وفي. بمدفوعات نقدية يديرها صندوق المعونة الوطنية أجزاء المجتمع أآثرالمعونة الوطنية آشبكة حماية اجتماعية فردية شاملة مملوآة للدولة للفقراء و

أن صندوق المعونة الوطنية الموسع قد لعب دورا إلى وتشير الدالئل العملية الحديثة . حرمانا .التسعينياتي النصف الثاني من الفقر فة حدأساسيا في التخفيف من

الغذاءنشأة وإصالح معونات المعونات الغذائية ابتداءا بهدف الوصول لجميع السكان من خالل السيطرة المباشرة لقد تم تصميم )160(

والتي تشمل القمح ( األساسيةالمواد الغذائيةقد تم استيراد و. على تكلفة السلع األساسية للمستهلكين بشكل) واألرز والسكر واللحم الطازج والدجاج المجمد وزيت الزيتون والعدسةالشعير والذرو

الجملة والمفرق بأسعار بائعي إلى الوزارة من قبل وزارة التموين وتم توزيعها من متاجر حصري أما المواد الغذائية األخرى، آالحليب والبرسيم والحمص، فقد تم استيرادها من قبل وزارة . ثابتة

وباعتماد المعونة، لم . والقطاع الخاص وتم بيعها أيضا بأسعار محددة للمستهلكين النهائيين،التموين حسب األسعار للمستهلكينتميز آميات السلع التي يمكن شراؤها، آما أنها لم بتحديد الحكومة تقم

الرقابة السعرية إنف للمستهلكين،تم تخصيصها دخولهم، وفي حين أن معظم المعونات الغذائية قد .على الشعير والذرة والبرسيم هدفت إلى مساعدة منتجي الماشية

بتخفيض األسعار ،أوال. وقد آان لنظام المعونات الغذائية الالنهائية العديد من أوجه القصور )161(حالل إالنسبية للمواد الغذائية المدعومة بدون وضع أي حد على آمية المشتريات، شجع النظام على

. ه المواد الغذائية بمواد غذائية أخرى، مما أدى إلى زيادة الطلب على المواد الغذائية المدعومةهذ فقد آان على الحكومة أن تستورد آميات آبيرة من ،وللتخلص من العجز الذي سببه الطلب المرتفع

قد وعات الدخل جميع مجمفإنثانيا، بما أن المعونة لم تكن موجهة نحو الفقراء، . المواد الغذائية على سبيل المثال، .توزيع دخلعلى عملية سلبية اثارآأحدث مما ،من األسعار المنخفضةاستفادت

تم إلى أن الدعم الذي 1994توصل تقرير المساعدة المالية المقدمة من صندوق النقد الدولي عام من الفقراء أآثر والذي استهلكوا خبزا ، آبيرالدخل المرتفع بشكلأصحاب للقمح قد خدم تقديمه

رت دعما ضئيال للفقراء ألن للشعير قد وفمة المنتجين المعم معونات فإنوآذلك . آمعدل فرديثالثا، بما أن المعونة آانت غير محددة، . غالبية اللحوم تستهلك من قبل مجموعات الدخل األعلى

فإنضع حدود على المعونة المقدمة لسلعة ما آمتوسط فردي، من حيث أنه لم يكن هناك آلية لو لتقلبات واسعة تبعا لمستوى أسعار األسواق العالمية للمواد الغذائية ةحجم المعونة آان عرض

مع استمرار تراجع متزايد بشكلمزعجة وآنتيجة لذلك، فقد أصبحت المعونة الغذائية . المستوردة .األسعار العالمية للسلعارتفاع و)1990-1989(خالل الفترة قيمة الدينار األردني

إجراءات عدة ولقلقها من الضغوط التي سببتها المعونات على الموازنة، فقد اتخذت الحكومة )162(تم إلغاء معونات فقد خاص، بشكل. 1990عام في شكاليات المشار إليها آنفا للتعامل مع بعض اإل

ثابتة آميات فإنوفي ظل النظام الجديد، . الحليبود نظام حصص للسكر واألرز وتم اعتما،اللحومأما الكميات اإلضافية من هذه السلع فكانت . من هذه السلع آانت متوفرة بكوبونات مدعومة سعريا

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

55

شكالية فائض إوفي حين أن النظام الجديد قد تعامل مع . بأسعار محددة ولكنها ليست مدعومةتباع تام الطبيعة الالمحدودة لم يحل مشاآل توزيع الدخل، آما لم يعالج بشكلهفإن ما، لى حدالطلب إ .للدعم

، متزامنا مع تطورات جيدة في سوق المواد التسعينياتإصالح أنظمة الدعم في أوائل لقد أدى )163(ونات المواد الحقا للتطبيق الكامل لنظام آوبو. إلى تحقيق وفورات في الموازنةالعالمي، الغذائية من % 1في األسعار العالمية للقمح، فقد انخفضت معونة المواد الغذائية بنسبة واالنخفاض الغذائية

1992عام وفي . 1991من الناتج المحلي اإلجمالي عام % 2الناتج المحلي اإلجمالي إلى حوالي لسلعتي البرسيم نظام الدعم من خالل إلغاء دعم المنتجينعلى ادخلت الحكومة تعديالت أخرى

%12 السعر المدعوم للقمح قد زيد بنسبة فإنباإلضافة إلى ذلك . سعر الدعم لألرزورفع والذرة انخفاض من جنبا إلى جنب مع الوفورات اإلضافية المتحققة الناتجة، الوفورات و .1993عام

قبل وزارة التموين منالمحددة المستوردات والزيادات في فوائض المبيعات غير المدعومة تكاليف إلى ما نسبته في فاتورة الدعم لتصلأآبرانخفاض إحداث إلى تلسلع المستوردة، قد أدبالنسبة ل

.)1-6(جدول .1994من الناتج المحلي اإلجمالي عام % 1

1 /1996-1990المعونات الغذائية : األردن): 1-6(جدول )ماليين الدنانير(

1996تخمينات 1995 1994 1993 1992 1991 1990 البند -49.1 -53.7 -39.5 -43.3 -38.8 -34.7 -42.4 القمح

-15.4 -1.8 -3.3 -9.0 -8.3 -7.0 -9.4 الشعير -10.0 -7.1 -4.8 -6.7 -5.3 -5.2 -8.3 األرز -8.8 -4.1 -0.5 2.7 1.8 -2.4 -18.6 السكر ... ... ... ... ... ... -1.4 اللحوم 2.1 2.9 4.9 2.7 -6.8 -11.9 -3.4 أخرى

-20.5 ... ... ... ... ... ... المدفوعات النقدية -101.8 -63.8 -43.1 -53.6 -57.4 -61.2 -83.5 )-(أو معونة (+) فائض

بنود المذآرةآنسبة مئوية من الناتج المحلي (إجمالي المعونات

2.0 1.4 1.0 1.4 1.6 2.1 3.1 )اإلجمالي .وين ووزارة المالية والجماركوزارة التم: المصدر

.اإلشارة السالبة تعني وجود معونة/ 1

عرضة الحكومة للحد من فاتورة الدعم، فقد بقيت هذه الفاتورة بذلتهاالجهود التيبالرغم من )164(

جراءات الكفيلة بالحد من اإلنفاق تخذت الحكومة اإلاوقد . التطورات الخارجية السلبيةلمخاطر بما يعكس تغيرات أسعار المحددة على الدعم من خالل تقليل عدد السلع المدعومة وتعديل األسعار

من الناتج المحلي % 2 لتصل إلى1996 فقد تضاعفت فاتورة الدعم عام ،قابلبالم. المستوردات شكلت 1996وفي عام . اإلجمالي تبعا لزيادة آبيرة أصابت األسعار العالمية للقمح والشعير

.المعونات المقدمة لهاتين السلعتين ثلثي فاتورة الدعم الكلية

عملية إصالح شاملة الحكومة تبنت م، فقد حتواء فاتورة الدعمقدرة الحاجة إلى عمل سريع ال )165(صندوق النقد الدولي، فقد المقدمة من من المساعدة الفنية وبدعم . 1996لمعونات السعرية عام ل

، تم زيادة أسعار الخبز والشعير 1996في آب من عام ف .الحكومة برنامج إصالح طموحأقرت للقطاع الخاص باستيراد القمح السماح ة وتم إلى مستوى متوسط التكلفة االقتصاديحاد بشكل

تقديم األجل لزيادة األسعار على الفقراء من خاللةالقصيرالتخفيف من اآلثار مباشرة وقد تم من الناتج % 0.4 ، ما نسبته1996 عام مليون دينار20مدفوعات نقدية تعويضية تقارب حوالي

.المحلي اإلجمالي

بسام عوض

56

على في الوقت الحاضر األردنيحصل )166(. مساعدة عينية دولية لدعم استهالك الخبز

بنود خارج تمول من خالل المساعدة وهذه من مقدمةمنح قمح عينيةآذلك الموازنة، و

في عام و. األمريكيةالواليات المتحدة مليون 34 قاربت هذه المنح حوالي 2001

إصالح تقدم األردن في فإنبالمالية العامة، العمليات المرتبطة ، وبالرغم من هذه دوالر أمريكي .)1-6(وإطار) 2-6(جدول. ألخرى في المنطقةمعونات الغذاء يتعدى ما تم بالنسبة للدول ا

معونات المنتجات النفطية ت الحكومة قرأفقد ، 1989الفقر عقب أزمة عام حدة آجزء من استراتيجيتها للتخفيف من )167(

معونة تحقيقوفي حين أن النظام قد أدى ابتداء إلى. معونات دعم للمنتجات النفطية لمنتجات محددةمن تحقيق إيرادات صافية على 1992بحلول عام نت الحكومة تمكفقد للمحروقات،ة صافي

تعديل دوري ألسعار صاحبهامبيعاتها من المحروقات من خالل تقديم خطة دعم تقاطعية، وقد حافظ برنامج الدعم التقاطعي . بما يعكس الزيادة في أسعار النفط العالمية المحروقات المحلية

المنخفضة لمنتجات الطاقة التي يتم استهالآها على األغلب من قبل الفقراء مثل على األسعار، والكاز من خالل تحديد األسعار المحلية لهذه المنتجات بمستوى والوقودالمحروقات، والديزل،

السوق سعرأقل من مستويات األسعار العالمية ودعم استهالآها من خالل فرض أسعار أعلى من .لبنزينا على

على إيرادات في نفس الوقت المحافظة معوعامل آخر سمح لألردن بدعم منتجات نفطية محددة )168(منذ حرب الخليج وحتى الحرب األخيرة في ف. تفاقه النفطي مع العراقإصافية للموازنة آان يرتبط ب

ومن إجمالي . احتياجاته من النفطلتغطية على العراق آلي العراق، اعتمد األردن تقريبا بشكل فإنالنفط الخام والمنتجات المكررة المستوردة من العراق في ظل برنامج النفط مقابل الغذاء،

، في 2002من الناتج المحلي اإلجمالي عام % 3 حوالي شكلتالنصف تقريبا آان على شكل منحة تفاوض عليها سنويا حين أن النصف اآلخر آان يباع بأسعار تفضيلية أقل من أسعار السوق يتم ال

منح القمح: األردن): 2-6(جدول )ماليين الدوالر األمريكية(

1999 2000 2001 34.0 65.0 18.0 المنح

0.4 0.8 0.2 )آنسبة من الناتج المحلي اإلجمالي(السفارة األردنية في واشنطن العاصمة : المصدر

http://www.jordanembassyus.org.

)1-6(إطار إصالح نظام المعونة في األردن مقارنة مع دول مختارة في المنطقة

فالكثير من الدول في المنطقة قدمت . األردن نجاحا آبيرا في تنفيذ إصالحات المعونات الغذائية بالمقارنة مع الدول األخرى في المنطقةحقق ت، تماما مثل في أوائل التسعينيا. معونات غذائية لمواطنيها في نفس الوقت مع األردن تقريبا لمواجهة األثر االقتصادي السلبي لحرب الخليج على الفقراء

على سبيل المثال، فقد شكلت المعونات عام ). 1-6شكل (األردن، فقد واجهت غالبية الدول مشاآل في المحافظة على السيطرة على فاتورة المعونة المتزايدة من % 7 فاتورة معونة تزيد عن ، فقد واجه1996وبحلول عام ). من الناتج المحلي اإلجمالي%) 55(من إجمالي النفقات في مصر % 16 ما قيمته 1992

.من الناتج المحلي اإلجمالي% 2الناتج المحلي اإلجمالي، في حين حافظت إيران على معونات على مستوى أعلى قليال من في ) الدعم(معونة وقد آانت فاتورة ال. وفي حيت أنه قد تم تحقيق تقدم ملحوظ في آل الدول في اإلقليم، فإن أداء األردن واليمن يبقى متخلفا عنها

وقد وصلت أسعار القمح والطحين محليا إلى أقل من مستويات األسواق العالمية بنسبة . 1996من النفقات الكلية عام % 18اليمن مرتفعة جدا بنسبة بلغت رغم ذلك، . ية األساسية ألسعار منخفضةوآان من المفترض أن تساعد المعونات األسر المدقعة الفقر على االستفادة من الحصول على المواد الغذائ%. 75

حسب تخمينات آادر البنك الدولي، فإن ثلث هذه المعونات فقط فد وصل إلى المستهلكين في حين حصل المستوردون الموزعون والمهربون إلى الدول قد استفادت بشكل قبل جدا من المعونات ألنها تنفق أقل على باإلضافة إلى ذلك، آما هو الحال في األردن فإن المجموعات األفقر. المجاورة على النسبة المتبقية

.قمح ودقيق القمح أقل من إنفاق مجموعات الدخل المرتفعوقد . بادرت الحكومة اليمنية في إجراء إصالحات تدريجية للمعونات السعرية من خالل عدة زيادات في األسعار المحددة من قبلها1996عام

في آانون % 150، وذلك بعد زيادة آبيرة بلغت 1999 وآانون أول 1996بين النصف الثاني من عام % 30إلى % 10راوحت من تحققت الزيادات والتي توللتخفيف من األثر السلبي إلصالح المعونة على الفقراء، أسست . 1999وآنتيجة لذلك، فقد تم إلغاء المعونات الغذائية بشكل آامل بحلول نتصف . 1996أول

صندوق الرفاه االجتماعي على خطي النموذج الناجح لصندوق المعونة الوطنية في األردن وذلك بهدف توفير مساعدة نقدية مستهدفة 1997عام الحكومة عام ألف حالة39وقد آان الصندوق ناجحا في الوصول إلى الفقراء مع ازدياد تغطيته بشكل حاد خالل السنوات من حوالي . للقطاعات األفقر من السكان

.2001 حالة في 400 إلى أآثر من 1997

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

57

حيث قامت الحكومة بعد ذلك ببيع النفط بأسعار تفضيلية لشرآة مصفاة ،حكومتي البلدينبين آان قطاع توزيع آما تحدد من قبل الحكومة، والتجزئة أسعار الجملة وآانت . البترول األردنية

ن مملوآا للقطاع الخاص وآان في حين أن قطاع البيع بالتجزئة آا،منتجات النفط تابعا للدولةمنذ عام النفط التفضيلي مع العراق باتفاق أدى برنامج الدعم التقاطعي المصحوب وقد . تنافسيامصنفة آفائض نفط ضمن اإليرادات غير آانت والتي ، إيرادات صافية للحكومة تحقيقإلى 1992

شكلت آفائض نفطديناريين مال 110قت الحكومة حق،2002في عام و. الضريبية في الموازنة .من الناتج المحلي اإلجمالي% 1.7نسبة

بشكلية النفطات االيرادتلقد آان فائض النفط مصدرا غير متوقع اليرادات الموازنة، وقد تذبذب )169(لمعقد النظام افإنإضافة إلى ذلك، . تذبذب أسعار النفط العالميةة ، عاآسالوقتآبير مع مرور

في و. التحليل والتنبؤصعبة للمعونات الضمنية والضرائب التي حققها برنامج الدعم التقاطعي آانت لتوجيهها تقدمت الحكومة إلى صندوق النقد الدولي لطلب معونة فنية 2000تشرين أول من عام

ضريبة العامة حالل فائض النفط بنظام للإبالبعثة وقد أوصت . المنتجات النفطيةتسعير بخصوص في .2003يار من عام أفي % 4على المنتجات النفطية تم رفعها إلى % 2على المبيعات بنسبة

نافذين حتى الشامل للدعم التقاطعي ال زاالم األسعار المحددة للمنتجات النفطية والنظافإنالمقابل، .)3-6(جدول .اليوم

ه يشوه هيكل أسعار فإنأوال، . ختالالت في السوق من اإلعددخلق يؤدي نظام الدعم القطاعي إلى )170(حالل المنتجات المدعومة األرخص سعرا بسلع مالئمة السوق ويخلق حوافز سلبية للمستهلكين إل

حالل إ على سبيل المثال، من المحتمل أن يقوم المستهلكون في األردن ب.وسعرها أعلى أآثرالة وفع بالبيئة يكون ضارا قدالذي األمر راء سيارات تعمل بالديزل، شعن طريقمن البنزين محل الديزل

لديزل الرخيص لمضخات الماء اتوفر إن إضافة إلى ذلك، . ال للسلع يؤدي إلى توزيع غير فعوقد الديزل فإن ،إضافة إلى ذلك. غراض الزراعيةيمكن أن يؤدي إلى استخراج مبالغ فيه للماء لأل

وهذا يمكن أن يؤدي إلى تراجع ملحوظ في. توليد الذاتي للكهرباءالمدعوم يستخدم بشكل واسع لل أن يؤدي إلى وهذا من شأنه فعالية من حيث التكلفة، آثراأل، والطلب على الكهرباء المولدة مرآزيا

نتاجه، فمن إوأخيرا، بما أن سعر الديزل ال يعكس تكلفة . آبيرة لشرآة الكهرباء خسائر حدوثإلى زيادة بدوره يؤدي األمر الذي قد ، االسراف في استعمالهذلك المستهلكين إلى ع يدفالمحتمل أن

.المعونة المطلوبة له في الموازنة

2003الدعم التقاطعي للمنتجات النفطية، : األردن): 3-6(جدول السعر المحلي

)طن / دوالر أمريكي( السعر المرجعي

)طن / دوالر أمريكي( الحجم

)طن( القيمة

)أمريكيدوالر ألف ( الضمني

)الضريبة)/-(المعونة(

نسبة مئوية ... 43 723 3971 ... ... المجموع

100 -137 608 3810 ... ... المنتجات المدعومة 43 -59 283 1336 256 212 )ديزل(الغاز زيت 40 -54 162 1657 131 98 )آهرباء( الوقودزيت

7 -9 83 304 303 273 لغاز المسالا 6 -9 40 179 271 222 الكاز

5 -6 40 334 139 120 )أخرى(نفط المحروقات 100 180 115 161 ... ... التي تدفع ضريبةالمنتجات

69 124 282 503 314 560 )العادي(زين البن 31 57 115 161 360 712 )السوبر(البنزين .ة وتخمينات آادر صندوق النقد الدوليالحكومة األردني: المصدر

.سعر النفط اإليطالي غير المكرر المقدر/ 1

خسارة منحة النفط العراقية وأسعار بسبب 2003في عام أآبر نظام فائض النفط بشكلوقد تعقد )171(مدادات إ، توقفت 2003في آذار من عام الحرب وبوقوع . حرب العراقيلية بسبب ضالنفط التف

من عام أيار وفي . وآان على األردن أن يبدأ باستيراد النفط باألسعار العالميةالعراقيالنفط ، استجابت الحكومة للضغوط المتزايدة على الموازنة من الزيادة في أسعار النفط العالمية 2003

قامت توقعها للحرب، فقد بإلى ذلك، إضافة %. 20-%4من خالل رفع أسعار المحروقات بين

بسام عوض

58

. 2003عام من واألشهر األولى 2002أواخر عام في حتياطي نفطي آبير بتجميع إكومة الحإضافة إلى ذلك، فقد تمكنت الحكومة من التوصل إلى اتفاق مع دول عربية أخرى لتزويد األردن

.2003عام بالنفط بشروط تفضيلية، مما أدى تغطية احتياجات األردن حتى نهاية

الحاجة المتوسطة األجل فإنمؤقتا، دعما الية الكبيرة قد وفرت وفي حين أن المساعدة الم )172(السترداد اإليرادات المرتبطة بخسارة منحة النفط العراقية والخصم على أسعار النفط قد بقيت

تبني استراتيجية شاملة إلنهاء ما تبقى من معونات النفط وتخفيض وشعورا منها بضرورة . موجودةدعم إلغاء تنوي الحكومة ، آجزء من هذه االستراتيجية، أسعار النفط العالميةتأثر الموازنة بتقلبات

في .والكاز، وتحرير السوق المحلي للمنتجات النفطيةالمسال الديزل وزيت الوقود، والغاز النفطي الوقت الحاضر تتوقع الحكومة فترة انتقالية لعدة سنوات يمكن خاللها أن تسمح التعديالت التدريجية

. لغاء الفجوة الحالية بين األسعار المحلية والعالمية للمنتجات المدعومةإسعار المنتجات النفطية بألوعندما يتم اقفال هذه الفجوة، سوف يتم اعتماد آلية تعديل أسعار تلقائية متماثلة مستندة إلى األسعار

لمنتجات النفطية لتسريع إلى سوق توزيع اعنصر المنافسة دخال العالمية، وتخطط الحكومة أيضا إل .لقطاع النفطالتام عملية التحرير

مطلوبة لكل منتج من المنتجات النفطية للوصول باألسعار السعر الزيادة ) 4-6(يبين جدول )173( إليه هوامش مضافةيطاليا إ من ين من السعر التكريرالمحلية إلى خط األسعار العالمية المكوفي الوقت الحاضر وبما أن أسعار البنزين %. 15 بنسبة تسويقية وضريبة عامة على المبيعات

فتراض بأن معدل الضريبة الضمني محسوب على أساس االفإنأعلى من األسعار العالمية، الضريبة العامة على المبيعات تفرض على األسعار المرجعية شاملة الهوامش التسويقية والرسوم،

.تجاتمع افتراض أن الرسوم تساوي صفرا لكل المن

متوسط األسعار المرجحة للمنتجات النفطية في زيادة % 32سوف تكون هناك حاجة لحوالي )174(% 15المدعومة للوصول بأسعارها إلى مستويات السوق العالمية زائدا هامش تسويق مناسب و

إن زيادة حادة آهذه في أسعار . 2004ضريبة عامة على المبيعات آلها في خطوة واحدة عام سياسيا وسوف يكون لها أيضا صدمة أسعار نسبية في ممكنة فط المحلية لن تكون منتجات الن

وتبعا لذلك، تخطط الحكومة لتجزئة الزيادة المطلوبة بخطوات سنوية لمدة ثالثة . القطاع الحقيقيك أسعار النفط العالمية، وبما أن األسعار المرجعية تتحرك حسب تحر. 2006سنوات حتى نهاية

ولذلك سيكون . ستؤدي إلى أسعار مرجعية متوقعة أقل2006عام في دة متوقعة أقل زيافإناألسعار المرجعية إذا آان مستويات إلى بهاالمطلوب زيادة أقل في أسعار منتجات النفط للوصول

والزيادة المطلوبة ستكون أقل إذا . 2006التام لكل المعونات أن يتحقق حتى نهاية عام لإللغاء .2006الغاز الطبيعي بحلول عام تتم باستخدام ملية توليد الكهرباء المحلية عأصبحت

صندوق المعونة الوطنية بهدف حماية الفقراء غير القادرين على المشارآة 1986عام في صندوق المعونة الوطنية ئأنش )175(

والمجموعة المستهدفة . في سوق العمل من خالل توفير تحويالت نقدية وقروض مدعومةالوضع أو ربابها عاطلين عن العمل بسبب العمر، أآان التي دوق آانت تتكون من األسر للصن

أو مصادر دخل، أية ةولالستفادة من دعم الصندوق يجب أن ال يكون لألسر. عاقةاالجتماعي أو اإل شاملة األسر ، معونة من مصادر أخرىآما يجب أن ال تكون مستفيدة من أيةممتلكات خاصة،

، 1987عام شهريا في ا دينار20وبدأت المساعدة الشهرية المقدمة لألسر المستحقة بمبلغ . الممتدةوقد تم تعديل هذا السقف . آحد أقصى شهرياا دينار40 إلىتصلوازدادت حسب حجم األسرة ل

مساعدة آما آان يتم تقديم . 2003فراد عام أ دينار ألسرة مكونة من ستة 156تدريجيا ليصل إلى .عاقين في األسرمعينية لألفراد ال

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

59

على أهمية صندوق المعونة الوطنية في 1996عام في المعونات نظام زت عملية إصالح وقد رآ )176(من خالل على الفقراء لغاء معونات المواد الغذائية الذي خلفته عملية إالتخفيف من األثر السلبي

دينارا 50يبلغ دخل بسقف نقدية شهرية، في حين أن استحقاق التحويالت آان مقيدا مدهم بمعونات انت التحويالت النقدية للمتقاعدين وموظفي الخدمة المدنية توزع من خالل نظام وقد آ. شهريا

وآان على غير موظفي الحكومة التسجيل بالمكاتب الحكومية . مخصصات إضافية على الرواتبمن خالل ذ وتنف أعلى ت المجموعات فقرا آانآثرللحصول على المخصصات، والتحويالت أل

، أو مليون دينار38 بلغ إجمالي المدفوعات التعويضية 1998في عام و. ةصندوق المعونة الوطنيمن صندوق المعونة مقدم من إجمالي الناتج المحلي اإلجمالي، نصفها تقريبا % 0.7ما نسبته تم إلغاء جميع التحويالت النقدية عدا ما ث حي،، تم إجراء تغيرات إضافية1999وفي عام . الوطنية

صندوق المعونة الوطنية، مما أدى إلى جعل صندوق المعونة الوطنية شبكة أمان آان يتم لمستفيدي .في المجتمع األردني حرمانا آثراألمملوآة للدولة واألجزاء للفقراء اجتماعي

المساعدة النقدية المباشرة المدارة من قبل فإنوبما أنه قد تم إلغاء برنامج معونات الغذاء، )177( عدد المستفيدين من فقد ازداد، كللذ. بشكل متزايد أهميةأآثرنية أصبحت صندوق المعونة الوط

في و. 2002عام في أسرة 66,000 إلى 1987عام في أسرة 8,000صندوق المعونة الوطنية من في دينار يمليوننفس الوقت، ازدادت المساعدة النقدية المقدمة من صندوق المعونة الوطنية من

أن تكون مساعدة المقدر إضافة إلى ذلك، من . 2002عام في مليون دينار 38 إلى 1987عام % 2.6 نسبةمرتفعة من، 2002من السكان عام % 7.4صندوق المعونة الوطنية قد شملت حوالي

أن عدد المستفيدين من صندوق المعونة 2003وتشير البيانات األولية لعام . 1997من السكان عام . مليون دينار47 إجمالي المساعدة النقدية آما بلغ ،أسرةأو مستفيدا 67,000قد بلغ الوطنية

ت نسبة آبيرة من الفقراء العاطلين عن بالرغم من أن مساعدة صندوق المعونة الوطنية قد غط )178(دت بعثة معونة فنية من صندوق النقد الدولي وقد حد. متحققة التغطية الشاملة بقيت غير فإنالعمل،

صندوق المعونة الدعم الذي يقدمه عددا من المحددات أو النواقص في 1997 ثاني في تشرينلفقراء العاملين، لتشمل ايمكن توسيعها مظلة الصندوق فقد بينت البعثة أن خاص، بشكلو. الوطنية

العاطلين عن العمل الذي يمكن توظيفهم في إضافة إلى معيلين ألسر آبيرة، نوخاصة عندما يكونويتعد صندوق المعونة الوطنية لم الدعم المالي الذي قدمه فإنباإلضافة إلى ذلك، . جل الطويلاأل

تسعير المنتجات النفطية: األردن): 4-6(جدولالسعر المحلي

2004عام السعر

المرجعي عام 2004

السعر المرجعي عام

2006

هامش النقل اإلضافي

الضرائب الضمنية عام

2003/ 3

السعر المستهدف عام

2004

زيادة السعر المطلوبة في عام

2004

السعر المستهدف عام

2006

السعر التراآمي زيادة السعر-المطلوب

2006حتى

دوالر ( / أمريكي )طن

دوالر (/ أمريكي )طن

دوالر (/ أمريكي )طن

دوالر ( 2(%) // أمريكي )طن

دوالر ( (%)/ أمريكي )طن

/ (%)4

15 243 36 288 0 10 208 247 212 الديزل –زيت الوقود

الكهرباء98 126 106 10 0 147 50 124 27

5 287 25 341 0 10 246 292 273 الغاز النفطي المسال 16 258 37 306 0 10 221 262 222 الكاز

15 132 36 156 0 10 113 134 115 )أخرى(زيت الوقود 0 553 0 656 62 10 293 348 712 )خاص(بنزين 0 435 0 516 46 10 256 303 560 )عادي(بنزين

15 144 32 171 ... ... ... ... 124 5/متوسط المرجح ال .الحكومة األردنية وتخمينات آادر صندوق النقد الدولي: المصدر

.ويتذبذب السعر المرجعي مع تذبذب أسعار النفط العالمية. سعر النفط اإليطالي دون تكرير زائدا تكلفة النقل الدولية وهامش التوزيع/ 1 .قبل شرآة مصفاة البترول األردنيةآما هو محدد من / 2 .هامش نقل والرسوم% 10مفروضة على السعر المرجعي شاملة نسبة % 15يفترض أن ضريبة قيمة مضافة بنسبة / 3 .تشمل هامش نقل إضافي، ضريبة الرسوم، والضريبة العامة على المبيعات/ 4 .مرجحة بالحجم. المنتجات المدعومة فقط/ 5

بسام عوض

60

النقدية التحويالت ميم ع وتمت مطالبة الحكومة بدراسة إمكانية ت، آافخط الفقر المدقع بشكل أخير تحت خط الفقر المدقع لتوفير شبكة أمان آمالذالواقعة لصندوق المعونة الوطنية لكل األسر

.مع تغطية شاملةلهذه األسر

نجاحا في الوصول إلى الفقراء أآثربالرغم من الضعف الواضح في التغطية، فقد آان الصندوق )179( 1992 يعامفي البنك الدولي قام بإجرائه فقد أشار مسح. ممعمن نظام المعونات الغذائية الم

أآثروارتدادية ألن األسر الغنية تنازلية عام شكل أن معونات الغذاء آانت بة لنفقات األسر1997و، مةالمعم السنة األعلى لمعونات الغذاء ،1992عام ففي . استهالآا من األسر الفقيرة آمعدل فردي

ألفقر نظيرتها تقريبا ضعف % 10آانت القيمة السنوية لمعونات الغذاء للفرد المتوسط ألغنى عام في مة المعمت محل معونات الغذاء ما أن التحويالت النقدية قد حلبو من ناحية أخرى، .10%

مرة 1.7أعلى بمقدار من األسر % 10القيمة المتوسطة للتحويالت النقدية ألفقر فقد آانت ، 1997إلى التنازلية معونات الغذائية الل من التحو وقد أفرز ،من األسر% 10 ألغنى نظيرتهامن

1997عام في بشكل متزايدفي برامج الحكومةدعما للفقراء أآثروضعا قدية تصاعديةتحويالت ن .1992مقارنة بعام

الفقر ف حدةنقدية إلى تخفيالتحويالت البنظام المعممة حالل معونات الغذاء ت عملية إأدلقد )180(تقليل الفي ناجحة آانت قد أن الحكومة األردنية لى إ 1997ات الفقر عام ءوتشير إحصا. آبيربشكل

لغاء النهائي لمعونات الغذاء الفقر رغم تنفيذ برنامج تصحيح هيكلي طموح، شامال اإلمن درجة إلى 1992عام % 14.4فقد انخفضت نسبة السكان الذين يعيشون تحت خط الفقر من . ممةعالم

بالرغم من % 2.5إلى % 3.6من ل نفس الفترة خالانخفضت فجوة الفقر آما . 1997عام % 11.7البنك الدولي بأنها إذا لم تكن لبرنامج حكومي تقديرات وتشير . المنخفضةمعدالت النمو االقتصادي

فإنمن صندوق المعونة الوطنية، المقدمة تم اصالحه بنجاح، وخاصة التحويالت النقدية المستهدفة خالل نظيرتها من أآثر أي، 1997عام % 14.6ل إلى صت ستط الفقر آانخت حنسبة السكان ت

.1992عام

الضمان االجتماعي وأنظمة التقاعد. د آبيرة نحو تطوير نظام ضمان اجتماعي شامل تديره ىخطخالل العقد األخير خطا األردن )181(

برامج التقاعد إنفات، يلضمان االجتماعي في أوائل الثمانينلالعامة مؤسسة البتأسيس و. الدولةرغم و. من خالل نظام تقاعد تشارآي للعاملين في القطاع الخاصتم تعزيزهاالعسكرية قد والمدنية التقاعد العسكري عبئا متزايدا على الموازنة، وقد نظام الخدمة المدنية ونظام فقد شكلذلك،

وعادل يمكن أن يوفر دل في تطوير نظام ضمان اجتماعي فردي موحوضعت الحكومة هدفا تمثاستبدال 1995وآخطوة أولى، تم في عام . تغطية شاملة للشيخوخة والعجز لكل العمال األردنيين

المؤسسة العامة للضمان الذي تديره تقاعد للقطاع الخاص النظام تقاعد الخدمة المدنية ببرنامج ء نظام تقاعد الخدمة المدنية خالل للعاملين الجدد في الخدمة المدنية، مع التوجه نحو إلغااالجتماعي

وقفت الحكومة نظام التقاعد العسكري لكل ، أ2003عام وفي بعد ذلك، . الخمسين سنة القادمةالقطاعين العام والخاص ت تكامل أنظمة التقاعد في ، وبالتالي أتمالمنتسبين الجدد للقوات المسلحة

وعريض القاعدة ممول ذاتيا ومفتوح لكل تحقيق نظام ضمان اجتماعي عادل ومصمم جيدا بهدفت اإلصالحات الواسعة التي تميتناول باقي هذا الجزء . العمال األردنيين داخل وخارج القطاع العام

.الجوانب الثالثةهذه في السنوات األخيرة على

المؤسسة العامة للضمان االجتماعي. 1978قانون الضمان االجتماعي لعام ام استنادا ألحك المؤسسة العامة للضمان االجتماعي أنشئت )182(

من خالل توفير التأمين االجتماعي على شكل تقاعد شيخوخة، 1981بدأت عملياتها عام حيث

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

61

على قيد الحياة، وتقاعد للعجز وتعويض عن الحوادث المرتبطة بالعمل، للمؤمنين الباقين وتقاعد إلى استفادة المؤسسة هذهد أدى إنشاءوق. واألمراض المرتبطة بالمهنة للعمال غير الحكوميين

للعاملين العمال غير الحكوميين من مظلة التأمين االجتماعي، والتي آانت متوفرة في السابق فقط في واالشتراك . من خالل نظام تقاعد الخدمة المدنية ونظام التقاعد العسكريفي القطاع الحكومي

أآثر عمال أو 5للشرآات التي يبلغ عدد العاملين فيها إجباري االجتماعي مان لضلالمؤسسة العامة 462شرآة بمجموع حوالي 16,200ويبلغ عدد الشرآات المسجلة . واختياري للشرآات األخرى

في تبلغ نسـبة المشارآينآما . مستفيد تقريبا68,000حاليا ألف مشارك، ويبلغ عدد المستفيدين .1 إلى 6.8في الوقت الحاضر إلى المستفيدين ن االجتماعينظام الضما

وتحتسب . االشتراكعلى عتمد ي المنافع تقاعد محددنظام تدير المؤسسة العامة للضمان االجتماعي )183(متوسط الراتب آلخر سنتين في العمل، مضروبا أساس تقاعد الشيخوخة على مستحقات معادلة وعندما يتم دفع التقاعد ال يكون هناك أي تكاليف الحقة . راكفي عدد سنوات االشت% 2بنسبة

ويشكل دينار شهريا، 85والحد األدنى للراتب التقاعدي هو . للتعديل حسب مستوى المعيشةتدفع من قبل % 11من إجمالي الرواتب، منها % 16.5االشتراك في الضمان االجتماعي ما نسبته

.قية النسبة البا العاملويدفعالعمل رب

تدقق العمليات المالية )184(لمؤسسة العامة للضمان ل

من قبل سنويااالجتماعيين داخلي حساباتمدققي

وخارجيين، باإلضافة إلى عمليات التدقيق التي يقوم بها

التابع والتفتيشديوان الرقابةوقد قام مدقق . للحكومة

الخارجي شرآة ديلويت وتوتش بتدقيق أعمال المؤسسة للسنة المنتهية في الحسابات ية عام ن صافي موجودات المؤسسة قد بلغ في نهاأإلى الشرآة وقد أشار تقرير . 31/12/2002

من الناتج المحلي اإلجمالي، منها % 26 مليار دينار، أو ما يعادل نسبة 1.7 ما مجموعه 2002 .)5-6(جدول. أسهمملكية % 27 على شكل ودائع لدى البنوك و51%

دراسات تقوم المؤسسة بمراجعة وضعها المالي بموجب قانون الضمان األجتماعي أن يفرض )185(تم القيام توارية آأحدث مراجعة اعت توققد و. آل خمس سنوات على األقليتم القيام بها اآتوارية

الدراسة عت آما توق، 2028عام الصفر في أن ينخفض التدفق النقدي دون 1997 عامفي بها المؤسسة العامة للضمان االجتماعيوقد استجابت . 2042عام بحلول المؤسسة موجودات استنفاذ

من إجمالي الراتب % 16.5إلى % 15 من خالل زيادة نسبة االشتراآات من مالهذه النتائج إلى حدباإلضافة إلى ذلك، . والتقاعد المبكرالعادي التقاعد وتشديد شروط 2001أيار في ضع للضمانالخا

عن العمليات اإلدارية األخرى من خالل تأسيس االستثمارية فقد قامت المؤسسة بفصل عملياتها د مدفوعات التقاعقد ازدادتفبالمقابل، . وحد استثمارية مستقلة مزودة بكوادر مؤهلة وذات خبرة

في ضوء هذه . منذرة باهتزاز الوضع المالي للمؤسسة من االشتراآات بكثير، أآبربمقدار والعجز يجب 2004 الدراسة االآتورية الحالية، والتي يتوقع االنتهاء منها في آذار من عام فإنالتطورات

الالزمة اتباالصالحالوضع المالي للمؤسسة بل أيضا في القيام تحديد فقط في أن تكون مفيدة ليس .العادة النظام إلى التوازن في األجل الطويل

2002قائمة ميزانية المؤسسة العامة للضمان االجتماعي، : األردن): 5-6(جدول )ماليين الدنانير(

2001 2002 1,760.6 1,610.6 مجموع الموجودات

706.1 795.7 منها، الودائع لدى البنوك والمؤسسات المالية 40.0 36.4 في الشرآات المرتبطةاالستثمار 46.1 44.5 راضي والعقارات األخرى بعد االستهالكفي األاالستثمار

38.4 57.6 المطلوبات 1,703.0 1,572.2 الموجوداتصافي .2002. ديلويت وتوتش، القوائم المالية الموحدة والتقرير المالي: المصدر

بسام عوض

62

نظام تقاعد الخدمة المدنية وفئة 1995 الذين تم تعيينهم قبل عام موظفي القطاع العامطبق نظام تقاعد الخدمة المدنية على ي )186(

وأحكام يمات نظام الخدمة المدنية ضمن تعلالمنتسبين إلى من العاملين في الخدمة المدنية خاصةداريين في الفئة العليا، والقضاة، هيئة التشريع واإلأعضاء وتشمل الفئة الخاصة . خاصة

69 ما مجموعه2001 في عام بلغ عدد المسجلين في ديوان الخدمة المدنيةوقد . والدبلوماسيينحوالي يشكلون ألف مسجل،

6يحصلون سابقا، خاضعة في فئات توظيف الذين آانواالموظفين 5

ويبلغ عدد ،من الناتج المحلي اإلجمالي% 4.3 تشكل نسبة مليون دينار270على ما مجموعه ألف مستفيد استحقوا تقاعد شيخوخة، وألف 31 منهم ، ألف مستفيد43المستفيدين من نظام التقاعد

وقد بلغ . لوا على منافع تفقد حياةلف مستفيد حصأ 12مستفيد حصلوا على تعويضات عجز، ومن الناتج المحلي % 1.3تشكل نسبة مليون دينار82 من قبل المؤسسة حواليإجمالي ما تم دفعه

.اإلجمالي

ما االشتراآات ل حيث تشك ،العمليعتمد على اشتراك الموظف خالل نظام تقاعد الخدمة المدنية )187(بما أن الراتب األساسي ورغم ذلك، . ملين في القطاع العام من الراتب األساسي للعا%8.75 نسبته

المعدل الفعال لالشتراك هو أقل فإن ،أقل من نصف الراتب اإلجمالي للعاملين في الخدمة المدنيةويتم احتساب . من نصف هذا المعدل، وال يوجد اشتراآات صريحة مفروضة على صاحب العمل

من % 125 من أآثر يتجاوز مبلغ التقاعد على أن ال. واتالتقاعد آمجموع الراتب األساسي والعال عالوة ا دينار47و دينار عالوة شخصية، 12.5ويشمل راتب التقاعد . األساسي األخيرالراتب

بالنسبة . دنانير8 عالوة لكل ولد بحد أقصى يندينار دنانير للذآور المتزوجين و7وغالء معيشة، وقد آان الحد ، 2003على العمر قبل أيلول قيود يستحق بدون آان ه إنفالستحقاق تقاعد الشيخوخة

.للنساءعاما 15للرجال وعاما 20 للموظفين المصنفيناألدنى المطلوب للخدمة

واجه ي النظام قد فإن غير الممولة، ، اتبالرغم من أن إلغاء نظام التقاعد يضع غطاء على المطلوب )188( في عامف . في غياب اإلجراءات التصحيحيةات التقاعد خالل العقد القادمزيادة حادة في مدفوع

وبما . عاما 41 يبلغ للمنتسبعلى األقل بمتوسط عمر عاما 30المنتسبين أعمار آل بلغت ، 2001واجه تضخما للتقاعدات سي النظام فإنأن هذا التدريج للعمر ينتقل سنة إلى اليمين في آل عام،

.الموازنة في األجل المتوسطاألمر الذي سيزيد من الضغوط على لعقد القادم، خالل ا

الزيادة الحادة في آثار للحد من الضرورية اإلجراءات بعض 2002في عام خذت الحكومة اتوقد )189(ى الحد األدنحيث رفعت في األجل القصير،المتقاعدين من الخدمة المدنية على الموازنةعدد

ع المتوقومن . نصف سنة في آل عامليهاإضاف تلسنوات الخدمة بمقدار خمسة سنوات آحد أدنى لصافي رة المقدالقيمة الحالية خمس سنوات متوسط مدة الخدمة بمقدار زيادة تقلل عملية أن

أآثرحد من ارتفاع إجمالي المدفوعات بآما ست. ماليمن الناتج المحلي اإلج% 5المطلوبات بنسبة الذي آان متوقعا خالل المدفوعات خفف من تضخم وتمن الناتج المحلي اإلجمالي % 1.8من

. القادمة سنةالعشرين

نظام التقاعد العسكريوات حيث بلغ إجمالي تعويضات أفراد الق. 1959حيز التنفيذ في عام التقاعد العسكري نظامدخل )190(

من الناتج % 4.4، شكلت ما نسبته مليون دينار278، عالواتال اساسي زائداألراتب ، الالمسلحة ألف63 منهم ،منتسب ألف 147نظام هذا ال المنتسبين إلىويبلغ إجمالي عدد . المحلي اإلجمالي

ألف منتسب 31يما حصل ف الخدمة،ةاستنادا إلى طول مدمستحقات تقاعدية حصلوا على منتسب وقد قارب إجمالي المدفوعات . مستحقات إرثعلى منتسب ألف52بدل عجز ومستحقات على

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

63

1.4لكل 1 وبمعدل تقاعد ،من الناتج المحلي اإلجمالي% 3.3، أو ما نسبته ماليين دينار209، وللنظام نتفعين الفرعيين، وذلك عدا الم2001 األفراد الذين يقومون بواجباتهم عام منمشارك

.للمنتسبيننسبة عالية من المنتفعين

. توحيد مالية الحكومةجهود النفقات وإصالح سياسات نمو تكاليف التقاعد العسكري أعاق لقد )191(جة وآنتي. في السنوات األخيرةالمنتسبين أسرع بكثير من عدد بمعدل آان عدد المنتفعين ينمو حيث

أآثرنفقات لتقاعد على حساب ا ة علىالعامالنفقات لذلك، آان يجب تخصيص جزء آبير من على أفراد القوات المسلحة الذين النفقات أيضا بل ، ةاالجتماعيالنفقات ليس فقط شاملة إنتاجية

بيرة الحصة الكفإن إضافة إلى ذلك، . يقومون بواجباتهم والنفقات العكسرية الجارية األخرى تقليل بمكانوالمتنامية بسرعة من الناتج المحلي اإلجمالي المخصصة للتقاعد جعلت من الصعب

.عجز الموازنة بطريقة مستدامة

وحتى . مستحقات تقاعدية آريمةيستند نظام التقاعد العسكري إلى برنامج دفع خالل العمل مع )192(من % 8.75 نسبته نسبياخفض مندفع اشتراك وقت قريب، آان النظام يفرض على المنتسبين

، حيث يحصل هؤالء المنتسبين على سنة فقط16طولها خدمة قصيرة مدة الراتب األساسي ولشرط فإنباإلضافة إلى ذلك، . لورثتهماالستحقاق ةآريمة لما تبقى من حياتهم وطوال مدمستحقات

لمرتبط بالخدمة، حيث تم منحبالنسبة للعجز اتام بشكلتم إلغاؤه طول مدة الخدمة آان قد وقد سخاء، أآثرإضافية مكاسب على المنتسبون ، وحصل بالحد األدنىآبيرة مدفوعات المستحقين

تالتساؤالالعجز من حاالت العجز جنبا إلى جنب مع الزيادة الحادة األخيرة في مستحقات زادتمن إجمالي المتقاعدين % 30 حين أن أقل من فيالطويل، واألجل ومالءته في حول فعالية النظام

الجددمن المتقاعدين% 90 من أآثرفإن ، 2000 في عام تقاعد بسبب العجزالعلى إحالتهم تتمقد جعل هذه األمر الذي ، 2001 في عام عاقةاإلتعويضات لالستفادة من آانت تنطبق عليهم الشروط

التقاعد لكل المتقاعدين العسكريين تقريبا وليس تعويضا عن مكونا أساسيا لخدمة التعوضيات تاحت أ والتي ، بقاعدة األربع سنواتأآثروهذه المنافع الكبيرة تعززت . التكلفة العالية للعجز سنوات في رتبهم الحالية التقاعد والحصول على زيادة تلقائية في 4 من أآثرللضباط الذين خدموا

استنادا إلى ما يدفع إلى الرتبة األعلى التالية، مما أدى إلى زيادة مبلغ التقاعد التقاعدرواتب %.41بحوالي األساسي الذي يحصل عليه الضابط

رواتب التقاعد المبالغ بسبب2001عام % 3.2من عجز بلغ العسكري عانى نظام التقاعد وقد )193(لزيادة الكبيرة في المنافع آثار ا) 1(وقد تزايد العجز في السنوات األخيرة بسبب . ا بشكل آبيرفيه

العجز لتعويضات المعدل المرتفع ) 2(، و، والتي نفذت على عدة مراحل2001 عام فيالمقررة فإنلك، إضافة إلى ذ. لمتقاعدين الجددفي أعداد امتوقع الكبير التزايد ال) 3( و،للمتقاعدين الجدد

الذي االشتراك من أآبر تالتقاعد آانرواتب ومدفوعات ل القيمة الحاليةال ألنالنظام آان غير فعع أن يبلغ صافي القيمة الحالية لمطلوبات التقاعد ومن المتوق. لمنتسبين الفعليينتحصيله من ايتم

من % 185 يعادل ما، مليار دينار12.2 ما مجموعه 2005 إلى 2002العسكري للسنوات من .2002عام لالناتج المحلي اإلجمالي

من تخفيف من شأنها الآان هامة إجراءات عدة) 2003-2002(خالل الفترة اتخذت الحكومة )194( وافق مجلس ،2002 من عام ففي آانون أول.ر آبيمطلوبات التقاعد العسكري في المستقبل بشكل

المؤسسة العامة الذي تديرهالتقاعد نظام جديد للقوات المسلحة في تسبالوزراء على تسجيل آل من صافي القيمة يخفض هذا اإلجراءأن المتوقع من و. 1/1/2003 اعتبارا من للضمان االجتماعي

مضافا مطروحا منها االشتراآات المدفوعات -الحالية للتدفقات النقدية للحكومة للتقاعد العسكريمن الناتج المحلي % 40 بنسبة -المؤسسة العامة للضمان االجتماعيشتراآات في االإليها

بسام عوض

64

ء من معايير استحقاق تقاعد العجز العسكري في شهر حزيران ارد مجلس الوزآما شد .اإلجماليباإلضافة إلى ذلك، فقد . 2004ه مجلس النواب في شهر شباط من عام ، والذي أقر2003من عام

هذه اإلصالحات القيمة الحالية يتوقع أن تقلل و. 2004إلغاء قاعدة األربع سنوات في آذار تم الحكومة إضافة إلى ذلك، فقد رفعت . إضافية من الناتج المحلي اإلجمالي% 16للمطلوبات بنسبة

آل أربعة سنوات تزداد بمقدار نصف سنة مدة ألفراد القوات المسلحة المطلوبة الحد األدنى للخدمة ي القيمة الحالية لمطلوبات ف عام، حزمة اإلصالحات هذه ستساعد على تخفيض صابشكل. عام

عام ه في من% 125 إلى حوالي ، لتصلمن الناتج المحلي اإلجمالي% 60التقاعد العسكري بحوالي 2002.

والصحةاإلنفاق على التعليم. هـسائل وتوسيع تغطية الضمان باإلضافة إلى تطوير مؤسسات حماية اجتماعية محددة الو )195(

ن وتبي. موارد آبيرة لالنفاق العام على الصحة والتعليمالحكومة صت قد خصفاالجتماعي، صحية والتعليمية بالمقارنة مع ل على البرامج ااال بأس بهمبالغ المقارنات الدولية أن األردن ينفق

المواطنين، مع الترآيز آافة ة معيشوهذه البرامج تستهدف تحسين نوعية ومستوى . حجم اقتصادهفي االستفادة بين جميع المواطنين مع ترآيزها على المساواة . نمواعلى القاطنين في المناطق األقل الفقر مستويات هذه البرامج تلعب دورا هاما في التخفيف من فإنمن الخدمات الصحية التعليمية،

.االقتصاي السائد اإلتجاه األقل حظا في الفقيرةودمج المجموعات

إن تحسين نوعية الخدمات األساسية للحكومة، خاصة في القطاعات االجتماعية، هو أحد األهداف )196( من عام والتي تم تبنيها في تشرين ثاني،لخطة الحكومة للتحول االقتصادي واالجتماعياألساسية

جميع المواطنين، لعيشة مال يات بهدف التعامل مع الحاجات االجتماعية الملحة وتحسين مستو2001بشكل سلبي دون التأثير وتزويدهم بفرص أفضل للحصول على وظائف جديدة والتخفيف من الفقر

على االستقرار االقتصادي الكلي الذي حققه األردن خالل عشرة سنوات من التصحيح . صانعا للدينامالتعتبر ع وبالتالي ال ،جميع نفقات هذه الخطة بمنح خارجيةل تموو. واإلصالحات

في مليون دينار 22.3من ارتفع والجزء المتعلق بالتعليم في خطة التحول االقتصادي واالجتماعي .من الناتج المحلي اإلجمالي% 0.7مشكال نسبة 2003عام في مليون دينار 49.4 إلى 2002عام

في الملحوظلتحسنإن نجاح األردن في تحسين نوعية اإلنفاق على الصحة والتعليم منعكس في ا )197(من تحقيق مكاسب آبيرة في نوعية في السنوات األخيرة ن األردن تمكحيث .المؤشرات االجتماعية

م من وبالرغ. آفاءة اإلنفاق العام على التعليمن تحسالتعليم، مع تقليل اإلنفاق على التعليم مما يشير فمن ة بمقارنتها مع الدول األخرى في المنطقة، مؤشرات الصحة العامة تبدو جيدة جدا، خاصأن

. تحسين جودة اإلنفاق على الصحةالممكن تحقيق وفورات من خالل

اإلنفاق على التعليم إنفاق األردن على التعليم يزيد عن متوسط الدول فإنمن الناتج المحلي اإلجمالي، % 5 بنسبة )198(

% 2.5التعليم في األردن قد انخفض بنسبة ، وبالرغم من أن اإلنفاق على %4.7البالغ الصناعية نفق دولة ت أآبر ثالث يعتبر األردنفإن، )2001-1990(خالل الفترة من الناتج المحلي اإلجمالي

بالنسبة للنفقات العامة .)6-6(جدول ،على التعليم في المنطقة بعد اليمن والمملكة العربية السعودية والثانوي يألردن ينفق تقريبا مبالغ متساوية على التعليم األساس افإنعلى التعليم حسب المستوى،

األردن يتفوق على الدول الصناعية التي فإنفبالنسبة لالنفاق على التعليم األساسي، . والتوجيهي الدول الصناعية فإنفي نفس الوقت، . تنفق حوالي ثلث ميزانيتها التعليمية على التعليم األساسي

فقط من % 20صة للتعليم على التعليم الثانوي، منها من مواردها المخص% 45ن مأآثرتنفق

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

65

هاني وهذه البيانات تبين أن الكفاءة التوزيعية لألردن يمكن تحس.للثالث الثانويصة الموارد مخص . إلى التعليم الثانويالتوجيهيمن خالل تحويل بعض الموارد من

آفاءة هذا التوزيع فإنقد تراجع خالل العقد الماضي، في األردن التعليم نفاق علىاإلفي حين أن )199(. مؤشرات جودة التعليم على ي طرأذال الكبيرن بسبب التحستمت اإلشارة سابقا،آما ، قد ازدادت

1990عام في % 81.5 خاص، فقد ارتفعت نسبة الشباب الذين يعرفون القراءة والكتابة من بشكلإلى أعلى % 96.7قد ارتفعت من الفتيان ، في حين أن معرفة 2001عام في % 90لى أعلى من إ

ن الكبير في نسبة ل في التحسهام تم في هذا السياق تمثوإنجاز آخر . خالل نفس الفترة% 99من .)6-6(جدول .خالل العقد الماضي% 94إلى % 66لمرحلة األساسية من لالتسجيل

تتعدى نفاقه العام مع تحقيق ادخارات آبيرة في موازنتهإن على تحسين فعالية قدرة األردإن )200( بكثير على أآثردول آثيرة في المنطقة تنفق هناك على سبيل المثال، . الدول األخرىنظيرتها في

ن ضئيل في ولكنها تعاني من معدالت معرفة ونسب تسجيل أقل، أو تتمتع بتحس من األردنالتعليممن الدول متوسطة الدخل في شرق آسيا عددن فقد تمكمن ناحية أخرى، . المؤشرات مع الوقتهذه

األردن من الحفاظ على معدالت معرفة للفتيان ونسب تسجيل في المرحلة بيمكن مقارنتها التي وهذه . من الناتج المحلي اإلجمالي% 3األخيرة، مع إنفاق أقل قليال من % 10 ضمن فئةاألساسية

أهمية لتحقيق األهداف االجتماعية للحكومة أآثرأن فعالية النفقات العامة قد تكون ن لمؤشرات تبيا .، أي النفقات العامةهامن حجم

مقارنة دولية للنفقات العامة على التعليم): 6-6(جدول

الطالب في تخصصات

العلوم والرياضيات والهندسة

)نسبة مئوية(

األطفال الذي

يصلون ى الصفإل

الخامسنسبة (

)مئوية صافي نسبة التسجيل في المرحلة الثانوية

)نسبة مئوية( صافي نسبة التسجيل في المرحلة األساسية

)نسبة مئوية(

معدل المعرفة للبالغين

نسبة مئوية ( 15من أعمار

)سنة فما فوق

معدل المعرفة لصغار السن

نسبة مئوية ( 24-15لألعمار )سنة

1994-97/ 1 1999-2000 1990-91 2000-01/ 1 1990-91 2000-01/ 1 1990 2001 1990 2001

األردن 99.3 96.7 90.3 81.5 94.0 66.0 76.0 ... 98.0 27.0

اإلمارات العربية 91.0 84.7 76.7 71.0 87.0 94.0 67.0 59.0 98.0 27.0 المتحدة

عوديةالس 93.1 85.4 77.1 66.2 58.0 59.0 51.0 31.0 94.0 18.0 لبنان 95.4 92.1 86.5 80.3 74.0 ... 70.0 ... 97.0 17.0 ترآيا 96.7 92.7 85.5 77.9 ... 89.0 ... 41.0 ... 22.0 إيران 94.2 86.3 77.1 63.2 74.0 ... ... ... ... 36.0 مصر 70.5 61.3 56.1 47.1 93.0 ... 79.0 ... ... 15.0 باآستان 57.8 47.4 44.0 35.4 66.0 ... ... ... ... ... اليمن 66.5 50.0 47.7 32.7 67.0 ... 37.0 ... ... 6.0 2/الدول الصناعية 99.8 99.8 98.5 97.7 97.3 95.8 93.1 87.8 ... 27.2 آندا ... ... ... ... 99.0 97.0 98.0 89.0 ... ...

فرنسا ... ... ... ... 100.0 101.0 92.0 ... ... 25.0 ألمانيا ... ... ... ... 87.0 84.0 88.0 ... ... 31.0 إيطاليا 99.8 99.8 98.5 97.7 100.0 ... 91.0 ... ... 28.0 اليابان ... ... ... ... 101.0 100.0 101.0 97.0 ... 23.0 المملكة المتحدة ... ... ... ... 99.0 97.0 94.0 79.0 ... 29.0

الواليات المتحدة ... ... ... ... 95.0 96.0 88.0 86.0 ... ... األمريكية .برنامج األمم المتحدة اإلنمائي: المصدر

.البيانات هي أحدث بيانات متوفرة ضمن الفترة المحددة/ 1 .متوسط بسيط/ 2

اإلنفاق على الصحةمن الناتج المحلي % 4.2 وبنسبة . من أي بلد في المنطقةأآثرينفق األردن على الصحة العامة )201(

% 2.8ق ليس فقط على المتوسط في المنطقة البالغ إنفاق األردن على الصحة يتفوفإن، اإلجماليمن الناتج المحلي % 6.5من الناتج المحلي اإلجمالي، بل أيضا على متوسط الدول الصناعية البالغ

1990من الناتج المحلي اإلجمالي عام % 3.6وقد زادت نفقات األردن على الصحة من . اإلجمالي

بسام عوض

66

ق باإلضافة إلى ذلك، يبدو أن األردن قد حق. 2001من الناتج المحلي اإلجمالي عام % 4.2ى إلبين نفقات القطاع الخاص والقطاع العام على الصحة، بحيث شكل اإلنفاق الخاص أقل جيدا توازنا

لخاص المستوى المرتفع لالنفاق اإن .)7-6(جدول .قليال من نصف النفقات الكلية على الصحة ربما يكون هناك جزء هأنإلى انعلى الصحة والترآيز على خدمات الرعاية الصحية األولية يشير

.ص لتلبية احتياجات الفقراءآبير من النفقات على الصحة العامة مخص

حسبما تشير مؤشرات اإلنفاق المختلفة ،ع بالجودة التزام األردن بتوفير رعاية صحية تتمتويبقى )202(من خدمات صحية استفادواآان جميع السكان تقريبا قد ، 2001ففي عام . آبيرا ،على الصحة

% 95يستفيد ما نسبته ونة بشكل دائم، من السكان من مصادر مياه محس% 96آما استفاد محسنة، الف 100 أطباء لكل 205وبمعدل . األساسية المجانيةالمطاعيم من السكان من دعم % 100إلى

والكويت ) 153( السعوديةآ مادية جيدةات مكانإ األردن يتفوق على دول غنية ذات فإننسمة، المجانية قد وصلت إلى مستويات المطاعيم استفادة األردن من فإنباإلضافة إلى ذلك، ). 160(

والذي ،دةع الحياة في األردن عند الوالرت ايجابيا على معدل توق وهذه العوامل أث.الدول الصناعية-6(جدول .عاما 68.7أعلى بمقدار سنتين تقريبا من المتوسط اإلقليمي البالغ ، وهو عاما70.6يبلغ

بخطتين في الوقت الحاضر مشمولون من السكان % 60حوالي أن إلى هنا وتجدر اإلشارة .)7الملكية، والتأمين الصحي ، وهما التأمين الصحي العسكري من الخدمات الطبية للتأمين الصحي

.المدني

مقارنة دولية للنفقات العامة على الصحة واألداء): 7-6(جدول اإلنفاق على الصحة

لكل فرد

الخاصنسبة مئوية من (

الناتج المحلي )اإلجمالي

العامنسبة مئوية من (

الناتج المحلي )اإلجمالي

نسبة السكانالذين يمكنهم االستفادة من

المطاعيم الضرورية

األطباء لكل نسمة 100,000

/1

المواليد المراقبين من قبل أخصائيي

1/صحة مهرة )نسبة مئوية(

فال من عمر األطسنة واحدة

المطعمين بشكل تام ضد الحصبة

)نسبة مئوية(

معدل توقع الحياة عند الوالدة

)سنوات(

األردن 70.6 99.0 97.0 205.0 95-100 4.3 3.8 341 اإلمارات العربية المتحدة 74.4 94.0 99.0 177.0 95-100 2.5 0.7 762 السعودية 71.9 94.0 91.0 153.0 95-100 3.5 1.0 641 لبنان 73.3 94.0 88.0 274.0 80-94 3.7 8.5 719 ترآيا 70.1 90.0 81.0 127.0 95-100 3.6 1.4 315 إيران 69.8 96.0 ... 110.0 80-94 2.7 3.3 356 مصر 68.3 97.0 61.0 218.0 80-94 1.8 2.3 143 باآستان 60.4 54.0 20.0 68.0 50-79 0.9 3.2 76 اليمن 59.4 79.0 22.0 22.0 50-79 1.5 3.4 69

2/الدول الصناعية 78.7 87.3 99.0 292.4 95-100 6.5 2.9 2,574 آندا 79.2 96.0 98.0 186.0 95-100 6.5 2.5 2,534 فرنسا 78.7 84.0 ... 303.0 95-100 7.2 2.3 2,380 ألمانيا 78.0 89.0 ... 354.0 95-100 8.0 2.6 2,767 إيطاليا 78.6 70.0 ... 567.0 95-100 5.9 2.1 2,028 اليابان 81.3 96.0 100.0 197.0 95-100 5.9 1.8 2,009 المملكة المتحدة 77.9 85.0 99.0 164.0 95-100 5.9 1.4 1,804 الواليات المتحدة األمريكية 76.9 91.0 99.0 276.0 95-100 5.8 7.3 4,499

.برنامج األمم المتحدة اإلنمائي، مؤشرات التنمية البشرية: المصادر .البيانات هي أحدث بيانات متوفرة ضمن الفترة المحددة/ 12 /1999. 3 /2000. .متوسط بسيط/ 4

استنتاج. ونظام أمان اجتماعي غير مجال إبدال ما يستحق الثناء في تقد خالل العقد الماضيق األردنحقلقد )203(

لغاء معونات إوب. مؤسسات حماية اجتماعية واضحة الوظائف واألهدافبرسمي يستند إلى العائلة .دارها صندوق المعونة الوطنيةأمن التحويالت النقدية التي محددة األهداف حاللها بأنظمة وإالغذاء ى بخطوالسيرالوصول إلى الفقراء تفعيل عملية بيرة في الموازنة مع ق األردن وفورات آفقد حق

دعم ةسياسصالح إإصالح معونات الغذاء عملية تبع وقد . تقليل مستويات الفقرواسعة نحو الخسارة األخيرة لمنحة النفط دت قد أآو. 1992 بحيث تم إلغاء صافي المعونة عام ،المحروقات

تقلبات بر الموازنة ية على أهمية إلغاء المعونات التقاطعية في قطاع النفط للتعامل مع تأثالعراق من خالل تطوير استراتيجية للتخلص من لهذه القضيةوقد استجابت الحكومة . أسعار النفط العالمية

مع على األردن أن يتعاملفإنوفي نفس الوقت، . 2006معونات المحروقات المتبقية بحلول عام

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

67

عملية إصالح تعتبر و. عبئا متزايدا على الموازنةشكلت والتي ،المطلوبات المتزايدة لنظام التقاعدسنوات قبل أن تمر عدة ، رغم أنه قد اإلطارهامة في هذا خطوة نجزت مؤخرا أنظام التقاعد التي

.يتم تحقيق وفورات من التقاعد

تدعيم رة في مواجهة تحديات هامة في مجال الحكومة مستمفإنبالرغم من هذه االنجازات، )204(بهدف حماية الموازنة من الضغوط المتزايدة من و خاص، بشكل. مؤسسات الحماية االجتماعية

. النفطأن تبقى ملتزمة باالصالح المستمر لقطاع الحكومة يجب على معونات منتجات البترول، مظلتهتغطية صندوق المعونة الوطنية من خالل توسيعتحسين بإضافة إلى ذلك، فيجب االهتمام

المؤسسة العامة بدراسات اآتوارية منتظمة من قبل القيام ومن المهم أيضا . شمل الفقراء العاملينتل فإنوأخيرا، . لتأآد من المالءة المالية طويلة األجل لنظام الضمان االجتماعيل للضمان االجتماعي

.اإلنفاق العام على الصحةهنالك حيز لتحسين آفاءة

الفجوة بين أسعار لتجسير بالزيادة الدورية في أسعار المحروقات الحكومة آما يجب أن تلتزم )205(د آلية تعديل أسعار اعتما حينئذسوف يكون من األولىو. العالميةاألسعار منتجات النفط المحلية و

وعلى الحكومة أيضا أن تهتم بابدال فائض . العالميةباألسعار تلقائية لربط أسعار النفط المحلية ويجب أن يكون . النفط بنظام شفاف للضريبة العامة على المبيعات والرسوم على المنتجات النفطية

ما ينتهي االمتياز الممنوح لشرآة الهدف طويل األجل للحكومة هو التحرير الكامل لقطاع النفط عند .2008مصفاة البترول األردنية في عام

ويمكن تحسين . الحكومة أن تعمل جاهدة من أجل تعزيز نظام شبكة األمان االجتماعييجب على )206(التغطية التي يقدمها صندوق المعونة الوطنية حسب توصيات بعثة المساعدة الفنية التابعة لصندوق

ة إضافة إلى ذلك، يجب أن ال تتم معالجة مشكلة البطالة من خالل توسيع الخدمة المدني. النقد الدوليالحد من التوظيف في الجهازين المدني والعسكري واستخدام يجب أو العسكرية، بدال من ذلك،

عداد برنامج مهني، بحيث يتم دمج إالوفورات الناجمة لتوفير بنية تحتية مالئمة للمناطق الفقيرة وفس في نيستمر صندوق المعونة الوطنية على أن تدريجي، بشكلفي االقتصاد هذه المجموعات

.في تغطية الفقراء العاطلين عن العملالوقت

وهذا اإلصالح هو . صالح أنظمة التقاعد أثر إيجابي في األجل المتوسطمن المتوقع أن يكون إل )207(ورغم ذلك، وللمحافظة على . خطوة هامة نحو تحقيق االستدامة طويلة األجل للمالية العامة

على الحكومة فإن ، هذه المكاسبعدم خسارةن لتأآد مل و،الوفورات الناجمة عن عملية اإلصالح وتعديل ،رية منتظمة للمؤسسة العامة للضمان االجتماعياآتوإعداد دراسات إ في لةمتعقأن تكون

. للتأآد من المالءة المالية طويلة األجل لنظام الضمان االجتماعياواشتراآات التقاعد دوريرواتب

الترآيز يجب أن يكون فإنفي هذا السياق، و. عام على الصحةز لتحسين آفاءة اإلنفاق الهنالك حي )208( ، مع تشجيع تعزيز التعاون معأفراد المجتمععلى توفير الرعاية الصحية األولية بشكل عادل لكل

ترويج قطاع الصحة فإنالوقت، ذات في . لقطاع الخاصمن ا خدمات الرعاية الصحية مقدمي على حساب توفير خدمات ا خاص، يجب أن ال يكونعالجية بشكل عام، والسياحة الالخاص بشكل

من % 60 ما نسبته الواقع أن و.الصحة العامة األساسية للفقراء، شامال المناطق الريفية البعيدة شمولية أآثرك بثبات نحو تغطية أوسع أو والتحر. ببرامج تأمين صحي عاممشمولون األردنيين

أساسيا في عامال تكاليف خدمات الرعاية الصحية األولية وسوف يكون تحسن . يبقى تحديا هائال . من السكان في األردنأآبرتأسيس نظام تأمين صحي عادل وقابل للتطبيق ويغطي جزءا

بسام عوض

68

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

69

الفصل السابع الصمود في وجيه االزمات والجدارة االئتمانية السيادية

مقدمة. أ. على تصنيفه االئتمانيبشكل ايجابياالقتصادي الكلي وتخفيض الدين تحسن األداء انعكس لقد )209(

صافيفإنإدارة الدين العام الحصيفة، سياسة وة المستدامتوحيد مالية الحكومةعملية وآنتيجة ل إلى 1990من الناتج المحلي اإلجمالي عام % 198مة المرآزية قد انخفض من لحكواعبء دين

أي بعد سنتين من قيام األردن بإعادة هيكلة قروض ،1995عام في أواخر و. 2002عام % 101بورز قد منح األردن تصنيف ائتمانيا سياديا مبدئيا طويل و تصنيف ستاندر فإنالبنوك عبر الحدود،

أجنبية للسندات واألوراق ةآما منح تصنيف موديز سقف عمل. ”+B“ ألجنبية برتبةاألجل للعملة ا في .)1-7(جدول ."مضاربة" مع تصنيف للسندات يرتكز على عالقة .”Ba3“البنكية برتبة

وإعادة دفع قروض ثنائية "بريدي" عندما آان األردن يقوم بإعادة شراء سندات 2003أواسط عام ”BB“ إلى ه االئتمانيختارة، فقد قامت نفس وآاالت التصنيف برفع تصنيفعالية التكلفة م

على التوالي، بحيث ارتفع آال التصنيفين بمقدار درجة ”Ba2“و .)لعالمة االستثمار(بالنسبة

عندما ينتهي األردن من البرامج المدعومة من قبل الصندوق، )210( ،لتمويلنهائي لمصادر اتنويع ل نحو االنتباه سوف يتحوفإن

والمنح –بالرغم من أن اعتماد األردن على التمويل الرسمي جيد بعيد إتمام بشكليبقى ثابتا سوف – خاصالثنائية بشكل

مثل هذه ، فإن 2004برنامج الصندوق الحالي في منتصف عام ل، وعندما يتم التحو. التدفقات من المتوقع أن تتناقص مع الوقت

للدخول إلى أسواق رأس آبير جهدبذل أن ردن األسوف يحتاج، بالتحديد وحاملي السندات من القطاع الخاص المال العالمية

وفي . بغض النظر عما إذا آان سيختار استغالل هذه الطاقة أم ال فإنحذيري لبرامج صندوق النقد الدولي، تغياب الدور ال

لتقدير وسائل أخرى لجؤون إلى يالمستثمرين عبر الحدود سوف وفي بيئة . مة استجابة سياسة األردن للتحديات الجديدةءمدى مال

النقاط المرجعية للمخاطرة حيث تشمل آهذه، " سوق ناشئة " فإن ،تصنيفات الديون السيادية وفروقات العائد بالعملة األجنبية

.الدين المتبادل سوف يزداد أهمية

الجدارة منظور األردن والتوقعات من متناول هذا الفصل تقدي )211(االئتمانية استنادا إلى منهجيات وآاالت التصنيف االئتماني الدولية

بعد ذلك يقوم الفصل بتطبيق هذه المنهجيات . )ب(جزء ،الرئيسيةعلى األردن، أوال من خالل مراجعة التقدم التي تحقق حتى تاريخه بالمقارنة مع دول أخرى

مناقشة القضايا المرتبطة بقوائم الميزانية للقطاع تتم بعد ذلك .)ج(جزء ، مشابهمصنفة بشكلوضع للتصنيف لتحديد من خالل محاولة رسم خارطة طريق ، ووأخيرا. )د(جزء ،الخاص

إطار عمل االقتصادبأن ويختتم الفصل باالستنتاج ). ـه(جزء ،االستثماري خالل سنوات قليلة مع عالمات تصنيف أعلى وتقدم ثابت نحو انألردن واستراتيجية إدارة الدين تنسجملالكلي

.)و(جزء ،الحصول على التمويل من السوق

نطاق التصنيفات ): 1-7 (جدول االئتمانية

ستاندرد وبورز موديز عالمة االستثمارAaa AAA Aa1 AA+ Aa2 AA Aa3 AA- A1 A+ A2 A A3 A-

Baa1 BBB+ Baa2 BBB Baa3 BBB- عالمة المضاربةBa1 BB+ Ba2 BB Ba3 BB- B1 B+ B2 B B3 B-

Caa1 CCC+ Caa2 CCC Caa3 CCC-

-- CC -- C

Ca SD C D

بسام عوض

70

منهجية التصنيف االئتماني السيادي. بعلى االستقرار منهجيات التصنيف السيادية لكافة وآاالت التصنيف االئتماني الدولية ترآز )212(

وأحد الفروق األساسية بين آلية . األجنبيةاسي، ومالءة المالية العامة، والسيولة من العملة السي صياغة التصنيف االئتماني السيادي والتصنيف االئتماني السيادي الفرعي هو ترآيز األول ليس

ي الوقت المحدد، في القطاع الخاص بكامل القيمة فعلى دفع الدين للدائنين المستدين قدرة على فقطالظروف تخمين الوآاالت تعتمد على فإنوفي هذا السياق، . القيام بذلكرغبته بى لبل أيضا ع

الوآاالت هذه تقوموفي تخمينها للعوامل االقتصادية، . السياسية إضافة إلى العوامل االقتصاديةعمليات الحكومة، مع األخذ لعامة بتحليل مالءة المالية العامة، أو االستدامة متوسطة األجل للمالية ال

بعين االعتبار الهشاشة المالية في القطاع غير الحكومي واحتمال حدوث أزمة مصرفية وحجمها، في الدولرة المفاجئة الحادةقدرة البنك المرآزي على استيعاب الزيادات والسيولة الدولية، أو

.ومخاطر حساب رأس المال الخارجي في حال وقوعها

هي تحليل الستدامة الدين، حيث أن تقديرات إيرادات الحكومة في أساسهاأن عملية التصنيف )213( الميزان األولي، والذي تضاف إليه تقديرات مدفوعات معا لتشكالانوالنفقات األساسية تجتمع

ليه وميزان المالية العامة الكلي الناتج يمثل صافي متطلبات التمويل، والذي تضاف إ. الفوائدبعد ذلك يتم تقدير مصادر التمويل واحدة . االستهالآات المتحققة، لينتج متطلبات التمويل اإلجمالية

ة المصرفية وغير المصرفية المحلية، ناالستداو عوائد بيع االستثمار، ، وهيواحدة، آلما أمكن ذلكض الثنائية والقرو،وتدوير الدين الخارجي قصير األجل، ودفع القروض المتعددة األطراف

وبالمدى الذي تطرأ فيه فجوة في التمويل، .صدارات السندات الدوليةإوالمصرفية عبر الحدود، ويتم مقارنتها مع مستويات االحتياطيات الدولية الرسمية والتزامات خدمة الدين للطبقات المختلفة من

.لف عن التسديد وعواقب ونطاق التختحول احتماالاستنتاجات الدائنين قبل التوصل إلى

الضغط في سيناريو اختبار على عملية تحليل استدامة الدين لوآاالت التصنيف االئتماني ترآز )214(تدفق التمويل لمتطلبات التمويل بأن هذه الوآاالت تقر هفإن وبالقيام بذلك، .لحالة سيئة ومعقولة

لمصادر التمويل، بالنسبة . الضغط الحادحاالت ت في اإلجمالية والسيادية يمكن أن يواجه انقطاعا معدل دوران الدين قصير األجل قد ينخفض، ويمكن ممارسة الخيارات في الديون متوسطة فإن

التمويل من الدائنين في عن ض الديون السيادية إلى التوقف في حين قد تتعر.األجل وطويلة األجل التخلف عن السداد من فإنبالنسبة لمتطلبات التمويل، . ليةلية الدوالقطاع الخاص في األسواق األو

لديون السيادية آافلي اضامني أو يؤدي إلى بدء ربما قبل الحاصلين على الديون السيادية الفرعية إعادة رسملة عمليةضغوط النظام المالي على الحكومة أن تدعمم ربما تحت و.بالحذر من ذلك

عملية التصنيف تضع فإن ،ل معلومات مفصلة عن هيكل الدين باإلضافة إلى تحصي.المصارف .قضايا النظام الماليلوزنا آبيرا

عملية التصنيف تعتمد فإن ، وبورزدستاندروهي في حالة واحدة من وآاالت التصنيف الرئيسية، )215(وتشمل الدول، بينةمقارنللمبدئيا يتم استخدامها ، والتي من المتغيرات االقتصاديةمجموعة على

والتي تقيس أداء االقتصاد آكل، ،وسيطةالمتغيرات الإثنين، رئيسيين نوعين هذه المتغيرات السالمة تقيس و ،التشغيليةالمتغيرات النوع الثاني هو . الحكومة أعمالتمويل قدرته علىوبالتالي

المحتملة ز على تخمين المطلوبات المالية للحكومة من زاوية التدفقات وقائمة الموازنة، مع الترآيتخمينات المطلوبات الطارئة، إن . والتي يمكن أن تبلور قائمة الموازنة السيادية خالل أزمة ما

ة لمديونية المشاريع العامة للدائنين غير المصرفيين والدائنين يبالتالي، تشمل تخمينات فرعم القطاع المصرفي في ظل سيناريوهات ز تأ حالة وتكلفة المالية العامة المحتملة فيالخارجين

القطاع تقييم حاالت سيئة معقولة، استنادا إلى عملية تحليلية مشابهة لتلك المستخدمة في برنامج .المالي

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

71

تشغيلية، بالنسبة وبورز ستة متغيرات وسيطة وخمسة متغيرات دستاندرمعايير وتشمل )216(معدل و ،دوالر أمريكيسمي بالجمالي الفردي اإلالناتج المحلي اإلتشمل هي ف ،لمتغيرات الوسيطةل

متطلبات التمويل ومعدل التضخم، ونمو الناتج المحلي اإلجمالي الفردي الحقيقي بالعملة المحلية، دوران المطلوبات قصيرة + االستهالك المتحقق + عجز الحساب الجاري - الخارجي اإلجمالية

صافي الدين ولرسمية اإلجمالية القابلة لالستعمال، الدولية احتياطياتآنسبة من اال -األجلالخارجي للنظام المالي آنسبة من إيرادات الحساب الجاري، وصافي الدين الخارجي للقطاع

ميزان التشغيلية، فتضم أما المتغيرات . الخاص غير المالي آنسبة من إيرادات الحساب الجاريإجمالي مدفوعات الفائدة للحكومة وتج المحلي اإلجمالي، المالية العامة العام للحكومة آنسبة من النا

الطارئة آنسبة من المطلوبات آنسبة من االيراد العام للحكومة، والمطلوبات خارج بنود الموازنة و .الناتج المحلي اإلجمالي، وصافي الدين الخارجي للقطاع العام آنسبة من إيرادات الحساب الجاري

قائمة تصنيف األردن. جبورز ون يستفيد من قائمة ستاندر أتخمينا منهجيا آللية التصنيف االئتماني الالزمة يمكن أن )217(

تصنيف ستاندرد وبورز طويل األجل لالئتمان السيادي فإن، ”BB“بالتصنيف . آنقطة بداية، و ”BB-“ ،“BB“التصنيفات ، والتي تشمل BB ضمن فئة ابالعملة األجنبية لألردن يعتبر وسيط

“BB+”، ودرجتين أقل من التصنيف“BBB-“ االستثمار درجةالتصنيفات في أقل ، وهو .بيانيا المتوسطات البسيطة لعام ) Ogawa)2002وCavanaugh وBeersآل من ويوضح

مجمعة حسب فئة ستاندرد وبورز في قائمة ا متغير11 أصلمنمتغيرات 7لعدد 2002 والتقديرات االقتصادية 2002ي في نهاية آذار من عام التصنيف، واستنادا إلى التصنيفات آما ه

فإن وبالرغم من أنها عملية ثابتة بطبيعتها، ،الكلية الخاصة بوآالة ستناندرد وبورز للسنة آكل و ”BB“المقارنة متغير بمتغير بين األردن ومتوسطات المجموعات للدول الواقعة في تصنيفات

“BBB” من نظرائه في أضعف أو أقوى التي يكون فيها أداء األردن أوليا للدرجةتنتج تقييما .ود أو يخلف فيهاقالمقارنة، إضافة إلى بعض التأشير على القطاع التي ي

أداء األردن أفضل فإنآبير من خالل مقارنات البيانات، إلى حد وبالرغم من ظهور صورة جيدة )218(وسة، وفي اثنين، التضخم وصافي متغيرات مدر 7من أصل 5 في”BB“من متوسطات الفئة

التصنيف االستثماري فئة أفضل من متوسط األردن هو أداء فإنالدين الخارجي للقطاع العام، لكل أاألردن أفضل أو أسوآان أداء وسيتم تطوير مقياس بسيط لقياس فيما إذا . ”BBB“أيضا

:متغير باستخدام عملية من خطوتين آما يلي

، تتصاعد خطيا عن قيم متوسطاتها في الفئة Pnفتراض أن المتغيرات السبعة، با: الخطوة األولى “BB” ،Pn,BB نحو قيمها المتوسطة في الفئة“BBB” ،Pn,BBB . في نفس الوقت، يتم تطبيع التصنيفr ،

. ل نقطة الفصل بين عالمة المضاربة وعالمة االستثمار تمثr = 0.5 و rBB ،1 = rBBB = 0بحيث يكون :فإن ، ولكل متغير،لتاليوبا

1).( ,,, KKKKBBNNBBNBBBNN PrPPP +−=

2,,

,KKKK

BBNBBBN

BBNNN PP

PPr

−

−=

3,,

,,, KKKK

BBNBBBN

BBNJordanNJordanN PP

PPr

−

−=

يمكن اشتقاقه آمتوسط بسيط غير RJordanلألردن، " ال التصنيف الفع" بافتراض أن : الخطوة الثانية نسبة لكل واحد من هذه المتغيرات، ءأدا مضمنة آrn,Jordanفرادية لألردن اإل" الة للتصنيفات الفع" مرحج : وبالتالي

بسام عوض

72

4.71 7

1, KKKK∑

=

=n

JordannJordan rR

5

,,

,,.71 7

1KKKK⎟

⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛

−−

∑−

=

BBnBBBn

BBnJordannRPPPP

nJordan

الفئة آبير نسبة إلى متوسطاتق بشكلبأن أداء األردن متفوالرأي ، يتعزز )3(وبحل المعادلة رقم “BB”و، والسيولة الدولية، وصافي وصافي الدين الخارجي للقطاع العام، والنممتغيرات التضخم، في .فقط، وهما مستوى الدخل وعجز الحكومة العامةمتغيرين يختلف هامشيا في لكنه و.للحكومة العامةالدين تصنيف األردن أن، ، بشكل عاموالذي يعني، RJordan=0.64 يكون )5( رقم وبحل المعادلة.)2-7(جدول

بين ثلثين قبل وآالة ستاندرد وبورز يجب أن يحصل على السيادي طويل األجل بالعملة األجنبية م وفي تصنيف .”BBB“ و"BB“التصنيفات

هذا ينسجم مع التحسن من فإنستاندرد وبورز، “BB" إلى “BBB-“ المدى األدنى من ضمن

.ارمثتعالمة االس ،ها تعليمات لإن عملية المقارنة رغم أن )219(

، أوال، آلحظة زمنية.إال أن لها محددات تفشل هذه )2002ي هذه الحالة لعام ف(

االعتبار تذبذب أو عين األخذ بالعملية فيثانيا، بافتراض . المدروسةالتغير اتاتجاه

لها نفس الوزن السبعة أن المتغيرات ها تفشل فإنآمحددات للتصنيف السيادي،

باألخذ بعين االعتبار الترابطات الداخلية لرئيسية في اتخاذ الذي تنتهجه وآاالت التصنيف االئتماني امن النهج آثيرا ط وتبسبين المتغيرات

- في قائمة ستاندرد وبورزا متغير11من أصل فقط متغيرات 7ثالثا، وبمسح . قرارات التصنيف عملية المقارنة تفشل في األخذ بالحسبان الهشاشة المالية للقطاع فإنبسبب قيود تتعلق بالبيانات،

ه يمكن التوصل فإنهذه، وبالرغم من أوجه القصور . الخاص والتشعب المحتمل لتمويل الحكومة :إلى بعض االستنتاجات

جيد بالنسبة لمستويات الدخل، ولكنه جيد بالنسبة وضع ال يعتبر األردن في : القطاع الحقيقي •بقي هامشيا اإلسمي الناتج المحلي اإلجمالي الفردي فإن، 2002 عام 1,761 بقيمة .للنمو

التصنيفات االئتمانية السيادية طويلة من ”BB“دون المتوسط للبلدان المصنفة ضمن الفئة ”BBB” أقل من نصف متوسط الفئةهاألجل بالعملة األجنبية بالنسبة لستاندرد وبورز، ولكن

معدل نمو الناتج المحلي اإلجمالي الفردي الحقيقي قد زاد فإن، 2002عام % 2.2وبنسبة . ”BBB“ متوسط الفئة مع تقريباتساوى، و”BB“عن متوسط الدول في الفئة % 0.7بنسبة

من عقد من أآثر أداء الصادرات القوي بعد ،آبيرإلى حد ،وأداء النمو القوي يعكس .ةاإلصالحات الهيكلية المستدام

آبير، ولكن قائمة ميزان الحكومة في األردن عجز المالية العامة إن: قطاع المالية العامة •، 2002من الناتج المحلي اإلجمالي لعام % 3.8 وبنسبة .)3-7(وجدول) 1-7(إطار .سليمة، وزاد بحوالي ”BB“على متوسط الفئة بشكل ضئيل ق عجز الحكومة العامة قد تفوفإن، 2002من الناتج المحلي اإلجمالي عام % 42 وبنسبة .”BBB“عن متوسط الفئة % 1.6

مرآزي وشهادات البنك الاحتياطيات صافي عبء الدين للحكومة العامة شامال فقد آان نقاط مئوية عن 7 نقاط مئوية وزاد بحوالي 6بحوالي ”BB“االيداع أقل من متوسط الفئة

التصنيفات االئتمانية الفعالة حسب القطاع، : األردن): 2-7 (جدول2002

رقم المتغير (p)المتغير (r)التصنيف الفعال (n)

الناتج المحلي اإلجمالي االسمي -0.12 الفردي

1

الناتج المحلي اإلجمالي الحقيقي 0.81 الفردي

2

3 عجز الحكومة العامة -0.07 4 صافي دين الحكومة العامة 0.48 5 الرقم القياسي ألسعار المستهلك 1.65 6 ات التمويل الخارجيإجمالي متطلب 0.62صافي الدين الخارجي للقطاع 1.07

العام7

التصنيف الفعال اإلجمالي 0.64 .تخمينات آادر صندوق النقد الدولي: المصدر

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

73

من مستواه في أوائل جزءا ل بالرغم من أن عبء الدين يبقى يشك، ”BBB“متوسط الفئة ويشير التحليل المقارن إلى الدور المرآزي المستمر لتصحيح المالية العامة في.التسعينيات

.استدامة توجه األردن نحو التصاعد في عالمة االستثمار

لقد عزز نظام سعر الصرف الثابت لألردن : األسعار، أسعار الصرف، والسيولة الدولية •. الرسميةحتياطياتمن االآبيرة مدعم بموجودات اآلن استقرار األسعار طويل األجل، وهو

حوالي ثلث متوسط قد بلغستهلك معدل تضخم أسعار المفإن، 2002عام % 1.8وبنسبة حتياطياتمن اال% 112وبحوالي . ”BBB“الفئة ، وحوالي نصف متوسط ”BB“الفئة

آانت اإلجمالية الخارجي متطلبات التمويل فإن، 2002الدولية اإلجمالية غير المستعملة عام من متوسط نقطة مئوية أعلى 30، وحوالي مئوية نقطة48بحوالي ”BB“أقل من متوسط

“BBB” . ويعكس وضع السيولة القوي ليس فقط تدفقات المنح الرسمية الداخلة، والتي آانت .للصادرات والتنافسية الخارجية المالئمةالقوي األداء ولكن أيضا،ضخمة

. إن الدين العام لألردن بالعملة األجنبية ليس قيدا على تصنيف األردن: القطاع الخارجي •عبء الدين الخارجي فإن صافي ، 2002يرادات الحساب الجاري عام من إ% 38وبنسبة ”BB“د للقطاع العام شامال احتياطيات البنك المرآزي آان أقل من متوسط الفئة الموح

فإن ،مرة أخرى. بشكل ضئيل”BBB“الفئة أقل من متوسط و. نقطة مئوية64بحوالي وتراآم الناجحة ود التخفيض ن للدين الخارجي يعكس ليس فقط جهالوضع المتحس

. األردنلصادراتالمرتفع االحتياطيات، ولكن أيضا النمو

)1-7(إطار قائمة ميزانية القطاع العام:األردن

تستند وآالة ستاندرد وبورز تخميناتها للمالية العامة علىحيث. ترآز وطاالت التصنيف االئتماني على مالية الحكومة على المستوى الموحدبيانات الحكومة العامة وبالنسبة للرفع المالي الخارجي على بيانات القطاع الخاص وتعريفها للحكومة العامة يختلف عن ذلك المستخدم من قبل صندوق النقد

. اعي إضافة إلى عناصر آشف األرباح والخسائر للبنك المرآزي األردني وقائمة ميزانيتهالدولي من حيث أنه يشمل الموجودات ذات العالقة والضمان االجتموسوف تستمر في تحقيق فوائد نقدية سنوية في األجل (في حالة األردن، فإن المؤسسة العامة للضمان االجتماعي في وضع صافي موجودات محلية ضخمة

فإن توحيد آال المؤسستين في قائمة ميزانية الحكومة العامة يقلل بشكل آبير من صافي . ودات أجنبية آبيرفي حين يتمتع البنك المرآزي بمرآز موج). األطول .المديونية المحلية والخارجية على التوالي

2003-1996صافي دين القطاع العام، تعريف وآالة ستاندرد وبورز، : األردن) 3-7(جدول

) اإلجمالي بأسعار السوقآنسبة مئوية من الناتج المحلي(2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1/ الحكومة المرآزية -1 109.7 101.3 110.3 111.3 100.5 96.8 100.2 101.1 شامال صندوق النقد الدولي-الخارجي 103.3 96.2 95.1 95.5 84.2 78.7 80.4 76.8 محلي ال 6.3 5.1 15.2 15.7 16.3 18.1 20.1 24.3 البنك المرآزي األردني-2 -32.3 -28.6 -23.2 -30.4 -28.7 -27.0 -28.9 -32.4 شامال صندوق النقد الدولي-الخارجي -44.9 -49.2 -40.5 -47.3 -52.5 -46.5 -53.6 -63.4 المحلي 12.6 20.5 17.3 16.8 23.7 19.5 24.7 31.0 )2+1( الحكومة المرآزية والبنك المرآزي األردني -3 70.3 65.7 78.5 72.1 65.8 63.9 67.4 61.7 الخارجي 58.5 47.0 54.5 48.3 31.8 32.2 26.8 13.4 المحلي 11.8 18.7 24.0 23.9 34.0 31.7 40.6 48.2 البلديات والحكومات المحلية-4 -0.4 -0.3 -0.2 -0.2 -0.2 -0.1 -0.2 -0.3 المؤسسة العامة للضمان االجتماعي-5 -18.0 -19.9 -20.2 -22.3 -23.6 -24.9 -25.6 -26.3 )5+4+3( الحكومة العامة -6 51.9 45.5 58.0 49.6 42.0 38.9 41.6 35.1 الخارجي 58.5 47.0 54.5 48.3 31.8 32.2 26.8 13.4 المحلي -6.6 -1.6 3.5 1.3 10.3 6.7 14.7 21.6 لقطاع العام غير المالية مؤسسات ا-7 7.1 8.2 3.4 3.0 2.1 1.8 0.1 -1.9 الخارجي 0.7 2.1 1.9 1.8 1.8 1.7 0.5 0.5 المحلي 6.3 6.2 1.5 1.2 0.3 0.1 -0.4 -2.4

)7+6( القطاع العام -8 59.0 54.0 61.9 53.0 44.5 41.0 42.0 34.1 الخارجي 59.2 49.1 56.4 50.1 33.5 33.9 27.3 13.9 المحلي -0.2 4.9 5.5 2.9 10.9 7.0 14.7 20.2 بنود المذآرة )آنسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي(ميزان الحكومة المرآزية -2.8 -2.5 -6.0 -3.5 -4.7 -3.7 -5.0 -1.0 )آنسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي(ميزان الحكومة العامة -3.0 -0.7 -5.1 -1.1 -2.4 -1.3 -3.7 1.4 )نسبة مئوية من إيرادات الحساب الجاري(صافي الدين الخارجي للقطاع العام 75.1 64.4 82.1 71.3 45.6 48.0 37.6 17.5

.الحكومة األردنية، وتخمينات صندوق النقد الدولي: المصادر ).والتي غالبيتها للدين الخارجي للقطاع العام غير المالي(انات المباشرة ، شاملة آل الضم)أي موازنة الحكومة المرآزية زائدا مؤسسات الموازنات المستقلة(الحكومة المرآزية الموحدة / 1 .عدا القيمة السوقية لسندات بريدي المصاحبة/ 2 .شهادات اإليداع فقط/ 3

بسام عوض

74

ة را عام بالنسبة للجدوتعزز أحدث عملية تحليل استدامة دين لألردن النظرة اإليجابية بشكل )220( ، والذي يوفر)2008-2004(للفترة الكلي لألردن العمل االقتصادي فإطار . االئتمانية لألردن

انخفاضا في عجز المالية العامة والدين العام بعد السماح بانخفاض يتوقع لتخطيط السياسات، اأساس، ز على مالية الحكومة المرآزيةتحليل استدامة الدين الذي يرآإن . آبير في تدفقات المنح الرسمية

عديد من الصدمات ا في وجه المرن، يتوقع أن يكون مسار الدين المتناقص باستثناء البنك المرآزيالمقبولة ظاهريا، مع االستثناء الملحوظ لصدمة سعر صرف دائمة، مع األخذ الكلية االقتصادية

تحليل ويبين .اإلجماليالعملة األجنبية الذي ال يزال آبيرا في الدين العام ن مكوبعين االعتبار دين الحكومة يؤدي إلى زيادة سوف % 30بحوالي استدامة الدين أن انخفاض قيمة الدينار األردني

آبير بأرباح رغم أن هذا سيتالشى بشكل،من الناتج المحلي اإلجمالي% 24المرآزية بحوالي وال يحاول تحليل استدامة الدين أن يحدد آميا آثار . التقييم على احتياطيات البنك المرآزي األردني

، البنك أو الشرآات، بالرغم من أن آثار آهذهيةقوائم ميزانصدمات الصرف أو سعر الفائدة على .زيادة ثانية في الدين العامتؤدي إلى المدفوعات الحكومية وتزيد إذا آانت بنسب منتظمة، يمكن أن

تحليل استدامة الدين تحدد العالقات المتشابكة بين المتغيرات االقتصادية الكلية، حيث طريقة إن )221(ألسمي تستخدم في افتراضات مرونة اإليرادات لتعطي تقديرات عن تحصيالت النمو اتقديرات أن

م تستخدم في سعر الصرف المعو، فأما افتراضات أسعار الفائدة وأسعار الصرف. اإليراداتومكونات مخزون الدين بالعملة األجنبية على التوالي، للتوصل إلى تخمينات بخصوص مدفوعات

الحسابات فإنآللية السائدة، وتبعا ل. ستدامة اإلجمالية في متطلبات اإلي،، بالتالالفائدة والتي تؤثرعتبار عوامل خاصة مثل إعادة جدول الدين واستبدال اإلبعين تتم على أساس االستحقاق، قبل األخذ

اللذان تم التوصل اليهما من خالل اتفاق األردن مع نادي باريس هما البديالن الدين بملكية اسهم، و عمليات دومع األخذ بعين االعتبار سوا. 2007 مع فترة للتوحيد تنتهي في نهاية 2002تموز في

نسبة الفوائد إلى و مؤشرات استدامة الدين المعيارية مثل نسبة خدمة الدين فإنالديون تحت الخط، .قديقيمة أقل لألردن إذا تم احتسابها على األساس الند تولال يرادات وسعر الفائدة الفعاإل

لقطاع الخاصميزانية اقوائم . د، وهذا الحال م من القطاع الخاصبعين االعتبار التمويل المقد المقارنة السلفة بين الدولأخذتال )222(

صنيف عالمة االستثمار تن اآلن الذي يبيوبالتحليل التي تم حتى . تحليل استدامة الدينينطبق على ستاندرد وبورز وموديز تبقى آعالمة تضاربية قبل وآاالت ن التصنيفات السيادية من فإلألردن،

،أحد هذه العوامل يمكن أن يكون تخمينا نوعيا لالستقرار السياسي. عزى إلى عوامل أخرىتربما تشمل الرفع المالي الخارجي د محتملة قعوامل أخرى . والذي ستتم مناقشته الحقا في هذا الفصل

للقلق، حيث أن القطاع مثيرا فاألول ليس . للقطاع الخاص وبعض مقاييس المطلوبات الطارئةمن الناتج المحلي % 22آبير ويعادل صافي في األردن في وضع دائن خارجي المصرفي

ين البنوك بشكل، بحيث أن الموجودات األجنبية هي ودائع سائلة ب2002اإلجمالي في نهاية عام قائمة الميزانية معلومات تضمن تقديرا آامال عن ي القطاع الخاص غير المالي في األردن الإن . امت

ومن خالل . جنبية صافي آبيرأالخارجية، ولكنه على األغلب من المؤآد في وضع موجودات التخمينات الداخلية ،خير، لذلك، يصبح من الممكن أن العامل األ العناصر أو العواملعملية تجاهل

تصنيف األردن قيدا في وجهلوآاالت التصنيف االئتماني بالنسبة للمطلوبات الطارئة، ربما يكون .االئتماني

القطاع الخاص غير المالي في األردن هو قطاع آبير ولكنه معتدل بالنسبة للرفع المالي، إن )223(االستدامة الخارجية المباشرة من قبل الشرآات غير المالية والحالة تنظيمية على قيودا عاآسا

قطاع الشرآات استثمارات فإن. ناضجة في سوق السندات غير الحكومية المحليالالبدائية غير االئتمان إن . شبه تام من االئتمان المصرفي واألرباح المحتجزةمول بشكلتورأس المال العامل

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

75

من الناتج المحلي اإلجمالي في نهاية % 77حكومي قد وقف عند نسبة المصرفي المحلي غير ال في تصفيات وآالة ”BBB“ أو ”BB“من الفئة دولة 27، وهي أعلى رابع نسبة بين 2002

متوسط فإن في نفس الوقت، رغم ذلك، 2003 السيادية في نهاية عام اتستاندرد وبورز لالئتمانف آنسبة ومعر( واالئتمان التجاري نسبة إلى األسهم نسبة قروض المصارف، وسندات الشرآات،

للمكسيك، 0.61 فقط، بالمقارنة مع 0.43لكل الشرآات المدرجة في األردن قد وقف عند ) 2الرفع والحقيقة التي تفيد ). 0.39وبلغت هذه النسبة آانت أقل في بولندا (لتايلند 1.53و للفلبين، 0.88و

منخفضة بالرغم من المجموعة الكبيرة من األمول الوسيطة تشير بأن نسب الرفع المالي للشرآاتحجم رأس المال في سوق عمان وشكل . لثروة القطاع الخاصترآيزة، إذا تم ،إلى مخزون آبير

.2003من الناتج المحلي اإلجمالي في نهاية عام % 117 ما نسبتهالمالي

قوائم الميزانية لقطاع فإنلمخاطر، افي تخفيضهم سالتمويل باألمساهمة عمليات بالرغم من )224(د يزوادة داخلي الهشاشة بالرغم من أن االعتماد على األموال المولعالماتظهر بعض تالشرآات

العكس فإن الضغوط المحتملة في القطاع المصرفي، في وجهالشرآات غير المالية ببعض الحماية لمخاطر هشاشة قطاع الشرآات من معرضة ما تكون ليس صحيحا بسبب أن العديد من البنوك رب

وتشير بيانات القطاع المصرفي إلى نسبة قروض غير عاملة . ض لمخاطر االئتمانخالل التعرصافية وإجمالية مرتفعة نسبيا، والبيانات بالنسبة للشرآات المدرجة غير المالية تشير إلى وجود

رباح موزعة وضرائب واهتالك منخفضة أفائدة و آبير من الشرآات ذات نسب أرباح قبل العدد البنوك من التنظيمية في وجه اإلقراضقن العوائإ. )تسمى نسبة تغطية الفائدة(بالنسبة للفائدة

المحلية بالعملة األجنبية لقطاع الشرآات، ووضع صافي الموجودات األجنبية الكبير يحمي غالبية غم أن غالبية قروض البنوك إلى قطاع الشرآات الشرآات األردنية من مخاطر سعر الصرف ور

إعادة التسعير القصيرة تجعل دورات فإنمة، هي الستحقاقات تقل عن سنتين وبأسعار فائدة معو .الكثير من الشرآات األردنية غير محمية من مخاطر أسعار الفائدة

وإذا . القطاع المصرفيم من خاللاقطاع الشرآات ينتقل إلى قائمة ميزانية القطاع العضعف إن )225(أدت توليفة من ممارسات اإلقراض الضعيفة والصدمات االقتصادية الكلية إلى انخفاض رأس مال

على سبيل ، من البنوك التجارية التي تلعب دورا محوريا في أنظمة الدفع والتسوياتأآثرواحد أو الدعم بالسيولة وتمويل إعادة من خالل الحكومة ربما تكون مجبرة على التدخل فإن ،المثال

من % 220 وبموجودات تعادل حوالي .)2-7(إطار .الرسملة للمحافظة على االستقرار النظامي القطاع المصرفي في األردن هو قطاع آبير فإن، 2002الناتج المحلي اإلجمالي في نهاية عام

االئتمانية السيادية، وحوالي لتصنيفات من حيث اف بشكل مشابه بالمقارنة مع نظيره في دول تصنإن الحجم الكبير والدرجة المرتفعة من . خمسة بنوكأآبرتستحوذ عليها ثلثي موجودات النظام

قد يكون لها مضامين آبيرة على المالية ،في حال وقوعها ،النظاميةأن المشاآل تعني الترآيز على صحيحي السريع عندما تظهر المشاآل رقابة الشديدة واإلجراء التالالعامة، مؤآدة الحاجة إلى

.السطح

ويتمتع آكل بالنسبة لرأس المال وبالرغم من أن القطاع المصرفي في األردن في وضع جيد )226(األردن أن التخمينات الحديثة وقد أظهرت . هناك بعض جيوب الضعففإن، جيدسيولةمستوى ب

عايير المالية المختلفة المعدة آجزء من برنامج تقييم بالميتبع سياسة حصيفة فيما يتعلق بالتزامه عام تسير على خطى أفضل بشكل في األردنالمعايير الرقابية، آما وجد أن القطاع المالي

من ودائع العملة األجنبية التي تمول اإلقراض بالعملة األجنبية، % 15وبنسبة . الدوليةالممارسات غالبيتها ،اإلقراض بالدينار األردنييتم تمويلها من خالل الودائع بالدينار من% 45حوالي و

دارة موجوداتها من األسهم مالئم إلغالبية البنوك قد ترسملت بشكلما أن مة، وببمعدالت معو مخاطرة السوق تبقى أقل أهمية من مخاطر فإن) من رأس المال بالمتوسط% 35مشكلة حوالي (

بسام عوض

76

% 19متوسط نسبة رأس المال التنظيمي للموجودات المرحجة بالمخاطر قد وقف عند إن .االئتمان والبالغ ،من الحد األدنى اإلجباري المحدد من قبل البنك المرآزيأي أعلى ، 2002في نهاية عام

% 0.6 عند فقد وقفقبل الضريبة، اإليرادات على الموجودات واألسهم متوسط أما .12% ، رغم ذلك،متوسطات القطاع على التباينات الكبيرة بين البنوكت وقد غط. على التوالي% 8.9و

.فالساإلجيوب بما فيها

لقد عانى األردن من فترات من التالعب في القطاع المصرفي متبوعا باعادة رسملة مدعومة من قبل )227( بسبب 1999عام في بنك البتراء تم إغالق عندما . القطاع العام، ولكن إجراءات العمل تبقى اعتباطية

تم توحيد موازنته مع موازنة البنك المرآزي األردني، وعندما واجه بنك ،ختالسالتالعب واإل سنة بدون فوائد 30 لمدة لهقرضبتقديم البنك المرآزي قام 1993عام في األردن والخليج مشاآل

بنوك ثالثة ، وعندما تعرضت البنكون نقل ملكيةمن الناتج المحلي اإلجمالي بد% 1بقيمة تعادل ، أعلنت 2002 عامالشمايلة في أوائللفضيحة من موجودات النظام المصرفي % 15تملك حوالي

، وفرض البنك المرآزي خطط إعادة هيكلة ثنائية تامحمايتهم بشكل تتم الحكومة أن المودعين سوف قد وضع تحت إدارة ، وبنك األردن والخليجثرة آان المتأأحد البنوك . على أساس آل حالة على حده

دعم آما حصل على دون فائدة، ومنح قرضا2003البنك المرآزي األردني المؤقتة في أوائل عام قبل اعادتها إلى (سيولة بدون أسعار فائدة، وزيادة رأس مال من حاملي األسهم القدماء والجدد

ضع فيالدلفيا لالستثمار تحت اإلدارة المؤقتة من قبل البنك آما تم و). 2004حامليها في آانون ثاني وال ،عضاء مجلس اإلدارةأ بسبب بعد تجاوزات التسهيالت من قبل 2002المرآزي في أواخر عام .تزال هذه القضية مستمرة

تنظر وآاالت التصنيف االئتماني بشكل غير محبب إذ عمليات إعادة هيكلة البنوك والتي تتضمن )228(ومن خالل عدم فرضها للرقابة على الملكية، فإن عمليات المتكررة إلعادة هيكلة . خالقيةمخاطر أ

ولدى مالحظة . البنوك في األردن ربما تكون قد أدت إلى تطلب السوق لغطاء ضمان مالءة للنظامزامات آل حالة فشل حديثة للبنوك، فإن مثل هذه االدراآات ربما تكون قد شجعت على حدوث الت

وفي ظل آل حالة من حاالت . ، وبالتالي زيادة المشاآل في السوق وتحمل مرتفع للمخاطرضعيفةالفشل، ربما تكون هذه اإلدراآات قد قللت من رغبة حملة األسهم في توفير رأسمال جديد وبالتالي في زيادة فاتورة إعادة الهيكلة من قبل الحكومة، والبنك المرآزي األردني، والهيئات العامة

ومن منظور وآاالت التصنيف االئتماني فإن . خرى المتأثرة دوريا بعمليات إعادة الرسملةاألضمانات المالءة يمكن أن تدعم الوضع االئتماني للبنوك على أساس فردي لكل بنك على حدة،

.ولكن القيام ذلك يمكن أن يخفض الجدارة االئتمانية للديون السيادية

بمجموعة جداول شاملة حول نوعية موجودات القطاع المصرفي، تحتفظ وآالة ستاندرد وبورز )229(وفي عملية مشابهة إلى حد آبير لتلك . والتي تشكل مدخال أساسيا في التصنيفات االئتمانية السيادية

المستخدمة في برنامج تقييم القطاع المالي، فإن اختبارات الضغط التي تقوم بها الوآالة، والتي جميع أنحاء العالم، قد اختارات القطاعات المصرفية في ظل مجموعة من تصنف اآلف البنوك في

نموذجيا، يهدف االختبار إلى قياس اآلثار . خاصة بكل دولة" حالة سيئة معقولة "افتراضات المباشرة على قوائم ميزانية البنك آأسعار الصرف وأسعار الفائدة وصدمات أسعار االسهم والتي

في الديون غير العاملة الهادفة إلى مقاربة صدمات النمو والتي تخفض فيها تضاف إليها الزيادات ، وهروب بعض اإليرادات قبل الفوائد واألرباح الموزعة والضرائب واإلهتالكالمبيعات من

والديون غير العاملة اإلضافية في ظل مثل هذه الصدمات المصاحبة تضاف إلى الديون . الودائعة لتخلق تخمينا خاما لسيناريو موجودات تالفة وأزمة حادة، ولكنها مقبولة غير العاملة اإلبتدائي

تتراوح من ”BBB” و”BB“إن المتوسطات للدول ذات التصنيفات السيادية في فئات . ظاهريا

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

77

-%35من الدين المصرفي المحلي غير الحكومي ألصحاب األداء األفضل إلى % 20-10% . ولم يعط األردن عالمة في هذا التصنيف)). 4-7(وجدول) 3-7(إطار(لألسوأ، % 70

سعر الصرف في حالة األردن فإن سيناريو صدمة افتراضي ربما يشابه خروجا غير منتظم عن )230(في ظل سيناريو آهذا، فإن بعض األحداث المحلية أو اإلقليمية سوف تعزز من الدولرة . المربوط

، على سبيل %30المفاجئة، وهروب الودائع من البنوك األضعف وتراجع قيمة الدينار بنسبة عار الفائدة، وسوف يبذل البنك المرآزي جهودا آبيرا لتحقيق استقرار العملة باستخدام أس. المثال

نقطة أساسية، على سبيل المثال، والمحافظة عليها 500مما يؤدي إلى زيادة أسعار الفائدة بحوالي سوف يقوم أيضا بتوفير دعم سيولة للبنك األضعف، . في المستوى الجديد لفترة ثالثة أشهر مثال

يحدث في الجولة الثانية، والتي سيتم جذبها من خالل إصدار شهادات ايداع للبنوك األقوى، وآأثر فإن صدمة أسعار الفائدة سوف تزيد من تخلف الشرآات عن الدفع، وبالتالي إضعاف نوعية

من متطلبات 50:50موجودات البنوك األضعف، و،استنادا إلى تجربة حديثة، مراآمة تقريبا نسبة من أنه لم يتم إجراؤه وبالرغم)). 2-7(شكل(إعادة الرسملة بين حاملي أسهم البنوك والحكومة،

هنا، فإن اختبار ضغط آهذا ربما يبين متوسط نسبة الديون غير العاملة اإلجمالية يرتفع إلى مثال ، بحيث تصبح البنوك التي تشكل حوالي ثلث موجودات الجهاز المصرفي بحاجة إلى 25-30%

كون مفيدة لألردن في إن المحافظة على هذا الترتيب لن ت). غير مرسملة بشكل مالئم(رأس مال .إطار عمل تحليل استدامة الدين عند األخذ بعين االعتبارالحجم الكبير لنظامه المالي

تقييم القطاع المالي المرتبط بالتصنيفات االئتمانية2-7اإلطار وبالرغم من أن يعتمد بشكل . تقضي وآاالت التصنيف االئتماني وقتا وجهدا آبيرين في التحقق من إمكانات في النظام المالي أو عدم االستقرار فيه

ويقوم محلل . والذي بالتالي يقدم باالتصال مع مجموعات التصنيف االئتمانية(عرفة متخصصين بممارسات التصنيف االئتماني لمؤسساتهم المالية آبير على الم .التصنيفات االئتمانية السيادية بالعمل بشكل مستقل لتعزيز وتأييد تحليل آهذا

فهم هيكل النظام وهيكل االئتمان: الخطوة األولىالحجم الكلي لقاعدة الودائع، والحجم الكلي لالئتمان غير الحكومي بالنسبة إلى : بداية لعملية التحليل هي مسح هيكل النظام المالي المحلينقطة ال

) trust(تمان الناتج المحلي اإلجمالي حصص السوق للبنوك التجارية، وشرآات التحويل غير المصرفية، تمويل التنمية، التأمين، صندوق التقاعد، وحدة االئوقطاعات الوساطة المالية، عدد البنوك، ومدى حصة الحكومة وحصة األجنبية من األسهم في السيطرة اإلدارية، وروابط الملكية بين بندي القطاع الخاص

ويتم عمل تخمين . ئع أو ضمان التغطيةآما تتم دراسة مدى االئتمان الموجه ومتطلبات معونة الفائدة، وآذلك وجود وطبيعة أي برامج لتأمين الودا. والشرآات .نوعي لخزينة البنك وممارسات إدارة المخاطر، مع الترآيز على سداد اإلقراض المصاحب مقابل اإلقراض المستند إلى التدفق النقدي واالعتماد

تخمين التنظيم والرقابة: الخطو الثانيةالحد األدنى لكفاية رأس المال تصنيف القروض : العالمية في أربعة مجاالت أساسيةتتم مقارنة المعايير الرقابية المحلية مع أفضل الممارسات

ولكل مجال، فإن تكرار إعداد التقارير واإللزام . والتعليمات، والغطاء ضد التعرض الفردي والمرتبط بمجموعة والسقوف على أوضاع صافي القطع األجنبيع المتطلبات وبالمدى الذي ربما تختلف فيه من تلك للبنوك التجارية، فإن التنظيم الذي يحكم المؤسسات المالية غير تتم مالحظته، وتتم مقارنة البيانات الفعلية م

آما يتم األخذ باالعتبار قوة آادر الهيئات الرقابية ذات العالقة وتكرار عمليات التفتيش على الموقع وخارج الموقع وتغطيتها للحسابات. المصرفية يتم مسحهاأخيرا تتم مناقشة قواعد حجز الرهائن وتشريعات اإلفالس وعمليات المحاآم مع مؤسسات مختارة، وذلك لتحديد درجة حدة المواقع في وجه . القيمةحسب

.التعافي المصاحب قياس نوعية الموجودات الجارية ومسح التعرض للمخاطر: الخطوة الثالثة

ففي. يوما، شاملة الفائدة على التأخير95قروض غير العاملة يتم قياسها على أساس استحقاق بعد بغض النظر عن المعايير المحلية، فإن جميع ال يوما في النظام يتم تخمينها من بيانات 95 ليونة، فإن بيانات القروض غير العاملة المتأخرة أآثرالدول التي تكون فيها معايير االعتراف بالقروض غير العاملة

عدا (ونفس الشيء، فإن البيانات حول مستويات شروط محددة وعامة . املة المجمعة من عينه ممثلة لمؤسسات مالية مصنفة وغير مصنفةالقروض غير العلتعرض ويتم جميع األدلة هو ا. يتم جمعها من السلطات الرقابية ذات العالقة والتأآد منها بالمقارنة مع البيانات من هيئات مالية مختارة) القروض المصاحبة

الكبيرة الفردية، أو اإلجمالية، والمدى الذي تكون فيه الموجودات الحقيقية للبنك وتمويل سوق األسهم مؤآدا إشارات األنشطة المربحة بشكل دائم يتم التحققيع لالئتمان الحقيقي بشكل عام لمؤشر وينظر إلى النحو السر. منها، آما تتم مناقشة حساسية طاقة المستدين على إعادة الدفع سعر الفائدة وأسعار الصرف

. انخفاض جودة االئتمان إلقاء نظرة على تكاليف إعادة الرسملة المحتملة: الخطو الرابعة

تشتق نسبة عالية إلجمالي الموجودات المشكوك فيها من خالل إضافة محافظ إلجمالي القروض غير العاملة الحالية على القروض اإلضافية في سيناريو آهذا، تم افتراض أن نسبة إجمالي القروض غير العاملة الفعلية تتقارب بسرعة نحو إجمالي الموجودات . سيناريو حالة سيئةالمشكوك بها ضمن

العاملة ومن ثم انخفاض في آفاية رأس رالمشكوك فيها في حين تفشل التعليمات من المحافظة على هذا ، األمر الذي يؤدي إلى توسيع صافي القروض غيإن . المالي وهذا، بالتالي تحتم تقديم دعم رأسمالي، من حملة األسهم في البداية، ومن ثم من قبل الحكومة ضمن دورها آحارس أخير لقاعدة الودائع الحالية

آة أجنبيا إلى القواعد تحديد حصة عبء إعادة الرسملة سوف يتأتى من الحكومة هي عملية حكومية صعبة، شاملة افتراضات حول الدخول إلى البنوك المملو .الرأسمالية لمؤسساتهم األهم

بسام عوض

78

الهشاشة المالية في القطاع الخاص في األردن ربما ، فإنمن وجهة نظر وآالة تصنيف ائتماني )231(

تقديرات ذلك سوف يعتمد على ينتج يمكن أن وما . تحد من وضع التصنيف االئتماني السياديدية ائتمانية مع تلك في تصنيفات سياتهاقارنم ةالوآالة الخاصة بحجم الموجودات الطارئة وآيف

بوضع األردن ضمن تقم ورز لم بحقيقة أن وآالة ستاندرد وبوتحليل في هذا السياق يتقيد . مشابهةالكبير من الحجم خذ بعين االعتبار وباأل،رغم ذلك. واحدة من تصنيفاتها الخمسة للقطاع المصرفي

حالة أسوأ أن ة إلى شارالتالعبات في المصارف والتدريب العشوائي، ربما يكون من الجدير اإل ومن المحتمل ،%30-15سيناريو يمكن أن تدفع بنسبة الموجودات المتلفة على األقل نحو مدى

رتفع إلى يمتوقع سوف ال إجمالي الموجودات المتلفة فإنفي الحالة األخيرة و. %40-25نحو مدى نيف االئتماني التصلفئتي من الناتج المحلي اإلجمالي، وهو أعلى من متوسط المدى % 20-30

“BB”و “BBB”. ،ه مما ال يقبل الجدل أن التصميم على فإن وعلى الرغم من عدم دقة تحليل آهذاتصاعد ترتيب األردن وتيرة تنفيذ إجراءات تخفيض الهشاشة المالية للقطاع الخاص سوف يقلل من

.ارمنحو عالمة االستث

خارطة طريق لعالمة استثمار. هـياسي يخلق تحديات خاصة والوقوع في وسط الصراع الفلسطيني أن وضع األردن الجيوس )232(

على األردن أن يتحلى بمهارة آبيرة في حتم في الغرب العراقي اإلسرائيلي في الشرق والصراع األردن لنفسه بنى وبالقيام بهذا فقد . المحافظة على عالقات جيدة مع القادة الرئيسيين في المنطقة

أمن سيال من المساعدات المالية الكبيرة والموثوقة والتي تراوحت بين منح دورا دبلوماسيا هاما وسابقا من العراق، وحاليا من السعودية (مدعوم السعر ونفط ) من الواليات المتحدة وغيرها(ثنائية

حجم القطاع المصرفي ومقارنات جودة الموجودات3-7اإلطار قطاع بنكي وطني رئيسي إلى خمسة حزم للموجودات اإلجمالية المشكوك فيها، مع احتمالية تشكل الموجودات 68تصنف وآالة ستاندرد وبورز

لقطاعات البنوك األضعف وتشمل % 70 -% 35 سالمة إلى آثرالئتمان المصرفي المحلي غير الحكومي لقطاعات البنوك األمن ا% 15 – 5التالفة ما بين وبورز حول الحجم المحتمل لتراجع جودة الموجودات ضمن سيناريو سيئ عقالني إن دتصنيفات إجمالي الموجودات المشكوك فيها حكم وآالة ستاندر

لمتطلبات إعادة اإلجمالية عند حدوث أزمة مصرفية تشتق من فئة إجمالي الموجودات المشكوك فيها التي تقع ضمنها ) األعلى فئة(رز وبودتخمينات ستاندر من أآبرإن القطاع المصرفي في األردن لم يصنف ضمن حزم من إجمالي الموجودات لشكوك فيها، ولكنه رابح . وحجم آل قطاع بنكي بين عوامل أخرى

". BBB"و " BB"االئتمان غير الحكومي نسبة إلى الناتج المحلي اإلجمالي في فئتي حيث تصنيف وآالة ستاندرد أند بورز لجودة رأس المال في القطاع المصرفي): 4-7 (جدول

)نسب مئوية( االئتمان غير الحكومي / إجمالي الموجودات المشكوك فيها الناتج المحلي اإلجمالي/ إجمالي الموجودات المشكوك فيها

الحد األدنى الحد األعلى المتوسط الحد األدنى الحد األعلى المتوسط

االئتمان غير الناتج / الحكومي

المحلي اإلجمالي البلد

"BBB"فئة الصين 136.3 35.0 70.0 52.5 47.7 95.4 71.5 آرواتيا 53.7 25.0 40.0 32.5 13.4 21.5 17.5 التفيا 31.2 35.0 70.0 52.5 10.9 21.8 16.4 ليتوانيا 14.6 35.0 70.0 52.5 5.1 10.2 7.7 المكسيك 10.4 35.0 70.0 52.5 3.7 7.3 5.5

عمان 39.2 25.0 40.0 32.5 9.8 15.7 12.7 بولندا 28.7 15.0 30.0 22.5 4.3 8.6 6.5

سلوفاآيا 40.5 35.0 70.0 52.5 14.2 28.4 21.3 جنوب أفريقيا 74.5 10.0 20.0 15.0 7.5 14.9 11.2 تايلند 83.8 35.0 70.0 52.5 29.3 58.7 44.0 تونس 61.3 35.0 70.0 52.5 21.4 42.9 32.2 المتوسط 52.2 29.1 56.4 42.7 15.2 29.6 22.4

"BB"فئة بلغاريا 19.3 35.0 70.0 52.5 6.7 13.5 10.1 اآولومبي 20.2 15.0 30.0 22.5 3.0 6.1 4.5

مصر 65.8 35.0 70.0 52.5 23.0 46.0 34.5 الهند 33.5 35.0 70.0 52.5 11.7 23.4 17.6 آازاخستان 19.0 35.0 70.0 52.5 6.6 13.3 10.0 المغرب 54.0 25.0 40.0 32.5 13.5 21.6 17.6 بنما 88.5 15.0 30.0 22.5 13.3 26.6 19.9 روبي 22.9 25.0 40.0 32.5 5.7 9.1 7.4 الفبين 34.9 15.0 30.0 22.5 5.2 10.5 7.8 رومانيا 9.9 35.0 70.0 52.5 3.5 7.0 5.2 روسيا 18.4 35.0 70.0 52.5 6.4 12.9 9.6

المتوسط 35.1 27.7 53.6 40.7 9.0 17.3 13.1 3/األردن 76.6 15.0 30.0 22.5 11.5 23.0 17.224.9 30.6 19.2 32.5 40.0 25.0

.تاندرد أند بورز، وتخمينات آادر الصندوقس: المصدر .2002في نهاية / 1 .2001آما هي في تشرين أول / 2 .ستاندرد أند بورز لم تقم بنشر قيمة إلجمالي الموجودات المشكوك فيها، وبالتالي فإن مؤشرات إجمالي الموجودات المشكوك فيها في تأشيرية/ 3

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

79

واإلعفاء من الديون ضمن نادي ) من عدة مانحين رسميين(وقروض تفضيلية ) والكويت وآخريناألردن قد تحمل يكون قدرغم ذلك، فللمساعدات، م من الفوائد الملموسة العديدة باريس، وبالرغ

عفاء الدين بشكل خاص، إ في دعم المنح، و المشارآينالمستثمرينتمثلت في قيام بعض تكلفة لتعويض عن هذا االعتماد على العون والمخاطرة لبالربط مع الضعف المؤسسي واالقتصادي، و

ردن ربما يكون بحاجة إلى التفوق على نظرائه في التصنيف بالنسبة لعوامل األفإنالجيوسياسية، .ثمارتالمخاطرة االقتصادية األساسية للتقدم نحو درجة االس

إطار العمل االقتصادي الكلي متوسط األجل فإنبسجل قوي لألردن من حيث تطبيق السياسات، )233(وأحد األهداف األساسية . صادي المستقبليللحكومة يوفر مؤشرا جيدا بشكل معقول لألداء االقت

التوحيد لمالية الحكومة وتخفيض الدين تواصل عمليات التشريعات، هو والموجود في للسياسة، إجمالي دين الحكومة والدين فإن، 2001واستنادا ألحكام قانون إدارة الدين العام لعام . العام

في نهاية عام من الناتج المحلي اإلجمالي% 80المكفول من قبل الحكومة قد ال يتعدى ما يعادل إن الحكومة، . لدائنين خارجيينمن الناتج المحلي اإلجمالي % 60، منها ما ال يزيد عن 2006

يرية للميزان المالي للحكومة شتحتفظ بأرقام مستهدفة سنوية تأصندوق النقد الدولي وبالتشاور مع وباستخدام . 2006عام في سقف الدين المستهدف نسجم مع تحقيقي، آحد أدنى والذي ،المرآزية

ر من خاللها أداء المالية العامة على القطاعات الخارجية والحقيقية وبالعكس، شعملية تكرارية يؤ إطار العمل االقتصادي الكلي يتضمن تقديرات للناتج المحلي اإلجمالي الحقيقي والتضخم فإن

وآخر تحديث إلطار . ب رأس المال الخارجيوميزان الحساب الخارجي الجاري وميزان حسا .)2009-2004(العمل يغطي الفترة

درجة االستثمار يمكن أن يبدأ بقائمة المتغيرات إلى األردن صعود مكانيات إلديناميكاتقديرا إن )234( متغير منشورة، وبقيم مقدرة 11من أصل 7لعدد االقتصادية لوآالة ستاندرد وبورز، وبمعدالت

مقارنة ديناميكية بين األردن فإنضمن إطار عمل االقتصاد الكلي، السبعة س المتغيرات لألردن لنفالوضع االئتماني لألردن مع حول آيفية تطور توفر احساسا جيدا ”BBB“ومتوسطات الفئة

.، إضافة إلى بعض التأشير على القطاعات التي يمكن أن يتقدم أو يتراجع بهوامش أوسعالوقت )).3-7(شكل(

من حيث ، 2004 صورة جيده جدا تظهر في عام فإن سالفا، المقارنات الثابتةهو حال آما و )235( متغيرات 7 من أصل متغيرات4 في ”BBB“المتوقع أن يتفوق أداء األردن على متوسطات الفئة

متغيرات 5 عدد المتغيرات المتفوقة األداء سيرتفع إلى فإن، 2005واعتبارا من عام . مدروسة المتوفرة ”BBB “ الفئةحدى سلبيات عملية المقارنة هي أن متوسطاتلعل إو. أساس متناسقعلى

، في حين أنها في الواقع سوف تتطور خالل الفترة 2002زمنية محددة، وهي عام هي للحظة والتطورات ”BBB“المدرسة، عاآسة تغيرات مكونات الدول الداخلة في فئة التصنيف االئتماني

في المقابل، يمكن التوصل إلى عدد من االستنتاجات الخاصة . للدول داخل التصنيفاالقتصادية . توجهاتها السياسية المستقبليةبمضامين تخصبكل قطاع، والكثير منها

مستويات الدخل وأداء النمو فإن، ”BBB“من المتوقع أن يزيد عن متوسط الفئة بالرغم من أن معدل النمو في األردن )236(

وآاالت التصنيف فإن ،ورغم ذلك. وف يستمر بالتخلف عن المتوسط بهامش واسعمستوى دخله سآمؤشر االئتماني تعطي أهمية خاصة للناتج المحلي اإلجمالي الفردي، والتي تنظر إليها آمؤشر

في وجه الصدمات السياسية، ولصموده من هنا، و، ،وآيل شامل لمستوى التطور في االقتصادبتدائي بأن مدين غني أفضل بالنسبة لمخاطرة االئتمان تعزيز الطرح اإلصحيح أن. واالقتصادية

أآثر العديد من الدراسات تجد أن الناتج المحلي اإلجمالي الفردي من بين فإنمن مدين فقير،

بسام عوض

80

المتغيرات المفسرة للتصنيف االئتماني السيادي أهمية، وبتوقع بقاء الناتج المحلي اإلجمالي األردني لة ص أحد األسئلة وثيقة الفإن، 2008 حتى نهاية عام ”BBB“ليال من متوسط الفئة أعلى ق

ق دخول األردن ضمن درجة ي قيدا آبيرا يع األردن يشكلآان مستوى دخلما بالموضوع هو إذا .االستثمار

في درجة االستثمار ويظهر هق بالضرورة من دخوليإن مستوى الدخل المتدني في األردن ال يع )237(الناتج المحلي اإلجمالي فيها أقل آان أن دولة واحدة فقط هي الصين، ”BBB“سح السريع للفئة الم

في المقابل، فحقيقة أن الصين، وبناتج محلي إجمالي فردي يبلغ فقط )).4-7(شكل(من األردن ة تتمتع بتصنيف ائتماني سيادي طويل األجل بالعملة األجنبي2003عام دوالر أمريكي 1,000

دوالر 1,800 تؤآد أن األردن بناتج محلي إجمالي فردي يبلغ حوالي ”BBB“ضمن الفئة . بشكل غير مقبول متدن من درجة االستثمار على أساس مستوى دخلا ليس محرومأمريكي

االستنتاج هنا أن األردن سوف يحتاج إلى التعويض مع األداء فإنوبالنسبة للمخاطرة الجيوساسية .فوق في المجاالت األخرىالمت

مالئمة مالية الحكومة وهيكل الدين العام حيث أنه من المرجح أن ينخفض ،”BBB“من المتوقع أن يفوق أداء المالية العامة بقوة الفئة )238(

، في 2008من الناتج المحلي اإلجمالي بحلول عام % 72يقارب صافي دين الحكومة المرآزية لما فض يداع من المتوقع أن ينخحين أن صافي الدين شامال احتياطيات البنك المرآزي وشهادات اإل

عمل االقتصاد طارإ وال يشمل )).5-7(جدول (،من الناتج المحلي اإلجمالي% 32إلى حوالي المؤسسة العامة للضمان الكلي للحكومة تقديرات البلديات أو مؤسسات الحكم المحلي أو

األخير يلعب دورا هاما في فإنفي حين أن مديونية األول هي في حدها األدنى، . االجتماعيوألغراض هذا التحليل يفترض أن تتمتع . ز الحكومة العامة الموحد وصافي الدينتخفيض عج

المؤسسة العامة للضمان االجتماعي

بفائض ثابت يعادل من الناتج % 2

المحلي اإلجمالي مطابق وهذاسنويا،

2002ألدائها لعام وأرقام موازنتها المستهدفة لعام

توحيد و. 2003تقديرات المالية

حكومة العامة للالمرآزية والبلديات

ينتج عنه األردنيومؤسسات الحكم المحلي والمؤسسة العامة للضمان االجتماعي والبنك المرآزي ويستمر باالنخفاض ،2004 عام ”BBB“عبء صافي دين للحكومة العامة يقع تحت متوسط الفئة

تخفيض الدين سيبقى خاللهذي قوة تقديرات المالية العامة تؤآد على المدى الإن .دوريا بعد ذلك .)2008-2004(للفترة العام محور ترآيز جهود التصحيح االقتصادي لألردن

حد آبير بسبب الزيادة السريعة وإلى 2003من المتوقع أن يتحسن هيكل الدين العام أيضا في عام )239(

نسبة صافي فإنالمتواصلة في أداء الصادرات، والتعويمية جدا في احتياطيات البنك المرآزي األجنبية إلى إيرادات تة موجودات البنك المرآزي من العمالشاملالعام الدين الخارجي للقطاع

2008-2003صافي الدين للحكومة العامة، حسب تعريف ستاندر وبورز، : األردن): 5-7(جدول )آنسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي بأسعار السوق(

008 2007 2006 2005 2004 2003 1/الحكومة المرآزية 101.1 90.5 86.5 81.6 78.1 72.2 2) /شامال صندوق النقد الدولي(الخارجي 76.8 66.7 63.1 58.8 55.1 50.6 المحلي 24.3 23.8 23.4 22.8 23.1 21.7 الحكومة المرآزية والبنك المرآزي 61.7 51.0 46.8 41.8 38.2 32.1 الخارجي 13.4 8.0 8.9 9.2 9.9 8.6 3/المحلي 48.2 42.9 37.9 32.6 28.3 23.5 الحكومة العامة 35.1 24.3 20.1 15.0 11.3 5.2 الخارجي 13.4 8.0 8.9 9.2 9.9 8.6 المحلي 21.6 16.2 11.2 5.8 1.4 -3.4

بنود المذآرة الدين الخارجي للقطاع العامصافي

)نسبة مئوية من إيرادات الحساب الجاري( 17.5 11.3 12.7 13.5 14.9 13.1 .حكومة األردنية،وتقديرات وتوقعات صندوق النقد الدوليال: المصدر

).أي ميزانية الحكومة المرآزية زائدا موازنات الهيئات العامة المستقلة(الحكومة المرآزية الموحدة / 1 .دون القيمة السوقية لسندات بريدي/ 2.قطتشمل مساهمة البنك المرآزي األردني في الدين المحلي شهادات اإليداع ف/ 3

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

81

في نفس الوقت، تبنت و. ”BBB“الحساب الجاري قد انخفضت إلى أقل من نصف متوسط الفئة من خالل الحكومة استراتيجية إدارة دين جديدة تهدف إلى اطالة أمد هيكل استحقاق الدين المحلي،

مع ،ع البنك المرآزي بسندات طويلة األجل بالدينار األردنيذونات الخزينة وشهادات إيداأحالل إالدين العام نحو محفظة وبإعادة توازن . عالية التكلفةمختارة الدفع المسبق لقروض خارجية

مطلوبات آوبون ثابت أطول أجال بالعملة المحلية، تنوي الحكومة تخفيض مخاطر تعرض األردن سياسة يتخفيض المخاطرة المحلية، وتعزيز المرونة لتبن و،لصدمات سعر الصرف وسعر الفائدة

.مالية غير دورية

األجنبية السيولة وآالة ستاندرد فيه تضعه أفضل من المستوى الذي أآثرإن وضع السيولة األجنبية لألردن هو )240(

ويل الخارجي آجزء من االحتياطيات مإجمالي التمتطلبات حيث يبدو أن –وبورز من تعريفات وبإضافة دوران المطلوبات الخارجية . ”BBB“يفوق متوسط الفئة لالستخدام لرسمية القابلة ا

غير وبورز يعتبر تعريف ستاندرد فإنإجمالي التمويل الخارجي، متطلبات قصيرة األجل ضمن 4.5 في األردن حوالي البنوك التجارية في قطاع ه يوجدوبالرغم من أن. مالئم لظروف األردن

ودائع بالعملة األجنبية دوالر أمريكي مليار 2.9 وين من ودائع غير المقيمدوالر أمريكيمليار حيث أن آامل . آموجودات خارجيةدوالر أمريكيمليارات 6 يحافظ على حوالي هفإنللمقيميين، والنتيجة هي . على شكل ودائع سائلة بين البنوك مع مؤسسات أجنبية عالية التصنيفهو هذه القيمة

من الناتج المحلي اإلجمالي واستثناء ودائع غير % 16صافي يقارب وضع موجودات أجنبية منخفضةالمقيمين من حسابات إجمالي متطلبات التمويل الخارجي يقلل نسبة السيولة إلى مستويات

الدولية ، ويوفر أداة مقارنة ذات معنى لكفاية إجمالي االحتياطيات )2008-2003(خالل الفترة .القابلة لالستخدام في البنك المرآزي األردني

االحتياطيات تغطية ه من المالئم أيضا مالحظة فإنبما أن األردن يتبنى نظام سعر صرف ثابت، )241(غطي إجمالي ي األردن في وضع جيد نسبيا، حيث فإن، لعرض النقد، وفي هذه الحالة أيضا

آما هي M2 بالتعريف الواسعمن عرض النقد% 36دام احتياطيات البنك المرآزي القابلة لالستخ من ”BBB“ دولة ضمن الفئة 12 من أصل دول4 مناألردن وتصنيف ، 2003في نهاية عام

)).5-7(شكل(التصنيفات االئتمانية السيادية طويلة األجل بالعملة األجنبية لوآالة ستاندرد وبورز مما يعزز استدامة % 47 نسبة التغطية ترتفع إلى نفإ ،M2وباستثناء ودائع العملة األجنبية من

فإن بافتراض عدم حدوث تغير في النظام النقدي، .أآبر بشكل ربط سعر الصرف في األردنيجب أن تبقى إلى حد آبير دالة ، ومخفض الناتج المحلي اإلجمالي،أسعار المستهلكين في األردن

بحوالي ”BBB“توقع ألن يبقى دون متوسط الفئة مسنوي بأسعار المستوردات، مع معدل تضخم .)2008-2004(خالل الفترة % 3

قوائم ميزانية للقطاع الخاص القيام بالمقارنات الديناميكية لحجم عبء قإن قلة البيانات المتوفرة حسب فئات التصنيف يعي )242(

عزيز القطاع تبني إجراءات تستهدف تفإن، رغم ذلك، أسلفوآما . لألردنالطارئة المطلوبات هذه أول . يمكن فقط أن تسرع من تصاعد األردن نحو درجة االستثمارالمالي الخاص المالي وغير

المعايير سوف يكون تنفيذ توصيات أساسية من قبل البنك الدولي وصندوق النقد الدولي في إطار جارية وشرآات برنامج تقييم القطاع المالي، والذي يهدف إلى تعزيز الوضع المالي للبنوك الت

وتحسين مهارات إدارة المخاطر، والتأآد من األداء الجيد لنظام ،التأمين وصناديق التقاعدقراض البنوك المحلية إلى القطاع إسهل من ت سوف ، بالتالي، وهذه.المدفوعات وأسواق رأس المال

.)2003-2002(فقط خالل الفترة % 5-3غير الحكومي، والذي توسع بمعدالت سنوية بلغت

بسام عوض

82

اتخاذ اإلجراءات الكفيلة بالحد من التالعبات غير األخالقية فإنمن منظور التصنفيات االئتمانية )243(أن يؤثر في السيولة بأقل األردني لبنك المرآزي لإذا آان . في القطاع المصرفي سوف تكون هامة

د أصبحت بشكل تكون قفي الجهاز المصرفي البنوك غير المهمة فإنللمودع، الكاملة من الحماية السيادية للبنوك المالءة آبير منخفضة رأس المال، ولعل اشارة مفيدة يمكن ارسالها تفيد بأن دعم

قراض إليس مضمونا أو غير مشروط وأثر االثبات لعمل آهذا يمكن أن يتوقع منه تعزيز قرارات المستند الموارد تالي تدعم توزيع من قبل المودعين وبالأآبر حرصا من قبل البنوك وانتقائية أآثر

الجهود حاليا لتحسين الشفافية والحاآمية المؤسسية في البنوك وتأسيس شبكة تبذل و. إلى السوقوتكمل اإلجراءات في هذا السياق إطار عمل يستند إلى القوانين للقيام بإجراء . أمان مالي رسميةمؤسسة ضمان لالبنوك المتاحة مراقبة أدوات ، وتعزيز )حاليا في مراحلها األولى (تصحيح سريع

.عملية خروج البنوك من السوقبالتأآدية التي تحيط لن يقلالن من اامرالودائع، وهذان األ

تشجيع تمويل الدين متوسط األجل وطويل األجل لقطاع الشرآات سوف التي تستهدف المعايير إن )244( سوف يستفيد ليس فقط من تسهيالت القطاع الخاص غير المالي في األردنإن . مرغوبةكون ت

وبالنسبة . بأسعار فائدة ثابتة وآجال استحقاق أطولأآثر، بل أيضا من تسهيالت أآثرمصرفية مباشرة التعرض لمخاطرة يعني زيادة حجم القروض بأسعار الفائدة الثابتة سوف فإن ،للبنوك

وبالتالي مخاطر االئتمان، وبالتالي التحرك ا، غير المباشرة لهمخاطر ال مع تقليل ،فائدةالسعار ألقطاع لهشاشة المالية ال تراجع فإن فعالية بالنسبة للبنك المرآزي األردني، أآثرنحو تبادل مخاطر

الشرآات سوف يعزز من مرونة السياسة النقدية، وخاصة بالنسبة لمقدرتها على الدفاع عن سعر .ذلك ضرورياآان لفائدة أذا الصرف المربوط من خالل رفع أسعار ا

أحد العوائق الرئيسية للتسهيالت باألسعار الثابثة في األردن هو عدم وجود منحنى عائد ذي معنى )245(العرض المحدود تقليديا للسندات، إضافة إلى وضع ، مبينا لسندات الحكومة بالدينار األردني

سندات فإن، سسة العامة للضمان االجتماعيالمؤالسيولة الفائض لغالبية البنوك التجارية الكبيرة ووالغياب الناجم . ثانوييبها حتى االستحقاق، مع حد أدنى من نشاط تبادلاالحتفاظ الحكومة قد تم

قنن آما ،لة األجليلعوائد مرجعية مستهدفة قد عقد من تسعير القروض البنكية متوسطة األجل وطووباإلضافة إلى هدف المالية العامة المتمثل في متوسط . قراضية بالسعر الثابتحجم التسهيالت اإل

طول للديون المحلية، تستهدف استراتيجية إدارة الدين الجديدة للحكومة أيضا أأجل استحقاق صدار سندات منتظم ومعلن عنه مسبقا، شامال إلى إامتصاص فائض السيولة المحلية من خالل

وهذا، إذا دعم بإجراءات . ة للضمان االجتماعيالمؤسسة العاممستثمرين غير مصرفيين مثل تبادل السندات الحكومية في على آما بين برنامج تقييم القطاع المالي، سوف يشجع ،مؤسسية

.السوق الثانوية وتأسيس منحى عائد للدينار األردني

استنتاج. و األردن من استهدف هذا الفصل مراجعة القضايا المرتبطة بالتأثر بالمخاطر في إطار تخرج )246(

صندوق النقد الدولي، وألقصى حد ممكن، فقد حول إطار العمل االقتصادي الكلي متوسط األجل ، وآالتي تصنيف ائتمانيأآبرللحكومة إلى عوامل مخاطرة آما هي معرفة من قبل واحدة من

الة آ وتوحيد مالية البنك المرآزي وصندوق التقاعد العام إلى ما تسميهإن ،ستاندرد وبورز على سبيل المثال، يتضمن استثناء صافي موجودات آبيرة للبنك ،ستاندرد وبورز الحكومة العامة

من المقاييس العمالنية المختلفة للمديونية المؤسسة العامة للضمان االجتماعيالمرآزي األردني و ليس ،ل أخرىدولت مقارنة مخاطر المالية العامة والمخاطر األخرى مع تلك مومن ثم ت. العامة

حسب األقليم، ولكن حسب فئة التصنيف، مع ترآيز خاص على السيادية المصنفة أقل قليال أو أعلى .قليال من النقطة الفاصلة الهامة بين درجة المضاربة ودرجة االستثمار

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

83

وآاالت تصنفه حيث أنه حتى بعد ادخال ما ربما تبرز في هذا السياق، نصوعا أآثروصورة )247(بالمقارنة مع فئة نسبيا األردن يعتبر جيدا فإن ،"بأسوأ حالة مقبولة"نيف االئتماني بالصدمات التص

في جميع الحاالت عدا متوسط مستوى الدخل لديها، بالرغم أن الوزن ”BBB“التصنيف االئتماني وغير منشور، من قبل آل وآالة تصنيف إلى آل عامل مخاطرة غير معروف المحدد النسبي

المقارنات الديناميكية أن أداء األردن المتدني بالنسبة للناتج المحلي وتبين. الوقتمع لك متغير وآذن من امؤشر. اإلجمالي الفردي يمكن تعويضه من خالل األداء المتفوق لغالبية المؤشرات األخرى

لخارجي هذا النوع هما صافي دين الحكومة العامة إلى الناتج المحلي اإلجمالي وصافي الدين اوحيث أن األردن مصنف في الغالب بين الدول . للقطاع العام آنسبة من إيرادات الحساب الجاري

حقيقة أن مؤشرات قائمة ميزانية القطاع العام يجب أن تكون مرتفعة األداء فإنعالية المديونية، لضمان لمؤسسة العامة لالقوة المالية لمن خالل مؤآدة ،بهوامش آبيرة هي حقيقة ملموسة

إصالح التقاعد الرئيسية، وطاقة امتصاص الصدمات للبنك المرآزي سياسات في ظل االجتماعي .األردني في ظل التراآم السريع لالحتياطيات

فإن ،درجة االستثمار خالل سنوات قليلة، وآما هو الحال في السابقإلى األردن يصل يمكن أن )248(ور جهود التصحيح، مع تراجع الدين العام في توحيد مالية الحكومة سوف يحتاج ألن يبقى مح

وتشمل . 2001ضوء األرقام المستهدفة المحددة استنادا ألحكام قانون إدارة الدين العام لعام وتأسيس ،طالة أمد استحقاق الدين المحليإلالسياسات إدارة الدين العام لمجموعة خرى األعناصر ال

وتقليل ، المالي لتدعيم االئتمان غير الحكوميصالحا النظامإمنحنى عائد مستهدف مرجعي و مقاييس آهذه سوف تكون فإنوبصمود االقتصاد في وجه األزمات . الهشاشة المالية للقطاع الخاص

األردن إلى درجة صعود ها سوف تسرع أيضا فإن ، وآعامل خارجي إيجابي،لها قيمة جوهريةين المقيدين بالقوانين المانعة لمضاربات ومع العدد الكبير للمستثمرين المؤسسي. االستثمار

تطور التصنيفات االئتمانية السيادية طويلة األجل بالعملة األجنبية لألردن نحو فإناالستثمار، “BBB-“ من قبل وآالة ستاندرد وبورز أو نحو “Baa3 ” من قبل وآالة موديز سوف يفتح

تكاليف يقلل وبالتالي ،ابلة لالستثمارالمجال أمام االستفادة من مجموعة موارد دولية ضخمة ق .السوقبالثقة ويدعم صدارات الديون السيادية الفرعية ويسهل إاالستدامة

بسام عوض

84

الفصل الثامن تخمين التنافسية الخارجية وآفاق الصادرات

الماضية، حسن أداء الصادرات والتنافسية الخارجية لألردن بشكل آبير خالل السنوات القليلة تلقد )249(

اإلصالحات الهيكلية، وتحرير التجارة، والدخول مجاالت تحقيقه في ن التقدم الذي تم حيث أوقد نشأ . التفضيلي إلى األسواق األجنبية الرئيسية، آلها عوامل ساهمت في تسريع نمو الصادرات

ألن المستثمرين الخارجيين ،جزء آبير من نمو الصادرات من الزيادة الكبيرة في صادرات االلبسة الجمارك والحصص إلى أسواق الواليات المتحدة قيودمنالمعفى استفادوا من دخول األردن قد

وهنالك تخوف من أن الحماية الممنوحة لألردن من المنافسة من خالل هذه االستثناءات . األمريكيةاألقمشة الخاصة بقد تنتهي بسبب إلغاء نظام الحصص في ظل اتفاقية منظمة التجارة العالمية

.واأللبسة

استدامة انتعاش الصادرات المستمر من خالل األخذ بعين االعتبار تقديرهذا الفصل إلى تيهدف )250(. ليس فقط التطورات االقتصادية الكلية ولكن أيضا القواعد االقتصادية الجزئية لنمو الصادرات

المؤسسات و،ةي مثل عنصر المواهب الطبيع،ومن خالل تحديد مصادر الميزة النسبية لألردنوالسياسة الجغرافية االقتصادية واقتصادات التكتالت، والترآيز على عناصر العرض والطلب الرئيسية المؤثرة في آل قطاع تصديري رئيسي، هذا الفصل يحاول حصر الديناميكيات االقتصادية

.الجزئية األساسية للصادرات األردنية

من المتوقع و. رجي مستدامة في األجل المتوسط توقعات قطاع خا األردنالتحليل أن يحققيتوقع )251(الدوالر ب% 7.5صادرات السلع والخدمات غير المرتبطة بعوامل اإلنتاج بالمتوسط بحوالي نمو

وهذه النظرة تفترض أن الصادرات ،، مع معالجة بعض القيود المتعلقة بالعرض أمريكياألمريكي في يسبة لصدمات التجارة، وبالتالي تحسين وضع األردن التنافسنية قد تتصحح بمرونة بالنداألر

،الترتيبات التجارية التفضيليةالتي توفرها من الفرص أآثراألسواق اإلقليمية، واالستفادة بشكل .حاد األوروبيت مع الواليات المتحدة واإل تلك الموقعةخاصة

ؤشرات األساسية للتنافسية الخارجية لألردن يراجع الم) أ( الجزء :آما يليهو هذا الفصل تنظيم )252(مصادر العرض والطلب ) ب(الجزء ويحلل . على خلفية التطورات الحديثة في الصادرات

توقعات الصادرات متوسطة األجل تؤثر في األساسية للميزة النسبية والتي من المتوقع أن القضايا المرتبة بالطلب، مثل ) ج(الجزء بينما يتناول . للقطاعات الرئيسية لالقتصاد األردني

أما . الروابط الجغرافية والثقافية، والترتيبات التجارية التفضيلية، ومصادر الطلب على الصادراتتوفير نظرة خط أساس متوسطة األجل لصادرات األردن ووضع بعض فيتضمن ) د(الجزء

ت االلبسة واألقمشة الخارجي ألثر إلغاء الحصص عن صادراهالتخمينات لحساسية توقعات قطاع .تفاقيات منظمة التجارة العالميةإفي ظل

التنافسية الخارجية. أ التسعينيات آبير منذ أواخر التنافسية الخارجية لالقتصاد األردني بشكلفقد ازدادتبشكل عام، )253(

ردني الذي آان الدينار األدوالر أمريكيرغم اعتماد سعر الصرف الحقيقي الفعال على تحرآات التحليل سابق قام به آادر من صندوق النقد الدولي أن بين وقد .مربوطا به بسعر صرف ثابت

بالمعايير الحقيقية الفعالة في ربيع % 15-10الدينار األردني آان مقيما بأعلى من قيمته بحوالي سا القوة ، عاآ2002 حتى أوائل عام أآثروقد ارتفع سعر الصرف الحقيقي الفعال . 1999عام

األمريكي بالمقارنة مع العمالت الرئيسية األخرى، وبشكل خاص دوالر أمريكيالمتزايدة لل

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

85

وقف سعر الصرف الحقيقي ،2002وفي نهاية عام . تدريجياهذا االتاجه قد انعكس و .اليورو )).1-8(شكل(. تقريبا1999مستواه في أوائل عام عند الفعال

الفعالية الناجمة عن التي خلقتها مكاسب بسبب الالحقيقي الفعال التوازني سعر الصرف تحسن لقد )254( للمنافسة األجنبية والتخاصية، إضافة إلى التحسنات التي أصابت البنية التحتية آبراالنفتاح األ

هذه فإن الحصيفة،جنبا إلى جنب مع السياسات االقتصادية الكلية . العامة وتقديم الخدمات الحكوميةبعض المردود بالنسبة لنمو اإلنتاجية الكلية لعناصر بإعطاء التغيرات الهيكلية الواسعة قد بدأت

.اإلنتاج، وذلك حسب بحث جديد قام بها آادر من صندوق النقد الدولي

متعدد في القيود الكمية على المستوردات والتعرفة على أساس إقليمي أو لقد تم إلغاء أو تخفيض )255(انضم قد و. األردن أمام السوق العالميةمما ساعد على انفتاح ، بة من التحريرالجوالت المتعاق

مع التزام بتخفيض القيود الجمرآية وغير الجمرآية 2000األردن إلى منظمة التجارة العالمية عام عام الواليات المتحدة األمريكية في آما وقع اتفاقية تجارة مرة مع . خالل السنوات العشر الالحقة

اتفاقية ، واألردن أيضا عضو في 2002 األوروبي في عام اإلتحاداتفاقية شراآة مع و2001مفاوضات للتجارة الحرة مع غالبية دول منطقة اختتم وقد وقع أو .1998التجارة الحرة العربية منذ

، األوروبياإلتحادالشرق األوسط وشمال إفريقيا وبعض الدول األوروبية غير األعضاء في منطقة العقبة االقتصادية الخاصة الطموحة قد تم فإن باإلضافة إلى ذلك، .مع سنغافورةا ومؤخر

.ستثمارات الجديدة في مجال التصنيع والسياحةرية لإلمغتطويرها آمنطقة غير جمرآية

لتؤثر بشكل تام على األداء الخارجي الكلي لبعض الوقتالتغيرات الهيكلية من المحتمل أن تحتاج )256(أظهر األداء الممتاز وذلك آما بقطف الثمار، األردنذلك، فقد بدأرغم . اد األردنيلالقتص

للصادرات والذي أسهم في تحقيق تنويع آبير لهيكل الصادرات األردنية واتجاهات التجارة في .ات القليلة األخيرةوالسن

بعد عقد من النمو تحسن أداء صادرات األردن بشكل آبير خالل السنوات الثالثة األخيرةلقد )257(مؤديا إلى ، المتدني

في تحقيق تحسن ملموسلحساب الجاري وضع ا وخالل الفترة .الخارجي

، فقد 2000-2003ارتفعت أرباح

الدوالر بالصادرات بنسبة أمريكياألمريكي

سنويا بالمقارنة % 85مع متوسط معدل نمو

خالل % 4.5 بلغسنويوقد تم . التسعينيات

مكاسب ملحوظة تسجيل في صادرات السلع، والتي نمت بنسبة

،خالل العقد الماضيبالمتوسط % 8 بالمقارنة مع 2003 و2000 عاميسنويا بين% 21.3قد آان أداء صادرات الخدمات غير المرتبطة بعوامل اإلنتاج من ناحية أخرى، ف )).1-8(جدول(

ر األمريكي أمريكيمتوسط معدل النمو السنوي إليرادات الصادرات بالدوال: األردن): 1-8(جدول )نسبة مئوية(

2000-03 (b/a)

2000-03 (b)

1990-99 (a)

السلع والخدمات غير المرتبطة بعناصر اإلنتاج 4.5 8.5 1.9 السلع 8.0 21.3 2.7 المحلية 6.7 18.6 2.8 التقليدية -0.3 -1.1 4.0 الفوسفات -2.5 -7.0 2.8 األسمدة -0.9 -1.9 2.2 بوتاسال 3.7 4.8 1.3 التقليديةغير 13.8 27.3 2.0 الخضار والفواآه 7.1 13.7 1.9 السلع التحويلية 10.4 65.9 6.4 الكيماويات 14.9 4.2 0.3 أخرى 35.2 7.8 0.2 إعادة التصدير 16.3 32.4 2.0 غير المرتبطة بعناصر اإلنتاجالخدمات 1.9 -5.3 -2.7 ومنها، السياحة 6.1 0.8 0.1 صادرات السلع باستثناء السلع التحويلية 7.5 10.4 1.4

دائرة اإلحصاءات العامة: المصدر

بسام عوض

86

إيرادات السياحة بسبب تراجع ضعيفا خالل الثالث سنوات األخيرة، ويعود ذلك جزئيا إلى .بالطيرانالمرتبطة المخاوف اإلقليمية

انتعاش صادرات السلع خالل السنوات الثالثة األخيرة بالزيادة الكبيرة التي تحققت في لقد تعزز )258(جاءت بسبب النجاح الذي حققه مشروع المناطق ، والتي تحدةصادرات األلبسة إلى الواليات الم

إلى األسواق األمريكية تفضيليادخواللألردن الواليات المتحدة توفر الصناعية المؤهلة، في حين جمرآية أو قيود على الحصص للسلع المنتجة في مناطق صناعية محددة، مع شرط أن قيود دون

. ة المضافة ذات منشأ أردني، والضفة الغربية وغزة واسرائيلمن القيم% 35يكون ما ال يقل عن الدول األلبسة منخفضة التكاليف، خاصة من لمصنعي بشكل خاص اجاذبيتهت هذه السياسة قد أثبتوالمحددة في آبير بالحصة يدة إلى حدق، والذين آانت صادراتهم إلى الواليات المتحدة مويةسياآل

قد وصل عدد الشرآات المسجلة في و. المية بالنسبة لالقمشة واأللبسةاتفاقية منظمة التجارة الع بالمقارنة مع مصنعين إثنين فقط في عام 2003 شرآة عام 43المناطق الصناعية المؤهلة إلى

2.4أدى إلى تحقيق قفزة آبيرة في صادرات المناطق الصناعية المؤهلة من األمر الذي ، 1999وقد . 2003 عام دوالر أمريكي مليون 586.6 إلى حوالي 1999 فقط عام ريكيدوالر أممليون

آان نجاح المناطق الصناعية المؤهلة هاما جدا في زيادة نمو إيرادات الصادرات المصنعة من .)2003-2000(خالل الفترة % 65.9 إلى التسعينياتخالل % 10.4متوسط سنوي بلغ حوالي

على مقتصرا كن تسارع نمو الصادرات التي حدث خالل السنوات الثالثة األخيرة رغم ذلك، لم ي )259(ة في المناطق الصناعية المؤهلة حيث نمت صادرات السلع غيرالتحويلية بنسبة عاأللبسة المصن

.التسعينياتخالل % 7.5 عمبالمقارنة )2003-2000(سنويا خالل الفترة % 10.4جيدة بلغت صادرات تحقق رغم رآود الصادرات التقليدية من الصناعات التعدينية بسبب هذا السجل القوي لل

، في حين تم تسجيل مكاسب ملحوظة في المنتجات الزراعية النسبيةألسعار السلبية لتطورات ال إعادة التصدير ت أرقامآما أظهر. والصادرات الصيدالنية، وبشكل رئيسي إلى الدول المجاورة

خالل ة، مؤقتت وأن آانمن الفوضى،األخير معاناة التجارة مع العراق، رغم هنموا ملحوظا عززت . بسبب الحرب2003 من عام لالنصف األو

خيرة أسهمت التطورات األلقد )260(في تحقيق توسع آبير في قاعدة

حيث تشكل . صادرات األردنالصادرات التقليدية من الصناعات التعدينية في الوقت الحاضر أقل من خمس الصادرات المحلية، بالمقارنة مع ثلث هذه الصادرات قبل سنوات

فإنوعلى ذات النهج، . قليلةط للسياحة في باألداء المح

سهم في السنوات األخيرة قد أالخدمات غير حصة تخفيض

في نهاية المرتبطة بعوامل اإلنتاج من الصادرات الكلية إلى حوالي الثلث من النصف تقريباللقطع آانت مصدرا جيدا صادرات السلع غير التقليدية قد فإن، النقيض من ذلكعلى و .التسعينيات، مات غير المرتبطة بعوامل اإلنتاجحصة من الصادرات الكلية للسلع والخدمات والخد آاألجنبيفي نهاية عام منها % 80 من أآثر إلى التسعينيات من ثلث الصادرات المحلية في نهاية مرتفعة )).2-8(جدول(. 2003

هيكل صادرات السلع والخدمات غير المرتبطة بعوامل اإلنتاج: األردن): 2-8(جدول )نسبة مئوية(

2003 2000 1990 1985 ير المرتبطة بعناصر اإلنتاجالسلع والخدمات غ 100.0 100.0 100.0 100.0 صادرات السلع 39.9 42.4 53.7 67.7 المحلية 32.8 36.7 43.1 52.2 التقليدية 16.4 18.4 11.5 9.8

التقليديةغير 16.4 18.3 31.6 42.3 الخضار والفواآه 3.1 2.7 2.9 3.5

السلع التحويلية 7.7 7.4 12.5 24.1 الكيماويات 2.6 6.6 11.5 9.8 أخرى 3.0 1.7 4.7 4.9

إعادة التصدير 7.1 5.6 10.6 15.5 غير المرتبطة بعناصر اإلنتاجالخدمات 60.1 57.6 46.3 32.3 ومنها، السياحة 26.2 20.4 20.4 18.4

.دائرة اإلحصاءات العامة، والبنك المرآزي األردني: المصدر

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

87

لقد أسهم الهيكل المتغير لصادرات )261( من السلع إلى تنويع األسواق األردن

خاص، فقد بشكلو. الرئيسية األجنبيةارتفعت نسبة الصادرات الموجهة إلى

أآثر إلى 2000عام % 4كا من أمريوعلى . في الوقت الحاضر% 20من

، فقد تراجعت أهمية السوق العكسخالل % 10إلى % 16اآلسيوية من

السنوات الثالث األخيرة، وذلك بسبب األداء السيء نسبيا للصادرات التقليدية من الفوسفات ا الدول العربية توفر أسواقفإنذلك، رغم . إلى الهندفي الغالب ةوالبوتاس واألسمدة والموجه

والتي ،نيةال والخضروات والمواد الصيدهالفواآومنها رئيسية لنصف المنتجات األردنية تقريبا، صادرات والحقيقة أن غالبية الصادرات األردنية عدا . آان أداؤها جيدا نسبيا في السنوات األخيرة )).4-8(وجدول ) 3-8(جدول (.ول عربية أخرىاألقمشة والصادرات التعدينية موجهة إلى د

2002التوزيع الجغرافي لصادرات سلعية مختارة عام : األردن): 4-8 (جدول الصنف الدول العربية األوروبياإلتحاد أوروبا الشرقية ماليةأمريكا الش آسيا أستراليا أخرى العام

)دوالر أمريكيمليون ( 1/منتجات مختارة 614.9 49.9 13.3 417.2 303.2 39.8 1438.3 والدهون الحيوانيةالخضار 222.4 2.0 1.4 0.1 0.0 0.2 226.1 الملح 62.4 12.1 6.3 2.3 99.3 3.4 185.8 األسمدة 27.7 21.9 2.8 0.0 202.4 28.3 283.1 الصيدالنيةالمنتجات 184.3 10.3 2.7 2.0 0.8 1.3 201.4 واأللبسةاألقمشة 85.9 3.7 0.1 412.8 0.8 0.8 504.1 المعدات الكهربائية وقطع الغيار 32.1 0.0 0.0 0.0 0.0 5.7 37.8

)آنسبة مئوية من فئة التصنيف ذات العالقة( 1/منتجات مختارة 42.8 3.5 0.9 29.0 21.1 2.8 100.0 والدهون الحيوانيةالخضار 98.4 0.9 0.6 0.0 0.0 0.1 100.0 الملح 33.6 6.5 3.4 1.2 53.4 1.8 100.0 األسمدة 9.8 7.7 1.0 0.0 71.5 10.0 100.0 الصيدالنيةالمنتجات 91.5 5.1 1.3 1.0 0.4 0.6 100.0 واأللبسةاألقمشة 17.0 0.7 0.0 81.9 0.2 0.2 100.0 المعدات الكهربائية وقطع الغيار 84.9 0.0 0.0 0.0 0.0 15.1 100.0

.قاعدة بيانات التجارة الصادرة عن األمم المتحدة: المصدر

من للسياح القادمين آان مرحلة نمو مرتفع بالنسبة التسعينيات منتصف فإنفي قطاع السياحة، )262( االنتفاضة وأحداث الحادي عشر فإنرغم ذلك، . سبب بدء عملية السالمبوالواليات المتحدة أوروبا

إلى انخفاضا آبيرا في عدد السياح الغربيين القادمين جميعهامن أيلول وحرب العراق قد أحدثتنسبة إلى من الدول العربية المجاورة القادمين السياح ارتفعت نسبة وبدال من ذلك، فقد . األردن

-8(جدول(بشكل متزايد في صناعة السياحة في األردن في السنوات األخيرة ياح إجمالي عدد الس5((.

األصل اإلقليمي للسياح: األردن): 5-8 (جدول2003 2002 2001 2000

)آالف السياح( المجموع 1,06.0 1,109.4 1,164.3 1,081.6 الدول العربية 555.9 713.7 828.2 749.5 أوروبا 233.5 163.4 108.2 104.2 أمريكا 98.8 59.7 51.6 56.9 أخرى 147.8 172.6 175.7 171.0

)آنسبة مئوية من المجموع( المجموع 100 100 100 100 الدول العربية 53.7 64.3 71.1 69.3 أوروبا 22.5 14.7 9.3 9.6 أمريكا 9.5 5.4 4.4 5.3

أخرى 14.3 15.6 15.1 15.8 .ئرة إلحصاءات العامةدا: المصدر

2003-1999التوزيع الجغرافي للصادرات السلعية، : األردن): 3-8(جدول 2003 2002 2001 2000 1999

)نسبة مئوية( الصادرات المحلية، فوب

العربيةالدول 42.1 39.9 50.1 54.5 41.9 األوروبياإلتحاد 6.2 3.3 3.7 3.2 3.4 المتحدةواليات ال 0.9 4.2 12.2 19.5 28.5 الهند 14.2 15.9 10.7 12.0 8.6 الدول األخرى 33.1 36.4 31.7 26.4 14.0

.البنك المرآزي األردني: المصدر

بسام عوض

88

مصادر العرض والطلب بالنسبة للميزة النسبية. ب في هذا الفصل سيتم . هناك حاجة لفهم مصادر ميزتها النسبيةفإنلتحليل آفاق صادرات األردن، )263(

ي أثرت في لتاللقوى التطرق إلى الميزة النسبية في إطار عمل العرض والطلب لتحقيق فهم أفضل .هاالمحتمل جدا أن تؤثر في أو من ،الصادرات

قضايا العرضالمصادر التقليدية للميزة النسبية هي المواهب الطبيعية لعناصر اإلنتاج، المؤسسات وسياسة إن )264(

وسيتم التطرق إلى آل واحدة من هذه المصادر مع الترآيز على . الحكومة، واقتصادات التكتل . تأثيرا فيهاأآثرقطاعات التصدير التي تكون

المواهب الطبيعيةفمعدل هطول األمطار هو . الظروف المناخية شبه الجافة ليست مالئمة للزراعة واسعة النطاقإن )265(

نسبةوأقل من. الصحراوية ملم في المناطق 70-20 ملم في المناطق المرتفعة و600-200فقط الناتج % 4قل من والحقيقة أن الزراعة تشكل أ. المساحة السطحية لألردن صالح للزراعة من% 3

الزراعة من لجيرانه للخضار والفاآهةرغم ذلك، فقد آان األردن مصدرا تقليديا . المحلي اإلجمالي اتجاها ةر والفاآها الخضت صادراتوآنسبة مئوية من الصادرات، فقد أظهر. في نهر األردن

% 5لى قليال من إلى أع1985 الصادرات عام إجماليمن% 7.8مما نسبته تنازليا، منخفضة األردن في خدمة األسواق اإلقليمية وايجاد احتمالية استمرار وبالرغم من . 2003بحلول عام

المنتجات فإنة، يقيودها الطبيعباألخذ بعين االعتبار األوروبية، والدول أسواق مالئمة في .ي األجل المتوسطلصادرات فمن االزراعية من غير المحتمل أن تكون مكونا آبيرا وسريع النمو

، فقد من البوتاس والفوسفاته لألردن من مخزون التقليدية تتمثل الموارد التعدينية الرئيسية )266(أقل في السنوات بدرجة ذلك آانوإن صادراته، تحسينأسهمت هذه الموارد بشكل ملموس في

ة العرض العالمي زيادنجمت عن ألسعار إلى حد آبير، والتي السلبية لتطورات البسبب و. األخيرةقيود العرض في القطاعات لالستفادة بشكل آامل وإزالة أوجه الفعالية إلى تحسينيحتاج األردن س

أسواق الفوسفات والبوتاس في المنافسة ارتفاع حدةالسنوات األخيرة قد شهدت و. من موارده، في ن لم تكن معدومة إ،حدوث زيادة ضئيلةإلى التقديرات الحالية تشير و. واألسمدة بشكل متزايد

بالرغم من أن تقديرات آفاق االقتصاد العالمي تشير إلى . هذه السلع في األجل المتوسطأسعار تصبح أحدا ال يستطيع أن يستبعد أن فإنارتفاع معتدل في أسعار هذه الصادرات التقليدية،

صادرات المواد فإنوبالتالي، . ما هو مؤمل في القوت الحاضرتطورات األسعار أقل إيجابية م .التعدينية من غير المحتمل أن تعكس انخفاضها النسبي آمصدر رئيسي للعمله األجنبية لألردن

الدول المجاورة،يتمتع األردن بميزة نسبية بالنسبة لمستوى مهارات قواه العاملة بالمقارنة مع )267(بيئة اقتصادية واجتماعية ر توافعلى التعليم وآبير يعود بشكل أساسي إلى وجود ترآيز األمر الذي

من أعلى معدل في المنطقة، هو ،%90الذي يزيد عن و ،حيث أن معدل التعليم لألردن. متحررة في األردن مجموعة آبيرة من فإنسكانه متعلمين فوق المستوى الثانوي، % 37وبحوالي ولوجيا المعلومات والقطاعات الناشئة مثل تكن. والهندسة واألعمال والطبتفي مجاالالخريجين

وقد حصدت صناعة تكنولوجيا المعلومات . والصيدلة هي أماآن جيدة الستغالل هذه الميزة النسبيةالصادرات إلى منطقة الشرق األوسط واألسواق المالئمة من دوالر أمريكي مليون 40 من أآثر

في خلق بيئة مالئمة من المبادرة وتأخذ الحكومة زمام. لكتروني والحاآمية اإللكترونيةللتعليم اإلخالل تحسين االتصاالت، وزيادة معدالت استخدام أجهزة الحاسوب الشخصية، وزيادة مشارآة

مهارات تكنولوجيا المعلومات، بالنسبة لبها يتمتع والستغالل الميزة النسبية التي . القطاع الخاص

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

89

تنفيذ بامل مع القضايا التنظيمية المرتبطة األردن يحتاج إلى االستمرار في تعزيز طاقاته والتعفإنقانون حقوق الملكية الفكرية، وتبسيط اإلجراءات الحكومية، وتطوير تشريعات التجارة

.اإللكترونية

القوة العاملة المتعلمة في األردن مهارات إن الصناعة الصيدالنية هي صناعة مشرقة تستفيد من )268(للمساعدة في عمليات ) سريرية(إآلينيكية ت أبحاث مؤسسا4ويوجد في األردن . إلى حد آبير

إن انضمام هذه الصناعة السهل إلى منظمة التجارة العالمية . البحث والتطوير وفحص األدويةالتزام األردن نحو بالمتعددة الجنسيات الشرآات ثقة منواتفاقية حقوق الملكية الفكرية عزز

. اللتزام بالمعايير الدوليةتحقيق اارات ضخمة لثمالشرآات المحلية استخصصت وقد . المستثمرين، ومن المحتمل أن وخاصة في مجال الحصول على مصادقات إدارة الدواء األمريكية واألوروبية

االستراتيجية واتفاقيات الترخيص مع شرآات عالمية رائدة الحماية التنافسية في تعزز التحالفاتواالستثمار في البحث اإلبداع الشرآات إلى االستمرار في وسوف تحتاج . وجه المنافسين االقليميين

.والتطوير وعقد التحالفات واتفاقيات الترخيص للبقاء في وضع منافس

آخر تشكل أماآن الجذب السياحي الرئيسية مثل البتراء وجرش وأماآن أخرى عديدة مصدرا )269(وقد أصبحت مكاسب األردن . يةللتأثر بالمخاطر األمنمعرضة ، رغم ذلك،ولكنها. للميزة النسبية

من السياحة أقل حساسية تجاه هذه المخاطر خالل السنوات القليلة الماضية، وبشكل رئيسي من مجال آبير للتحسن من خالل معالجة هنالك رغم ذلك، . قليميينإلاالسياح خالل التنويع نحو

المحددات الرئيسية في طاقة تتمثلو. المحددات المرتبطة بالعرض في دعم البنية التحتية للسياحةاالفتقار إلى القوة العاملة الماهرة، وخاصة في مجال إدارة الفنادق، وعجز والنقل الجوي المحدودة،

قليمية لتسهيل تدفق إفتقار إلى شبكة سياحة بالترفيه، واإلالمرتبطة للجوانب بالنسبة البنية التحتية ن صناعة السياحة مكتجة محددات العرض هذه سوف ومعال. السياح إلى الدول األخرى في المنطقة

.من تحقيق معدالت نمو أعلى

اتالمؤسسات والسياس للتنمية إضافة إلى ا رئيسياالمؤسسات محدديعتبر هنالك رأي مهم في أدبيات التجارة الدولية )270(

متطورة المؤسسات السياسية واالقتصادية في األردن وتعتبر . آونها سبب مباشر لتصدير النجاحويتفوق األردن بشكل آبير في مجال الحرية . بالمقارنة مع دول أخرى في المنطقةنسبيا

وعلى صعيد المؤشرات المؤسسية . مستوى التطوير المالي األعلى في المنطقةيعتبر و.االقتصادية ووظائف األخرى مثل سلطة القوانين والجودة التنظيمية، والتقييدية التجارية الكلية، والحاآمية،

آما . األردن يصنف بين األعلى على مستوى المنطقةفإن وتطور القطاع الخاص، ،أسواق العملأن للمؤسسات السياسية في األردن قواعد قوية نسبيا منحتها استقرارها السياسي للعقود العديدة

.األخيرة

.رانه في المنطقة األردن يعتبر في وضع جيد بالمقارنة مع جيفإنعلى صعيد سياسة الحكومة، )271( دولة في دراسة حديثة قام بها قسم الشرق األوسط 24المرتبة األولى من بين األردن يحتل حيث

حصل عليها ويبين الشكل العالمات التي)).2-8(شكل (،وآسيا الوسطى في صندوق النقد الدوليت المرآبة لسياسة لعديد من المؤشرابالنسبة ل) األعلى أفضل (100 إلى 5ضمن مقياس من األردن

. نسبة إلى المتوسط، إضافة إلى أدنى وأعلى قيمة لمنطقة الشرق األوسط وشمال إفريقيابالالحكومة االقتصادية الكلية، وهي أعلى البيئة لمؤشر 75 األردن على عالمة فقد حصلعلى سبيل المثال،

. 90ل من أعلى قيمة والبالغة ولكنها أق65 البالغ ،من متوسط منطقة الشرق األوسط وشمال إفريقيااألردن على أعلى عالمة في المنطقة بالنسبة للسياسات االجتماعية وسياسات السوق وحصل

القطاع سياسات المحلية، في حين أنه في مرتبة مرتفعة بالنسبة لسياسات الضرائب والنفقات، و

بسام عوض

90

مؤسسات األردن مرار تؤآد على وجوب استالقطاع الخارجي، وهذه المؤشرات سياسات المالي، و . األردن الحكومة ليكون لها أثر إيجابي على أداء صادراتاتالمتطورة وسياس

التكتالت يمكن ، من خالل تجميع األنشطة في مكان واحد، المتحققةإن قوى التجمعات واقتصاديات الحجم )272(

، حيث أن يمكن أن تكون ماديةاالنتشار أن يكون لها أثر آبير على أنشطة التصدير وعمليات ، حيث يمكن أو فكريةوجود شرآة ما يقلل تكاليف النقل والمدخالت األخرى للشرآات األخرى،

تجيمع األنشطة يولد فإنبالضرورة، . تدفق العمال بين شرآتينمن خالل زيادة رأس المال البشري حيث أن خلفي من رابط روابط حيث أن الطلب على مدخالت اإلنتاج من منتج سلعة نهائية يولد

وتوفر . تدخل الصناعة مما يؤدي إلى تحسين الجودة وتقليل تكلفة المدخالتأآثرشرآات عرض صناعة السلعة النهائية وبالتالي تطورها في أآثرمدخالت أفضل بالتالي يؤدي إلى دخول شرآات

ل خارجية من خالل رابط امامي، هذه الروابط تستفيد من بعضها البعض ويمكن أن تولد عوام .إيجابية آبيرة في النهاية مما يؤدي إلى تحقيق النمو الصناعي

يتمتع األردن بميزة نسبية من حيث أنه قد قام بعملية تجميع نشاط من خالل ترآيز مصدري )273(الطريق أمام فتح وقد أدى وجود المصنعين األجانب إلى . األلبسة في المناطق الصناعية المؤهلة

ين وبالتالي تقليل تكاليف مدخالت اإلنتاج وتحسين رأس المال البشري ج المنتاألثر إلىهذا انتشار ساعدا علىووجود منتجي األلبسة في موقع واحد والطلب المرتبط بذلك قد . والتقني الخاص بهم

الصحية، والجمارك والشحن والرعاية التدريب المهني وترآيز خدمات الدعم مثل أسواق العمال، بالتالي تقليل تكاليفها ،تناول الطعام بشكل جماعيواالسكان، و، ر المعداتوتوافلتخليص، وا

تأسيس وتوفر هذه المدخالت قد شجع الشرآات المتعددة الجنسيات األخرى على . وتحسين جودتهاف وتزداد في األجل ثوقوى الربط هذه لها إمكانية أن تتك. أعمالها ضمن المناطق الصناعية المؤهلة

.المتوسط

الشرآات المتعدة الجنسيات تعمل آمحفز للتصدير للمصنعيين المحليين فإنضافة إلى ذلك، باإل )274( بقوانين التصدير وتشريعاته في األسواق ا ومع معرفته.من خالل إظهار اآلثار الممكنة للتصدير

ات الشرآات المتعددة الجنسيات تقلل تكاليف المعلومفإن وبالتعامل مع زبائن محتملين، ،األجنبيةبتدائية نشاء اإلتكاليف اإلعلى وتؤآد أدبيات التجارة . المرتبطة بالتصدير للمصنعيين المحليين

وعمليات . أسواق التصدير من خالل قوانين التوزيع والتسويق آعنصر هام في التصديرالختراق حتى ،ن المصنعيين األردنيي بوضوحفيدتهذه المعلومات من قبل المصدرين األجانب يمكن أن نشر

عملية االنتشار المصدرين وقد تساعد . العالميةبعد إلغاء الحصص في ظل اتفاقية منظمة التجارة توسيع قاعدة التصنيع الخاصة بهم وتصدير منتجات ذات قيمة مضافة أعلى إلى على األردنيين

.أسواق جديدة

قضايا الطلب. ج الروابط الجغرافية والثقافية

وقد استفادت صادرات . الجغرافي مع أسواق آبيرة في العراق والسعوديةيتمتع األردن بالتقارب )275(من الدخول إلى األسواق العراقية، وذلك بسبب الروابط الثقافية السابق في التحويلية السلع

باإلضافة إلى ذلك، . والتاريخية، إضافة إلى العالقات السياسية الصعبة للعراق مع جيرانه اآلخرينوالحقيقة أنه، . التجارية مع المنطقة تبقى قوية بسبب قربه منها واللغة المشترآة روابط األردنفإن

غالبية صادرات األردن، عدا األقمشة واأللبسة والصناعات فإن ، )أ(وآما ذآر في الجزء التطورات في المنطقة سوف يكون لها فإنومن هنا، . التعدينية، تترآز في منطقة الشرق األوسط

. آفاق التصدير بالنسبة لألردنأثر رئيسي على

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

91

من المحتمل أن يستمر الطلب قويا في مواجهة الصدمات المعيقة في المنطقة، فعندما تستقر )276(والمنتجات الخضار والفاآهة من المتوقع أن يبقى الطلب على . النموتتحسن معدالت ، المنطقة

آفاق فإنتحويلية عدا األقمشة، وبالنسبة لصادرات السلع ال. الزراعية األخرى قويا في المنطقةهو العراق، وبالرغم لصادرات األردن والسوق الرئيسي . تفاؤال هي أقل المتوسطاألجلفي الطلب

فقد المستوردين العراقيين لتلبية االحتياجات الملحة، قبل من إمكانية وجود طلب قصير األجل من . فعاليةأآثرة بسبب تدفق مصدرين آخرين ويليحينكمش السوق العراقي المربح لمصدري السلع الت

قد األقمشة راآدة أو حتى عدا التحويلية السلعصادرات يبقي ن تنويع المستوردات العراقية ربما إوعندما تتبنى المنطقة . آفاق الطلب آخذة بالتصاعد ومتفائلةفإن في قطاع الخدمات، .تتراجع

اإللكترونية من المتوقع أن اآمية لم االلكتروني والح الطلب على التعفإن ،تكنولوجيا المعلوماتوبالنسبة للمنتجات . مارات العربية المتحدة والبحريناإلأسواق خاصة من أسواق مثل قويا، يستمر

ومن المتوقع أن يحقق ، الشرق األوسط هو واحد من أسرع األسواق نموا في العالمفإنالصيدالنية، .في األجل المتوسط% 10د عن معدالت نمو سنوية مرآبة تزي

الترتيبات التجارية التفضيليةعالقاته السياسية الطيبة لتوقيع اتفاقيات تجارة حرة وترتيبات من لقد استفاد األردن بشكل ممتاز )277(

اإلتحادتجارية تفضيلية أخرى مع جيرانه في منطقة الشرق األوسط والواليات المتحدة األمريكية وإلى الدخول بحرية تتمتع برنامج المناطق الصناعية المؤهلة التي فإن، خاصبشكلو. األوروبي

الكبير األسواق األمريكية دون قيود جمرآية أو آمية قد آانت العامل الرئيسي خلف النمو االلتزام بمواثيق و،منظمة التجارة العالميةباالنضمام إلى إضافة إلى ذلك، . لصادرات األلبسة

في . األردن على موطئ قدم في قطاع الصناعة الصيدالنيةفقد حصل لفكرية، حماية حقوق الملكية ا نمو الصادرات سوف يعتمد بشكل آبير على مقدرة األردن على االستفادة فإناألجل المتوسط،

مع الموقعة اتفاقية التجارة الحرة إن . سوقين في العالمألضخم بشكل آامل من دخوله التفضيلي 2002 األوروبي الموقعة في حزيران اإلتحادمع الشراآة وإتفاقية ،مريكيةالواليات المتحدة األ

على شكل مكاسب اللتخلص من آافة القيود التجارية خالل السنوات العشر القادمة يمكن أن تترجم .تصدير آبيرة لألردن

مصادر الطلب على الصادراتتعميق ) i (– مكونات محتملة 4لفهم مصادر نمو الطلب على الصادرات يمكن تجزئة النمو إلى )278(

تعميق االختراق الحالي لألسواق الحالية ) ii(بنفس المنتجات، الحالية االختراق الحالي لألسواق اختراق أسواق جديدة بمنتجات ) iv(اختراق أسواق جديدة بنفس المنتجات، ) iii(بمنتجات جديدة،

.وء هذه المكونات قطاع تصديري رئيسي في ض آلوستتم مناقشة آفاق. جديدة

إن السوق األوروبي للسياحة . يمكن أن يزيد األردن اختراقه لألسواق الحالية في السياحة الثقافية )279(هناك أيضا طلب أساسي . أآبر إيرادات سياحة لتحصيل وهو مصدر محتمل ،الثقافية ضخم جدا

نية، باإلضافة إلى على قطاعات تصدير جديدة من تكنولوجيا المعلومات والصناعات الصيدالفي و. للثانياأللبسة الجاهزة في األسواق الحالية في الشرق األوسط لألول وفي األسواق األمريكية

، وتواجه الشرآات األمريكيةلسوق ول غالبية صادرات األردن هي للمنطقة فإنالوقت الحالي، هناك بيئة فإنرغم ذلك، . يةاألردنية منافسة من شرآات تكنولوجيا المعلومات االسرائيلية والهند

بين والصالت مالئمة لألردن بسبب القوة العاملة الماهرة التي يتمتع بها والثقافة المشابهة مستمر المواطنين واتقان العربية لدخول أسواق الخليج حيث أن الطلب على تكنولوجيا المعلومات

العربية والروابط الثقافية لتدعيم النمو ويمكن أن يستخدم األردن معرفته باللغة . بالنمو بمعدل سريعأسلف، آما مستمر، النمو في المنطقة فإنبالنسبة للصناعات الصيدالنية . المتجدد في هذه األسواق

حتى عندما تستمر الشرآات األردنية في االستثمار في البحث والتطوير واالختراع وتسويق

بسام عوض

92

سة هي سوق جاذبة جدا لقطاع تصدير السوق األمريكية الضخمة لأللبإن . منتجات جديدةمن المنافسة األردن يمكن أن يتجنب فإنوباالنتقال نحو سلسلة القيمة، . الملبوسات األردني المنافس

.منخفضي التكاليف مثل الصين والهند وزيادة قاعدة إيرادات صادراتهالمنافسين

راالتصديرية الحالية للخض هيحتاج األردن إلى الدخول في الطلب من أسواق جديدة لقطاعات )280( تتجه إلى المنطقة، ةالفاآهو الخضار غالبية صادراتفإنوحاليا، . واألقمشة، والسياحةةآهاوالف

وهنالك مجال إليجاد أسواق متاحة أخرى في . فقط يتجه إلى األسواق األوروبية منهاوجزء قليلمنافسة المصدرين اإلفريقيين أوروبا وخاصة خالل فصل الشتاء إضافة إلى التغليف األفضل ل

األسواق العربية واألوروبية الشرقية توفر فرصا هائلة فإن ،السياحةمجال وفي . واالسرائيلين والتي يذهب جزء آبير منها حاليا ، على السياحة الجاهزة األردنويمكن أن يرآز. لزيادة اإليرادات

المناطق ذات إن . ل تسويق األردن آكلإلى لبنان، إضافة إلى زيادة مدة اقامة السياح من خالأخرى تشمل السوق وأسواق . مناطق المغامراتمعدالت النمو المرتفع للسوق اإلقليمي هي

. للسياحة الثقافية والدينية مثل موقع المعمدانية، ومن ضمنه روسيا،المتنامياألوروبي الشرقي ولكن ،رك نحو سلسلة القيمة المضافة األردن يحتاج ليس فقط للتحفإنتصدير األلبسة مجال في و

. األوروبياإلتحاد ألسواق مربحة أخرى مثل األمريكيةلتنويع سوقه بعيدا عن الواليات المتحدة

االفتقار وذلك بسبب ،إن آفاق اختراق أسواق جديدة بمنتجات جديدة هي أقل تفاؤال إلى حد آبير )281(درجة صناعة الصيدلة المتطورة يمكن أن تزيد أن، رغم ذلك،ومن المفهوم. إلى الخبرة والمعرفة وصادرات أخرى متخصصة مثل منتجات البحر الميت وزيت .تحاد األوروبياختراقها لسوق اإل

.الزيتون قد تجد أسواقا جديدة وبالتالي تزيد من نمو الصادرات الكلي

اآلفاق والتحديات. د لالستفادة من نظام األمريكيةلواليات المتحدةالقفزة التي حققتها صادرات األقمشة إلى القد آانت )282(

الكمية المصدر الرئيسي لنمو الصادرات والصناعية المؤهلة المعفاة من القيود الجمرآية المناطق في ظل 2004إلغاء الحصص في نهاية عام وسوف تشكل عملية . خالل السنوات القليلة الماضية

األلبسة صدمة آبيرة لألردن والذي من المحتمل أن اتفاقية منتظمة العالمية الخاصة باألقمشة وللعمل في دول أخرى بمتوسط تكلفة عمل تنتقل بعض الشرآات التي تعمل حاليا في األردن يجعل . أوقات تسليم أقصر، و، أوأقل

إلغاء نظام الحصص من اتفاقية األلبسة واألقمشة مع منظمة التجارة العالمية فإنورغم ذلك، )283(فرصة، حيث أن األردن سوف يحافظ على بعض المكاسب آنتيجة للدخول يشكل آما تهديدايشكل

الجمرآي الحر إلى أسواق أمريكا من المناطق الصناعية المؤهلة واتفاقية التجارة الحرة األردنية استمرار المحافظة على إن . األوروبي ضمن اتفاقية الشراآةاإلتحاداألمريكية، إضافة إلى أسواق

والتي أعلى،قيمة مضافةذات منافع سوف يتطلب انتقاال من انتاج األقمشة إلى منتوجات هذه التوقعات مثل هذا التحول تبدو مشجعة، إن . في هذين السوقينأآبرسوف تستفيد من حماية جمرآية

اإلنتاج من عدد من مصنعي األقمشة األجانب في القيام بأعمالالمستدامة مع األخذ باألعتبار الفائدة .في األردن بعد فترة قصيرة من إلغاء الحصص

االستثمار األجنبي المباشر في صناعة األلبسة المتحررة وتجميع األنشطة فإنإلى ذلك، إضافة )284(اإلنتاجية في المناطق الصناعية المؤهلة قد أفاد األردن من خالل نقل التقنيات الجديدة، وتدريب

همالتزامزادوا ن من مهاراتهم ووالعمال المحليطور ات، وقد العمال، واآلثار الظاهرة للصادرأن المالكين قد إضافة إلى فعالية، أآثرتدرب المدراء على تقنيات انتاج آما بأخالقيات العمل،

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

93

هذه الموجودات غير الملموسة . قنوات التوزيع والتسويق لألسواق التصديريةبلوا معرفة جيدة حص من خالل توجه المصدرين األردنيين هامييقاف نظام الحصص، ويمكن تدعسوف تدوم حتى بعد إ

يمكن أن وحجم المنافع التي . التصديروتنويع محفظة ،نحو أسواق جديدة، وتعزيز سلسلة القيمةيعتمد على المبادرات األبداعية والقدرة على تحمل المخاطر س من هذه الموجودات يهايحصلوا عل

. آبيرإلى حد

ويجب على . بيئة محفزة لنمو الصادراتانسسات األردنية وسياسة الحكومة توفرإن المؤ )285(الحكومة أن تستمر في تقليل دورها في االقتصاد، بما في ذلك زيادة الخصخصة وتشجيع تنمية

لنظامها التجاري، بشكل أحادي أو أبعد من التزامها الحالي أآبرآما أن تحريرا . القطاع الخاص على تحقيقانالتجارة العالمية، جنبا إلى جنب مع التحسن في الحاآمية، سيساعدفي منظمة

، فقد آان األردن قادرا على خلق ميزة نسبية، خاصة في صناعة األلبسة أيضا. أآبر نمو معدالتواألقمشة، من خالل اتفاقيات التجارة التفضيلية والتي تعود إلى عالقة األردن الجيدة مع معظم

الدخول التفضيلي لألسواق سوف يبقى محددا قويا لنمو صادرات األردن في المدى إن . دولالالواليات المتحدة األمريكية خاص الدخول المعفى من الجمارك إلى أسواق بشكلوالمتوسط،

ومن الممكن أن يستمر األردن في ترجمة مناخه السياسي . األوروبياإلتحادواتفاقية الشراآة مع .مفيدةي إلى ترتيبات القو

إن . العرض لقطف المنافع الكاملة لميزته التنافسيةمواطن شدة يحتاج األردن إلى تحديد )286(للعرض الحاويات في ميناء العقبة يجب أن تساهم في إزالة قيد لنقل التي تمت مؤخرا الخصخصة

االحتكار الحالي إلغاءن خالل ميتمم يواجه آل قطاعات تصدير السلع الرئيسية، وهذا يجب أن آما أن . التحاد سائقي الشاحنات للنقل على الطريق من العقبة إلى عمان وبقية أنحاء األردن

السياحة والسلع إن . نقل الرآاب والشحن متأثرة بالحقوق االحتكارية للملكية األردنيةعمليات بقلة تأثراآثراألسريعة التلف المرسلة للسوق األوروبية هي الخضار والفاآهة مثل ةالطازج

التدريب المهني لقطاعات األلبسة والسياحة يحتاج إلى التعزيز ألن إن . الرحالت من وإلى األردنوهناك حاجة إلى . يواجهان عجزا في القوى العاملة المتمتعة بالمهارات الضروريةالقطاعين آال

تشريعية في قطاع تكنولوجيا المعلومات هيكل تنظيمي للتعامل مع قضايا الملكية الفكرية والقضايا الوالستغالل . بالنسبة لعمليات المناطق الصناعية المؤهلة لتعزيز قيامها بوظائفهاالحال آما هو

الربط وتعزيز البيئة عملياتيحتاج إلى تحسينس األردن فإن ،إمكانيات قطاعات المعلومات .المساعدة

سوف يحافظ على توقعات صادرات إيجابية في األردنفإنفي حال التغلب على قيود العرض، )287( صادرات السلع والخدمات غير فإنتحديدا، وفي ظل سيناريو خط أساس، . األجل المتوسط

أمريكيالدوالر األمريكيب% 7.5بشكل معقول بمتوسط أن تزداد المرتبطة بعوامل اإلنتاج يتوقع % 6.8 صادرات السلع من المتوقع أن تنمو بنسبة إن إيرادات. )2009-2004(خالل الفترة

ومن المتوقع أن تزداد صادرات . بشكل رئيسي من ديناميكية القطاعات غير التعدينيةوسنويا، الخدمات غير المرتبطة بعوامل اإلنتاج بوتيرة أسرع بنقطتين مئويتين بالمتوسط، مع معدالت

)).6-8(جدول (.للقطع األجنبير رئيسي دأعلى للقطاعات غير قطاع السياحة آم

إن توقعات نمو الصادرات التعدينية سوف تنشأ بشكل رئيسي من إنتاج الفوسفات المتزايد من )288(حقل الشيدية وطاقة إنتاج البوتاس األعلى الناجمة عن إزالة اختناقات اإلنتاج على مستوى التكرير،

ي تم تقديمها لهذه المنطقة من قبل شرآة األمر الذي يعود إلى حد آبير إلى الخبرة اإلضافية الترغم . 2003آندية رائدة، والتي اشترت نصف حصة الحكومة في شرآة البوتاس العربية عام

ذلك، فمن المتوقع أن يتقيد نمو مكاسب القطع األجنبي من الصادرات التقليدية بسبب تراجع توقعات

بسام عوض

94

بالنسبة آلفاق الصادرات . اآلسيوييناألسعار الناجمة عن المنافسة المتزايدة من الموردينالزراعية، فإنها سوف تبقى أيضا مقيدة الحجم على خلفية الطلب المستمر من قبل الدول المجاورة، مع مكاسب أسعار ممكنة متوقعة بشكل تدريجي فقط ألن المنتجين ربما يكونوا قادرين على التدفق

.ضافة في أوروباإلى أسواق مناسبة غير موسمية عالية القيمة الم

2009-2004توقعات خط األساس للصادرات، : األردن): 6-8(جدول 2009 2008 2007 2006 2005 2004

)الكميات بمليارات الدوالر أمريكيات األمريكية( الصادرات 4.8 5.1 5.5 5.8 6.3 6.8 السلع 3.2 3.4 3.7 3.9 4.2 4.4 المحلية 2.5 2.6 2.8 3.0 3.2 3.5 1 /التقليدية 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.6 التقليديةغير 2.0 2.1 2.3 2.5 2.7 3.0 الزراعية 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 التحويلية 1.2 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 األلبسة واألقمشة 0.8 0.8 0.8 0.9 1.0 1.1 أخرى 0.4 0.4 0.4 0.5 0.5 0.5 2/أخرى 0.7 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1 إعادة التصدير 0.8 0.8 0.9 0.9 0.9 0.9

الخدمات غير المرتبطة بعناصر 1.5 1.7 1.8 2.0 2.1 2.4 اإلنتاج

السياحة 0.9 0.9 1.0 1.1 1.1 1.2 أخرى 0.7 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1

)النمو السنوي بالنسب المئوية( الصادرات 8.1 6.3 7.2 6.9 7.9 8.3 السلع 8.3 5.8 6.7 6.0 7.0 7.0 المحلية 7.2 5.0 7.8 6.9 8.2 8.2 1 /التقليدية 5.4 7.0 8.4 1.4 1.5 1.2 التقليديةغير 7.7 4.6 7.6 8.2 9.6 9.6 الزراعية 4.8 5.0 5.5 6.2 6.5 6.5 التحويلية 10.3 2.3 6.9 7.7 8.7 8.8 األلبسة واألقمشة 13.9 0.4 7.0 8.0 9.3 9.5 أخرى 3.7 6.3 6.8 7.0 7.5 7.5 2/أخرى 4.0 8.5 9.3 9.6 11.9 11.3 إعادة التصدير 12.0 8.1 3.3 3.0 3.0 2.7

الخدمات غير المرتبطة بعناصر 7.7 7.5 8.2 8.8 9.8 10.9 اإلنتاج

السياحة 6.5 6.5 7.0 7.5 8.0 8.5 3/أخرى 9.2 8.7 9.8 10.4 12.0 13.6

.توقعات آادر صندوق النقد الدولي: المصدر .س واألسمدةالفوسفات والبوتا/ 1 تشمل المنتجات الصيدالنية/ 2 .تشمل خدمات تكنولوجيا المعلومات/ 3

بالمتوسط أمريكيالدوالر األمريكيب% 7.5يمكن توقع نمو صادرات السلع التحويلية بحوالي )289(

، بافتراض أن األثر العكسي للقيود الكمية التفاقية منظمة التجارة )2009-2004(خالل الفترة د بتحول قصير نسبيا لصناعة األلبسة األردنية عن سلسلة القيمة والعالمية الخاصة باألقمشة محد

صادرات األقمشة واأللبسة سوف يتعرض نمو فإنفي ظل سيناريو خط األساس هذا، . المضافةويمكن أن . سنويا في نهاية العقد% 8بل أن يبدأ بالتزايد تدريجيا ليصل إلى ، ق2005للتعثر عام

. سالسة، وأن آان من قاعدة أقلأآثرتواجه الصادرات التحويلية األخرى خط نمو أسرع و

وقطاعات تكنولوجيا المعلومات الدولئية ويمكن أن يتوفر زخم نمو إضافي من خالل الصناعات )290(خذ باالعتبار استمرارها في االستثمار في البحث والتطوير والعمليات األخرى ومع األ. والسياحة

خاصة في الصادرات األردنية توقعات تصدير جيدة، يتوقع أن تحقق، الدوليةللتقيد بالمعايير وعلى ذات النهج، . أيضا نضوجاأآثرفي بعض األجزاء من أسواق واألسواق الشرق أوسطية،

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

95

وجيا المعلومات األردني اليافع والديناميكي نسبيا يبدو متوازنا لنمو قوي من حيث قطاع تكنولفإن عرضا آبيرا نسبيا من العمال المهرة لمقابلة الطلب من قبل أسواق مالئمة في يوفر يمكن أن أنه

ذا ويجب أن تكون توقعات السياحة قوية أيضا، خاصة إ. اإلقليم بسبب الروابط الثقافية واللغوية بشكل أفضل وإذا آان يناإلقليميالسياح أمكن تنويع العرض بشكل مالئم لمقابلة الطلب الكبير من

.الشرقيةأسواق جديدة مثل أوروبا استثمار واستغالل من الممكن

إمكانية أن يكون أثر مع التوقعات أعاله هي عرضة لمخاطرة معاآسة خاصة فإنرغم ذلك، )291(. متوقع ضمن خط األساسما هو حدة مأآثرظمة التجارة العالمية إلغاء الحصص ضمن اتفاقية من

لتوقعات الخارجية يمكن أن تتضح من اوالمخاطرة التي يتعرض لها األردن في هذا السياق في خالل محاآاة آثار ميزان المدفوعات والدين الخارجي لثالثة سيناريوهات سلبية بالنسبة لصادرات

عام % 25يفترض أن تنخفض صادرات األلبسة واألقمشة بنسبة ) أ(اريو السين. األلبسة واألقمشة-2006(، وأن تنمو حوالي ثالثة أرباع المعدالت المتوقعة ضمن خط األساس خالل الفترة 2005 حتى ، سلبيةأآثر ماهفإن ،)ج(و) ب (،أما السيناريوهين اآلخرين)). 6-8(جدول (،)2009

على التوالي 2005عام % 75و% 50أللبسة واألقمشة بنسبة بافتراضهما أن تنخفض صادرات ا. )2009-2006(قبل أن تبدأ بالنمو بحوالي نصف وثلث المعدالت المتوقعة في خط األساس للفترة

وافترض . مخزون الدين الخارجي في آل سيناريوإلى وقد تم احتساب فجوات التمويل وإضافتها انخفاض المستوردات، يتم تعويضه من خالل تصدير من التراجع في واردات ال% 65أيضا أن

استنادا إلى متطلب الحد األدنى للقيمة المضافة المطلوب ضمن اتفاقية التجارة الحرة مع أمريكا %.35والبالغ

إلغاء الحصص ضمن اتفاقية منظمة التجارة فإنإلى هذه السيناريوهات التوضيحية، استنادا )292( نقط مئوية من الناتج 2.2 إلى 0.8 الحساب الجاري الخارجي بحوالي يزيد عجز ميزانقدالعالمية

من وتيرة حد آبير إلى وهذا سوف يبطئ ، )1009-2005(المحلي اإلجمالي سنويا خالل الفترة تخفيض الدين الخارجي لألردن للوصول إلى مستويات مستدامة حتى وأن آان جزء من صدمة

األجنبية ذات المستوى الل السحب من مستوى االحتياطيات ميزان المدفوعات يمكن تمويله من خ على سبيل المثال، بافتراض أن ربع فجوة التمويل في أي سنة يمول من .في الوقت الحاضرالجيد

نسبة الدين الخارجي إلى الناتج المحلي اإلجمالي سوف تبقى من فإنخالل تخفيض االحتياطيات، .ي خط األساس نقاط مئوية أعلى من تلك ف8 إلى 3

وهناك مخاطرة آبيرة أخرى تتأتى من توقف استفادة األردن من منحة النفط الخام العراقية منذ )293(وفي حين أن العروض المؤقتة للنفط المدعوم المقدمة من دول عربية . 2003بداية الحرب عام

ربما ال تستمر هذه الترتيباتفإن، 2003خسارة منحة النفط العراقية عام من آثار ت فأخرى قد خفمن الناتج المحلي % 3 نهاية منحة النفط يمكن أن تزيد حوالي فإنوبالتالي . إلى األجل المتوسط

تضمن خسارة للتنافسية بالنسبة للصادرات األردنية، حيث أن ت وبالتالي ،اإلجمالي إلى فاتورة النفطل التكلفة األعلى إلى القطاع أسعار منتجات النفط المحلية سوف تحتاج إلى أن تتم زيادتها لتنتق

توقعات فإنتقديرات حالية بالنسبة ألسعار النفط في السنوات القليلة القادمة، إلى واستنادا . الخاصيؤدي إلى ارتفاع سعر الصرف الحقيقي الفعال بنسبة قد ير أن هذا يمكن شصندوق النقد الدولي ت

1%-2.%

ر صرف الدوالر أمريكي مقابل العمالت الرئيسية من جانب أخر، فإن تعديال ممكنا آخر لسع )294(وفي ظل الربط . األخرى يمكن أن يزيل جزءا من صدمات شروط التبادل التجاري المذآورة آنفا

الحالي، فإن انخفاضا أآبر للدوالر أمريكي األمريكي يمكن أن يؤدي إلى تحقيق تنافسية متزايدة

بسام عوض

96

األخرى إلى المدى الذي يبقى فيه التضخم في األردن قريبا للدينار األردني مقابل العمالت الرئيسية .من مستويات الدول الصناعية

استنتاجا ومع رقي الحكومة والقطاع الخاص إلى مستوى التحديات التي تفرضها صدمات التجارة )295(السلبية، وبشكل خاص إلغاء الحصص ضمن اتفاقية منظمة التجارة العالمية لأللبسة واألقمشة في

، فإن نمو الصادرات خالل األجل المتوسط ربما يكون إلى حد ما أعلى من 2004اية عام نهإن القطاع الخارجي لألردن بالتالي يبدو متوازنا . المستوى المتوقع ضمن تقديرات خط األساس

.بالنسبة لبقائه المساهم الرئيس في النمو في هذا االقتصاد الصغير المفتوح

2009-2004وقعات خط األساس للصادرات، ت: األردن): 7-8(جدول 2009 2008 2007 2006 2005 2004

توقعات )نسب مئوية(

نمو عوائد صادرات األلبسة واألقمشة خط األساس 13.9 0.4 7.0 8.0 9.3 9.5 السيناريو المعاآس أ 13.9 -25.0 5.3 6.0 6.9 7.1 بالسيناريو المعاآس 13.9 -50.0 3.5 4.0 4.6 4.8 السيناريو المعاآس ج 13.9 -75.0 2.3 2.7 3.1 3.2

1/نمو عوائد الصادرات الكلية خط األساس 8.1 6.3 7.2 6.9 7.9 8.3 السيناريو المعاآس أ 8.1 2.1 7.0 6.7 7.6 8.0 السيناريو المعاآس ب 8.1 -2.0 6.9 6.5 7.5 7.8 السيناريو المعاآس ج 8.1 -6.1 7.0 6.6 7.5 7.9

)سب مئوية من الناتج المحلي اإلجمالين(

, /2ميزان الحساب الجاري الخارجي 3/

خط األساس 5.3 1.6 0.2 0.0 -0.1 -0.2 السيناريو المعاآس أ 5.3 0.9 -0.5 -0.8 -1.0 -1.1 السيناريو المعاآس ب 5.3 0.3 -1.2 -1.5 -1.7 -2.0 عاآس جالسيناريو الم 5.3 -0.4 -1.8 -2.1 -2.4 -2.6 /4، /3، /2الدين الخارجي

خط األساس 68.6 62.8 56.4 51.3 46.9 42.1 السيناريو المعاآس أ 68.6 63.2 57.7 53.1 49.2 45.0 السيناريو المعاآس ب 68.6 64.0 59.0 54.9 51.4 47.6 السيناريو المعاآس ج 68.6 64.9 60.2 56.6 53.5 50.1

)والخدمات غير المرتبطة بعناصر اإلنتاجبأشهر مستوردات السلع ( /4، /2االحتياطيات الدولية خط األساس 8.6 8.0 7.3 6.7 6.3 5.8 السيناريو المعاآس أ 8.6 8.2 7.5 6.9 6.1 5.5 السيناريو المعاآس ب 8.6 8.3 7.6 6.8 5.9 5.2 السيناريو المعاآس ج 8.6 8.4 7.6 6.8 5.8 4.9

)ر أمريكيات األمريكيةماليين الدوال( /2فجوة التمويل خط األساس ... ... ... ... ... ...

السيناريو المعاآس أ ... 72.2 84.8 99.5 119.1 140.7 السيناريو المعاآس ب ... 143.4 165.0 192.0 224.8 263.7 السيناريو المعاآس ج ... 213.5 243.3 278.2 319.6 366.6

.نات آادر صندوق النقد الدوليتخمي: المصدر .من السلع والخدمات غير المرتبطة بعوامل اإلنتاج/ 1 .سنويا% 5مع األخذ بعين االعتبار صافي عبء الدين اإلضافي، بافتراض سعر فائدة بنسبة / 2 .لمقدر للنمو األقل للقيمة المضافة لصناعة األقمشةبالنسبة للسيناريوهات المعاآسة، فإن النسبة تأخذ بعين االعتبار أثر الناتج المحلي اإلجمالي ا/ 3 .بافتراض أن ربع فجوة التمويل في أي سنة يمول من خالل خسارة االحتياطيات الدولية، وليس من خالل تراآم ديون خارجية جديدة/ 4

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

97

المراجع

• Research Discussion Paper No. 1695, September 1994. • Barro, Robert J., and Jong-Wha Lee, 2001, “International Data on Educational Attainment:

Updates and Implications,” Oxford Economic Papers, (Oxford University Press), pp. 541–563. • Bosworth, Barry, Susan M. Collins, and Yu-chin Chen, 1995,“ Accounting for Differences in

Economic Growth,” papers presented at the conference in Tokyo, Japan, October. • Boyd, John H., Ross Levine, and Bruce D. Smith, “The Impact of Inflation on Financial

Sector Performance,” Journal of Monetary Economics (forthcoming). • Bruno, Michael, and William Easterly, 1998 “Inflation Crises and Long Run-Growth,”

Journal of Monetary Economics, Vol. 41 (February 1998), pp. 3–26. • Christoffersen, Peter, and Peter Doyle, 2000 “From Inflation to Growth: Eight Years of

Transition,” The Economics of Transition, Vol. 8, No. 2, pp. 421–451. • Easterly, William, and Stanley Fischer, 2000 “Inflation and the Poor,” Policy Research

Working Paper No. 2335 (Washington: The World Bank, 2000), forthcoming in the “Journal of Money, Credit, and Banking.

• English, William B., 1999 “Inflation and Financial Sector Size,” Journal of Monetary Economics, Vol. 44, (December 1999), pp. 379–400.

• Ghosh, Atish, and Steven Phillips, 1988 “Warning: Inflation May Be Harmful to Your Growth,” IMF Staff Papers, International Monetary Fund, Vol. 45, (December 1998), pp.672–713.

• Havrylyshyn, Oleh, and Peter Kunzel, 1997 “Intra-Industry Trade of Arab Countries: An Indicator of Potential Competitiveness,” IMF Working Paper 97/47 (Washington: International Monetary Fund).

• International Monetary Fund, 2001, World Economic Outlook, May 2001: Fiscal Policy and Macroeconomic Stability, World Economic and Financial Surveys (Washington).

• International Monetary Fund, 2003, “Algeria: Selected Issues and Statistical Appendix”, Country Report No. 03/69, Washington, DC. Available on the internet at http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk=16414.0

• Khan, Mohsin S., and Abdelhak S. Senhadji, 2000 “Threshold Effects in the Relationship Between Inflation and Growth,” IMF Working Paper 00/110 (Washington: International Monetary Fund, June 2000).

• Maciejewski, Edouard and Ahsan Mansur, 1996, “Jordan: Strategy for Adjustment and Growth”, IMF Occasional Paper 136, (Washington: International Monetary Fund, May 1996).

• Mankiw, N. Gregory, David Romer, and David N. Weil, 1992, “A Contribution to the Empirics of Economic Growth,” Quarterly Journal of Economics, (May 1992), pp. 407–437.

• Mansur, Ahsan and Catriona Purfield (2003), “Reforms and Progress Toward Debt Sustainability in Jordan”, Draft paper presented at the Conference “The Jordanian Economy in a Changing Environment”, Amman, Jordan, July 2003.

• Mussa, Michael, Paul Masson, et al., “Exchange Rate Regimes in an Increasingly Integrated World Economy,” IMF Occasional Paper No. 193 (Washington: International Monetary Fund, 2000).

• Romer, Christina, and David Romer, 1998, “Monetary Policy and the Well-Being of the Poor,” NBER Working Paper No. 6793 (Cambridge, Mass.: National Bureau for Economic Research, 1998).

• Shaban, Radwan A., Abu-Ghaida Dina, and Abdel-Salam Al-Naimat (2001), “Poverty Alleviation in Jordan: Lessons for the Future”, (Washington: World Bank, June 2001).

• World Bank, 1994, “Jordan: Consolidating Economic Adjustment and Establishing the Base for Sustainable Growth”, Report No. 12645-JO (Washington: World Bank)

• World Bank, 2001, “The Hashemite Kingdom of Jordan: Sources of Growth,” WB Draft Staff Report (Washington: World Bank).

• Alesina, Albert, and Silvia Ardagna, 1998, “Tales of Fiscal Contraction,” Economic Policy, Vol. 27, October, pp. 489–545.

بسام عوض

98

• Alesina, Albert, and Roberto Perotti, 1995, “Fiscal Expansions and Adjustments in OECD Countries,” Economic Policy, Vol. 21, October, pp. 205–48.

• Blanchard, Olivier Jean, 1990, “ Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators” OECD Working Paper No. 79 (Paris Organization for Economic Cooperation and Development).

• Buiter, Willem, H., 1985, “ Guide to Public Sector Debt and Deficits,” Economic Policy, Volume 1 (November), pp. 13–79.

• Chalk, Nigel, “Structural Balances and All That: Which Indicators to Use in Assessing Fiscal Policy,” IMF Working Papers, WP/02/101.

• Chalk, Nigel and Richard Hemming, 2000, “Assessing Fiscal Sustainability in Theory and Practice,” IMF Working Papers, WP/00/81.

• Chand, Sheetal, K, 1992, “Fiscal Impulses and their Fiscal Impact,” IMF Working Paper, WP/38/92.

• Ebril, Liam, Michael Keen, Jean-Paul Bodin, and Victoria Summers, (2001) “The Modern VAT,” International Monetary Fund, Washington, D.C.

• Giavazzi, Francesco, and Marco Pagano, 1996, “Non-Keynesian Effects of Fiscal Policy Changes: International Evidence and the Swedish Experience,” Swedish Economic Policy Review, Vol. 75, November, pp. 75–111.

• Giavazzi, Francesco, Tullio Tappelli, and Marco Pagano, 2000, “Searching for Non-Linear Effects of Fiscal Policy: Evidence from Industrial and Developing Countries,” NBER Working Paper No. 7460 (Cambridge, Massachussetts: National Bureau of Economic Research).

• Goldsbrough, David, Sharmini Coorey, Louis Dicks-Mireaux, Balazs Horvath, Kalpana Kochhar, Mauro Mecagni, Erik Offerdal and Jianping Zhou, “Reinvigorating Growth in Developing Countries: Lessons from Adjustment Policies in Eight Economies”, IMF Occasional Papers, 139, Washington, D.C.

• Hemming, Richard, Selma Mahfouz, and Axel Schimmelpfennig, (2002) Fiscal policy and economic activity during recessions in advanced economies, IMF Working Papers, WP/02/87.

• Kneller, Richard, Michael F. Bleaney, and Norman Gemmell, (1999) Fiscal policy and growth: evidence from OECD countries, Journal of Public Economics, Volume 74(2), pp. 171–190.

• Maciejewski, Mansur, Alonso-Gamo, Chauffour, Callatay and, McDermott (1995), Jordan: Strategy for Adjustment and Growth Strategy, Occasional Paper No. 136.

• McDermott, C. John, and Robert F, Wescott, 1996, “An Empirical Analysis of Fiscal Adjustment,” IMF Working Paper 96/59 (Washington: International Monetary Fund).

• Public Debt Management Law (2001), Law No. 26, Amman, Jordan. • Talvi, Ernesto and Carlos Végh, 2000, Tax base variability and procyclical fiscal policy,

NBER Working Paper Series, No. 7499: 1[36], January 2000. • Ahmad, E. and Richard Hemming, “Poverty and Social Security,” Public Expenditure

Handbook, ed. Ke-young Chu and Richard Hemming, IMF, pp. 130–136. • Enders, Klaus, Sherwyn Williams, Nada Choueiri, Yuri Sobolev, and Jan Walliser, 2002,

“Yemen in the 1990s: From Unification to Economic Reform,” IMF Occasional Paper 208. • Gillingham, Robert and Christopher Bender, 2002, “Jordan: Reforming the Military and Civil

Service Pension Systems,” IMF, Technical Assistance Report. • Gupta, Sanjeev, and others, 2000, Equity and Efficiency in the Reform of Price Subsidies: A

Guide for Policymakers (Washington, IMF). • Heller, Peter S., Juan Amieva-Huerta, Benedict Clements, and Platon Tinios, 1996, “Jordan:

Pension Reform Issues,” IMF, Technical Assistance Report. Ke-young Chu, Benedict Clements, Etienne de Callatay, and Sarosh Sattar, 1994, “Jordan: Social Safety Net Options and Budgetary Implications,” IMF, Technical Assistance Report.

• Mackenzie, G.A., 1991, “Price Subsidies,” Public Expenditure Handbook, ed. Ke-young Chu and Richard Hemming, IMF, pp. 60–67.

قضايا مختارة وملحق إحصائي–األردن

99

• Shaban, Radwan A., Dina Abu-Ghaida, and Abdel-Salam Al-Naimat, 2001, “Poverty Alleviation in Jordan: Lessons for the Future,” Orientation in Development Series, World Bank, Middle East and North Africa Region.

• Sunley, E., R. Rolando Ossowski, Walter Mahler, and Sanjeev Gupta, 2000, “Adjustment of Petroleum Product Prices,” FAD Guidance Note.

• Sunley, E., Anthony Annett, and Oystein Noreng, 2000, “Jordan: Petroleum Product Pricing,” FAD TA Report. Van Beers, Cees and Andre De Moor, 2001, Public Subsidies and Policy Failures.

• Bank for International Settlements, 2003, Quarterly Review: International Banking and Financial Market Developments (September 8). Available via the Internet at: http://www.bis.org/publ/qtrpdf/r_qa0309.pdf

• Beers, David T., Marie Cavanaugh, and Takahira Ogawa, 2002, “Sovereign Credit Ratings: A Primer,” Standard & Poor’s RatingsDirect (April 3). Available via the Internet at: http://www2.standardandpoors.com/spf/pdf/fixedincome/sovereign.pdf

• Bhatia, Ashok Vir, 2002, “Sovereign Credit Ratings Methodology: An Evaluation”, IMF Working Paper 02/170 (Washington: International Monetary Fund). Available via the Internet at: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2002/wp02170.pdf

• Bugie, Scott, John Chambers, Michael T. DeStefano, and Ernest D. Napier, 2001, “Global Financial System Stress,” Standard & Poor’s RatingsDirect (October 9). Available via the Internet at: http://www2.standardandpoors.com/spf/pdf/fixedincome/global.pdf

• Cantor, Richard, and Frank Packer, 1996, “Determinants and Impacts of Sovereign Credit Ratings,” Research Paper No. 9608 (New York: Federal Reserve Bank of New York). Available via the Internet at: http://www.ny.frb.org/rmaghome/econ_pol/1096cant.html

• International Monetary Fund, 2000, “Debt- and Reserve-Related Indicators of External Vulnerability” (Policy Development and Review Department, March 23). Available via the Internet at: http://www.imf.org/external/np/pdr/debtres/debtres.pdf

• International Monetary Fund, 2004, Jordan—Staff Report for the 2004 Article IV Consultation and Second Review Under the Stand-By Arrangement.

• Jordan, 2001, Law No. (26) of 2001: Public Debt Management Law, Official Gazette, No. 4496 (July 16). Available via the Internet at: http://www.cbj.gov.jo/docs/circulars.html.

© 2004 International Monetary Fund May 2004

IMF Country Report No. 04/121

Jordan: Selected Issues and Statistical Appendix

This Selected Issues paper and Statistical Appendix for Jordan was prepared by a staff team of the International Monetary Fund as background documentation for the periodic consultation with the member country. It is based on the information available at the time it was completed on March 17, 2004. The views expressed in this document are those of the staff team and do not necessarily reflect the views of the government of Jordan or the Executive Board of the IMF. The policy of publication of staff reports and other documents by the IMF allows for the deletion of market-sensitive information.

To assist the IMF in evaluating the publication policy, reader comments are invited and may be sent by e-mail to publicationpolicy@imf.org.

Copies of this report are available to the public from

International Monetary Fund ● Publication Services 700 19th Street, N.W. ● Washington, D.C. 20431

Telephone: (202) 623 7430 ● Telefax: (202) 623 7201 E-mail: publications@imf.org ● Internet: http://www.imf.org

Price: $15.00 a copy

International Monetary Fund

Washington, D.C.

INTERNATIONAL MONETARY FUND

JORDAN

Selected Issues and Statistical Appendix

Prepared by Ahsan Mansur, Ashok Vir Bhatia, Alain Feler, Joannes Mongardini, Tushar Poddar, Catriona Purfield, Brett Rayner, Todd Schneider, and Daria Zakharova

Approved by Mohsin S. Khan

March 17, 2004

Contents List of Acronyms...................................................................................................................... 6

I. Overview.................................................................................................................................7

II. Stabilization and Structural Transformation of the Jordanian Economy ............................10 A. Introduction .............................................................................................................10 B. Evidence of Stabilization and Structural Transformation .......................................11 C. Policies of Stabilization and Structural Transformation .........................................19 D. The Challenges Ahead ............................................................................................25

III. Fiscal Policy and Structural Transformation of the Jordanian Fiscal Structure.................31 A. Introduction .............................................................................................................31 B. Fiscal Consolidation in Domestic and International Contexts, 1991–01 ................31 C. The Challenge of Debt Sustainability .....................................................................40 D. The Challenges Posed by Budget Structure ............................................................46 E. Reform of Expenditure Policy.................................................................................50 F. Conclusion ...............................................................................................................54

IV. External Debt Dynamics and Sustainability ......................................................................64 A. Introduction .............................................................................................................64 B. Jordan’s Debt Management Policy..........................................................................65 C. External Debt Trajectory.........................................................................................67 D. Debt Dynamics........................................................................................................72 E. Dimensions of Jordan’s External Debt Burden .......................................................76 F. Sustainability/Vulnerability .....................................................................................81

V. Medium-term Fiscal And Debt Reduction Strategy............................................................86 A. Developments in Public Debt over the 1990s.........................................................86

- 2 -

B. Developments in Fiscal Consolidation and Public Debt under the SBA ................87 C. Outlook for the Medium-Term................................................................................90 D. Fiscal Priorities .......................................................................................................92 E. Revenue ...................................................................................................................95 F. Expenditure..............................................................................................................95 G. Below-the-Line Operations .....................................................................................97 H. Potential Vulnerabilities..........................................................................................99 I. Conclusions ..............................................................................................................99

VI. Development of Social Protection Institutions ................................................................100 A. Introduction ...........................................................................................................100 B. Social Protection Arrangements Prior to the 1988–89 Crisis................................101 C. Social Safety Net Systems.....................................................................................102 D. Social Security and Pension Systems....................................................................112 E. Health and Education Expenditure........................................................................117 F. Conclusion .............................................................................................................119

VII. Crisis-Proofing and Sovereign Creditworthiness ...........................................................124 A. Introduction ...........................................................................................................124 B. Sovereign Ratings Methodology ...........................................................................125 C. Jordan’s Ratings Scoresheet..................................................................................126 D. Private Sector Balance Sheets...............................................................................132 E. A Roadmap to the Investment Grade ....................................................................137 F. Conclusion .............................................................................................................144

VIII. Assessment of External Competitiveness and Export Prospects ..................................146 A. External Competitiveness .....................................................................................147 B. Supply and Demand Sources of Comparative Advantage.....................................153 C. Demand Issues.......................................................................................................158 D. Outlook and Challenges ........................................................................................160

Text Boxes II.1. Export Performance in 2001–02..................................................................................... 15 II.2. The Aqaba Special Economic Zone ............................................................................... 22 III.1. Trade Reform in the 1990s............................................................................................ 47 III.2. Milestones in the Move to a Consumption-Based Tax System .................................... 49 IV.1. History of Jordan’s Paris Club Operations ................................................................... 68 V.1. Consolidated Public Sector Operations and Debt .......................................................... 90 V.2. A New Fiscal Funding Strategy ..................................................................................... 98 VI.1. Subsidy Reform in Jordan-- Comparison with Selected Countries in the Region........106 VII.1. Public Sector Balance Sheet .......................................................................................130 VII.2. Ratings-Related Financial System Assessments .........................................................134 VII.3. Banking Sector Size and Asset Quality Comparisons.................................................136

- 3 -

Text Tables II.1. Selected Economic Indicators, 1993–2002 .................................................................... 13 II.2. Selected Macroeconomic Indicators, 1987–2002........................................................... 14 II.3. Merchandise Export Growth, 1993–2002 ...................................................................... 16 II.4. Total Factor Productivity Estimates, 1981–2002 ........................................................... 18 II.5. Privatization Proceeds in Selected MENA Countries, 1998–2002 ................................ 24 II.6. Country Ranking of Selected Indicators of Attractiveness for Foreign Direct Investment.......................................................................................................... 26 III.1. Summary Indicators of Fiscal Policy............................................................................. 36 III.2. International Comparison: Summary Indicators of Fiscal Policy, 1990–2001.............. 38 III.3. Public Debt Dynamics, 1992–2001............................................................................... 44 III.4. Fiscal Sustainability Indicators ..................................................................................... 45 III.5. Revenue Performance Through the 1990s .................................................................... 50 III.6. Cross Country Comparison of VAT Systems ............................................................... 57 IV.1. External Debt, 1992–2003 ............................................................................................ 67 IV.2. Structure of External Debt, 1992–2002 ........................................................................ 69 IV.3. Scheduled External Debt Service, 1992–2003 ............................................................. 71 IV.4. BOP Dynamics of External Debt .................................................................................. 74 IV.5. Cross-Country Comparison of Debt Burden Indicators................................................ 80 IV.6. Cross-Country Comparison of Terms of New Commitments ...................................... 81 IV.7. Medium-Term External Debt and Debt Service, 2002–09 ........................................... 83 IV.8. External Sustainability Framework, 2000–08............................................................... 85 V.1. Public Debt Dynamics, 2001–03.................................................................................... 88 V.2. Measures of Central Government Debt.......................................................................... 89 V.3. Original Baseline and Program Projections ................................................................... 92 VI.1. Food Subsidies 1990–96...............................................................................................104 VI.2. Wheat Grants ................................................................................................................105 VI.3. Cross-Subsidization of Petroleum Products, 2003 .......................................................108 VI.4. Petroleum Product Pricing ............................................................................................110 VI.5. Social Security Corporation Balance Sheet, 2002 ........................................................114 VI.6. International Comparison of Public Expenditure on Education ...................................120 VI.7. International Comparison of Health Expenditure and Performance, 2001...................121 VII.1. Ratings Scales..............................................................................................................124 VII.2 Effective Ratings by Sector, 2002 ...............................................................................129 VII.3. Public Sector Net Debt, S&P Definition, 1996–2003 .................................................130 VII.4. S&P Banking Sector Asset Quality Classification, 2001 ............................................136 VII.5. General Government Net Debt, S&P Definition, 2003–08 .........................................141 VIII.1. Average Annual Growth of US$ Export Receipts .....................................................150 VIII.2. Structure of Exports of Goods and Nonfactor Services .............................................151 VIII.3. Destination of Merchandise Exports, 1999–2003 ......................................................152 VIII.4. Geographical Destination of Selected Merchandise Exports in 2002 ........................152 VIII.5. Regional Origin of Tourists........................................................................................153

- 4 -

VIII.6. Baseline Export Prospects, 2004–09..........................................................................162 VIII.7. External Vulnerability to the Elimination of the Quotas under the WTO/ATC.........164 Figures II.1. Macroeconomic Developments, 1987–2002 .................................................................. 12 II.2. The Stronger Confidence in the Jordanian Dinar, 1997–2002 ....................................... 16 II.3. Greater Integration in the World Economy: Intra-Industry Trade Index, 1993–2002...................................................................................................................... 17 III.1. Indicators of Fiscal Deficit 1990–2001 ......................................................................... 36 III.2. International Trends in Debt Service Burdens, 1990 and 2001..................................... 37 III.3. Budget Structure Across Central Governments, 1990–2001 ........................................ 39 III.4. Actual and Debt Stabilizing Primary Fiscal Balances, 1993–2001............................... 43 III.5. Changing Structure of the Tax Base Structure, 1990–2001.......................................... 49 III.6. Year-on-Year Changes in Total, Current, and Capital Expenditure 1991–2000 .......... 51 III.7. Composition of Current Expenditure, 1990–2001 ........................................................ 52 III.8. Military Spending.......................................................................................................... 52 III.9. Economic Growth and Fiscal Policy, 1990–2001 ......................................................... 56 III.10. Macroeconomic Impact of fiscal Policy, 1990–2001.................................................. 58 IV.1. Gross Debt Related Capital Flows, 1992–02................................................................ 70 IV.2. Composition of Loans, 1992–2003............................................................................... 73 V.1.Overall Fiscal Balance Including Grants, 1992–2003..................................................... 87 V.2. Medium-Term Debt Projections, 2000–2010 ................................................................ 93 V.3. Medium-Term Government Balance Projections, 1998–2010 ...................................... 94 V.4. Cross-Country Comparison of Military Expenditures ................................................... 96 V.5. Cross-Country Comparison of Expenditures by Function ............................................. 96 VI.1. Cross-Country Comparison of Food Subsidies, 1992–2001.........................................106 VI.2. Oil Surplus, 1997–2002 ................................................................................................107 VI.3. NAF Transfers, 1987–2003 ..........................................................................................111 VI.4. Delaying Retirement for Civil-Service Pensions, 2001–51..........................................115 VI.5. Projected Net Outlays for Military Pensions, 2001–51 ................................................117 VII.1. Key Ratings Variables, 2002 .......................................................................................128 VII.2. General Government Net Debt, S&P Definition, 2003 ...............................................137 VII.3. Key Ratings Variables, 2002–08 .................................................................................139 VII.4. ‘BBB’-Rated Sovereigns: Nominal GDP Per Capita, 2003 ........................................140 VII.5. ‘BBB’-Rated Sovereigns: Gross Usable Reserves, May 2003 ....................................142 VIII.1. Indicators of Competitiveness ....................................................................................149 VIII.2. Performance of Institutions and Policy Relative to Region .......................................156 Appendix I. Summary of the Tax system ..............................................................................................208 Statistical Appendix Tables 1. Selected Indicators, 1999–2003 ........................................................................................166

- 5 -

2. Sectoral Origin of Gross Domestic Product at Constant 1985 Prices, 1999–2003............... 167 3. Sectoral Origin of Gross Domestic Product at Current Prices, 1999–2003.......................... 168 4. National Expenditure Accounts at Current Prices, 1998–2002 ............................................ 169 5. Monthly Consumer Price Index, 1999–2003 ........................................................................ 170 6. Agricultural Production, 1998–2002 .................................................................................... 171 7. Industrial Production, 1999–2003........................................................................................ 172 8. Selected Sectoral Industrial Production Indices, 1999–2003............................................... 173 9. Construction Activity, 1997–2003....................................................................................... 174 10. New Business Registrations and Capital Investment, 1997–2003....................................... 175 11. Central Government Fiscal Operations, 1999–2003............................................................ 176 12. Government Revenue, 1999–2003....................................................................................... 177 13. Government Expenditure, 1999–2003 ................................................................................. 178 14. Outstanding Gross Domestic Government Debt, 1998–2003.............................................. 179 15. Issuance and Amortization of Public Sector Securities, 1999–2003 ................................... 180 16. Summary Operations of the Autonomous Agencies with Own Budgets, 19992003........... 181 17. Operations of the Water Authority of Jordan, 1999–2003................................................... 182 18. Operations of the Jordan Telecommunications Company, 1999–2003 ............................... 183 19. Operations of the Royal Jordanian Airline, 1999–2003 ...................................................... 184 20. Monetary Survey, 1999–2003.............................................................................................. 185 21. Factors Affecting the Changes in Broad Money, 1999–2003.............................................. 186 22. Net Foreign Assets of the Banking System, 1999–2003...................................................... 187 23. Sectoral Allocation of Credit, 1999–2003 ........................................................................... 188 24. Balance Sheet of the Central Bank, 1999–2003 .................................................................. 189 25. Operations of the Central Bank of Jordan, 1999–2003........................................................ 190 26. Balance Sheet of Deposit Money Banks, 1999–2003.......................................................... 191 27. Indicators of Bank Soundness, 1999–2003.......................................................................... 192 28. Balance Sheet of the Specialized Credit Institutions, 1999–2001 ....................................... 193 29. Selected Interest Rates, 1998–2003 ..................................................................................... 194 30. Operations of the Social Security Corporation, 1999–2003 ................................................ 195 31. Amman Financial Market Indicators, 1999–2003 ............................................................... 196 32. Balance of Payments, 1999–2003........................................................................................ 197 33. Merchandise Imports, 1999–2003........................................................................................ 199 34. Composition of Imports, 1999–2003 .................................................................................. 200 35. Direction of Trade, 1999–2003............................................................................................ 201 36. Merchandise Exports, 1999–2003 ....................................................................................... 203 37. Terms of Trade and Trade Volumes, 1999–2003 ................................................................ 204 38. Official Transfers, 1999–2003 ............................................................................................. 205 39. Debt Service Payments, 1999–2003 .................................................................................... 206 40. Outstanding Public External Debt, 1999–2003 ................................................................... 207

- 6 -

List of Acronyms

AIIE Aqaba International Industrial Estate APC Arab Potash Company ASEZA Aqaba Special Economic Zone ATC World Trade Organization Agreement on Textiles and Clothing BOP Balance of Payments CBJ Central Bank of Jordan CD Certificate of Deposit DSA Debt Sustainability Analysis EBIDTA Earnings before Interest, Dividends, Tax, and Amortization EJADA Euro-Jordanian Action for the Development of Enterprise EPU Executive Privatization Unit FDI Foreign Direct Investment FSAP Financial System Stability Assessment FTA Free Trade Agreement GNI Gross National Income GST General Sales Tax HIPC Highly Indebted Poor Countries HEIS Household Expenditure and Income Survey IAS International Accounting Standards IIT Intra-Industry Trade IPP Independent Power Producer JGATE Jordan Garment, Accessories and Textiles Exporters Association JUSBP Jordan-United States Business Partnership MEFP Memorandum on Economic and Financial Policies MENA Middle East and North Africa NAF National Aid Fund NPL Non-Performing Loans NPV Net Present Value ODA Official Development Assistance QIZ Qualified Industrial Zones PSET Plan for Social and Economic Transformation PSRL Public Sector Reform Loan R&D Research and Development S&P Standard & Poors SDRs Special Drawing Rights SITC Standard International Trade Classification SSC Social Security Corporation TFP Total Factor Productivity TSA Treasury Single Account WEO World Economic Outlook WTO World Trade Organization

- 7 -

I. OVERVIEW

1. Jordan’s economy today is radically different from that in the early 1990s. Prudent macroeconomic policies and effective structural reforms over the last decade have transformed Jordan from an inward-oriented, mostly state-controlled, and highly indebted to an export-oriented economy where the private sector is the primary engine of growth. Significant strides have been made in lowering the initially unsustainable public debt burden to sustainable levels and in reducing high budget deficits. The reform agenda, however remains unfinished, and growth has suffered from regional uncertainties.

2. The common thread running through the chapters of this Selected Issues paper is that although substantial progress has been made in macro stabilization, strengthening of the balance of payments, debt reduction, fiscal consolidation, and the development of social institutions, Jordan continues to face significant challenges over the medium-term. Jordan needs to realize its growth potential, reduce its still high public debt burden, and restrain its high budget deficits. Other challenges emanate from Jordan’s upcoming graduation from Fund support, and the elimination of textile quotas under the WTO. A brief summary of the chapters follows.

3. Chapter II provides an overview of the macroeconomic developments and related policies of the last decade. It focuses on three aspects of reforms: macroeconomic stabilization and growth, trade liberalization, and privatization, which have been pivotal in the transformation of the Jordanian economy in the last decade. It points to the benefits of macroeconomic stability for increased confidence in the Jordanian dinar and a resumption of growth. It elaborates on the linkages between trade reform initiatives and the recent surge in export activity. It finally discusses the privatization program and improvements in the business environment as ways to attract foreign direct investment. The chapter concludes that, notwithstanding the difficult regional situation, Jordan is likely to continue to reap substantial benefits from the reforms of the 1990s for the foreseeable future.

4. Chapter III reviews the key fiscal challenges Jordan faced in fiscal policy formulation over the 1990s and concludes that, although progress has often been slow and difficult at times, both the fiscal deficit and the debt burden have been declining toward sustainable levels. Using a simple growth accounting framework, the chapter identifies the factors that contributed to Jordan’s success in addressing the challenge of fiscal sustainability. It proceeds to review the progress made in enhancing the flexibility and effectiveness of fiscal policy. It also reviews how the goal of fiscal sustainability impacted the capacity of fiscal policy to smooth the volatility in economic activity and contribute to short-term macroeconomic management.

5. Chapter IV examines the path of Jordan’s external debt and the government’s debt management strategy over the last decade, and attempts to explain the dynamics of the external debt burden using a balance of payments accounting framework. The paper also uses

- 8 -

cross-country analysis to assess the relative scale of the external debt burden, and further addresses the issue of sustainability over the medium term. The analysis suggests that due to proper demand management policies, Jordan’s external current and capital account balances have shifted to levels consistent with a sustained reduction in external debt. The nominal increase in external debt in recent years was primarily attributable to the authorities’ efforts to build-up a comfortable reserve cushion. However, its debt burden appears manageable under all but the most extreme external shocks.

6. Chapter V outlines a medium-term fiscal strategy for Jordan in order to achieve public debt reduction targets. The paper evaluates Jordan’s performance in fiscal consolidation and debt reduction under the current Stand-by Arrangement. It reassesses the outlook for public debt in light of recent developments. It then identifies and discusses fiscal priorities for the medium-term in order to achieve public debt targets and attain debt sustainability.

7. Chapter VI tracks Jordan’s significant progress over the past decade in developing social protection programs and the resulting gains in social indicators and in poverty reduction. The sharp deterioration in poverty levels brought on by the 1988–89 economic crises underscored the need for a formal social protection program in Jordan. The chapter discusses the government's strategy for developing such a program which was based on three pillars: (i) a state-funded social safety net for the poor and vulnerable segments of society; (ii) a basic contributory social security system that would provide a comprehensive coverage for all workers in the economy; and (iii) a well targeted and efficient public spending system for health and education, ensuring equal access to all citizens with an emphasis on underdeveloped areas. The conclusions then outline a future reform agenda.

8. Chapter VII discusses Jordan’s prospects for accessing international capital markets against the background of its upcoming graduation from Fund-supported programs. Despite some recent upgrades, Jordan’s current sovereign credit ratings are two notches short of ‘investment grade’ and will need to improve in order to ensure uninterrupted access to international capital markets and favorable terms on market borrowing. The paper begins by providing an overview of the methodologies of the major international rating agencies and proceeds to apply them to Jordan, first by reviewing progress to date compared with other, similarly-rated countries, then by discussing issues related to private sector balance sheets, and finally by attempting to outline a roadmap to the investment grade. The paper concludes that Jordan’s macroeconomic framework and debt management strategy are consistent with further ratings upgrades and, if progress is sustained on these fronts, Jordan could be in contention for investment grade status within a few years.

9. Chapter VIII aims to assess the sustainability of the recent export boom by considering not only macroeconomic developments, but also the micro-foundations of export growth. It reviews the main indicators of Jordan external competitiveness, against the background of recent export developments. It then analyzes the primary supply and demand sources of comparative advantage that are likely to shape the medium-term export prospects of key sectors of the Jordanian economy. Finally, it provides a baseline medium-term outlook

- 9 -

for Jordan’s exports, and estimates of the sensitivity of its external sector prospects to the impact of the elimination of apparel and textile quotas under the WTO. The analysis suggests that Jordan is likely to continue to sustain favorable external sector prospects over the medium-term, provided some remaining supply constraints are addressed.

- 10 -

II. STABILIZATION AND STRUCTURAL TRANSFORMATION OF THE JORDANIAN ECONOMY1

A. Introduction

10. In 1993, the Jordanian economy was just recovering from a devastating exchange rate and banking crisis that nearly halved the living standard of the average Jordanian and left the government submerged in public debt. The economy had barely withstood the negative impact of the Gulf war and was struggling to absorb the large influx of Jordanian refugees that were expelled from Kuwait following the war. External trade was highly regulated and merchandise exports were mainly concentrated in mining and agricultural products. At the same time, the government controlled a significant share of industrial production and regulated most commodity prices, with significant distortions in the relative price structure.

11. A decade later, the Jordanian economy looks substantially different. Despite the continued negative effects of the Palestinian-Israeli conflict and the recent disruption associated with the war in Iraq, economic growth is steadily rising and the export sector is booming. The structure of economic activity is shifting in support of export-led growth, while domestic demand, which in the past was the main source of growth, has so far lagged behind. The government has privatized most state-owned enterprises and freed most commodity prices. More important, Jordan is slowly gaining the reputation in the region of a place for foreign investors to do business. Once the regional security situation is resolved, the potential for economic growth will be significantly higher.

12. The main contention of this paper is that the transformation of the Jordanian economy over the last decade can be attributed to a large extent on the economic reforms implemented by the government with support from the Fund. These reforms have aimed at (i) stabilizing the economy, so as to foster growth; (ii) liberalizing foreign trade and domestic prices; (iii) reducing public debt; and (iv) privatizing state-owned enterprises. These reforms have, in turn, brought about a structural transformation that is just beginning to bear fruit, in terms of higher export-led growth and more foreign direct investment. To the extent that the reform momentum continues and that the regional security situation improves, growth should increase further and make a serious dent in poverty and unemployment.

13. The chapter is organized as follows. Section B presents evidence on the stabilization and structural transformation of the Jordanian economy in the last decade. Section C discusses the main policies that have brought about this transformation, namely macroeconomic stabilization, trade liberalization, and privatization (fiscal consolidation is discussed in Chapter III). Section D gives a brief overview of the remaining policy challenges from a Fund perspective. In this section, the paper also briefly discusses the impact of the war in Iraq.

1 Prepared by Ahsan Mansur and Joannes Mongardini.

- 11 -

B. Evidence of Stabilization and Structural Transformation

14. Evidence of the stabilization and the structural transformation of the Jordanian economy in recent years is widespread. Even a casual observer visiting Amman after 10 years would be hard pressed not to recognize the reorientation of economic activity in favor of foreign trade, tourism, and other export-oriented services. Indeed, it is not only the continued expansion of first class hotels that is changing the landscape of the city, but also of internationally-renowned medical hospitals, universities, training centers, and regional trade fairs. More important, this reorientation is spreading outside of Amman, with the development of the qualified industrial zones (QIZs),2 the Aqaba Special Economic Zone, and industrial development in the north of the country. The structural change in the economy seems to be widespread, both geographically and in terms of economic sectors.

15. This section covers some of the evidence of structural transformation. It focuses on the following points: (i) macroeconomic stabilization and the improved confidence in the Jordanian dinar; (ii) the increasing importance of the export sector; and (iii) the evidence from a growth accounting exercise. The main macroeconomic and financial indicators for the last 11 years are presented in Table II.1. Overall, the economy has undergone a transformation from an inward-oriented to an export-oriented economy led by a dynamic private sector for the reasons addressed in the following section.

Stabilization 16. There is a general consensus in the economic literature that macroeconomic stabilization is essential for sustainable and equitable growth. The empirical literature has convincingly shown that high inflation is harmful for growth3 and the development of the financial sector.4 In addition, high inflation is shown to have a significant negative impact on the poor, as it taxes lower income groups disproportionately more than higher income groups.5 For small developing countries, the achievement and maintenance of macroeconomic stability poses the additional challenge of choosing appropriate monetary and exchange rate policies that are consistent with the ultimate goal of economic development.6

2 Qualified industrial zones (QIZs) are industrial estates in Jordan, whose products enjoy special duty- and quota-free access to the U.S. market. This special access was approved by the U.S. Congress in 1996 as an incentive for economic cooperation between Jordan and Israel following the 1994 Peace Agreement. Products produced in the QIZs must have a minimum Jordanian and Israeli input to qualify for special access.

3 See Bruno and Easterly (1998), Ghosh and Phillips (1998), Khan and Senhadji (2000), and IMF (2001).

4 See English (1999) and Boyd, Levine, and Smith (2002).

5 See Easterly and Fischer (2000) and Romer and Romer (1998).

6 See Mussa and others (2000).

- 12 -

Figure II.1. Jordan: Macroeconomic Developments, 1987–2002

17. Jordan’s experience since the late 1980s is an example of the importance of macroeconomic stability (Figure II.1). The exchange rate crisis of 1989—which forced a nominal devaluation of almost 50 percent against the U.S. dollar—had a severe adverse impact on Jordanian living standards, particularly of the poor. In 1989 alone, real GDP contracted by 13 percent, while inflation jumped to over 25 percent. Notwithstanding a significant recovery in 1992, the negative impact of the crisis was long lasting. Per capita GDP fell from $2,237 in 1987 to $1,404 in 1993, while unemployment nearly doubled to about 20 percent. The most damaging effect was on poverty: the percentage of the population below the poverty line increased from 3 percent in 1986–87 to 14.4 percent in 1992, before declining to around 11.7 percent in 1997.7

7 Shaban, Dina, and Al-Naimat (2001).

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 20020

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

Real GDP growth (left axis)

Inflation (left axis)

Exchange rate (right axis)

I. Exchange Rate Crisis II. Stabilization

Source: IMF International Financial Statistics.

III. Sustainable Growth

- 13 -

Table II.1. Jordan: Selected Economic Indicators, 1993–2003

Prel. Est.1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

(Annual percentage changes)Output and prices

Real GDP at market prices 4.5 5.0 6.2 2.1 3.3 3.0 3.1 4.1 4.2 5.0 3.2GDP deflator at market prices 2.8 6.9 1.9 2.1 1.2 6.0 -0.2 -0.2 1.1 0.4 1.9Nominal GDP at market prices 7.4 12.2 8.2 4.2 4.6 9.2 2.8 3.8 5.4 5.4 5.1Consumer price index (annual average) 3.3 3.6 2.3 6.5 3.0 3.1 0.6 0.7 1.8 1.8 2.3Consumer price index (end of period) 1.6 5.1 4.1 2.6 6.3 -0.8 2.8 -1.9 3.8 0.5 3.6

Nominal GDP at market prices (in millions of JD) 3,884 4,355 4,715 4,912 5,138 5,610 5,767 5,989 6,310 6,653 6,991

(In percent of GDP)

Inverstment and savingsGross domestic investment 36.6 33.3 33.0 30.5 25.7 21.8 21.6 22.2 20.8 22.5 22.3

Government 6.3 6.0 7.0 7.3 5.6 6.0 5.8 5.2 5.8 6.7 8.8 Other 30.3 27.3 26.0 23.2 20.1 15.8 15.9 16.9 15.0 15.8 13.5

Gross national savings 25.6 26.2 27.2 27.3 26.1 22.1 26.6 22.9 20.8 27.0 33.3Government 5.7 4.6 3.1 4.4 3.1 0.1 2.2 0.5 2.2 1.7 7.7Other 19.9 21.6 24.1 22.9 23.0 22.1 24.4 22.4 18.6 25.3 25.6

Savings-investment balance -12.0 -7.1 -3.8 -3.2 0.4 0.3 5.0 0.7 0.0 4.5 11.1Government -0.5 -1.4 -3.9 -2.8 -2.5 -6.0 -3.5 -4.7 -3.7 -5.0 -1.1Other -11.5 -5.7 0.1 -0.4 2.9 6.2 8.5 5.4 3.6 9.4 12.1

Fiscal operationsRevenue and grants 34.8 32.6 34.4 33.6 31.5 30.4 31.0 30.1 30.5 30.2 35.9

Of which: grants 4.1 4.0 3.6 4.5 4.4 3.7 3.5 4.2 4.3 5.2 12.1Expenditure and net lending (incl. off-budget accounts) 36.4 34.5 36.0 36.6 34.5 36.8 34.9 34.8 34.2 35.2 37.0Overall fiscal balance (after grants) -0.5 -1.4 -3.9 -2.8 -2.5 -6.0 -3.5 -4.7 -3.7 -5.0 -1.1Government and

government guaranteed debt 1/ ... ... ... ... 94.3 104.5 111.3 100.0 97.0 100.5 101.5 Of which: external ... ... ... ... 89.2 89.3 95.5 84.2 78.7 80.4 77.1

External sectorCurrent account balance (after grants) -11.5 -6.4 -3.8 -3.2 0.4 0.3 5.0 0.7 0.0 4.5 11.1

(Annual percentage changes in U.S. dollar terms)

Merchandise exports 2.3 14.1 24.4 2.6 1.0 -1.8 1.6 3.7 20.8 20.8 8.2Merchandise imports -6.6 -4.6 9.5 16.2 -4.4 -6.7 -3.3 23.7 5.6 3.5 10.8

(Changes in percent of beginning of period broad money)

Monetary sector Net foreign assets -1.7 2.8 2.5 0.4 8.1 1.9 10.4 12.6 1.8 5.4 11.4Broad money 8.3 8.1 6.5 0.3 7.8 7.6 12.0 10.2 5.8 7.0 11.0

Memorandum items:Nominal per capita GDP (in U.S. dollars) 1,404 1,507 1,569 1,559 1,575 1,664 1,660 1,675 1,717 1,761 1,800

595 411 407 678 1,673 1,149 1,970 2,742 2,565 3,474 4,745In months of prospective imports of GNFS 4/ 1.9 1.2 1.1 1.8 4.6 3.3 4.8 6.4 6.0 7.8 9.7As percent of JD broad money 10.6 6.8 6.6 11.1 25.0 16.9 25.6 33.2 30.1 38.1 46.4

Net International Reserves (in millions of U.S. dollars) 2/ 612 463 534 442 1,508 967 1,463 2,275 2,111 3,032 4,436

U.S. dollar per Jordanian dinar (period average) 1.44 1.43 1.43 1.41 1.41 1.41 1.41 1.41 1.41 1.41 1.41

Sources: Jordanian authorities; and Fund staff estimates and projections. 1/ Domestic debt is net of government deposits with the banking system, and external debt includes collateralized Brady bonds. 2/ Net of short-term foreign liabilities and excluding commercial banks' foreign currency deposits with the Central Bank of Jordan. 3/ Excludes pledged assets under the 1993 commercial debt rescheduling agreement and the yearly change in foreign currency swaps. 4/ Imports of goods and nonfactor services, excluding imports for re-export, in subsequent 12 months.

Gross usable international reserves (in U.S. dollar millions) 2/ 3/

- 14 -

Table II.2. Jordan: Selected Macroeconomic Indicators, 1987–2003

I. Exchange Rate II.

Stabilization, III. Sustainable Crisis, 1987–91 1992–99 growth, 2000–03

Real GDP growth Average -0.3 5.4 4.1 Standard deviation 7.8 4.5 0.8

Annual exchange rate depreciation Average 15.8 0.5 0.0 Standard deviation 22.3 0.7 0.0

Inflation Average 7.4 3.3 1.7 Standard deviation 11.2 1.7 0.7

Source: IMF International Financial Statistics.

18. Following the crisis, macroeconomic stability and confidence in the Jordanian dinar were restored only after a number of years. The initial stabilization, based on a peg of the Jordanian dinar to a basket of currencies comprising the Fund’s Special Drawing Rights (SDR), was effective in moderating inflation (Table II.2). However, growth and inflation remained quite uneven, as shown by the standard deviation of the two variables. Confidence in the Jordanian dinar took longer to restore and only took root after the switch of the peg to the U.S. dollar in November 1995. Confidence in the domestic currency under the peg to the U.S. dollar can best be seen in terms of the stock of international reserves of the central bank. As shown in Figure II.2, the official reserves of the Central Bank of Jordan (CBJ) have increased ninefold since the switch of the peg to the U.S. dollar and reached $4.7 billion at end-2003. As the increase in reserves gradually alleviated concerns about macroeconomic stability, monetary policy could slowly be relaxed, yielding the lowest short-term interest rates on record. Such a strengthening of confidence has created an enabling environment for sustainable growth.

A more export-led economy 19. The most notable evidence of structural transformation in the Jordanian economy comes from the rapid growth in merchandise exports over the last 2½ years. For most of the 1990s merchandise exports had virtually stagnated, calling into question the competitiveness of the manufacturing sector. Starting in the second half of 2000, however, exports—especially nontraditional exports like textiles and apparel, pharmaceuticals, and some agricultural exports—have expanded rapidly. While a significant portion of the rapid growth in exports is associated with the duty- and quota-free access to the U.S. markets from the QIZs (Box II.1), exports from other areas of Jordan have also expanded rapidly, although at a slower pace. The geographical destination of exports has also widened significantly, with

- 15 -

exports to the U.S. market increasing tenfold over a span of four years. Overall, exports grew by an average of 20 percent per year in 2001–02. This has increased the share of merchandise exports in the economy, from 22 percent of GDP in 1993 to 30 percent in 2002.

Box II.1. Jordan—Export Performance in 2001–02

Jordan’s export growth in 2001 and 2002 was very strong—estimated at about 20.8 percent each year, compared to an annual average growth of 1 percent in the preceding five years. The export boom has come despite a deterioration in the terms of trade in 2001–02. Trade liberalization, combined with such preferential market access schemes as the QIZs, appear to have been the engine behind this sudden improvement in export performance.

The legal provisions for QIZs were established in 1996 when the United States offered special duty- and quota-free access to goods produced in designated zones with specified minimum Jordanian, Israeli, and Palestinian contents. QIZ status is generally granted to an industrial estate, and manufacturers in these estates must seek approval of their products from a committee jointly chaired by Jordan and Israel with a U.S. observer. To meet eligibility requirements, the product must be “substantially transformed” with 35 percent of its value added in Israel, a Jordanian QIZ, or the West Bank/Gaza. Of this 35 percent, a minimum of 11.7 percent must be added in a Jordanian QIZ, 8 percent in Israel (7 percent for high tech goods), and the remaining 15.3 percent from a QIZ in Israel or West Bank/Gaza; or Jordanian and Israeli manufacturers must contribute at least 20 percent of the total cost of production). Textiles and apparel have been the central focus of activity in these zones, since the QIZ circumvents an otherwise onerous U.S. duty of up to 22 percent and is exempt from quotas established under the WTO Multifibre Agreement. However, QIZs were initially slow to establish and begin operations. While the legal framework was agreed upon in 1996, The first QIZ was designated in 1998. Nine more QIZs have been designated since that time, and most of the plants operating in these zones have only recently begun full-scale production. The establishment of two additional zones was approved during the World Economic Forum in June 2003.

The QIZs have helped to diversify exports and contributed to export growth. Over the last five years, Jordan’s exports have shifted away from reliance on mining, in favor of textiles, apparel, footwear, pharmaceuticals, and light manufactures. Much of the rapid growth in overall exports seen in 2001 and 2002 is also captured by these goods, and the most rapidly growing industrial base for such merchandise is the QIZs. Jordan’s QIZ exports surged as a large number of new companies completed installation and came on line in 2000–01. Official data indicate that exports from the seven largest QIZs rose from $2.4 million in 1999 to $382 million in 2002. These seven zones have reportedly created 26,000 new jobs.

The U.S.-Jordan Free Trade Area Agreement (FTA) has given rise to some concern that companies operating in the QIZs will lose their competitive edge. But there are substantive differences between the market access granted under the FTA and that under the QIZ scheme. First, the FTA is a phased arrangement, with duties on a number of products eliminated only after 10 years. Products exported from the QIZs, on the other hand, have immediate duty and quota free access. Second, the rules of origin between the two schemes are significantly different. Under the FTA, goods must have a minimum of 35 percent value added in Jordan to qualify for duty-free access, versus 11.7 percent under the QIZ scheme. The combination of phased access and tougher value added requirements suggests that QIZs will retain their attractiveness to investors for some time.

- 16 -

Figure II.2. Increased Confidence in the Jordanian Dinar, 1997–2003

20. The growth in merchandise exports stands in contrast to the weakening of global trade during the last three years. World exports grew by 5.7 percent during that period, mainly reflecting the slowdown in advanced economies in 2001–02. As a result, Jordanian exports have increased their market share and now account for 21 percent more of total world exports than in 1993. Over the same period, Jordan had one of the fastest growth in exports in dollar terms in the MENA region in 2001–03, despite the negative impact of the war on Iraq (Table II.3).

21. The booming export sector is also indicative of Jordan’s growing level of integration with the world economy. One measure of integration is given by the index of intra-industry trade (IIT), which provides a quantitative statistic of the degree of specialization in global

0

2

4

6

8

10

12

12/96 6/97 12/97 6/98 12/98 6/99 12/99 6/00 12/00 6/01 12/01 6/02 12/02 6/03 12/030.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

Gross usable reserves of the CBJ (in billions of US dollars, right scale)

Interest rate on 3-month certificates of deposit of the CBJ (in percent, left scale)

Source: Central Bank of Jordan.

1993-2000 2001-03

Jordan 6.2 16.6Egypt 7.7 8.9Lebanon 4.5 19.5Syria 5.8 5.4Algeria 9.8 5.2Tunisia 5.5 11.3Morocco 4.5 6.4

MENA (excluding Jordan) 9.6 4.2

Source: IMF World Economic Outlook database.

Table II.3. Merchandise Export Growth, 1993–2003(Cumulative growth rates in U.S. terms)

- 17 -

production, or, in a broader sense, the degree of complexity of trade linkages between one country and the rest of the world.8 The IIT measures the percentage of total trade that occurs within the same three-digit SITC industry. Based on data available through the United Nations Comtrade database,9 Figure II.3 presents the IIT for Jordan, the G7 and the Middle East and North Africa (MENA) excluding Jordan. It clearly shows the increasing integration of the Jordanian economy into global trade in the last ten years, with the IIT index increasing by 10 percentage points to 35 percent. Most of the increase is concentrated in the machinery and transport industries, which are key to the development of the industrial sector in Jordan. However, it is also clear that there is great potential for further integration, as the IIT of the G7 economies has hovered around 80 percent for the last decade.

Figure II.3. Greater Integration in the World Economy: Intra-Industry Trade Index, 1993–2002

10%

30%

50%

70%

90%

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Est.

G7 Economies

Jordan

MENA Economies, (excluding Jordan)

Source: U.N. Comtrade Database and IMF staff estimates.

8 The IIT index is defined as

∑∑ ∑

=

= =

+

−−+= n

i ii

n

i

n

i iiii

MX

MXMXIIT

1

1 1

)(

||)( , where Xi are total exports in product category i

and Mi are total imports in product category i. For the theory behind the index of intra-industry trade, see Bhagwati and Davis (1994). For an application to Arab countries, see Havrylyshyn and Kunzel (1997).

9 The United Nations Comtrade Database is available at http://unstats.un.org/unsd/comtrade/default.aspx.

- 18 -

Increases in productivity 22. One disappointing aspect of economic growth in the 1990s was the lack of improvements in productivity. According to studies done by the World Bank in 1994 and 2001, most of the economic growth in the 1990s could be accounted for by the expansion of capital (both physical and human) and the labor force.10 This implied that total factor productivity (TFP)—the residual in a Solow growth accounting model11—had hardly increased. In fact, the evidence for the second half of the 1990s pointed to unchanged TFP, which called into question the competitiveness of the Jordanian economy.

Table II.4. Total Factor Productivity Estimates, 1981–200212

Average Annual Growth Rates Growth Contributions GDP Physical Human Labor Physical Human Labor TFP Capital Capital Force Capital Capital Force

Period 1981–85 6.4 6.1 9.4 5.1 2.7 3.1 1.2 -0.6 1986–90 -0.9 6.5 3.7 4.8 2.8 1.2 1.1 -6.1 1991–95 7.0 3.6 5.4 7.2 1.6 1.8 1.7 2.0 1996–00 3.1 2.8 2.9 4.1 1.2 1.0 0.9 0.0 2001–02 4.6 2.6 2.6 4.1 1.2 0.8 0.9 1.7

Source: Jordanian authorities, Barro and Lee (2002), and Fund staff estimates.

23. An updated growth accounting exercise points to a moderate rebound in productivity in 2001–02. Table II.4 presents the updated results of the growth accounting exercise for the period 1981–2002, based on the same methodology and factor shares of production as in

10 See World Bank (1994, 2001).

11 See Mankiw, Romer, and Weil (1992) and Bosworth, Collins, and Chen (1995) for an application with three factors of production (human capital, physical capital, and labor force).

12 The source for data on growth and capital investment is the IMF’s International Finance Statistics database. The capital stock series is derived through an assumption of a constant depreciation factor of 4 percent. Data on labor force participation is published in the World Bank’s World Development Indicators database. Data on human capital is derived from estimates for Jordan published in Barro and Lee (2001). The data was extrapolated for 2001–02 using the same growth rate as in the period 1996–2000.

- 19 -

Maciejewski and Mansur (1996).13 The results show that, while the second half of the 1990s witnessed no growth in productivity, this was reversed in 2001–02, when productivity expansion was the largest contributor to overall growth. This was probably the result of the increased productivity of the export sector, particularly in the QIZ, that lifted overall productivity in the economy. Moreover, it is noteworthy to point out that the years 2001–02 also witnessed the strongest expansion in productivity for the last two decades, with the exception of the early 1990s.

24. Overall, the strengthening of confidence in the Jordanian dinar in the second half of the 1990s, the robust export performance of the last two years, and the rebound in productivity all suggest that the structure of the economy has been transformed. The policies that led to this structural transformation are discussed in the next section.

C. Policies of Stabilization and Structural Transformation

25. The previous section provided evidence of the structural transformation which has become apparent in the last two years. Based on this evidence, this section traces the origin of the transformation to the policies pursued by the Jordanian authorities in the 1990s. While undoubtedly the response and resourcefulness of the private sector in Jordan have been essential ingredients, the importance of the appropriate policies should not be underestimated.

Macroeconomic policies 26. After the crisis of 1989, the first priority of macroeconomic policies was to restore stability and confidence in the Jordanian dinar. The difficulties of macroeconomic management had been exacerbated by the collapse of the third largest bank in August 1989 and a doubling of the external debt burden, which amounted to about twice the level of GDP in 1990.14 In addition, the Jordanian authorities had to respond to further external shocks, like the Gulf war and the return of Jordanian workers expelled from Kuwait in 1991–92.

27. Within the framework of two IMF Stand-By Arrangements in 1989 and 1992, inflation was brought under control rapidly. As a result, the Jordanian dinar stabilized against the U.S. dollar and the SDR in 1992. The Central Bank of Jordan (CBJ) kept monetary expansion broadly in line with macroeconomic developments, thus holding a tight control on excess liquidity. Initially, monetary policy was enforced through direct controls and high reserve requirements. Over time, the CBJ shifted to indirect controls of monetary policy, notably with the introduction of CBJ certificates of deposit in 1993, a gradual reduction of

13 Cf. page 17. The factor shares are 0.44 for physical capital accumulation, 0.23 for labor force growth, and 0.33 for human capital accumulation.

14 Cf. Maciejewski and Mansur (1996).

- 20 -

reserve requirements, and the liberalization of current and capital account transactions. However, confidence in the Jordanian dinar was only fully restored following the decision to peg to the U.S. dollar in November 1995. The peg provided a transparent framework for monetary policy that brought about the gradual strengthening of international reserves and the reduction of interest rates shown in Figure II.2. Inflation also declined to advanced country levels and price stability was fully achieved by 1999.

28. Monetary policy, however, could only be effective to the extent that it was supported by sound fiscal policies. While a detailed discussion of the government’s fiscal strategy in the 1990s is covered in Chapter III, the strategy can be summarized here as one that aimed at reducing the heavy debt burden through an appropriate mix of fiscal adjustment and bilateral debt relief. As part of that strategy supported by two IMF extended arrangements in 1994 and 1996, the government increasingly reduced its reliance on direct credits from the CBJ, which were finally barred with the passage of the 2001 Public Debt Law. At the same time, the Ministry of Finance developed a market for its debt instruments that partly contributed to the control of monetary liquidity. In addition, the government successfully negotiated six rescheduling agreements with bilateral creditors through the Paris Club in order to defer the heavy external debt burden, with the last rescheduling approved in July 2002 as an exit rescheduling covering debt service falling due through 2007.

29. The authorities’ macroeconomic policies were severely tested during the prolonged illness and eventual death of H.M. King Hussein in 1998–99. The uncertainties surrounding the illness and the succession to the throne led to a loss of confidence in the Jordanian dinar and a change in favor of foreign currency deposits. As a result, international reserves of the CBJ were nearly halved to about $1 billion in early 1999, which called into question the stability of the peg. The authorities acted quickly. With the support of a new extended arrangement with the IMF, the CBJ doubled short-term interest rates to defend the peg. Fiscal policy was tightened significantly, resulting in a reduction of the fiscal deficit of the central government to 3½ percent of GDP in 1999, compared to 6 percent in 1998. Overall, the authorities’ forceful actions averted a new crisis and quickly restored confidence in the Jordanian dinar.

Trade liberalization 30. Trade liberalization has resulted in a greater integration in the world economy. In successive rounds of liberalization, quantitative barriers to imports and tariffs were eliminated or reduced on a multilateral or regional basis, opening Jordan to world markets. Simultaneously, the Jordanian government pursued bilateral free trade agreements, including with the United States and the European Union, that provided exporters with preferential market access to the largest markets in the world. Overall, these policies have produced one of the most open and dynamic export-led economies in the region.

31. The comparison with the import-substitution policies of the past is striking. Until the late 1980s, Jordan had a high and complex tariff structure, with a maximum tariff rate of

- 21 -

318 percent and an average weighted tariff rate of 19 percent. Widespread exemptions implied that 51 percent of all imports were exempt from import duty. In addition, about 40 percent of imports were subject to quantitative restrictions. The tariff structure was also characterized by a high degree of variation (the standard deviation was 26.1 percent). Today, Jordan has a simple import tariff structure, with an average weighted import tariff rate of 13 percent, a maximum rate of 30 percent, and a standard deviation of 15.7 percent. Nontariff barriers are limited to the exclusive trading rights for petroleum products, due to expire in 2008. Exemptions from import duties now account for less than 15 percent of total imports. More important, Jordan acceded to the World Trade Organization (WTO) in 2000 with a commitment to gradually reduce tariff and nontariff barriers. In particular, the maximum tariff rate will be reduced to 20 percent by 2010 under the WTO agreements.

32. Multilateral liberalization has been complemented with a series of bilateral trade agreements aimed at increasing market access for Jordanian exports. Beyond the special access granted to the QIZs, Jordan ratified a free trade agreement with the United States in 2001 and an association agreement with the European Union (EU) in 2002. Jordan is also a member of the Arab Free Trade Agreement since 1998, and has signed bilateral free trade agreements with most countries of the MENA region and some European countries that are not yet members of the EU. In addition, the government launched in 2001 an ambitious project, the Aqaba Special Economic Zone, aimed at providing a free-trade zone and a streamlined administration with significant tax and infrastructure incentives (Box II.2).

33. Overall, the trade policies pursued over the last decade have made Jordan an attractive channel for duty- and quota-free access to major world markets. So far, this has become apparent mainly in textiles, apparel, and small manufacturing goods, where investors from Asia have taken advantage of Jordan’s market access to circumvent import quotas applied to exports from their own countries. However, the export base is likely to diversify further in the coming years, as Jordan’s reputation for foreign direct investment improves and investors realize the potential in other areas of manufacturing. This development potential is substantial, as barriers to trade are phased out and Jordan catches up to the level of trade integration of more advanced economies, as shown in Figure II.3.

- 22 -

Box II.2. The Aqaba Special Economic Zone

The last decade has seen a renewed interest in the free zone concept in the Middle East—stemming in part from the need to spur trade and investment. Despite a near doubling of population, the Middle East’s share of world exports, excluding oil, dropped from 10 percent in 1980 to 4 percent in 2001. Similarly, foreign direct investment (FDI) flows to the Middle East were only $4 billion—roughly one-third of annual flows to some of the smaller European economies, such as Sweden, Ireland, or Finland. Another notable factor has been the success of the Jebel Ali Free Zone in Dubai, which has been able to attract some 2,200 international companies, create 35,000 jobs, and generate $4 billion in exports since its establishment in 1985. Jordan has been one of the more proactive countries in the region with regard to trade and investment liberalization. Perhaps the most ambitious among these schemes is the Aqaba Special Economic Zone (ASEZA), which seeks to marry a free trade zone with a streamlined business and investment environment. Launched in 2001, the ASEZA is a 375 square kilometer area—one of the largest free zones ever created— and is established as a liberalized, low-tax, duty-free, and multi-sector development area. A simplified business environment has been designed with streamlined administration to attract investment and maximize private sector participation in zone operations and development. The project is ambitious— seeking to raise $6 billion in investments and create 70,000 jobs over 20 years. The zone offers the following benefits: 1) no foreign equity restrictions on investment in tourism, industry, retail, and other commercial services; 2) a regional multimodal transportation hub, with a full service seaport and international airport; 3) business income tax set at 5 percent (excluding land transport, insurance, and banking, which are taxed at the prevailing rates of 15, 25, and 30 percent, respectively); 3) sales tax of only 7 percent on goods and services sold within the zone, as opposed to the 13 percent general sales tax (GST) paid in the rest of Jordan; 4) no tariffs or import taxes on imported goods for individual consumption and registered enterprises. Registered enterprises also enjoy exemption from the social services tax, annual land and building taxes on utilized property, taxes on distribution of dividends and profits on activities in the ASEZA and outside Jordan; 5) streamlined labor and immigration procedures. The ASEZA has enjoyed some measure of success so far. The Zone has registered 350 new corporations since its establishment in 2001, and contracted some $1 billion in investments during this time. Roughly $180 million in contracts for land development were signed, shipping through the Aqaba port (by tonnage) increased 23 percent, and transfers to the central government grew by approximately 600 percent in 2002 to JD 6 million (approximately $8.5 million). A new QIZ was also established in early 2003, the Aqaba International Industrial Estate (AIIE), which will capitalize on the combination of easy access to ASEZA port facilities and the duty- and quota-free access to the U.S. market. Deregulation of commodity prices 34. Another policy challenge facing the Jordanian authorities in the early 1990s was the extensive regulation of domestic commodity prices. These regulated prices included most food staples (including wheat, barley, sugar, rice, milk, meat, etc.) and domestic petroleum

- 23 -

product prices, accounting for an estimated 34 percent of the average consumption basket.15 The food subsidies were established in 1989–90 with the intent of protecting the poor following the exchange rate crisis, but resulted in substantial distortions of relative prices and a generalized subsidy system that benefited the rich more than the poor.16 The impact on the budget was also substantial, with the overall cost of food subsidies amounting to over 3 percent of GDP in 1990. The prices of petroleum products had been regulated even before the crisis, reflecting subsidized crude oil received from neighboring Arab countries. The subsidies on petroleum products covered all industrial and commercial uses.

35. The main goal of government policy was to move away from general subsidies in favor of direct transfers to the poor.17 This involved a gradual increase in commodity prices that was politically very difficult. Most explicit food subsidies were gradually reduced and eliminated in 1999. In addition, the market for two food staples (chaff and barley) was liberalized in 2002, leaving only a small subsidy on wheat. For petroleum product prices, the authorities adopted a policy of gradual price increases to bring prices in line with international market prices over the long run. This has resulted in a gradual freeing of resources for development needs and poverty alleviation. Overall, only 10–15 percent of the average consumption basket is estimated to be currently still regulated.

36. The gradual phasing out of commodity subsidies enabled the government to increase direct transfers to the poor. Transfers to the National Aid Fund—an autonomous public agency established in 1987 to administer direct transfers to the poor—quadrupled as a share of GDP to reach 1 percent of GDP in 2003. In addition, health and education provisions are being substantially expanded under the authorities’ Plan for Social and Economic Transformation (PSET) and financial support from bilateral donors.

Privatization and improvements in business environment 37. Privatization has been a key element of Jordan’s structural adjustment strategy since mid-1996. Stated objectives of the divestment program have been to enhance economic efficiency, attract domestic and international investment, develop domestic capital markets, and consolidate public finances. Through a combination of strategic sales and public offerings, the program is progressively transferring ownership of virtually all commercial public enterprises to the private sector.

38. The privatization program has benefited from a transparent institutional environment, supported by legislative and regulatory reforms. A higher Ministerial Privatization 15 Estimated on the basis of current weights of the consumer price index.

16 Shaban, Dina, and Al-Naimat (2001).

17 See Chapter VI for a more detailed discussion on the government’s food subsidy elimination in the 1990s.

- 24 -

Committee was formed in 1996 to guide the process, and an Executive Privatization Unit (EPU) was established as the main implementing agency. The arrangement was formalized in 2000 with the enactment of a Privatization Law, which created a Privatization Council chaired by the prime minister, transformed the EPU into the Executive Privatization Commission, and established a Privatization Proceeds Fund. Supporting legislation included, inter alia, the Companies Law (1997), the Stock Exchange Law (1997), the Temporary Electricity Law (2002), as well as various intellectual property rights laws.

39. Asset sales commenced in 1998 and have proceeded apace. A 33 percent stake in Jordan Cement Factories was sold to Lafarge in 1998, and the remaining shares were sold in February 2002. A 40 percent stake in the Jordan Telecommunications Company was sold to a consortium of France Telecom and Arab Bank in 2000, and a further 10.5 percent via an initial public offering (IPO) in October 2002; the IPO was successfully completed at a time of deep geopolitical uncertainty, and attracted 10,000 domestic retail investors. Together with smaller divestments, including a stake in the local oil refinery and some side businesses of Royal Jordanian, total proceeds to date have amounted to about $800 million, equivalent to about 8 percent of 2002 GDP, which compares well with other countries in the MENA region over the same period (Table II.5).

40. The privatization program has gone hand in hand with legislative reforms aimed at improving the business environment. Together with the public debt and privatization laws mentioned above, the government has passed legislation in the last two years to accomplish the following objectives: (i) abolish remaining controls on the foreign ownership of property and land; (ii) strengthen the judiciary system and regulatory agencies; (iii) encourage and regulate leasing activities, electronic commerce, and e-government; (iv) streamline the efficiency of government agencies; and (v) strengthen companies’ disclosure requirements. Overall, a large number of economic laws have been revised in the last three years to provide a more conducive regulatory environment for a dynamic private sector.

In billions of U.S. dollars In percent of 2002 GDP

Egypt 1/ 2.6 2.7 Jordan 0.8 8.6 Morocco 3.5 8.3 Tunisia 0.9 4.1

Source: Fund staff estimates.

1/ Based on GDP estimates for 2001/02 fiscal year.

Table II.5. Privatization Proceeds in Selected MENA Countries, 1998–2002

- 25 -

41. The privatization program and the legislative reforms have increasingly made room for a more dynamic private sector. As summarized in Table II.6, various indicators of regulatory quality, government effectiveness, rule of law, corruption, country risk, competitiveness, and business environment, point to Jordan as one of the highest ranked countries in the region. Once again, however, there is also substantial room for improvement, compared to other emerging markets, particularly in South-East Asia.

D. The Challenges Ahead

42. Overall, the substantial policy initiatives implemented over the last decade point to the Jordanian authorities’ determination to excel in economic management in order to overcome a very difficult geopolitical situation. Despite the negative impact of the Palestinian-Israeli conflict on the one hand and the U.N. sanctions and the war in Iraq on the other, the authorities have managed to bring about a structural transformation of the Jordanian economy that is beginning to bear fruit.

43. Notwithstanding the achievements of the last decade, substantial challenges remain to complete the transformation of the Jordanian economy. The first and foremost challenge is to improve the living standard of the average Jordanian. Despite a decade of moderate growth, living standards have yet to return to the level they were at before the exchange rate crisis of 1989, and poverty and unemployment remain stubbornly high in the double digit range. In the short term, the main challenge will be to limit the negative impact of the war in Iraq. Over the medium term, the goal of increasing the sustainable level of economic growth will require: (i) continued policy efforts to maintain macroeconomic stability; (ii) further fiscal consolidation so as to reduce public debt; (iii) the deregulation of the market for domestic petroleum prices; (iv) the privatization of the remaining public entities; and (v) continued improvement in the business environment. These policies, together with a further strengthening of social assistance programs, should make a serious dent in poverty and unemployment.

- 26 -

Tabl

e II.

6. C

ount

ry R

anki

ng o

f Sel

ecte

d In

dica

tors

of A

ttrac

tiven

ess f

or F

orei

gn D

irect

Inve

stm

ent

(Per

cent

shar

e of

cou

ntrie

s with

low

er sc

ore,

late

st a

vaila

ble

info

rmat

ion)

W

B

WB

W

B

WB

IE

F IC

RG

EI

U

GC

R

WB

R

egul

ator

y G

over

nmen

t R

ule

of

Cor

rupt

ion

3/

Econ

omic

C

ount

ry

Cou

ntry

C

ompe

titiv

enes

s 7/

Bus

ines

s

Qua

lity

3/

Effe

ctiv

enes

s 3/

Law

3/

Fr

eedo

m 4

/ R

isk

5/

Ris

k 6/

Envi

ron.

8/

Jord

an

80

67

73

59

60

54

72

41

79

Egyp

t 50

62

61

53

33

46

50

...

…

Le

bano

n 62

51

55

31

40

13

15

…

…

W

est B

ank

and

Gaz

a 69

64

64

76

…

…

…

…

70

Sy

ria

20

23

37

22

8 55

23

…

…

M

ashr

eq (a

vera

ge)

56

53

58

48

35

42

40

41

…

Tuni

sia

82

88

77

79

56

59

63

58

…

Mor

occo

71

54

68

70

56

61

67

31

69

A

lger

ia

16

23

14

32

40

29

54

…

…

Mag

hreb

1/ (

aver

age)

56

55

53

60

51

50

61

44

…

Cen

tral E

urop

e 2/

(ave

rage

) 74

68

73

70

69

72

79

50

71

Mal

aysi

a 56

69

64

61

54

74

79

66

91

K

orea

62

68

70

69

67

78

90

74

…

Si

ngap

ore

99

99

98

98

99

98

100

95

…

Sam

ple

size

16

7 15

9 16

8 16

0 15

6 14

0 10

0 80

67

In

cl. i

ndus

trial

cou

ntrie

s ?

Yes

Y

es

Yes

Y

es

Yes

Y

es

Yes

(ver

y fe

w)

Yes

Y

es

Sour

ces:

Inte

rnat

iona

l Mon

etar

y Fu

nd (2

003)

, p. 1

1.

1/ I

nclu

des M

oroc

co, T

unis

ia a

nd A

lger

ia.

2/ I

nclu

des C

zech

Rep

ublic

, Hun

gary

, and

Pol

and.

3/ A

ggre

gate

indi

cato

rs o

f gov

erna

nce

deve

lope

d in

Kau

fman

n, D

. et a

l., G

over

nanc

e M

atte

rs, P

olic

y R

esea

rch

Pape

r No.

219

6, W

orld

Ban

k, 1

999;

a

nd d

atab

ase

avai

labl

e at

http

://w

ww

.wor

ldba

nk.o

rg/w

bi/g

over

nanc

e/go

v_da

ta.h

tm, a

nd h

ttp://

ww

w.w

orld

bank

.org

/wbi

/gov

erna

nce/

data

sets

.htm

.

4

/ Ind

ex o

f Eco

nom

ic F

reed

om p

ublis

hed

by th

e H

erita

ge F

ound

atio

n an

d Th

e W

all S

treet

Jour

nal,

2002

. http

://w

ww

.her

itage

.org

/inde

x/

5/ C

ompo

site

risk

ratin

gs b

y In

tern

atio

nal C

ount

ry R

isk

Gui

de, O

ctob

er 2

002.

6

/ Agg

rega

te sc

ores

of b

usin

ess e

nviro

nmen

t in

the

Econ

omis

t Int

ellig

ence

Uni

t's C

ount

ry F

orec

ast,

Sept

embe

r 200

2.

7

/ Gro

wth

Com

petit

iven

ess i

ndex

pub

lishe

d in

Com

petit

iven

ess R

epor

t by

Wor

ld E

cono

mic

For

um, 2

002.

http

://w

ww

.wef

orum

.org

8/ B

ased

on

resu

lts o

f sur

vey

used

for t

he W

orld

Ban

k's W

orld

Dev

elop

men

t Rep

ort 1

997

as p

rese

nted

by

Bru

netti

, A. e

t al.,

in In

stitu

tiona

l Obs

tacl

es fo

r

D

oing

Bus

ines

s, Po

licy

Res

earc

h Pa

per N

o. 1

759,

Wor

ld B

ank,

199

7; a

nd d

atab

ase

avai

labl

e at

http

:\\w

ww

.wor

ldba

nk.o

rg\w

bi\g

over

nanc

e\w

dr97

data

.htm

- 27 -

44. The war in Iraq has so far had a significant negative impact on the Jordanian economy. During the war, bilateral trade with Iraq came to a halt and tourism to Jordan was significantly disrupted. In particular, the flow of subsidized oil from Iraq stopped, implying a significant loss of budgetary grants (3 percent of GDP). The transport sector, which relies heavily on the re-export trade with Iraq, also took a significant hit, with one-third of Jordan’s 11,000 trucks idled by the war. More important, the uncertainty before and during the war led to a slowdown of domestic demand and a significant increase in private sector saving. As a result, real GDP growth slowed to 3.2 percent in 2003, compared to 5 percent the previous year.

45. The financial support of the international community helped withstand the negative shock of the war. Additional external grants in the amount of 7 percent of GDP were used to provide a fiscal stimulus at a time when both external and private sector demand were weak. At the same time, steps were taken to limit the loss of the Iraqi oil grant to the budget through an increase in domestic petroleum prices and other tax increases. These policies were successful in maintaining confidence in the Jordanian dinar.

46. Over the medium term, macroeconomic stability will continue to hinge upon a prudent fiscal policy. With public debt still hovering around 100 percent of GDP, it will be important to continue the process of fiscal consolidation through an effective rationalization of the tax system and a reduction of recurrent expenditure. In this regard, as discussed in Chapter III, the recently implemented pension reform will have a substantial impact over the medium- and long-term, as it is expected to reduce the net present value of pension liabilities by over one-third. More, however, could be done to provide a simple and equitable income tax system, with a larger tax base and fewer income brackets. In addition, an improvement in the geopolitical situation may allow for a “peace dividend” to materialize, in the form of an effective but less costly military infrastructure.

47. With the loss of the Iraqi oil grant, the need for eliminating the remaining petroleum subsidies has become even more pressing. A gradual elimination of the subsidies over the medium term would allow for the elimination of relative price distortions in preparation for the eventual liberalization of the petroleum sector, a commitment to be met by 2008 under the WTO agreements. A partial liberalization could also be implemented beforehand through the divestment of the distribution network for petroleum products. In addition, the freeing of additional resources in the budget could help the fiscal consolidation without jeopardizing priority development spending.

48. The privatization program will continue to be the anchor to attract foreign investment and reduce public debt. The plan for 2003 and beyond is to sell the remaining wholly-owned enterprises to strategic investors, and the remaining government shares in partially-divested enterprises to the public via initial public offerings (IPOs) to encourage ownership and deepen the stock market. Major enterprises to be sold include the phosphate company, the power generation and distribution companies, and the national airline. With an improved geopolitical environment, the privatization program should be able to accelerate in the

- 28 -

coming years. This should enable the government to continue reducing public debt with additional privatization proceeds, thus swapping public assets for a reduction in public liabilities. In turn, this will retrench the role of the state in the economy, thereby leaving room for a dynamic private sector to play a more significant role.

49. Finally, further improvements in the business environment will require additional legislative and regulatory changes aimed at reducing further the cost of doing business in Jordan. Deregulation of the domestic transport sector, the establishment of a one-stop shop for foreign investors, and improvements in the effectiveness of government services are just a few examples of regulatory changes that could lower business costs. In addition, the financial system can be brought to play a more active role in financing domestic investment, including by lengthening the maturity structure of its lending portfolio, developing an effective corporate bond market, and providing advisory services for small and medium enterprises.

- 29 -

References Bhagwati, Jagdish, and Donald R. Davis, (1994) “Intra-Industry Trade Issues and Theory,”

Harvard Institute of Economic Research Discussion Paper No. 1695, September 1994. Barro, Robert J., and Jong-Wha Lee, 2001, “International Data on Educational Attainment:

Updates and Implications,” Oxford Economic Papers, (Oxford University Press), pp. 541–563.

Bosworth, Barry, Susan M. Collins, and Yu-chin Chen, 1995,“ Accounting for Differences in

Economic Growth,” papers presented at the conference in Tokyo, Japan, October. Boyd, John H., Ross Levine, and Bruce D. Smith, “The Impact of Inflation on Financial

Sector Performance,” Journal of Monetary Economics (forthcoming). Bruno, Michael, and William Easterly, 1998 “Inflation Crises and Long Run-Growth,”

Journal of Monetary Economics, Vol. 41 (February 1998), pp. 3–26. Christoffersen, Peter, and Peter Doyle, 2000 “From Inflation to Growth: Eight Years of

Transition,” The Economics of Transition, Vol. 8, No. 2, pp. 421–451. Easterly, William, and Stanley Fischer, 2000 “Inflation and the Poor,” Policy Research

Working Paper No. 2335 (Washington: The World Bank, 2000), forthcoming in the “Journal of Money, Credit, and Banking.

English, William B., 1999 “Inflation and Financial Sector Size,” Journal of Monetary

Economics, Vol. 44, (December 1999), pp. 379–400. Ghosh, Atish, and Steven Phillips, 1988 “Warning: Inflation May Be Harmful to Your

Growth,” IMF Staff Papers, International Monetary Fund, Vol. 45, (December 1998), pp.672–713.

Havrylyshyn, Oleh, and Peter Kunzel, 1997 “Intra-Industry Trade of Arab Countries: An

Indicator of Potential Competitiveness,” IMF Working Paper 97/47 (Washington: International Monetary Fund).

International Monetary Fund, 2001, World Economic Outlook, May 2001: Fiscal Policy and

Macroeconomic Stability, World Economic and Financial Surveys (Washington). International Monetary Fund, 2003, “Algeria: Selected Issues and Statistical Appendix”,

Country Report No. 03/69, Washington, DC. Available on the internet at http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk=16414.0

- 30 -

Khan, Mohsin S., and Abdelhak S. Senhadji, 2000 “Threshold Effects in the Relationship Between Inflation and Growth,” IMF Working Paper 00/110 (Washington: International Monetary Fund, June 2000).

Maciejewski, Edouard and Ahsan Mansur, 1996, “Jordan: Strategy for Adjustment and

Growth”, IMF Occasional Paper 136, (Washington: International Monetary Fund, May 1996).

Mankiw, N. Gregory, David Romer, and David N. Weil, 1992, “A Contribution to the

Empirics of Economic Growth,” Quarterly Journal of Economics, (May 1992), pp. 407–437.

Mansur, Ahsan and Catriona Purfield (2003), “Reforms and Progress Toward Debt

Sustainability in Jordan”, Draft paper presented at the Conference “The Jordanian Economy in a Changing Environment”, Amman, Jordan, July 2003.

Mussa, Michael, Paul Masson, et al., “Exchange Rate Regimes in an Increasingly Integrated

World Economy,” IMF Occasional Paper No. 193 (Washington: International Monetary Fund, 2000).

Romer, Christina, and David Romer, 1998, “Monetary Policy and the Well-Being of the

Poor,” NBER Working Paper No. 6793 (Cambridge, Mass.: National Bureau for Economic Research, 1998).

Shaban, Radwan A., Abu-Ghaida Dina, and Abdel-Salam Al-Naimat (2001), “Poverty

Alleviation in Jordan: Lessons for the Future”, (Washington: World Bank, June 2001). World Bank, 1994, “Jordan: Consolidating Economic Adjustment and Establishing the Base

for Sustainable Growth”, Report No. 12645-JO (Washington: World Bank) World Bank, 2001, “The Hashemite Kingdom of Jordan: Sources of Growth,” WB Draft

Staff Report (Washington: World Bank).

- 31 -

III. FISCAL POLICY AND STRUCTURAL TRANSFORMATION OF THE JORDANIAN FISCAL STRUCTURE18

A. Introduction

50. Faced with growing budget deficits and a high and unsustainable debt burden, Jordan embarked at the start of the 1990s on a fiscal consolidation effort to restore fiscal and public debt sustainability. This task was particularly complicated by the rigidities and imbalances in the structure of the fiscal system. The revenue base was heavily reliant on trade taxes whose potential was diminishing with trade liberalization. The structure of Jordan’s public expenditure was also rigid with limited scope for discretionary outlays, as interest and other statutory transfers comprised over two-thirds of overall expenditure. High population growth rates and a growing incidence of poverty and unemployment were also exerting pressures on social spending. Depressed real economic growth, partly resulting from the debt overhang and persistent balance of payments pressures, also complicated fiscal consolidation.

51. This chapter reviews the key fiscal challenges Jordan faced in fiscal policy formulation over the 1990s and concludes that, although progress has often been slow and difficult at times, the fiscal deficit (including grants) has been maintained at a broadly sustainable range and the debt burden is declining rapidly toward sustainable levels. Using a simple growth accounting framework, this chapter also identifies the factors and policies that contributed to Jordan’s progress toward fiscal sustainability. It examines how diversifying the revenue base away from trade-related taxes in favor of consumption-based taxes helped overcome the challenges posed by trade liberalization and other structural reforms. In addition, it shows how a conservative debt management strategy and the reform of the government assistance programs helped to improve the composition and flexibility of government spending. Finally, it reviews how progress toward fiscal sustainability has reduced the volatility in economic activity and contributed to short-term macroeconomic management.

B. Fiscal Consolidation in Domestic and International Contexts, 1991–01

52. A number of structural weakness posed serious challenges to the adjustment efforts over the course of the 1990s.Various features of the fiscal system in Jordan in the early 1990s made budget revenue and expenditure inflexible. Although high, budget revenues in the early 1990s were inelastic and volatile owing to the dependence on nontax revenues and grants. Moreover, the high share of trade-related taxes and transfers from state-owned enterprises in the revenue base meant that efforts to open the economy to international trade and domestic markets to private competition would have negative consequences for revenue. Expenditures were also rigid, leaving little scope for expenditure savings. Interest costs alone comprised almost one-quarter of total expenditures, with other statutory transfers for wages 18 Prepared by Ahsan Mansur and Catriona Purfield.

- 32 -

and salaries, pensions, and military comprising another one-third. The heavy reliance on grants also added to fiscal vulnerability. In addition, weak economic growth during most of the 1990s and the increasing share of the population living in poverty increased pressures for additional spending.

53. Against this background, fiscal policy in Jordan moved away during the 1990s from the rising debt burden and the large and volatile budget deficits that characterized its fiscal stance in the 1980s. The 1989 balance of payments crises imposed a heavy burden on Jordan’s public finances. Net central government debt had risen sharply due to the devaluation of the Jordan dinar, as well a combination expansionary fiscal policy and a slowdown in economic growth. For the period 1990–2001, Jordan succeeded in limiting the fiscal deficit to an average of 4.1 percent of GDP and a primary surplus of more than 2 percent of GDP. Reflecting the fiscal consolidation, special debt operations (such as debt buyback, debt swaps, and debt forgiveness), and saving of most privatization proceeds, net central government debt ratio declined to 97.4 percent of GDP in 2001.19 Notwithstanding these gains, fiscal policy during the period experienced a number of shocks and positive developments, leading to wide variations in performance over different sub-periods. Based on fiscal performance, the 12-year period can be divided into three sub-periods: (a) an initial period (1990–91), characterized by the post-1989 balance of payments shock and the 1991 Gulf war; (b) followed by a period (1992–95) of rapid economic growth and strong fiscal consolidation lending to a substantial reduction in public debt; and (c) a period of continued fiscal consolidation (1996–2001), albeit at a slower pace in an environment of slower economic growth.

54. The initial phase (1990–91): The Gulf war severely disrupted adjustment efforts and highlighted the weaknesses in the fiscal system during the early 1990s. The collapse in trade and a sharp decline in external grants inflows underscored the budget’s dependence on trade taxes and other revenues which were highly susceptible to external shocks. The rigid structure of expenditures also meant that the extra outlays needed to absorb the inflow of expatriate workers and additional security-related outlays could not be offset through savings, causing total expenditure to rise. As a result there was significant widening of the overall deficit and a marked deterioration in the current balance and government savings by end-1991 (see Table III.1). In addition, the collapse in trade with Iraq due to the war led to a significant slowdown in economic growth and the proportion of the population living in poverty rose to 14.4 percent by 1992 from only 3 percent at the end of the 1980s creating extra pressures on the budget.

55. The middle phase of rapid adjustment (1992–95): Aided by the boom following the end of the Gulf war, fiscal policy underwent a large adjustment starting in 1992 leading to

19 Net central government debt and guarantees, including the debt of autonomous budget agencies and collateralized Brady bonds (net of the market value of the collateral).

- 33 -

a substantial reduction in the debt burden. Budgetary revenue peaked at a high of 34 percent of GDP in 1992 as imports surged in the post-war construction boom and temporary taxes were imposed on returning migrant workers. Pressures on expenditure also eased as growth surged and the reduction in the debt burden brought extra relief through lower interest payments. As a result the overall central government deficit moved close to balance in 1992. For the first time, budgetary revenue (excluding grants) covered total current expenditure. This improvement was largely sustained until 1995. With both the primary balance and government savings rates averaging about 5 percent of GDP over this period, significant inroads were made toward addressing debt sustainability and the debt burden of the central government fell sharply.20 However, many of the factors underpinning the improvement in fiscal indicators over this period were transient. The temporary taxes that boosted collections during this period did little to enhance revenue buoyancy which continued to be eroded by trade liberalization and tax incentives. And while declining interest payments contributed to enhancing fiscal flexibility, part of this gain was being eroded by the rising cost of the pension system.

56. The recent (third phase) of slower adjustment (1996–2001): With economic growth slowing down, budget rigidities began to pose greater challenges to the adjustment effort. A combination of declining revenue collections and rigid expenditures caused the overall deficit to widen since 1996. A combination of declining revenue, partly associated with the reform of the trade system, and continued rigidities on the expenditure side (including rapidly growing pension liabilities), widened the overall fiscal deficit for the period 1996–2001 significantly to about 4 percent of GDP (Figure III.1). The primary balance, current balance, and government savings also deteriorated in tandem, although all of them on average remained in surplus. Despite the moderate deterioration in aggregate fiscal indicators, the debt burden continued to decline, although at a slower pace, reflecting the continued cautious debt management strategy and the global decline in interest rates. Jordan also intensified its debt reduction strategy through “below-the-line” operations such as privatization, debt buyback, and debt swaps. At this phase, Jordan’s fiscal management also moved to a more matured and stable stage, as shown by the decline the annual volatility of the overall and primary fiscal balances.

57. The progress Jordan made over the 1990s in addressing the challenge of fiscal sustainability stands out in an international context. The majority of emerging market countries saw their debt burden rise over the last decade due in part to the financial crises in Asia (see Figure III.2). Although Jordan’s debt burden at the start of the 1990s was significantly above that of other emerging market economies, by end-2001, Jordan succeeded in bringing it closer to the average of other emerging market economies. The debt service

20 To permit international comparisons, this section reports the total net debt burden of the central government including guarantees. The debt data reported in the subsequent sections covers the broader public sector.

- 34 -

burden in Jordan also declined significantly and is now below that of many emerging market economies.

58. Jordan’s goal of fiscal sustainability also dictated the need for a more conservative fiscal stance than what was evident in other economies of similar income levels (see Table III.2). As Jordan began to address its debt sustainability problem, it was able to reduce the primary deficit over the course of the 1990s from just over 4 percent of GDP in 1991 to about 1 percent of GDP by end-2002. In contrast, the average primary balance in countries across the region rose by almost 4½ percentage points of GDP. Relative to the emerging market economies which typically had lower debt burdens, the priority afforded to debt sustainability meant that Jordan had to run higher primary and current balances, and achieve a higher level of government savings. It also meant that the scope to loosen fiscal policy at times when world economic activity was slowing was generally more limited.

59. Jordan’s fiscal system still remains less buoyant and more inflexible than that of most other countries. Reflecting the trend in other economies, the tax system in Jordan has become increasingly more orientated toward consumption-based taxes over the course of the 1990s (see Figure III.3). Nevertheless, Jordan’s revenue base is still more reliant on trade related taxes and nontax revenue sources than other countries, leaving its fiscal system less buoyant and more vulnerable to external shocks. On the expenditure side, the absence of international data with respect to statutory and discretionary spending makes it difficult to assess how the transformation in the composition of government spending in Jordan compares internationally. Using the share of capital spending to proxy discretionary spending, it appears that Jordan, like many other countries gained little in terms of additional flexibility. However, the fact that Jordan was able to protect capital spending during a period of prolonged fiscal consolidation and despite a rapid growth in pension outlays, indicates its relative prowess in reducing the debt service cost. Furthermore, despite the rise in poverty levels during the 1990s, the level of poverty in Jordan still remains well below that of other countries at similar incomes, suggesting that government spending may be more effectively targeted.

- 35 -

Figure III.1. Jordan: Indicators of Fiscal Deficit 1990–2001

Source: Fund staff estimates and calculations

Revenue and Expenditure 1990-2001 (In percent of GDP)

26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Revenue Expenditure

Fiscal Deficit and Primary Balance Including Grants 1990-2001(In percent of GDP)

-15

-10

-5

0

5

10

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Primary balance, including grants Overall balance, including grants 3 year moving average

- 36 -

Table III.1: Jordan: Summary Indicators of Fiscal Policy 1/ (In percent of GDP)

Overall

Balance 2/ Primary Balance

Current Balance

Govt. Savings

Total Debt

Real GDP Growth 4/

1990–2001 Period average -4.1 2.1 1.7 1.8 130.1 4.7 Change within period 5/ 2.5 -3.2 1.8 2.5 -110.8 3.3 Average annual change within period 6/ 0.2 -0.3 0.2 0.2 -10.1 n.a. Coefficient of variation -0.9 1.8 2.2 2.1 0.0 0.8

1990–1991 Period average -10.3 -0.2 -5.1 -4.8 202.8 9.6 Change relative to 1985–1989 -0.7 3.7 -5.8 -2.8 ... 14.7 Average annual change over period -3.4 -3.0 -5.6 -5.1 -21.0 n.a. Coefficient of variation -0.6 -37.1 -1.1 -1.2 0.0 0.6

1992–1995 Period average -1.4 5.1 4.6 4.8 131.5 8.2 Change relative to 1991-1992 9.0 5.2 9.7 9.6 -71.4 -1.5 Average annual change over period 2.6 1.4 3.2 3.1 -21.1 n.a. Coefficient of variation -1.3 0.4 0.4 0.4 0.0 0.2

1996–2001 Period average -3.9 0.9 2.0 2.1 105.0 3.3 Change relative to 1992–1995 -2.5 -4.2 -2.6 -2.7 -26.5 -4.8 Average annual change over period 0.0 -0.1 -0.3 -0.2 -2.7 n.a. Coefficient of variation -0.3 1.4 0.6 0.6 0.0 0.4

Source: Fund staff calculations. 1/ All balances include expenditure through off-budget accounts. 2/ Positive sign indicates improvement. 3/ For debt burden, relative to 1988–1989. 4/ Year-on-year growth in percent. 5/ 2001 minus 1990. 6/ Average of 11 year-on-year changes, 1990–2001.

- 37 -

Table III.2. International Comparison:

Summary Indicators of Fiscal Policy, 1990–2001 1/

Figure III.2. Jordan: International Trends in Debt Service Burdens, 1990 and 2001

Source: Government Finance Statistics, WEO and Fund staff estimates.

1/ For Jordan, debt equals net central government debt and guarantees, including autonomous budget agencies and collateralized bonds at face value.

Central Government Debt Burden 1990 and 2001 1/(In percent of GDP)

0

50

100

150

200

250

Jordan Peru Phillipines Thailand Sri Lanka South Africa

1990 2001

Debt Service Ratios 1990 and 2001(In percent of domestic revenue)

0 20 40 60 80

100 120 140

Jordan Peru Philippines Thailand Sri Lanka South Africa

1990 2001

Average 2001

Average 2001

Debt ratio declined substantially, but remained above the middle income country average.

Debt service ratio declined from one of the highest in the world to well below the average for middle income countries.

- 38 -

Table III.2. International Comparison: Summary Indicators of Fiscal Policy, 1990–2001 1/

(In percent of GDP)

Overall

Balance Primary Balance

Current Balance

Government Savings

Period average Middle East Jordan -4.1 2.1 1.7 2.9 Egypt (to 1998) -5.0 2.2 3.6 1.7 Lebanon -18.7 -7.2 n.a. -12.9 Morocco (estimated to 1999) -3.4 2.1 3.8 3.1 Pakistan 2/ -7.2 -0.2 n.a. -1.3 Iran (to 2000) -2.1 -2.1 3.8 9.8 Regional average -6.7 -0.5 3.2 0.6 Emerging market economies Brazil -2.1 1.1 n.a. -1.1 Peru 3/ -3.0 0.3 -1.5 2.3 Indonesia (to 1999) -0.9 1.8 6.3 6.5 Philippines (1997 estimated) -2.4 n.a. 0.3 1.9 Thailand 0.7 n.a. 7.0 10.4 Sri Lanka -8.3 -2.3 -1.7 -2.4 South Africa -4.4 0.7 -3.0 -1.8 Turkey -8.1 1.4 -6.4 -3.0 Emerging market average -3.6 0.5 0.1 1.6 Standard deviation over period Middle East Jordan 3.8 3.4 4.2 2.0 Egypt (to 1998) 5.8 6.6 6.9 3.5 Lebanon 6.4 4.8 n.a. 6.5 Morocco (to 1998) 1.9 2.0 2.0 1.7 Pakistan 2/ 1.2 1.4 n.a. 0.7 Iran (to 2000) 4.1 4.1 3.9 6.7 Regional average 3.9 3.7 4.2 3.5 Emerging market economies Brazil 2.6 0.8 n.a. 4.4 Peru 3/ 2.0 0.8 2.3 1.5 Indonesia (to 1999) 1.7 1.0 2.0 2.1 Philippines 1.5 n.a. 2.0 2.0 Thailand 3.0 n.a. 2.5 2.4 Sri Lanka 1.3 1.8 1.9 1.3 South Africa 2.5 2.8 2.2 2.2 Turkey 5.4 1.9 5.2 5.8 Regional average 2.5 1.5 2.6 2.7 Source: Fund staff calculations. 1/ All balances include expenditure through off-budget accounts. 2/ Data on primary balance only available from 1993–2001. 3/ Data on primary balance only available from 1991–2001.

- 39 -

Figure III.3. Jordan: Budget Structure Across Central Governments, 1990–2001

Sources: GFS and Fund staff calculations. 1/ Social security contributions plus taxes on payroll and manpower plus taxes on property

Composition of Revenue 1990 (In percent of GDP)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Peru South Africa

Thailand

Jordan Phillipines Sri Lanka Turkey

Current and Capital Expenditure 1990 (In percent of GDP)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Peru South Africa

Thailand

Jordan Phillipines Sri Lanka Turkey

Composition of Revenue 2001 (In percent of GDP)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Peru SouthAfrica

Thailand

Jordan Phillipines Sri Lanka TurkeyDirect Taxes Taxes on consumpt. Trade Taxes Non-Tax Revenue Grants Soc. Security, Payroll, 1/

Current and Capital Expenditure 2001 (In percent of GDP)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Peru SouthAfrica

Thailand

Jordan Phillipines Sri Lanka Turkey

Current Expenditure Capital Expenditure

GST contributed to improve the revenue structure, but the share of direct taxes remains low.

Share of capital spending remains respectable.

- 40 -

C. The Challenge of Debt Sustainability

60. Jordan made significant strides in addressing the high burden of public and publicly guaranteed debt over the past decade.21 By end-2001, the overall net public debt burden had fallen from 1992 by almost 50 percentage points of GDP to close to 100 percent of GDP. A simple growth accounting framework identifies the relative role of various “debt-creating” and “debt-reducing” factors in reducing Jordan’s debt levels (see Table III.3). The major debt-creating elements for the central government include: (i) the overall central government fiscal deficit,22 (ii) the central government’s onlending to public entities, and (iii) the assumption of debt by the central government from other public entities. The debt-reducing factors include: (i) the effect of nominal GDP growth on the debt ratio; (ii) privatization proceeds used to retire debt; (iii) debt reduction operations, including Brady Bond buybacks, debt-for-development swaps, and debt forgiveness; (iv) valuation adjustments stemming from exchange rate movements; and (v) a residual factor for debt operations not captured in the above components or in the available data.

61. Economic growth, aided by a policy of prudent debt management and privatization, was the most important factor in addressing the challenge of debt sustainability. Growth in economic activity helped reduce the net public debt-to-GDP ratio by two-thirds, as nominal growth rates exceeded the average real interest rate by about 4 percentage points. Jordan also pursued a prudent debt management strategy by refraining from short-term and commercial borrowing, relying instead on lower cost multilateral debt and official bilateral grants. To address potential rollover problems and the associated financing gap, it actively utilized numerous debt rescheduling arrangements with the Paris Club and commercial creditors. Special debt reduction operations (debt swaps, Brady buybacks, stock of debt operations and other unidentified operations) combined with the policy of devoting privatization receipts to debt reduction contributed 22½ percentage points in relation to GDP to the overall decline. The valuation effect, stemming from exchange rate movements, recorded significant year-to-year volatility depending on the relative strength of the dollar vis-à-vis the euro, the yen, and the SDR. However, over the period, exchange rate effects contributed only 3½ percent to the overall reduction in the debt ratio.

62. Fiscal policy also played an important role. On a cumulative basis, fiscal deficits, on-lending to public enterprises and the assumption of new debt in 2000 and 2001 contributed 41¼ percent of GDP to the public debt over the last decade. For most of this period, fiscal policy was tighter than what was needed to hold the debt burden constant. As a result, fiscal policy contributed to reducing the debt burden in relation to GDP, despite running an overall deficit.

21 This includes government-guaranteed debt and public sector debt. Domestic debt is net of government deposits with the banking system. External debt includes collateralized Brady bonds (net of the market value of the collateral). This is a broader definition than that used in Section I.

22 Measured from below-the-line financing data.

- 41 -

Figure III.4 compares the actual primary balance during the 1990s with the level of primary balance needed to hold the net debt ratio constant, given the actual rates of inflation and the effective interest rate on public debt. 23 Jordan maintained substantial primary surpluses that exceeded the level of the sustainable primary balance by large margins for much of this period. The primary balance began to decline after 1997, but remained above that needed to stabilize the debt burden in terms of GDP throughout this period except in one year (2000). However, from 1999, the fiscal stance was able to accommodate this lower primary balance without compromising the ongoing decline in the debt-to-GDP ratio owing to the substantial privatization receipts and debt for development swaps realized since the late 1990s.

63. Despite these significant advances, Jordan’s debt stock remains large. Reducing the debt ratio to a level comparable with international and comparators would require maintaining primary surpluses over the medium term. Jordan’s debt dynamics also remains vulnerable to exchange rate movements, as shown by the recent uptick in overall indebtedness at end-2002. The literature offers various concepts to evaluate sustainability of the recent fiscal policy. Simply defined, fiscal policy can be viewed as sustainable if it can be maintained indefinitely without leading the government into insolvency. In other words, solvency of the government requires a medium-term framework whereby primary surpluses can finance interest costs, given growth, inflation, and exchange rate assumptions. In the theoretical literature, this concept of fiscal sustainability is usually assessed using the long-run solvency criterion which assesses whether fiscal policy leads to a balanced budget in present value terms or results in an explosive debt accumulation.24 The criterion implies that the current stock of debt must be offset by the net present value of future budget surpluses. However, from a practical perspective, the long-run solvency criterion has clear limitations. In particular, sometimes fiscal policy stances that are clearly unsustainable can satisfy the long-run solvency criterion while others do not. For example, Chalk and Hemming (2000) explain that the criterion implies that a government cannot run a small primary deficit followed by a primary balance thereafter, while a permanent overall deficit can be sustainable.

64. Simple numerical indicators, not backed by a formal definition of sustainability, can help determine if current fiscal policy is consistent with a minimum concept of debt sustainability

23 The required minimum primary surplus is given by:

−

−−−=υ

ππ

gdgip )(

where ( )π−i is the real interest rate, d is the ratio of net debt to GDP at which the level of public debt is stabilized, g is the real growth rate, and v is the velocity of base money (nominal GDP divided by base money).

24 See Buiter (1985), Blanchard (1990), and Chalk and Hemming (2000).

- 42 -

where the debt burden remains constant.25 This paper uses the indicators developed by Blanchard (1990) to assess whether current fiscal policy in Jordan is sufficient to prevent the debt burden from rising. The first, the primary gap indicator, shows the difference between the current level of the primary deficit/surplus and the deficit/surplus needed to maintain a constant debt-to-GDP ratio.26 The second, the tax gap indicator shows the difference between the current tax-to-GDP ratio and that which is needed to hold the debt stock constant given current spending policies. While both indicators give the same result their emphasis is slightly different. The former shows the reduction in the primary deficit required for debt sustainability while the latter indicates the increase in the tax ratio required for sustainability given current spending levels.

65. These indicators show that Jordan’s current fiscal policy is consistent with this minimum notion of debt sustainability at current levels of economic growth and real interest rates. The primary balances and tax gaps shown in Table III.4 are positively correlated with the gap between growth and real interest rates. The higher the real interest rate and the lower real growth the larger the primary surplus or tax effort needed to stabilize the debt burden. However, should economic growth be lower or real interest rates higher, additional fiscal adjustment would be needed to stabilize the debt burden.

25 For example, Goldsbrough and others (1996) calculate how the level of primary balance deviates from that which would be consistent with maintaining a constant public debt-to-GDP ratio in the context of low inflation and no financial repression. Buiter (1985) constructs a sustainability indicator that estimates the permanent adjustment in the primary balance needed to maintain the ratio of public sector net worth to output constant.

26 See Annex 1 for a more detailed explanation.

- 43 -

Figure III.4: Jordan: Actual and Debt Stabilizing Primary Fiscal Balances, 1993–2001

Acutal Primary balance

Primary balance to stablize gross debt ratio

Acutal Primary balance incl. privatization proceeds

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Acutal Primary balance Primary balance to stablize net debt ratio

Acutal Primary balance incl. privatization proceeds

Primary surpluses contributed to rapid debt reduction.

- 44 -

Tabl

e III

.3. J

orda

n: P

ublic

Deb

t Dyn

amic

s, 19

92–2

001

(I

n m

illio

ns o

f Jor

dani

an d

inar

)

Con

tribu

tion

to

Deb

t Rat

io

R

educ

tion

1/

(In

per

cent

1992

19

93

1994

19

95

1996

19

97

1998

19

99

2000

20

01

of G

DP)

I.

Tota

l net

pub

lic a

nd p

ublic

ly

g

uara

ntee

d de

bt 2

/ 5,

450

5,53

8 6,

179

5,70

2 5,

838

5,67

9 6,

483

6,71

6 6,

304

6,41

2

as %

of G

DP

150.

7%

142.

6%

141.

8%

120.

9%

118.

8%

110.

5%

115.

6%

116.

4%

105.

0%

102.

4%

-48.

3 D

omes

tic d

ebt a

s % o

f GD

P 29

.4%

24

.6%

21

.7%

19

.7%

14

.8%

13

.6%

20

.2%

20

.8%

21

.0%

23

.0%

-6

.3

Ext

erna

l deb

t as %

of G

DP

2/

121.

4%

118.

0%

120.

1%

101.

2%

104.

1%

96.9

%

95.4

%

95.7

%

84.0

%

79.4

%

-42.

0 C

hang

e in

tota

l deb

t sto

ck a

s % o

f GD

P -0

.8%

-2

0.9%

-2

.1%

-8

.3%

5.

0%

0.9%

-1

1.4%

-2

.6%

II. D

ebt-c

reat

ing

fact

ors:

Ove

rall

fisca

l def

icit

(inc

ludi

ng g

rant

s)

-12

21

61

185

139

129

334

203

283

235

25.4

o

f whi

ch, e

xter

nal f

inan

cing

(net

) 11

1 23

6 22

0 59

13

11

8 -8

3 95

13

.4

of w

hich

, int

eres

t 31

8 25

1 23

4 24

8 23

6 23

8 25

5 28

4 31

5 27

9 37

.4

Onl

endi

ng

0 0

42

203

186

136

99

64

45

54

13.2

A

ssum

ptio

n of

deb

t fro

m

o

ther

pub

lic e

ntiti

es

0 0

0 0

0 0

0 0

170

8 2.

8 III

. Deb

t-red

ucin

g fa

ctor

s:

N

atio

nal G

DP

3,61

6 3,

884

4,35

8 4,

715

4,91

2 5,

138

5,61

0 5,

767

6,00

2 6,

260

-63.

7 D

ebt r

educ

tion

oper

atio

ns

0 0

-96

-193

0

0 -6

-5

-2

22

-94

-9.8

D

ebt f

or d

evel

opm

ent s

wap

s 0

0 0

0 0

0 -6

-5

-7

8 -5

0 -2

.2

Bra

dy b

uyba

ck o

pera

tions

0

0 0

0 0

0 0

0 -1

44

-44

-3.0

S

tock

of d

ebt r

educ

tions

0

0 -9

6 -1

93

0 0

0 0

0 0

-4.6

P

rivat

izat

ion

proc

eeds

0

0 0

0 0

3 0

0 42

6 -6

-6

.8

Val

uatio

n ef

fect

0

128

106

331

-212

-2

85

-115

13

9 -1

20

-194

-3

.5

Oth

er/re

sidu

al d

iscr

epan

cy 3

/ -1

50.4

-6

1.5

529.

0 -1

,002

.8

23.0

-1

36.9

49

2.8

-169

.3

-141

.3

93.6

-6

.0

Sou

rces

: Fun

d st

aff e

stim

ates

bas

ed o

n da

ta p

rovi

ded

by th

e M

inis

try o

f Fin

ance

and

the

Cen

tral B

ank

of Jo

rdan

.

1

/ The

GD

P ef

fect

is c

alcu

late

d re

lativ

e to

stoc

k of

deb

t in

1992

; for

all

othe

r com

pone

nts,

chan

ges a

re re

lativ

e to

200

1 G

DP.

2/ O

ffic

ial d

ata

for e

xter

nal p

ublic

deb

t, in

clud

ing

colla

tera

lized

Bra

dy b

onds

at f

ace

valu

e (B

OP

valu

es c

olla

tera

lized

bon

ds a

t mar

ket r

ates

). 3

/ Ref

lect

s var

ious

fact

ors,

incl

udin

g de

bt re

duct

ion

oper

atio

ns n

ot c

aptu

red

in th

e da

ta, i

ncom

plet

e da

ta o

n on

lend

ing

and

debt

ass

umpt

ions

, and

exc

hang

e ra

te e

ffec

ts n

ot c

aptu

red

by e

stim

ates

.

- 45 -

Table III.4. Jordan: Fiscal Sustainability Indicators 1/

Primary balances needed to stabilize the gross central government debt stock at end-2001 level 1/ Real growth rates, in percent Real interest rates (in percent) 1 2 3 4 5 6 2 2.0 0.9 -0.2 -1.2 -2.3 -3.3 3 3.0 2.0 0.9 -0.2 -1.2 -2.3 4 4.1 3.0 2.0 0.9 -0.2 -1.2 5 5.2 4.1 3.0 2.0 0.9 -0.2 6 6.2 5.2 4.1 3.0 2.0 0.9

Primary gap indicator 2/ Real growth rates, in percent

Real interest rates (in percent) 1 2 3 4 5 6 2 -1.3 -0.2 0.9 1.9 3.0 4.0 3 -2.3 -1.3 -0.2 0.9 1.9 3.0 4 -3.4 -2.3 -1.3 -0.2 0.9 1.9 5 -4.5 -3.4 -2.3 -1.3 -0.2 0.9 6 -5.5 -4.5 -3.4 -2.3 -1.3 -0.2

Tax gap indicator 3/ Real growth rates in percent Real interest rates (in percent) 1 2 3 4 5 6 2 -1.3 -0.2 0.9 1.9 3.0 4.0 3 -2.3 -1.3 -0.2 0.9 1.9 3.0 4 -3.4 -2.3 -1.3 -0.2 0.9 1.9 5 -4.5 -3.4 -2.3 -1.3 -0.2 0.9 6 -5.5 -4.5 -3.4 -2.3 -1.3 -0.2

Source: Fund staff calculations.

1/ Takes stock of gross debt of 101.3 percent of GDP at end-2001. A negative value implies a primary deficit. 2/ Difference between primary surplus needed to stabilize the gross debt burden and the 2002 primary deficit. A negative value signal that adjustment in current policies is needed. 3/ Difference tax-to-GDP ratio needed to stabilized domestic debt and projected 2002 tax-to-GDP ratio. A negative value signal that adjustment in current policies is needed.

- 46 -

D. The Challenges Posed by Budget Structure

66. Over the last decade, the structure of the budget in Jordan underwent substantial reform as part of the effort to achieve debt sustainability. To bring the deficit to levels consistent with debt sustainability, one would expect the adjustment efforts to focus primarily on generating expenditure savings given the already high revenue ratio in Jordan. Yet the large share of statutory spending meant that there was little scope for expenditure cuts. Jordan’s development needs and increasing incidence of poverty also placed additional demands on government spending. The remainder of this section reviews how the fiscal system in Jordan adapted to these various challenges.

Reform of the revenue system 67. Heavy reliance on nontax revenue and trade-based revenue sources rendered the revenue system both inelastic and vulnerable to external shocks. In the early 1990s, nontax revenues comprised about half of total domestic revenue, and trade-related taxes accounted for about 16¾ percent of domestic revenues. Jordan’s dependence on nontax revenue was one of the highest among the non-oil producing, low-middle income countries. Nontax receipts are generally inelastic, as many of these sources reflect charges for government services that are often rendered at less than cost and whose demand is not very responsive to economic growth. In addition, in the case of Jordan, these revenues were also a considerable source of volatility for the budget owing to the operation of the oil surplus.27 The system of administered petroleum prices has meant that any unwillingness to pass on increases in world prices to domestic petroleum product prices generated substantial revenue loss and volatility as the implicit system of excises adjusted to offset the increase in import costs. The reliance on trade-related taxes increasingly limited the buoyancy of the tax system as the structure of production in Jordan shifted toward export orientated sectors with the opening of trade. And, although external grant flows have been a relatively stable revenue source for the budget, they have declined substantially in the aftermath of the Gulf war.28

68. Trade liberalization and privatization also placed considerable pressures on domestic revenues over the last decade. Jordan has been engaged in a steady program of trade liberalization starting from the early 1990s (see Box III.1). From their peak in 1992, trade

27 The standard deviation of nontax revenue sources averaged about 1.6 percent of GDP during the 1990s, increasing from about ½ percent of GDP between 1990–91 to almost 1 percent of GDP between 1996 and 2001.

28 The standard deviation of grants inflows since 1992 has been about 0.3 percent of GDP, considerably lower than the level of volatility exhibited in other segments of the revenue base.

- 47 -

Box III.1. Trade Reform in the 1990s

The ambitious agenda to liberalize trade which began at the end of the 1980s implied substantial changes in the customs tariffs regime. The major steps taken over the course of the 1990s to reduce protection and taxes on trade include the following: • Between 1989 and 1992, reducing the maximum tariff rate from more than

300 percent to 50 percent and lowering the weighted average tariff from 34.4 percent in 1987 to 25 percent in 1994.

• In 1994, the maximum ad valorem equivalent customs duty was reduced to 50 percent, as were customs tariffs on the transportation sector. The tariff rates on new and used cars were lowered from 125–320 percent to 70–200 percent and from 115–310 percent to 50–150 percent, respectively. Duties on spare parts were cut from 30 percent to 10 percent.

• In January 1996, the maximum import tariff (including charges was reduced from 70 percent to 50 percent.

• In conjunction with the broadening of the GST (General Sales Tax) base, the maximum tariff was reduced from 40 percent to 35 percent in 1999 and tariffs on industrial inputs were lowered to 10 percent.

• In 2001, the tariffs on industrial inputs were reduced to 3 percent and then eliminated in 2002.

• Reflecting the changes in the tariff rate, in line with the opening up of the economy under various bilateral and regional trade initiatives, the average effective tariff rate declined to 14.9 percent by 2001.

related tax receipts have fallen by almost 6 percentage points of GDP accounting for 3 quarters of the overall decline in domestic revenue ratio. The privatization process also generated pressures as the government lost the ability to earn revenue from state-owned enterprises. Since 1992, transfers from state-owned enterprises have declined by over 2 percentage points of GDP.29

29 The loss is mainly due to the privatization of the state telecom company.

- 48 -

69. In response to these challenges, Jordan embarked on a number of initiatives to diversify its revenue base. The government introduced a general sales tax (GST) in 1994 (see Box III.2). As a tax on consumption, the GST was also more broadly based and had greater buoyancy. Important steps were also taken in reforming the system of excises. The special sales tax (SST) was introduced at the same time as the GST, streamlining the earlier system of excises that had in some instances discriminated between domestically produced products and import goods. Notwithstanding some reduction in SST rates on certain goods in recent years,30 it remains an important revenue source, representing about 40 percent of taxes on domestic transactions (excluding additional taxes). As a result of the shift in the structure of the tax base away from nontax revenue sources in favor of tax revenue, and within the tax base from external to consumption based taxes (Figure III.5), Jordan succeeded in sustaining its revenue ratio at relatively high levels. In addition, the domestic revenue base has also become more stable as the share of tax revenue rose, presumably reflecting the gains from the diversification of the revenue portfolio.31

70. Despite these efforts, the revenue system in Jordan still remains unbalanced and inelastic. Notwithstanding the expansion of consumption taxes, the domestic revenue system is still very inelastic and unresponsive to economic growth (see Table III.5). With nontax revenues still comprising over one-third of domestic collections and their elasticity negatively affected by structural reforms, the overall buoyancy of the revenue system has been compressed. In addition, the tax system has not exploited the potential for direct income taxation and a relatively extensive system of tax privileges (tax holidays, exemptions, sectoral and regional preferences) undermines the buoyancy of both direct and indirect tax sources. At about 3 percent of GDP, the contribution of direct taxes to the overall tax base is relatively low by international standards and has diminished over the 1990s in tandem with the decline in corporate tax collections. Although various reforms were made in the 1990s,32 personal income tax revenue suffered owing to exclusion of various forms of income including interest, dividends, and capital gains. The system of personal deductions is also generous.

30 For example in 1999, the SST on imported cars was reduced from a range of 150–240 percent to 60–120 percent. In 2001, SST collections on cars represented about half of SST revenue.

31 The standard deviation of budgetary revenue declined to 1.1 percentage points of GDP between 1996–2001 from 2.3 percentage points of GDP between 1992 and 1995.

32 In 1996, the top marginal corporate tax and personal income tax rates were reduced from 50 to 30 percent, and from 55 to 33 percent, respectively. At the same time, the number of corporate tax rates was streamlined from five to three with a 15 percent rate applicable to companies in certain preferred sectors, 35 percent on bank and financial institutions, and 25 percent on all other companies. Dividends also became subject to a withholding tax of 10 percent. In 2001, the corporate tax rate for banks and financial institutions was lowered to 25 percent and the top personal tax rate cut to 25 percent. The tax on dividends was abolished in January 2003.

- 49 -

Box III.2. Milestones in the Move to a Consumption-Based Tax System

Efforts started in the early 1990s to extend the coverage of consumption taxes culminated in the introduction of the General Sales Tax (GST) and Special Sales Taxes (SST) Law in June 1994. The GST includes many of the basic features of a value added tax while SST is effectively a form of excise tax. The introduction and expansion of the GST base has raised the buoyancy of domestic consumption taxes from an average level of just under 0.8 in the early 1990s to 1.7 between 1996 and 2001. Revenues from GST and SST now amounts to 8.5 percent of GDP up from 3.3 percent of GDP in 1990. At the time of its introduction, GST was applied only at the import and manufacturing levels and to certain services at a standard rate of 7 percent. Since 1994 various reforms have focused on improving the functioning of the GST and bringing it in line with a standard value-added tax. The September 1995 GST reform introduced tax rebates for exempted exports and a positive list of services subject to GST tax credits. The standard GST rate was also raised to 10 percent at the same time. In 1996, a separate GST directorate was created to administer the GST, while in 1997, exemptions for public enterprises were eliminated. Following these first-round reforms, receipts from consumption taxes rose to 6.3 percent of GDP in 1996 from 4½ percent of GDP in 1993. This gave a significant boost to the buoyancy of domestic taxes (see Table III.5). The second round of reforms aiming to convert the GST into a full-fledged VAT began in 1999. Following the increase in the standard GST rate to the current rate of 13 percent in June 1999 and steps to widen the tax base,1 the GST was extended to sale of goods at the retail level by businesses with sales above JD 250,000 and to a broader range of services. In 2002, the GST law was again amended to reduce the incidence of zero-rating and exemptions by imposing the GST on essential consumer and zero-rated goods (other than exports) at a new low rate of 2 percent. The lower GST rate has been increased to 4 percent in June 2003.

Figure III.5. Jordan: Changing Strucutre of the Tax Base Strucuture, 1990-2001

Source: IMF staff Calculations; Minstry of Finance.

1990

Additional tax

Taxes on domestic

transactions

Taxes on foreign trade

Taxes on income and

profits

2001

Additional tax

Taxes on domestic

transactionsTaxes on

foreign trade

Taxes on income and

profits

31%

30%

9%

30% 55%

19%

24%

Taxes on domestic transactions (primarily GST) offset revenue losses from taxes on foreign trade and direct taxes

(GST) (GST)

- 50 -

Table III.5. Jordan: Revenue Performance Through the 1990s

1990-91 1992-95 1996-2001 Full period 1990-91 19-1995 1996-2001 Full period

Total revenue and grants 36.2 34.9 31.2 33.3 0.3 0.6 0.6 0.7Domestic revenue 26.7 31.0 27.1 28.3 1.2 0.6 0.6 0.9

Tax revenue 13.9 17.0 15.9 16.0 0.6 0.3 0.9 1.1Taxes on income and profits 3.7 3.1 2.9 3.1 -2.9 1.2 0.4 0.7Taxes on foreign trade 4.5 6.4 4.6 5.2 2.1 -1.7 0.4 0.8Taxes on domestic transactions 4.4 6.0 7.9 6.7 1.1 2.1 1.7 1.9

General and special sales tax 1/ 3.3 4.8 6.9 5.6 0.8 2.4 2.1 2.1Other taxes 1.1 1.2 1.0 1.1 1.8 1.2 -0.9 0.7

Additional tax 1.3 1.5 0.5 1.0 3.6 0.4 -4.4 -1.1Nontax revenue 12.8 14.0 11.2 12.4 1.8 0.9 0.3 0.7

Source: Fund Staff Calculations.

1/ Includes excises (special sales taxes).

(Bouyancy)(Period average in percent of GDP)

E. Reform of Expenditure Policy

71. To address the large fiscal deficits and debt burden, expenditures in Jordan had to undergo a dramatic consolidation and change in composition. The pressures associated with the Gulf war had pushed spending to almost 50 percent of GDP. However, the scope to find savings was limited by the rigidity of the structure of expenditure. Since 1992, total central government spending (including spending through off-budget accounts) has fallen 3.2 percent of GDP to an average level of about 34½ percent of GDP. This adjustment was primarily attributable to savings on current outlays. In particular, a prudent debt management policy generated substantial reduction in the foreign interest burden. Subsidies were gradually phased out over the 1990s starting with the elimination of the net fuel subsidy and maize subsidy in 1992.33 However, a large part of the overall savings were offset by the rising deficits on the civil and military pension systems. At the end of the 1990s, capital spending was close to its level in the early 1990s partly because of deliberate efforts to protect such outlays despite growing pressures from other sources. Nevertheless, it appears that the capital budget helped smooth year-to-year fluctuations in revenue inflows (see Figure III.6), especially toward the end of this period.

72. The government also worked to improve the quality of government spending, notwithstanding the reduction in overall expenditures. By replacing indirect transfers with direct transfers to poor families under the National Aid Fund (NAF), the government was better able to target its social program despite the shrinking budget envelope. Currently, assistance administered through the programs of the National Aid Fund amounts to about

33 See Chapter VI for further discussion on the elimination of food subsidies.

- 51 -

1 percent of GDP. Total spending on health, education and social programs amounts to about 27 percent of total government expenditures (or 9.7 percent of 2001 GDP).

73. Despite substantial savings on interest and subsidy outlays, the composition of government spending remains rigid, with no progress being made in certain areas. The current budget has become increasingly inflexible over the 1990s. By end-2001, the share of wages and salaries for civil administration (18 percent of total outlays, excluding transactions on off budget accounts), pensions (14 percent), military outlays (26 percent), and interest payments (13 percent) increased to 83 percent of the current budget, up from 64 percent in 1992. Although savings on interest and indirect subsidies created room for a large increase in transfers, the share of total expenditures devoted to military and wage outlays also rose over the period (Figure III.7). Several factors have exerted mounting pressure on the structure of expenditure. Generous pension benefits and demographic factors have made the pension system—with pension outlays growing at almost 10 percent in real terms a year—increasingly burdensome. A difficult regional security environment has also limited the scope for a significant reduction in on-budget military outlays and military spending continues to exceed that in many other emerging market economies in more stable regions (see Figure III.8). The very high proportion of foreign debt to total public debt (about 80 percent) also limited the scope for recouping some of the interest payments in the form of taxation of domestic interest income (from banks and households), and indirectly through higher absorption resulting from the interest income of residents.

Figure III.6: Jordan: Year- on-Year Changes in Total, Current, and Capital Expenditure 1991–2000(In percent)

-30

-20

-10

0

10

20

30

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Total Expenditure Current Expenditure Capital Expenditure

- 52 -

Figure III.7. Jordan: Composition of Current Expenditure, 1990-2001

Source: IM F Staff Calculations

1990

Wages and salaries

Purchases of goods & services

M ilitary expenditureInterest

payments

Subsidies

Transfers

Other

2001

Other

Transfers

Subsidies

Interest payments M ilitary

expenditure

Purchases of goods & services

W ages and salaries

25% 30%

25%21%

13% 17%

27% 16%

9%

Interest obligations and subsidies declined substantially, but military spending remained high .

Figure III. 8: Jordan: Military Spending

(In percent of GDP)

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Jordan Egypt Indonesia Pakistan Russia Sri Lanka South Africa Turkey

1990 1995 2001

Jordans military spending remains very high, despite some reduction.

- 53 -

The challenge of smoothing economic volatility 74. The objective of achieving debt sustainability had also to be balanced with the need to smooth the large shocks to economic activity that occurred during the 1990s. Economic activity in Jordan was extremely volatile during the 1990s reflecting the impact of several shocks (see Figure III.9).34 During the Gulf war, per capita income fell sharply. In the post Gulf war boom, real GDP growth surged allowing real GDP per capita to rise by an average of 4.2 percent per annum between 1992 and 1995. The real growth rate has since decelerated to an average level of 3.6 percent per annum despite the substantial progress made toward macroeconomic stability. In a standard Keynesian world, fiscal policy can help smooth these fluctuations by expanding in economic downturns, and tightening during upturns. Figure III.9 shows that Jordan’s overall fiscal deficit during the downturns in economic activity—associated with the Gulf war and the end of the post-war boom—were indeed accompanied by a widening of the overall fiscal deficit. However, this observed relationship could be a reflection of the automatic response of fiscal policy to the decline in economic activity rather than discretionary policy efforts to stimulate economic demand. The remainder of this section takes a closer look at the evolution of the overall deficit to disentangle the automatic policy actions from the discretionary ones in order to determine whether deliberate efforts were made to influence aggregate demand through fiscal policy at times of economic fluctuations.

75. The overall balance is decomposed to isolate the impact cyclical fluctuations in economic activity from other structural factors and discretionary policy actions.35 The overall balance (Bt) in year t thus comprises four major components as follows:

( ) ( ) 1−−+−+−= tttttataat DrDPBYPYtYPgtB The first term on the right-hand side of this equation represents the structural component of overall balance, that is, what the deficit would be if the economy were operating at its full potential. The second term captures the cyclical component of the deficit that reflects the deviation of actual economic activity from its potential. The third term (DPBt) is the discretionary primary balance reflecting the net value of annual discretionary revenue and noninterest expenditure measures, and the final term is the interest bill. Thus the stance of fiscal policy could be described as expansionary relative to the average between 1990–2001, if the actual budget deficit in a particular year t, is greater than the cyclically adjusted deficit.

76. The objective of debt sustainability left little scope for discretionary fiscal policy for much of the 1990s. Fiscal policy consistently maintained a primary structural surplus of about 2.1 percent of GDP (see Table III.6). By aiming for the average annual primary surplus well

34 The standard deviation of real economic growth between 1990 and 2001 was 4.1 percentage points.

35 See Appendix II for further explanation.

- 54 -

above the average cyclical surplus of ½ percent of GDP, a conscious decision also appears to have been made to offset the operation of automatic stabilizers during economic downturns to aim for a more ambitious adjustment effort. This is not surprising given the share of expenditure devoted to interest costs, an average of 6.2 percent of GDP per annum, exceeded the average annual level of the deficit. Jordan’s experience in this regard reflects that of many other countries facing high debt burdens. In a cross section of emerging and developing countries, Hemming and others (2002) find that the scope for countries with high debt burdens to pursue expansionary fiscal policy in economic downturns was limited.

77. As the lower debt burden began to yield savings on debt service in the late 1990s, the scope for discretionary fiscal action improved. As economic growth fell significantly below its potential from 1998, the average annual deficit widened by about 2¾ percentage points of GDP and the primary surplus fell by 3.8 percent of GDP relative to the average maintained during 1992 and 1997. However, just less than 40 percent of the reduction of the primary surplus reflected the automatic response of fiscal policy to the slowdown in economic activity. The bulk reflected the impact of discretionary fiscal measures, especially in 1998.

78. The effectiveness of fiscal policy in smoothing economic volatility and supporting output over the 1990s may also have been constrained by transmission lags which make fiscal policy in Jordan pro-cyclical. Talvi and Végh (2000) found that revenue and government spending in Jordan and other developing countries were positively correlated with movements in output rather than moving in a countercyclical fashion.36 Figure III.10 illustrates the co-movement of the relationship between the primary balance and the output gap, which became more highly correlated after 1993. It also compares the demand impact of fiscal policy in Jordan as measured by the weighted budget balance with the actual annual fiscal impulse.37 Although fiscal policy turned expansionary in the periods 1993–94, 1997–98, and again in 2000, in most instances the impact on aggregate demand was felt with a lag of about a year and was smaller than the original impulse. In addition, the impact of such a stimulus appeared to have diminished from the mid-1990s.

F. Conclusion

79. Throughout the 1990s, fiscal policy has been dominated by the need to target large fiscal primary surpluses to reduce the debt burden from unsustainable levels. Aided by a 36 For the data reported in this paper between 1990 and 2001, the correlation coefficient between real outturn [do you mean output?]and real expenditure and revenues was 0.95 and 0.97, respectively, and the coefficients are statically [should this be statistically?] different from zero at the one percent level.

37 The fiscal impulse used here is measured relative to the previous year. Following, Chalk (2002), the demand impact of fiscal policy is measured by the weighted budget balance (i.e., the change in fiscal aggregates weighted by their multipliers). The analysis assumes multipliers are 0.5 for changes in government savings and 1.2 for changes in government consumption and spending. The elasticities on consumption and investment reflect those estimated in other empirical studies. For example, Kneller and others (1999).

- 55 -

conservative debt management strategy, this policy has been largely successful. The debt burden has declined substantially from the peak of the late 1980s. This reduction was achieved despite somewhat higher overall fiscal deficits which, in part, reflected the negative impact of structural reforms such as trade liberalization and privatization on tax revenues and rigidities in budget expenditure. The easing in the debt burden has begun to yield substantial dividends in terms of lower debt service costs allowing for a gradual relaxation of the fiscal stance and the primary adjustment effort while still allowing for the debt burden to decline. The reduction in debt service costs and the replacement of indirect commodity subsidies with direct income transfers also created room for the government to improve the quality and effectiveness of public expenditure despite the on-going consolidation effort.

80. Looking ahead, Jordan’s debt burden although high, appears consistent with debt sustainability and further reductions in the debt burden should be within the government’s control. The government has established a revised medium-term goal for debt reduction under the revised Public Debt Management Law (2001). The law requires the total public debt stock to fall to 80 percent of GDP, and the external public debt stock to 60 percent of GDP by end-2006. Current fiscal policy appears to be broadly sustainable and should be sufficient to allow for the continued fall in the debt burden, absent large external macroeconomic shocks. However, maintaining the current stance of fiscal policy assumes that the government can continue to run a primary balance over the next five years. This will not be an easy task. Underlying structural characteristics of the budget system will require substantial reform if the stance of fiscal policy is not to deteriorate. A broad-based consolidation effort will be needed to reverse the secular decline in tax revenues and the underlying rigidities in government spending.38 The new Public Debt Management Law formally signals the government’s commitment to the goal of debt sustainability and the consolidation efforts needed to underpin it. The challenge now is to sustain and broaden the reform momentum.

38 See Chapter V below, ‘A Medium-Term Fiscal Strategy’ for a detailed discussion on fiscal reform priorities for the medium-term.

- 56 -

Figure III.9. Jordan: Economic growth and fiscal policy, 1990–2001

Sources: MOF and IMF Staff calculations.

Real GDP and GDP per Capita Growth Rates 1990-2001(In percent)

-10

-5

0

5

10

15

20

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Real GDP GDP per capita

Real Economic Growth and the Overall Fiscal Deficit 1990-2001

-2 0 2 4 6 8

10 12 14 16 18

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Overall Fiscal Deficit (in percent of GDP)Real Economic Growth (in percent, right scale)

- 57 -

Ave

rage

1990

19

9119

9219

9319

9419

9519

9619

9719

9819

9920

0020

0119

90–2

001

Nom

inal

GD

P (c

urre

nt p

rices

) 2,

728.

2 2,

932.

73,

616.

03,

884.

34,

357.

94,

714.

84,

912.

25,

137.

55,

609.

85,

767.

46,

002.

46,

260.

0Po

tent

ial G

DP

(cur

rent

pric

es) 1

/ 2,1

12.2

2,

956.

13,

177.

63,

918.

04,

208.

74,

721.

95,

108.

65,

322.

55,

566.

66,

078.

46,

249.

16,

503.

7O

utpu

t gap

61

6.0

-23.

443

8.4

-33.

814

9.2

-7.2

-196

.4-1

84.9

43.2

-311

.0-2

46.8

-243

.7

Ove

rall

fisca

l bal

ance

2/

-170

.4

-423

.512

.3-2

1.3

-61.

1-1

85.4

-138

.8-1

29.2

-333

.8-2

02.8

-282

.7-2

35.2

Prim

ary

bala

nce

105.

6 -1

22.7

330.

222

9.6

173.

462

.296

.810

8.6

-78.

981

.632

.143

.8St

ruct

ural

prim

ary

bala

nce

44.6

62

.567

.182

.888

.999

.810

7.9

112.

511

7.6

128.

413

2.0

137.

4C

yclic

al c

ompo

nent

20

5.1

-7.8

145.

9-1

1.2

49.7

-2.4

-65.

4-6

1.6

14.4

-103

.5-8

2.1

-81.

1In

tere

st c

harg

es

282.

4 29

4.7

330.

524

7.0

210.

126

8.3

230.

124

4.5

223.

327

4.5

335.

427

4.3

Dis

cret

iona

ry p

rimar

y ba

lanc

e -1

37.7

-1

83.4

129.

815

4.1

10.4

-14.

548

.864

.3-2

42.5

46.8

2.8

-17.

2

Ove

rall

fisca

l bal

ance

2/

-6.2

-1

4.4

0.3

-0.5

-1.4

-3.9

-2.8

-2.5

-6.0

-3.5

-4.7

-3.8

-4.1

Prim

ary

bala

nce

3.9

-4.2

9.1

5.9

4.0

1.3

2.0

2.1

-1.4

1.4

0.5

0.7

2.1

Stru

ctur

al p

rimar

y ba

lanc

e 1.

6 2.

11.

92.

12.

02.

12.

22.

22.

12.

22.

22.

22.

1C

yclic

al c

ompo

nent

7.

5 -0

.34.

0-0

.31.

1-0

.1-1

.3-1

.20.

3-1

.8-1

.4-1

.30.

4In

tere

st c

harg

es

10.4

10

.09.

16.

44.

85.

74.

74.

84.

04.

85.

64.

46.

2D

iscr

etio

nary

prim

ary

bala

nce

-5.0

-6

.33.

64.

00.

2-0

.31.

01.

3-4

.30.

80.

0-0

.3-0

.4O

utpu

t gap

22

.6

-0.8

12.1

-0.9

3.4

-0.2

-4.0

-3.6

0.8

-5.4

-4.1

-3.9

1.3

Sour

ce: I

MF

staf

f est

imat

es.

1/ A

ssum

ing

pote

ntia

l GD

P is

equ

al to

the

aver

age

nom

inal

gro

wth

rate

obs

erve

d be

twee

n 19

90–2

001

of 8

.4 p

erce

nt. P

oten

tial o

utpu

t in

2001

is su

ch th

at th

esu

m o

f the

out

put g

aps o

ver t

he p

erio

d is

equ

al to

zer

o.2/

Ove

rall

fisca

l bal

ance

, inc

ludi

ng g

rant

s as p

art o

f rev

enue

, and

tran

sact

ions

thro

ugh

off-b

udge

t acc

ount

s.

(In

mill

ions

of J

D)

(In

perc

ent o

f GD

P)

Tabl

e III

.6: J

orda

n—Es

timat

es o

f Fis

cal I

mpu

lse

- 58 -

Figure III.10. Jordan: Macreconomic Impact of Fiscal Policy, 1990-2001

Source: Fund staff calculations.

Outtput gaps and primary balance, in percent of GDP, 1990-2001

-10

-5

0

5

10

15

20

25

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Output gap Discretionary primary balance

Impact of Fiscal Policy on Aggregate Demand

-10

-5

0

5

10

15

20

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Non-fiscal aggregate demand Discretionary primary balance Real Growth Rates

- 59 - ANNEX I

Derivation of Primary Gap Indicators

The primary gap indicator is based on the primary deficit necessary to stabilize the debt ratio.

The latter is given by:

( ) ttt brnd −= ,

where t

tt Y

Bb = is the target ratio of debt to GDP, tn is the real growth rate and tr is the real

interest rate. Thus the primary gap indicator is:

ttttt dbrndd −−=− )( ,

where a negative value implies that the current level of the primary balance is too large to stabilize the debt burden and that fiscal policy is unsustainable. Similarly, the tax gap indicator is based on the tax-to-GDP ratio necessary to reduce the debt ratio to a target level. This is given by:

( ) tttt brngt −−= ,

where tg is the ratio of government noninterest spending to GDP. Thus the tax gap indicator

is:

tttttt gbrnttt −−+=− )( .

Again, a negative value for this indicator implies that current taxes are too low to stabilize the debt to GDP ratio at bt the target rate.

- 60 - ANNEX II

Methodology for Estimating the Cyclically Adjusted Fiscal Balance

The purpose of this annex is to describe the methodology used to assess the interrelationship between fiscal policy and growth. In particular the methodology makes a distinction between changes in government revenue and expenditure that are associated with cyclical fluctuations in economic growth and the changes that reflect policy changes. The analysis constructs a normative measure of fiscal policy by assessing how the actual fiscal deficit compares to a cyclically neutral deficit that is derived by assuming that revenues and expenditure are unit elastic with respect to growth.

We estimate the normative value of the deficit in any particular year using the average values in lieu of taking the normal base year approach. In the absence of reliable proxies, such as the unemployment rate, potential output (YPt) is assumed to grow at a constant rate equal to the average nominal growth rate observed between 1990 and 2001, 8.4 percent. The initial level of potential output is adjusted iteratively in such a way that the sum of the difference between potential and actual GDP growth (Yt) between 1990 and 2001 is zero. The starting point of the analysis is that the budget balance can be decomposed into two parts, the primary balance and interest payments.

1−−= tttt DrPBB ,

where Bt, is the overall budget deficit, PBt is the primary balance, rt is the effective nominal interest rate and Dt is the public debt, all in period t.

The primary balance decomposes into total revenue and total primary expenditure

ttt ETPB −= ,

where Tt is the overall revenue ratio, including grants and Et is total primary expenditure, including expenditure through off-budget accounts, all in period t. Tax revenue can be decomposed into three components, structural, cyclical, and discretionary components. Absent discretionary tax measures, tax revenue is a function of observed output and the average tax ratio. To isolate the structural component from the cyclical effect, potential output is substituted for actual output to determine structural tax revenue and the difference is the cyclical effect.

( ) tttatat ITYPYtYPtT +−+= ,

where ta is the average revenue to GDP ratio between 1990 and 2001 (33.3 percent) and ITt is discretionary tax revenue in year t. Primary expenditure is decomposed in a similar way, as a

- 61 - ANNEX II

function of potential output and the average expenditure ratio with the exception that there is no cyclical impact, which is not an unrealistic assumption in the case of Jordan, given the absence of unemployment insurance.

ttat IEYPgE += ,

where IE t is discretionary primary expenditure in period t.

Substituting these variables into the original equation leads to

( ) ( ) 1−−+−+−= tttttataat DrIBYPYtYPgtB ,

where IBt is the discretionary primary balance.

Following Chand (1992), the annual primary fiscal impulse to aggregated demand used in Section V is given by:

( ) ( )YtTYPgEFI aa ∆−∆−∆−∆= ,

where ∆ denotes first differences.

- 62 -

References

Alesina, Albert, and Silvia Ardagna, 1998, “Tales of Fiscal Contraction,” Economic Policy, Vol. 27, October, pp. 489–545.

Alesina, Albert, and Roberto Perotti, 1995, “Fiscal Expansions and Adjustments in OECD Countries,” Economic Policy, Vol. 21, October, pp. 205–48.

Blanchard, Olivier Jean, 1990, “ Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators” OECD Working Paper No. 79 (Paris Organization for Economic Cooperation and Development).

Buiter, Willem, H., 1985, “ Guide to Public Sector Debt and Deficits,” Economic Policy, Volume 1 (November), pp. 13–79.

Chalk, Nigel, “Structural Balances and All That: Which Indicators to Use in Assessing Fiscal Policy,” IMF Working Papers, WP/02/101.

Chalk, Nigel and Richard Hemming, 2000, “Assessing Fiscal Sustainability in Theory and Practice,” IMF Working Papers, WP/00/81.

Chand, Sheetal, K, 1992, “Fiscal Impulses and their Fiscal Impact,” IMF Working Paper, WP/38/92.

Ebril, Liam, Michael Keen, Jean-Paul Bodin, and Victoria Summers, (2001) “The Modern VAT,” International Monetary Fund, Washington, D.C.

Giavazzi, Francesco, and Marco Pagano, 1996, “Non-Keynesian Effects of Fiscal Policy Changes: International Evidence and the Swedish Experience,” Swedish Economic Policy Review, Vol. 75, November, pp. 75–111.

Giavazzi, Francesco, Tullio Tappelli, and Marco Pagano, 2000, “Searching for Non-Linear Effects of Fiscal Policy: Evidence from Industrial and Developing Countries,” NBER Working Paper No. 7460 (Cambridge, Massachussetts: National Bureau of Economic Research).

Goldsbrough, David, Sharmini Coorey, Louis Dicks-Mireaux, Balazs Horvath, Kalpana Kochhar, Mauro Mecagni, Erik Offerdal and Jianping Zhou, “Reinvigorating Growth in Developing Countries: Lessons from Adjustment Policies in Eight Economies”, IMF Occasional Papers, 139, Washington, D.C.

Hemming, Richard, Selma Mahfouz, and Axel Schimmelpfennig, (2002) Fiscal policy and economic activity during recessions in advanced economies, IMF Working Papers, WP/02/87.

Kneller, Richard, Michael F. Bleaney, and Norman Gemmell, (1999) Fiscal policy and growth: evidence from OECD countries, Journal of Public Economics, Volume 74 (2), pp. 171–190.

Maciejewski, Mansur, Alonso-Gamo, Chauffour, Callatay and, McDermott (1995), Jordan: Strategy for Adjustment and Growth Strategy, Occasional Paper No. 136.

- 63 -

McDermott, C. John, and Robert F, Wescott, 1996, “An Empirical Analysis of Fiscal Adjustment,” IMF Working Paper 96/59 (Washington: International Monetary Fund).

Public Debt Management Law (2001), Law No. 26, Amman, Jordan.

Talvi, Ernesto and Carlos Végh, 2000, Tax base variability and procyclical fiscal policy, NBER Working Paper Series, No. 7499: 1[36], January 2000.

- 64 -

IV. EXTERNAL DEBT DYNAMICS AND SUSTAINABILITY39

A. Introduction

81. Jordan has made significant strides in lowering its external debt burden and strengthening its balance of payments position during the last decade. Between 1992 and 2003, the ratio of total external debt to GDP declined from roughly 120 percent to 78 percent of GDP. Similarly, debt service, on a commitment basis, has declined from 20 percent of GDP in 1992 to about 9 percent of GDP in 2003 (or from 33 percent to 15 percent of foreign exchange receipts). Lower interest payments, combined with an ambitious structural reform agenda that has engendered a rise in economic growth and trade activity, have also facilitated a notable improvement in the balance of payments position—significantly increasing Jordan’s ability to withstand external shocks and to service its external obligations.

82. The objectives of this chapter are to (i) review the path of Jordan’s external debt and its debt management strategy over the last decade; (ii) explain the dynamics behind Jordan’s external debt in an effort to discriminate between “debt-creating” and “debt-reducing” factors; (iii) assess the relative scale of the external debt burden; and (iv) address the issue of sustainability over the medium term. The methodology for this exercise is based on accounting frameworks that illustrate the driving forces behind changes in Jordan’s external debt over the period 1992–2002—from a balance of payments perspective. The assessment of Jordan’s external debt burden is based on standard indicators and a comparison with other developing and lower middle-income countries.

83. In broad terms, the analysis suggests that external debt has not been driven by a need to finance external current account deficits. Successful demand management policies have in fact shifted the external current and capital account balances to levels consistent with a sustained reduction of external debt. Rather, the authorities’ efforts to accumulate a comfortable reserve cushion—bolstering confidence in the Jordanian dinar and the peg to the U.S. dollar—and the related decision to finance development spending through external loans instead of domestic debt have been the main forces behind Jordan’s external debt stock over the last decade. Further, from a sustainability standpoint, the growth in foreign exchange receipts over the last 10 years, and the impact of five successive Paris Club reschedulings strengthened Jordan’s capacity to repay its external obligations. Looking forward, Jordan’s debt burden appears manageable under all but the most extreme external shocks.

84. The remainder of this chapter is organized as follows: Section B reviews the origins of Jordan’s external debt burden, and the strategy that was implemented to deal with debt and debt service in the context of structural adjustment; Section C reviews the results of the

39 Prepared by Todd Schneider.

- 65 -

strategy by examining the trajectory of external debt and debt service; Section D examines the underlying dynamics of public debt from a balance of payments perspective; Section E examines the dimensions of Jordan’s external debt through a cross-country comparison and by the use of a “solvency index.” Finally, Section F addresses the issue of the future sustainability of external debt.

B. Jordan’s Debt Management Policy

85. Jordan’s economy expanded rapidly in the 1970s in the wake of a regional economic boom that opened up opportunities for Jordan’s exports and the employment of Jordanians in other Gulf states. These developments were complemented by markedly higher grants from neighboring oil-exporting countries. This process continued through the mid-1980s, even when the region began to experience recessions from the collapse of international oil prices.40

86. Despite the substantial reduction in remittances and grants that accompanied the regional economic downturn, the Jordanian authorities maintained their economic policies during the period 1984–88. Instead of adjusting to lower inflows, the authorities resorted to foreign borrowing on commercial terms. As a result, Jordan’s outstanding external public and publicly guaranteed debt built up to $8 billion by the end of 1988, while outstanding short-term debt reached $400 million. By that time, with the slowdown in economic activity and high real interest rates in the world market, the debt burden had reached unsustainable levels.

87. As payment difficulties emerged, the Jordanian authorities adopted domestic demand management policies supported by fiscal adjustment and a tighter monetary stance to reduce the external current account balance to a level consistent with a longer-term reduction of external debt. Simultaneously, the authorities initiated an external debt-management policy in 1989, aimed at alleviating debt service through a series of Paris Club rescheduling agreements, lengthening the maturity structure of debt, and reducing the debt-to-GDP ratio by containing domestic demand and enhancing growth. The strategy had four key elements:

• A rescheduling arrangement with Paris Club creditors in 1989 and normalizing relations with other bilateral creditors along the same terms.

• Negotiations with commercial banks to obtain a multiyear rescheduling of obligations and the option of debt conversion at a discount.

• Limiting all new borrowing to medium- and long-term maturities, mostly at concessional interest rates.

• Cancellation of most new commercial borrowings that were in the pipeline.

40 For further details on the historical aspects of Jordan’s debt dynamics see Maciejewski, Edouard and Ahsan Mansur, Jordan: Strategy for Adjustment and Growth, IMF Occasional Paper 13.

- 66 -

88. The Jordanian authorities, with the support of a series of IMF arrangements, have adhered closely to this four-point strategy. The first Paris Club rescheduling was followed by four additional reschedulings between 1992 and 1999. An exit rescheduling was granted in 2002 (Box IV.1). Taken together, these agreements facilitated the rescheduling of some $5 billion in obligations—significantly changing the debt service profile by a lengthening of maturities and restructuring of interest obligations on more favorable terms.

89. Negotiations with commercial creditors were also successful. Initially, an informal agreement was reached with the steering committee of commercial banks in 1990, under which Jordan agreed to pay all interest obligations in arrears through end March 1990, and the banks agreed to reschedule or refinance all remaining interest and amortization obligations. A final agreement was not reached before the Gulf crisis, but later negotiations led to a Brady Bond operation. Jordan concluded an agreement with commercial creditors in December 1993 to exchange $736 million in outstanding loans for $652 million in Brady bonds (par and discount bonds).41

90. The Jordanian authorities have exercised considerable prudence with regard to new debt obligations. The government currently has no obligations to commercial creditors and no short-term debt.42 The structure of public external borrowing also reflected the change in strategy. Multilateral borrowing, in particular, has come to play a more important role, with the share of multilateral debt rising from 13 percent of the outstanding debt stock in 1992, to roughly 33 percent as of end-2002.

91. In addition to the four central pillars noted above, Jordan’s debt reduction strategy has benefited from additional measures and operations. In the wake of the peace agreement with Israel, the United States unilaterally granted Jordan some $700 million in debt forgiveness. Debt for equity and debt for development swaps have also become a common feature in recent years, and have resulted in a face-value reduction of some $228 million between 1992 and 2002. The government also signed a debt for equity swap with a major bilateral donor in December 2003, resulting in a further reduction in external debt of $133 million. (1.2 percent of GDP) The Jordanian authorities have availed themselves of the opportunity to repurchase outstanding Brady Bonds at a discount. Through the end of 2002, the authorities retired a face value of $195 million at a cost of $146 million. In December 2003, Jordan bought back its 41 An additional $83 million in interest arrears bonds were issued at the same time. Payment of principal on these bonds is due in nineteen equal, semi-annual installments starting December 1996, with annual interest set at LIBOR plus 0.8 percent. The stock of these bonds as of end-2001 was $50 million, with payment to be completed in 2005. 42 Jordan also has remarkably little private sector external debt—due in large part to the high premium that most corporations would have to pay to access international financial markets. Only two firms—the Jordan Phosphate Mining Company (JPMC) and the Jordan Telecom Corporation (JTC)— have issued international debt instruments. A total of $150 million in Eurobonds were issued by these two quasi-public firms in the mid-1990s, with bullet payments due in the second half of 2002. Neither issue had a government guarantee.

- 67 -

outstanding stock of Brady bonds for an amount of $456 million, thereby recovering $180 million of collateral, of which $165 million of principal and $25 million of rolling interest guarantees.

C. External Debt Trajectory

92. While the nominal value of Jordan’s external debt has remained relatively steady at around $7 billion, the size of the debt burden in relation to other variables has declined substantially (Table IV.1). External debt to GDP declined from 120 percent in 1992 to 77 percent by end-2003. The stock of Jordan’s external debt also showed remarkable improvement relative to foreign exchange receipts43—reflecting the improvement in the balance of payments brought about by demand management and structural reforms. Total external debt as a share of foreign exchange receipts declined from 189 percent in 1992 to 114 percent by the end of 2003.

Table IV.1. Jordan: External Debt, 1992-2003

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003(In millions of US Dollars)

Total external debt 1/ 6,456 6,617 6,841 7,000 7,413 7,335 7,868 8,117 7,413 7,296 7,733 7,654 Public and Publicly Guaranteed 6,456 6,617 6,841 6,950 7,363 7,185 7,718 7,967 7,263 7,146 7,683 7,604 Private 0 0 0 50 50 150 150 150 150 150 50 50

By Debtor/Creditor/Instrument Public and publicly guaranteed 6,456 6,617 6,841 6,950 7,363 7,185 7,718 7,967 7,263 7,146 7,683 7,604 Bilateral Creditors 3,949 4,165 4,623 4,521 4,584 4,357 4,706 4,787 4,336 4,231 4,595 5,056 Multilateral Creditors 815 870 1,047 1,341 1,707 1,841 2,125 2,322 2,253 2,317 2,521 2,457

Brady Bonds 0 0 876 842 797 755 721 712 551 497 492 25 Other 1,692 1,583 295 245 226 182 165 146 124 101 78 66

Private 0 0 0 50 50 150 150 150 150 150 50 50

(In percent of GDP)Total 120.3 118.0 109.7 104.0 107.0 101.2 99.4 99.8 87.8 82.0 82.4 77.6 Public and Publicly Guaranteed \1 120.3 118.0 109.7 103.3 106.3 99.2 97.5 97.9 86.0 80.3 81.9 77.1 Private 0.0 0.0 0.0 0.7 0.7 2.1 1.9 1.8 1.8 1.7 0.5 0.5

(In percent of current foreign exchange receipts)Total 188.8 175.6 171.9 151.8 146.3 144.2 158.6 160.6 142.0 130.0 124.1 118.7 Public and Publicly Guaranteed 188.8 175.6 171.9 150.7 145.4 141.3 155.6 157.6 139.2 127.3 123.3 117.9 Private 0.0 0.0 0.0 1.1 1.0 2.9 3.0 3.0 2.9 2.7 0.8 0.8

Memorandum Items GDP 5,367 5,607 6,237 6,731 6,928 7,246 7,912 8,134 8,447 8,901 9,383 9,860 Foreign Exchange Receipts 3,420 3,768 3,980 4,612 5,066 5,085 4,960 5,054 5,219 5,612 6,234 6,449

Source: Ministry of Finance; Central Bank of Jordan.

1/ Includes Brady Bonds at face value.

43 Foreign exchange receipts are defined as the sum of exports of goods and nonfactor services and inward remittances.

- 68 -

Box IV.1. History of Jordan’s Paris Club Operations

Jordan has had a total of six debt reschedulings through the Paris Club over the past 13 years—as many as some HIPC Initiative countries. Taken together, these agreements have rescheduled some $5 billion in debt service obligations. The terms have remained nonconcessional, however, reflecting Jordan’s status as a lower-middle income country and stronger capacity to repay. Jordan has benefited, however, from the Club’s changing approach to rescheduling operations. The most recent agreement, achieved in July 2002, was seen as an exit rescheduling. A general description of each agreement follows: The 2002 agreement covers the period July 2002 to July 2007, and is intended as an exit rescheduling. It covers some $1.3 billion in debt relief over the consolidation period, and provides for a nonconcessional rescheduling of medium and long-term government and government guaranteed debt contracted before the cut-off date of January 1, 1989. The structure of the rescheduling follows Houston terms, but is unique insofar as it covers a consolidation period that extends three years past the end of the current IMF Standby Arrangement. The amount of relief is also digressive, gradually reducing the amount of pre-cutoff date debt subject to rescheduling in the outer years. The 1999 agreement covered the period April 1 1999 to April 30, 2002. It treated some $821 million in debt service due to Paris Club creditors over the consolidation period. The agreement provided for a nonconcessional rescheduling of scheduled amortization and interest payments arising from medium- and long-term government and government-guaranteed debt contracted by the Jordanian public sector before January 1, 1989. The structure of Jordan’s rescheduling followed Houston Terms: ODA loans were rescheduled over 20 years with a 10-year grace period; repayment schedule was flat. Non-ODA loans were rescheduled over 18 years with a three-year grace period; the repayment schedule was graduated.

The 1997 agreement covered the period June 1997–February 1999. It treated some $400 million of debt service to Paris Club creditors over the period. This agreement was assumed to be an exit rescheduling, and creditors consequently granted relatively favorable coverage and terms. The agreement covered 100 percent of principal and interest payments on nonpreviously rescheduled debt (NPRD), as well as those rescheduled debts under the 1989 and 1992 agreements. Payments on ODA loans were rescheduled over 20 years, with a 10 year grace period. The repayment schedule was flat. Payments on commercial loans were rescheduled over 18 years with a 3 year grace period; the repayment schedule was graduated. The agreement provided for, on a voluntary basis, bilateral debt swaps of ODA loans as well as up to 20 percent of other eligible loans.

The 1994 agreement covered the period July 1994–May 1997, and treated some $1.2 billion of debt service from Paris Club creditors over the period. The agreement covered 100 percent of principal and interest payments on NPRD, as well as those due as a result of the 1989 rescheduling agreement. Payments on ODA loans were rescheduled over 19 years with a 9-year grace period; the repayment schedule was flat. Payments on non-ODA loans were rescheduled over 17 years including a 2-year grace period, on a graduated schedule.

The 1992 agreement covered the period January 1992–June 1993, and treated some $771 million of debt service from Paris Club creditors. The agreement covered 100 percent of principal and 50 percent of interest falling due on NPRD during the consolidation period, as well as similar proportions of arrears outstanding as of end-1991. Payments on ODA loans were rescheduled over 19 years with a 10-year grace period. Payments on non-ODA loans were rescheduled over 14 years including an 8-year grace period. Repayment schedules were flat.

The 1989 agreement covered the period July 1989 to December 1990, and covered $587 million of debt service from Paris Club creditors over the period. The agreement covered 100 percent of principal and 50 percent of interest falling due on NPRD debt during the consolidation period, and 100 percent of principal and interest arrears due at end-June 1989. Payments on arrears were rescheduled over 8 years, with a 4 year grace period. Payments on other debt service were rescheduled over 9 years, with a 5 year grace period. Repayment schedules were flat.

- 69 -

93. Jordan’s external debt has also shown a favorable trend in terms of the composition of creditors (Table IV.2). Commercial debt has virtually disappeared, replaced by an increased reliance on multilateral and concessional bilateral loans. In general, the terms and structure of new debt remain true to the original strategy. In 2001, new loans contracted by the government had an weighted average maturity of 20 years, and a weighted average grant element of almost 40 percent.44 Terms were less generous in 2002, however, with a weighted average grant element of only 26 percent, and a weighted average maturity of 11 years, but improved again in 2003, with a weighted grant element of 33 percent and a weighted average maturity of 19 years.

Table IV.2. Jordan: Structure of External Debt, 1992-2002

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

(Millions of US dollars)

Total Public and Publicly Guaranteed 6,456 6,617 6,841 6,950 7,363 7,185 7,718 7,967 7,263 7,146 7,683 7,604 Private 0 0 0 50 50 150 150 150 150 150 50 50

By Debtor/Creditor/Instrument

Public and Publicly Guaranteed (In percent of public and publicly guaranteed external debt)

Bilateral Creditors 61.2 62.9 67.6 65.1 62.3 60.6 61.0 60.1 59.7 59.2 59.8 66.5 Multilateral Creditors 12.6 13.1 15.3 19.3 23.2 25.6 27.5 29.1 31.0 32.4 32.8 32.3

Brady Bonds 0 0 12.8 12.1 10.8 10.5 9.3 8.9 7.6 7.0 6.4 0.3 Other 26.2 23.9 4.3 3.5 3.1 2.5 2.1 1.8 1.7 1.4 1.0 0.9

(In percent of GDP)

Bilateral Creditors 73.6 74.3 74.1 67.2 66.2 60.1 59.5 58.8 51.3 47.5 49.0 51.3 Multilateral Creditors 15.2 15.5 16.8 19.9 24.6 25.4 26.9 28.5 26.7 26.0 26.9 24.9

Brady Bonds 0.0 0.0 14.0 12.5 11.5 10.4 9.1 8.7 6.5 5.6 5.2 0.3 Other 31.5 28.2 4.7 3.6 3.3 2.5 2.1 1.8 1.5 1.1 0.8 0.7

(In percent of current foreign exchange receipts)

Bilateral Creditors 115.5 110.5 116.1 98.0 90.5 85.7 94.9 94.7 83.1 75.4 73.7 78.4 Multilateral Creditors 23.8 23.1 26.3 29.1 33.7 36.2 42.8 45.9 43.2 41.3 40.4 38.1

Brady Bonds 0.0 0.0 22.0 18.3 15.7 14.9 14.5 14.1 10.6 8.9 7.9 0.4 Other 49.5 42.0 7.4 5.3 4.5 3.6 3.3 2.9 2.4 1.8 1.2 1.0

Private (In percent of private external debt)

Eurobonds 0.0 0.0 0.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Source: Ministry of Finance; Central Bank of Jordan

44 Source: Ministry of Finance and Fund staff estimates.

- 70 -

94. The burden of debt service has also declined (Table IV.3 and Figure IV.1). In 1992, service on scheduled public and publicly guaranteed external debt was just over 21 percent of GDP, 33 percent of foreign exchange receipts, and 65 percent of domestic revenue. By 2003, these ratios had declined to 9 percent, 13 percent, and 34 percent, respectively. On a cash basis, reflecting Paris Club reschedulings, external debt service was 7 percent of GDP and 10 percent of foreign exchange receipts. This performance compares favorably with developing countries as a group, which registered an average debt service equivalent to 6.1 percent of GDP and 19.3 percent of foreign exchange receipts in 2002.45

45 Source: Staff estimates based on WEO data.

Figure IV.1. Gross Debt Related Capital Flows, 1992-2002

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

million US$ Total

BilateralMultilateral

Private

- 71 -

Table IV.3. Jordan: Scheduled External Debt Service, 1992-2003

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Total 1133 1015 914 918 945 835 785 786 740 780 914 861 Principal 700 624 557 540 566 474 413 409 353 437 619 541 Interest 434 391 357 378 379 361 372 376 387 344 295 320

Public and publicly guaranteed 1133 1015 914 917 942 824 775 776 730 769 812 860 Principal 700 624 557 540 566 474 413 409 353 437 519 541 Bilateral Creditors 328 317 327 330 316 261 232 213 163 210 244 257 Multilateral Creditors 99 135 130 108 149 142 129 166 158 191 239 250

Brady Bonds 184 107 27 27 30 33 34 10 10 10 10 11 Other 89 66 73 74 71 39 18 20 22 26 26 24Interest 434 391 357 378 376 350 362 366 377 332 293 318

Bilateral Creditors 201 201 201 201 201 201 201 201 201 201 201 201 Multilateral Creditors 69 68 59 78 84 95 98 107 117 112 103 116

Brady Bonds 88 88 88 88 88 88 88 88 88 88 88 88 Other 75 33 9 10 2 -34 -25 -30 -30 -69 -99 -87

Private 0 0 0 1 3 11 10 10 10 12 102 1 Principal 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 100 0 Interest 0 0 0 1 3 11 10 10 10 12 2 1

Total 21.1 18.1 14.7 13.6 13.6 11.5 9.9 9.7 8.8 8.8 9.6 8.8 Principal 13.0 11.1 8.9 8.0 8.2 6.5 5.2 5.0 4.2 4.9 6.5 5.5 Interest 8.1 7.0 5.7 5.6 5.5 5.0 4.7 4.6 4.6 3.9 3.1 3.2

Public and publicly guaranteed 21.1 18.1 14.7 13.6 13.6 11.4 9.8 9.5 8.6 8.6 8.6 8.7 Bilateral Creditors 9.9 9.2 8.5 7.9 7.5 6.4 5.5 5.1 4.3 4.6 4.7 4.6 Multilateral Creditors 3.1 3.6 3.0 2.8 3.4 3.3 2.9 3.4 3.3 3.4 3.6 3.7

Brady Bonds 5.1 3.5 1.9 1.7 1.7 1.7 1.5 1.2 1.2 1.1 1.1 1.0 Other 3.1 1.8 1.3 1.2 1.1 0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.5 -0.8 -0.6

Private 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 1.1 0.0 Principal 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.1 0.0 Interest 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.0

Total 33.1 26.9 23.0 19.9 18.7 16.4 15.8 15.5 14.2 13.9 14.7 13.4 Principal 20.5 16.6 14.0 11.7 11.2 9.3 8.3 8.1 6.8 7.8 9.9 8.4 Interest 12.7 10.4 9.0 8.2 7.5 7.1 7.5 7.4 7.4 6.1 4.7 5.0

Public and publicly guaranteed 33.1 26.9 23.0 19.9 18.6 16.2 15.6 15.3 14.0 13.7 13.0 13.3 Bilateral Creditors 15.5 13.7 13.3 11.5 10.2 9.1 8.7 8.2 7.0 7.3 7.1 7.1 Multilateral Creditors 4.9 5.4 4.7 4.0 4.6 4.7 4.6 5.4 5.3 5.4 5.5 5.7

Brady Bonds 8.0 5.2 2.9 2.5 2.3 2.4 2.5 1.9 1.9 1.8 1.6 1.5 Other 4.8 2.6 2.1 1.8 1.4 0.1 -0.1 -0.2 -0.1 -0.8 -1.2 -1.0

Private 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 1.6 0.0 Principal 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.6 0.0 Interest 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.0 0.0

Memorandum Items Debt Service as a percent of official reserves 147.4 170.5 212.0 214.8 135.0 48.7 67.4 39.4 26.6 30.0 23.4 18.1 GDP 5,367 5,607 6,237 6,731 6,928 7,246 7,912 8,134 8,447 8,901 9,383 9,860 Current Foreign Exchange Receipts 3,420 3,768 3,980 4,612 5,066 5,085 4,960 5,054 5,219 5,612 6,234 6,449 Official Reserves 769 595 431 427 698 1,694 1,149 1,970 2,742 2,565 3,474 4,745

Actual Debt Service (in millions of US dollars) -16 413 490 531 639 539 558 542 540 576 704 690 In percent of current foreign exchange receipts -0.5 11.0 12.3 11.5 12.6 10.6 11.2 10.7 10.4 10.3 11.3 10.7 In percent of official reserves -2.0 69.4 113.7 124.3 91.5 31.8 48.5 27.5 19.7 22.5 20.3 14.5

Source: Ministry of Finance; Central Bank of Jordan

(In millions of U.S. dollars)

(In percent of GDP)

(In percent of current foreign exchange receipts)

- 72 -

95. The end-use of debt-creating inflows is also indicative of the government’s approach to debt management. External borrowing for reserves buildup, balance of payments and budget support has constituted less of the total lending portfolio than might be expected— roughly 44 percent over the course of 1992–2002 (Figure IV.2). Rather, project lending has been the strongest force behind new loan inflows over the period, accounting for 50 percent of the total. This suggests that the authorities have sought to fill balance of payments needs through grants and rescheduling of existing obligations rather than through contracting of new debt. The fact that inflows on a net basis exceed those on a gross basis confirm this conclusion, as the bulk of scheduled repayments have been rescheduled over the past 10 years. New external debt has been used to fill the authorities’ capital spending needs, substituting for the domestic debt, which remained relatively low at roughly 20 percent of GDP as of end-2002.

D. Debt Dynamics

96. The dynamics of Jordan’s external debt profile is key to understanding the driving forces behind debt accumulation or reduction, and essential for policy prescriptions going forward. From an analytical standpoint, the mechanics behind Jordan’s changing debt profile can be decomposed in two ways—the first, relative to the balance of payments, and the second relative to fiscal policy. The balance of payments dimension of debt creation and debt reduction can be broken down into an accounting framework that relates the major components of the BOP to the annual change in external debt:

∆D = (CA + IF + KA) + (∆NFA + ∆DA – DR + ∆V + ∆X),

Where ∆D represents the nominal change in external debt, CA is the noninterest current account; IF is the interest factor; KA is the private capital account; ∆NFA represents the change in net foreign assets of the banking system; ∆DA is the change in deferred assets; DR is debt relief; ∆V is change due to valuation; and ∆X is change resulting from factors not accounted for elsewhere. A more detailed explanation of these components is contained in Appendix I.

- 73 -

Figure IV.2. Jordan. Composition of Loans, 1992–2002

Source: Ministry of Finance and staff estimates.

1992

BOP and Budget Support

Commodity Loans

Project Loans

1997

Total, 1992-2002

- 74 -

97. The decomposition of Jordan’s external debt dynamics during the 1990s according to the BOP framework can be found in Table IV.4. In the following discussion of the results, it is convenient to distinguish between debt creating and debt reducing factors.

98. Noninterest current account: The improvement in the non-interest current account balance is the predominant force behind the reduction in Jordan’s external debt. This reflects recent, sizeable improvements in the trade balance as a result of export growth, relatively low average import growth, sizeable grant inflows (an average of 4.4 percent of GDP annually over the period) and a steady rate of increase in inward remittances (an average growth rate of 10 percent).

99. Interest burden:. Interest payments were the clearest debt-creating factor in the balance of payments, contributing 50 percentage points of current GDP to the accumulation of debt in the 1992-2002 period. Although there are some fluctuations in debt service due as a result of rescheduling operations, interest payments have remained a relatively steady debt-creating component within the balance of payments.

100. Private capital account: The private capital account, which includes FDI and portfolio flows, private capital transfers, and errors and omissions, has also been a substantial debt-reducing factor over the last decade. FDI has shown considerable variation, with significant surges (reaching as high as 9 percent of GDP in 2000) driven by the government’s privatization program. Portfolio flows have been relatively small, reflecting low foreign interest in the Amman stock exchange. Errors and omissions have also been sizeable in some years, reaching over 7 percent of GDP, but largely a wash over the period, with an average value of under 1 percent of GDP.

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Total1992-2002

Change in External Debt Stock -5.7 1.7 2.4 1.2 4.4 -1.9 5.7 2.7 -7.5 -1.2 5.7 7.4

Contribution of Determinants -5.7 1.7 2.4 1.2 4.4 -1.9 5.7 2.7 -7.5 -1.2 5.7 7.4 Noninterest Current Account 3.3 2.5 0.1 -1.5 -2.0 -5.2 -5.0 -9.2 -6.1 -4.6 -8.6 -36.2 Interest Factor 4.9 4.4 4.1 4.2 4.4 4.9 4.7 4.9 5.5 4.7 3.7 50.3 Private Capital Account -8.3 -7.7 -2.9 2.9 2.2 -2.7 0.5 -2.8 -13.1 -0.7 -0.2 -32.8 Change in NFA 0.5 -1.0 0.6 2.7 1.3 7.5 1.9 9.9 12.8 2.0 6.5 44.6 Change in Deferred Assets 7.0 1.2 0.0 -0.5 -0.7 0.0 -0.4 -0.3 0.0 0.0 0.0 6.3 Debt Reduction Operations -6.5 0.0 -2.3 -4.4 0.0 0.0 0.0 -0.1 -2.4 -1.4 -0.7 -17.9 Valuation

-2.7 0.3 3.5 0.7 -3.6 -4.9 3.4 -0.3 -4.2 -2.8 4.7 -6.0

Other / Residual -3.9 2.0 -0.7 -2.8 2.8 -1.5 0.5 0.5 0.1 1.6 0.3 -1.0

Memorandum Items Real GDP Growth 17.0 4.5 5.0 6.2 2.1 3.3 3.0 3.1 4.1 4.2 5.0

Source: Ministry of Finance and staff estimates.

(In percentage points of current GDP)

Table IV. 4. Jordan: BOP Dynamics of External Debt

- 75 -

101. Change in NFA: The accumulation of reserves to bolster confidence in the Jordanian dinar has been a consistent force for debt accumulation, particularly during the second half of the 1990s. Jordan’s gross official reserves were relatively low in the early 1990s, averaging about 2.5 months of imports and 9 percent of broad money. A more rapid accumulation of NFA since 1997, supported by IMF arrangements and Paris Club debt reschedulings, brought reserves up to 7 months of import coverage by end-2002, or 23 percent of broad money. Notably, the fact that reserve accumulation has been a driving force behind debt accumulation gives rise to an issue of how best to view the external debt burden. This would be on a gross basis, such as is usually the case, or net of reserves since reserves are presumably a liquid asset on which the authorities could draw for debt repayment.

102. Debt reduction operations: This category includes debt swaps, Brady Bond buyback operations, and bilateral debt relief. The results indicated in Table IV.4 show the impact of debt relief granted by Russia in 1992, and the United States in 1994–95 through debt write-off operations. Also important, however, have been the authorities’ efforts to utilize debt swap operations and to repurchase outstanding Brady Bonds when suitable discounts were available. Taken together, debt swaps and buybacks contributed approximately 11 percent of current GDP toward debt reduction.

103. Valuation effects stemming from changes among the major currencies have had an appreciable impact on reducing the value of the stock of debt, particularly in recent years. The peg of the Jordanian dinar to the U.S. dollar, along with the steady appreciation of the dollar vis-à-vis the yen and the euro in the second half of the 1990s, contributed an aggregate 6 percent of GDP to debt reduction. Notably, the weakness of the dollar in 2002 reversed some of the valuation gains of previous years, contributing to an increase in the nominal value of Jordan’s debt stock and debt service—an issue that will be treated in more detail in the section on external vulnerabilities.

104. Perhaps the most critical aspect of the preceding analysis is that Jordan’s debt creation is driven neither by the noninterest current account or the private capital account. To the contrary, these two components of the balance of payments have generally contributed to debt reduction. Indeed, Jordan’s external debt-to-GDP ratio could have declined by an additional 15 percent on the basis of current and capital account developments. This separates Jordan from a number of other developing country cases where the driving force behind external debt accumulation stemmed from the need to finance an external imbalance. For Jordan, the existing interest burden and the need to build up foreign reserves to a level deemed sufficient to defend the pegged exchange rate regime and withstand exogenous shocks were more the force behind Jordan’s limited net debt creation, in nominal terms, during the past decade. The level of reserves was further boosted in 2003 to reach some $4.7 billion, owing to the surge of grants associated with the Iraqi conflict.

105. The BOP accounting framework helps to illustrate two important points. First, that the authorities’ strategy of seeking interim debt service relief while strengthening external balances has been a success. Ten years of debt rescheduling has facilitated a host of structural

- 76 -

reforms that effectively shifted the key external accounts from a debt-creating to a debt-reducing position. Second, it also highlights that fiscal dynamics—particularly the need to simultaneously finance domestic spending while building a strong foreign exchange reserves position—have been at the heart of debt creation during the last ten years. As noted earlier, BOP and budget support lending did not constitute the majority of new loans disbursed during 1992–2002. Rather, project lending has been predominant, suggesting that external debt has been by driven by domestic spending, and the decision to finance fiscal deficits through accumulation of external debt, rather than domestic debt.46 This decision does change the composition of the balance of payments by injecting capital inflows, while the counterpart is reflected in net foreign assets. The external current account balance would be invariant to a decision to finance projects through external or domestic resources.

E. Dimensions of Jordan’s External Debt Burden

106. An assessment of external debt sustainability relies on a mix quantitative indicators, analysis of debt dynamics, and cross-country comparisons. The preceding analysis suggests that Jordan’s external debt burden has to some extent been a matter of choice insofar as some key debt-creating factors are within the authorities’ control. Accumulation of NFA, for example, is a policy choice rather than an endogenously determined result. The degree of fiscal consolidation and containment of off-budget lending operations also represent policy variables and issues of fiscal management rather than an exogenous gap which the government was forced to finance. However, Jordan’s record on servicing its international obligations, and the fact that the nominal value of external debt has remained relatively steady, would tend to suggest that these choices—although facilitated by generous treatment from creditors and a windfall from international exchange rate movements—have been part of a successful strategy to ensure that Jordan’s external debt burden remains sustainable.

Cross-country comparison 107. Table IV.5 compares various debt indicators for Jordan (a lower middle-income developing country) relative to different country groups. The comparison suggests a number of points.:

• The stock of debt relative to the economy remains large, making Jordan comparable to heavily indebted low income countries by this measure. This comes in spite of Jordan’s current status as a lower middle income country and satisfactory economic performance, and testifies to the size of the original debt problem and the authorities use of successive debt rescheduling operations. While the stock of debt is not a problem per se, the image of a debt overhang may dampen investor confidence and

46 Until recently, legal limits limited the ability of the government to finance fiscal deficits through issuance of domestic debt rather than through external borrowing.

- 77 -

also limits Jordan’s ability to access international capital markets. As the economy continues to grow, however, and multilateral and bilateral lending presumably diminishes, the ability to tap capital markets may become a more pressing issue.

• The debt service burden is also relatively high at, roughly 8 percent of gross national income in 2000 on a commitment basis – similar to heavily indebted low income countries, but lower than middle income countries.

• Unlike many other developing country groups, Jordan’s debt ratios have been on a steady downward trend. Jordan has shown a substantial improvement over the past decade, both in terms of the stock of debt and total debt service relative to GNI.

• The burden of external debt service is also less pronounced when compared to foreign exchange earnings. As a share of exports of goods and services, Jordan’s stock of external debt remains comparable to developing countries as a group, but is far below heavily indebted low and middle income countries.

• With annual debt service, on a cash basis, at only 11 percent of foreign exchange receipts, Jordan also appears to have a relatively high degree of solvency compared to developing countries as a whole, and against virtually all subgroups.

108. The cross-country comparison suggests that Jordan’s debt burden is not a one-dimensional issue. Rather, the weight of the burden depends very much on the scale involved. From a stock perspective, and relative to the size of the Jordanian economy, external debt is sizeable by virtually any cross-country comparison. This legacy of debt overhang is illustrative of the scale of debt accumulation which led to the crisis of the late 1980s, and why a steady succession of reschedulings and other restructuring operations have been necessary to alleviate the burden and provide room for stabilization and growth.

109. The burden of debt service is also considerable, particularly the interest component. While the debt service burden has followed a steady downward trend, it is still relatively high in comparison to other developing country groups, particularly interest payments. This suggests that, while Jordan has adhered to a policy of seeking concessional new inflows, the grant element in new borrowing may still be less than that obtained by other developing country groups.47

110. Table IV.6 compares the terms of new debt commitments of Jordan and various developing country groups. The table suggest several conclusions:

47 The debt burden also highlights the impact of previously rescheduled debt, and why a series of reschedulings have been necessary to allow for adjustment.

- 78 -

• For a lower middle income country, Jordan has received relatively generous terms on new borrowing. The average interest rate on new borrowing has generally been below the average for all developing countries, and generally on par with heavily indebted low-income developing countries. Maturities have varied, but have also remained roughly comparable with heavily indebted low income countries.

• The overall grant element of new loans, which comprises the interest rate, maturity, and grace period of loans based on their currency of denomination, indicates that Jordan’s portfolio of new commitments has generally been on par with low-income and heavily indebted low income countries—considerably higher than that obtained by middle income developing countries.

• The comparatively favorable performance in terms of interest rates that Jordan has achieved in recent years appears to stem from the absence of short-term and commercial debt. Middle income countries have made increasing use of private sector credit, particularly in recent years. Private credits as a share of total disbursements rose from 63 percent in 1990 to 83 percent in 2001 for middle income countries.48 Jordan, on the other hand, has generally abstained from contracting commercial debt.

• For a lower middle income country, Jordan has received relatively generous treatment on the terms and conditions of new borrowing. The average interest rate on new borrowing has generally been below the average for all developing countries, and generally on par with heavily indebted low-income developing countries. Maturities have varied, but have also remained roughly comparable with heavily indebted low income countries.

• The overall grant element of new loans, which comprises the interest rate, maturity, and grace period of loans based on their currency of denomination, indicates that Jordan’s portfolio of new commitments has generally been on par with low-income and heavily indebted low income countries—considerably higher than that obtained by middle income developing countries.

• The comparatively favorable performance in terms of interest rates that Jordan has achieved in recent years appears to stem from the absence of short-term and commercial debt. Middle income countries have made increasing use of private sector credit, particularly in recent years. Private credits as a share of total disbursements rose from 63 percent in 1990 to 83 percent in 2001 for middle income countries.49 Jordan, on the other hand, has generally abstained from contracting commercial debt.

48 Source: World Bank, Global Development Finance, 2003.

49 Source: World Bank, Global Development Finance, 2003.

- 79 -

111. In contrast to the stock of debt overhang, however, Jordan’s external debt and debt service appear less onerous from a liquidity perspective—that is, relative to the annual inflow of foreign exchange receipts. With a more aggressive opening of the economy and use of preferential market access arrangements to ensure Jordan’s competitiveness, foreign exchange receipts have shown a sharp rise, increasing Jordan’s capacity to meet external obligations and weather shocks. A key component in this process has been the growth in inward remittances. As opportunities for Jordanian professionals in the Gulf have increased, inward remittances have grown in importance as a source of foreign exchange earnings. Inward remittances rose from 15 percent of GDP in 1992 to 23 percent in 2002, and from 24 percent of total foreign exchange receipts in 1992 to 35 percent by end-2002—roughly equivalent to the present contribution of domestic exports.

Assessment 112. Taken together, the analysis of debt dynamics and the cross country comparisons of debt indicators suggest that Jordan’s debt, while sizeable, has been sustainable because of the authorities’ strict adherence to the external debt management strategy. More broadly, it is apparent that the course of debt reduction has depended critically on a number of policy variables that were generally within the authorities’ control. A more rapid pace of debt reduction, for example, might have been achieved had the authorities been able to follow through with fiscal consolidation plans as conceived under successive IMF arrangements. Furthermore, were not the accumulation of a reserve cushion deemed sufficient to ensure confidence in the pegged exchange rate regime a pressing priority, the debt-creating impact of NFA accumulation might have been mitigated.

113. The nature of Jordan’s debt dynamics is promising, but also subject to a number of downside risks. On the positive side, the fact that a sizeable portion of debt-creating factors are within the authorities’ ability to control bodes well for future debt reduction. The authorities continued commitment to prudent debt management and debt reduction is embodied in the new Law on Public Borrowing, passed in 2001, which requires the government to limit external debt to less than 60 percent of GDP by 2006, while simultaneously allowing for increased domestic financing of the budget.

114. Assuming that the authorities continue to implement plans for fiscal consolidation, and make full use of the debt reduction options open to them, the downside risk to debt sustainability would stem largely from exogenous shocks. Although in recent years Jordan has benefited from some such external factors (e.g., strengthening of the U.S. dollar vis-à-vis other major currencies), much of these gains could be reversed in the coming years.

- 80 -

1990 1999 2001

Total External Debt Jordan 219.0 101.6 84.6 All Developing Countries 35.2 44.1 38.9 Low-Income Developing Countries 49.5 58.3 50.4 Middle Income Developing Countries 31.4 41.0 36.4 Heavily Indebted Middle Income Countries 48.8 59.4 59.1 Heavily Indebted Lower Income Countries 84.6 105.2 91.4

Total Debt Service \1 Jordan 16.5 6.9 7.6 All Developing Countries 3.9 6.5 6.3 Low-Income Developing Countries 3.8 4.8 4.1 Middle Income Developing Countries 3.8 6.9 6.8 Heavily Indebted Middle Income Countries 4.3 11.7 10.2 Heavily Indebted Lower Income Countries 6.8 8.4 7.5

Interest on External Debt \1 Jordan 9.9 3.2 3.0 All Developing Countries 1.7 2.1 2.0 Low-Income Developing Countries 1.8 1.7 1.5 Middle Income Developing Countries 1.6 2.2 2.1 Heavily Indebted Middle Income Countries 1.5 3.7 3.8 Heavily Indebted Lower Income Countries 3.1 2.9 2.6

Total External Debt Jordan 270.8 147.4 120.0 All Developing Countries 170.8 148.1 118.5 Low-Income Developing Countries 293.5 229.1 176.6 Middle Income Developing Countries 145.0 133.4 107.9 Heavily Indebted Middle Income Countries 451.5 438.0 363.5 Heavily Indebted Lower Income Countries 315.6 295.3 236.9

Total Debt Service \1 Jordan 20.4 10.0 10.7 All Developing Countries 18.7 21.9 19.2 Low-Income Developing Countries 22.8 18.7 14.4 Middle Income Developing Countries 17.8 22.4 20.1 Heavily Indebted Middle Income Countries 39.3 86.0 62.6 Heavily Indebted Lower Income Countries 25.4 23.5 19.4

Interest Payments on External Debt \1 Jordan 12.2 4.6 4.3 All Developing Countries 8.1 7.2 6.0 Low-Income Developing Countries 10.8 6.5 5.1 Middle Income Developing Countries 7.5 7.3 6.2 Heavily Indebted Middle Income Countries 14.3 27.1 23.6 Heavily Indebted Lower Income Countries 11.5 8.2 6.7Source: World Bank, Global Development Finance 2003.1\ Cash basis.

Table IV.5. Jordan: Cross-Country Comparison of Debt Burden Indicators

(In percent of GNI)

(In percent of exports of goods and services)

- 81 -

F. Sustainability/Vulnerability

115. On the basis of current balance of payments projections, Jordan’s external debt burden, while heavy, appears sustainable. As noted in the previous sections, the stock of Jordan’s external debt is high by virtually any measure. For end-2003, the stock of external debt is estimated at 173 percent of exports of goods and nonfactor services, and almost 300 percent of domestic revenue. Recent analysis suggests that these ratios would be even higher in NPV terms, with the NPV of debt to exports ratio likely in excess of 200 percent—much higher than the 150 percent NPV of debt to exports targeted under the HIPC exercise.

116. Jordan’s debt ratios should be taken from the proper perspective. The apex of Jordan’s external debt crisis is now 14 years in the past and, reflecting a strong commitment to debt management and structural reforms to improve the balance of payments, the key debt ratios have declined steadily until 2001. While capacity to pay continued to improve since then, the ratio of external debt to GDP stopped declining during the last two years, owing to valuation losses of about 11 percentage points of GDP caused by the depreciation of the U.S. dollar to which the Jordanian dinar is pegged, against the other major currencies. These adverse developments will prolong the external debt reduction period. Jordan’s external debt

Average1990 1999 2001 1996-2001

Interest (annual rate) Jordan 4.5 5.0 2.2 4.3 All Developing Countries 7.0 6.3 5.8 6.4 Low-Income Developing Countries 4.8 3.0 2.6 3.7 Middle Income Developing Countries 7.7 6.9 6.4 7.0 Heavily Indebted Middle Income Countries 6.7 8.6 6.9 9.1 Heavily Indebted Lower Income Countries 5.3 3.6 2.7 3.9

Maturity (years) Jordan 19.9 18.3 21.8 19.7 All Developing Countries 16.9 13.8 14.2 15.2 Low-Income Developing Countries 26.5 24.6 27.1 30.0 Middle Income Developing Countries 14.6 12.0 12.3 12.0 Heavily Indebted Middle Income Countries 15.9 9.5 10.3 11.3 Heavily Indebted Lower Income Countries 22.4 19.7 23.2 19.8

Grant Element (percent) Jordan 39.0 31.6 48.7 36.9 All Developing Countries 19.7 21.1 23.6 18.8 Low-Income Developing Countries 35.8 49.9 55.2 42.4 Middle Income Developing Countries 13.8 16.3 17.8 14.2 Heavily Indebted Middle Income Countries 21.0 5.4 13.6 8.5 Heavily Indebted Lower Income Countries 34.5 41.8 50.7 41.3Source: World Bank, Global Development Finance, 2003

Table IV.6. Jordan: Cross-Country Comparison of Terms of New Commitments

- 82 -

should however gradually converge to more sustainable levels over the medium term, under relatively conservative assumptions regarding the external accounts and bilateral debt relief. On the basis of current BOP projections, and program assumptions regarding the use of debt swaps under existing arrangements, the nominal value of debt to exports of goods and nonfactor services is projected to cross the 150 percent threshold by end-2004 (Table IV.7). The debt-to-revenue ratio is also expected to drop below the 250 percent level (considered “sustainable” in the HIPC initiative) by 2006.

117. From a capacity to repay perspective, the outlook is also relatively positive. As a share of total foreign exchange receipts (i.e., exports of goods and nonfactor services plus gross remittances) Jordan’s debt and debt service profile looks strong. Total external debt stood at 119 percent of foreign exchange receipts as of end-2003, with this ratio projected to drop below 100 percent by 2005. Net of Jordan’s considerable foreign exchange reserves, the ratio of external debt to foreign exchange receipts drops to an estimated 45 percent at end-2003, and 22 percent by 2009.

118. Jordan’s substantial progress in reducing the stock of debt over the past years, and its ample capacity to repay future obligations highlights that the stock of debt and debt service as they are presently projected are not a problem as such. Under current projections, and assuming continued adherence to the long-standing debt management strategy, Jordan’s debt burden appears both manageable and sustainable. Rather, concerns about the sustainability of the external debt burden stem from the vulnerability of the balance of payments to potential shocks. Stress tests conducted within the Fund’s standard debt sustainability framework illustrate some potential vulnerabilities, although under all but the most severe shocks, Jordan’s debt burden would remain manageable.

119. Holding GDP, nominal interest rates, the non-interest external current account and other elements at their historical average during 2004-2008, flattens the downward path of the external debt-to-GDP ratio, but by a relatively small margin.50 By 2008, the external-debt to-GDP ratio is only 1.5 percentage points above the ratio achieved that year under the balance of payments projections shown in Table IV.7. Lowering projected real GDP growth by two standard deviations below the historical average in 2004 and 2005, would increase the 2008 external debt-to-GDP ratio by some 3 percentage points relative to the stress-test baseline. The deviation above this baseline would increase to 4.7 percentage points, assuming the U.S. dollar GDP deflator is two standards deviations lower than the historical average in 2004 and 2005 (Table IV.8).

50 Historical averages were taken over the ten-year period ending in 2002. The year 2003 was excluded from the averaging period, due to the fact that the truly exceptional level of the non-interest current account surplus achieved that year largely reflects the surge in grants associated with the Iraqi conflict. Including this large surplus under the stress-test baseline would have resulted in an excessively fast reference debt reduction path.

- 83 -

Table IV.7. Jordan. Medium-Term External Debt and Debt Service, 2002–09

Est. Proj. Proj. Proj. Proj. Proj. Proj.2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Total External Debt 7,654 7,282 7,159 6,930 6,812 6,713 6,507

Total government external debt 1/ 7,604 7,232 7,109 6,930 6,812 6,713 6,507 excl. market value of Brady collateral 7,604 7,232 7,109 6,930 6,812 6,713 6,507 excl. collateralized Brady bonds 7,604 7,232 7,109 6,930 6,812 6,713 6,507

Of which: obligations existing as of end-1999 7,412 6,506 5,912 5,329 4,783 4,317 3,885 Medium- and long-term debt 7,183 6,907 6,861 6,768 6,729 6,687 6,504

To bilateral and multilateral creditors 1/ 7,092 6,869 6,837 6,748 6,713 6,672 6,490 To London Club creditors 25 15 4 3 2 2 2

Of which: collateralized Brady bonds 0 0 0 0 0 0 0 To other creditors 66 23 20 17 14 13 12

Use of Fund resources 421 325 248 162 83 26 3Total private external debt 50 50 50 0 0 0 0Service on External Debt 867 848 841 896 855 807 848

Service on government external debt 1/ 866 847 840 843 855 807 848 Of which: to the Fund 112 107 85 92 82 58 24 Amortization 545 562 573 568 576 521 544 Of which: to the Fund 100 99 78 87 79 56 23 Interest 321 285 266 275 280 286 304 Of which: to the Fund 12 9 7 5 3 2 1

Service on Private External Debt 1 1 1 53 0 0 0 Amortization 0 0 0 50 0 0 0 Interest 1 1 1 3 0 0 0

(In percent of GDP)

Total External Debt 77.6 68.6 62.8 56.4 51.3 46.9 42.1Total government external debt 1/ 77.1 68.2 62.4 56.4 51.3 46.9 42.1 excl. market value of Brady collateral 77.1 68.2 62.4 56.4 51.3 46.9 42.1 excl. collateralized Brady bonds 77.1 68.2 62.4 56.4 51.3 46.9 42.1 Medium- and long-term debt 72.9 65.1 60.2 55.0 50.7 46.7 42.1 Use of Fund resources 4.3 3.1 2.2 1.3 0.6 0.2 0.0Total Private External Debt 0.5 0.5 0.4 0.0 0.0 0.0 0.0

Service on government external debt 1/ 8.8 8.0 7.4 6.9 6.4 5.6 5.5 Amortization 5.5 5.3 5.0 4.6 4.3 3.6 3.5 Interest 3.3 2.7 2.3 2.2 2.1 2.0 2.0Service on Private Debt 0.0 0.0 0.0 0.4 0.0 0.0 0.0

(In percent of exports of goods and nonfactor services)

Total External Debt 172.7 152.0 140.5 126.9 116.7 106.5 95.3Total Private Debt 1.1 1.0 1.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Service on government external debt 1/ 19.5 17.7 16.5 15.4 14.7 12.8 12.4 Amortization 12.3 11.7 11.3 10.4 9.9 8.3 8.0 Interest 7.2 6.0 5.2 5.0 4.8 4.5 4.5Service on private external debt 0.0 0.0 0.0 1.0 0.0 0.0 0.0

(In percent of total foreign exchange receipts)

Total External Debt 118.7 105.8 98.8 89.5 82.5 75.7 68.1

(In millions of U.S. dollars)

- 84 -

120. A more challenging outcome would result from larger shocks to the external current account. In particular, decreasing the non-interest current balance by two standard deviation in 2004 and 2005 would cause the external debt-to-GDP ratio to spike in 2005, before gradually declining to a level still 14 percentage points higher than the stress-test baseline by 2008. A similar pattern would obtain from a combination of shocks (one standard deviation in 2004 and 2005 from the historical average for GDP growth, the current account balance and interest rates), leaving the external debt-to-GDP ratio some 21 percentage points above the baseline in 2008.

121. The most worrisome outcome would result from a large exchange rate shock. For instance, the standard simulation of a 30 percent depreciation of the JD against all currencies in 2004, would cause the external debt-to-GDP ratio to first jump slightly above 100 percent, and still be some 30 percentage points above the baseline in 2008. This standard simulation confirms the high vulnerability of Jordan’s debt burden to exchange rates movements, including between major currencies and the U.S. dollar to which the JD is currently pegged.

122. This key vulnerability needs to be effectively reduced over time through both proactive public debt and international reserve management policies. Indeed, the exposure of Jordan’s external debt to exchange rate risk could be partly offset by increasing the share of non-U.S. dollar currencies in international reserves. The CBJ has traditionally kept almost all of its international reserves in the currency to which the JD has been firmly pegged, namely the U.S. dollar. The CBJ started to adjust this policy, by increasing the share of international reserves denominated in euros from 1 percent at end-2002 to 10 percent at end-2003. Thus, the CBJ was able to take advantage of higher returns on short-term euro instruments, stemming from both higher short-term euro interest rates relative to U.S. dollar short-term rates and a substantial appreciation of the euro against the U.S. dollar in recent months. Nevertheless, the share of international reserves denominated in euros was still only about half the share of government debt denominated in the currency at end-2003. Similarly, only 1 percent of international reserves were held in Japanese Yen and the British Pound, while these two currencies account for close to 30 percent of the government’s external debt. A greater portfolio diversification by the CBJ toward major currencies other than the U.S. dollar would provide a significant hedge against increases in external debt service arising from currency movements.

- 85 -

Table IV.8. Jordan: External Sustainability Framework, 2000–08

Projections 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

I. Baseline Medium-Term Projections External debt 87.6 82.0 82.4 77.6 68.6 62.8 56.4 51.3 46.9

Change in external debt -12.2 -5.5 0.4 -4.8 -9.0 -5.8 -6.5 -5.0 -4.5Identified external debt-creating flows (4+8+11) -14.8 -6.7 -9.5 -18.4 -11.7 -7.2 -5.6 -5.4 -5.4

Current account deficit, excluding interest payments -5.1 -4.9 -5.8 -12.9 -6.4 -3.0 -1.8 -1.6 -1.7Deficit in balance of goods and services 20.7 19.5 14.9 16.0 16.8 16.8 16.6 15.6 15.2

Exports 41.8 42.8 45.4 44.9 45.2 44.7 44.4 44.0 44.0Imports 62.5 62.2 60.3 61.0 61.9 61.5 61.0 59.6 59.2

Net non-debt creating capital inflows (negative) -8.9 -0.9 -0.4 -3.4 -0.9 -0.9 -0.8 -1.3 -1.7Net foreign direct investment, equity 8.9 0.9 0.4 3.4 0.9 0.9 0.8 1.3 1.7Net portfolio investment,equity 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Automatic debt dynamics 1/ -0.9 -0.9 -3.3 -2.2 -4.4 -3.3 -3.0 -2.6 -2.0Contribution from nominal interest rate 2/ 3.1 2.7 1.6 1.8 1.1 1.5 1.6 1.6 1.8Contribution from real GDP growth 2/ -4.0 -3.6 -3.7 -2.5 -3.6 -3.5 -3.5 -3.1 -2.9Contribution from price and exchange rate changes 2/, 3/ 0.1 0.0 -1.1 -1.5 -1.9 -1.2 -1.1 -1.0 -0.9

Residual, incl. change in gross foreign assets (2-3) 2.6 1.2 9.9 13.6 2.7 1.4 -0.9 0.4 0.9

External debt-to-exports ratio (in percent) 209.6 191.8 181.7 172.7 152.0 140.5 126.9 116.7 106.5

Gross external financing need (in billions of US dollars) 4/ 0.2 0.1 0.0 -0.3 0.2 0.3 0.4 0.4 0.3in percent of GDP 1.8 1.5 0.3 -2.8 1.7 2.4 3.2 2.8 2.0

Key Macroeconomic and External Assumptions Real GDP growth (in percent) 4.2 4.2 4.8 3.2 5.0 5.5 6.0 6.0 6.0Exchange rate appreciation (US dollar value of local currency, change in percent) 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0GDP deflator in US dollars (change in percent) -0.1 0.0 1.4 1.9 2.5 1.8 1.8 1.8 1.8Nominal external interest rate (in percent) 3.2 3.2 2.1 2.3 1.5 2.3 2.7 3.0 3.8Growth of exports (US dollar terms, in percent) 0.1 6.8 12.7 4.1 8.1 6.3 7.2 6.9 7.9Growth of imports (US dollar terms, in percent) 15.5 3.8 2.9 6.3 9.3 6.7 7.0 5.5 7.2

II. Stress Tests for External Debt Ratio 1. Real GDP growth, nominal interest rate, dollar deflator, non-interest current account, and non-debt inflows are at historical average in 2004-2008 77.6 73.4 67.9 60.2 54.0 48.42. Nominal interest rate is at historical average plus two standard deviations in 2004 and 2005 77.6 74.8 69.8 62.2 56.0 50.53. Real GDP growth is at historical average minus two standard deviations in 2004 and 2005 77.6 74.8 71.0 63.3 57.0 51.44. Change in US dollar GDP deflator is at historical average minus two standard deviations in 2004 and 2005 77.6 74.8 72.8 65.1 58.7 53.15. Non-interest current account is at historical average minus two standard deviations in 2004 and 2005 77.6 81.0 83.0 74.9 68.3 62.36. Combination of 2-5 using one standard deviation shocks 77.6 83.0 87.3 80.5 74.6 69.07. One time 30 percent nominal depreciation in 2004 77.6 103.4 98.2 91.1 84.9 78.8

Historical Statistics for Key Variables (past 10 years) Historical Standard Average Deviation

Current account deficit, excluding interest payments -3.5 3.9Net non-debt creating capital inflows 1.9 2.6Nominal interest rate (in percent) 3.4 0.6Real GDP growth (in percent) 4.0 1.2GDP deflator in US dollars (change in percent) 2.1 2.4

1/ Derived as (r-r(1+g)-g)/(1+g+r+gr) times previous period debt stock, with r = nominal effective interest rate on external debt; r = change in domestic GDP deflator in US dollar terms, and g = real GDP growth rate.2/ The contribution from price and exchange rate changes is defined as -r(1+g)/(1+g+r+gr) times previous period debt stock. r increases with an appreciating domestic currency and rising inflation (based on GDP deflator). 3/ Does not capture the impact of cross-exchange rate movements between the US dollar and other major currencies in which Jordan's external debt is denominated. 4/ Defined as non-interest current account deficit, plus interest and amortization on medium- and long-term debt, plus short-term debt at end of previous period.

(In percent of GDP, unless otherwise indicated)

- 86 -

V. MEDIUM-TERM FISCAL AND DEBT REDUCTION STRATEGY51

123. The primary challenge facing Jordan over the medium term is to reduce its high central government debt burden to a sustainable level. To address the problem, Jordan enacted the Public Debt Law in 2001 requiring the government to reduce total debt to no more than 80 percent of GDP and external debt to no more than 60 percent of GDP by 2006. In the context of the current Stand-by Arrangement, the authorities adopted a medium-term fiscal strategy for Jordan outlining the steps required to meet the Public Debt Law. In the event, as described below, adverse external developments have led to significant shortfalls in debt reduction relative to the baseline for the period 2001–03. Nevertheless, the authorities are committed to an updated fiscal strategy which would enable Jordan to significantly reduce its debt burden and achieve debt sustainability over the medium term. Key elements of this strategy are a sustained effort at fiscal consolidation and aggressive below-the-line operations in the form of accelerated privatization and debt reduction operations. This chapter reviews Jordan’s success in reducing public debt in the 1990s; evaluates its recent performance relative to the original strategy; reassesses the outlook for the medium-term in light of recent developments; and identifies fiscal priorities in order to achieve the required debt reduction.

A. Developments in Public Debt over the 1990s

124. Jordan made significant progress in reducing its high debt burden during the 1990s. Central government debt52 declined from 158 percent of GDP in 1992 to 101 percent by 2000. A decomposition of the change in debt into ‘debt-creating’ and ‘debt-reducing’ components53 shows that even though fiscal deficits did not come down as fast as envisaged under the Fund supported programs, higher nominal GDP growth entailed a steady reduction in the debt ratio. GDP growth accounted for 60 percentage points of reduction in the debt-to-GDP ratio primarily due to real growth. The gains from GDP growth were mitigated in part by the effect of fiscal deficits during the period. Cumulative deficits during 1992–2000 added some 20 percent of GDP to the debt ratio.

125. Based on the experience of the 1990s, the strategy for debt reduction agreed with the authorities at the inception of the current Stand-by Arrangement emphasized three key elements. First, continued fiscal consolidation, albeit at a gradual pace, with fiscal deficit reductions averaging ½ percent of GDP annually over the medium-term. Second, active ‘below-the-line’ operations such as an acceleration of privatization and the use of most of the

51 Prepared by Tushar Poddar. 52 The definition of debt used is total net debt including collateralized Brady Bonds.

53 See Chapter III for a detailed discussion.

- 87 -

proceeds for debt reduction, as well as further debt reduction operations such as debt swaps from bilateral creditors. Third, sustaining macroeconomic stability and creating an environment conducive for higher economic growth. The strategy aimed at reducing total central government debt to about 78 percent of GDP by 2003 and to 62.4 percent of GDP by 2006.

Figure V.1. Jordan: Overall Fiscal Balance Including Grants and Net Government Debt, 1992–2003

(In percent of GDP)

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 20030

20

40

60

80

100

120

140

160

Source: Jordanian authorities and Fund staff estimates.

Net government debt

Overall balance, including grants

B. Developments in Fiscal Consolidation and Public Debt under the SBA

126. The fiscal performance under the current program has been better than anticipated under the original baseline. Instead of a cumulative overall deficit of 8.8 percent of GDP for 2002–03, the deficit including grants has been contained at 6 percent of GDP, both due to fiscal consolidation efforts as well as a large inflow of grants in 2003. Fiscal consolidation has been driven by significant progress in: reforming the tax system, particularly the (GST); implementing an ambitious pension reform strategy; raising domestic petroleum product price, and increasing other taxes. Government savings during this two-year period surged to 8.7 percent of GDP compared with 2.9 percent envisaged under the original baseline scenario, in part reflecting lower current outlays. The sharply higher public sector savings also translated into higher capital spending entailing a qualitative improvement in the fiscal structure, while providing a boost to domestic economic activity.

127. There has, however, been a shortfall in reducing the debt ratio of about 19 percent of GDP relative to the original projections for the period 2001–03, largely due to adverse exogenous factors.54 The main contributors were ‘below-the-line’ developments: adverse 54 The original baseline envisaged a reduction in public debt of 17.7 percentage points of GDP (from 95.8 percent of GDP to 78.1 percent) over the period 2001–03. Instead there has been an increase of 1.5 percent of GDP over the same period. In nominal terms, total net debt has increased to JD 7.1 billion instead of JD 5.7 billion under the baseline.

- 88 -

valuation effects (7.3 percentage points); lower privatization proceeds (4.4 percentage points); and lower than projected nominal GDP growth (3.3 percentage points) (Table V.1). The valuation changes arose from a weakening of the U.S. dollar relative to other major currencies during the last two years. The lower GDP growth was primarily due to the negative impact of the war in Iraq. These developments taken together have left Jordan with a total central government debt-to-GDP ratio roughly unchanged at 101.5 at end-2003.

2000Original CurrentBaseline Program

I. Total Central Govt. and Govt. Guaranteed Debt 1/ 5,738.5 5,731.6 7095.0 in % of GDP 95.8% 78.1% 101.5% 19.2%

II. Debt-creating factorsOverall Fiscal Balance Including Grants -282.7 -317.6 -73.0 -2.5%Off-budget Onlending 44.9 33.7 33.7 0.1%Assumption of Debt from other public entities 170.0 0.0 0.0 0.0

III. Debt-reducing factorsGDP 5913.0 7,338.0 6,992.0 3.3%Debt Reduction Operations -136.0 -36.0 -40 -0.2%Privatization Proceeds -426.0 300.0 88.0 4.4%Valuation Effect -260.0 0.0 420.0 7.3%Other / Residual Discrepancy 3/ 72.0 16.5 -164.7 6.8%

Source: Fund staff estimates based on Ministry of Finance and Central Bank of Jordan data.

1/ Total net domestic and external debt (excluding collateralized Brady Bonds).2/ Contribution to debt ratio is measured in percentage points. A minus (-) sign indicates debt reduction compared to baseline. 3/ Reflects a combination of factors, including debt reduction operations not captured in available data, incomplete data on onlending and debt assumptions, and exchange rate effects not captured by valuation estimates.

2003 difference between Baseline & Actual

(% of GDP) 2/

Table V.1. Jordan: Public Debt Dynamics, 2000-03(In millions of Jordanian Dinar)

2000-03 cumulative

128. The consolidated public sector debt,55 however, is substantially lower than central government debt because of the large surpluses generated by the Social Security Corporation (SSC) and to a lesser extent by the Central Bank of Jordan (Box V.1). Debt reduction at the consolidated public sector level has also been impressive over the last decade, although it has suffered from a lack of progress at the central government level during 2001–03. The consolidated public sector debt is conservatively estimated to be about 59.7 percent of GDP at end-2003, and is estimated to have declined by about ½ percentage points from its end-2000 level.

55 Comprising the consolidated operations of the central government, autonomous public agencies, public financial institutions, nonfinancial public enterprises and local governments.

- 89 -

129. Jordan’s capacity to repay its debt, in terms of debt-service ratios and the interest bill remains strong, and very similar to the original baseline. Debt-service related indicators point to the fact that despite a very high debt ratio at the central government level, Jordan’s debt-service burden has been declining in recent years (table V.2).56 Current program projections suggest that debt service as a percent of GDP will fall to 7 percent by 2006 and debt service as a percent of exports of goods and non-factor services will decline to 16.1 percent. The interest bill will continue to decline to 3.4 as a percent of GDP and to 9.9 as a percent of total expenditures.

2001 2002 2003Baseline Current Program

Total government net debt (excl. Brady Bonds) 5818.2 6459.5 7095.0 5761.5 6976.0

Total Net Debt Ratios As a percent of GDP 93.4 97.1 101.5 62.4 79.7 As a percent of total revenues 305.7 321.4 282.6 208.2 294.6 As a percent of exports of goods and NF services 217.3 214.1 225.6 123.0 182.5

Debt Service (excl. IMF repayments) As percent of GDP 8.4 7.7 12.4 1/ 7.0 7.0 As percent of total revenues 27.5 25.6 34.5 1/ 24.0 26.1 As percent of exports of goods and NF services 19.5 17.1 27.6 1/ 17.0 16.1

Interest Bill As percent of GDP 4.5 3.8 3.9 3.7 3.4 As percent of total expenditures 13.3 10.9 10.1 11.2 9.9

Source: Fund Staff Estimates based on Ministry of Finance and Central Bank of Jordan data1/ The debt service figures for 2003 are inflated due to the prepayment of Par Brady Bonds ($456 million or about 4.6 percent of GDP).

2006

Table V.2. Measures of Central Government Debt

56 For 2003, the debt-service payments are inflated due to the pre-payment of Par Brady Bonds.

- 90 -

C. Outlook for the Medium-Term

130. Against the background of the substantial shortfalls in debt reduction relative to the original baseline, three issues are important for analyzing Jordan’s medium-term debt

Box V.1. Jordan—Consolidated Public Sector Operations and Debt While the central government dominates the public sector, the fiscal or quasi-fiscal operations of other institutions are significant both at a macroeconomic level and in the provision of public services. The net debt of the public sector at 59.7 percent of GDP in 2003, is significantly lower than at the central government level. The own-budget agencies have their budgets approved by the cabinet. There are 32 autonomous agencies and most of their fiscal operations are fully funded (generating balanced fiscal outturns), after taking account of the transfers from the central government. The CBJ earns seigniorage and interest on its foreign exchange reserves, but pays interest on certain liabilities, most importantly the large volume of central bank certificates of deposit (CDs). The SSC is an autonomous agency charged with providing old-age and disability pensions to private sector workers and civil servants hired after 1995.

Summary Operations of the Consolidated Public Sector 1999-2003.

1999 2000 2001 2002 2003Consolidated public sector 1/

Revenue and grants 41.3 40.7 41.4 39.9 46.2Expenditure 42.4 43.0 42.7 43.6 44.8Balance -1.1 -2.4 -1.3 -3.7 1.4Net debt/assets (-) 71.5 60.2 57.9 60.7 59.7

Central government Total revenue and grants 31.0 30.1 30.5 30.2 35.9Expenditure 34.5 34.8 34.2 35.2 37.0Balance -3.5 -4.7 -3.7 -5.0 -1.1Net debt/assets (-) 111.3 100.0 97.0 100.5 101.5

Own-budget agenciesTotal revenue and grants 6.4 5.5 5.4 5.3 5.6Expenditure 6.1 5.7 5.8 5.9 5.8Balance 0.3 -0.2 -0.5 -0.6 -0.2Net debt/assets (-) 2/ -0.3 -1.6 -0.8 -0.3 -0.1

CBJ Revenue 1.9 2.6 2.6 1.4 1.9Expenditure 2.4 2.1 2.3 1.6 1.2Balance -0.5 0.5 0.3 -0.2 0.7Net debt/assets (-) 2/ -12.2 -11.3 -9.6 -9.6 -12.1

SSCRevenue 3.9 3.6 4.3 4.2 4.4Expenditure 1.3 1.4 1.8 2.2 2.4Balance 2.7 2.2 2.7 2.1 2.0Net debt/assets (-) -22.9 -24.5 -26.2 -27.0 -26.4

Memorandum itemPublic sector net debt, excl. currency in circulation 3/ 52.3 40.2 38.8 41.8 39.1

Sources: data provided by the Jordanian authorities; and IMF staff estimates. Latest data available. 1/ Excludes municipalities and some minor public enterprises. Transfers and common debt obligations between sectors are eliminated. CBJ accounts are on a commitment basis. 2/ Own-budget agencies domestic banking system debt only. Domestic and external debt of these agencies are captured under the central government debt. CBJ assets are net foreign assets plus net domestic assets less currency in circulation. 3/ This definition is used by credit rating agencies to evaluate Jordan’s credit worthiness.

- 91 -

sustainability. First, are the original debt-ratio targets likely to be met under the current program? Second, what is the likely evolution of debt over the medium-term? Third, what is the proposed phasing of the debt reduction in the revised strategy relative to the baseline?

131. The authorities’ current program projections suggest that Jordan should be able to substantially reduce its central government debt burden to 80 percent of GDP by end-2006 and to 61.6 percent of GDP by end-2010. The overall debt ratio is projected to be exactly at the debt ceiling mandated by the Public Debt Law. Compared to the original baseline, the central government debt burden will be about 11 percent of GDP higher at end-2010 relative to the original baseline (see Table V.3). In order to gain some of the lost ground, the program envisages a slightly higher rate of reduction in the debt ratio over the period 2004–10 (see Figure V.2).

132. In terms of the composition of the debt reduction, the authorities’ current program projections have a slightly lower rate of nominal GDP growth relative to the baseline,57 but a similar fiscal deficit path58 (see Figure V.3). Significant gains are expected to come from higher privatization proceeds relative to the original baseline due to the envisaged acceleration of the delayed privatization program (entailing an additional JD 80 million per annum). Overall proceeds from the privatization program, however, is assumed to be broadly similar to the original baseline.

133. While the fiscal deficit path is largely in line with the original program, the negative impact of the war in Iraq means that a stronger fiscal effort would be required to achieve medium term targets. The cumulative fiscal effort, measured by the change in the primary balance excluding grants between 2004 and 2007, amounts to 7.7 percent of GDP under the program, compared to 1.4 percent of GDP under the original baseline scenario. To achieve the targeted fiscal deficit path, the authorities would need to take additional measures in revenue and expenditure averaging about 11 ⁄2 percent of GDP annually. The remainder of this chapter outlines fiscal priorities for the medium-term which will be necessary for Jordan to achieve the desired fiscal consolidation.

57 9.7 percent in program versus 10.2 in the baseline.

58 3.2 percent for the period 2004-07.

- 92 -

Table V.3. Jordan: Original Baseline and Program Projections

Original Baseline Projections Current Program Projections2000 2001 2002 2003 2004 2006 2010 2002 2003 2004 2006 2010

Prel.

(In percent of GDP)

Total budgetary revenue and grants 30.1 30.6 32.0 31.1 30.7 29.9 27.4 30.2 35.9 32.3 27.2 26.2 Budgetary revenue 25.9 26.3 25.6 25.2 25.3 24.9 24.6 25.1 23.8 23.6 24.2 24.6 Grants 4.2 4.3 6.4 6.0 5.4 5.0 2.8 5.2 12.1 8.7 3.0 1.6

Total budgetary expenditure 34.1 33.7 36.5 35.5 34.7 32.9 27.7 34.7 38.3 35.2 33.4 28.2Current expenditure 29.1 28.4 30.7 29.6 29.0 27.3 22.6 27.8 29.4 27.2 26.4 22.5

Of which: interest payments 4.9 4.2 4.4 4.5 3.9 3.7 3.0 3.8 3.9 3.4 3.4 2.6Capital expenditure 4.9 5.2 5.9 5.8 5.7 5.6 5.2 6.5 8.6 7.4 6.8 5.4

Overall balance, excluding grants -8.9 -7.9 -10.9 -10.3 -9.4 -7.9 -3.3 -10.1 -13.1 -12.5 -5.8 -3.6

Overall balance, including grants -4.7 -3.7 -4.5 -4.3 -4.1 -2.9 -0.4 -5.0 -1.1 -3.9 -2.8 -2.0

Financing 4.7 3.7 4.5 4.3 4.1 2.9 0.4 5.0 1.1 3.9 2.8 2.0Foreign financing (net) -1.5 1.5 1.3 1.3 1.8 -0.3 0.0 1.2 -4.6 -2.3 -0.6 1.1Privatization receipts (net) 7.2 -0.1 3.0 4.1 2.5 1.1 0.0 1.2 1.3 4.0 2.3 0.8Domestic financing (net) -1.0 2.3 0.2 -1.0 -0.3 2.2 0.4 2.6 4.4 2.2 1.1 0.1

Memorandum items Primary balance 0.3 0.5 -0.1 0.2 -0.1 0.8 2.6 -1.2 2.8 -0.5 0.4 0.6

Government savings 0.6 2.2 1.4 1.5 1.7 2.7 4.8 2.4 6.3 4.9 0.6 3.6 Total net debt including guarantees 95.8 93.4 87.1 78.1 71.7 62.4 50.4 97.1 101.5 93.0 80.0 61.6 Of which: external (w/o Brady bonds) 80.1 75.2 70.1 63.5 58.5 48.4 36.0 77.0 77.1 68.2 56.4 43.5 Interest/total revenues 16.4 13.7 13.8 14.5 12.8 12.2 11.0 12.5 10.9 10.5 12.5 9.9 GDP at market prices (in JD million) 5,915 6,229 6,742 7,338 7,948 9,240 12,560 6,653 6,992 7,524 8,719 11,864

Sources: Jordanian authorities; and Fund staff estimates.

D. Fiscal Priorities

The achievement of the debt targets under the Public Debt Law will require substantial fiscal efforts on the part of the Jordanian authorities. The following are a set of priorities for further fiscal reforms to achieve the debt targets: • Jordan needs to increase buoyancy in tax revenue and reduce its dependence on inelastic

and volatile revenue sources, such as nontax revenues and external grant assistance. In addition, it will have to recoup the permanent loss of the Iraqi oil grant (about 3 percent of GDP annually). Key priorities on the revenue side will be to reform the GST and income tax systems, and to align domestic petroleum product prices with international levels.

• On the expenditure side, Jordan needs to increase flexibility in the budget by reducing

current outlays, especially by containing the growth of the wage bill and military spending, continuing with pension reform, and increasing the efficiency of social spending on health and education.

- 93 -

• Sizable below-the-line operations will be needed to complement revenue and expenditure reforms. These would include an acceleration of privatization, a continuation of special debt operations such as debt swaps, and an adherence to the fiscal funding strategy.

Figure V.2. Jordan Medium-Term Debt Projections, 2000–10

Total Net Central Government Debt 1/(In percent of GDP)

40

50

60

70

80

90

100

110

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2010

External Debt 1/(In percent of GDP)

30

40

50

60

70

80

90

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2010

Source: Jordanian authorities; and Fund staff estimates.

- 94 -

Figure V.3. Jordan Medium Term Government Balance Projections, 1998–2010

Overall Balance Before Grants(In percent of GDP)

-14

-12

-10

-8

-6

-4

-2

0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2010

Overall Balance After Grants(In percent of GDP)

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2010

Primary Balance(In percent of GNDI)

-1.5

-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2010

Source: Jordanian authorities; and Fund staff estimates.

- 95 -

E. Revenue

134. Reforming the income tax should be a key priority. The current income tax system remains overly complex, inequitable, and inefficient. As a result, Jordan’s income tax performance lags significantly behind other countries in the region. The priorities for reforms in this area include: broadening the tax base by eliminating the numerous exemptions, especially on rental income and export profits; replacing the current system of deductions with a simple system of tax credits; having provisions for accelerated depreciation instead of the present system of partial tax holidays; subjecting capital gains received on all assets by all taxpayers to a similar tax; and reducing the number of tax rates to reduce the complexities of the current rate structure.

135. Enhancing the efficiency and elasticity of the GST system will require unifying the lower GST rate with the basic rate over time by increasing the basic rate. It will also be important to broaden the GST base by extending it to electricity and transportation. In addition, improving compliance and simplifying tax administration would help improve the elasticity of the GST system.

136. The permanent loss of the Iraqi oil grant and the associated oil price discount underscore the importance of aligning domestic petroleum product prices with international levels. The strategy should include a transition period during which discretionary price adjustments will gradually eliminate the gap between domestic and international petroleum product prices by 2006. Furthermore, the current system of implicit tax revenues from pricing some products above market levels should be replaced by a transparent system of GST and specific excises.

F. Expenditure

137. To gain much needed flexibility on the expenditure side, Jordan needs to limit its current outlays. Wages, pensions, military outlays, and interest payments account for about 70 percent of budgetary outlays. While progress on pension reforms has been commendable, it will be important to consolidate the gains over the medium term to limit wage and pension outlays and to reduce future contingent liabilities.

138. The growing burden of military spending needs to be contained to ensure the sustainability of Jordan’s fiscal position. Military spending remains the largest single expenditure category, accounting for about a quarter of total expenditure. Jordan spends more on military than any other country in the region in percentage of GDP and almost triple that of the major industrial countries. Further, Jordan has lagged behind its regional comparators in reducing military spending relative to GDP over the past decade. While its neighbors have been successful in significantly reducing military spending relative to GDP between 1995–2001, Jordan’s military spending increased by over ½ percent of GDP during the same period.

- 96 -

Figure V.4. Cross-Country Comparison of Military Expenditures.

Military Expenditure, 2001(In percent of total expenditure)

0

5

10

15

20

25

30

Jordan Syrian ArabRepublic

Israel Turkey Iran, I.R. of Majorindustrial

countries 4/

Egypt

Figure V.5. Cross-Country Comparison of Expenditures by Function

0

2

4

6

8

10

12

14

Jordan Israel Syrian ArabRepublic

Turkey Iran, I.R. of Egypt Majorindustrial

countries 4/

Military 1/Development 2/Education 3/Health 4/

139. The recent completion of the comprehensive pension reform agenda will strengthen significantly Jordan’s fiscal position in the coming years by containing the increase of pension liabilities. In this context, it would be important to reform the contribution and benefit rules of the Social Security Corporation (SSC) to ensure its long-run financial solvency, based on the findings of the ongoing five-year actuarial review.

140. Spending on health and education compares favorably with other countries in the region and even with industrial countries. At 5 percent of GDP, Jordan’s spending on

- 97 -

education exceeds industrial countries’ average (4.7 percent of GDP). Similarly, at 4.2 percent of GDP Jordan’s spending on health compares favorably not only to the regional average of 2.8 percent of GDP, but also to the industrial country average of 6.5 percent of GDP. However, there is a need for improving the effectiveness of public expenditure to achieve the government’s social objectives rather than increasing the size of spending.

141. Effective implementation of the ongoing public expenditure management reform, including the establishment of a Treasury Single Account (TSA), would greatly aid in improving budget coverage, execution, and reporting.

G. Below-the-Line Operations

142. Given that lower privatization proceeds has been a primary cause for the shortfall in debt reduction over the past two years, the government’s debt-reduction goals for the medium-term will depend critically on accelerating the privatization program and using all privatization proceeds for reducing debt. First, additional proceeds are required to compensate for the significant shortfalls in debt reduction over the past two years. Second, to the extent that lower privatization meant higher borrowing to finance the fiscal deficit, the associated debt service payments are an additional fiscal burden. Third, considering the one-off nature of privatization receipts, any use of them to finance expenditures which may have a recurrent component or call for any budgetary spending in the future, further jeopardizes the fiscal program. Fourth, over the longer run, privatization should potentially raise productivity and growth and some of these gains would accrue to the budget in the form of tax revenue. The current program envisages average annual privatization receipts of JD 200 million for the period 2004–08 and the use of all proceeds for debt reduction purposes.

143. The pre-payment of Brady Par Bonds is a step in the right direction. Financing the Brady Bond buyback by the issuance of domestic public debt and a drawdown of international reserves is consistent with the need to reduce Jordan’s external debt and debt service payments and its vulnerability of the public debt service burden to adverse exchange rate movements.

144. The pre-payment of high cost external debt should continue along the lines discussed in the fiscal funding strategy aimed at decreasing the proportion of external debt and increasing the reliance on domestic financing in consultation with the Paris Club Secretariat (see Box V.2). Sustained implementation of such a policy will result in an accelerated reduction of external debt and domestic excess liquidity, interest savings, and the establishment of a domestic yield curve, facilitating long-term lending to the domestic private sector. In addition, the authorities could continue in their efforts to seek debt swaps and debt for development deals from various bilateral official creditors to the extent possible.

- 98 -

Box V.2. Jordan—A New Fiscal Funding Strategy

The government’s fiscal funding strategy since the late 1980s has been characterized by a bias towards external financing due to efforts to secure the maximum possible financing from official donors and creditors. Central government net external financing averaged the equivalent of 6.0 percent of GDP per year in 1993–2002, about one-third of which was debt-creating. At end-2003, the gross external debt stock of the central government stood at the equivalent of about $7.5 billion, 83 percent of GDP. Domestic debt financing has generally been treated as a residual item, aimed at filling the gap between overall financing requirements and funds raised from external creditors or through privatization. In 1993–2002, net domestic borrowing by the central government averaged the equivalent of 0.7 percent of GDP per year. At end-2002, the gross domestic debt stock of the central government was equivalent to about 20 percent of GDP. Despite progress in fiscal consolidation, Jordan remains one of the most externally overleveraged economies in its income group59 which constrains its foreign currency sovereign credit ratings to within the speculative grade. The fact that Jordan’s external financial liabilities are almost exclusively denominated in foreign currencies results in an element of financial fragility, insofar as government, financial institutions, and corporate balance sheets are exposed, to varying extents, to interest rate or exchange rate shocks. As discussed earlier, Jordan’s public debt has already suffered the consequences of valuation effects in 2002–03 and one of its critical macroeconomic vulnerabilities is the susceptibility of its public-debt profile to exchange losses in the event of depreciation of the Jordanian dinar (JD). Balance of payments considerations have traditionally necessitated a certain minimum quantum of external borrowing. More than 77 percent of the government’s net borrowing requirements were funded from external sources during 1993–2002. Though necessary from a balance of payments perspective, the funding strategy was not free of fiscal cost. The interest rate on government domestic debt averaged about 3.7 percent per year during this period, while that on public and publicly-guaranteed external debt averaged about 5 percent. In addition to this, external borrowings had to be sterilized through CD issuance by the CBJ. On a consolidated basis, therefore, the true cost of external borrowing averaged some 8.5 percent per year during 1993–2002. Stated differently, every additional 1 percent of GDP worth of annual net domestic borrowing in lieu of net external borrowing during 1993–2002 would have resulted in fiscal savings worth up to JD 2.5 million per year. The recent strengthening of the balance of payments and increase in gross usable international reserves has afforded Jordan the opportunity for a more selective external borrowing policy. A new fiscal funding strategy with increased emphasis on domestic borrowings is now a possibility, holding out the prospect of accelerated external debt reduction, domestic debt market development, and significant interest savings. Beginning in 2002, the Jordanian authorities started to take steps to adjust the fiscal funding profile in favor of larger magnitudes of JD-denominated bonds. This process has been intensified in 2003 through the pre-payment of Brady Bonds, the issuing of larger quantities of 5-year government bonds to finance government expenditures, and by not drawing on much of the World Bank Public Sector Reform Loan (PSRL). Sustained implementation of such a policy would help achieve a more balanced distribution between local currency and foreign currency liabilities in the public debt; absorb excess liquidity; develop a longer yield curve; and facilitate longer-term bank lending to the domestic private sector. Such a policy would support the development of Jordan’s domestic financial and nonfinancial private sectors while also reducing Jordan’s vulnerability to external shocks.

59 Jordan’s external debt of 80.4 percent of GDP at end-2002 compares unfavorably with Lebanon (31.9 percent

(continued…)

- 99 -

H. Potential Vulnerabilities

145. The debt reduction path envisaged in the program faces significant risks in the event of adverse shocks. One of the most important risks is from valuation effects in case the Jordanian dinar were to depreciate. Given the high proportion of external debt, the initial impact on the stock of debt could be substantial, leading to a debt-to-GDP ratio which would remain markedly above the baseline, entailing a continued heavy burden on the budget, and a significant delay in meeting the targets specified under the Public Debt Law.

146. Any reduction in the GDP growth assumptions under the medium-term baseline scenario would make the debt targets difficult to achieve. The program assumes a growth rate of GDP of 5 percent in 2004, accelerating to 6 percent over the medium term. These are predicated on a sharp recovery from the Iraq conflict and a continued rapid expansion of exports.

147. Shortfalls in external grants from program levels could have a negative impact on the debt reduction strategy. The fiscal program for the medium term is based on fairly conservative assumptions about external grants, given Jordan’s past success in mobilizing grants. Hence, there should be limited downside risk of shortfalls in grant receipts. Other sources of vulnerability include higher than programmed real interest rates, and a deterioration in the security environment.

I. Conclusions

148. Even though there have been substantial shortfalls in debt reduction relative to the original baseline in recent years under the current SBA, the debt path for the medium term envisaged in the program is consistent with debt sustainability. Reducing the debt burden, particularly in the light of recent shortfalls and the impact of the war in Iraq, would require a strengthened commitment by the authorities to adhere to the fiscal deficit path in the program.

149. The lack of any cushion suggests that there are risks to the attainment of debt targets in case there are adverse valuation effects, slower growth, loss of external grants, or any political and regional instability which have not been explicitly factored in the baseline scenario. Nevertheless, by pursuing a medium-term fiscal strategy based on the priorities outlined above, the authorities should be able to considerably improve Jordan’s prospects for eventual debt sustainability.

of GDP), Egypt (31.6 percent of GDP), and Indonesia (35.3 percent of GDP) as of end-2002.

- 100 -

VI. DEVELOPMENT OF SOCIAL PROTECTION INSTITUTIONS60

A. Introduction

150. In the aftermath of the 1989 crisis, Jordan was confronted with a large devaluation and a contraction in output, a decline in real income, and a sharp deterioration in the level of poverty. However, the lack of an adequate social safety net significantly inhibited the effectiveness of the government’s response to these mounting challenges. Prior to the crisis, Jordan had largely relied on the informal family-based social protection system. While the family-based system was useful in smoothing occasional idiosyncratic welfare shocks, it was inadequate in coping with a systemic crisis that dramatically reduced the welfare of all segments of the Jordanian society.

151. Faced with the rapidly deteriorating public welfare and rising poverty, the government responded by reinstating price controls on basic food items and petroleum products. While the price controls helped alleviate the impact on the poor of sharp increases in food and fuel prices, they were poorly targeted, vulnerable to adverse external shocks, and burdensome on the budget. The government attempted to contain expenditure on subsidies associated with the price controls by introducing commodity rationing schemes. However, these schemes were only marginally successful in limiting the subsidies that remained vulnerable to import price volatility.

152. The inefficiency and fiscal unsustainability of price subsidies underscored the need for establishing a comprehensive formal social protection program with three pillars: a state-funded social safety net for the poor and vulnerable segments of the society; a basic self-funded social security system that would provide a comprehensive coverage for all workers in the economy; and a well-targeted and efficient expenditure program for health and education, ensuring equal access to all citizens with the emphasis on underdeveloped areas.

153. Over the past decade, the Jordanian government made substantial inroads in all three areas. In the late 1990s, the government successfully replaced generalized and open-ended subsidies with a system of means-tested cash transfers administered through the National Aid Fund (NAF). Despite some coverage limitations, the cash transfer scheme was much more successful in reaching the poor than the system of generalized subsidies. At the same time, the government restructured pricing of petroleum products with a view to cross-subsidizing the energy products consumed by the poor, while generating net revenue for the budget. Regarding old-age and disability pensions, the government’s strategy focused on consolidating various types of pension plans into an expanded, broad-based, and uniform social security system. Finally, despite the ongoing fiscal consolidation, Jordan maintained a respectable level of social spending, while pursuing an active poverty-alleviating strategy by

60 Prepared by Daria Zakharova.

- 101 -

allocating more resources to areas with high poverty incidence and restricted access to primary health care and public education system.

154. This chapter tracks the progress that Jordan achieved over the past decade in developing social protection programs and the resulting gains in social indicators and alleviation of poverty, despite the difficult economic and geopolitical environment. It begins by providing a historical context for the weak state of institutional arrangements prevailing at the time of the 1989 crisis and sets the stage for discussing the government’s initial response to the deterioration in poverty levels brought on by the crisis (Section B). Section C of the paper examines the evolution of the NAF and the key social safety net systems in Jordan. It starts by describing the introduction and reform of price subsidies and offers a cross-country comparison of subsidy reforms in the MENA region. It proceeds by reviewing the evolution of petroleum product subsidies, including the most recent reforms in this area that were triggered by the loss of the Iraqi oil grant. The section concludes by examining the evolution of the NAF. Next, the paper examines the government’s approach to expanding the social security coverage and making it more equitable by gradually phasing out separate pension schemes for civil servants and the military and consolidating them with the social security system for nongovernmental employees (Section D). Section E discusses the improvements in the effectiveness of health and education spending in Jordan, which helped in economic integration of the poor and the population residing in underdeveloped areas of the country. The paper concludes by outlining challenges ahead and sketching the future reform road map.

B. Social Protection Arrangements Prior to the 1988–89 Crisis

155. In the 1980s, Jordan lacked comprehensive and well-defined social protection institutions. Jordan’s social safety net systems consisted mainly of the traditional family-based social protection networks, generalized food subsidies, and the civil service and military pension systems for government employees and the military. In 1981, the pension system for government employees and the military was augmented by the introduction of state-operated contributory pension scheme for nongovernmental workers, administered through the SSC.

156. Food subsidies constituted a relatively insignificant share of Jordan’s budget until the economic crisis of 1989. In 1983–85, food subsidies accounted for less than 1 percent of total central government expenditure. The reduction in subsidy outlays in the early and mid-eighties followed the steady decline in the share of the population living below the poverty line during the economic boom of 1980–1986. As poverty declined steadily from 24 percent in 1980 to less than 3 percent in 1986–87, food subsidies were reduced from about 1 percent of total expenditure in the early eighties to less than half a percentage point of total expenditure in 1985 and were eliminated completely in 1986. With the elimination of the food subsidies in 1986, the NAF was established to provide a more formal social safety net for the unemployable poor.

- 102 -

157. The 1989 crisis led to a large devaluation of the Jordanian dinar and contraction of real economic activity, and resulted in a sharp increase in poverty. The devaluation caused market prices for food to increase by 78 percent between 1986 and 1992. At the same time, nominal wages did not keep up with the rise in inflation, resulting in a sharp decline in real income. Between 1987 and 1992, average per capita expenditure fell by 22 percent. By 1992, 14.4 percent of population lived below the poverty line, while the poverty gap, measured as the percentage of the national income by which expenditure of the poor would have to be increased to bring them up to the poverty line, widened from 0.3 percent in 1987 to 3.6 percent in 1992.61

158. The Jordanian government responded to these developments by increasing expenditures on welfare programs. Since the coverage of the NAF was inadequate to address the systemic welfare shock brought on by the crisis, the government reinstated food subsidies in 1988. By 1989, food subsidies made up 7 percent of government expenditure (3.3 percent of GDP).

C. Social Safety Net Systems

159. The sharp deterioration in poverty levels brought on by the 1989 crisis underscored the need for a more comprehensive state-funded social safety net. The government’s initial response was to reinstate the generalized subsidies on basic food stuffs and petroleum products. However, these subsidies proved to be inefficient in reaching the poor and costly for the budget and were gradually replaced by means-tested cash payments administered by the NAF. By the late 1990s, the NAF emerged as the single comprehensive state-funded social safety net for the poor and most vulnerable segments of society. Recent empirical evidence indicates that the expanded NAF played a key role in alleviating poverty in the second half of the 1990s.

The evolution and reform of food subsidies 160. Food subsidies were initially designed to reach the entire population through a direct control of the cost of basic foodstuffs to consumers. The foodstuffs (including wheat, barley, sorghum, rice, sugar, fresh meat, frozen chicken, olive oil, and lentils) were imported solely by the Ministry of Supply and distributed through its outlets to wholesalers and retailers at fixed prices. Other foodstuffs, such as milk, maize, and chickpeas were imported both by the Ministry of Supply and the private sector and also sold at fixed prices to final consumers. In introducing the subsidy, the government did not set a limit on the quantities of goods that could be purchased, nor did it differentiate across consumers based on their income. While most subsidized goods entailed consumer subsidies, the price controls on barley, sorghum, and maize were meant to aid producers of livestock.

61 R. A. Shaban et al., Poverty Alleviation in Jordan: Lessons for the Future, World Bank, 2001.

- 103 -

161. The system of generalized open-ended food subsidies had a number of serious drawbacks. First, by lowering the relative price of the subsidized foodstuffs without setting any limit on the quantity of purchases, it encouraged the substitution of those goods for other food items, thus increasing demand for the subsidized foodstuffs. In order to avoid shortages caused by the high demand, the Jordanian government had to import large quantities of foodstuffs. Second, since the subsidy was not targeted to the poor, all income groups could benefit from the low prices, resulting in perverse income distribution effects. For example, the 1994 Fund technical assistance (TA) report concluded that the subsidy for wheat largely benefited the upper-income groups, who consumed more bread per capita than the poor. Similarly, generalized producer subsidies for barley provided little benefits to the poor, as most meat is consumed by upper-income groups. Third, since the subsidy was open-ended, in the sense that there was no mechanism in place to put a cap on the subsidy per unit of product, the size of the subsidy was subject to wide fluctuations, depending on the level of international market prices of the imported foodstuffs. As a result, the food subsidy became increasingly burdensome with the continuing depreciation of the Jordanian dinar in 1989–90 and the rise in international commodity prices.

162. Concerned with the pressure of subsidies on the budget, the Jordanian government introduced a number of measures to address some of the above-mentioned drawbacks in 1990. In particular, meat subsidies were eliminated and a rationing system was introduced for sugar, rice, and powdered milk. Under the new system, fixed quantities of these commodities were made available through coupons at subsidized prices. Additional quantities of these commodities were offered at controlled, but nonsubsidized prices. While the new system addressed the problem of excess demand to some extent, it did not resolve the income distribution problems, nor did it completely address the open-ended nature of the subsidy.

163. The subsidy reform of the early nineties, combined with the beneficial developments in the world markets for foodstuffs, resulted in substantial savings to the budget. Following the full implementation of the food coupon system and a decline in the international prices for wheat, the total food subsidy bill fell by 1 percent of GDP to about 2 percent of GDP in 1991. In 1992, the government made further changes to the system by eliminating producer subsidies on maize and sorghum and raising the subsidized price for rice. In addition, the subsidized price of wheat was increased by 12 percent in 1993. The resulting savings, combined with the additional savings realized through the decline in import costs and increases in surpluses on nonsubsidized sales controlled by the Ministry of Supply for imported commodities, led to a further decline in the subsidy bill to 1 percent of GDP by 1994 (Table VI.1).

- 104 -

Table VI.1. Jordan: Food Subsidies 1990–96 1/(In millions of Jordanian Dinars)

Est.Item 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Wheat -42.4 -34.7 -38.8 -43.3 -39.5 -53.7 -49.1Barley -9.4 -7.0 -8.3 -9.0 -3.3 -1.8 -15.4Rice -8.3 -5.2 -5.3 -6.7 -4.8 -7.1 -10.0Sugar -18.6 -2.4 1.8 2.7 -0.5 -4.1 -8.8Meat -1.4 ... ... ... ... ... ...Other -3.4 -11.9 -6.8 2.7 4.9 2.9 2.1Cash Payments ... ... ... ... ... ... -20.5Surplus (+) or

subsidy (-) -83.5 -61.2 -57.4 -53.6 -43.1 -63.8 -101.8

Memorandum item: Total food subsidies

(As percent of GDP) 3.1 2.1 1.6 1.4 1.0 1.4 2.0

Sources: Ministry of Supply, and Ministry of Finance and Customs.1/ Negative sign indicates subsidy. 164. Despite the authorities’ efforts to curtail the subsidy bill, it remained vulnerable to adverse external developments. The authorities managed to temporarily restrain the expenditure on subsidies by reducing the number of subsidized commodities and adjusting controlled prices to reflect changes in the prices of imports. Nevertheless, the total subsidy bill doubled by 1996, reaching 2 percent of GDP following substantial increases in international prices for wheat and barley. In 1996, the subsidies for these two commodities accounted for two-thirds of the total subsidy bill.

165. Recognizing the need for a swift action to contain the subsidy bill, the authorities launched a comprehensive reform of price subsidies in 1996. With the assistance of Fund technical assistance, the authorities developed an ambitious reform program. In August 1996, the prices of bread and barley were increased sharply to the level of average economic cost and the private sector was permitted to import wheat directly. The short-term impact of the price increase on the poor was ameliorated by compensatory cash payments, amounting to some JD 20 million (0.4 percent of GDP) in 1996.

166. At present, Jordan employs international in-kind grant assistance to subsidize bread consumption. The subsidy is financed through an off-budget, in-kind wheat grants from the United States. In 2001, these grants amounted to $34 million. Despite these quasi-fiscal operations, Jordan’s progress in reforming food subsidies compares favorably to other countries in the region (Table VI.2 and Box VI.1).

- 105 -

Table VI.2. Jordan: Wheat Grants(In millions of U.S. dollars)

1999 2000 2001

Grant 18.0 65.0 34.0(In percent of GDP) 0.2 0.8 0.4

Source: Jordanian Embassy in Washington D.C.http://www.jordanembassyus.org

Petroleum product subsidies 167. As part of its poverty alleviation strategy in the aftermath of the 1989 crisis, the government introduced petroleum product subsidies for select products. While initially the system resulted in net fuel subsidy, by 1992 the government managed to collect net revenue on its fuel sales by introducing a cross-subsidization scheme, which was combined with a periodic adjustment of local fuel prices to reflect increases in world oil prices. Cross-subsidization maintained the low prices for energy products used for mass transit and electricity generation and for energy products consumed mostly by the poor (e.g., diesel, fuel oil, and kerosene) by setting local prices for these products below world market levels and subsidizing their consumption by charging above-market prices for gasoline.

168. Another factor that allowed Jordan to subsidize select petroleum products, while generating net revenue for the budget, was its oil agreement with Iraq. Since the Gulf War and until the recent war in Iraq, Jordan relied almost exclusively on Iraq to meet its oil needs. Of the total crude oil and refined products imported from Iraq under the food-for-oil program, approximately half took place in the form of a grant (amounting to 3 percent of GDP in 2002), while the other half was sold at preferential below-market prices negotiated each year between the respective governments. The government then sold the oil at preferential prices to the Jordan Petroleum Refinery Company.62 The wholesale and the retail prices were set by the government. The distribution sector was state-operated, while the retail sector was privately owned and competitive. Since 1992, the cross-subsidization scheme coupled with the preferential oil agreement with Iraq produced a net revenue for the government that was classified as oil surplus under the nontax revenues in the budget. In 2002, the government collected JD 110 million (1.7 percent of GDP) in oil surplus.63

62 The Jordan Petroleum Refinery Company (the Zarqa refinery) operates under a 50-year concession agreement scheduled to expire in 2008.

63 The oil grant was recorded under budgetary grants and the oil surplus, defined as an operating profit of the Zarqa refinery, was recorded as a nontax revenue.

- 106 -

Box VI.1. Subsidy Reform in Jordan—Comparison With Selected Countries in the Region. Jordan achieved significant success in implementing its reform of food subsidies compared to other countries in the region. Many countries in the region introduced food subsidies at about the same time as Jordan to counteract the negative economic impact of the Gulf War on the poor. In the early nineties, just like Jordan, most countries experienced problems in maintaining control over the rising subsidy bill (Figure VI.1). For example, in 1992 subsidies accounted for 16 percent of total expenditure in Egypt (5.5 percent of GDP). By 1996, Yemen faced a subsidy bill of over 7 percent of GDP, while Iran maintained its subsidies at slightly over 2 percent of GDP. While significant progress has been made in all the regional countries, performance of Jordan and Yemen stands out. At about 18 percent of total expenditure in 1996, Yemen’s subsidy bill was prohibitively high. Domestically administered wheat and flour prices were 75 percent below their world market levels. The subsidies were supposed to ensure impoverished families access to basic food items at low prices. However, according to World Bank staff estimates, only one-third of the subsidies reached consumers; the rest was captured by importers, distributors, and smugglers to neighboring countries. In addition, just like in Jordan, the poorest groups benefited very little from the subsidies because they spent disproportionately less on wheat and wheat flour than did high-income groups. In 1996, the Yemeni government initiated a gradual reform of price subsidies through several rounds of administered price increases. Increases, ranging from 10 to 30 percent, took place between the second half of 1996 and January 1999, following a large increase (150 percent) in January 1996. As a result, food subsidies were eliminated entirely by mid-1999. In order to alleviate the negative impact of the subsidy reform on the poor, in 1997 the government established the Social Welfare Fund (SWF)—along the lines of the successful model of the Jordanian NAF—to provide targeted cash assistance to the poorest segments of the population. The SWF was successful in reaching the poor with its coverage increasing dramatically over the years from about 39,000 cases in 1997 to over 400,000 cases in 2001.

Figure VI.1 Jordan. Cross-Country Comparison of Food Subsidies, 1992–2001

(In percent of GDP)

Jord

an Jord

an

Jord

an (Z

ero

subs

idie

s)

Jord

an (Z

ero

subs

idie

s)

Egyp

t

Egyp

tIr

an (N

o da

ta a

vaila

ble)

Iran

Yem

en (N

o da

ta a

vaila

ble)

Yemen

Yem

en (Z

ero

subs

idie

s)

Yem

en (Z

ero

subs

idie

s)

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1992 1996 1997 1998 1999 2000 2001 169. The oil surplus has been an unpredictable source of budgetary revenue. The revenue from oil surplus fluctuated widely over the years, reflecting the volatility of international oil prices (Figure VI.1). In addition, the complex system of implicit subsidies and taxes that the

- 107 -

cross-subsidization scheme entailed was difficult to analyze and forecast. In November 2000, the authorities requested technical assistance from the Fund to advise them on petroleum product pricing. The mission recommended to replace the oil surplus with a system of GST and excises. In 2002, the authorities introduced a 2 percent GST on petroleum products that was raised to 4 percent in May 2003. Nevertheless, administered prices for petroleum products and the extensive system of cross-subsidization remain in place to this day (Table VI.3).

170. Cross-subsidization causes a number of market inefficiencies. First, it distorts the market price structure and creates perverse incentives for consumers to substitute cheaper subsidized products for potentially more suitable and effective, but artificially relatively overpriced products. For example, Jordanian consumers are likely to substitute diesel for gasoline by purchasing diesel-powered vehicles, which may be harmful for the environment and may result in inefficient product allocation. In addition, ready availability of cheap fuel for water pumps may lead to over-extraction of water for farming purposes. Furthermore, subsidized diesel is widely used for self-generation of electricity. This may lead to a substantial decline in demand for the more cost-effective centrally generated electricity, possibly resulting in a sizable loss to the electricity company. Finally, since the price of diesel does not reflect its production costs, it is likely to result in a substantial overuse by consumers, exacerbating the required subsidy from the budget.

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

1997 1998 1999 2000 2001 20020

5

10

15

20

25

30

Net Surplus (in percent of GDP) WEO Oil Prices ($/bbl)

Figure VI.2. Jordan: Oil Surplus, 1997–2002

- 108 -

171. In 2003, the oil surplus system was further complicated by the loss of the Iraqi grant and preferential oil price agreements on account of the war in Iraq. With the commencement of the war in March 2003, oil deliveries from Iraq have ceased, and Jordan had to start purchasing oil at world market prices. In May 2003, the authorities responded to the rising pressure on the budget from the increase in the world oil prices by raising local fuel prices by 4–20 percent. Furthermore, in anticipation of the war, the Jordanian government built up a substantial oil reserve during late 2002 and the early months of 2003. In addition, the government secured agreements with other Arab countries to supply oil to Jordan on preferential terms, essentially satisfying the country’s oil needs until the end of the year.

172. While the generous international assistance provided temporary relief, the medium-term need to recoup the revenue associated with the loss of the Iraqi grant and the oil price discount remained. The authorities recognized the need to adopt a comprehensive strategy to phase out the remaining petroleum subsidies and to reduce the vulnerability of the budget to world oil price fluctuations. As part of the strategy, the government intends to eliminate the subsidies on diesel, fuel oil, liquefied petroleum gas, and kerosene and to liberalize the domestic market for petroleum products. At present, the government anticipates a multi-year transition period during which discretionary price adjustments will gradually eliminate the existing gap between domestic and international prices for the subsidized products. Once the gap has been closed, a symmetric automatic price adjustment mechanism based on international prices will be introduced. The government is also planning to introduce competition into the distribution market in order to speed up the process of the full liberalization of the oil sector.

Local price Reference price Volume Value Implicit Percent (US $ per ton) (US $ per ton) 1/ (tons) (thousand US $) subsidy(-)/tax

Total ... ... 3971 723 43 ...

Subsidized products ... ... 3810 608 -137 100

Gas Oil (diesel) 212 256 1336 283 -59 43Fuel oil (electricity) 98 131 1657 162 -54 40LPG 273 303 304 83 -9 7Kerosene 222 271 179 40 -9 6Fuel oil (other) 120 139 334 40 -6 5

Taxed products ... ... 161 115 180 100

Gasoline (regular) 560 314 503 282 124 69Gasoline (super) 712 360 161 115 57 31

Source: Jordanian authorities; and Fund staff estimates.

1/ Projected Italian ex-refinery price.

Table VI.3. Jordan: Cross-Subsidization of Petroleum Products, 2003

- 109 -

173. Table VI.4 shows for each petroleum product the price increase that would be required to bring the local price in line with the world reference price made up by the corresponding price from a refinery in Italy to which are added the marketing margin and the GST at a basic rate of 15 percent. Since the gasoline prices are already above the reference prices, an implicit excise tax rate is calculated under the assumption that the GST is levied on the reference price inclusive of the marketing margin and the excise tax; zero excises are assumed on all other products.

174. A weighted average price increase of about 32 percent would be required for subsidized petroleum products to bring their prices to world market levels plus a fair marketing margin and a 15 percent GST all in one step in 2004. Such a sharp increase in domestic petroleum prices would not be politically feasible and would also have a substantial relative price shock for the real sector. Accordingly, the authorities plan to phase-in the required increases in annual steps over a three-year period through 2006. Since the reference prices move in tandem with the world oil prices, a lower projected oil price in 2006 results in lower projected reference prices, and therefore, smaller petroleum product price increases required to reach the reference prices if the envisaged elimination of all subsidies is to be achieved by 2006. The required increase could be even less if much of the domestic electricity generation is converted to natural gas by 2006.

National Aid Fund

175. The National Aid Fund (NAF) was created in 1986 with the objective to protect the poor unable to participate in the labor market by providing cash transfers and subsidized loans. The NAF target group was made up of households with heads who were unemployable because of age, social status, or disability. To be eligible, households could not have income, own assets, nor receive assistance from other sources, including the extended family. The amount of monthly assistance provided to eligible households began at JD 20 in 1987 and increased with household size to a ceiling of JD 40 per month. This ceiling was gradually revised to reach JD 156 per month for a family of six in 2003. Supplemental in-kind assistance was provided to disabled members of needy households as well.

- 110 -

Tabl

e V

I.4. J

orda

n: P

etro

leum

Pro

duct

Pric

ing

Loca

l pric

e in

20

04

(US

$ pe

r ton

)

Ref

eren

ce p

rice

in

2004

(US

$ pe

r ton

) 1/

Ref

eren

ce p

rice

in

2006

(

US

$ pe

r ton

) 1/

Add

ition

al

trasp

orta

tion

mar

k-up

(p

erce

nt) 2

/ Im

plic

it ex

cise

ta

x in

200

3 3/

Targ

eted

pric

e in

200

4 (U

S $

per t

on)

Req

uire

d pr

ice

incr

ease

in 2

004

(per

cent

) 4/

Targ

eted

pric

e by

20

06 (U

.S.

$ pe

r ton

)

Req

uire

d cu

mul

ativ

e pr

ice

Pric

e in

crea

se th

roug

h200

6 (p

erce

nt) 4

/

Gas

Oil

(die

sel)

212

247

208

100

288

3624

315

Fuel

oil

(ele

ctric

ity)

98

126

106

100

147

5012

427

LPG

273

292

246

100

341

2528

75

Ker

osen

e 22

2 26

222

110

030

6 37

258

16Fu

el o

il (o

ther

) 11

5 13

411

310

015

6 36

132

15G

asol

ine

(sup

er)

712

348

293

1062

656

055

30

Gas

olin

e (r

egul

ar)

560

303

256

1046

516

043

50

Wei

ghte

d av

erag

e 5/

12

4 ...

......

...17

1 32

144

15

Sour

ce: J

orda

nian

aut

horit

ies a

nd F

und

staf

f est

imat

es.

1/ P

roje

cted

Ital

ian

ex-re

finer

y pr

ice

plus

dom

estic

and

inte

rnat

iona

l tra

nspo

rtatio

n co

st a

nd d

istri

butio

n m

argi

n. T

he re

fere

nce

pric

e flu

ctua

tes w

ith th

e w

orld

oil

pric

e.2/

As q

uote

d by

the

Jord

an P

etro

leum

Ref

iner

y C

ompa

ny .

3/ A

ssum

es th

at a

15

perc

ent b

asic

VA

T ra

te is

levi

ed o

n th

e re

fere

nce

pric

e in

clus

ive

of th

e 10

per

cent

tran

spor

tatio

n m

ark-

up a

nd th

e ex

cise

tax.

4/ In

clud

es a

dditi

onal

tras

porta

tion

mar

k-up

, exc

ise

tax,

and

GST

.5/

Sub

sidi

zed

prod

ucts

onl

y. W

eigh

ted

by v

olum

e.

- 111 -

176. The 1996 subsidy reform underscored the importance of the NAF in mitigating the adverse impact on the poor of eliminating food subsidies. In 1997, the food coupons were replaced by monthly cash transfers, while eligibility for the transfers was limited by imposing an income threshold of JD 50 per month. The cash transfers for the pensioners and civil service employees were distributed through a system of supplementary wage and pension allowances; nongovernmental workers had to register with government offices to receive the allowances; and the transfers for the most vulnerable groups were higher and were administered by the NAF. In 1998, total compensatory transfers amounted to JD 38 million (0.7 percent of GDP), half of which were administered by the NAF. In 1999, further changes were introduced when all cash transfers were eliminated, except for NAF beneficiaries, thereby establishing the NAF as the single state-funded social safety net for the poor and most vulnerable segments of Jordanian society.

177. As the food subsidy program was being phased out, the direct cash assistance administered by the NAF became increasingly more important. Thus, the number of beneficiaries of the NAF has increased from 8,000 households in 1987 to 66,000 households in 2002. At the same time, NAF cash assistance increased from JD 2 million in 1987 to JD 38 million in 2002. Furthermore, NAF assistance is estimated to have benefited about 7.4 percent of the population in 2002, up from 2.6 percent of the population in 1997. Preliminary data indicate that in 2003, the number of NAF beneficiaries was 67,000 and the total cash assistance was JD 47 million.

Figure VI.3. Jordan: NAF Transfers, 1987–2003

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 20030

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

No. of Households(left scale)

Cash Assistance (JD millions, right scale)

- 112 -

178. While NAF assistance covered a substantial share of the unemployable poor, the overall coverage of the fund remained incomplete. A technical assistance mission fielded by the Fund in November 1994 identified a number of deficiencies in the coverage of the NAF. In particular, the mission pointed out that the coverage could be extended to the working poor, especially when they head large families, and the long-term potentially employable unemployed. In addition, the NAF benefit did not sufficiently exceed the abject poverty line and the authorities were urged to consider generalizing the NAF cash transfers to all households below the abject poverty line to provide a safety net of last resort with complete coverage.

179. Despite the apparent weaknesses in coverage, the NAF was more successful in reaching the poor than the system of the generalized food subsidies. The World Bank’s 1992 and 1997 household expenditure surveys indicate that the food subsidies were generally regressive since richer households tend to consume more per capita than poor households. In 1992, the peak year for generalized food subsidies, the annual value of the food subsidy for the average person in the richest decile was almost twice the value of the food subsidy in the poorest decile. On the other hand, in 1997 as cash transfers replaced generalized food subsidies, the average value of cash transfers for the poorest decile was 1.7 times higher than the average value of cash transfers for the richest decile. The shift from the regressive food subsidies to the more progressive cash transfers resulted in a more pro-poor stance of government programs in 1997 compared to 1992.

180. The substitution of generalized food subsidies for a system of means-tested cash transfers has significantly reduced poverty. The poverty statistics in 1997 indicate that the Jordanian government was successful in reducing poverty, while implementing an ambitious structural adjustment program, including the virtual elimination of generalized food subsidies. The percent of the population living below the poverty line declined from 14.4 percent in 1992 to 11.7 percent in 1997. During the same period, the poverty gap was reduced from 3.6 percent to 2.5 percent, despite the low economic growth rates. The World Bank estimates that if it were not for the successfully reformed government programs, particularly the targeted cash transfers of the NAF, the proportion of population below the poverty line would have stood at 14.6 percent in 1997, thus exceeding the incidence of poverty in 1992.

D. Social Security and Pension Systems

181. Over the past decade, Jordan made substantial inroads in developing a comprehensive state-operated social security system. With the establishment of the SSC in the early 1980s, the defined-benefit civil service and military pension schemes were supplemented by a contributory pension system for private sector workers. However, as the civil service and military pension systems placed an increasing burden on the budget, the government set the goal of developing a single, uniform, and equitable social security system that would provide a comprehensive old-age pension and disability coverage for all Jordanian workers. As the

- 113 -

first step, in 1995 the civil service pension system was supplanted by the private sector pension scheme administered by the SSC for all newly hired civil servants, with a view to phasing out the civil service pension system completely over the next 50 years. Next, in 2003 the government closed the military pension system to all new entrants, thereby completing the integration of the public and private sector pension systems. As a result of these reforms, Jordan is well on its way to enjoying a well-designed, equitable, and broad-based social security system that is self-funded and open to all Jordanian workers, both inside and outside of the public sector. The remainder of this section describes the wide-ranging reforms undertaken in recent years on all three fronts.

Social Security Corporation 182. The Social Security Corporation (SSC) was established under the Social Security Law of 1978. It began operations in 1981 by providing social insurance in the form of old-age pension, survivor pension, disability pension, and compensation for work-related accidents, and vocational diseases for nongovernmental workers. The establishment of the SSC brought nongovernmental employees under the social security net, previously only available to government workers through the civil service and military pension systems. The scheme is mandatory for companies with five employees or more and voluntary for others. About 16,200 companies are enrolled, totaling some 462,000 contributors. The number of beneficiaries is currently about 68,000. At present, the ratio of contributors to beneficiaries is 6.8 to 1.

183. The SSC runs a contributory, defined-benefit pension plan. The benefit formula for old-age pensions is based on the average salary over the last two years of activity, multiplied by 2 percent times the number of years of contributions. Once pensions are paid out, there is no subsequent cost of living adjustment. There is a minimum pension of JD 85 per month. Contributions are equivalent to 16.5 percent of gross wages, of which 11 percent is paid by the employer and 5.5 percent by the employee.

184. Financial operations of the SSC are audited by internal and external auditors every year, in addition to the audits performed by the Audit Bureau of the Government of Jordan. The external audit for the year ending December 31, 2002 was conducted by Deloitte & Touche. The audit report stated that net assets of the SSC at end-2002 stood at JD 1.7 billion (26 percent of GDP), of which 51 percent were held in bank deposits and 27 percent in equity holdings (Table VI.5).

- 114 -

185. The Social Security Law stipulates that the financial position of the SSC has to be examined by actuarial studies at least once every five years. The most recent actuarial review, completed in 1997, projected that the cash flow of the SSC would fall below zero in 2028, and that assets would be exhausted in 2042. The SSC responded to some extent by increasing the rate of contributions from 15 percent to 16.5 percent in May 2001 and changing the rules for full pension and early retirement.64 In addition, the SSC has separated its investment operations from other administrative operations by establishing an independent investment unit staffed with experienced professionals. Nevertheless, pension and disability benefits have increased significantly more than contributions, suggesting that the financial condition of the system has deteriorated. In light of these developments, the current actuarial review, expected to be finalized by end-March 2004 should be instrumental in not only assessing the SSC’s finances, but also in engendering reforms to bring the system into balance in the long run.

The civil service pension system 186. The civil service pension system caters to those civil servants who were hired prior to 1995 and a “special category” of civil servants who continue to enroll in the system under special provision. The special category includes primary legislators, high-level administrators, judges, and diplomats. As of 2001, roughly 69,000 civil servants, about five-sixths of those in previously eligible employment categories, were enrolled, earning JD 270 million (4.3 percent of GDP). The pension system had a total of 43,000 beneficiaries, of which 31,000 received old-age pensions, 1,000 drew disability benefits, and 12,000 received survivor benefits. Total benefit payments were JD 82 million (1.3 percent of GDP).

64 The minimum number of years of employment necessary to qualify for full pension at the age of 60 has been raised from 10 to 15, and for early retirement at the age of 45 the minimum number of the years of service has been increased from 16 to 18.

Table VI.5. Jordan: Social Security Corporation Balance Sheet, 2002 (In millions of Jordanian dinars)

2001 2002 Total assets 1,610.6

1,760.6

of which : Deposits with banks and financial institutions 795.7 706.1Investment in associated companies 36.4 40.0Investment in land and other real estate after depreciation 44.5 46.1

Liabilities 57.6 38.4Net Assets 1,572.2

1,703.0

Source: Deloitte & Touche, Consolidated Financial Statements and Auditor's Report, 2002

- 115 -

187. The civil service pension system is a pay-as-you-go program. Contributions are collected at a rate of 8.75 percent of the basic salary for public employees. However, given that the basic salary is less than half of the total salary for civil servants, the effective rate of contributions is less than half this rate. No explicit employer contribution is levied. The pension is calculated as the sum of a basic salary and flat allowances. The basic pensions cannot exceed 125 percent of the final basic salary. The flat allowances include (i) JD 12.5 in personal allowance; (ii) JD 47.0 in cost of living allowance; (iii) JD 7.0 in allowance for married males; and (iv) JD 2.0 allowance per child (up to a maximum of JD 8.0). Eligibility for an old age pension is gained without an age limit: prior to September 2003, 20 years for men and 15 years for women was the minimum necessary employment period for classified employees.

188. Although the phasing-out of the system places a cap on the unfunded liability, in the absence of corrective measures, the system would have experienced a sharp increase in retirements over the next decade. As of 2001, essentially all participants were at least 30 years old with the average age of system participants currently over 41 years.

Figure VI.4. Delaying Retirement for Civil-Service Pensions, 2001–51 As this age distribution shifts to the right every year, the system would have experienced a bulge in retirements over the next decade, which could have exerted a substantial strain on the budget over the medium term (Figure VI.4). 189. In 2002, the authorities took measures to limit the impact on the budget of the sharp short-term increase in civil service retirees. The

authorities increased the minimum years of service by five years to be phased in by half-year increments each year. It is estimated that a five-year increase in the average length of service would reduce the estimated present value of net liabilities by 5 percent of GDP. In addition, it would keep net benefits from rising above 1.8 percent of GDP and would mitigate the bulge in benefits that was expected over the next 20 years.

The military pension system 190. The military pension system has been in operation since 1959. Military personnel received total compensation (basic salary plus allowances) of JD 278 million (4.4 percent of

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

2001 2006 2011 2016 2021 2026 2031 2036 2041 2046 2051

Perc

ent o

f GD

P

Baseline

Delay retirement by 5 years

- 116 -

GDP). The pensions system had a total of 147,000 beneficiaries, of which 63,000 drew benefits based on lengths of service, 31,000 received disability benefits and 52,000 were survivors. Total benefits amounted to JD 209 million (3.3 percent of GDP). At 1 pensioner (not counting branch beneficiaries) per every 1.4 contributor (active-duty personnel) in 2001, the system already had a high ratio of beneficiaries to contributors.

191. The growing cost of military pension impeded a speedy introduction of expenditure policy reforms and fiscal consolidation. The number of beneficiaries has been growing much more rapidly than the number of contributors in recent years. As a result, a growing share of public spending had to be devoted to pensions, crowding out more productive expenditures, including not only social spending, but also outlays on active duty military personnel and other current military spending. Moreover, the large and rapidly increasing share of GDP devoted to pensions made it more difficult to reduce the budget deficit in a sustainable way.

192. The military pensions system is a pay-as-you-go program with very generous defined benefits. Until recently, the system allowed participants to pay a relatively low contribution (8.75 percent of basic salary only) over a short career (as few as 16 years) and then enjoy generous benefits for the remainder of their lives and throughout the eligibility periods for their survivors. In addition, the length-of-service requirement was completely waived for service-related disabilities, a large minimum benefit applied, and beneficiaries received a supplemental benefit that made the system even more generous. The generous disability benefits combined with the recent sharp increase in the incidence of disability raised concerns about the system’s efficiency and long-term solvency. Whereas in 2000 less than 30 percent of all pensioners received a disability pension, in 2001 over 90 percent of new pensioners qualified for a disability award, thus making this award a standard component of the pension package for almost all military retirees, rather than compensation for the severe cost of disability. These generous benefits were further exacerbated by the four-year-rule that allowed officers who have served more than four years at their current ranks to retire with an automatic increase in pension benefits based on the pay at the next higher rank, increasing the basic pension received by an officer by up to 41 percent.

193. As a result of the overly generous benefits, the system ran a deficit of 3.2 percent of GDP in 2001. The deficit has risen in recent years and was projected to rise steeply over the next several years because of (i) the phased effects of a substantial benefit increase awarded in 2001; (ii) the high rate of disability awards for new retirees; and (iii) an expected bulge of new retirees. Moreover, the system was inefficient as in present value terms retirement benefits were greater than active-duty compensation. The net present value of the military pension liability for the years from 2002 to 2051 is estimated to be JD 12.2 billion or 185 percent of GDP in 2002.

194. During 2002–03, the authorities implemented a number of important measures that should significantly reduce future military pension liabilities. In December 2002 the cabinet approved the enrollment of all new military personnel in the pension plan administered by the SSC, effective January 1, 2003. This measure was estimated to reduce the net present value

- 117 -

of the government cash flow for military pensions (benefits less contributions, plus SSC contributions) by 40 percent of GDP (Figure VI.5). The cabinet also passed the tightening of eligibility criteria for military disability pensions in June 2003, which was approved by parliament in February 2004. In addition, the four-year rule was eliminated in March 2004. These reforms are estimated to reduce the present value of liabilities by an additional 16 percent of GDP. Furthermore, the government increased the minimum service requirement by military personnel by four years to be phased in by half-year increments each year. Overall, this reform package should help reduce the net present value of the military pension liability by almost 60 percent of GDP to about 125 percent of 2002 GDP.

Figure VI.5. Projected Net Outlays for Military Pensions, 2001–51

0%

1%

2%

3%

4%

5%

2001 2006 2011 2016 2021 2026 2031 2036 2041 2046 2051

as a

shar

e of

GD

P

Baseline

Shift new recruits to SSC

E. Health and Education Expenditure

195. In addition to developing needs-based and means-tested social protection institutions and expanding the social security coverage, the Jordanian government allocated significant resources to public spending on health and education. International comparison suggests that Jordan spends a very respectable amount on health and education programs, compared to the size of its economy. These programs are targeted at improving the quality and standard of living for all Jordanians, with an emphasis on the residents of underdeveloped areas. By ensuring equal access to health and education services for all citizens, the programs play an important role in alleviating poverty and integrating the disadvantaged groups and the poor into the mainstream economy.

196. Improving the quality of basic government services, especially in social sectors, is one of the key goals of the government’s Plan for Social and Economic Transformation (PSET). The PSET was adopted in November 2001 with a view to better addressing the pressing social needs and improving the standard of living for all Jordanians, providing them with better opportunities for finding new jobs and alleviating poverty, without compromising macroeconomic stability that Jordan had achieved with ten years of adjustments and reforms.

- 118 -

All PSET expenditure is funded exclusively by foreign grants and therefore is not debt-creating. The education component of PSET increased from JD 22.3 million in 2002 to JD 49.4 million in 2003 (0.7 percent of GDP).

197. Jordan’s success in improving the quality of spending on health and education is reflected in the noticeable improvements in the social indicators. In recent years, Jordan managed to achieve sizable gains in the quality of education, while reducing its education expenditure, indicating an improvement in the effectiveness of public spending on education. While public health indicators appear very impressive, especially compared to other countries in the region, there may be potential savings in improving the quality of spending on health.

Education expenditure 198. At 5 percent of GDP, Jordan’s spending on education exceeds industrial countries’ average (4.7 percent of GDP). Although education expenditure in Jordan has declined by 2½ percent of GDP between 1990 and 2001, Jordan remains the third largest spender in the region, following Yemen and Saudi Arabia (Table VI.6). Regarding public expenditure on education by level, Jordan spends about equal amounts on primary, secondary, and tertiary education. When it comes to spending on primary education, Jordan compares favorably to industrial countries that spend about a third of their education budgets on primary education. At the same time, industrial countries spend over 45 percent of their education resources on secondary education, with only 20 percent of resources devoted to tertiary education. These data suggest that Jordan’s allocative efficiency could be improved by shifting some resources from tertiary to secondary education.

199. While Jordan’s spending on education has declined over the past decade, the effectiveness of this spending has increased as indicated by substantial improvements in the quality of education indicators. In particular, the adult literacy rate has gone up from 81.5 percent in 1990 to over 90 percent in 2001, while the youth literacy rate has increased from 96.7 to over 99 percent during the same period. Another important achievement in this area is a dramatic improvement in the net primary enrolment ratio that increased from 66 to 94 percent over the past decade (Table VI.6).

200. Jordan’s ability to improve effectiveness of its public spending, while achieving substantial budgetary savings, can be favorably compared to other countries. For example, many countries in the region spend substantially more on education, but have lower literacy rates and enrolment ratios or show little improvement in these indicators over time. On the other hand, a number of middle income countries in East Asia that are comparable to Jordan, managed to maintain their youth literacy rates and net primary enrolment ratios in the upper 90th percentiles, while spending slightly over 3 percent of GDP on education. This evidence suggests that effectiveness of public expenditure may be more important for achieving government’s social objectives than the size of the spending.

- 119 -

Health expenditure 201. Jordan spends more on public health than any other country in the region. At 4.2 percent of GDP, Jordan’s spending on health compares favorably not only to the regional average of 2.8 percent of GDP, but also to the industrial country average of 6.5 percent of GDP. Jordan’s health expenditure increased from 3.6 percent of GDP in 1990 to 4.2 percent of GDP in 2001. In addition, Jordan appears to have achieved a commendable balance between public and private health expenditure, with private spending standing at slightly less than half of total expenditure on health (Table VI.7). The high level of private spending on health and the emphasis on primary health care services indicate that a sizable part of public health expenditure may be largely catering to the needs of the poor.

202. Jordan’s commitment to providing quality health care as measured by various public health indicators remains strong. In 2001, close to a hundred percent of population had access to improved sanitation, 96 percent of population had sustainable access to an improved water source, and between 95 and 100 percent of population had sustainable access to affordable essential drugs. With 205 physicians per 100,000 people Jordan outstrips such well-endowed rich countries as Saudi Arabia (153) and Kuwait (160). In addition, Jordan’s access to affordable drugs has reached the level of industrialized countries. These factors have positively influenced Jordan’s life expectancy at birth which at 70.6 years is almost two years higher than the regional average of 68.7 years (Table VI.7). It is also noteworthy that at present, about 60 percent of the population are covered by the two publicly provided health care plans – the military (Royal Medical Services) and the civil service plans.

F. Conclusion

203. Over the past decade Jordan has made commendable progress in replacing an informal family-based social safety system with well-defined and well-targeted social protection institutions. By eliminating food subsidies and replacing them with a means-tested system of cash transfers administered by the NAF, Jordan achieved significant savings for the budget, while reaching the poor more effectively and making substantial inroads in reducing poverty levels. The reform of food subsidies was followed by the reform of fuel subsidies, with the net subsidy eliminated in 1992. The recent loss of the Iraqi oil grant underscored the importance of eliminating cross-subsidization in the oil sector in order to address the vulnerability of the budget to world oil price volatility. The Jordanian government responded by developing a strategy to phase out the remaining fuel subsidies by 2006. At the same time, Jordan had to address the rising liabilities of the pension system which placed an ever increasing burden on the budget. The recently completed pension reform is critical in this respect, although it may take several years before the pension savings begin to accrue.

204. Despite these achievements, the government continues to face important challenges in strengthening its social protection institutions. In particular, in order to protect the budget

- 120 - - 120 -

Tabl

e V

I.6.

Inte

rnat

iona

l Com

paris

on o

f Pub

lic E

xpen

ditu

re o

n Ed

ucat

ion

Chi

ldre

n Te

ritar

y St

uden

tsN

et P

rimar

yN

et S

econ

dary

Rea

chin

gin

Sci

ence

, Mat

hA

dult

Lite

racy

Rat

e Y

outh

Lite

racy

Rat

eEn

rolm

ent R

atio

Enro

lmen

t Rat

ioG

rade

5an

d En

gine

erin

g(%

age

15-

24)

(In p

erce

nt)

(In p

erce

nt)

(In p

erce

nt)

(% te

rtiar

y st

uden

ts)

1990

20

01

1990

2001

1990

-91

2000

-01

1/

1990

-91

2000

-01

1/

1999

-200

019

94-9

7 1/

Jord

an

81.5

90.3

96.7

99.3

66.0

94.0

...76

.098

.027

.0U

nite

d A

rab

Emira

tes

71.0

76.7

84.7

91.0

94.0

87.0

59.0

67.0

98.0

27.0

Saud

i Ara

bia

66.2

77.1

85.4

93.1

59.0

58.0

31.0

51.0

94.0

18.0

Leba

non

80.3

86.5

92.1

95.4

...74

.0...

70.0

97.0

17.0

Turk

ey

77.9

85.5

92.7

96.7

89.0

...41

.0...

...22

.0Ira

n, I.

R. o

f 63

.2

77.1

86.3

94.2

...74

.0...

......

36.0

Egyp

t 47

.1

56.1

61.3

70.5

...93

.0...

79.0

...15

.0Pa

kist

an

35.4

44.0

47.4

57.8

...66

.0...

......

...Y

emen

32

.7

47.7

50.0

66.5

...67

.0...

37.0

...6.

0In

dust

rial c

ount

ries 2

/ 97

.7

98.5

99.8

99.8

95.8

97.3

87.8

93.1

...27

.2C

anad

a ...

...

...

...97

.099

.089

.098

.0...

...Fr

ance

...

...

...

...10

1.0

100.

0...

92.0

...25

.0G

erm

any

...

...

......

84.0

87.0

...88

.0...

31.0

Italy

97.7

98.5

99.8

99.8

...10

0.0

...91

.0...

28.0

Japa

n ...

...

...

...10

0.0

101.

097

.010

1.0

...23

.0U

nite

d K

ingd

om

...

...

......

97.0

99.0

79.0

94.0

...29

.0U

nite

d St

ates

...

...

...

...96

.095

.086

.088

.0...

...

Sour

ces+

A2:

UN

DP,

Hum

an D

evel

opm

ent I

ndic

ator

s. 1/

Dat

a re

fer t

o th

e m

ost r

ecen

t yea

r ava

ilabl

e du

ring

the

perio

d sp

ecifi

ed.

2/ S

impl

e av

erag

e.

(% a

ge 1

5 an

d ab

ove)

- 121 -

Tabl

e V

I.7. I

nter

natio

nal C

ompa

rison

of H

ealth

Exp

endi

ture

and

Per

form

ance

, 200

1

Life

O

ne-y

ear-

olds

B

irths

atte

nded

P

hysi

cian

s Po

pula

tion

with

Hea

lth e

xpen

ditu

re 3

/ex

pect

ancy

fu

lly im

mun

ized

by sk

illed

pe

r 100

000

sust

aina

ble

acce

ss to

Publ

icPr

ivat

ePe

r Cap

itaat

birt

h

agai

nst m

easl

es

heal

th p

erso

nnel

1/

peop

le 1

/af

ford

able

ess

entia

l dru

gs 2

/(y

ears

) (in

per

cent

)(in

per

cent

)(in

per

cent

)(%

GD

P)(%

GD

P)(P

PP $

US)

Jord

an

70.6

99

.097

.020

5.0

95-1

004.

33.

834

1

U

nite

d A

rab

Emira

tes

74.4

94

.099

.017

7.0

95-1

002.

50.

776

2

Sa

udi A

rabi

a 71

.9

94.0

91.0

153.

095

-100

3.5

1.0

641

Le

bano

n 73

.3

94.0

88.0

274.

080

-94

3.7

8.5

719

Tu

rkey

70

.1

90.0

81.0

127.

095

-100

3.6

1.4

315

Ir

an, I

.R. o

f 69

.8

96.0

...11

0.0

80-9

42.

73.

335

6

Eg

ypt

68.3

97

.061

.021

8.0

80-9

41.

82.

314

3

Pa

kist

an

60.4

54

.020

.068

.050

-79

0.9

3.2

76

Y

emen

59

.4

79.0

22.0

22.0

50-7

91.

53.

469

In

dust

rial c

ount

ries 4

/ 78

.7

87.3

99.0

292.

495

-100

6.5

2.9

2,57

4

C

anad

a 79

.2

96.0

98.0

186.

095

-100

6.5

2.5

2,53

4

Fr

ance

78

.7

84.0

...30

3.0

95-1

007.

22.

32,

380

G

erm

any

78.0

89

.0...

354.

095

-100

8.0

2.6

2,76

7

Ita

ly

78.6

70

.0...

567.

095

-100

5.9

2.1

2,02

8

Ja

pan

81.3

96

.010

0.0

197.

095

-100

5.9

1.8

2,00

9

U

nite

d K

ingd

om

77.9

85

.099

.016

4.0

95-1

005.

91.

41,

804

U

nite

d St

ates

76

.9

91.0

99.0

276.

095

-100

5.8

7.3

4,49

9

So

urce

s: U

ND

P, H

uman

Dev

elop

men

t Ind

icat

ors.

1/ D

ata

refe

r to

the

mos

t rec

ent y

ear a

vaila

ble

durin

g th

e pe

riod

1995

-200

1.2/

199

9.

3/ 2

000.

4/

Sim

ple

aver

age.

- 122 -

from the mounting pressures of petroleum product subsidies, the government will need to remain committed to the ongoing petroleum sector reform. Furthermore, consideration should be given to improving the coverage of the NAF by extending it to the working poor. It is also important to conduct regular actuarial reviews of the SSC to ensure long-term financial viability of the social security system. Finally, there is scope for improving efficiency of public spending on health. 205. The government will need to remain committed to periodic increases of fuel prices to close the gap between domestic and international petroleum product prices. Once this gap is closed, it will be paramount to introduce an automatic price adjustment mechanism to link the local and the international fuel prices. The authorities should also consider a replacement of oil surplus with a transparent system of the GST and excises on petroleum products. The government’s long-term goal should be full liberalization of the oil sector, once the exclusive concession rights of the Jordanian Petroleum Refinery Company expire in 2008.

206. The authorities should strive to further strengthen the social safety net system. The coverage of the NAF could be improved along the lines of IMF TA recommendations. Furthermore, the problem of unemployment should not be addressed by expanding the military or civil service. Instead, by curbing military and civil service employment and using the ensuing savings to provide adequate infrastructure to the disadvantaged areas and to offer professional training programs, these disadvantaged groups could be gradually integrated into the economic mainstream. At the same time, the NAF will continue covering the unemployable poor.

207. The pension reform is expected to have a beneficial impact over the medium term. The reform is an important step toward long-term fiscal sustainability. However, to safeguard the savings brought on by the reform and to ensure that the reversal of these gains does not take place, the authorities should be mindful of conducting regular actuarial reviews of the SSC and periodically revising pension benefits and contributions to ensure long-term financial viability of the social security system.

208. There is scope for improving the efficiency of public spending on health. In this regard, the focus should be on providing basic health care in an equitable manner to all Jordanians, while encouraging greater cooperation with private health care facilities. At the same time, the promotion of the private health sector in general, and medical tourism in particular, should not be at the expense of providing basic public health services to the poor, including in the remote rural areas. Sixty percent of the Jordanian population is already covered under public health insurance plans. Moving steadily toward more broad or universal coverage still remains a formidable challenge. An improvement in the costing of health care services will be key in establishing a viable and equitable health insurance system covering a broader segment of the population in Jordan.

- 123 -

References Ahmad, E. and Richard Hemming, “Poverty and Social Security,” Public Expenditure

Handbook, ed. Ke-young Chu and Richard Hemming, IMF, pp. 130–136. Enders, Klaus, Sherwyn Williams, Nada Choueiri, Yuri Sobolev, and Jan Walliser, 2002,

“Yemen in the 1990s: From Unification to Economic Reform,” IMF Occasional Paper 208.

Gillingham, Robert and Christopher Bender, 2002, “Jordan: Reforming the Military and Civil

Service Pension Systems,” IMF, Technical Assistance Report. Gupta, Sanjeev, and others, 2000, Equity and Efficiency in the Reform of Price Subsidies: A

Guide for Policymakers (Washington, IMF). Heller, Peter S., Juan Amieva-Huerta, Benedict Clements, and Platon Tinios, 1996, “Jordan:

Pension Reform Issues,” IMF, Technical Assistance Report. Ke-young Chu, Benedict Clements, Etienne de Callatay, and Sarosh Sattar, 1994, “Jordan:

Social Safety Net Options and Budgetary Implications,” IMF, Technical Assistance Report.

Mackenzie, G.A., 1991, “Price Subsidies,” Public Expenditure Handbook, ed. Ke-young Chu

and Richard Hemming, IMF, pp. 60–67. Shaban, Radwan A., Dina Abu-Ghaida, and Abdel-Salam Al-Naimat, 2001, “Poverty

Alleviation in Jordan: Lessons for the Future,” Orientation in Development Series, World Bank, Middle East and North Africa Region.

Sunley, E., R. Rolando Ossowski, Walter Mahler, and Sanjeev Gupta, 2000, “Adjustment of

Petroleum Product Prices,” FAD Guidance Note. Sunley, E., Anthony Annett, and Oystein Noreng, 2000, “Jordan: Petroleum Product Pricing,”

FAD TA Report. Van Beers, Cees and Andre De Moor, 2001, Public Subsidies and Policy Failures.

- 124 -

VII. CRISIS-PROOFING AND SOVEREIGN CREDITWORTHINESS65

A. Introduction

209. Jordan’s progress in macroeconomic performance and debt reduction has been mirrored in its credit ratings. As a result of sustained fiscal consolidation and prudent external debt management, the net debt burden of the central government fell from 198 percent of GDP in 1990 to 101 percent in 2002.66 In late 1995, two years after Jordan had restructured some $750 million of sovereign crossborder bank loans, Standard & Poor’s (S&P) assigned to Jordan an initial long-term foreign currency sovereign credit rating of ‘B+’ and Moody’s Investors Service (Moody’s) assigned an initial foreign currency ceiling for bonds and notes of ‘Ba3’, with both ratings anchored within the “speculative grade” (Table VII.1). In mid-2003, as Jordan was repurchasing its Brady bonds and prepaying selected, high-cost bilateral loans, the same agencies upgraded those ratings to ‘BB’ and ‘Ba2’, respectively, with both ratings climbing to within two notches of the “investment grade.”

210. As Jordan graduates from Fund-supported programs, attention will turn to an eventual diversification of sources of financing. Although Jordan’s reliance on official financing—and bilateral grants in particular—will persist well beyond the completion of the current Fund program in mid-2004, such flows may be expected to diminish over time. As the transition takes place, Jordan will need to develop an assured capacity to access international capital markets, and private bondholders in particular, regardless of whether or not it chooses to exercise that capacity. In the absence of the signaling role of Fund-supported programs, crossborder investors will require other means of assessing the appropriateness of Jordan’s policy responses to new challenges. In such an “emerging market” environment, risk benchmarks such as sovereign credit ratings and yield spreads on foreign currency-denominated, traded debt will increase in importance.

211. This chapter surveys Jordan’s progress and prospects from a sovereign creditworthiness perspective based on methodologies used by the rating agencies. It begins by providing an overview of the sovereign ratings methodologies of the major international rating agencies (Section B). It then proceeds to apply elements of those methodologies to

65 Prepared by Ashok Vir Bhatia.

66 Gross debt of the consolidated central government (i.e., the budgetary central government and the own-budget agencies) including IMF obligations, less the market value of Brady bond collateral, less deposits of the consolidated central government held with the domestic banking system.

S&P Moody’s

AAA AaaAA+ Aa1AA Aa2AA- Aa3A+ A1A A2A- A3BBB+ Baa1BBB Baa2BBB- Baa3

BB+ Ba1BB Ba2BB- Ba3B+ B1B B2B- B3CCC+ Caa1CCC Caa2CCC- Caa3CC --C --SD CaD C

-- = Not applicable.

Speculative Grade

Table VII.1Ratings Scales

Investment Grade

- 125 -

Jordan, first by reviewing progress to date compared with other, similarly-rated countries (Section C), then by discussing issues related to private sector balance sheets (Section D), and finally by attempting to outline a roadmap to the achievement of investment grade status within a few years (Section E). The chapter concludes that Jordan’s macroeconomic framework and debt management strategy are consistent with further ratings upgrades and a steady progression toward market financing (Section F).

B. Sovereign Ratings Methodology

212. The sovereign ratings methodologies of the major international credit rating agencies focus on political stability, fiscal solvency, and international liquidity.67 One key difference between the approaches to sovereign and sub-sovereign ratings formulation is the former’s focus not merely on the obligor’s ability to honor debt to private creditors in full and on time, but also on its willingness to do so. In this, the agencies are guided by assessments of political conditions as well as economic factors. In their assessments of economic factors, the agencies analyze fiscal solvency, or the medium-term financial sustainability of government operations, taking into account financial fragility in the nongovernment sector and the likelihood and size of potential bank crises; and international liquidity, or the capacity of the central bank to cope with panic-induced abrupt increases in dollarization and runs on the external capital account, should they occur.

213. The ratings exercise is, at its core, a debt sustainability analysis (DSA). Projections for government revenues and primary expenditures come together to form the primary balance, to which are added projections for interest payments. The resulting overall fiscal balance represents the net financing requirement, to which is added amortization falling due, yielding the gross financing requirement. Sources of financing are then projected line-by-line, as applicable: divestment proceeds; domestic bank and nonbank borrowing; rollovers of short-term external debt; disbursements of multilateral, bilateral, and crossborder bank loans; and international bond issues. To the extent that a financing gap emerges, it is compared with official international reserves levels and debt-service commitments to the various classes of creditors, before conclusions are drawn on the likelihood, sequencing, and scope of default.

214. Rating agency DSAs emphasize stress testing under “reasonable worst-case” scenarios. In so doing, they recognize that both financing flows to the sovereign and gross financing requirements of the sovereign can encounter discontinuities in situations of acute stress. In terms of sources of financing, rollover rates on short-term debt may drop, put options in medium- or long-term debt may be exercised, and the sovereign may find itself cut off from private-creditor financing in the international primary markets. In terms of financing requirements, defaults by subsovereign issuers may trigger the calling of sovereign 67 For a detailed discussion, see Ashok Vir Bhatia, “Sovereign Credit Ratings Methodology: An Evaluation,” IMF Working Paper 02/170 (Washington: International Monetary Fund, 2002). Available via the Internet at: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2002/wp02170.pdf

- 126 -

guarantees, and financial system distress may necessitate government support for bank recapitalization. In addition to the collection of detailed information on debt structure, the ratings exercise places considerable weight on financial system issues.

215. In the case of at least one major rating agency, S&P, the ratings exercise is guided by a checklist of economic variables.68 These variables are used, principally, to make cross-country comparisons, and may be divided into two broad categories: “intermediate variables” that measure the performance of the economy as a whole, and therefore its capacity to support government finances; and “operational variables” that measure the financial health of the government from flow and balance sheet perspectives, with emphasis on the estimation of contingent liabilities that could crystallize on to the sovereign balance sheet during a crisis. Estimates for contingent liabilities, in turn, include sub-estimates for the indebtedness of public enterprises to nonbank and external creditors, and for the potential upfront fiscal cost of banking sector distress in reasonable worst-case scenarios, based on an analytical process similar to that used in the Financial Sector Assessment Program (FSAP).

216. S&P’s checklist includes six intermediate variables and five operational variables. The intermediate variables are: nominal GDP per capita (in dollars); the rate of growth of real GDP per capita (in local currency); the inflation rate; the gross external financing requirement (current account deficit plus amortization due plus rollover of short-term liabilities) as a proportion of official gross usable international reserves; financial system net external debt as a proportion of current account receipts; and nonfinancial private sector net external debt as a proportion of current account receipts. The operational variables are: the general government fiscal balance as a proportion of GDP; general government net debt (including guarantees) as a proportion of GDP; general government gross interest payments as a proportion of general government revenue; estimated off-budget and contingent liabilities as a proportion of GDP; and public sector net external debt as a proportion of current account receipts.69

C. Jordan’s Ratings Scoresheet

217. A ratings-oriented assessment of Jordan could usefully take S&P’s checklist as a starting point. At ‘BB’, S&P’s long-term foreign currency sovereign credit rating on Jordan lies at the median of the coarse ‘BB’ ratings category (consisting of the fine ratings of ‘BB-’, ‘BB’, and ‘BB+’) and two notches below ‘BBB-’, the lowest rung of the investment grade.

68 For variable definitions, see David T. Beers, Marie Cavanaugh, and Takahira Ogawa, “Sovereign Credit Ratings: A Primer,” Standard & Poor’s RatingsDirect (April 3, 2002). Available via the Internet at: http://www2.standardandpoors.com/spf/pdf/fixedincome/sovereign.pdf

69 S&P consolidates central bank net foreign assets and domestic debt securities into what it refers to as the “general government” balance sheet, and central bank interest payments into what it refers to as the “general government” budget.

- 127 -

Beers, Cavanaugh, and Ogawa (2002) graphically present the (simple) averages for 2002 of seven of the 11 variables in S&P’s checklist, aggregated by ratings category, based on ratings as of end-March 2002 and S&P’s own macroeconomic projections for the year as a whole. Although a static exercise by nature, a variable-by-variable comparison between Jordan and the group averages for countries in the ‘BB’ and ‘BBB’ categories provides a preliminary sense of the extent to which Jordan over- or underperforms its ratings peers, as well as some indication of the sectors in which it leads or lags (Figure VII.1).

218. A broadly favorable picture emerges from the data comparisons. Jordan outperforms the ‘BB’ category averages in five out of the seven variables studied, and in two, inflation and public sector net external debt, outperforms the ‘BBB’ investment grade category average as well. We develop a simple measure of the extent of Jordan’s over- or under-performance for each variable, using the two-step process described below.

Step 1. We assume that the seven variables, pn , progress linearly from their average values in the ‘BB’ category, pn,BB , to their average values in the ‘BBB’ category, pn,BBB . At the same time, we normalize the ratings, r, such that rBB = 0 , rBBB = 1, and r = 0.5 represents the cutoff point between the speculative grade and the investment grade. Then, for each variable:

( ), , ,N N BBB N BB N N BBp p p r p= − ⋅ + (Equation 1)

⇒ ,

, ,

N N BBN

N BBB N BB

p pr

p p−

=−

(Equation 2)

⇒ , ,,

, ,

N Jordan N BBN Jordan

N BBB N BB

p pr

p p−

=−

(Equation 3)

Step 2. We assume that the overall “effective rating” for Jordan, RJordan , can be derived as a simple, unweighted average of the individual “effective ratings” for Jordan, rn,Jordan , implied by performance relative to each of the seven variables. Then:

7

,1

17Jordan n Jordan

nR r

=

= ⋅∑ (Equation 4)

⇒ 7

, ,

1 , ,

17

n Jordan n BBJordan

n n BBB n BB

p pR

p p=

−= ⋅ −

∑ (Equation 5)

- 128 -

Figure VII.1. Jordan: Key Ratings Variables, 2002

Sources: Beers, Cavanaugh, and Ogawa (2002); Jordanian authorities; and Fund staff estimates.

Nominal GDP Per Capita(In dollars)

0

2,000

4,000

6,000

Jordan 'BB' category 'BBB' category

Real GDP Per Capita(Annual percentage change in local currency)

0

1

2

3

'BB' category Jordan 'BBB' category

General Government Deficit(As a percentage of GDP)

0

2

4

6

Jordan 'BB' category 'BBB' category

General Government Net Debt(As a percentage of GDP)

0

20

40

60

'BB' category Jordan 'BBB' category

Consumer Price Index(Annual percentage change)

0

2

4

6

'BB' category 'BBB' category Jordan

Gross External Financing Requirement(As a percentage of gross usable reserves)

0

60

120

180

'BB' category Jordan 'BBB' category

Public Sector Net External Debt(As a percentage of current account receipts)

0

40

80

120

'BB' category 'BBB' category Jordan

- 129 -

Solving Equation 3, we confirm that Jordan overperforms significantly, relative to the ‘BB’ averages, in the inflation, public sector net external debt, growth, international liquidity, and general government net debt categories, and underperforms marginally in only two categories, those for the income level and the general government deficit (Table VII.2). Solving Equation 5, we obtain RJordan = 0.64, which would suggest that, overall, S&P’s long-term foreign currency sovereign rating on Jordan should be situated at around the two-thirds mark between the ‘BB’ and ‘BBB’ ratings categories. On S&P’s fine ratings scale, this is consistent with an upgrade from ‘BB’ to ‘BBB-’, the lowest rung of the investment grade.

219. The comparative exercise, although instructive, has limitations. First, as a snapshot in time (in this case for 2002), it fails to account for the volatility of or trend changes in the variables under consideration. Second, by assuming that the seven variables enjoy equal weight as determinants of the sovereign rating, it fails to account for endogeneity amongst the variables and oversimplifies the manner in which the major rating agencies arrive at their ratings decisions. Third, by surveying only seven of the 11 variables on S&P’s checklist (because of data constraints), it fails to account for private sector financial fragility and the potential ramifications for government finances. Despite these shortcomings, some conclusions can be drawn.

• Real sector: Jordan compares unfavorably in terms of income levels, but scores well for growth. At $1,761 in 2002, nominal GDP per capita remained marginally below the average for countries with S&P long-term foreign currency sovereign ratings in the ‘BB’ category, and at less than half of the average for the ‘BBB’ category. At 2.2 percent in 2002, real GDP growth per capita exceeded by some 0.7 percentage points the average for countries in the ‘BB’ category, and almost equaled the average for the ‘BBB’ category. The strong growth performance reflects, in large measure, robust export performance after more than a decade of sustained structural reforms.

• Fiscal sector: Jordan’s fiscal deficit continues to be large, but the government balance sheet is sound (Box VII.1 and Table VII.3). At 3.8 percent of GDP in 2002, the general government deficit marginally exceeded the ‘BB’ category average, and exceeded by some 1.6 percentage points the ‘BBB’ category average. At 42 percent of GDP in 2002, the general government net debt burden including Central Bank of Jordan (CBJ) reserves and certificates of deposit (CDs) was some 6 percentage points below the ‘BB’ average, and exceeded by some 7 percentage points the ‘BBB’ average. Although the debt burden stands at a fraction of its level in the early 1990s,

Variable Variable Effectivenumber ( n ) ( p ) rating ( r )

1 Nominal GDP Per Capita -0.122 Real GDP Per Capita 0.813 General government deficit -0.074 General government net debt 0.485 Consumer Price Index 1.656 Gross External Financing Requirement 0.627 Public Sector Net External Debt 1.07

Overall effective rating ( R ) 0.64

Source: Fund staff estimates.

Table VII.2. Jordan: Effective Ratings by Sector, 2002

- 130 -

the comparative analysis points to a continued central role for fiscal adjustment in sustaining Jordan’s ascent toward the investment grade.

Box VII.1. Jordan: Public Sector Balance Sheet The rating agencies focus on government finances at a consolidated level. S&P bases its fiscal assessments on general government data and, for external leverage, on public sector data. Its definition of general government differs from that used by the Fund in that it includes social security-related assets as well as elements of the central bank profit-and-loss statement and balance sheet. In the case of Jordan, the Social Security Corporation (SSC) is in a large net domestic asset position (and will continue to generate annual cash surpluses over the longer term), while the CBJ is in a large net foreign asset position. The consolidation of both entities into the general government balance sheet significantly reduces net domestic and external indebtedness, respectively.

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

I. Central government 1/ 109.7 101.3 110.3 111.3 100.5 96.8 100.5 101.1External (incl. IMF) 2/ 103.3 96.2 95.1 95.5 84.2 78.7 80.4 76.8Domestic 6.3 5.1 15.2 15.7 16.3 18.1 20.1 24.3

II. CBJ -32.3 -28.6 -23.2 -30.4 -28.7 -27.0 -28.9 -32.4External (excl. IMF) -44.9 -49.2 -40.5 -47.3 -52.5 -46.5 -53.6 -63.4Domestic 3/ 12.6 20.5 17.3 16.8 23.7 19.5 24.7 31.0

III. Central government and CBJ (= I + II) 70.3 65.7 78.5 72.1 65.8 63.9 67.4 61.7External 58.5 47.0 54.5 48.3 31.8 32.2 26.8 13.4Domestic 11.8 18.7 24.0 23.9 34.0 31.7 40.6 48.2

IV. Municipalities and local governments -0.4 -0.3 -0.2 -0.2 -0.2 -0.1 -0.2 -0.3

V. SSC -18.0 -19.9 -20.2 -22.3 -23.6 -24.9 -25.6 -26.3

VI. General government (= III + IV + V) 51.9 45.5 58.0 49.6 42.0 38.9 41.6 35.1External 58.5 47.0 54.5 48.3 31.8 32.2 26.8 13.4Domestic -6.6 -1.6 3.5 1.3 10.3 6.7 14.7 21.6

VII. Nonfinancial public sector enterprises 7.1 8.2 3.4 3.0 2.1 1.8 0.1 -1.9External 0.7 2.1 1.9 1.8 1.8 1.7 0.5 0.5Domestic 6.3 6.2 1.5 1.2 0.3 0.1 -0.4 -2.4

VIII. Public sector (= VI + VII) 59.0 54.0 61.9 53.0 44.5 41.0 42.0 34.1External 59.2 49.1 56.4 50.1 33.5 33.9 27.3 13.9Domestic -0.2 4.9 5.5 2.9 10.9 7.0 14.7 20.2

Memorandum items:Central government balance (percent of GDP) -2.8 -2.5 -6.0 -3.5 -4.7 -3.7 -5.0 -1.0General government balance (percent of GDP) -3.0 -0.7 -5.1 -1.1 -2.4 -1.3 -3.7 1.4Public sector net external debt

(percent of current account receipts) 75.1 64.4 82.1 71.3 45.6 48.0 37.6 17.5

Sources: Jordanian authorities; and Fund staff estimates.

1/ Consolidated central bovernment (i.e., budgetary central government plus own-budget agencies), including all explicit guarantees (most ofwhich are on nonfinancial public sector enterprise external debt).

2/ Net of market value of Brady bond collateral.3/ CDs only.

Table VII.3. Jordan: Public Sector Net Debt, S&P Definition, 1996–2003(As a percentage of GDP at market prices)

• Prices, the exchange rate, and international liquidity: Jordan’s fixed-peg exchange

rate regime has fostered long-term price stability, and is now backed by abundant official reserve holdings. At 1.8 percent in 2002, the consumer price inflation rate was about one-third of the ‘BB’ average, and about one-half of the ‘BBB’ average. At 112 percent of gross usable international reserves in 2002, the gross external

- 131 -

financing requirement was some 48 percentage points lower than the ‘BB’ average, and some 30 percentage points higher than the ‘BBB’ average. The strong liquidity position reflects not only official grant inflows, which have been large, but also robust export performance and adequate external competitiveness.

• External sector: The foreign currency-denominated portion of Jordan’s public debt is no longer a constraint on its rating. At 38 percent of current account receipts in 2002, the consolidated public sector net external debt burden including CBJ reserves was some 64 percentage points below the ‘BB’ average, and marginally below the ‘BBB’ average. Again, the improved external debt position reflects not merely successful debt reduction efforts and reserves accumulation, but also robust export growth.

220. The Fund’s most recent DSA for Jordan corroborates the generally positive view on Jordan’s creditworthiness. Jordan’s macroeconomic framework for 2004–08, which provides a basis for policy planning, projects a secular reduction in fiscal deficits and public debt after allowing for a substantial decline in official grant inflows. The DSA, which focuses on central government finances (excluding the CBJ), finds the declining debt trajectory to be resilient to several plausible macroeconomic shocks, with the notable exception of a permanent exchange rate shock. Given the still-large foreign currency component in the (gross) public debt, the DSA suggests that a devaluation of the Jordanian dinar (JD) by 30 percent would increase central government debt by some 24 percent of GDP (although this would be largely offset by valuation gains on CBJ reserves). The DSA does not attempt to quantify the effects of exchange rate or interest rate shocks on corporate and bank balance sheets, although such effects, if on systemic proportions, can trigger government-led bailouts and “second round” increases in public debt.

221. The DSA approach factors in key interrelationships between macroeconomic variables. Nominal growth projections are fed into revenue elasticity assumptions to yield projections for revenue collections. Interest rate and exchange rate assumptions are fed into the floating rate and foreign currency-denominated components of the debt stock, respectively, to yield projections for interest payments which, in turn, affect gross borrowing requirements. Following standard practice, the calculations are performed on an accruals basis, before taking into account special factors such as debt reschedulings and debt-equity swaps, both of which are provided for under Jordan’s July 2002 Paris Club agreement, with a consolidation period to end-2007.70 Given the prevalence of below-the-line debt operations, standard debt sustainability indicators such as the debt service ratio, the interest-to-revenue ratio, and the effective interest rate yield lower values for Jordan if computed on a cash basis.

70 Jordan’s July 2002 Paris Club agreement is exceptionally generous in that its consolidation period extends 3½ years beyond the current Fund-supported program. Details available via the Internet at: http://www.clubdeparis.org/en/countries/countries.php?CONTINENT_ID=orient_afric_en&PAY_ISO_ID=JO

- 132 -

D. Private Sector Balance Sheets

222. Neither the cross-country comparison above nor the DSA takes into account private sector finances. With the analysis thus far pointing to an investment grade rating for Jordan, the fact that the sovereign ratings from S&P and Moody’s remain in the speculative grade may be attributed to other factors. One such factor may be a qualitative assessment of political stability, which is discussed later in this chapter. Other possible factors include private sector external leverage and some measure of contingent liabilities. The former is not a concern. Jordan’s banking sector is in a large net external creditor position, equivalent to 22 percent of GDP at end-2002, with foreign assets entirely in the form of liquid interbank deposits. Jordan’s nonfinancial private sector does not report complete external balance sheet information, but is almost certainly also in a large net foreign asset position.71 By a process of elimination, therefore, it becomes likely that the last factor, the rating agencies’ internal estimates for contingent liabilities, may be a constraint on Jordan’s credit standing.

223. Jordan’s nonfinancial private sector is large but moderately leveraged. Reflecting regulatory constraints on direct external borrowing by nonfinancial firms and the embryonic state of the domestic nongovernment bond market, corporate sector investment (and working capital) is funded almost entirely from bank credit and retained earnings. Domestic nongovernment bank credit stood at the equivalent of 77 percent of GDP at end-2002, the fourth highest among the 27 countries with S&P sovereign ratings in the ‘BB’ or ‘BBB’ categories as of end-2003. At the same time, however, the average ratio of bank loans, corporate bonds, and trade credit to equity (known as “Leverage 2”) of all listed nonfinancial firms in Jordan stood at only 0.43, compared with 0.61 for Mexico, 0.88 for the Philippines, and 1.53 for Thailand (the ratio for Poland, at 0.39, was lower).72 The fact that firms’ leverage ratios are low despite the relatively large pool of intermediated funds points to an abundant (if concentrated) stock of private sector wealth. Market capitalization on the Amman Stock Exchange stood at almost 117 percent of GDP at end-2003.

224. Despite the risk-mitigating properties of equity finance, corporate sector balance sheets show some signs of fragility. Although the reliance on internally generated funds provides nonfinancial firms with some insulation from potential stresses in the banking sector, the opposite does not hold, in that several banks may be vulnerable to corporate sector fragility through their credit risk exposures. Banking sector data point to fairly high gross and net NPL ratios, and data for listed nonfinancial companies point to a significant number of firms with low ratios of earnings before interest, dividends, tax, and amortization (EBIDTA)

71 Jordanian nonbank claims on BIS reporting banks exceeded corresponding liabilities by the equivalent of 22 percent of GDP at end-2002. See Table 6B of Statistical Annex to Bank for International Settlements, Quarterly Review: International Banking and Financial Market Developments (September 8, 2003). Available via the Internet at: http://www.bis.org/publ/qtrpdf/r_qa0309.pdf

72 Listed nonfinancial firms account for about a quarter of total domestic bank lending to the corporate sector.

- 133 -

to interest (referred to as the “interest coverage ratio”).73 Regulatory barriers to foreign currency-denominated domestic bank lending to the corporate sector, and the sector’s large aggregate net foreign asset position, protect most Jordanian firms from exchange rate risk. With the bulk of bank loans to the corporate sector carrying maturities of less than two years and floating interest rates, however, short repricing cycles leave many Jordanian firms unhedged against interest rate risk.

225. Corporate sector fragility is typically transmitted to the public sector balance sheet via the banking sector. If a combination of weak lending practices and macroeconomic shocks results in the undercapitalization of one or more commercial banks that also play a key role in payment and settlement systems, for instance, then a government may be forced to intervene, including with liquidity support and recapitalization funds, in order to preserve systemic stability (Box VII.2). With assets equivalent to about 220 percent of GDP at end-2002, Jordan’s banking sector is large compared with those of countries with similar sovereign ratings, and some two-thirds of system assets are held by the five largest banks. The large size and high degree of concentration imply that systemic problems, should they occur, could have significant fiscal implications, underscoring the need for supervisory vigilance and prompt corrective action when problems surface.

226. Although Jordan’s banking sector is well capitalized and liquid in the aggregate, there are pockets of weakness. Recent assessments of Jordan’s observance of various financial standards and codes conducted as part of the FSAP found prudential and supervisory standards to be generally in line with international best practice. With only about 15 percent of foreign currency deposits financing foreign currency lending, with only about 45 percent of JD deposits financing JD lending (most of it at floating rates), and with most banks adequately capitalized to manage their equity holdings (amounting to 35 percent of capital on average), market risk remains less of a concern than credit risk. The average ratio of regulatory capital to risk-weighted assets stood at 19 percent at end-2002, well above the CBJ-mandated minimum of 12 percent, and average pretax returns on assets and equity stood at 0.6 percent and 8.9 percent, respectively. The sector averages masked significant variation among banks, however, including pockets of insolvency.

73 To some extent the high gross NPL ratios reflect a general aversion to write-offs (and to the forfeiture of claims) that is common in the Middle East and North Africa region.

- 134 -

Box VII.2. Ratings-Related Financial System Assessments The rating agencies spend considerable time and effort investigating potential financial system weakness or instability. Although their approach relies heavily on the specialist knowledge of their financial institutions ratings practices (who, in turn, liaise with the corporate ratings groups), sovereign ratings analysts work independently to corroborate such analysis.

Step 1: Understanding system structure and credit culture The starting point for the analysis is a survey of the structure of the domestic financial system: overall size of the deposit base and of nongovernment credit in relation to GDP; market shares for the commercial bank, nonbank finance company, money changer, development finance, insurance, pension fund, unit trust, and brokerage segments; the number of banks; the extent of government and foreign shareholding and management control; and ownership linkages between private sector banks and corporations. The extent of directed credit and interest subsidy requirements is noted, as is the presence and nature of any deposit insurance scheme or blanket guarantee. A qualitative assessment of banks’ treasury and risk-management practices is made, focusing on the prevalence of collateral- vs. cash flow-based lending and reliance on relationship banking.

Step 2: Assessing regulation and supervision Domestic prudential norms are compared with global best practice in four principal areas: minimum capital adequacy; loan classification and provisioning; caps on single- and related-party exposures; and ceilings on net open foreign exchange positions. For each area, the frequency of reporting and enforcement is noted, and actual data are compared with requirements. To the extent that they may differ from those for the commercial banks, regulations governing nonbank financial institutions are also surveyed. The staff strength of the relevant supervisory agencies is considered, as is the frequency of on- and off-site inspections and their coverage of accounts by value. Finally, foreclosure rules, bankruptcy legislation, and court processes are discussed with selected institutions, to determine the severity of impediments to collateral recovery.

Step 3: Measuring current asset quality and surveying risk exposure Regardless of domestic norms, all nonperforming loans (NPLs) are measured on a 90-days-past-due basis, including interest in suspense. In countries with more lenient NPL-recognition standards, 90-days-past-due NPL data at the system level are estimated from NPL data gathered from a representative sample of rated or unrated financial institutions. Similarly, data on general and specific provisioning levels (excluding collateral) are collected from the relevant supervisory authorities and cross-checked against data from selected financial entities. Evidence of large single- or related-party exposures is collected, the extent of banks’ real estate and stock market financing is ascertained, signs of “evergreening” activity are investigated, and the sensitivity of borrowers’ repayment capacity to interest rate and exchange rate shocks is discussed. Rapid real credit growth is generally viewed as an indicator of declining credit quality.

Step 4: Taking a view on potential recapitalization costs A peak “gross problematic assets” (GPA) ratio is derived by adding to current gross NPLs a conservative assumption on incremental problem loans in a “reasonable worst-case scenario”. In such a scenario, it is assumed that the actual gross NPL ratio converges rapidly to the GPA peak while provisions fail to keep pace, resulting in a widening of net NPLs and then a drop in capital adequacy. That, in turn, necessitates capital injections, from shareholders in the first instance, but then from the government in its role as final guardian of the domestic deposit base. Determining the share of the recapitalization burden that will devolve upon the government is a difficult judgment involving, inter alia, assumptions on the access of foreign-owned banks to the capital bases of their parent institutions. Source: Bhatia (2002).

- 135 -

227. Jordan has suffered periodic banking frauds followed by publicly funded recapitalizations, but workout procedures remain ad hoc. When Petra Bank was closed in 1989 because of fraud, its balance sheet was consolidated into that of the CBJ. When Jordan Gulf Bank encountered problems in 1993, the CBJ provided a 30-year, interest free loan (in an amount equivalent to about 1 percent of GDP) without requiring a transfer of ownership. When three banks together accounting for some 15 percent of system assets were hit by the “Shamayleh fraud” in early 2002, the government announced that depositors would be protected in their entirety and the CBJ imposed bilateral restructuring plans on a case-by-case basis. One of the affected banks, Jordan Gulf Bank, was brought under temporary CBJ administration in early 2003 and was granted a loan write-off, additional interest free liquidity support, and a capital injection from the old and new shareholders before being returned to its shareholders in January 2004. Separately, a second small deposit taker, Philadelphia Investment Bank, was brought under temporary CBJ administration in late 2002 following lending violations by board members. Criminal proceedings are ongoing.

228. The rating agencies take an unfavorable view of bank restructuring exercises that perpetuate moral hazard. By not requiring transfer of ownership control, the recurring quasi-fiscal bank recapitalizations in Jordan may have given rise to market perceptions of a blanket solvency guarantee on the system. In the run up to each of the recent bank failures, such perceptions may have encouraged weak collateralization and excessive risk-taking, thus helping to bring on the problems. In the wake of each of the recent failures, those perceptions may also have reduced the willingness of shareholders to provide new capital, thus increasing the restructuring bill of the government, the CBJ, and other public entities periodically involved in the recapitalizations. From a rating agency perspective, solvency guarantees can support the credit standing of individual banks but, in so doing, tend to dilute the creditworthiness of the sovereign.

229. S&P maintains global league tables of banking sector asset quality, which form a key input into its sovereign ratings decisions.74 In a process broadly similar to that followed by the FSAP, the agency (which rates thousands of banks worldwide) stress tests selected banking sectors under sets of country-specific “reasonable worst-case” assumptions. Typically, the tests seek to gauge the direct effects on bank balance sheets of exchange rate, interest rate, and equity price shocks, to which are added standalone increases in NPLs intended to approximate growth shocks in which slumping sales reduce EBIDTA, and some (fairly arbitrary) quantum of deposit flight. Incremental NPLs under such combined shocks are added to initial NPLs to create a crude estimate of impaired assets in a severe but plausible crisis scenario. GPA “buckets” for countries with S&P sovereign ratings in the ‘BB’ or ‘BBB’ categories range from 10–20 percent of domestic nongovernment bank credit

74 See Scott Bugie, John Chambers, Michael T. DeStefano, and Ernest D. Napier, “Global Financial System Stress,” Standard & Poor’s RatingsDirect (October 9, 2001). Available via the Internet at: http://www2.standardandpoors.com/spf/pdf/fixedincome/global.pdf

- 136 -

for the best performer to 35–70 percent for the worst (Box VII.3 and Table VII.4). Jordan’s banking sector has not been assigned to a GPA bucket.

Box VII.3. Banking Sector Size and Asset Quality Comparisons S&P classifies 68 major national banking sectors into five “GPA buckets”, with potentially impaired assets ranging from 5–15 percent of domestic nongovernment bank credit for the healthiest banking sectors to 35–70 percent for the weakest. The GPA classifications incorporate S&P’s judgment on the potential magnitude of asset quality deterioration in a reasonable worst-case scenario. S&P’s (upper-bound) estimates for total recapitalization requirements in a banking crisis are derived from its GPA buckets and the size of each banking sector, among other factors. Jordan’s banking sector has not been assigned a GPA bucket, but is the fourth largest (in terms of nongovernment credit as a proportion of GDP) in the ‘BB’ and ‘BBB’ categories.

NongovtCountry credit/GDP 1/ Min. Max. Mean Min. Max. Mean

'BBB' categoryChina 136.3 35.0 70.0 52.5 47.7 95.4 71.5Croatia 53.7 25.0 40.0 32.5 13.4 21.5 17.5Latvia 31.2 35.0 70.0 52.5 10.9 21.8 16.4Lithuania 14.6 35.0 70.0 52.5 5.1 10.2 7.7Mexico 10.4 35.0 70.0 52.5 3.7 7.3 5.5Oman 39.2 25.0 40.0 32.5 9.8 15.7 12.7Poland 28.7 15.0 30.0 22.5 4.3 8.6 6.5Slovak Republic 40.5 35.0 70.0 52.5 14.2 28.4 21.3South Africa 74.5 10.0 20.0 15.0 7.5 14.9 11.2Thailand 83.8 35.0 70.0 52.5 29.3 58.7 44.0Tunisia 61.3 35.0 70.0 52.5 21.4 42.9 32.2Average 52.2 29.1 56.4 42.7 15.2 29.6 22.4

'BB' categoryBulgaria 19.3 35.0 70.0 52.5 6.7 13.5 10.1Colombia 20.2 15.0 30.0 22.5 3.0 6.1 4.5Egypt 65.8 35.0 70.0 52.5 23.0 46.0 34.5India 33.5 35.0 70.0 52.5 11.7 23.4 17.6Kazakhstan 19.0 35.0 70.0 52.5 6.6 13.3 10.0Morocco 54.0 25.0 40.0 32.5 13.5 21.6 17.6Panama 88.5 15.0 30.0 22.5 13.3 26.6 19.9Peru 22.9 25.0 40.0 32.5 5.7 9.1 7.4Philippines 34.9 15.0 30.0 22.5 5.2 10.5 7.8Romania 9.9 35.0 70.0 52.5 3.5 7.0 5.2Russia 18.4 35.0 70.0 52.5 6.4 12.9 9.6Average 35.1 27.7 53.6 40.7 9.0 17.3 13.1

Jordan 3/ 76.6 15.0 30.0 22.5 11.5 23.0 17.225.0 40.0 32.5 19.2 30.6 24.9

Sources: S&P; and Fund staff estimates.

1/ At end-2002.2/ As of October 2001.3/ S&P has not disseminated a GPA bucket for Jordan; GPA ratios are therefore indicative only.

GPA/Nongovt credit 2/ GPA/GDP

Table VII.4. S&P Banking Sector Asset Quality Classification, 2001(In percent)

- 137 -

230. In the case of Jordan, a hypothetical combined shock scenario might simulate a disorderly exit from the exchange rate peg. Under such a scenario, some domestic or regional event would trigger abrupt dollarization, deposit flight from the weakest banks, and a devaluation of the JD by, say, 30 percent. The CBJ would mount an interest rate-based effort to stabilize the currency, increasing domestic interest rates by, say, 500 basis points and maintaining them at the new level for a period of, say, three months. It would also provide liquidity support to the weakest banks, sterilized through CD issuance to the strongest banks. As a second-round effect, the interest rate shock would trigger corporate defaults, further weakening the asset quality of the weakest banks and, based on recent experience, culminating in a roughly 50:50 split of recapitalization requirements between bank shareholders and the government (Figure VII.2). Although not attempted here, such a stress test might conceivably show the average gross NPL ratio rising to, say, 25–30 percent, with banks accounting for some one-third of system assets becoming undercapitalized. Conservatism of such order would not favor Jordan in a DSA framework, given the large size of its financial system.

231. From a rating agency viewpoint, financial fragility in Jordan’s private sector may constrain sovereign credit standing. The extent to which it does will depend on the agencies’ own estimates of the magnitude of contingent liabilities and how they compare with those of similarly rated sovereigns. Analysis in this regard is hampered by the fact that S&P has not publicly assigned Jordan’s banking sector to one of its five GPA buckets. Given the recent spate of bank frauds and ad hoc workouts, however, it may plausibly be argued that a worst-case scenario could push the impaired assets ratio into at least the 15–30 percent range, and possibly into the 25–40 percent range. In the latter case, total (prospectively) impaired assets would amount to 20–30 percent of GDP, which is higher than the average ranges for both the ‘BB’ and ‘BBB’ ratings categories. Notwithstanding the imprecision of such an analysis, it is indisputable that determined implementation of measures to reduce private sector financial fragility would hasten Jordan’s ascent toward the investment grade.

E. A Roadmap to the Investment Grade

232. Jordan’s geopolitical position creates special challenges. Locked between the Israeli–Palestinian conflict to the East and the Iraq conflict to the West, Jordan has had to exercise considerable skill in maintaining friendly ties with all of the major regional actors. In so doing, however, it has carved out for itself an important diplomatic role and secured a

Figure VII.2. Jordan: General GovernmentNet Debt, S&P Definition, 2003

(As a percentage of GDP)

0

10

20

30

40

50

Cost of bank recap. after combined shock (indicative)Cost of 30 percent devaluationGeneral government net debt

BBB average,2002

Sources: Jordanian authorities; and Fund staff estimates.

BB average,2002

- 138 -

large—and dependable—stream of financial assistance that ranges from bilateral grants (from the United States and others) and subsidized oil (formerly from Iraq and now from Saudi Arabia, Kuwait, and others) to concessional loans (from a variety of official donors) and Paris Club debt relief. Despite the many tangible benefits of the aid pipeline, however, it is possible that Jordan may have incurred a perceptional cost, with some investors associating the donor support, and the debt relief in particular, with economic and institutional weakness.75 To compensate for the aid dependence and geopolitical risk, Jordan may well need to overperform its ratings peers in terms of key economic risk factors in order to progress to the investment grade.

233. Given Jordan’s strong track record of policy implementation, the authorities’ medium-term macroeconomic framework provides a reasonably good indication of future economic performance. One key policy objective, enshrined in legislation, is continued fiscal consolidation and public debt reduction. Under the Public Debt Management Law of 2001, gross government and government-guaranteed debt may not exceed the equivalent of 80 percent of GDP by end-2006, of which no more than 60 percent of GDP may be owed to external creditors.76 The authorities, in consultation with the Fund, maintain indicative annual targets for the central government fiscal balance that, at a minimum, are consistent with the achievement of the 2006 debt ceiling. Using an iterative process in which fiscal performance affects the real and external sectors and vice-versa, the macroeconomic framework includes projections for real GDP, inflation, and the external current and capital account balances. The most recent update of the framework covers the period 2004–09.

234. A dynamic assessment of Jordan’s prospects for entry into the investment grade could, once more, begin with S&P’s checklist of economic variables. With the averages of seven of the 11 variables in S&P’s checklist publicly available, and with the projected values for Jordan of the same seven variables available from the macroeconomic framework, a dynamic comparison between Jordan and the ‘BBB’ averages provides a good sense of how Jordan’s credit standing may evolve over time, as well as some indication of the sectors in which it might lead or lag by the widest margins (Figure VII.3).

75 None of the 12 sovereigns with S&P long-term foreign currency ratings in the ‘BBB’ category as of end-November 2003 is undergoing a Paris Club debt treatment. Only three, Croatia (1995), Mexico (1989), and Trinidad and Tobago (1990), have ever done so, and all were unrated at the time.

76 For the full text of the legislation, see Jordan, Law No. (26) of 2001: Public Debt Management Law, Official Gazette, No. 4496 (July 16, 2001). Available via the Internet at: http://www.cbj.gov.jo/docs/circulars.html

- 139 -

Figure VII.3. Jordan: Key Ratings Variables, 2002–08

Sources: Beers, Cavanaugh, and Ogawa (2002); Jordanian authorities; andFund staff estimates and projections.

Nominal GDP Per Capita(In dollars)

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

'BBB' average, 2002

Real GDP Per Capita(Annual percentage change in local currency)

0

1

2

3

4

5

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

'BBB' average, 2002

General Government Deficit(As a percentage of GDP)

0

1

2

3

4

5

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

'BBB' average, 2002

General Government Net Debt(As a percentage of GDP)

0

10

20

30

40

50

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

'BBB' average, 2002

Consumer Price Index(Annual percentage change)

0

1

2

3

4

5

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

'BBB' average, 2002

Gross External Financing Requirement(As a percentage of gross usable reserves)

0

30

60

90

120

150

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

'BBB' average, 2002

Public Sector Net External Debt(As a percentage of current account receipts)

0

10

20

30

40

50

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

'BBB' average, 2002

- 140 -

235. As with the earlier, static comparisons, a broadly favorable picture emerges. In 2004, Jordan is projected to outperform the ‘BBB’ averages in four out of the seven variables studied. From 2005 onward, the number of outperforming variables increases to five, on a consistent basis. One shortcoming of the comparative exercise is that the available ‘BBB’ averages are a snapshot in time (for 2002), whereas in reality they would evolve over the period under consideration, reflecting both the changing country composition of the ‘BBB’ ratings category and economic developments for the countries within the category. Nonetheless, several sector-specific conclusions can be drawn for Jordan, many with clear implications for its future policy directions.

Income levels and growth performance

236. Although Jordan’s growth rate is projected to outpace the ‘BBB’ average, its income level will continue to lag by a wide margin. The rating agencies, however, ascribe considerable importance to GDP per capita, which they view as a comprehensive proxy for the level of development of an economy and, thence, for its resilience to political and economic shocks. Indeed, reinforcing the intuitive reasoning that a rich debtor is normally a better credit risk than a poor debtor, various studies find GDP per capita to be among the most important explanatory variables for sovereign credit ratings.77 With Jordan’s dollar GDP per capita projected to remain at a little over half of the ‘BBB’ average through 2008, one pertinent question is whether its income level is a binding constraint that precludes entry into the investment grade.

237. Jordan’s low income level does not necessarily preclude its entry into the investment grade. A cursory survey of the ‘BBB’ category reveals only one country, China, with a lower GDP per capita than Jordan’s (Figure VII.4). Nonetheless, the fact that China, with an estimated GDP per capita of only about $1,000 in 2003, enjoys an S&P long-term foreign currency sovereign rating of ‘BBB’ establishes that Jordan, with a GDP per capita of about $1,800, is not debarred from the investment grade on grounds of an

77 See for instance Richard Cantor and Frank Packer, “Determinants and Impacts of Sovereign Credit Ratings,” Research Paper No. 9608 (New York: Federal Reserve Bank of New York, 1996). Available via the Internet at: http://www.ny.frb.org/rmaghome/econ_pol/1096cant.html

Figure VII.4. ‘BBB’ Rated Sovereigns:Nominal GDP Per Capita, 2003

(In dollars)

1,062

1,806

2,037

2,608

5,126

5,320

5,752

6,006

7,836

7,889

5,071

0 2,000 4,000 6,000 8,000

China

Jordan

Thailand

Tunisia

South Africa

Latvia

Croatia

Lithuania

Poland

Slovak Republic

Mexico

Trinidad & Tobago

Oman

'BBB' average

Sources: Jordanian authorities; and Fund staff estimates.

- 141 -

unacceptably low income level.78 As with the issue of geopolitical risk, the implication here is that Jordan would need to compensate with overperformance in other spheres.

Fiscal solvency and public debt structure

238. Fiscal outturns are projected to strongly outperform the ‘BBB’ category. Central government net debt is programmed to decline to the equivalent of about 72 percent of GDP by 2008, while net debt including CBJ reserves and CDs is projected to fall to about 32 percent of GDP (Table VII.5). The authorities’ macroeconomic framework does not include projections for the municipalities and local governments or the SSC. Whereas the indebtedness of the former is de minimis, the latter plays an important role in bringing down consolidated general government deficits and net debt. For the purposes of this analysis, the SSC is assumed to run a steady surplus worth 2 percent of GDP annually, which is identical to its outturn for 2002 and its budget target for 2003. Consolidating the fiscal projections for the central government, the municipalities and local governments, the SSC, and the CBJ yields a general government net debt burden that falls below the ‘BBB’ average in 2004 and continues to decline secularly thereafter. The strength of the fiscal projections underscores the extent to which public debt reduction will remain the centerpiece of Jordan’s adjustment effort in 2004–08.

2003 2004 2005 2006 2007 2008

Central government 1/ 101.1 90.5 86.5 81.6 78.1 72.2External (incl. IMF) 2/ 76.8 66.7 63.1 58.8 55.1 50.6Domestic 24.3 23.8 23.4 22.8 23.1 21.7

Central government and CBJ 61.7 51.0 46.8 41.8 38.2 32.1External 13.4 8.0 8.9 9.2 9.9 8.6Domestic 3/ 48.2 42.9 37.9 32.6 28.3 23.5

General government 35.1 24.3 20.1 15.0 11.3 5.2External 13.4 8.0 8.9 9.2 9.9 8.6Domestic 21.6 16.2 11.2 5.8 1.4 -3.4

Memorandum item:Public sector net external debt

(percent of current account receipts) 17.5 11.3 12.7 13.5 14.9 13.1

Sources: Jordanian authorities; and Fund staff estimates and projections.

1/ Consolidated central bovernment (i.e., budgetary central government plus own-budget agencies), including all explicit guarantees.2/ Net of market value of Brady bond collateral.3/ CBJ contribution to domestic debt includes CDs only.

Table VII.5. Jordan: General Government Net Debt, S&P Definition, 2003–08(As a percentage of GDP at market prices)

239. The structure of public debt is also projected to improve. In 2003, largely because of a very rapid increase in CBJ reserves and ongoing buoyancy in export performance, the ratio of

78 Note also that Jordan’s GNP generally exceeds its GDP by some 20–25 percent.

- 142 -

public sector net external debt including CBJ net foreign assets to current account receipts fell to less than half of the ‘BBB’ average. At the same time, the government launched a new debt management strategy that seeks to lengthen the maturity structure of domestic debt, replacing Treasury bills and CBJ CDs with long-term, JD-denominated bonds while also prepaying selected, high-cost external loans. By rebalancing the public debt portfolio in favor of longer-term, local currency-denominated, fixed-coupon liabilities, the authorities intend to reduce Jordan’s vulnerability to exchange rate and interest rate shocks, diminish domestic rollover risk, and build the flexibility to run countercyclical fiscal policy.

International liquidity

240. The international liquidity position is more robust than S&P definitions would suggest. Jordan’s gross external financing requirements as a proportion of usable official reserves appear to exceed the ‘BBB’ average. By including rollovers of short-term external liabilities in gross external financing requirements, however, S&P’s definition is ill-suited to Jordan’s circumstances. Although Jordan’s commercial banking sector holds some $4.5 billion of nonresidents’ deposits (and $2.9 billion of foreign currency-denominated deposits of residents), it also maintains some $6 billion in external assets. With the full amount of external assets held in the form of liquid interbank deposits with highly rated foreign counterparties, the result is a liquid net foreign asset position equivalent to about 16 percent of GDP. Excluding the nonresidents’ deposits from the calculation of the gross external financing requirement reduces the liquidity ratio to negligible levels throughout 2003–08, and provides a more meaningful comparator for the adequacy of CBJ gross usable international reserves.

241. Given that Jordan maintains a fixed-peg exchange rate regime, it is also appropriate to survey reserves coverage of money supply.79 Again, Jordan compares reasonably well, with CBJ gross usable reserves covering 36 percent of M2 as of end-2003, ranking Jordan above four of the 12 countries with S&P long-term foreign currency sovereign ratings in the ‘BBB’ category (Figure VII.5). Excluding foreign currency deposits from M2, the coverage ratio 79 See International Monetary Fund, “Debt- and Reserve-Related Indicators of External Vulnerability” (Policy Development and Review Department, March 23, 2000). Available via the Internet at: http://www.imf.org/external/np/pdr/debtres/debtres.pdf

Figure VII.5. ‘BBB’ Rated Sovereigns:Gross Usable Reserves, May 2003

(As a percentage of M2)

9.2

14.3

36.0

37.5

37.7

39.4

43.6

47.8

48.1

48.6

53.5

18.7

0 20 40 60

South Africa

China

Tunisia

Thailand

Jordan 1/

Croatia

Poland

Latvia

Mexico

Slovak Republic

Oman

Trinidad & Tobago

Lithuania

'BBB' average

Sources: Jordanian authorities; and Fund staff estimates. 1/ Figure for Jordan is for end-2003.

- 143 -

increases to 47 percent, further underscoring the sustainability of Jordan’s exchange rate peg. Assuming no change in monetary regime, consumer prices in Jordan (and the GDP deflator) should remain largely a function of import prices, with the annual inflation rate projected to remain below the ‘BBB’ average of about 3 percent throughout 2004–08.

Private sector balance sheets

242. A lack of available data by ratings category precludes dynamic comparisons of the size of Jordan’s contingent liabilities burden. As discussed earlier, however, the adoption of measures aimed at strengthening the financial and nonfinancial private sectors can only hasten Jordan’s ascent to the investment grade. Foremost among such measures would be the implementation of key recommendations provided by the Bank and the Fund in the context of the FSAP, which aim to strengthen the financial position of the commercial banks, insurance companies, and pension funds; improve risk-management capabilities; and ensure the efficient functioning of the payment system and capital markets. That, in turn, would facilitate domestic bank lending to the nongovernment sector, which expanded at annual rates of only about 3–5 percent in 2002–03.

243. From a ratings perspective, measures to limit moral hazard in the banking sector would be particularly important. If the CBJ were to opt for liquidation with less than full depositor protection the next time a small, systemically unimportant bank became seriously undercapitalized, a powerful signal would be sent that sovereign solvency support to banks is neither guaranteed nor unconditional. The demonstration impact of such an action could be expected to foster more careful lending decisions by banks and greater selectivity by depositors, thereby supporting the market-based allocation of resources. Efforts are already underway to improve transparency and corporate governance at banks and establish a formal financial safety net. Upcoming measures in this regard include the introduction a rules-based framework for prompt corrective action, currently in draft stage, and the enhancement of the bank resolution tools available to the Deposit Insurance Corporation, both of which would reduce the uncertainties currently surrounding the bank exit process.

244. Measures to encourage medium- and long-term debt finance for the corporate sector would also be welcome. Jordan’s nonfinancial private sector would benefit not only from more bank lending, but also from more lending at fixed interest rates and longer maturities.80 For the banks, increasing the volume of fixed-rate term lending would mean taking on more direct interest rate risk while reducing indirect interest rate risk (and therefore credit risk), thereby moving to a more efficient risk tradeoff. For the CBJ, reduced corporate sector financial fragility would enhance monetary policy flexibility, particularly in terms of its ability to mount interest rate-based defenses of the exchange rate peg if necessary.

80 It can be shown that, for a stylized firm that borrows to invest in a long-term project with an EBIDTA that is interest rate-independent, lengthening the time-to-repricing on its debt would, ceteris paribus, raise the default-inducing interest rate at which one year’s interest payments would exceed accrued provisions.

- 144 -

245. A key obstacle to fixed-rate term lending in Jordan is the absence of a meaningful yield curve for JD-denominated government securities. Reflecting the traditionally limited supply of securities as well as the surplus liquidity position of most large commercial banks (and the SSC), government bonds have traditionally been held to maturity, with minimal secondary trading activity. The resulting absence of benchmark yields has complicated the pricing of medium- and long-term bank loans and has constrained the volume of fixed-rate lending. In addition to the fiscal objective of a longer average maturity on domestic debt, the authorities’ new debt management strategy also seeks to soak up excess domestic liquidity through regular and preannounced bond issuance, including to large nonbank investors such as the SSC. That, if supported by institutional measures as advocated by the FSAP, would encourage secondary market trading in government securities and the establishment of a JD yield curve.

F. Conclusion

246. This chapter has sought to review vulnerability-related issues in the context of Jordan’s upcoming graduation from Fund support. To the extent possible, it has faithfully transposed the authorities’ medium-term macroeconomic framework into risk factors as defined by one of the “big two” international credit rating agencies, S&P. The consolidation of central bank and public pension fund finances into what S&P refers to as “general government”, for instance, implies netting out substantial CBJ and SSC net assets from various operational measures of public indebtedness. Fiscal and other risk factors are then compared with those of other countries not by region, but by ratings category, with a special focus on sovereigns rated just below or just above the important cutoff point between the speculative and investment grades.

247. A fairly robust picture emerges. Even after factoring in what the rating agencies might characterize as “reasonable worst-case” shocks, Jordan compares well with S&P’s ‘BBB’ ratings category in all but its average income level. Although the relative weight attached by each rating agency to each risk factor is neither publicly known nor fixed in time, dynamic comparisons suggest that Jordan’s underperformance in GDP per capita could be compensated for by overperformance in most other indicators. Two such indicators are general government net debt as a proportion of GDP and public sector net external debt as a proportion of current account receipts. Given that Jordan is often classified among highly indebted countries, the fact that public sector balance sheet indicators should overperform by wide margins is remarkable, underscoring the financial strength of the SSC in the wake of key pension reforms and the shock-absorption capacity of the CBJ in the wake of rapid reserves accumulation.

248. Jordan could be in contention for investment grade status within a few years. As in the past, fiscal consolidation would need to remain the centerpiece of the adjustment effort, with public debt declining in line with targets specified under the Public Debt Management Law of 2001. Other elements of the policy mix would include public debt management to lengthen the maturity structure of domestic debt and establish a benchmark yield curve, and

- 145 -

financial system reforms to support nongovernment credit and reduce private sector financial fragility. By crisis-proofing the economy, such measures would carry intrinsic value. As a positive externality, they would also hasten Jordan’s entry into the investment grade. Given the large number of institutional investors that are bound by statutes forbidding speculative grade investments, upgrades of Jordan’s long-term foreign currency sovereign ratings to ‘BBB-’ by S&P or to ‘Baa3’ by Moody’s would open up access to a vast global pool of investible resources, reducing borrowing costs, facilitating subsovereign debt issuance, and supporting market confidence.

- 146 -

References

Bank for International Settlements, 2003, Quarterly Review: International Banking and Financial Market Developments (September 8). Available via the Internet at: http://www.bis.org/publ/qtrpdf/r_qa0309.pdf

Beers, David T., Marie Cavanaugh, and Takahira Ogawa, 2002, “Sovereign Credit Ratings:

A Primer,” Standard & Poor’s RatingsDirect (April 3). Available via the Internet at: http://www2.standardandpoors.com/spf/pdf/fixedincome/sovereign.pdf

Bhatia, Ashok Vir, 2002, “Sovereign Credit Ratings Methodology: An Evaluation”, IMF

Working Paper 02/170 (Washington: International Monetary Fund). Available via the Internet at: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2002/wp02170.pdf

Bugie, Scott, John Chambers, Michael T. DeStefano, and Ernest D. Napier, 2001, “Global

Financial System Stress,” Standard & Poor’s RatingsDirect (October 9). Available via the Internet at: http://www2.standardandpoors.com/spf/pdf/fixedincome/global.pdf

Cantor, Richard, and Frank Packer, 1996, “Determinants and Impacts of Sovereign Credit

Ratings,” Research Paper No. 9608 (New York: Federal Reserve Bank of New York). Available via the Internet at: http://www.ny.frb.org/rmaghome/econ_pol/1096cant.html

International Monetary Fund, 2000, “Debt- and Reserve-Related Indicators of External

Vulnerability” (Policy Development and Review Department, March 23). Available via the Internet at: http://www.imf.org/external/np/pdr/debtres/debtres.pdf

International Monetary Fund, 2004, Jordan—Staff Report for the 2004 Article IV

Consultation and Second Review Under the Stand-By Arrangement. Jordan, 2001, Law No. (26) of 2001: Public Debt Management Law, Official Gazette,

No. 4496 (July 16). Available via the Internet at: http://www.cbj.gov.jo/docs/circulars.html

VIII. ASSESSMENT OF EXTERNAL COMPETITIVENESS AND EXPORT PROSPECTS81

81 Prepared by Alain Feler and Tushar Poddar.

- 147 -

249. Jordan’s external competitiveness and export performance has improved significantly over the last few years, as progress achieved in structural reforms, trade liberalization, and preferential access to major foreign markets have contributed to an acceleration of export growth. A substantial part of the export growth has stemmed from a surge in garment exports as foreign investors have taken advantage of Jordan’s duty and quota-free access to the U.S. market. There is concern that the competitive edge afforded to Jordan by such exemptions may be lost due to the upcoming elimination of quotas under the WTO agreement on apparel, textiles and clothing (ATC). 250. This chapter aims to assess the sustainability of the ongoing export boom by considering not only macroeconomic developments but also the micro-foundations of export growth. By identifying the sources of comparative advantage for Jordan, such as factor endowments, institutions and policy, economic geography and agglomeration economies, and focusing on the main supply and demand factors affecting each major exporting sector, this chapter attempts to capture the underlying microeconomic dynamics of Jordanian exports. 251. The analysis suggests that Jordan is likely to sustain favorable external sector prospects over the medium term. Exports of goods and nonfactor services could be reasonably expected to grow on average by about 7.5 percent in U.S. dollar terms, provided some remaining supply constraints are addressed. This outlook envisages that Jordanian exports could adjust flexibly to terms of trade shocks, further their competitive position in regional markets, and reap more fully the opportunities opened by preferential trading arrangements, particularly with the United States and the European Union. 252. This chapter is organized as follows. Section A reviews the main indicators of Jordan’s external competitiveness, against the background of recent export developments. Section B analyzes the primary supply and demand sources of comparative advantage that are likely to shape the medium-term export prospects of key sectors of the Jordanian economy. Section C concludes by providing a baseline medium-term outlook for Jordan’s exports and providing some estimates of the sensitivity of its external sector prospects to the impact of the elimination of quotas under the WTO/ATC.

A. External Competitiveness

253. Overall, external competitiveness of the Jordanian economy is likely to have increased significantly since the late 1990s notwithstanding the dependence of the real effective exchange rate on movements of the U.S. dollar to which the Jordanian dinar (JD) has been de facto pegged. Previous analysis undertaken by Fund staff estimated that the JD was overvalued by some 10–15 percent in real effective terms, in the spring of 1999. The REER further appreciated up to early 2002, reflecting the increasing strength of the U.S. dollar relative to other major currencies, in particular the Euro. This trend was subsequently reversed and at end-2003, the REER stood at roughly its level in early 1999 (Figure VIII.1).

- 148 -

254. The equilibrium real effective exchange rate has been buttressed by efficiency gains resulting from greater openness to foreign competition, privatization, as well as improvements in public infrastructure and in the delivery of government services. Together with prudent macroeconomic policies, these broad structural changes have started to yield some gains in total factor productivity growth, according to recent research by Fund staff.82 255. In successive rounds of liberalization, quantitative barriers to imports and tariffs were eliminated or reduced on a multilateral or regional basis, opening Jordan to world markets. Jordan acceded the WTO in 2000 with a commitment to gradually reduce tariff and nontariff barriers over the following 10 years. Jordan also ratified an FTA with the United States in 2001 and an association agreement with the European Union (EU) in 2002. Jordan is also a member of the Arab FTA since 1998 and has signed or concluded negotiations for FTAs with most countries of the MENA region, some European countries that are not yet members of the EU, and more recently, Singapore. In addition, the ambitious Aqaba Special Economic Zone is being developed as a low-tax, duty-free area conducive to new investments in manufacturing and tourism. 256. The above structural changes are likely to take time to fully impact the overall external performance of the Jordanian economy. They have however already started to bear fruit, as witnessed by the robust export performance that has contributed to a significant diversification of Jordan’s structure and direction of trade in the last few years. 257. Following a decade of subdued growth, Jordan’s export performance improved substantially during the last three years, contributing to a remarkable strengthening of the external current account. Over the period 2000–03, exports earnings increased by 8.5 percent a year in U.S. dollar terms, compared with an average annual rate of growth of only 4.5 percent during the 1990s. Remarkable gains were recorded in merchandise exports, which grew by 21.3 percent a year between 2000 and 2003, compared to 8 percent on average during the previous decade (Table VIII.1). Exports of nonfactor services, on the other hand, performed relatively poorly during the three years, partly due to a slowdown in tourism receipts related to regional and air travel security concerns.

82 See Chapter II.

- 149 -

Figure VIII.1. Jordan: Indicators of Competitiveness

Sources: CBJ, IMF; and INS database.

NEER

JD per USD

70 90

110 130 150 170 190 210 230 250

Jan-80 Jan-85 Jan-90 Jan-95 Jan-0075

95

115

135

155

175

195

215

Jan-80 Jan-85 Jan-90 Jan-95 Jan-00

REER

Terms of trade

REER

80 85 90 95

100 105 110 115 120 125

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

with grants

w/o grants

-15.0

-10.0

-5.0

0.0

5.0

10.0

15.0

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

The nominal effective rate appreciated in the 1990s but has started to decline...

…the REER has followed a similar pattern, but remains well below the levels seen in the 1980s

The deterioration in the terms of trade has come to a halt...

...while the underlying current account position has strengthened substantially.

- 150 -

258. The boom in merchandise exports of the last three years has been fueled by a surge in apparel exports to the United States. This surge has been driven by the success of the Qualified Industrial Zone (QIZ) scheme, whereby the United States offers special duty-free and quota-free market access to goods produced in designated industrial estates, under the requirement that a minimum of 35 percent of value added originating in Jordan, the West-Bank and Gaza, and Israel. This scheme proved particularly attractive to low-cost garment manufacturers, mainly from Asia, whose export potential to the United States were increasingly constrained by import quotas allowed under the WTO agreement on textile and clothing. From only two factories in 1999, the number of QIZ accredited companies reached 43 in 2003, resulting in a surge of QIZ exports from only $2.4 million in 1999 to some $586.6 million in 2003. The QIZ success was critical in lifting the growth of manufactured export receipts, from a yearly average of 10.4 percent during the 1990s to 65.9 percent over the period 2000–2003. 259. The acceleration of export growth witnessed during the last three years has not however been limited to garments assembled in QIZs. Merchandise exports excluding manufactures still grew by a respectable 10.4 percent a year during 2000–2003, up from an average of 7.5 percent during the 1990s. This solid record was achieved despite a stagnation of traditional exports of mineral products due to unfavorable price developments, as notable gains were recorded in agricultural products and pharmaceuticals exports, mainly to neighboring countries. Re-exports have also shown remarkable growth, fueled by trade with Iraq, although the latter were temporarily but severely disrupted during the first half of 2003 due to the war. 260. The above developments have contributed to a significant broadening of Jordan’s export base. Mineral-based traditional exports now account for less than one-fifth of domestic exports, compared to almost one-third just a few years ago. Similarly, the

Table VIII.1. Jordan: Average Annual Growth of US$ Export Receipts (In percent)

1990-99 2000-03 2000-03(a) (b) (b/a)

Goods and nonfactor services 4.5 8.5 1.9Goods 8.0 21.3 2.7

Domestic 6.7 18.6 2.8Traditional -0.3 -1.1 4.0

Phosphates -2.5 -7.0 2.8Fertilizers -0.9 -1.9 2.2Potash 3.7 4.8 1.3

Non traditional 13.8 27.3 2.0Fruits and vegetables 7.1 13.7 1.9Manufactures 10.4 65.9 6.4Chemicals 14.9 4.2 0.3Other 35.2 7.8 0.2

Re-exports 16.3 32.4 2.0Non factor services 1.9 -5.3 -2.7

Of which: Tourism 6.1 0.8 0.1

Exports of goods excl. manuf. 7.5 10.4 1.4

Source: Jordan Department of Statistics.

- 151 -

disappointing performance of tourism in recent years has contributed to a decline of the share of nonfactor services in total exports to about a third, from almost one-half at the end of the 1990s. Conversely, non-traditional merchandise exports have gained much prominence as a source of foreign exchange, with a share in total exports of goods and non factor services surging from around one-third of domestic exports at the end of the 1990s to more than 80 percent at end-2003. (Table VIII.2).

261. The changing structure of its merchandise exports has contributed to a diversification of Jordan’s main foreign markets. In particular, the share of exports destined to the United States has increased from only 4 percent in 2000 to more than 20 percent currently. Conversely, the importance of Asia has declined from 16 to 10 percent during the last three years, due to the relative poor performance of traditional exports of phosphate, potash, and fertilizers, mostly destined to India. Arab countries, however, continue to provide key markets for almost half of Jordan’s products, including fruits and vegetables and pharmaceuticals whose exports have performed relatively well in recent years. Indeed, except for textiles and mineral based products, most of Jordan’s exports are destined to other Arab countries (Tables VIII.3 and VIII.4).

Table VIII. 2. Jordan: Structure of Exports of Goods and Nonfactor Services

(In percent)

1985 1990 2000 2003 Goods and non factor services

100.0 100.0 100.0 100.0

Merchandise exports

39.9 42.4 53.7 67.7

Domestic 32.8 36.7 43.1 52.2 Traditional 16.4 18.4 11.5 9.8 Non traditional 16.4 18.3 31.6 42.3

Fruit and vegetables 3.1 2.7 2.9 3.5 Manufactures 7.7 7.4 12.5 24.1 Chemicals 2.6 6.6 11.5 9.8 Other 3.0 1.7 4.7 4.9

Re-exports 7.1 5.6 10.6 15.5 Non factor services 60.1 57.6 46.3 32.3

Of which: Tourism 26.2 20.4 20.4 18.4 Sources: Jordan's Department of Statistics; and Central Bank of Jordan.

- 152 -

262. In the tourism sector, the mid-1990s was a high-growth phase for European and U.S. visitors due to the start of the peace process. However, the intifada, the events of September 11, and the Iraq war have caused a major drop in Western tourist arrivals. Instead, in recent years, visitors from neighboring Arab countries have increasingly contributed to Jordan’s tourism industry (Table VIII.5).

Table VIII.3. Jordan: Destination of Merchandise Exports, 1999–2003

1999 2000 2001 2002 2003

(In percent)

Domestic exports, f.o.b. 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Arab countries 42.1 39.9 50.1 54.5 41.9 European Union 6.2 3.3 3.7 3.2 3.4 United States 0.9 4.2 12.2 19.5 28.5 India 14.2 15.9 10.7 12.0 8.6 Other countries 33.1 36.4 31.7 26.4 14.0

Source: Central Bank of Jordan. Table VIII.4. Jordan: Geographical Destination of Selected Merchandise Exports in 2002

Arab European Eastern North Asia Product category Countries Union Europe America Australia

(In millions of U.S. dollars)) Selected products 1/ 614.9 49.9 13.3 417.2 303.2 39.8 1438.3

Vegetables and animal fats 222.4 2.0 1.4 0.1 0.0 0.2 226.1Salt 62.4 12.1 6.3 2.3 99.3 3.4 185.8Fertilizers 27.7 21.9 2.8 0.0 202.4 28.3 283.1Pharmaceutical products 184.3 10.3 2.7 2.0 0.8 1.3 201.4Apparel and clothing 85.9 3.7 0.1 412.8 0.8 0.8 504.1Electrical equipments and parts 32.1 0.0 0.0 0.0 0.0 5.7 37.8

(In percent of relevant export category) Selected products 42.8 3.5 0.9 29.0 21.1 2.8 100.0

Vegetables and animal fats 98.4 0.9 0.6 0.0 0.0 0.1 100.0Salt 33.6 6.5 3.4 1.2 53.4 1.8 100.0Fertilizers 9.8 7.7 1.0 0.0 71.5 10.0 100.0Pharmaceutical products 91.5 5.1 1.3 1.0 0.4 0.6 100.0Apparel and clothing 17.0 0.7 0.0 81.9 0.2 0.2 100.0Electrical equipments and parts 84.9 0.0 0.0 0.0 0.0 15.1 100.0

Source: UN's Comtrade database. 1/ Accounting for 66.3 percent of domestic export receipts in 2002.

Other World

- 153 -

B. Supply and Demand Sources of Comparative Advantage

263. To analyze export prospects for Jordan there is a need to understand its sources of comparative advantage. In this section we put comparative advantage in a supply-demand framework to better understand the forces which have and are likely to drive exports. Supply issues 264. The traditional sources of comparative advantage are factor endowments, institutions and government policy, and agglomeration economies. We consider each of these sources in turn focusing on the export sectors for which they are most relevant. Factor endowments 265. Jordan’s semi-arid climactic conditions are not favorable for large-scale farming. Annual rainfall is just 200–600 mm in the uplands and 20–70 mm in the desert, and less than 3 percent of Jordan’s surface area is arable. Indeed, agriculture comprises less than 4 percent of its GDP. However, Jordan has been a traditional exporter of fruits and vegetables to its neighbors due to farming in Jordan Valley. As a percent of exports, fruits and vegetables have been showing a declining trend, having fallen from 7.8 percent of exports in 1985 to just over 5 percent by 2003. Although Jordan is likely to continue to serve regional markets and find niche areas in European markets, given its natural constraints, agricultural produce is unlikely to be a large and fast-growing component of exports over the medium term.

Table VIII.5. Jordan - Regional Origin of Tourists

2000 2001 2002 2003

(In thousands)Total 1,036.0 1,109.4 1,164.3 1,081.6

Arab countries 555.9 713.7 828.2 749.5 Europe 233.5 163.4 108.8 104.2 America 98.8 59.7 51.6 56.9 Other 147.8 172.6 175.7 171.0

(In percent of total)Total 100.0 100.0 100.0 100.0

Arab countries 53.7 64.3 71.1 69.3 Europe 22.5 14.7 9.3 9.6 America 9.5 5.4 4.4 5.3 Other 14.3 15.6 15.1 15.8

Source: Jordan's Department of Statistics

- 154 -

266. Jordan’s chief mineral resources are its deposits of potash and phosphate. Traditionally, these have contributed significantly to its exports, although to a lesser extent in recent years, largely due to unfavorable price developments as global supply has increased. Jordan will need to improve efficiencies and remove supply constraints in the sectors to fully take advantage of its deposits.83 Recent years have seen an increasingly high level of competition in the phosphate, potash, and fertilizer markets. Current projections indicate little, if any, price increases for these commodities over the medium term. Although current WEO projections point to a moderate upturn in the prices for these traditional exports, one cannot rule out that price developments may turn out even less favorable than currently envisaged. Thus, traditional mineral exports are unlikely to reverse their relative decline as a major source of foreign exchange for Jordan. 267. Jordan possesses a comparative advantage in terms of the level of skills of its workforce compared to those of its neighbors. This is primarily due to a strong emphasis on education and a liberal social and economic environment. Jordan’s literacy rate of over 90 percent is the highest in the region, and with 37 percent of its population educated to above the secondary level, Jordan has a large pool of engineering, business and medical graduates. Nascent sectors such as ICT and pharmaceuticals are well placed to exploit this comparative advantage. The IT industry has already racked up more than $40 million in exports primarily to the Middle East region in the niche areas of e-learning and e-governance. The government is taking the lead in creating an enabling environment by improving connectivity, increasing PC penetration rates, and encouraging private sector participation. To harness its IT skill comparative advantage, Jordan needs to continue to enhance its capabilities and resolve regulatory issues relating to the implementation of intellectual property rights (IPR), the streamlining of government procedures, and the development of e-commerce legislation. 268. Pharmaceuticals is a sunrise industry which stands to benefit from Jordan’s relatively well-educated workforce. Jordan has four clinical research organizations to aid in research and development (R&D) and drug trials. Its smooth accession to the WTO and the IPR agreements have strengthened multinationals’ confidence in Jordan’s commitment to investors. Local firms in the sector have made substantial investments to comply with international standards, and especially in getting EU and the U.S. Federal Drug Administration (FDA) approvals. Strategic alliances and licensing agreements with leading international companies is likely to buttress their competitive edge over regional competitors. The companies will need to continue to innovate, invest in R&D, and strike alliances and license agreements to remain competitive.

83 Some gains may be possible in 2005 onwards, as a result of new phosphate production coming on line, and increases in efficiency and/or productivity as a result of the privatization (and consequent increase in investment in plant and equipment) of Arab Potash as well as the upcoming privatization of Jordan Phosphate Mining Company (JPMC).

- 155 -

269. Major tourist attractions such as Petra, Jerash, and several others form another source of comparative advantage. They are, however, vulnerable to perceived security risks. Jordan’s tourism earnings have became less susceptible to these risks over the last few years, primarily by diversifying into regional visitors. However, there is considerable scope for improvement by addressing supply constraints in the supporting infrastructure for tourism. The primary constraints are Jordan’s limited airlift capacity,84 the lack of skilled manpower, especially in hotel management, a shortage of entertainment infrastructure,85 and the lack of a regional tourism network to facilitate the flow of tourists to other countries within the region. Addressing these supply constraints would enable the tourist industry to attain a higher growth path. Institutions and policy 270. An influential body of opinion in the international trade literature views institutions as a major determinant of development as well as a proximate cause for exporting success.86 Jordan’s economic and political institutions are fairly well developed compared to other countries in the region. Jordan compares very favorably on economic freedom.87 Its level of financial development is considered to be the highest in the region.88 On other institutional indicators such as rule of law, regulatory quality, overall trade restrictiveness, governance, and functioning of labor markets and private sector development, Jordan ranks among the highest in the region.89 Jordan’s political institutions also have relatively strong foundations and have given it political stability for the last several decades. 84 Currently, Royal Jordanian has a monopoly on landing rights to Jordan. Hence the major international carriers are unable to increase flights to Jordan, which is a constraint during peak tourist seasons. 85 These relate primarily to family-oriented tourism from Arab countries. The infrastructure would include shopping malls for female tourists and theme parks for children. 86 See Rodrik et al., 2002, “Institutions Rule: The Primacy of Institutions over Integration and Geography in Economic Development” (WP/02/189, Washington: International Monetary Fund).

87 On an index of economic freedom computed by the Heritage Foundation, Jordan is regarded as ‘mostly free’. Each country receives its overall economic freedom score based on the average of 10 individual factor scores. Factors include trade and monetary policy, fiscal burden, government intervention, capital flows, banking and finance, wages and prices, property rights, regulation, and black market activity. Index ranges from 0 to 4 with the categories being: 0-1.95 (free), 2-2.95 (mostly free), 3-3.95 (mostly unfree), and 4 and above (repressed). 88 Creane et al., 2003, "Financial Development in the Middle East and North Africa" (Washington: International Monetary Fund). Banking sector, nonbank financial sector, monetary sector and policy, and financial openness indices are used to compute this index. The index ranges from 0 to 100, 100 being the highest level of financial development.

89 On rule of law and regulatory quality see chapter II above, Table II.6. On overall trade restrictiveness, see Creane et al., op. cit. On other indicators, see Le Dem et al., “Policy Indicators: Assessing Growth Conducive Policies across MENA Countries,” MCD Research, (Washington: International Monetary Fund).

- 156 -

271. On government policy, Jordan compares very favorably with its regional neighbors. It ranks 1st among 24 countries in the region in a recent study done by the Middle East and Central Asian Department of the IMF (see Figure VIII.2).90 The figure displays Jordan’s scores on a scale of 0 to 100 (the larger the better) on several composite indicators of government policy relative to the average as well as the minimum and maximum for the MENA region. For instance, Jordan scores 75 on the index of macroeconomic environment which is above the MENA average of 65 but less than the maximum of 90. Jordan does score the highest in the region on social policies and domestic market policies, whereas it ranks very high on tax and expenditure, financial sector, and external sector policies. These indicators suggests that Jordan’s highly favorable institutions and government policy should continue to have a positive impact on its export performance.

FigureVIII.2. Jordan: Performance on Institutions and Policy Relative to Region 1/

M a c r o e c o n o m i c

e n v i r o n m e n t

T a x a n d e x p e n d i t u r e p o l i c i e s

F i n a n c i a l s e c t o r p o l i c i e s

E x t e r n a l s e c t o r p o l i c i e s D o m e s t i c m a r k e t

p o l i c i e s

G o v e r n a n c e

S o c i a l p o l i c i e s

0

1 0

2 0

3 0

4 0

5 0

6 0

7 0

8 0

9 0

1 0 0

J o r d a n

M i n i m u m

A v e r a g e

M a x i m u m

1/ Values range from 0 (worst performer) to 100 (best performer). Average, minimum, and maximum stand for simple MED average, MED minimum and MED maximum.

90 Le Dem et al., “Policy Indicators: Assessing Growth Conducive Policies across MENA Countries,” MCD Research, (Washington: International Monetary Fund) 2003.

- 157 -

Agglomeration 272. The forces of agglomeration and economies of scale through a clustering of activity can potentially have a large impact on exporting activity.91 Spillovers can be both physical, where the presence of one firm reduces transportation and other input costs for the other, and intellectual, where human capital may be increased due to the flow of labor between two firms. Essentially, a clustering of economic activities generate linkages. The demand for inputs from a final goods producer generates a ‘backward’ linkage as more supplier firms enter the industry leading to better quality and/or cheaper inputs. The availability of better inputs in turn leads to more firms entering the final goods industry and hence its development through a ‘forward linkage.’ These linkages feed on each other and can generate large externalities eventually causing industrial growth.92 273. Jordan has a comparative advantage in the sense that it has already created a clustering of activity through the concentration of apparel exporters in the QIZs. The presence of foreign manufacturers has enabled spillovers to other producers reducing their input costs and improving their technology and human capital. The presence of garment producers in one location and the associated demand has enabled the concentration of support services such as labor markets, vocational training, health care, freight and customs, machinery supplies, housing, catering among others thereby reducing their costs and improving their quality. The availability of these inputs have encouraged other multinationals to locate in the QIZs. These linkage forces have the potential to intensify further over the medium-term. 274. In addition, multinationals act as export catalysts for domestic manufacturers through demonstration effects.93 Given their knowledge of complying with export rules and regulations in foreign markets and dealing with potential clients, multinationals lower information costs associated with exporting for domestic manufacturers. The trade literature emphasizes the initial sunk costs of penetrating export markets through adequate marketing and distribution channels as a critical element of exporting.94 The diffusion of this information from foreign exporters can conceivably benefit Jordanian manufacturers even

91 See Krugman, P. “Geography and Trade,” Cambridge, Mass.: MIT Press, 1991. 92 See Venables, A.J. “Trade Policy, Cumulative Causation, and Industrial Development,” Journal of Development Economics, vol. 49, pp. 179–97. For examples from East Asian countries of linkages, see Hobday, M. “Innovation in East Asia: The Challenge to Japan,” London: Aldershot, 1995.

93 See Rhee and Belot “Export Catalysts in Low-Income Countries,” World Bank Discussion Paper Series, World Bank, 1989. 94 See Roberts, M. and Tybout, J. “The Decision to Export in Columbia: An Empirical Model of Entry with Sunk Costs,” American Economic Review, 87(4), 1997.

- 158 -

after the elimination of the quotas under the WTO agreement. The spillovers through linkages and demonstration effects could potentially enable Jordanian exporters to expand their manufacturing base and export higher value-added products to new markets.

C. Demand Issues

Geographical and cultural links

275. Jordan enjoys geographical proximity to the sizeable markets of Iraq and Saudi Arabia. In the past, manufacturing exports have benefited from access to the Iraqi market, both due to historical and cultural links, as well as the latter’s difficult political relations with its other neighbors. In addition, Jordan’s cultural links to the region remain strong due to its diaspora and a common language. Indeed, as mentioned in Section A, most of Jordan’s exports apart from textiles and apparel and mineral products, are concentrated in the Middle-East region. Hence, developments in the region will have a key impact on Jordan’s export outlook. 276. Demand is likely to continue to be strong from the region barring shocks, as the region stabilizes, and growth picks up. Demand for fruits and vegetables and other agricultural produce is expected to remain significant in the region. For manufacturing exports excluding textiles, the medium-term demand outlook is less sanguine. Jordan’s primary market is Iraq, and although there may be short-term demand from Iraqi importers to fill in urgent needs, it seems likely that the lucrative captive Iraqi market for Jordanian manufacturing exports will contract due to the influx of other, more efficient exporters. The diversification of Iraqi imports may cause nontextile manufacturing exports to remain stagnant or even decline. In the services sector, the demand outlook is more bullish. As the region embraces IT, demand for e-learning and e-governance is likely to continue to be strong especially from markets such as the UAE and Bahrain. For pharmaceutical products, the Middle East is one of the fastest growing markets in the world and is forecast to have annual compound growth rates in excess of 10 percent per annum over the medium term. Preferential trading arrangements 277. Jordan has benefited immensely by exploiting its good political relations to conclude free trade arrangements and other preferential trade agreements with its Middle-Eastern neighbors and the United States and EU. In particular, the QIZ scheme with quota and duty-free access to the U.S. market has been the major factor behind the spectacular growth of apparel exports. Further, by entering the WTO and protecting the IPR regime, Jordan has gained a foothold in the pharmaceuticals sector. In the medium-term, export growth will depend heavily on Jordan’s ability to take full advantage of its preferential access to the world’s two largest markets. The FTA with the United States and Association Agreement with the EU ratified in June 2002 to eliminate most trade barriers over the next 10 years could translate into significant export gains for Jordan.

- 159 -

Sources of export demand 278. To understand sources of export demand growth we can decompose growth into four likely components—(i) deepening current penetration of existing markets with the same products; (ii) deepening current penetration of existing markets with new products; (iii) penetrating new markets with the same products; (iv) penetrating new markets with new products. We discuss prospects in each of the major exporting sectors in this light. 279. Jordan can increase its penetration of existing markets in cultural tourism. The European market for cultural tourism is very large and is a potential source for more tourism receipts. There is also underlying demand for new export sectors such as IT and pharmaceuticals as well as higher-end apparel in the existing markets of the Middle East for the former and the United States for the latter. Currently, most of Jordan’s IT exports are to the region and in this market, Jordanian firms face competition from Indian and Israeli IT companies. However, there is a niche area for Jordan due to its skilled workforce, similar culture, people to people contacts and familiarity with Arabic to penetrate the Gulf market, where demand for IT continues to grow at a rapid clip. Jordan could use its knowledge of Arabic and cultural links to forge renewed growth in these segments. In pharmaceuticals, demand in the region continues to grow as discussed previously even as Jordanian companies continue to invest in R&D and innovation, and market new products. The large U.S. market for apparel is highly attractive for Jordan’s competitive garment export sector. By moving up the value chain, Jordan can avoid competition from low-cost suppliers such as China and India, as well as increase its export revenue base. 280. Jordan needs to tap into demand from new markets for its existing export sectors of fruits and vegetables, textiles, and tourism. Currently, most of fruit and vegetable exports go to the region, and only a tiny fraction to European markets. There is scope to find several niche markets in Europe especially during the winter season as well as with better packaging to compete with African and Israeli exporters. In tourism, the Arab and East European markets offer tremendous opportunities to increase revenues. Jordan can focus on higher-end tourism, of which the largest segment currently goes to Lebanon, as well as increasing the length of stay of tourists by marketing Jordan as a whole. High growth areas for the regional market are adventure and eco-tourism. Other markets include a growing Eastern European market including Russia for cultural and religious tourism such as the Baptism site. In garment exports, Jordan needs not only to move up the value-added chain, but also diversify away from the United States to other lucrative markets such as the EU. 281. The outlook for penetrating new markets with new products is less optimistic, largely due to a lack of experience and knowledge. It is conceivable however, that the sunrise pharmaceutical industry could increase its penetration of the EU market, and other specialized exports such as Dead Sea minerals and olive oil could find new markets and thereby boost overall export growth.

- 160 -

D. Outlook and Challenges

282. The surge in apparel exports to the United States to take advantage of the duty and quota free QIZ regime has been the dominant source of export growth during the last few years. The elimination of quotas at end-2004, under the WTO/ATC, will be a significant trade shock for Jordan which will likely induce a number of companies currently operating in Jordan to relocate to countries with lower unit labor costs and/or shorter lead and delivery times. 283. The elimination of the WTO/ATC quota regime represents, however, a threat as well as an opportunity. Jordan will maintain some advantages as a result of duty-free access to the U.S. market under both the QIZ scheme and the U.S.-Jordan FTA, as well as in the EU market under the Association Agreement. Seizing upon these advantages will require a shift from mass garment production to higher value-added textile items which generally enjoy greater tariff protection in these two major markets. Prospects for such a shift seem encouraging, given the sustained interest from a number of foreign textile manufacturers in relocating production in Jordan, shortly ahead of the elimination of WTO/ATC quotas.95 284. In addition, the footloose apparel FDI and the clustering of production in the QIZs has benefited Jordan through the transfer of modern techniques, labor training, and the demonstration effects of exporting. Local workers have improved their skills and work ethics, managers have learnt more efficient production techniques, and owners have gathered knowledge about marketing and distribution channels to export markets. These intangible assets will remain even after the quota regime is dismantled, and can be leveraged by Jordanian exporters to seek new markets, move up the value chain, and diversify their export portfolios. The extent to which they take advantage of these assets will depend largely on entrepreneurial initiative and an ability to take risks. 285. Jordan’s institutions and government policy provide a conducive environment for export growth. The government should continue to reduce its role in the economy, including through further privatization, and encourage private sector development. A further liberalization of its trade regime, including on a unilateral basis and beyond its current commitment under the WTO, together with improvements in governance should encourage further growth. Also, Jordan has been able to create comparative advantage, especially in textiles and apparel, by preferential trade agreements due to its good relations with most countries. Preferential market access will continue to be a strong determinant of export

95 Twelve new textile companies were established in the QIZs in 2003. In addition, two major foreign investment projects are being finalized to start production in the second half of 2004 to take advantage of Jordan’s duty-free access to the U.S. market. These projects should reportedly employ some 5,000 workers, which represents almost one-sixth of the current employment in Jordan’s garment and textile sector.

- 161 -

growth for Jordan over the medium-term, in particular the duty-free access to the U.S. market and the Association Agreement with the EU. Jordan could potentially continue to translate its strong political goodwill into beneficial trade arrangements. 286. Jordan needs to address supply bottlenecks in order to reap the full benefits of its competitive advantages. The recent privatization of container handling at the port of Aqaba should contribute to removing a supply constraint facing all major merchandise exporting sectors. This should be complemented by the elimination of the existing monopoly of the truckers’ union on road transport from Aqaba to Amman and the rest of Jordan. Passenger transport and freight are also affected by the monopoly landing rights of Royal Jordanian. Tourism and “just-in-time” products such as perishable fruits and vegetables bound for Europe are the ones which are most affected by the paucity of flights to and from Jordan. Vocational training for the textiles and tourism sectors needs to be enhanced as both sectors face a shortage of manpower with the necessary skills. A regulatory structure needs to be put in place to address legal and intellectual property issues in the ICT sector as well in for regulating the operations of QIZs to enhance their functioning. To harness the potential from the information sectors, Jordan will need to improve connectivity and enhance the enabling environment. 287. Provided that supply constraints are tackled, Jordan should retain favorable medium-term export prospects. Specifically, under a baseline scenario, exports of goods and nonfactor services could be reasonably expected to increase on average by about 7.5 percent in U.S. dollar terms over the period 2004–2009. Merchandise exports receipts are projected to grow by 6.8 percent a year, mainly driven by the dynamism of non-mineral sectors. Exports of nonfactor services are projected to increase faster by some 2 percentage points on average, with a catch up of sectors other than tourism, as key foreign exchange providers. (Table VIII.6). 288. Growth prospects for mineral-based exports would mainly stem from increased phosphate production as a result of the Eshidya mine and higher potash capacity envisaged from the removal of production bottlenecks at the refinery level, largely due to the additional expertise provided in this area by a leading Canadian firm that bought half of the government’s stake in Arab Potash Company, in 2003. The growth of foreign exchange earnings from traditional exports is likely, however, to be constrained by subdued price prospects due to increased competition from Asian suppliers. The outlook for agricultural exports would also be mostly volume driven on the back of continued demand from neighboring countries, with possible price gains expected only gradually as producers may be able to tap higher value-added, counter-seasonal niche markets in Europe.

- 162 -

Table VIII.6 Jordan. Baseline Export Prospects, 2004-2009

2004 2005 2006 2007 2008 2009

(Amounts in billions of U.S. dollars)

Exports 4.8 5.1 5.5 5.8 6.3 6.8Merchandise 3.2 3.4 3.7 3.9 4.2 4.4

Domestic 2.5 2.6 2.8 3.0 3.2 3.5Traditional 1/ 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.6Non traditional 2.0 2.1 2.3 2.5 2.7 3.0

Agriculture 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2Manufactures 1.2 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

ATC 0.8 0.8 0.8 0.9 1.0 1.1Other 0.4 0.4 0.4 0.5 0.5 0.5

Other 2/ 0.7 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1Reexports 0.8 0.8 0.9 0.9 0.9 0.9

Non factor services 1.5 1.7 1.8 2.0 2.1 2.4Tourism 0.9 0.9 1.0 1.1 1.1 1.2Other 0.7 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1

(Annual growth in percent)

Exports 8.1 6.3 7.2 6.9 7.9 8.3Merchandise 8.3 5.8 6.7 6.0 7.0 7.0

Domestic 7.2 5.0 7.8 6.9 8.2 8.2Traditional 1/ 5.4 7.0 8.4 1.4 1.5 1.2Non traditional 7.7 4.6 7.6 8.2 9.6 9.6

Agriculture 4.8 5.0 5.5 6.2 6.5 6.5Manufactures 10.3 2.3 6.9 7.7 8.7 8.8

ATC 13.9 0.4 7.0 8.0 9.3 9.5Other 3.7 6.3 6.8 7.0 7.5 7.5

Other 2/ 4.0 8.5 9.3 9.6 11.9 11.3Rexports 12.0 8.1 3.3 3.0 3.0 2.7

Non factor services 7.7 7.5 8.2 8.8 9.8 10.9Tourism 6.5 6.5 7.0 7.5 8.0 8.5Other 3/ 9.2 8.7 9.8 10.4 12.0 13.6

Source: Fund staff projections

1/ Phosphates, potash and fertilizers2/ Including pharmaceuticals and ITC products3/ Including ICT services

289. Export of manufactures can be projected to grow by some 7.5 percent in U.S. dollar terms on average during 2004–2009, assuming that the adverse impact of the upcoming elimination of WTO/ATC quotas is limited to a relatively short transition of Jordan’s textile industry up the value-added chain. Under this baseline scenario, textile and apparel export growth would come to a halt in 2005, before gradually increasing to reach 8 percent per year by the end of the decade. Other manufactured exports could experience a smoother and somewhat faster growth path, albeit from a lower base.

- 163 -

290. Additional growth momentum should be mainly provided by the pharmaceutical industry, the ICT and the tourism sectors. Provided it continues to invest in R&D and other processes to comply with global standards, Jordan’s pharmaceutical industry should enjoy solid export prospects, particularly in Middle-Eastern markets, but also in some specific segments of more mature markets. Likewise, Jordan’s relatively young but dynamic IT sector appears poised for strong growth as it can tap a relatively large supply of skilled workers to meet the demand from niche markets in the region due to cultural and linguistic ties. Tourism prospects should also be strong, particularly if supply can be adequately diversified to better meet substantial demand from regional visitors and if new markets such as Eastern Europe can be further tapped. 291. The above outlook however is subject to some downside risk, particularly as the impact of the elimination of WTO/ATC quotas may prove more severe than envisaged under the baseline. The risk posed by this on Jordan’s external prospects can be illustrated by simulating the balance of payments and external debt impacts of three adverse scenarios for ATC exports. Scenario A assumes that ATC exports drop by 25 percent in 2005, and grow by only three-fourth of the rates envisaged under the baseline during 2006–2009 (Table VIII.6). The two other scenarios B and C are even more adverse, as they assume respectively that ATC exports drop by 50 percent and 75 percent in 2005, before growing by only one-half and one-third of the rates envisaged under the baseline during 2006-2009. Financing gaps are calculated and added to the external debt stock under each scenario. It is also assumed that 65 percent of export receipts shortfall are offset by lower imports, based on the 35 percent minimum value-added requirement under the U.S.-FTA. 292. Based on these illustrative scenarios, the elimination of the WTO/ATC quotas could increase the external current account deficit by between 0.8 and 2.2 percentage points of GDP a year during 2005-2009. This would significantly slow the reduction of Jordan’s external debt toward more sustainable levels, even if part of the shock to the balance of payments could be financed from a drawdown of Jordan’s currently quite comfortable level of international reserves. For instance, assuming that one-fourth of the financing gap in any year is financed through lower reserves, the external debt-to-GDP ratio would still end up between 3 and 8 percentage points higher than under the baseline (Table VIII.7). 293. Another significant downside risk arises from the termination of Jordan’s access to heavily subsidized supplies of crude oil by Iraq since the beginning of the war in 2003. While temporary supplies of subsidized oil from other Arab countries have mitigated the impact of the loss of the Iraqi oil grant in 2003, these arrangements may not extend into the medium-term. The end of subsidized oil could therefore add about 3 percent of GDP annually to the import bill and imply a loss of competitiveness for Jordanian exports, as domestic petroleum product prices will need to be increased to pass on the higher cost to the private sector. Based on present projections regarding oil prices in the next few years, Fund staff estimates indicate that this could result in an appreciation of the REER in the range of 1–2 percent.

- 164 -

Table VIII.7. Jordan. External Vulnerability to the Elimination of the Quotas under the WTO/ATC

2004 2005 2006 2007 2008 2009Projections (In percent)

Growth of apparel, textile and clothing export receiptsBaseline 13.9 0.4 7.0 8.0 9.3 9.5Adverse Scenarios A 13.9 -25.0 5.3 6.0 6.9 7.1Adverse Scenarios B 13.9 -50.0 3.5 4.0 4.6 4.8Adverse Scenarios C 13.9 -75.0 2.3 2.7 3.1 3.2

Growth of total exports receipts 1/ Baseline 8.1 6.3 7.2 6.9 7.9 8.3Adverse Scenarios A 8.1 2.1 7.0 6.7 7.6 8.0Adverse Scenarios B 8.1 -2.0 6.9 6.5 7.5 7.8Adverse Scenarios C 8.1 -6.1 7.0 6.6 7.5 7.9

(In percent of GDP) External current account balance 2/, 3/

Baseline 5.3 1.6 0.2 0.0 -0.1 -0.2Adverse Scenarios A 5.3 0.9 -0.5 -0.8 -1.0 -1.1Adverse Scenarios B 5.3 0.3 -1.2 -1.5 -1.7 -2.0Adverse Scenarios C 5.3 -0.4 -1.8 -2.1 -2.4 -2.6

External debt 2/, 3/, 4/ Baseline 68.6 62.8 56.4 51.3 46.9 42.1Adverse Scenarios A 68.6 63.2 57.7 53.1 49.2 45.0Adverse Scenarios B 68.6 64.0 59.0 54.9 51.4 47.6Adverse Scenarios C 68.6 64.9 60.2 56.6 53.5 50.1

(In months of imports of goods and non factor services)International reserves 2/, 4/

Baseline 8.6 8.0 7.3 6.7 6.3 5.8Adverse Scenarios A 8.6 8.2 7.5 6.9 6.1 5.5Adverse Scenarios B 8.6 8.3 7.6 6.8 5.9 5.2Adverse Scenarios C 8.6 8.4 7.6 6.8 5.8 4.9

(In millions of U.S. dollars)Financing gap 2/

Baseline --

--

--

--

--

--

Adverse Scenarios A --

72.2 84.8 99.5 119.1 140.7

Adverse Scenarios B --

143.4 165.0 192.0 224.8 263.7

Adverse Scenarios C --

213.5 243.3 278.2 319.6 366.6

Financing gap 2/ Baseline Adverse Scenarios A Adverse Scenarios B Adverse Scenarios C

Source: Fund staff projections. 1/ Of goods and non-factor services 2/ Taking account of the additional net interest burden, assuming an interest rate of 5 percent per year. 3/ For the adverse scenarios, the ratios take account of the estimated GDP impact of lower growth

of value-added by the textile industry. 4/ / Assuming that one fourth of the financing gap in any year is financed by a loss of international reserves, rather than by the accumulation of new external debt.

- 165 -

294. On the other hand, a possible further correction in the U.S. dollar against other major currencies could offset part of the terms of trade shocks mentioned above. Under the current peg, a further depreciation of the U.S. dollar would result in increased competitiveness of the Jordanian dinar against other major currencies to the extent that inflation in Jordan remains close to industrial country levels. 295. In conclusion, provided that both the government and the private sector rise to the challenges posed by adverse trade shocks, in particular the elimination of the WTO/ATC quotas at the end of 2004, export growth over the medium term may prove somewhat higher than envisaged under our baseline projections. Jordan’s external sector seems therefore poised to remain the key contributor to growth in this small open economy.

- 166 -

1999 2000 2001 2002 2003

National income and prices Nominal GDP (billions of U.S. dollars) 8.1 8.5 8.9 9.3 9.9 Real GDP at market prices 3.1 4.1 4.2 5.0 3.2 CPI (period average) 0.6 0.7 1.8 1.8 2.3

Saving and Investment Gross national savings (including grants) 30.1 22.9 22.2 27.0 33.2 Gross capital formation 25.2 22.2 22.2 22.5 22.2

Central government finances Revenue 1/ 30.7 30.1 30.5 30.2 35.9 Expenditure and net lending 34.7 34.8 34.2 35.2 38.3Overall fiscal balance (after grants) -3.5 -4.7 -3.7 -5.0 -1.1

Money and credit (end of period) Money and quasi-money 12.0 10.2 5.8 7.0 11.0 Net foreign assets 10.4 12.6 1.8 5.4 11.4 Net domestic assets 1.5 -2.4 4.0 1.6 -0.4 Interest rate on 3-month central bank CDs (in percent) 6.00 6.00 3.90 3.00 2.10 Income velocity of broad money 0.83 0.81 0.80 0.79 0.79

Balance of payments Exports, f.o.b. 1.8 1.9 2.3 2.8 3.0 Imports, f.o.b. 3.7 4.1 4.3 4.4 4.9 Net services 1.7 -0.1 -0.2 -0.2 -0.3 Current account (excluding official transfers) 0.0 -0.3 -0.5 -0.1 -0.2 In percent of GDP 0.0 -4.1 -5.3 -1.0 -2.2 Current account (including official transfers) 0.0 0.1 0.0 0.4 1.1 In percent of GDP 5.0 0.7 0.0 4.5 11.1 Overall balance 0.6 0.9 -0.1 0.3 1.1

International reservesGross official foreign exchange reserves (end of period) 2.0 2.7 2.6 3.5 4.7

In months of imports of GNFS 2/ 7.1 6.4 6.0 7.8 9.7

Debt External debt (public and publicly guaranteed) 7.3 7.3 7.1 7.7 7.6

In percent of GDP 89.9 86.0 80.3 81.9 77.1Debt service ratio 22.9 20.6 20.4 18.7 19.5Government domestic net debt (in percent of GDP) 15.2 15.8 18.3 20.1 24.4

Use of Fund resourcesNet Purchases 29.5 -8.6 -9.8 10.5 ...

Exchange ratesU.S. dollars per Jordan dinars (period average) 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4

Sources: Jordanian authorities; World Bank World Development Indicators 2002; and Fund staff estimates.

1/ Including grants. 2/ Excluding imports for re-exports.

(In billions of U.S. dollars; unless otherwise indicated)

(In millions of SDR; unless otherwise indicated)

(Percent change; unless otherwise indicated)

(Percent of GDP)

(Changes as a percent of beginning of period money stock)

Table 1. Jordan: Selected Indicators, 1999–2003Quota: SDR 170.5 million

Population: 5.3 million (2001)Per capita income: US$1,806 (2003) (World Bank Atlas Methodology)

- 167 -

Table 2. Jordan: Sectoral Origin of Gross Domestic Product at Constant 1994 Prices, 1999–2003

Prel.1999 2000 2001 2002 2003

(In millions of Jordanian dinars)

Agriculture 148 156 159 180 183Mining 142 134 142 156 154Manufacturing 694 734 777 865 884Electricity and water 120 126 134 140 141Construction 234 236 266 282 296Trade and services 508 552 564 578 600Transport and communications 778 815 861 907 981Government services 767 817 844 992 886Other services 1/ 1,040 1,065 1,100 1,123 1,151

Real GDP at basic prices 4,430 4,635 4,846 5,096 5,278Net indirect taxes 751 758 773 865 809Real GDP at market prices 5,181 5,394 5,619 5,900 6,087

(Annual percentage changes)

Agriculture -29.3 5.4 1.8 13.4 1.6Mining 2.8 -5.2 5.6 10.2 -1.3Manufacturing 4.9 5.7 5.8 11.4 2.2Electricity and water 6.6 5.2 6.0 4.4 1.1Construction 7.0 1.1 12.5 6.2 4.9Trade and services 5.0 8.7 2.2 2.4 3.9Transport and communications 6.4 4.7 5.7 5.3 8.2Government services 3.3 6.5 3.2 17.6 -10.7Other services 1/ 2.8 2.3 3.3 2.1 2.5

Real GDP at basic prices 2.8 4.6 4.5 5.2 3.6Net indirect taxes 4.7 1.0 2.0 11.8 -6.4Real GDP at market prices 3.1 4.1 4.2 5.0 3.2

(Sectoral contribution in percent)

Agriculture -0.8 0.2 0.0 0.4 0.2Mining 0.1 -0.1 0.1 0.3 0.0Manufacturing 0.7 0.8 0.8 1.7 0.2Electricity and water 0.2 0.1 0.1 0.1 0.0Construction 0.3 0.0 0.6 0.3 0.2Trade and services 0.5 0.9 0.2 0.2 0.4Transport and communications 1.0 0.7 0.9 0.8 1.3Government services 0.5 1.0 0.5 0.4 0.4Other services 1/ 0.6 0.5 0.6 0.4 0.5Real GDP at basic prices 2.4 4.0 3.9 4.5 3.2

Sources: Department of Statistics; and Fund staff estimates.1/ Comprises finance, insurance, real estate and business services; community, social, and perso

services; nonprofit services to households; domestic services of households; and an imputed bank

-168 -

Table 3. Jordan: Sectoral Origin of Gross Domestic Productat Current Prices, 1999–2003

Prel.1999 2000 2001 2002 2003

(In millions of Jordanian dinars)

Agriculture 116 121 124 137 147Mining 164 172 176 190 194Manufacturing 750 798 837 914 954Electricity and water 129 134 141 148 157Construction 207 203 231 244 265Trade and services 543 589 619 630 668Transport and communications 762 820 879 949 1,050Government services 996 1,042 1,077 1,120 1,161Other services 1/ 1,187 1,265 1,333 1,393 1,478

GDP at basic prices 4,854 5,144 5,417 5,724 6,074Net indirect taxes 913 845 894 929 918GDP at market prices 5,767 5,989 6,310 6,653 6,991

(In percent of GDP at market prices)

Agriculture 2.0 2.0 2.0 2.1 2.1Mining 2.8 2.9 2.8 2.8 2.8Manufacturing 13.0 13.3 13.3 13.7 13.6Electricity and water 2.2 2.2 2.2 2.2 2.2Construction 3.6 3.4 3.7 3.7 3.8Trade and services 9.4 9.8 9.8 9.5 9.6Transport and communications 13.2 13.7 13.9 14.3 15.0Government services 17.3 17.4 17.1 16.8 16.6Other services 1/ 20.6 21.1 21.1 20.9 21.1

Sources: Department of Statistics; and Fund staff estimates.1/ Comprises finance, insurance, real estate and business services; community, social, and pe

services; non profit services to households; domestic services of households; and an imputedbank service charge.

- 169-

Table 4. Jordan: National Expenditure Accounts at Current Prices, 1998–2002

1998 1999 2000 2001 2002

(In millions of Jordanian dinars)

Total consumption 5,179 5,265 5,907 6,588 6,671Government 1,077 1,025 1,092 1,458 1,517Other 4,102 4,239 4,815 5,130 5,154

Gross fixed investment 1,190 1,354 1,263 1,260 1,252Government 337 332 313 368 ...Other 889 915 1,015 971 ...

Change in stocks 36 -107 64 79 79

Gross domestic expenditure 6,404 6,512 7,234 7,928 8,002

Net exports of goods and non-factor services -795 -744 -1,245 7,080 ...Exports 2,516 2,505 2,507 2,764 ...Imports -3,310 -3,249 -3,753 4,316 ...

GDP at market prices 5,610 5,767 5,989 6,310 6,653

(In percent of GDP)

Total consumption 92.3 91.3 98.6 104.4 100.3Government 19.2 17.8 18.2 23.1 22.8Other 73.1 73.5 80.4 81.3 77.5

Gross fixed investment 21.2 23.5 21.1 20.0 18.8Government 6.0 5.8 5.2 5.8 ...Other 15.8 15.9 16.9 15.4 ...

Change in stocks 0.6 -1.8 1.1 1.3 1.2

Gross domestic expenditure 114.2 112.9 120.8 125.6 120.3

Net exports of goods and non-factor services -14.2 -12.9 -20.8 112.2 ...Exports 44.8 43.4 41.9 43.8 ...Imports -59.0 -56.3 -62.7 68.4 ...

Memorandum items:Gross domestic savings 22.1 26.6 22.9 22.2 ...Net factor income from abroad

(in millions of Jordanian dinars) -15 -19 84 119 ...GNP at market prices

(in millions of Jordanian dinars) 5,595 5,749 6,073 6,429 ...

Sources: Department of Statistics; and Fund staff estimates.

- 170 -

Table 5. Jordan: Monthly Consumer Price Index, 1999–2003

1999 2000 2001 2002 2003

(1997=100)

January 103.1 104.3 103.9 107.8 108.8February 102.5 104.5 104.8 108.1 109.7March 103.1 105.4 106.1 108.5 110.4April 104.3 105.6 107.1 109.3 110.0May 103.3 105.0 104.8 108.2 111.1June 103.5 103.9 105.4 107.9 110.5July 102.5 103.7 106.6 107.7 110.3August 103.8 104.6 107.3 108.2 111.1September 104.1 105.0 107.4 108.7 111.4October 104.2 103.9 107.1 108.1 111.6November 104.4 103.2 107.0 107.8 111.8December 105.8 103.8 107.8 108.3 112.2

Annual average 103.7 104.4 106.3 108.2 110.7 Percent change 0.6 0.7 1.8 1.8 2.3

(12-month change in percent)

January -0.1 1.2 -0.4 3.7 1.0February -0.5 1.9 0.3 3.2 1.5March -0.3 2.3 0.6 2.3 1.8April 0.4 1.2 1.4 2.1 0.6May 0.2 1.7 -0.2 3.2 2.7June 1.7 0.4 1.4 2.4 2.4July 0.7 1.2 2.8 1.1 2.5August 1.2 0.8 2.6 0.8 2.8September 0.3 0.9 2.3 1.2 2.5October -0.1 -0.3 3.1 1.0 3.2November 1.1 -1.1 3.7 0.7 3.7December 2.8 -1.9 3.8 0.5 3.6

Source: Department of Statistics.

- 171 -

Table 6. Jordan: Agricultural Production, 1998–2002

(In thousands of metric tons)

Prel.1998 1999 2000 2001 2002

Field cropsWheat 36.0 9.3 25.0 19.3 43.8Barley 27.4 4.9 12.0 17.3 56.8Tobacco 2.3 0.6 2.7 1.2 4.2Lentils 1.6 0.2 1.1 1.9 1.7Corn 12.3 12.5 19.0 10.4 13.8Clover 27.4 32.4 61.9 57.3 230.6

VegetablesTomatoes 299.9 293.3 354.3 310.2 359.8Eggplant 52.9 43.7 35.7 36.7 59.4Cucumbers 93.3 68.1 135.6 76.8 116.9Cauliflowers and cabbages 62.6 83.1 38.3 30.0 88.1Melons 106.8 142.1 69.0 85.7 108.2Potatoes 88.1 96.3 97.1 101.3 105.3Zucchini 37.3 35.7 49.5 57.5 47.7

Fruit TreesOlives 137.5 38.3 134.3 65.7 180.9Grapes 17.9 18.2 23.9 58.0 34.8Citrus fruits 161.3 85.6 124.7 136.3 124.2Bananas 24.5 36.4 20.8 24.3 47.4Apples 38.5 31.0 37.5 37.1 39.2Peaches 7.0 10.6 6.9 8.1 14.0

Livestock productionRed meat 22.1 21.0 15.1 ... ...Poultry meat 93.1 110.0 118.5 ... ...Milk 170.8 173.1 204.6 ... ...Eggs (millions of eggs) 948.1 937.0 752.0 ... ...

Sources: Ministry of Agriculture; and Department of Statistics.

- 172 -

Table 7. Jordan: Industrial Production, 1999–2003

(1994 average index = 100)

1999 2000 2001 2002 2003

January 97.9 102.1 117.3 138.59 135.54February 100.0 114.6 116.4 119.7 101.07March 114.0 107.6 118.3 145.25 110.7April 116.4 115.8 132.0 147.1 125.13May 120.2 127.8 136.4 143.97 139.74June 113.1 120.6 121.8 143.89 144.32July 117.1 131.3 138.1 160.4 154.78August 124.1 137.3 139.7 165.29 158.59September 114.9 130.3 147.2 158.97 138.31October 125.4 130.4 149.0 155.6 156.09November 123.3 121.8 133.0 139.6 130.54December 117.3 98.4 126.6 130.36 148.48

Period average 115.3 119.8 131.3 145.8 137.0Percentage change 0.3 3.9 9.6 11.1 -6.1

Source: Department of Statistics.

- 173 -

Table 8. Jordan: Selected Sectoral Industrial Production Indices, 1999–2003

(1994 average index = 100)

Weight

(Percent) 1999 2000 2001 2002 2003

Mining and quarrying 15.0 125.4 125.5 129.5 140.0 136.8Phosphate 6.8 142.6 130.5 138.5 168.5 160.3Potash 7.3 116.1 124.9 126.6 126.2 126.5

Manufacturing 76.7 109.9 115.6 129.3 145.4 134.6Food items 13.6 108.8 106.8 108.0 119.8 102.6Tobacco 10.2 165.5 220.7 283.2 350.4 343.9Clothes and textiles 4.3 85.7 74.9 67.5 60.0 66.1Furniture 2.8 142.7 143.6 165.6 259.3 112.6Paper and its products 2.8 81.8 79.6 81.2 83.5 72.6Fertilizers 3.0 138.1 108.8 115.9 122.1 112.1Pharmaceuticals 4.6 149.5 185.1 204.2 178.5 182.0Petroleum products 3.6 112.1 119.7 124.5 122.2 123.1Plastic products 3.1 79.9 62.6 93.5 107.0 90.1Cement, lime, and plaster 9.0 80.7 79.1 93.6 105.3 104.0

Electricity 8.3 147.4 148.7 152.5 161.2 159.7

General index 100.0 115.3 119.8 131.8 145.9 137.0Percentage change 0.3 3.9 10.0 10.7 -6.1

Source: Central Bank of Jordan.

- 174 -

Table 9. Jordan: Construction Activity, 1997–2003

Permits Area Permits Area Permits Area Issued (1000 m3) Issued (1000 m3) Issued (1000 m3)

1997 13,195 3,576 1,643 921 14,838 4,4971998 14,424 3,428 1,547 670 15,971 4,0971999 14,258 3,897 1,113 576 15,371 4,4732000 16,381 4,133 1,544 780 17,925 4,9132001 19,561 5,130 1,687 942 21,248 6,0722002 19,587 5,902 1,846 1,405 21,433 7,3072003 20,452 6,462 2,103 1,647 22,555 8,109

Source: Central Bank of Jordan.

Residential Other Total

Tabl

e 10

. Jor

dan:

New

Bus

ines

s Reg

istra

tions

and

Cap

ital I

nves

tmen

t, 19

97–2

003

(Cap

ital i

n m

illio

ns o

f Jor

dani

an d

inar

s)

Indu

stry

Con

stru

ctio

nA

gric

ultu

reTr

ade

Oth

er S

ervi

ces

Tota

lC

apita

lN

umbe

rC

apita

lN

umbe

rC

apita

lN

umbe

rC

apita

lN

umbe

rC

apita

lN

umbe

rC

apita

lN

umbe

r

1997

5030

63

610

084

2,68

669

1241

207

4,29

4

1998

2438

76

750

012

52,

608

3710

2719

14,

097

1999

2840

05

820

069

2,71

637

557

139

3,75

5

2000

2544

67

850

081

2,91

832

902

146

4,35

1

2001

2450

14

791

771

3,07

094

1,28

619

44,

943

2002

3264

77

663

4533

2,28

253

1,67

712

84,

717

2003

2070

16

851

3844

2,38

732

1,80

210

35,

013

Sour

ce: C

entra

l Ban

k of

Jord

an.

- 175 -

- 176-

Table 11. Jordan: Central Government Fiscal Operations, 1999–2003

1999 2000 2001 2002 2003

(In millions of Jordanian dinars)

Budgetary revenue and grants 1,788 1,802 1,926 2,010 2,511Budgetary revenue 1,585 1,551 1,653 1,667 1,665

Tax revenue 884 962 1,020 1,000 1,083Nontax revenue 701 589 633 667 582

Foreign grants 202 251 273 343 846

Budgetary expenditure 2,014 2,035 2,116 2,310 2,678Current expenditure 1,649 1,739 1,791 1,852 2,057

Of which: interest 284 315 279 252 270Capital expenditure 299 289 326 433 601Net lending 65 7 0 25 20

Budget balance, before grants -428 -484 -463 -643 -1,012

Privatization account spending 0 20 42 0 4Net change in non-treasury accounts 1/ -23 29 -2 32 -98

Overall fiscal balance before grants -405 -533 -504 -675 -919Overall fiscal balance after grants -203 -283 -231 -332 -73

Financing 203 283 231 332 73 Foreign financing (net) 118 -83 95 78 -323

Of which: financing gap 0 0 0 0 0 Privatization receipts (net) 0 426 -6 79 88 Domestic financing (net) 84 -60 143 176 309

(In percent of GDP)

Budgetary revenue 27.5 25.9 26.2 25.1 23.8Foreign grants 3.5 4.2 4.3 5.2 12.1Budgetary expenditure 34.9 34.0 33.5 34.7 38.3Budget balance before grants -7.4 -8.1 -7.3 -9.7 -14.5Overall fiscal balance before grants -7.0 -8.9 -8.0 -10.1 -13.1Overall fiscal balance after grants -3.5 -4.7 -3.7 -5.0 -1.1Primary balance 1.4 0.5 0.8 -1.2 2.8GDP at market prices (JD millions) 5,767 5,989 6,310 6,653 6,991

Sources: Ministry of Finance; and Fund staff calculations.1/ The net change in non treasury accounts corresponds to the statistical discrepancy between

the budget deficit measured from above-the-line and the financing data.2/ Includes change in deferred payments.3/ Includes the change in the float.

- 177 -

Table 12. Jordan: Government Revenue, 1999–2003

(In millions of Jordanian dinars)

Prel.1999 2000 2001 2002 2003

Total budgetary revenue 1,788 1,802 1,926 2,010 2,511

Tax revenue 884 962 1,020 1,000 1,083Taxes on income and profits 153 161 195 196 195

Corporations 94 97 130 121 128Individuals 33 35 36 36 39Salaried employees 13 15 17 18 19Social service tax 4 5 5 5 5Distributed profits 8 9 8 16 4

Taxes on domestic transactions 431 516 567 564 657Consumption tax/GST 373 465 515 511 596Other 58 51 52 54 61

Taxes on foreign trade 279 265 240 220 209Customs duties 274 261 236 214 202Fines and forfeits 5 4 5 5 7

Additional tax 22 21 19 20 21Imports 0 0 0 0 0Other 22 21 19 20 21

Nontax revenue 701 589 633 667 582Licenses 25 37 33 32 32Fees 172 200 215 225 249Postal service 6 6 6 6 0Interest and profits 53 42 99 49 57

Interest 27 20 22 22 22Profits 26 23 77 27 36

Other nontax revenues 445 303 280 355 244Public enterprise surpluses 43 28 45 58 50JTC transfer 101 56 14 17 14Pension contributions 19 19 18 18 19Oil surplus 1/ 162 50 98 110 23Mining and gas royalties 33 14 16 24 21Sale of stocks 0 0 0 0 0Other 87 137 90 127 117

Source: Ministry of Finance.

1/ Includes payments of arrears by the refinery.

- 178 -

Table 13. Jordan: Government Expenditure, 1999–2003

(In millions of Jordanian dinars)

Prel.1999 2000 2001 2002 2003

Total expenditure 2,014 2,035 2,116 2,310 2,678

Current expenditure 1,649 1,739 1,791 1,852 2,057Wages and salaries 343 367 380 407 419Purchases of goods and services 73 72 82 81 94Interest payments 284 315 279 252 270

Internal 48 65 56 59 61External 236 250 223 192 209

Subsidies 15 0 0 0 0Other Transfers 377 408 453 505 582

Pensions 239 269 293 320 346Social security 9 10 11 18 23Decentralized agencies 67 67 77 92 97Universities and municipalities 43 43 48 44 44Other 19 20 24 30 72

Other 1/ 45 47 60 57 63Military expenditure 512 531 537 551 629

Capital expenditure 299 289 326 433 601Net lending 65 7 0 25 20

Gross lending 97 31 35 62 64Repayments -32 -24 -35 -37 -44

Source: Ministry of Finance.

1/ In 1998 includes the reduction of past payments arrears of JD 71 million, or which JD 51 millionclassified as capital expenditure in the Jordanian Final Accounts.

- 179 -

Table 14. Jordan: Outstanding Gross Domestic Government Debt, 1999–2003

Prel.1999 2000 2001 2002 2003

Treasury bills and bonds 330 480 740 988 1208Banking system 319 412 629 764 654

Central Bank of Jordan 4 0 0 ... ...Commercial banks 315 412 629 ... ...

Nonbank 11 68 111 224 554

Development bonds 137 172 160 146 85Banking system 74 85 69 64 36

Central Bank of Jordan 22 16 7 ... ...Commercial banks 52 69 62 ... ...

Nonbank 63 87 91 82 49

Loans and advances 422 468 361 387 386Banking system 401 391 351 378 378

Central Bank of Jordan 322 272 272 272 272Commercial banks 79 119 79 106 106

Nonbank 21 77 10 9 8

Total central government domestic debt 889 1,120 1,261 1,521 1679Banking system 794 888 1,049 1,206 1,068

Central Bank of Jordan 348 288 279 ... ...Commercial banks 446 600 770 ... ...

Other holders 95 232 212 315 611

Own-budget agencies 135 83 108 135 144

Total central government and own-budget agencies domestic debt 1,024 1,203 1,369 1,656 1815

Treasury bills 5.7 8.0 11.8 14.9 17.2Development bonds 2.4 2.9 2.6 2.2 1.2Loans and advances 7.3 7.8 5.8 5.8 5.5Total government domestic debt 15.4 18.7 20.1 22.9 23.9Own-budget agencies 2.3 1.4 1.7 2.0 2.1Total, including own-budget agencies 17.8 20.1 21.9 24.9 25.9

Source: Central Bank of Jordan.

- 180 -

Table 15. Jordan: Issuance and Amortization of Public Sector Securities, 1999–2003

(In millions of Jordanian dinars)

Prel.1999 2000 2001 2002 2003

Treasury bills and bondsIssue 515 724 900 1,000 1,400Amortization 423 574 640 752 1,180Net issue 92 150 260 20 13

Government development bondsIssue 0 60 0 0 0Amortization 18 26 12 14 61Net issue -18 34 -12 13 8

Public entities bondsIssue 20 102 73 75 95Amortization 0 0 78 43 75Net issue 20 102 -6 5 4

TotalIssue 535 886 973 1,075 1,495Amortization 441 600 730 808 1,316Net issue 94 286 243 267 24

Source: Central Bank of Jordan.

- 181 -

Table 16. Jordan: Summary Operations of the Autonomous Agencies with Own Budgets, 1999–2003 1/

Prel.1999 2000 2001 2002 2003

Total revenue and grants 371 328 339 354 392Total revenue 351 299 310 349 363

Current revenue 230 228 242 259 273Capital revenues 2/ 18 20 19 26 26Central government transfers 103 51 49 61 65

Foreign grants 20 29 29 8 29

Total expenditure 354 342 367 392 404Current expenditure 216 196 210 231 238

Of which: wages and salaries 67 66 65 70 73Investment expenditure 137 146 157 161 166

Of which: foreign financed 49 55 55 43 37

Overall balance 17 -14 -29 -38 -11

Memorandum item:Overall balance excluding grants -3 -43 -58 -43 -40Current balance 14 32 32 28 35

Total revenue (excluding grants) 6.1 5.0 4.9 5.1 5.2Total expenditure 6.1 5.7 5.9 5.8 5.8Overall balance 0.3 -0.2 -0.5 -0.6 -0.2Overall balance excluding grants 0.0 -0.7 -0.9 -0.7 -0.6Current balance 0.2 0.5 0.5 0.4 0.5

Source: Jordanian authorities.

1/ Comprises 26 public entities with budgets approved by cabinet, and including inter alia, the Water Authority of Jordan, Jordan Investment Corporation, Aqaba railway, Port Authority, the Housing and Urban Development Corporation, the National Aid Fund, and the TV and Broadcasting Corporation.

2/ Excluding privatization receipts from the Jordan Investment Corporation.

- 182 -

Table 17. Jordan: Operations of the Water Authority of Jordan, 1999–2003

1999 2000 2001 2002 2003

Total revenue and grants 144 164 139 108 164Total revenue 125 135 111 100 144

Current revenue 60 65 71 73 84Capital revenue 3 4 0 0 0Transfers from government 1/ 62 66 40 27 60

Foreign grants 19 29 28 8 20

Total expenditure 172 162 194 171 212Current expenditure 82 60 67 68 70

Of which: wages and salaries 20 21 21 21 21Investment expenditure 90 102 127 103 142

Current operational balance -22 5 4 5 14

Overall balance -28 2 -55 -63 -48

Total revenue and grants 2.5 2.7 2.2 1.6 2.3Total revenue 2.2 2.3 1.8 1.5 2.1

Foreign grants 0.3 0.5 0.4 0.1 0.3

Total expenditure 3.0 2.7 3.1 2.6 3.0Current expenditure 1.4 1.0 1.1 1.0 1.0Investment expenditure 1.6 1.7 2.0 1.5 2.0

Current operational balance -0.4 0.1 0.1 0.1 0.2

Overall balance -0.5 0.0 -0.9 -0.9 -0.7

Memorandum items:Total assets 675 725 810 886 967Debt outstanding 68 111 169 250 300

Foreign loans 61 74 102 153 186Domestic loans 7 37 67 97 114

Source: Jordanian authorities.

1/ Includes government interest and amortization payments on Water Authority of Jordan domes

- 183 -

Table 18. Jordan: Operations of the Jordan Telecommunications Company, 1999–2003

(In millions of Jordanian dinars)

1999 2000 2001 2002 2003

Current revenue 200 199 202 193 197Operations 193 204 212 204 193Other 7 -5 -10 -11 4

Total expenditure 132 138 184 143 111Current expenditure 71 82 94 105 92

Operations 68 78 90 102 89 Interest (foreign) 3 4 4 3 3

Investment expenditure 61 56 90 38 19

Current balance before tax 129 117 108 88 105Overall balance before income tax 68 61 18 50 86

Income tax -27 -25 -27 -18 -9

Overall balance after income tax 41 36 -9 32 77Financing -41 -36 9 -32 -77

Cash surplus 62 35 37 35 ...Transfer of loan to government 0 0 0 0 0Dividend 62 35 37 35 ...

Source: Jordan Telecommunications Company.

1/ Includes net change in receivables and payables, and add-back of depreciation, provisions, and resid

- 184 -

Table 19. Jordan: Operations of the Royal Jordanian Airline, 1999–2003

(In millions of Jordanian dinars)

1999 2000 2001 2002 2003

Current revenue 277 259 226 245 261Scheduled revenue 220 215 188 208 234Non-scheduled revenue 20 26 23 31 24Non-operating revenue 37 18 15 6 3

Total expenditure 258 258 235 248 266Current operating expenditure 228 244 225 227 257

Of which: fuel 35 44 43 44 49Non-operating expenditure 30 14 10 21 9

Of which: interest 27 12 9 8 7

Overall balance 19 1 -9 -3 -5

Memorandum items:Total assets 264 231 217 226 205Debt outstanding 89 … … 68 28

Foreign loans 0 … … … 5Domestic loans 89 … … 20 23

Of which: owed to refinery … … … … …Capital leases outstanding 1/ 106 90 72 55 50

Source: Jordanian authorities.

1/ Relates to aircraft and spare parts leases.

- 185 -

Table 20. Jordan: Monetary Survey, 1999–2003

(In millions of Jordanian dinars)

1999 2000 2001 2002 2003

Net foreign assets 3,003 3,852 3,985 4,411 5,492

Net domestic assets 3,686 3,582 3,881 4,008 3,974Net claims on government 1,043 1,103 1,310 1,412 1,346 of which : on central government 1/A48 1,168 1,152 1,330 1,403 1,398Claims on nonfinancial public enterprises 365 317 284 261 278Claims on financial institutions 129 80 79 75 73Claims on the private sector 4,011 4,212 4,696 4,848 5,016Other items (net) -1,862 -2,129 -2,488 -2,588 -2,739

Broad money 6,689 7,435 7,866 8,419 9,466Currency in circulation 1,107 1,240 1,202 1,253 1,444Jordanian dinar deposits 4,259 4,611 4,842 5,218 5,800Foreign currency deposits 1,324 1,583 1,821 1,949 2,222

Memorandum items:Total resident deposits in foreign currency 1,546 1,658 1,713 1,898 1,821Ratio of foreign currency deposits to total deposits (percent) 23.7 25.6 27.3 27.2 27.7Velocity of end-of-period money stock 0.85 0.81 0.80 0.79 0.75Velocity of average money stock 0.90 0.84 0.82 0.82 0.79Velocity of Jordanian dinar money 1.06 1.02 1.04 1.03 0.97

Sources: Central Bank of Jordan; and Fund staff estimates.

1/ Including deposits of the United Nations Compensation Commission.

- 186 -

Table 21. Jordan: Factors Affecting the Changes in Broad Money, 1999–2003

1999 2000 2001 2002 2003

(In millions of Jordanian dinars)

Net foreign assets 629 849 133 426 1,080

Net domestic assets 93 -162 298 127 -34Net claims on government 105 -85 207 102 -66

Of which: on general budgetary government 1/ 126 -36 178 73 -5Claims on nonfinancial public enterprises 5 9 -33 -23 17Claims on financial institutions 8 2 -1 -4 -1Claims on the private sector 190 180 484 152 168Other items (net) -215 -268 -359 -100 -151

Broad money 721 687 431 553 1,047Currency in circulation 154 133 -37 50 191Jordanian dinar deposits 417 253 231 376 582Foreign currency deposits 150 300 238 127 274

(In percent of GDP)

Net foreign assets 10.4 12.6 1.8 5.4 15.4

Net domestic assets 1.5 -2.4 4.0 1.6 -0.5Net claims on government 1.7 -1.3 2.8 1.3 -0.9

Of which: on general budgetary government 1/ 2.1 -0.5 2.4 0.9 -0.1Claims on nonfinancial public enterprises 0.1 0.1 -0.4 -0.3 0.2Claims on financial institutions 0.1 0.0 0.0 -0.1 0.0Claims on the private sector 3.1 2.7 6.5 1.9 2.4Other items (net) -3.6 -4.0 -4.8 -1.3 -2.2

Broad money 12.0 10.2 5.8 7.0 15.0Currency in circulation 2.6 2.0 -0.5 0.6 2.7Jordanian dinar deposits 6.9 3.8 3.1 4.8 8.3Foreign currency deposits 2.5 4.4 3.2 1.6 3.9

Sources: Central Bank of Jordan; and Fund staff estimates.

1/ Including deposits of the United Nations Compensation Commission.

- 187 -

Table 22. Jordan: Net Foreign Assets of the Banking System, 1999–2003

(In millions of U.S. dollars)

1999 2000 2001 2002 2003

Total foreign assets (net) 4,662 5,846 6,043 4,722 4,805

Central Bank of Jordan (net) 3,235 3,887 3,683 3,242 3,352Assets 3,465 4,064 3,865 3,370 3,477

Gold 1/ 120 99 112 100 107SDR 0 0 1 1 1IMF reserve position 0 0 0 0 0Foreign exchange 2/ 2,019 2,787 2,604 2,494 2,611Bilateral accounts 3/ 1,327 1,178 1,148 775 758

Liabilities 231 178 181 128 125

Commercial banks (net) 1,428 1,960 2,360 1,480 1,453Assets 4/ 4,713 5,779 6,573 4,825 4,784Liabilities 3,285 3,819 4,214 3,345 3,330

Source: Central Bank of Jordan.

1/ National valuation.2/ Excludes counterpart to commercial banks' deposits at the CBJ.3/ Includes claims on the Central Bank of Iraq.4/ Includes foreign currency deposits at the CBJ.

- 188 -

Table 23. Jordan: Sectoral Allocation of Credit, 1999–2003

1999 2000 2001 2002 2003

(In millions of Jordanian dinars)

Agriculture 121 128 106 103 99Mining 93 101 78 95 78Industry 659 683 729 790 801Commerce and trade 1,138 1,113 1,206 1,251 1,327Construction 764 745 729 765 805Transportation 201 134 132 164 167Tourism, hotels, restaurants 139 155 171 174 173Financial services 177 153 151 140 133Public services and infrastructure 231 240 326 350 349Other 944 1,095 1,322 1,300 1,331Total 4,466 4,547 4,949 5,130 5,262

Of which: to private residents 3,857 4,001 4,457 4,585 4,667

(Percent change)

Agriculture 5.0 5.7 -17.6 -2.5 -4.0Mining 8.0 8.5 -22.8 22.7 -18.2Industry 7.0 3.7 6.6 8.4 1.5Commerce and trade 3.0 -2.2 8.4 3.7 6.1Construction -3.5 -2.4 -2.1 4.9 5.2Transportation -10.2 -33.1 -1.6 23.8 1.8Tourism, hotels, restaurants 28.2 11.3 10.2 1.5 -0.4Public services and infrastructure 3.4 4.1 -1.2 -7.4 -4.7Financial services 10.0 -13.9 36.0 7.1 -0.2Other 10.3 16.0 20.7 -1.7 2.4Total 4.2 1.8 8.9 3.7 2.6

Of which: to private residents 4.7 5.0 11.4 2.9 1.8

Sources: Central Bank of Jordan; and Fund staff estimates.

- 189 -

Table 24. Jordan: Balance Sheet of the Central Bank, 1999–2003

(In millions of Jordanian dinars)

1999 2000 2001 2002 2003

Net foreign assets 1,992 2,463 2,321 2,940 3,909Foreign assets 2,890 3,267 3,064 3,694 4,571

Of which: bilateral accounts 941 835 814 775 767Foreign liabilities -465 -419 -420 -430 356 Liabilities other than to the Fund -164 -126 -129 -128 125 Net Fund position 1/ -301 -293 -291 -303 232Banks' foreign currency deposits with CBJ -432 -385 -324 -324 -306

Net domestic assets -179 -587 -513 -1,046 -1,622Claims on government (net) 2/ 802 655 664 580 729Claims on nonfinancial public enterprises (net) -20 -19 -19 -25 -63Claims on Social Security Corporation 0 0 0 -30 -66Claims on financial institutions (net) 32 27 14 24 24Claims on the private sector 12 13 14 15 15Claims on commercial banks 52 255 114 121 87

Rediscount facilities 56 52 69 55 89Bail-out operations 270 266 264 263 263Remunerated deposits -274 -63 -219 -197 -265

Certificates of deposit -970 -1,422 -1,234 -1,644 -2,176Other items, net (asset: +) -87 -96 -66 -86 -172

Jordanian dinar reserve money 1,813 1,876 1,808 1,894 2,287Currency 1,183 1,323 1,279 1,333 1,535Commercial banks' reserves 630 553 529 561 751

Legal reserves 538 391 283 322 428Excess reserves 92 162 246 239 323

Memorandum items:Total reserve money (foreign currency and Jordanian dinars) 2,245 2,262 2,132 2,218 2,593Money multiplier (for Jordanian dinar liquidity) 3.01 3.12 3.34 3.42 3.17Official foreign exchange reserves (in millions of U.S. dollars) 3/ 1,991 2,763 2,579 3,495 4,740Ratio of official foreign exchange reserves to Jordanian dinar

broad money (percent) 25.8 33.5 30.3 38.3 46.4

Sources: Central Bank of Jordan; and Fund staff estimates.

1/ Adjusted by replacing the Fund position with cumulative net purchases since 1992, valued at transaction exchange rates.2/ Including deposits of the United Nations Compensation Commission.3/ SDR and foreign exchange, minus U.S. dollar deposits of banks and nonresidents.

- 190 -

Table 25. Jordan: Operations of the Central Bank of Jordan, 1999–2003

(In millions of Jordanian dinars)

Prel.1999 2000 2001 2002 2003

Revenue 107.3 153.7 163.9 92.8 132.6Revenue of foreign investments 89.3 140.3 140.5 79.4 122.5Revenue from investments in Jordan 11.8 7.6 7.1 4.3 3.7Other revenue 6.2 5.8 16.3 91.0 6.4

Expenditure 138.0 125.8 145.7 104.2 86.9Interest on banks' accounts and CDs 110.0 77.0 108.8 71.9 56.8Other interest and commissions 9.6 24.7 2.4 3.9 5.4Interest on accounts of government and

public institutions 1.4 5.3 19.1 10.0 7.9Other expenditure 17.0 18.8 15.4 18.4 16.8

Transfer to government 1/ 0.0 15.0 12.0 0.0 0.0

Retained earnings/loss -30.7 12.9 6.2 -11.4 45.7

Memorandum item:Retained earnings/loss (in percent of GDP) -0.6 0.2 0.1 -0.2 0.7

Source: Central Bank of Jordan.

1/ Profits of JD 15 million in 2000 were actually transferred to the budget in January 2001.

- 191 -

Table 26. Jordan: Balance Sheet of Deposit Money Banks, 1999–2003

(In millions of Jordanian dinars)

1999 2000 2001 2002 2003

Net foreign assets 579 1,004 1,341 1,148 1,277Foreign assets 2,908 3,712 4,328 4,493 4,382Foreign liabilities -2,329 2,708 2,987 3,345 3,105

Reserves 986 711 818 851 1,105Deposits at CBJ 909 628 741 771 1,013Currency 76 83 77 80 92

Deposits in foreign currency with the CBJ 433 385 332 332 306

Net credit to the CBJ 910 1162 1116 1522 2086Credit from the CBJ -334 -324 -336 -318 -356CD holdings 970 1,422 1,234 1,644 2,176Remunerated deposits 274 63 219 197 265

Domestic credit (excluding to CBJ) 4,758 5,013 5,670 5,976 5,942Net claims on government (total) 355 415 645 833 618

Credit to government (net, general budget) 341 458 835 984 788 Of which: Brady bonds 75 61 47 65 2.2

Credit to government (net, autonomous agencies with own budget) 14 -43 96 104 99

Claims on municipalities and local government 0 0 0 0 0Claims on the Social Security Corporation 0 1 0 0 0Claims on financial institutions 45 49 58 49 46Claims on nonfinancial public enterprises 308 317 284 261 278Credit to the private sector 4,050 4,231 4,682 4,833 5,000

Of which: in foreign currency 266 315 388 441 536

Other items, net (asset: +) -2,048 -2,103 -2,639 -2,719 -2,825Of which: capital account 1,317 1,378 1,436 1,545 1,623

Total deposits 5,619 6,172 6,638 7,109 7,891Demand deposits 823 952 1,154 1,365 1,881 Of which: in foreign currency 154 168 242 333 471Time and savings deposits 4,796 5,221 5,484 5,744 6,010 Of which: in foreign currency 1,108 1,396 1,559 1,590 1,687

Memorandum items:Foreign currency lending/total lending to

the private sector (in percent) 6.6 7.4 8.3 9.1 10.7

Sources: Central Bank of Jordan; and Fund staff estimates.

- 192 -

Table 27. Jordan: Indicators of Bank Soundness, 1999–2003

June1999 2000 2001 2002 2003

(In millions of Jordanian dinars)

Total assets 10,990 12,387 13,630 14,602 14,725Total loans 4,267 4,367 4,771 4,955 5,045Total capital 570 601 617 641 659Capital and reserves 1/ 864 883 902 956 933

Classified loans 2/ 613 800 921 980 1,075Provisions against classified loans 3/ 274 278 335 333 396

Total assets in foreign currency 3,786 4,580 5,211 5,640 5,408Of which: loans to residents in foreign currency 384 402 478 569 622

Total liabilities in foreign currencies 3,639 4,428 5,015 5,485 5,218Of which: nonresident deposits 1,546 1,658 1,713 1,898 1,713

Net profits 4/ 31 40 98 86 55

(In percent)

Total capital/total assets 5.2 4.9 4.5 4.4 4.5Capital and reserves/total assets 7.9 7.1 6.6 6.5 6.3Risk-weighted capital ratio 21.2 19.4 17.4 17.5 17.1Share of banks with ratio below required minimum -- -- ... ...

Classified loans/total loans 14.4 18.3 19.3 19.8 21.3Provisions/classified loans 44.7 34.8 36.4 34.0 36.8

Net profits/total assets 0.3 0.3 0.7 0.6 0.4Net profits/total loans 0.7 0.9 2.1 1.7 1.1

Source: Central Bank of Jordan.1/ Capital and reserves are defined according to the capital adequacy definition of 1997.2/ Loans at least 180 days overdue until 1999, then 150 days due for 2000, and 120 days due for20013/ Provisions against classified loans in the year 2000 declined by JD 40 million due to a revised

treatment of the provisions of one of the banks. 4/ With the agreement of the Central Bank of Jordan, no provisions were taken for the troubled banks pending acourt resolution.

- 193 -

Table 28. Jordan: Balance Sheet of the Specialized Credit Institutions, 1997–2001

(In millions of Jordanian dinars)

1997 1998 1999 2000 2001

Foreign liabilities 89 88 86 82 74

Reserves 2 1 1 1 2

Net credit to the CBJ -25 -24 -18 -8 0

Domestic credit (excluding to the CBJ) 303 310 307 311 329Claims on government (net) -10 -11 -11 -48 -51 Credit to government 5 2 2 2 0 Borrowing from government -14 -14 -13 -50 -51Claims on municipalities and public enterprises 56 63 68 68 64Claims on other financial institutions (net) -8 -14 -29 16 30 Claims on other financial institutions 51 41 22 70 74 Borrowing from other financial institutions -59 -55 -51 -54 -44Borrowing from others -14 -14 -16 0 4Credit to the private sector 279 286 295 275 283

Other items, net (asset: +) -171 -184 -191 -207 -232Fixed assets 11 15 22 24 28Other assets 90 97 49 73 61Capital -82 -84 -85 -85 -85Reserves -72 -80 -92 -101 -118Other liabilities -119 -131 -85 -117 -119

Total deposits 20 15 14 17 18

Source: Central Bank of Jordan.

- 194 -

Table 29. Jordan: Selected Interest Rates, 1999–2003(In percent per year)

1999 2000 2001 2002 2003

Deposit rates (average) Demand 1.46 1.20 1.06 0.91 0.50 Saving 4.19 3.76 2.91 1.84 0.88 Time 7.89 6.55 5.19 3.97 2.75

Lending rates (average) Overdrafts 12.66 11.60 10.42 9.35 9.43 Loans and advances 12.67 11.38 10.45 9.85 8.92 Discount bills and bonds 13.37 12.81 11.88 10.95 10.24

Overnight interbank loans 1.03 5.75 3.88 2.88 2.13

CDs 3-months 6.00 6.00 3.90 3.00 2.10 6-months 8.25 6.05 4.00 3.45 2.15

CBJ rediscount rate 8.00 6.50 5.00 4.50 2.50CBJ overnight deposit rate 1/ 0.50 5.63 3.75 2.75 2.00CBJ 7-day repurchase agreements 9.25 7.50 6.00 5.50 3.50

Source: Central Bank of Jordan.

- 195 -

Table 30. Jordan: Operations of the Social Security Corporation, 1998–2002

1998 1999 2000 2001 2002

Revenue 204 233 238 275 258 Subscriptions 127 143 153 178 215 Net investment and other income 77 90 85 97 43

Current expenditure 94 81 111 116 146 Social security payments 57 67 80 104 132 Other 37 14 31 12 14

Net income 110 152 127 159 112

Financing -110 -152 -127 -159 -112Change in bank deposits (- = increase) -130 -158 5 -39 90Change in holdings of equity (- = increase) -16 -44 -78 -147 -59Change in claims on government (- = increase) 30 13 -80 -16 -123Lending (- = increase) 18 38 32 75 -14Other 1/ -12 -1 -6 44 27

Memorandum items: 2/Net assets 1,134 1,286 1,412 1,572 1,684

Assets 1,159 1,321 1,440 1,611 1,744Bank deposits 606 763 757 796 706Equity holdings 148 192 271 418 477Claims on government 57 45 124 140 263Loans 204 166 135 60 74Other 144 155 153 197 224

Liabilities 25 35 28 32 45

Revenue 3.6 4.0 4.0 4.4 3.9Current expenditure 1.7 1.4 1.9 1.9 2.2Net income 1.9 2.6 2.1 2.5 1.7Net assets 20.1 22.3 23.6 25.1 25.6Assets 20.5 22.9 24.0 25.7 26.5Liabilities 0.4 0.6 0.5 0.5 0.7

Source: Jordanian authorities.

1/ Includes adjustment to cash basis.2/ End-of-year balances.

- 196 -

Table 31. Jordan: Amman Financial Market Indicators, 1999–2003

1999 2000 2001 2002 2003

Value of tradingManufacturing and mining 202.9 101.0 263.1 471.4 850.3Banking and finance 128.1 128.5 300.3 349.8 524.8Services 50.8 54.1 92.9 114.1 440.9Insurance 7.6 4.1 6.2 11.4 39.1Total 389.4 287.7 662.5 946.7 1855.2

Traded shares price index 1/ 167.4 133.1 172.7 170.0 261.5Manufacturing and mining 96.2 75.2 91.7 101.6 148.2Banking and finance 251.9 198.7 275.2 255.7 443.4Services 110.6 99.8 109.4 106.0 126.7Insurance 123.7 119.7 133.2 149.9 228.8

Source: Amman Stock Exchange.

1/ Weighted by market value of capital; end of period.

- 197 -

Table 32. Summary Balance of Payments, 1999–2003(In millions of U.S. dollars)

1999 2000 2001 Prel. Prel. Est.2002 2003

Current account 405 59 -4 418 1,090Trade balance -1,460 -2,175 -2,007 -1,679 -1,931

Exports f.o.b. 1,832 1,899 2,294 2,772 3,000Imports f.o.b. 3,292 4,074 4,301 4,450 4,931

Services (net) 4 -86 -243 -277 -258of which: travel (net) 440 336 280 368 437

Income (net) -11 135 187 111 122of which: investment income (net) -154 -27 9 -79 -76of which: compensation of employees (net) 143 161 178 190 199

Current transfers (net) 1,873 2,184 2,059 2,259 3,156Public (net) 390 405 461 510 1,266Private (net) 1,483 1,780 1,598 1,755 1,840of which: U.N. compensation 1/ 248 529 68 76 111of which: remittances 1,317 1,487 1,640 1,750 1,837

Capital account 217 576 -108 -89 -29Public sector (net) -44 -310 -88 -152 -723

Disbursements 373 171 342 334 178Amortization 2/ 417 531 457 481 900

Private sector (net) 261 883 -20 64 694Direct foreign investment 3/ 154 782 91 31 330Portfolio and other capital flows -3 104 -111 18 347

Errors and omissions 21 315 -82 0 17

Overall balance 622 950 -30 330 1,061

- 198 -

Table 32. Summary BOP continued, 1999–2003(In millions of U.S. dollars)

1999 2000 2001 Prel. Prel. Est.2002 2003

Financing -622 -950 30 -330 -1,061Increase in NFA (-) 4/ -926 -1,186 -185 -617 -1,254

Central bank 3/ -637 -586 290 -889 -1,267Commercial banks -289 -600 -475 272 13

Fund credit (net) 39 -12 -13 15 -100Arab Monetary Fund (net) -14 -17 1 -14 -9Relief from debt operations 5/ 3 65 22 69 28Debt rescheduling 276 200 204 218 273Financing gap 0 0 0 0 0

Memorandum items:Gross international reserves 1,970 2,742 2,565 3,474 4,745

In months of prospective imports GNFS 6/ 4.8 6.4 6.0 7.8 9.7 In months of current merchandise imports 8.0 8.9 7.9 10.8 13.4

Annual merchandise export growth, percent 1.6 3.7 20.8 20.8 8.2 Domestic exports 0.5 2.8 25.1 15.1 5.3Export of GNFS growth, percent -0.4 0.1 6.8 13.4 3.4Import growth, percent -3.3 23.7 5.6 3.5 10.8

Excluding oil -6.4 18.8 7.1 1.4 8.5Import of GNFS growth, percent -2.0 16.2 4.0 3.5 5.0Current account balance

in percent of GDP 5.0 0.7 0.0 4.5 11.1GDP (in millions of U.S.dollars) 8,134 8,447 8,901 9,383 9,860

Sources: Jordanian authorities; and Fund staff estimates.1/ U.N. compensation to Jordanian residents for personal and business losses related to the Gulf war. 2/ Includes the face value of debt reduction from debt restructuring operations, as well as a buyback of all of Jordan's Par Brady bonds in December 2003. In 2004, allows for the early repayment of US$250 million of higher interest external debt. 3/ Includes the proceeds for US$170 million from the privatization of 26 percent of the Arab Potash Company for October 2003. 4/ The change in Fund credit outstanding is deducted from the change in NFA from monetary survey. 5/ The difference between the face value of debt reduction the cost of debt operations. 6/ In months of prospective import of goods and non-factor services for the following 12 months, excluding imports for re-exports. 7/ In terms of expected full year GDP.

- 199 -

Table 33. Jordan: Merchandise Imports, 1999–2003

Prel.1999 2000 2001 2002 2003

(In millions of U.S. dollars)

Food and live animals 683 747 739 691 790Beverages and tobacco 38 47 47 61 83Raw materials 119 146 150 149 138Petroleum and petroleum products 450 718 699 770 993

Oil products 156 143 155 187 321Crude oil 311 526 544 571 673

Volume (1000 barrels) 25,621 27,571 28,389 28,216 29,754Unit price (in U.S. dollars per barrel) 1/ 12 19 19 21 24

Oils and fats 63 56 55 83 102Chemicals 471 493 535 567 628Manufactured goods 552 696 940 973 1,103Machinery and transport 1,022 1,313 1,324 1,255 1,297Other manufactures 255 255 289 349 351Other imports 64 125 93 127 186

Total imports (customs), c.i.f. 3,716 4,596 4,870 5,018 5,577Of which: non-oil imports 3,249 3,860 4,171 4,249 4,584

Total imports (BOP), c.i.f. 2/ 3,698 4,576 4,833 4,999 5,542

(Annual percentage changes)

Food and live animals -9.0 9.5 -1.1 -6.6 14.4Beverages and tobacco 17.0 22.4 -1.1 32.2 35.7Raw materials -4.8 23.0 2.2 -0.2 -8.2Petroleum and petroleum products 26.7 59.5 -2.6 -9.1 18.1

Oil products 38.7 -8.3 8.0 21.1 71.4Crude oil 22.2 69.2 3.4 4.9 17.9

Volume (1000 barrels) -0.9 7.6 3.0 -0.6 5.5Unit price (in U.S. dollars per barrel) 1/ 23.3 58.3 0.9 7.7 16.0

Oils and fat -22.5 -10.6 -2.0 49.7 23.5Chemicals -3.5 4.6 8.5 6.1 10.6Manufactured goods -10.2 26.2 35.0 3.6 13.4Machinery and transport -6.7 28.5 0.8 -5.1 3.3Other manufactures 3.2 0.0 13.4 20.6 0.7Other imports 65.3 96.5 -25.3 36.0 47.0

Total imports (customs), c.i.f. -2.9 23.7 6.0 3.0 11.1Of which: non-oil imports -6.4 18.8 8.1 1.9 7.9

Total imports (BOP), c.i.f. 2/ -3.3 23.7 5.6 3.4 10.8

Source: Data provided by Jordanian authorities.

1/ Unit price of oil imports by Jordan, all of which is supplied by Iraq.2/ Adjusted for imports by the non residents (mostly by embassies and multilateral agencies).

- 200 -

Table 34. Jordan: Composition of Imports, 1999–2003

(In millions of Jordanian dinars)

1999 2000 2001 2002 2003

Total imports, c. i. f. 2,634 3,259 3,454 3,559 3,956

Food and live animals 484 530 524 490 560Live animals 24 35 34 34 39Meat 49 54 53 54 55Dairy products and eggs 41 48 49 52 77Wheat and wheat flour 42 69 70 40 25Rice 34 29 27 28 36Sugar 31 32 44 35 35Fruits, vegetables, and nuts 58 65 65 68 73Coffee, tea, cocoa, and spices 26 33 27 30 30Others 179 165 155 149 191

Beverages and tobacco 27 33 33 44 59Raw materials (excluding fuels) 84 104 106 106 98Petroleum, fuels, and lubricants 319 509 495 540 638

Of which: crude oil 220 373 386 405 477Oils and fats 45 40 39 59 72Chemicals 334 350 379 402 445

Of which: Medical and pharmaceutical products 104 103 112 124 148Essential oils and cleaning preparations 22 24 26 31 35

Manufactured goods 391 494 667 690 783Rubber products 27 27 23 28 29Paper and cardboard 53 67 83 78 82Textile yarn and fabrics 80 128 216 270 333Iron and steel 98 102 152 125 130Others 133 170 193 189 209

Machinery and transport equipment 725 931 939 891 920Machinery 360 464 573 497 545Transport equipment and parts 365 467 366 394 375

Other manufactured goods 181 181 205 247 249Clothing and footwear 53 52 55 77 84Scientific instruments 43 33 46 42 42Others 85 96 104 128 123

Other 45 89 66 90 132

Source: Central Bank of Jordan.

- 201 -

Table 35. Jordan: Direction of Trade, 1999–2003

1999 2000 2001 2002 2003

(In millions of Jordanian dinars)

Domestic exports, f.o.b. 1,051 1,081 1,352 1,537 1,639Arab countries 427 431 681 740 688

Saudi Arabia 100 92 96 105 108Iraq 80 100 299 311 222United Arab Emirates 62 48 59 56 66Other 185 191 228 268 292

European Union 61 35 50 45 55United States 9 45 165 304 468India 181 172 145 159 141Japan 11 9 9 8 10Other European countries 8 5 12 11 22People's Republic of China 25 33 30 32 26Other countries 329 351 260 238 229

Imports, c.i.f. 2,635 3,259 3,454 3,559 3,956Arab countries 569 774 823 907 706

Saudi Arabia 107 106 111 103 210Iraq 296 484 486 532 144United Arab Emirates 26 35 42 56 69Other 140 149 184 216 283

European Union 835 1,074 1,089 1,031 1,049France 102 124 132 148 128Germany 256 375 317 330 310Italy 108 119 114 126 153United Kingdom 124 124 124 133 141Others 245 332 402 294 317

Japan 166 128 124 112 142United States 260 322 281 258 254Other European countries 173 174 192 184 204People's Republic of China 84 126 169 237 322Other countries 548 661 777 830 1,279

- 202 -

Table 35. Jordan: Direction of Trade, 1999–2003 (concluded)

1999 2000 2001 2002 2003

Domestic exports, f.o.b. 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Arab countries 40.6 39.9 50.3 47.6 41.9

Saudi Arabia 9.5 8.5 7.1 6.8 6.6Iraq 7.6 9.3 22.1 20.0 13.5United Arab Emirates 5.9 4.4 4.4 3.6 4.0Other 17.6 17.7 16.8 17.2 17.8

European Union 5.8 3.3 3.7 2.9 3.4India 17.2 15.9 10.7 10.3 8.6Japan 1.0 0.9 0.7 0.5 0.6Other European countries 0.7 0.5 0.9 0.8 1.4People's Republic of China 2.4 3.1 2.2 2.1 1.6Other countries 32.3 36.4 31.5 35.8 42.5

Imports, c.i.f. 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Arab countries 21.6 23.7 23.8 25.5 17.8

Saudi Arabia 4.1 3.3 3.2 2.9 5.3Iraq 11.2 14.8 14.1 15.0 3.7United Arab Emirates 1.0 1.1 1.2 1.6 1.7Other 5.3 4.6 5.3 6.1 7.1

European Union 31.7 33.0 31.5 29.0 26.5France 3.9 3.8 3.8 4.2 3.2Germany 9.6 11.5 9.2 9.3 7.8Italy 4.1 3.6 3.3 3.5 3.9United Kingdom 4.7 4.5 3.6 3.7 3.6Others 9.2 9.5 11.6 8.3 8.0

Japan 6.3 3.9 3.6 3.2 3.6United States 9.9 9.9 8.1 7.3 6.4Other European countries 6.6 5.3 5.6 5.2 5.2People's Republic of China 3.2 3.9 4.9 6.7 8.1Other countries 21.7 20.3 22.5 23.1 32.4

Source: Central Bank of Jordan.

- 203 -

Table 36. Jordan: Merchandise Exports, 1999–2003

Prel.1999 2000 2001 2002 2003

(In millions of U.S. dollars)

Domestic Exports 1,482 1,524 1,907 2,195 2,312Phosphates 162 128 128 136 128

Volume (1000 metric tons) 3,633 3,196 3,606 4,006 3,826Unit price (U.S. dollar /metric ton) 45 40 36 34 32

Fertilizers 110 84 86 90 104Volume (1000 metric tons) 524 460 503 518 538Unit price (U.S. dollar/metric ton) 210 184 171 174 177

Potash 178 195 195 193 204Volume (1000 metric tons) 1,665 1,881 1,896 1,918 1,937Unit price (U.S. dollar/metric ton) 107 104 103 100 101

Other 1,032 1,117 1,495 1,750 1,877Fruit and vegetables 110 101 133 151 156Miscellaneous manufactures 359 443 783 915 1,067Chemicals 387 405 400 459 436Miscellaneous 177 167 179 212 218

Re-exports 349 375 387 574 687

Total exports 1,831 1,899 2,294 2,769 2,999

(Annual percentage changes)

Domestic exports 0.5 2.8 25.1 15.1 5.3Phosphates -17.6 -21.1 -0.4 6.6 -5.8

Volume -20.4 -12.0 12.8 11.1 -4.5Unit price 3.5 -11.1 -10.0 -5.5 -4.9

Fertilizers -24.4 -23.8 2.4 4.9 15.2Volume -20.5 -12.2 9.3 2.9 4.0Unit price -4.8 -12.5 -7.1 1.9 1.6

Potash 29.7 9.6 -0.2 -1.1 5.9Volume 12.0 13.0 0.8 1.1 1.0Unit Price 0.7 -2.6 -1.0 -2.4 0.0

Other 5.8 8.2 33.8 17.1 7.2Fruits and vegetables -27.0 -8.1 31.4 13.4 3.3Miscellaneous manufactures 13.6 23.4 76.7 16.8 16.7Chemicals 24.8 4.7 -1.2 14.7 -5.1Miscellaneous -11.0 -5.6 7.2 18.5 2.8

Re-exports 6.8 7.4 3.2 48.3 19.7

Total exports 1.6 3.7 20.8 20.7 8.3

Source: Data provided by the Jordanian authorities.

- 204 -

Table 37. Jordan: Terms of Trade and Trade Volumes, 1999–2003(1994 = 100)

1999 2000 2001 2002 2003

Export unit price 110.7 105.8 107.2 107.6 115.5Import unit price 116.9 119.7 122.5 125.8 132.3Terms of trade 94.7 88.4 87.5 85.5 87.3

Memorandum itemsExport volume 119.5 128.9 158.7 182.5 178.9Import volume 95.3 115.1 118.8 119.8 126.6

Source: Central Bank of Jordan.

- 205 -

Table 38. Jordan: Official Transfers, 1999–2003

(In millions of U.S. dollars)

Prel.1999 2000 2001 2002 2003

Bilateral grants 350 356 417 470 1227

Arab Countries 165 240 268 306 469Iraq 1/ 165 240 268 268 69Other 0 0 0 38 400

Other Countries 185 116 148 164 758United States 129 50 68 140 651Japan 55 65 81 19 107Austria 0 0 0 0 0Canada 0 0.3 0 0 0Other 1 1 0 5 0

Other grants 2/ 46 55 49 41 92

Total grants 396 411 465 511 1319

Memorandum item:Total grants (in percent of GDP) 4.9 4.9 5.2 5.4 13.4

Source: Data provided by the Jordanian authorities.

1/ The grants are in the form of petroleum imports from Iraq at prices below world market prices.2/ Includes the United Nations Relief and Work Agency (for Palestinian refugees), the

European Union, and emergency projects.

- 206 -

Table 39. Jordan: Debt Service Payments, 1999–2003

(In millions of U.S. dollars)

1999 2000 2001 2002 2003

Principal due 454 353 437 506 544Paris Club creditors (industrial and other governments) 192 162 206 233 248London Club creditors 10 10 10 10 11Suppliers' credits 0 0 1 2 2Arab governments 15 1 4 11 9Multilateral 166 158 191 239 250

Of which: IMF amortization 36 31 51 79 99Other (bonds and leases) 70 22 25 24 22

Interest due 356 370 332 293 318Paris Club creditors (industrial and other governments) 151 188 173 165 144London Club creditors 41 41 31 25 24Suppliers' credits 0 0 0 0 0Arab governments 12 0 1 3 2Multilateral 106 117 112 103 116

Of which: IMF charges 19 24 20 14 12Other (bonds and leases) 55 23 17 29 51

Total debt service 810 723 769 799 862

Memorandum items:Total debt service/exports of goods and

nonfactor services (in percent) 22.9 20.4 20.4 18.8 ...

Sources: Data provided by the Jordanian authorities; and Fund staff estimates.

- 207 -

Table 40. Jordan: Outstanding Public External Debt, 1999–2003 1/

(In millions of U.S. dollars)

1999 2000 2001 2002 2003

Total external debt 7,861 7,182 7,059 7,227 7,602

Medium- and long-term debt 7,468 6,802 6,713 7,203 7,173

Arab countries 307 306 375 375 291Bilateral loans 0 0 0 0 0Funds 307 306 375 375 291

Industrial countries 4,144 3,938 3,766 4,126 3,229Bilateral loans 2,330 2,055 1,846 1,979 1,593Export credit guarantees 1,814 1,882 1,919 2,147 1,635

Other countries 33 39 39 44 44International banks 2/ 910 522 462 ... ...Multilateral institutions 2,322 2,253 2,317 2,519 1,742

IMF 498 463 433 480 299World Bank 914 893 995 1,098 756Other multilateral 910 896 889 940 687

Leases 146 124 101 78 47

Short-term debt 3/ 0 0 0 0 0

Memorandum item:Total external debt/GDP (in percent) 96.6 85.0 80.0 77.0 77.1

Source: Ministry of Finance.

1/ Public and publicly guaranteed external debt, end-of-period.2/ Includes par and discount Brady bonds, the principal payments of which are fully collateralized.

Excludes the holdings of resident commercial banks.3/ Nonresident holdings of treasury bills.

Jord

an: S

umm

ary

of th

e Ta

x Sy

stem

, as o

f Dec

embe

r 31,

200

3 (A

ll am

ount

s in

Jord

ania

n di

nars

or f

ils) 1

/

Ta

x N

atur

e of

Tax

Ex

empt

ions

and

Ded

uctio

ns

Rat

es

- 208 -

1.

T

axes

on

net i

ncom

e an

d pr

ofits

1.1

Tax

es o

n co

mpa

nies

, co

rpor

atio

ns, o

r en

terp

rise

s

1.11

In

com

e ta

x (L

aw N

o. 5

7 of

198

5 as

am

ende

d by

Law

N

o. 4

of 1

989

and

by

Law

No.

4 o

f 19

92 a

nd L

aw N

o.

14 o

f 199

5) a

nd L

aw

No.

25

of 2

001

and

Law

No.

39

of 2

003

Prof

its re

aliz

ed fr

om a

ctiv

ities

ca

rrie

d ou

t in

Jord

an a

re ta

xed

unde

r th

e In

com

e Ta

x La

w o

f 198

5 at

di

ffere

nt ra

tes.

Bra

nche

s abr

oad

tax

20 p

erce

nt o

f the

net

inco

me,

afte

r de

duct

ing

from

the

fore

ign

inco

me

tax

of th

e Jo

rdan

ian

com

pani

es

bran

ches

ope

ratin

g ou

tsid

e th

e K

ingd

om d

ecla

red

in th

eir f

inal

ac

coun

ts w

hich

are

cer

tifie

d by

an

exte

rnal

aud

itor s

hall

be ta

xabl

e.

- A

dvan

ce p

aym

ents

of i

ncom

e ta

x on

impo

rters

aga

inst

som

e of

th

eir i

mpo

rts.

Exem

ptio

ns c

over

a w

ide

rang

e of

ac

tiviti

es, i

nclu

ding

thos

e th

at a

re

tradi

tiona

lly e

xem

pt fr

om c

orpo

rate

pr

ofits

taxe

s suc

h as

loca

l au

thor

ities

, lab

or u

nion

s, pe

nsio

n fu

nds,

asso

ciat

ions

that

do

not s

eek

prof

it bu

t pro

mot

e so

cial

, rel

igio

us,

cultu

ral,

heal

th e

tc. p

urpo

ses.

In a

dditi

on, t

he L

aw e

xem

pts

agric

ultu

ral a

ctiv

ities

, inc

ludi

ng

gard

enin

g, b

reed

ing,

etc

, fis

hing

, in

tere

st o

n bo

nds i

ssue

d by

in

dust

rial c

orpo

ratio

ns, p

rofit

s fro

m

conc

essi

ons g

rant

ed b

y th

e go

vern

men

t whi

ch st

ipul

ate

tax

exem

ptio

ns a

nd c

apita

l gai

ns w

ith

the

exce

ptio

ns o

f rea

l est

ate

whi

ch is

ta

xed

unde

r spe

cific

con

ditio

ns, a

nd

the

prof

its a

ccru

ing

from

the

sale

or

trans

fer o

f ow

ners

hip

of a

sset

s go

vern

ed b

y th

e ru

les o

f de

prec

iatio

n pr

escr

ibed

in th

e la

w.

In a

dditi

on, e

nter

pris

es m

ay b

e ex

empt

par

tially

rang

ing

from

25

to

75 p

erce

nt o

f the

ir ne

t pro

fit

depe

ndin

g on

thei

r loc

atio

n.

(1) 1

5 pe

rcen

t for

priv

ate

indu

stria

l co

mpa

nies

and

of t

hat i

ncom

e ge

nera

ted

from

a p

roje

ct in

one

of

the

follo

win

g se

ctio

n:

a) M

etal

lurg

y b)

Indu

stry

c)

Hot

els

d) H

ospi

tals

e)

Tra

nspo

rtatio

n

f) C

onst

ruct

iona

l con

tract

s (2

) 35

perc

ent f

or b

anks

, and

fin

anci

al c

ompa

nies

. (3

) 25

perc

ent f

or o

ther

com

pani

es.

2%

Jord

an: S

umm

ary

of th

e Ta

x Sy

stem

, as o

f Dec

embe

r 31,

200

3 (c

ontin

ued)

Ta

x N

atur

e of

Tax

Ex

empt

ions

and

Ded

uctio

ns

Rat

es

- 209 -

1.2

Tax

es o

n in

divi

dual

s

1.21

In

com

e T

ax

(Law

No.

57

of 1

985

as

am

ende

d by

Law

N

o. 4

of 1

989

and

La

w N

o. 1

4 of

199

5)

and

Law

No.

25

of

2001

and

Law

No.

39

of 2

003.

A g

ener

al in

com

e ta

x on

all

inco

mes

an

d pr

ofits

real

ized

with

in Jo

rdan

by

resi

dent

s and

inco

me

gene

rate

d by

in

vest

men

ts a

broa

d of

cap

ital

orig

inat

ing

from

Jord

an.

- In

tere

st e

arne

d on

ban

k’s

depo

sits

. -

Adv

ance

pay

men

ts o

f inc

ome

tax

on im

porte

rs a

gain

st so

me

of

thei

r im

ports

.

Inco

me

earn

ed b

y Jo

rdan

ians

w

orki

ng a

broa

d.

Inte

rest

on

oblig

atio

ns is

sued

by

the

gove

rnm

ent a

nd fi

nanc

ial

inst

itutio

ns.

Pers

onal

exe

mpt

ions

are

allo

wed

as

dedu

ctio

ns fr

om a

djus

tabl

e gr

oss

inco

me,

irre

spec

tive

of th

e le

vel o

f in

com

e an

d th

e nu

mbe

r of

depe

nden

ts. M

inim

um p

erso

nal

exem

ptio

n fo

r a si

ngle

taxp

ayer

is

JD 1

000,

and

for a

mar

ried

taxp

ayer

w

ith n

o de

pend

ents

is JD

200

0. In

ad

ditio

n, e

xem

ptio

ns fo

r eac

h de

pend

ent c

hild

is JD

500

, and

for

each

oth

er d

epen

dent

is JD

200

. Pe

rson

al d

educ

tions

incl

ude

up to

JD

200

0 fo

r eac

h de

pend

ent

atte

ndin

g co

llege

edu

catio

n.

50 p

erce

nt o

f wag

es a

nd sa

larie

s pa

id b

y th

e go

vern

men

t, pu

blic

in

stitu

tions

, and

loca

l aut

horit

ies.

50 p

erce

nt o

f the

firs

t JD

12,

000

and

25 p

erce

nt o

f the

am

ount

abo

ve th

at fo

r sal

arie

s, w

ages

, allo

wan

ces,

bonu

ses,

and

appr

opria

tions

pai

d to

the

empl

oyee

s by

inst

itutio

ns o

ther

than

th

ose

desc

ribed

in th

e pr

eced

ing

para

grap

h.

Prog

ress

ive

rate

s acc

ordi

ng to

the

brac

ket m

etho

d. T

here

are

4

brac

kets

rang

ing

from

5

perc

ent o

f the

firs

t JD

2,0

00 to

25

per

cent

of t

axab

le in

com

e in

ex

cess

of J

D 1

4,00

0.

5%

2%

Jord

an: S

umm

ary

of th

e Ta

x Sy

stem

, as o

f Dec

embe

r 31,

200

3 (c

ontin

ued)

Ta

x N

atur

e of

Tax

Ex

empt

ions

and

Ded

uctio

ns

Rat

es

- 210 -

1.3

Oth

er

1.31

S

ocia

l ser

vice

tax

(Law

No.

89

of 1

953

an

d am

ende

d by

La

w N

o. 1

5 of

195

4)

Surc

harg

e on

mer

chan

dise

impo

rts

and

inco

me

tax.

The

por

tion

of th

e le

vy o

n in

com

e ap

plie

s onl

y to

the

amou

nt o

f tax

liab

ility

ass

esse

d un

der t

he in

com

e ta

x ab

ove

and

it is

co

llect

ed si

mul

tane

ousl

y.

Sam

e as

und

er in

com

e ta

x ab

ove.

10

per

cent

of i

ncom

e ta

x.

2.

Soci

al se

curi

ty c

ontr

ibut

ions

(L

aw N

o. 3

0 of

197

8 an

d am

endm

ent o

f 198

0 ef

fect

ive

Janu

ary

1, 1

981)

Law

app

lies t

o em

ploy

ees i

n Jo

rdan

ov

er 1

6 ye

ars o

f age

. Con

tribu

tions

ar

e m

ade

to a

n in

depe

nden

t bod

y,

the

Soci

al S

ecur

ity C

orpo

ratio

n,

who

se B

oard

of D

irect

or c

onsi

sts o

f m

embe

rs re

pres

entin

g go

vern

men

t, la

bor,

and

busi

ness

.

Em

ploy

ers a

nd e

mpl

oyee

s co

ntrib

ute

11 p

erce

nt a

nd

5.5

perc

ent o

f the

em

ploy

ee's

mon

thly

sala

ry, r

espe

ctiv

ely.

3.

Payr

oll t

axes

N

one

4.

Tax

es o

n pr

oper

ty

4.1

Rea

l est

ate

taxe

s

4.11

L

and

and

build

ing

tax

(Law

No.

11

of 1

954

amen

ded

by L

aw

No.

65

of 1

985)

Ann

ual l

evy

on la

nd a

nd b

uild

ings

lo

cate

d w

ithin

mun

icip

al a

reas

. La

nd is

ass

esse

d on

2 p

erce

nt o

f its

m

arke

t val

ue. I

ndus

trial

and

co

mm

erci

al b

uild

ings

are

ass

esse

d on

thei

r net

ann

ual r

enta

l val

ue.

Res

iden

tial b

uild

ings

are

ass

esse

d on

a sp

ecifi

ed d

inar

val

ue p

er sq

uare

m

eter

dep

endi

ng o

n th

e cl

assi

ficat

ion

of th

e m

unic

ipal

ities

, th

e lo

catio

n, c

ondi

tions

of t

he

build

ing,

and

the

mat

eria

ls u

sed

for

cons

truct

ion.

Net

ann

ual r

enta

l val

ue o

f ind

ustri

al,

com

mer

cial

, and

resi

dent

ial (

or

owne

r occ

upie

d) b

uild

ings

is

dete

rmin

ed b

y de

duct

ing

20 p

erce

nt

from

gro

ss a

nnua

l ren

t as a

n es

timat

e of

dep

reci

atio

n. A

10

per

cent

dep

reci

atio

n ra

te is

al

low

ed fo

r res

iden

tial b

uild

ings

bu

ilt b

efor

e en

d-19

74.

Land

: 2 p

erce

nt

Bui

ldin

gs: 1

5 pe

rcen

t.

Of t

hese

rate

s, 2

perc

ent i

s for

the

Min

istry

of E

duca

tion,

3 p

erce

nt fo

r se

wer

age

serv

ices

, and

10

perc

ent

for m

unic

ipal

ities

.

Jord

an: S

umm

ary

of th

e Ta

x Sy

stem

, as o

f Dec

embe

r 31,

200

3 (c

ontin

ued)

Ta

x N

atur

e of

Tax

Ex

empt

ions

and

Ded

uctio

ns

Rat

es

- 211 -

4.2

Pro

pert

y tr

ansf

er ta

xes

4.21

L

and

and

build

ings

sa

les t

ax

(Law

No.

21

of 1

974

an

d am

endm

ent o

f 19

76)

App

lies t

o la

nd (i

nclu

ding

wel

ls,

trees

, and

bui

ldin

gs th

ereo

n).

Sale

s and

don

atio

ns b

etw

een

bran

ches

of a

fam

ily o

r bet

wee

n hu

sban

d an

d w

ife p

ay 1

.6%

(h

ousi

ng c

orpo

ratio

n pr

ojec

ts a

nd

hous

ing

com

pani

es w

hich

do

not

deal

with

inte

rest

on

borr

owed

m

oney

(up

to 1

50 sg

.m).

4 pe

rcen

t on

selle

r. 6

perc

ent o

n bu

yer.

4.22

L

and

regi

stra

tion

tax

(Law

No.

26/

1958

). 4.

23

Ext

ra ta

x (L

aw

28/1

969)

. 4.

24

Ext

ra ta

xes f

or

Jord

an U

nive

rsiti

es

(Law

4/1

985)

.

App

lies t

o la

nd in

clud

ing

wel

ls,

tress

and

bui

ldin

gs th

ereo

n.

The

follo

win

g ar

e ex

empt

: Th

e K

ing,

the

gove

rnm

ent a

nd

mun

icip

aliti

es (c

ounc

il of

min

iste

r ha

s the

righ

t to

exem

pt th

e re

pres

enta

tive

of fo

reig

n co

untri

es

on c

ondi

tion

of re

cipr

ocity

of

treat

men

t.

6% p

aid

by th

e bu

yer.

5.

Tax

es o

n go

ods a

nd se

rvic

es

5.1

Gen

eral

sale

s tax

es

(Law

No.

6 o

f 199

4, a

nd

amen

dmen

ts N

o. 1

5 of

19

95 a

nd N

o. 2

5 of

199

9)

and

Law

No.

36

of 2

000

and

Law

No.

25

of 2

002

and

Law

No.

23

of 2

003.

App

lied

on im

porte

d an

d do

mes

tical

ly p

rodu

ced

good

s (w

ith

exem

ptio

ns) a

nd sp

ecifi

ed se

rvic

es

(hot

els a

nd re

stau

rant

s; m

ovie

th

eate

rs; f

ood

and

beve

rage

; rea

l es

tate

; car

rent

al; c

ompu

ter s

ervi

ces;

tra

vel a

nd to

uris

m; m

ail;

acco

untin

g; e

ngin

eerin

g;

arch

itect

ure;

som

e co

mm

erci

al

serv

ices

; par

king

; ent

erta

inm

ent;

beau

ty sa

lons

; wed

ding

s and

re

cept

ions

; leg

al se

rvic

es a

nd

exhi

bitio

n se

rvic

es.)

Exem

pted

are

firm

s with

a th

resh

old

belo

w JD

60,

000

for g

oods

and

JD

30,

000

for s

ervi

ces;

or J

D 3

0,00

0 w

hen

prod

ucin

g go

ods a

nd se

rvic

es;

or JD

10,

000

whe

n su

bjec

t to

the

spec

ific

taxe

s. Tr

ader

s and

impo

rters

are

subj

ect t

o G

ST. N

o ex

empt

ion

thre

shol

d is

im

pose

d on

impo

rters

, whi

le th

e th

resh

old

for t

rade

rs is

JD 2

50,0

00.

Goo

ds a

nd se

rvic

es e

xpor

ted

from

Fr

ee Z

ones

or p

roje

cts e

stab

lishe

d in

Fr

ee Z

ones

and

re-e

xpor

ts.

13 p

erce

nt

4 pe

rcen

t on

som

e ba

sic

com

mod

ities

. So

me

good

s are

subj

ect t

o a

spec

ific

tax

(cem

ent,

alco

holic

bev

erag

es,

toba

cco,

etc

.)

5.2

Sup

plem

enta

ry sa

les t

ax

(Sch

edul

e 5

Exci

ses)

(L

aw N

o. 6

of 1

994,

and

The

supp

lem

enta

ry sa

les t

ax w

as

canc

elle

d an

d re

plac

ed b

y th

e fo

llow

ing

sche

dule

s whi

ch w

ere

Jord

an: S

umm

ary

of th

e Ta

x Sy

stem

, as o

f Dec

embe

r 31,

200

3 (c

ontin

ued)

Ta

x N

atur

e of

Tax

Ex

empt

ions

and

Ded

uctio

ns

Rat

es

- 212 -

amen

dmen

ts N

o. 1

5 of

19

95 a

nd N

o. 2

5 of

199

9)

intro

duce

d in

the

Law

No.

36

of

2000

: 1.

Sch

edul

e (1

) of t

he S

peci

al T

ax

2. S

ched

ule

(2) o

f the

Zer

o-ra

ted

good

s tax

. 3.

Sch

edul

e (3

) of t

he T

ax-e

xem

pt

good

s and

serv

ices

. 4.

Sch

edul

e (4

) of t

he

Non

dedu

ctib

le it

ems T

ax.

5.

21

Tob

acco

en

cour

agem

ent t

ax

Spec

ific

surc

harg

es o

n ci

gare

ttes.

Pr

ocee

ds a

re d

istri

bute

d to

toba

cco

man

ufac

ture

rs to

subs

idiz

e gr

ower

s.

Non

e 27

.5 fi

ls p

er p

ack

5.3

Sel

ectiv

e ta

xes o

n se

rvic

es

5.31

A

dditi

onal

tax

(L

aw N

o. 2

8 of

196

9 an

d va

rious

am

endm

ents

)

Levi

ed o

n:

• El

ectri

city

• A

irlin

e tic

kets

for

inte

rnat

iona

l tra

vel

• M

arria

ge c

ontra

cts

• D

ivor

ce c

ontra

cts

• O

ngoi

ng c

ases

in c

ourt

• Pr

ofes

sion

al a

nd in

dust

rial

licen

ses,

cons

truct

ion

perm

its, d

river

's lic

ense

s, an

d ve

hicl

e re

gist

ratio

ns

• Tr

ansp

ort v

ehic

les

Exem

ptio

ns a

pply

onl

y to

the

parts

of

the

addi

tiona

l tax

rela

ting

to

impo

rts a

nd d

epar

ture

s (se

e be

low

).

Exam

ples

: •

Elec

trici

ty: 1

fils

per

kw

t. ho

ur

• M

arria

ges:

JD 5

per

m

arria

ge

• D

ivor

ce: J

D 1

0 pe

r di

vorc

e

• A

irlin

e tic

kets

: JD

10

per

ticke

t

Jord

an: S

umm

ary

of th

e Ta

x Sy

stem

, as o

f Dec

embe

r 31,

200

3 (c

ontin

ued)

Ta

x N

atur

e of

Tax

Ex

empt

ions

and

Ded

uctio

ns

Rat

es

- 213 -

• Pa

ssen

ger v

ehic

les e

xitin

g Jo

rdan

• Tr

avel

ers l

eavi

ng th

e co

untry

by

air o

r lan

d

5.

4 M

otor

veh

icle

taxe

s (B

ylaw

No.

20

of 1

989)

B

ylaw

No.

35

of 1

995

Am

endm

ent N

o. 6

0 of

19

98

Am

endm

ent N

o. 4

7 of

19

99

Am

endm

ent N

o. 6

2 of

20

00

Ann

ual l

icen

se fe

es le

vied

acc

ordi

ng

to th

e en

gine

cap

acity

of p

rivat

e au

tom

obile

s, th

e se

atin

g ca

paci

ty o

f ta

xis a

nd b

uses

, and

the

tonn

age

of

truck

s and

trai

lers

. O

ther

fees

in

clud

e:

(1)

One

-tim

e fe

es o

n th

e re

gist

ratio

n of

car

s;

(2)

Ann

ual f

ees o

n th

e us

e of

lic

ense

pla

tes b

y pa

ssen

ger

cars

and

bus

es; a

nd

(3)

One

-tim

e fe

es o

n th

e re

gist

ratio

n of

the

licen

se

plat

es o

f tru

cks.

Non

e Ex

ampl

es:

• Pr

ivat

e au

tom

obile

with

an

eng

ine

capa

city

ex

ceed

ing

3 lit

ers:

JD

400

pe

r ann

um.

• Ta

xi c

arry

ing

7–8

pass

enge

rs (d

iese

l-po

wer

ed):

JD

160

per

ann

um.

• D

iese

l-pow

ered

truc

k ca

rryi

ng 2

–3 to

ns: J

D 1

20

per a

nnum

.

6.

Tax

es o

n in

tern

atio

nal t

rade

an

d tr

ansa

ctio

ns

6.1

Tax

es o

n im

port

s

6.11

C

usto

ms d

utie

s (L

aw N

o. 2

0 of

19

98, a

nd

amen

dmen

ts

No.

10

of 1

999,

N

o. 1

6 of

200

0,

No.

27

of 2

000)

Tarif

f sch

edul

e is

bas

ed o

n H

arm

oniz

ed S

yste

m (H

S) si

nce

1994

, and

am

ende

d on

M

arch

3, 1

997

in li

ne w

ith th

e sy

stem

issu

ed b

y th

e W

orld

C

usto

ms O

rgan

izat

ion.

Dut

ies a

re

mos

tly a

d-va

lore

m w

ith th

e

A n

umbe

r of i

tem

s suc

h as

som

e es

sent

ial f

ood

prod

ucts

, mos

t ph

arm

aceu

tical

s, ra

w m

ater

ials

, and

pr

inte

d m

ater

ials

are

exe

mpt

from

cu

stom

s dut

ies.

In a

dditi

on, t

he

Cus

tom

s Law

exe

mpt

s cer

tain

im

ports

of g

over

nmen

tal

Rat

es ra

nge

from

0 to

35

perc

ent.

Toba

cco

and

toba

cco

prod

ucts

are

su

bjec

t to

dutie

s of 8

0 pe

rcen

t, an

d al

coho

lic b

ever

ages

to 1

80 p

erce

nt.

Jord

an: S

umm

ary

of th

e Ta

x Sy

stem

, as o

f Dec

embe

r 31,

200

3 (c

ontin

ued)

Ta

x N

atur

e of

Tax

Ex

empt

ions

and

Ded

uctio

ns

Rat

es

- 214 -

ex

cept

ion

of th

ree

agric

ultu

ral

com

mod

ities

: app

les,

bana

nas,

and

grap

es w

hich

are

subj

ect t

o co

mpo

und

dutie

s at t

he ra

te o

f 30

per

cent

+ JD

250

per

ton,

and

ga

s-op

erat

ed li

ghte

rs a

t the

rate

of

35 p

erce

nt +

fils

30

per l

ight

er.

depa

rtmen

ts, i

mpo

rts b

y th

e R

oyal

pa

lace

s and

dip

lom

atic

com

mun

ity,

impo

rt un

der t

he E

ncou

rage

men

t of

Inve

stm

ent L

aw, a

nd im

port

boun

d by

inte

rnat

iona

l agr

eem

ents

with

so

me

Ara

b co

untri

es fr

om th

e pa

ymen

t of c

usto

ms d

utie

s.

6.12

O

ther

impo

rt ta

xes

(Con

solid

ated

Fee

s La

w N

o. 7

of 1

997)

Con

solid

ated

cus

tom

s fee

s lev

ied

on

the

c.i.f

. val

ue o

f mer

chan

dise

re

ports

con

sist

ing

of:

(1)

Uni

form

tax

Impo

rts, w

hich

are

exe

mpt

from

cu

stom

s dut

ies.

On

c.i.f

. val

ue o

f im

ports

: (1

) U

nifo

rm ta

x:

0–35

per

cent

.

6.13

A

nim

al h

ead

tax

(Law

No.

41

of

1963

)

Orig

inal

ly, a

spec

ific

tax

was

levi

ed

on li

vest

ock

with

in th

e K

ingd

om.

How

ever

, ow

ing

to a

dmin

istra

tive

diffi

culti

es, i

t is n

ow le

vied

onl

y on

liv

esto

ck w

hen

impo

rted.

Non

e JD

2 p

er h

ead

of sh

eep

or g

oats

plu

s 5

perc

ent t

ax.

JD 1

0 pe

r hea

d of

cal

ves p

lus

5 pe

rcen

t tax

.

6.2

Exp

ort t

axes

N

one

6.3

Oth

er a

dditi

onal

taxe

s (L

aw N

o. 2

8 of

196

9,

amen

ded

in 1

988)

Tax

on b

orde

r cro

ssin

gs a

nd a

irpor

t de

partu

res.

Mem

bers

of R

oyal

fam

ily,

dipl

omat

ic c

omm

unity

, off

icia

l gu

ests

, airl

ine

crew

s, tra

nsit

pass

enge

rs, g

over

nmen

t car

s, an

d ca

rs in

tran

sit.

Exam

ples

: •

Airp

ort d

epar

ture

: JD

25

for J

orda

nian

citi

zens

, JD

15

for J

orda

nian

s wor

king

ab

road

, and

JD 5

for n

on-

Jord

ania

ns.

• B

orde

r cro

ssin

gs b

y tru

cks

or c

ars:

JD 1

–2 p

er

cros

sing

for t

ruck

s; JD

5

for J

orda

nian

priv

ate

cars

; an

d JD

1 fo

r non

-

Jord

an: S

umm

ary

of th

e Ta

x Sy

stem

, as o

f Dec

embe

r 31,

200

3 (c

ontin

ued)

Ta

x N

atur

e of

Tax

Ex

empt

ions

and

Ded

uctio

ns

Rat

es

- 215 -

Jord

ania

n pr

ivat

e ca

rs.

7. O

ther

taxe

s

7.1

Sta

mp

taxe

s

Dut

ies l

evie

d on

a la

rge

num

ber o

f of

ficia

l doc

umen

ts, i

nvoi

ces,

cont

ract

s, bi

lls o

f sal

e, a

nd o

ther

do

cum

ents

.

Var

ious

V

ario

us

Sour

ce: M

inis

try o

f Fin

ance

. 1/

One

Jord

ania

n di

nar e

qual

s 1,0

00 fi

ls.