editorial - urbanhabitat.com.arurbanhabitat.com.ar/data/postplan_tercero.pdf · de la economía y...
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P O S T P L A NM I R A R C R Í T I C A M E N T E E L P A S A D O P A R A P R O Y E C T A R E L F U T U R O
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2 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 3
REGISTRO POST PLAN® Septiembre, 2015. CABA. Argentina.REGISTRO MÉTODO LA BRÚJULA® 2013REGISTRO PROGRAMA POST PLAN® 2013
Murillo, Fernando Néstor Postplan 2 : mirar criticamente el pasado para proyectar el fututo / Fernando Néstor Murillo. - 1a ed . - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Cuentahilos, 2016. 52 p. ; 30 x 21 cm. - (Postplan / Murillo, Fernando Néstor; 2)
ISBN 978-987-45749-5-4
1. Urbanismo. I. Título. CDD 711
Editado por CUENTAHILOS EDICIONES Producido por EDITORIAL BARRIO Bauness 2992 1ºA • Villa Urquiza • CP1431 Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.Teléfono: 15-6283-9473.postplanmagazine@gmail.comwww.postplan.blogspot.com.ar
Edit
oria
l Este número tercero
de la revista Post-Plan
aborda los resultados
del encuentro interna-
cional “Hábitat III” celebrado
en Quito en Octubre de 2016,
continuando con los encuen-
tros de alto nivel celebrados
cada veinte años sobre temas
de vivienda y urbanismo
por las Naciones Unidas. La
pregunta central que queda
después de tal conferencia
es: ¿en qué medida la “Nueva
Agenda Urbana”, el producto
central que emerge del acuer-
do entre los distintos países y
ciudades participantes, podrá
efectivamente garantizar el
pleno goce del derecho a la
ciudad por parte de todos
los habitantes, especialmen-
te aquellos que padecen a
diario la negación de servicios
básicos para el ser humano,
tales como el agua, la cloaca y
la vivienda, entre otras muchas
cosas?
Hábitat II, el encuentro prece-
dente, celebrado en Estambul
en 1996, tuvo como lema
“Refugio para Todos” (Shelter
for All) indicando el cambio
dominante de paradigma en
las dos últimas décadas de la
provisión de soluciones habita-
cionales a pensar integralmen-
te en la renovación de barrios
en línea con el principio del
“derecho a la ciudad”, aun
cuando nunca fuera consagra-
do como tal, a diferencia del
derecho a la vivienda, consa-
grado como derecho humano
en la mayoría de las constitu-
ciones nacionales de los países
participantes en el sistema
de Naciones Unidas. Múltiples
especialistas argumentaron
en estos últimos veinte años
que la proliferación y creci-
miento de los asentamientos
informales en todo el mundo
demostraron claramente lo
limitado de los enfoques que
sólo intervienen en cuestiones
puramente habitacionales de
tipo físico y no consideran va-
riables fundamentales como la
demanda social, las economías
de localización y la necesidad
de empleos e ingresos para
los sectores más vulnerables
residentes en asentamientos
informales. Algunas acciones
incipientes, notablemente en
Brasil, a partir de cambios nor-
mativos a nivel nacional, en-
marcado en el “Estatuto de las
Ciudades” y programas pro-
metedores de regularización y
mejoramiento masivo de asen-
tamientos (Favelas) en Brasil y
operaciones más recientes en
Colombia, incentivaron a pen-
sar que el mentado derecho a
la ciudad era viable a partir de
los precedentes sentados por
ambos países y sus respec-
tivas ciudades insignias: Rio
de Janeiro y Medellín. Ambas
adquirieron reputación de ser
verdaderos laboratorios de
experimentos sociales exitosos
que ameritaron ser sede de
dos encuentros preliminares
de Hábitat III organizados por
la Agencia Líder en el tema
de Naciones Unidas, ONU-Ha-
bitat, que se denominaron
“Foros Urbanos Mundiales”
(World Urban Forum). En
ambos encuentros se profun-
dizó en aspectos normativos y
operacionales que estimularon
la discusión respecto a cómo
poner en práctica a través de
distintos medios, el concepto
del derecho a la ciudad, a par-
tir de las lecciones aprendidas
y acumuladas a lo largo del
tiempo por ambas ciudades.
Hábitat III trabajó sobre esas
experiencias, pero incorpo-
rando una nueva visión, la
así llamada “Nueva Agen-
da Urbana”, un documento
consensuado por los países
miembros producto de un
proceso participativo en el que
cada país sometió a discusión
su propia agenda urbana y
se comprometió a introducir
cambios en las direcciones
conceptuales recomendadas.
Estas sugerencias, aunque no
tienen carácter vinculante, sí
plantean un marco conceptual
dentro del cual los gobiernos
pueden evaluar en qué sentido
sus políticas, programas y pro-
yectos se dirigen en dirección
a los principios de sustentabi-
lidad e inclusión social que la
Nueva Agenda pregona.
Evaluar en qué medida los
precedentes de Hábitat II
han producido los resulta-
dos esperados de modo de
prever hasta dónde los nuevos
postulados de Hábitat III plan-
tean promesas de logros con
alguna posibilidad de éxito
es el tema central de este
número de Post-Plan, como
una reflexión sintética de lo
que pasó para aventurarse con
algún fundamento a proyectar
lo que probablemente va a
pasar, con la audacia suficiente
para pensar también cómo
influir positivamente en un
futuro promisorio para todos,
especialmente para quienes
están en una situación más
vulnerable.
Estos pensamientos pueden
ser enriquecidos y enorme-
mente potenciados si los
lectores nos envían sus con-
tribuciones, escribiéndonos a
EDirección Fernando Murillo
Coordinación ejecutiva María Fernanda CarrizoFederico Frascheri Andres Maidana
Comité editorialGabriel Artese Sandra Díaz Valeria Snitcofsky Julia Tabbita Carlos Zaballa NotasSon de autoria de la editorial
Diseño GráficoAlejandro Levy Alejandro Inler
Fotos y gráficosIDES
DibujosFernando Murillo
4 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 5
43ENSAYO De los planes finitos a los procesos continuos
35La cuestión de la imple-mentación delcódigo, evaluación y seguimiento administrativo
34La cuestión de la participación ciudadana
Índice
8El pasado De la Luján Colonial a la expansión de sus barrios populares
17Los enfoques y sus contextos históricos
20Planes y proyectosevaluados
25Expansión urbanay vivienda social
12Claves para la revisión del Código de Ordenamiento Urbano 28
50
51
47
38
3629
30
33
La protección ambiental
La anécdotafinal
Próximonúmero
El futuro Lecciones aprendidasy nuevas búsquedas
Panorama internacionalEl planeamiento urbano participativo en el mundo
46La opinión del vecino fomentistaLa “Brújula” como experien-cia de planificación barrial
El presente Monitoreo y evaluación de COU
La preservacióndel patrimonio
Actividades productivas
La cuestión de los equipamientos y servicios sociales
6 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 7
Aterrizar en Quito para participar de Hábitat III no es algo que pase inadvertido para ninguno de quienes tuvimos el privilegio de participar como expositores, asistentes o firmantes de documentos oficiales. Primero, porque la geografía de Quito, con sus montañas y valles feraces invitan a reflexionar profundamente sobre el destino humano. En segun-do lugar, porque el Gobierno Nacional ha hecho galardón en la escena internacional de esforzarse en plantear alternativas viables a la confrontación clásica entre políticas de corte capitalista neoliberal, dominadas por la agenda que surgiera del Consen-so de Washington, liberalización de los mercados, privatización de servicios básicos y reducción del Estado y los planteos de corte mas centro-socialistas, que promueven un mayor rol del Estado, control de la economía y subsidios al desarrollo social. Ecuador, a diferencia de Argentina, Brasil, Bolivia y Venezuela, planteó además el paradigma de la sus-tentabilidad ambiental intentando re-negociar el uso de sus recursos naturales, sobre todo las reservas de
petróleo, en una forma más amigable con el ambien-te y las comunidades que viven en las inmediaciones. En tercer lugar, la visita a Quito en estas circunstan-cias fue especial además porque la exposición del país a tantas experiencias internacionales de todo tipo puso en evidencia los principios filosóficos de la política del “Buen Vivir” una herencia indudable de nuestros ancestros americanos que aporta una cuota de cordura a los agitados y peligrosos tiempos que vive la humanidad en estos días.
Pero como suele ocurrir, las expectativas fueron muy altas y la realidad se ocupó de opacar tanto deslum-brante entusiasmo. Por empezar, la llegada a Quito fue complicada porque las empresas aéreas estaban desbordadas por la cantidad de pasajeros arribando al mismo tiempo al pequeño país y buena parte del equipaje que traíamos, entre otras cosas folletería y ejemplares 1 y 2 de esta revista, se perdió y sólo lo pudimos recuperar cuando ya nos estábamos volviendo. Además, una cola interminable de más
de cinco horas bajo el implacable sol andino para poder registrarse y entrar, custodiado celosamen-te por la policía de Naciones Unidas, enturbió en buena medida el entusiasmo con el que habíamos llegado la mayoría de los asistentes. Y lo que parecía un panorama promisorio de consensos sociales y sabiduría ancestral, tan pronto como tomamos un taxi se desvaneció en un descontento generalizado y queja por la situación del país en general y de la organización del evento en particular, que además de complicar el tránsito, tema ciertamente crítico en lo urbano, resultaba altamente deficitario en lo que respecta a asistir a las comunidades más vulnerables. En una palabra, la euforia por ver materializado el noble ideal del derecho a la ciudad dio lugar a la desazón. No menos doloroso fue el paso por las distintas audiencias y encuentros en los que como en un “bazar persa” podía verse a personalidades del mundo de la academia, de los ambientes político y cultural haciendo presentaciones y acalorados deba-tes en torno a cuestiones cruciales como la inclusión social, las políticas de vivienda, y la promoción de tecnologías para ciudades inteligentes y el uso de drones como alternativas más económicas a fotogra-fías satelitales para todo tipo de propósitos, algunos en línea con los nobles ideales de los que hablába-mos antes, otros, no tanto. Y como si fuera poco, junto a esta muchedumbre deambulando de evento a evento, también había, como suele suceder en estos casos, una contracumbre y un foro alternativo, que distintos espacios postulaban críticas y reclamos de diversa índole.
Más allá de las anécdotas, lo que sí puede señalarse es que en todas estas actividades flotaba un mismo interrogante: ¿Hacia dónde nos lleva Hábitat III? Para los más optimistas, como un italiano eufó-rico llamado Roy que encontramos en una de las sesiones, la “Nueva Agenda Urbana” plantea algunos lineamientos que no estaban antes y que introducen cambios importantes que, sin garantizar soluciones, ayudan a encontrar el rumbo correcto, tales como la introducción del sector privado en la provisión de soluciones afrontables a los más pobres, la conside-ración de reducir riesgos de desastres y el impacto del cambio climático y las migraciones forzadas como una consecuencia que marcará la agenda Hábitat en los próximos decenios. Para otros más escépticos, la Nueva Agenda Urbana tiene poco de novedosa: repite viejos clichés del siglo XIX respecto a asistir a los más pobres no para que progresen y sean independientes, sino que al contrario, para que sean cada vez más dependientes de una economía que nunca los termina de incorporar totalmente. Los celebrados logros de Favela Barrio en Brasil y en Medellín, Colombia, resultan eclipsados por las
incipientes señales de gentrificación en ambos casos. En forma frustrante, los intentos promisorios de lograr el tan mentado derecho a la ciudad en forma recurrente vuelven a demostrar su tenacidad en reciclarse y transformarse odiosamente en simples y ordinarias operaciones de mercado inmobiliario. Todas las esperanzas depositadas en combatir la especulación inmobiliaria con su corolario doloro-so de personas desalojadas de sus tierras, viviendo en forma desgarradora debajo de un puente o en cualquier improvisado espacio de supervivencia a través de nuevas formas de planeamiento, devino sistemáticamente y cual pesadilla recurrente, en simple mueca burlona de una realidad cruel. Ante esta situación, cabe preguntarse, donde los buenos esfuerzos se torcieron. ¿Cuándo fue que las promesas de una sociedad urbana igualitaria, tolerante y diver-sa comenzaron a diluirse dando lugar a una realidad más cruda? ¿Quién o quiénes son los responsables de tales cambios? ¿Cómo y cuándo ocurrieron exac-tamente? ¿Fue la Declaración Universal de Derechos Humanos, en los escombros de la Segunda Guerra Mundial y sus progresivas instancias de ampliación meras estratagemas del estatus quo para que nada cambie? Aunque los interrogantes son muchos y las respuestas muy complejas, es importante intentar deshilvanar la maraña de temas que se entrelazan detrás de tales cuestiones.
En primer lugar, es menester reconocer que las cuestiones señaladas por la Nueva Agenda Urbana relacionada con el cambio climático y las migracio-nes son relevantes y tienen una fuerte impronta en el futuro del problema de la formación de asenta-mientos informales y el no acceso de la gente a sus derechos. No obstante, es necesario también señalar que la Nueva Agenda Urbana guarda un silencio en-sordecedor respecto de cuestiones tan básicas como la necesaria prescripción de mecanismos de control del suelo urbano para asegurar espacio suficiente para todos los habitantes de la ciudad. Pensar que la sola intervención del sector privado en el proble-ma de la vivienda popular va a resolver su déficit es retrotraer el problema al pensamiento del siglo XIX. No entender que hoy ya no se trata de proveer de “viviendas obreras” por parte de algún industrial de buen corazón y grandes bolsillos ya que ni hay ya más industriales, como tampoco tienen bolsillos ni corazón con los cuales atender el problema. Los Estados modernos se encuentran enfrentados al dilema histórico de subsidiar a su población más pobre a expensas del rédito que otorgan los recursos más valiosos del país, o definitivamente abandonar-los a su suerte en un océano en el que soplan fuertes vientos de globalización, desempleo y desplazamien-to forzado de población.
INTRODUCCIÓN
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LOREM IPSUM DOLOR SIT AMET, CONSECTETUR ADIPISCING ELIT, SED DO EIUSMOD TEMPOR INCIDI-DUNT UT LABORE ET DOLORE MAGNA ALIQUA.
LOREM IPSUM DOLOR SIT AMET,
CONSECTETUR ADIPISCING ELIT, SED DO EIUSMOD TEMPOR INCIDI-
DUNT UT LABORE ET DOLORE MAGNA
ALIQUA.
¿Hacia dónde nos lleva habitat III?
POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 9
Pasaron cuatro décadas desde la primera conferen-cia de Hábitat. Eventos como el de Quito, donde se realizó el tercer encuentro, brindan una oportunidad para analizar la evolución de las políticas de hábitat a lo largo del tiempo. Este artículo apunta a brindar un breve panorama sobre lo que se discutió en cada uno de los eventos y lo que sucedió en la Argenti-na en los plazos intermedios. En lo que respecta al país, es preciso consignar que los vaivenes políticos, económicos y sociales que se dieron en los últimos 40 años –dictadura militar, recuperación y consoli-dación democrática, políticas macroeconómicas que en mayor o menor medida pretendieron ser o fueron desarrollistas o liberales, entre otras-, sumado en algunos casos a la falta de información o de rele-vamiento de variables similares, atentan contra la posibilidad de realizar una comparación acabada. Hecha esta salvedad, también vale aclarar que este artículo no se concentra en las visiones macro de po-lítica o economía de los gobiernos nacionales, sino que se concentra en las políticas habitacionales de cada período. Los acontecimientos que se describen se dieron a nivel mundial o regional, si bien algunos coincidieron con la realidad local.
De Vancouver a Estambul La conferencia de Vancouver de 1976 ya destacaba que la condición de los asentamientos humanos es determinante para la calidad de vida. Como pro-blemas prioritarios se identificaban: el crecimiento poblacional –se estimaba que la población mundial se multiplicaría por dos para el año 2000-, el retraso rural –cerca de dos tercios de las personas vivían en zonas rurales-, la migración involuntaria, la urbani-zación descontrolada y, como emergente, la protec-ción del medioambiente. Se reconocía la necesidad de satisfacer las demandas de alimento, refugio, agua, empleo, salud, educación y seguridad social, evitando las imposiciones y agresiones externas, el colonialismo, el apartheid y la contaminación irracional de la biósfera. Todo ello respetando la selección del modelo económico por cada Estado soberano, en un escenario de mundo bipolar y de Guerra Fría. Las intervenciones debían reconocer la escala humana, la cultura de las comunidades, la participación comunitaria, el apoyo de la coopera-ción internacional y crear las condiciones de pleno empleo, éste último aspecto considerado vital para el desarrollo de las personas.
En cuanto a las estrategias nacionales de asenta-miento, los gobiernos debían definir estándares mínimos de calidad de vida con metas, objetivos y formas de implementación que se incorporasen a un plan marco general que permitiera el acceso equitati-vo de los servicios sociales a toda la población, ade-más de asegurar la asistencia directa para garantizar el acceso de vivienda a todos. Debían fomentarse la industria nacional de la construcción y las tasas de interés bajas para que el crédito a la vivienda fuera asequible. La distribución de los recursos debía ser en función del costo-beneficio social y no material, proveer al autofinanciamiento y fortalecer los lazos de solidaridad. Se debía apoyar la descentraliza-ción administrativa de las políticas. En cuanto a las metrópolis, debían modificarse los límites y crearse agencias para resolver las problemáticas de trans-porte, disposición de residuos y contaminación, educación, salud y protección del medioambiente. La planificación local debía generar patrones de uso común de la tierra, estándares básicos que reflejaran las necesidades de las personas y la localización de actividades y relaciones. En cuanto a la expansión urbana, debían crearse instituciones de gestión de
adquisición de la tierra e integrar los asentamientos marginales. Por último, en lo referente a la gestión del suelo, debía realizarse la zonificación de su uso, proveer vivienda pública, infraestructura y servi-cios, recuperar la plusvalía con impuestos a la tierra subutilizada y realizar monitoreo periódico del valor de la tierra. En la Argentina, las políticas hasta y durante el período se caracterizaron por un sistema de activa-ción de la oferta a través de políticas centralizadas de generación de viviendas llave en mano y grandes conjuntos habitacionales, donde predominaba la ló-gica de la cantidad y de la uniformidad sin participa-ción local en el diseño y la construcción. A las leyes de propiedad horizontal se agregaron la de FONAVI a comienzos de la década del ’70, donde Nación armaba los prototipos y la provincia ejecutaba, y el financiamiento se destinaba a la obra pública casi con exclusividad. Los problemas macroeconómicos históricos del país, ligados a la inflación, generaron problemas de sostenibilidad financiera y afectaba el modo de desembolso y distribución racional de los beneficios.
Los postulados de Hábitat I, si bien incorporaban la colaboración de un vasto número de actores, contaban como condición necesaria con la exis-tencia de un Estado central vigoroso y activo. En muchos casos, la realidad se encargaría de ir en otra dirección. La segunda crisis del petróleo (1979) multiplicó el precio del barril por tres y fue el punto de partida de un deterioro crónico de las variables macroeconómicas de los países en vías de desarrollo, entre ellos los latinoamericanos: inflación, malos tér-minos de intercambio y crisis de la deuda por subas de tasas de interés de los países potencia acabaron por gatillar medidas de ajuste del sector público, con reducción de personal y actividades y privatizaciones que en muchas ocasiones no fueron diseñadas de manera que se garantizara el acceso al servicio por la población. Simultáneamente, se dio un resurgimien-to de la globalización, catapultado por el incremento del comercio internacional, la bancarización de los ahorros y el establecimiento de sistemas de infor-mación que facilitaban la circulación de dinero desde y hacia distintas partes del mundo de manera veloz. El mundo se había vuelto más pequeño y más cercano, pero sólo para aquellos que podían acceder a las herramientas. Las décadas del ’80 y del ’90 se caracterizaron por un crecimiento exponencial de la
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Figura 1 Tipologías habitacio-
nales del barrio Padre
Varela.
El pasado La Argentina: lo recorrido desde Hábitat I hasta hábitat IIIPor Federico Frascheri
Figura 1 La estación del Ferrocarril en Luján
LOREM IPSUM DOLOR SIT AMET, CONSECTETUR
ADIPISCING ELIT, SED DO EIUSMOD TEMPOR
INCIDIDUNT UT LABORE ET DOLORE MAGNA
ALIQUA. UT ENIM AD MINIM VENIAM, QUIS
NOSTRUD EXERCITATION MODO CONSEQUAT.
10 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 11
desarrollo de las políticas de vivienda. Otros actores no mencionados en la reunión previa y que estaban destinados a llevar adelante una gestión clave eran las mujeres y los jóvenes. Por último, además del sec-tor privado, se vislumbraba la aparición y rol prota-gónico de las Organizaciones No Gubernamentales, destinadas a tener un papel activo en el desarrollo de vivienda con participación social. En definitiva, en Hábitat II se reconocían los dete-rioros permanentes en la calidad de la vivienda, la falta de oportunidades de empleo, el aumento de la pobreza y de la desigualdad, así como la conta-minación, la vulnerabilidad a desastres producto del cambio climático y las migraciones de las zonas rurales a urbanas –se estimaba que en pocos años la mitad de la población viviría en zonas urbanas-. Las respuestas brindadas giraron en torno a alcanzar una mayor participación comunitaria en la toma de decisiones, con inclusión de jóvenes y mujeres como actores relevantes además de un rol más activo de las empresas y del tercer sector, más estrategias de crédito para volver la vivienda más asequible, la consolidación de la protección del medioambiente y, como elemento de gestión, mayor descentralización y la incorporación del monitoreo y la evaluación de políticas. ¿Qué sucedió en la Argentina en los últimos 20 años? Hábitat II establecía entre otras cosas, la
actividad financiera por sobre la productiva y de la desigualdad entre los países desarrollados y en desa-rrollo y entre clases dentro de los mismos países.En la Argentina, el período entre 1976 y 1996 vio surgir las políticas enfocadas en procesos: la apari-ción de las soluciones habitacionales, la progresi-vidad en la construcción de la vivienda y la parti-cipación de los pobladores en su desarrollo, bajo la premisa de que las políticas debían apoyarse en la gente que realizaba y soportaba sus actividades. De un Estado constructor se pasó a uno facilitador. Se puso énfasis en la autosostenibilidad financiera y el alivio a la pobreza y se proveyeron subsidios a la demanda a través del sostenimiento de programas de ahorro. El resultado fue la homogeneidad de las soluciones habitacionales y en muchos casos la insu-ficiencia en la calidad de la construcción. Se observó también un crecimiento sostenido del mercado hipotecario. Al mismo tiempo, aparecieron los pro-gramas con financiamiento internacional, tales como el PROMEBA, el PROSOFA, el de Gestión Asociada y el de Atención a las Emergencias Hídricas, pro-gramas cuyo buen diseño trajo resultados positivos –principalmente los primeros dos- pero también un aumento del endeudamiento externo. Las leyes 24.130, 24.441 y 24.464 apuntaron entre otras cosas a modificar el modelo de gestión, para que las políticas públicas se desarrollasen de manera más descentrali-zada y se incorporara al actor privado en el finan-ciamiento. Las Organizaciones No gubernamentales adquirieron vigor a partir del final del período. Queda de relieve que los lineamientos de Hábitat I no pudieron desarrollarse de manera acabada; los cambios tecnológicos, políticos, sociales y económi-
cos, inesperados en 1976, condicionaron el alcance de los objetivos propuestos. Deliberadamente o no, las autoridades reorientaron muchas de las políticas existentes.
De Estambul a Quito La Conferencia de Estambul de 1996, Hábitat II, llevó dos lemas: “Vivienda adecuada para todos” y “Asentamientos humanos sostenibles”. El pri-mer postulado apuntaba a resaltar la cantidad de personas que no habían alcanzado la vivienda o sanidad adecuadas y que todavía padecían la falta de servicios básicos. Los lineamientos en esta materia giraban en torno a priorizar una política macro-económica que permitiera el acceso al mercado de vivienda con créditos blandos, en un marco donde se resaltaba que si se daban las condiciones, los mer-cados actuarían de manera eficiente, ambiental y so-cialmente responsable. Los derechos de la propiedad en las viviendas irregulares debían ser garantizados, además del acceso equitativo a los servicios básicos. En cuanto al segundo postulado, se remarcaba la necesidad de fomentar el desarrollo económico, social y la protección del medioambiente. La gestión y planificación de la vivienda debía darse de manera integrada con el transporte, el empleo, la economía y la sociedad. El mercado del suelo debía ser accesi-ble, se debían promover el establecimiento de las asociaciones público-privadas y la gestión comuni-taria del hábitat. En términos de desarrollo institu-cional, se debía profundizar en la descentralización e identificar a los municipios como actores clave en el
necesidad de: garantizar la seguridad jurídica de la tenencia y la igualdad de acceso a la tierra para to-dos, garantizar el establecimiento de sistemas trans-parentes, integrales y accesibles para la transferencia de derechos sobre la tierra y seguridad jurídica de la tenencia, aumentar la oferta de viviendas asequibles fomentando y estimulando la propiedad de vivien-das asequibles y promover el suministro de servicios básicos de apoyo. En términos de derechos, a nivel nacional no se dieron grandes diferencias. La reforma constitucio-nal de 1994 mantuvo el artículo 14 bis que sostiene que el Estado “otorgará los beneficios de la seguri-dad social (…). En especial la ley establecerá (…) el acceso a una vivienda digna”. Asimismo, a través del artículo 75 inciso 22, se reconoce jerarquía cons-titucional a tratados que garantizan el derecho a la vivienda, en especial la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 25), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 11) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 26). Se mantuvieron las leyes FONA-VI de la década del ’70 y las de principios de los ’90 sobre acuerdo con las provincias para la ejecución del sistema de viviendas y de activación del finan-ciamiento privado. Sí es preciso advertir que con el nuevo Código Civil y Comercial vigente desde 2015 se modificaron los plazos mínimos y máximos para
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Figura 3 Proceso de mejoramiento y construcción de infraestructura en barrio Padre Varela
Figura 4El pavimento
y la proximidad al arroyo como
límites al desarrollo social
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12 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 13
América Latina. Ya en el ámbito de los resultados, la cantidad de casas terminadas son similares entre mediados de la década del ’90 y comienzos del 2010 si se suman Programas Federales y FONAVI; por año se termi-nan alrededor de 45.000. La diferencia se da en dos ámbitos: por un lado, en el aumento exponencial de las soluciones habitacionales a partir de la década del 2000; y por otro, en la aparición del Procrear, que lleva la cantidad de viviendas terminadas por año a un 70% más que a mediados de la última década del siglo XX. No obstante lo dicho, el presupues-to y el porcentaje del PBI destinado a vivienda se encuentran en valores similares a los de comienzos del 2000; un 1,96% antes y 1,56% en 2014, o medio punto del PBI. La diferencia reside en el crecimien-to económico que tuvo el país entre 2000 y 2015, cuando el PBI pasó de USD 325.000 millones a USD 540.000 millones. El estudio realizado permite realizar observaciones positivas y negativas con respecto a los requeri-mientos de Hábitat II. Más allá de la diversidad de fuentes y de las diferencias en los abordajes metodo-lógicos contemplados, los rasgos a destacar mues-tran poca normativa adicional, recentralización de las decisiones con nuevos actores del tercer sector, más viviendas construidas, dificultades de acceso a la propiedad por incremento del valor del suelo, déficits habitacionales irresueltos y diferencias en la cobertura de servicios (balance positivo en agua y electricidad, insuficiente en cloacas). En cuanto a modelo de gestión, el aumento de la oferta en el parque habitacional va por detrás de la demanda, pero permite que una proporción de la población de menores recursos acceda a la vivienda. La multiplicación de actores a intervenir, si bien generó inconvenientes con algunas autoridades pro-vinciales, permitió que sectores de la sociedad en su momento aislados se pudieran incorporar al sistema productivo y accedieran al mercado de trabajo. Cabe mencionar asimismo la existencia de limitaciones para el acceso a mecanismos de crédito y al mercado hipotecario. Un alto valor en los últimos años en el hacina-miento en las viviendas con materiales aceptables o recuperables matiza el optimismo de las mejoras alcanzadas, sumado a un porcentaje del presupuesto destinado a vivienda cuya proporción se ha man-tenido estable en el tiempo. De acuerdo a las cifras consignadas por la Secretaría de Vivienda y Hábitat,
las locaciones urbanas, el establecimiento de un mes de alquiler como garantía al depósito por cada año pactado sin exigirse el pago del valor llave (art. 1196), además de derogar parcialmente el sistema de fideicomiso y contrato de leasing, aunque mante-niendo el esquema de letras hipotecarias. A través de decretos y resoluciones ministeriales –Programas Federales, Procrear, entre otros-, se dio una recentralización de las decisiones en el gobierno nacional. En leyes provinciales, destaca la aproba-ción de la ley de Acceso Justo al Hábitat N° 14.449 aprobada en 2012 por el Poder Legislativo de la provincia de Buenos Aires que apunta a “promover la generación y facilitar la gestión de proyectos habi-tacionales, de urbanizaciones sociales de procesos de regularización de barrios informales; atender inte-gralmente la diversidad y complejidad de la deman-da urbano habitacional, y generar nuevos recursos a través de instrumentos que permitan reducir las expectativas especulativas de valorización del suelo”. En términos de acceso a servicios, si se realiza un corte en 1996 y otro en 2010, se observa un aumento de la cobertura del agua por red y de la red cloacal; de 66,6% a 83% y de 34,2% a 49% respectivamente (Lentini y Brenner, 2012). Si bien estos valores impli-can un claro avance, los compromisos asumidos en los Objetivos del Milenio y revisados en 2003 comprometieron el alcance de las metas, estableci-das para 2015 en 90% y 75% respectivamente. No se encontraron datos disponibles a 2015, pero es poco probable que se hayan alcanzado las metas, al menos en cloacas. Los valores no se modificaron signifi-cativamente en servicios de electricidad: en 1990, el 89,75% de la población tenía acceso, valor que aumentó a 93% en 1995 y alcanzó 96% en 2010. Los avances en la materia se habían dado entre la década del ’70 y del ’80, correspondiente a Hábitat I.El Banco Interamericano de Desarrollo separa los déficits de vivienda según sean cuantitativos o cualitativos. Los primeros miden “los hogares que habitan en viviendas inadecuadas y sin posibilidades de reparación, junto con aquellos que comparten el mismo techo”, en tanto que los segundos se refieren a hogares que habitan en viviendas inadecuadas por los materiales de las que están hechas y que no tienen posibilidades de reparación, junto con condi-ciones de hacinamiento, tipos de tenencia insegura y falta de servicios básicos como agua. Al igual que en el resto de América Latina, las condiciones de déficit cualitativo se han visto severamente deterioradas,
pasando de un 23% a principios de la década de 1990 a 32% para 2009 (BID, 2012). Los valores más bajos se dieron en 2000, luego de lo cual se dio una muy gradual recuperación: entre 2001 y 2010 cayó el porcentaje de familias viviendo en hogares deficita-rios en cuestión de materiales. No obstante ello, au-mentó el hacinamiento en viviendas con materiales recuperables o aptos. Si bien se halla por debajo del promedio regional, los valores son más altos que los del mundo desarrollado. Los datos de la Secretaría de Vivienda y Hábitat son contundentes: para 2016, se estima que 3,8 millones de hogares se encuentran con situación habitacional deficitaria, de los cuales 56% es cualitativo.En lo que respecta al régimen de tenencia de la vivienda los datos brindados por CEPAL y CELS muestran que desde principios de la década del ’90 a 2015 ha habido un ligero avance del inquilinato. Mientras la relación era 75%-25% a favor de los propietarios, el valor pasó a 70%-30% para el 2000 y 67%-33% para el censo de 2010 (CELS, 2013). Como se ha mencionado, el modelo de gestión vio un fuerte proceso de recentralización de decisiones y recursos en el Ejecutivo nacional, de una concen-tración de funciones en el Ministerio de Planifica-ción primero a una diversificación de actores para quitarle atribuciones después: Anses, ministerios de Economía y Trabajo, Jefatura de Gabinete y provin-cias asumieron responsabilidades. La estrategia de coordinación con provincias se desarrolló a través de los consejos federales. También se dio un aumento de efectores de la sociedad civil: diversas ONGs y cooperativas como Asociación para Apoyo a Comu-nidades de Argentina, APAC, Habitar, Fundación Pro Vivienda Social, Fundación Sagrada Familia, Movimiento de Ocupantes e Inquilinos, Asociación Civil Madre Tierra, Techo, Hábitat para la Humani-dad o Caritas, entre otras, brindan asistencia técnica, llevan adelante ciertas intervenciones de políticas y administran fondos para soluciones habitacionales. En cuanto a herramientas de financiamiento, la proporción de apoyo público se disparó a partir de la aparición del Procrear. Los valores fueron 65%-35% entre público y privado en el período 2012-2014. La contracara ha sido la dificultad para acceder al crédito hipotecario, que pasó de representar 4,2% del PBI pasó a mediados de la década del ’90 a 1,5% en 2012, de acuerdo a datos de la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras de Chile (ABIF), lo que deja a la Argentina entre los valores más bajos de
queda mucho camino por recorrer para cerrar la gran brecha habitacional que todavía existe. Por otro lado, un estudio realizado en familias be-neficiarias de programas de vivienda puso de relieve que en muchos casos el acceso a la vivienda, si bien ha garantizado el acceso a servicios como agua potable, saneamiento, alcantarillado y alumbrado público, también han limitado las probabilidades de acceder a transporte público , a un hospital público, a una farmacia o a una escuela secundaria. La falta, basada en las distancias que deben recorrer, resalta que la satisfacción de un derecho puede no resol-ver el acceso a otros (cfr. Rojas et. Al 2010, en BID 2012). El crecimiento desordenado y de baja den-sidad de las ciudades, característica de las últimas décadas explica este escenario paradójico y agrava una problemática aún no resuelta.
De cara al futuro. 2016: la Nueva Agenda Urbana Dos acuerdos de relevancia se dieron entre Hábitat II y Hábitat III que no se habían dado antes: el acuerdo sobre los Objetivos Del Milenio y el acuerdo sobre los Objetivos del Desarrollo Sostenible. Acordaban metas que, si bien en muchos casos no se cumplie-ron, permitían asumir un compromiso y un camino a recorrer por parte de los Estados encargados de llevar a cabo las políticas públicas. Los resultados se
LOREM IPSUM DOLOR SIT AMET, CONSECTETUR ADIPISCING ELIT, SED DO EIUSMOD TEMPOR INCIDIDUNT UT LABORE ET DOLORE MAGNA ALIQUA. UT ENIM AD MINIM VENIAM, QUIS NOSTRUD EXERCITATION MODO CONSEQUAT.
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Figura 5 Mapa de los
asentamientos informales en la
ciudad de Luján.
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observaron en la Conferencia de Quito: se consta-taron mejoras en la calidad de vida en los barrios marginales, aunque se remarcó la persistencia de la pobreza, la creciente desigualdad y la degradación ambiental. La Nueva Agenda Urbana reafirma las bases del desarrollo urbano sostenible y apunta a garantizar el establecimiento de asentamientos inclusivos, segu-ros, resilientes y sostenibles, en línea con el punto 11 de los Objetivos del Desarrollo Sostenible. Incorpora la noción de Derecho a la Ciudad y lo comprende como igualdad en el uso y disfrute de las ciudades. Remarca la función social del hábitat, repite como en Estambul la necesidad de la participación de las mujeres y los jóvenes, de garantizar la igualdad de género y de asegurar la sostenibilidad ambiental. El foco en las personas para la planificación es un rasgo de Hábitat I que se recupera, así como la necesidad de buscar ciudades compactas. Se recomienda que los planes de ordenación sean policéntricos, integra-dos, equilibrados y con una densidad adecuada. El transporte y la movilidad vuelven a ser una temá-tica importante, donde se busca reducir al mínimo los desplazamientos y se incorpora la necesidad de una buena logística urbana. La delincuencia y el terrorismo aparecen como nuevas temáticas. Como instrumentos financieros, se pone de relieve el fondo fiduciario de las tierras comunitarias, así como la diversificación de los modos de financiamiento: instituciones financieras multilaterales, bancos de desarrollos, inversores del sector privado, bancos de microfinanciamiento y cooperativas. Se repite el apo-yo a programas de autoconstrucción, construcción gradual y covivienda. Se sostiene la necesidad de garantizar el acceso a una vivienda adecuada y ase-quible, resiliente y más segura, para lo que se deben impedir los desalojos, poner foco en las personas sin hogar y en aquellas en situación de vulnerabilidad y evitar la proliferación de núcleos de vivienda perifé-ricos y aislados. La coordinación entre la multiplici-dad de actores debe facilitar la plena participación, donde cada uno tenga su rol: las organizaciones de la sociedad civil en alianza con los residentes locales para satisfacer sus derechos vulnerados, los priva-dos en la movilización de recursos y los donantes en la visibilidad de la problemática. Los municipios adquieren una vez más una posición fundamental, ya que se les encomienda la elaboración de planes urbanos y su integración con los planes nacionales. Desde 1995, se agregaron 130 millones de personas
que viven en villas y asentamientos; para Hábitat IV, 2.000 millones tendrán problemas con su vivienda. Aunque se alcanzaron logros, los problemas son cada vez mayores; en Hábitat III se estimó que se necesitarían USD 930.000 millones para resolver los problemas actuales de hábitat. La asistencia real no alcanza esas cifras; todos los países de la OCDE, gastaron USD 135.000 millones en ayuda humani-taria en 2014 (The Guardian, 2015), cifras que no siempre son destinados al hábitat y la vivienda de las personas, dado que incluyen la contención para la no proliferación de pandemias u operaciones para el mantenimiento de la paz. Al tiempo, los gastos mili-tares superan 1,2 billones de dólares (USD 1.200.000 millones). El aumento de la desigualdad en el mundo ya al-canza valores de comienzos del siglo XX; en algu-nos casos, son similares al período de la Primera Revolución Industrial (1780-1840). Después del enorme avance realizado entre las décadas del ’50 y del ’70 del siglo XX, el retroceso ha sido sostenido y permanente (OCDE 2011, 2014).“Gobernanza”, “Resiliencia”, “Producción social del hábitat”, “Cooperación Sur-Sur” son conceptos que surgen con fuerza del nuevo encuentro. Como se pudo observar, muchos de los temas previos se re-piten; en otros casos, hay un cambio de orientación. Está claro que eventos como Hábitat III realizan un diagnóstico sobre lo existente y las posibles solucio-nes, en algunas ocasiones con aciertos en previsiones sobre el rumbo que tomará el mundo y muchas otras con errores basados en estimaciones que miran el pasado y el presente pero no toman en cuenta los in-evitables e inesperados cambios. El futuro es incierto y las realidades locales exceden y muchas veces no representan a las internacionales. ¿Para qué deberían servir estos eventos? ¿Cómo pensar el futuro? ¿Se deben establecer grandes líneas, que brinden amplio margen de acción a las autoridades destinadas a resolver los problemas, con márgenes de flexibilidad adaptativa? ¿Un catálogo de herramientas e institu-ciones como manual de instrucciones? ¿Definiciones conceptuales claras sobre el significado de ciertos términos (el abuso y liviandad del término “Derecho a la Ciudad” es un ejemplo)? ¿Cómo se absorben las investigaciones realizadas y cuál es la retroali-mentación? Es una buena oportunidad para que los fomentistas e investigadores locales se formulen es-tas preguntas, porque a futuro quedarán ecos de esta foto y la realidad cambiará exista o no esta reflexión.
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Planes y proyectos evaluadosPor Fernando Murillo
A fin de evaluar los enfoques, planes y proyectos realizados en forma cronológi-ca, analizando sus respectivos contextos y resultados alcanzados, se presenta la siguiente tabla comparativa:
PLANES Y PROYECTOS/ AÑOS/LUGAR
CONTEXTO-PRO-BLEMA/ POBLACIÓN BENEFICIARIA
ENFOQUE ACCIONES EMPRENDIDAS
IMPACTO A CORTO Y LARGO PLAZO
LECCIONES APRENDIDAS
1. HÁBITAT I. (1976)
Paradigma de progreso. Expansión urbana y problemas sociales asociados a soluciones masivas habitacionales.
Critica a la arquitec-tura moderna y a los grandes complejos habitacionales. Búsqueda de solu-ciones integrales
Proyectos de control de la expansión urbana asociado a proyectos de lotes con servicios y auto-construcción
La solución de lotes con servicios genero perife-rias de baja densidad de tipo marginales en todo el mundo. Aporte teórico de la discusión en torno a la agenda hábitat
Las cuestiones habitacio-nales requieren para su solución Estados fuertes que puedan ejecutar acciones en distintas escalas (nacional, metropolitana y local) dentro de un plan de desarrollo social
2. HÁBITAT II. (1996)
Auge del enfoque del desarrollo sustent-able. Reivindicación del cumplimiento progresivo de derechos humanos y del derecho a la vivienda adecuada en particular.
Soluciones socio-am-bientales integrales a través de la asociación Estados-ONG. Efi-ciencia y equidad como pilares para construir sociedades sustentables. Mayor cooperación Norte-Sur y Sur-Sur. Nuevo rol de las Naciones Unidas para promover políticas de desarrollo.
Países demostrando con proyectos de autoconstrucción y organización comunitaria el po-tencial de la gente organizada para lograr soluciones a medida de sus problemas.
Nueva generación de complejos habitaciona-les más adecuados a la realidad de distintas ci-udades y países. Nueva generación de proyectos de auto-construcción con nuevos problemas en periferias urbanas.
Lecciones relevantes de movilización de países en pro de alcanzar el derecho a la vivienda adecuada. Escasos resultados en términos de políticas integrales.
3. HÁBITAT III. (2016)
Crecimiento notable y sostenido de la desigualdad social. Alarma por profundos conflictos sociales en ciudades.
Búsqueda de satisfacer el derecho a la ciudad como paradigma superador del derecho a la vivienda digna. Surge noción de la “Nueva Agenda Urba-na” como instrumento de cambio de políticas habitacionales nacio-nales y específicos por ciudades.
Nueva generación de proyectos de vivienda insertos en procesos de reforma norma-tiva y renovación habitacional.
Resultados muy diversos por países y regiones. Cada continente incursiona en caminos diferen-ciales de solución al problema del déficit habitacional guiados por marcos normativos diferenciales.
Importancia de políticas a medida del perfil de cada país y ciudad vinculando la generación de riqueza con su distribución alcanzando a los sectores más pobres a través de mecanismos justos, eficientes y eficaces.
Tabla I Comparación de Agendas Hábitat, sus enfoques y principales planes y proyectos emprendidos
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Hábitat I celebrado en Vancouver (Canadá) en el año 1976 marcó el primer hito de reunión internacional para discutir los por entonces problemas relacio-nados con la Agenda Hábitat. Como suele suceder en la historia, quienes asistieron a tal evento nunca pensaron que un encuentro de tipo académico bien motivado iba a producir tal efecto en el tiempo, de modo que aun décadas más adelante y después de crear un programa primero y una agencia especiali-zada de Naciones Unidas después (ONU-Habitat) se iba a seguir discutiendo la misma agenda de temas que en 1976 ya se había conformado. La figura pro-minente por entonces fue la prestigiosa académica e investigadora estadounidense Jane Jacobs, portadora de la preocupación de muchos técnicos que preocu-pados por cuestiones como la congestión de tránsito que llevaba a que se cruzaba más rápido Nueva York a caballo en el 1800 que en modernos vehículos en 1976. Partiendo de esta “inercia” y “declinación” de las grandes ciudades, fundamentaba la crítica con la falta de identidad y profundos problemas sociales de los grandes complejos habitacionales, productos por excelencia de la Arquitectura Moderna, la cual lejos de cumplir con sus postulados de engrandecer a la humanidad, simplemente la habían “empequeñeci-do” en pequeñas “cajas de cartón con agujeros que presuntuosamente dicen ser ventanas”. Tal condición mísera de existencia sólo podía llevar a problemas profundos de la sociedad, sostenía Jacobs ante un público en busca de nuevas soluciones a los viejos problemas del hábitat. Muchos países se compro-metieron en este evento a llevar adelante procesos importantes de reformas de sus marcos de planifica-ción y ordenamiento. Aunque no faltó el entusiasmo gubernamental en pro de tales soluciones, la evalua-ción de los resultados alcanzados a veinte años de-mostró que los gobiernos solos, sin una alianza con el sector no gubernamental y el privado, es incapaz de alcanzar las soluciones buscadas. Quizá el mayor logro y legado de Hábitat I haya sido establecer una revisión cada veinte años y encuentros intermedios, lo cual abrió la posibilidad de medir sistemática-mente a nivel mundial los avances o retrocesos en la agenda, invitando a introducir correctivos a tiempo.
Hábitat IIHábitat II plantea que el paradigma de “vivienda digna para todos” como un resultado de la expan-sión de los derechos humanos, sólo es factible en tanto los Estados sean capaces de articular con los
grupos de base, comunitarios, no gubernamentales y privados. El slogan por entonces era “más que pesca-do hay que enseñarle a la gente a pescar y darle una buena caña”. De esta manera, se intentaba ilustrar el potencial contenido en la propia gente afectada por los problemas habitacionales para buscar sus pro-pias soluciones. La autoconstrucción y los lotes con servicios fueron la gran apuesta del momento para resolver en forma estructural los males de las ciu-dades modernas. Un gran derroche de entusiasmo y declaraciones no pudo impedir que nuevamente, veinte años después de la declaración de Hábitat I, se incurriera en promesas y auto-obligación de cumplimiento de planes y proyectos globales que no necesariamente respondían a las posibilidades reales de países que sin disponer de “tercer sector” y menos aún de comunidades organizadas intentaron aplicar los postulados de Hábitat II a partir de recur-sos contribuidos por la cooperación internacional. Lastimosamente, una vez más los resultados fueron magros. Al fracaso de la Arquitectura Moderna en torno a la construcción de grandes complejos habita-cionales se sumó el fracaso de los proyectos de lotes con servicios y emprendimientos de ONG que ter-minaron siendo anécdotas de lo que podrían haber sido barrios marginales peri-urbanos. Pero más allá de la crítica, debe mencionarse que Hábitat II fue estratégico para la creación de la Agencia de Nacio-nes Unidas Hábitat II, que pasó a jugar un rol central en el sistema de Naciones Unidas para proveer ase-soramiento técnico a las operaciones humanitarias y apoyo a países en la búsqueda de cumplimiento progresivo no sólo de los derechos humanos sino a partir del año 2000 también de los Objetivos Del Milenio.
Hábitat IIIHábitat III plantea la necesidad de formular una “Nueva Agenda Urbana”, reconociendo así la inca-pacidad de los planteos anteriores para resolver los problemas enormes de inequidad que enfrenta el mundo en la actualidad, profundamente agravados respecto a las cuatro décadas anteriores. Pero aun-que auspiciosa y bienvenida esta nueva búsqueda, existe entre los círculos de especialistas preocupa-ción que dicha “nueva agenda” signifique en realidad un retroceso respecto a logros alcanzados en las dos instancias previas, al intentar incorporar la mirada del sector privado como impulsor de soluciones sustentables que potencialmente podrían vulnerar compromisos respecto al cumplimiento de derechos humanos pactados previamente. Esta preocupación llevó a distintos especialistas a advertir respecto a
Figura XX Escenas de
presentaciones periódicas y “Participan” o instancias
de discusión pública abierta.
LOREM IPSUM DOLOR SIT AMET, CONSECTETUR ADIPISCING ELIT, SED DO EIUSMOD TEMPOR INCIDIDUNT UT LABORE ET DOLORE MAGNA ALIQUA. UT ENIM AD MINIM VENIAM, QUIS NOSTRUD EXERCITATION MODO CONSEQUAT.
Hábitat I
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los peligros que entrañan los principios filosóficos de la “Nueva Agenda Urbana” en términos de libe-ralización de mercado y mayor impronta del sector privado, soluciones que en otras épocas fueron altamente regresivas en términos sociales y ambien-tales. En este sentido, la declaración de “derecho a la ciudad” y narrativas diversas de inclusión tienden a presentarse ante una audiencia global cansada de promesas incumplidas cuyo escepticismo alcanza peligrosamente niveles internacionales inéditos. El propio evento “Hábitat III” parece sesgado por esta imagen de superficialidad al haberse realizado en un clima de feria comercial, en el que los países ni siquiera presentaron públicamente sus documentos de compromiso con la agenda Hábitat, como sí había ocurrido en las otras dos instancias, sino que sólo se dio lugar al “merchandising” de metodologías y en-foques a disposición del público, promovidos como productos comerciales. Resta evaluar en qué medida los postulados de esta nueva (¿o vieja?) agenda ur-bana llevará a nuevos resultados o si en veinte años se podrá rescatar de este último evento cambios positivos que cambien la lógica de exclusión y sufri-miento de gran parte de la humanidad por penurias relacionadas con sus condiciones de hábitat. Debe destacarse que la incorporación de cuestiones rela-cionadas con el cambio climático y la resiliencia han dominado positivamente la búsqueda de soluciones superadoras del enfoque del desarrollo sustentable por nociones más próximas a la realidad padecida cotidianamente por los sectores populares.
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El presente: Urbanismo para la ciudad informalPor Jorge Mario Jáuregui
Figura 1 Esquema de lectura de la estructura del lugar.
La actual diversidad de procesos de urbanización está ligada a la dispersión territorial de personas y prácticas del espacio y a eventos económicos y cultu-rales múltiples.La densa urbanización actual ocurre según dos pro-cesos diferentes. De un lado, la verticalización del centro y de áreas alejadas como Barra de Tijuca en Rio de Janeiro o el barrio de Santa Fe en la ciudad de México, con torres de apartamentos o edificios de oficinas, sin estructura urbana y sin veredas para peatones. Estas áreas no constituyen sino apenas terreno densamente urbanizado. Por otro lado,
proliferan las “alfombras” suburbanas, sea a través de barrios y loteos cerrados producto de la espe-culación inmobiliaria, o de habitaciones populares producidas por el Estado o por la autoconstrucción y que tampoco constituyen ciudad, pues les faltan los atributos de la urbanidad (equipamientos, servicios y transporte público de calidad). Al mismo tiempo, un barrio informal como la Rocinha en Rio de Janei-ro puede contar con varias de las características de una ciudad y en ese sentido “ser ciudad”.El aumento del sector informal se traduce en la ocu-pación de tierras públicas o en litigio (espacios re-
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NOSTRUD EXERCITATION MODO CONSEQUAT.
siduales, plazas, veredas, calles) por diversos “clan-destinos”. Este problema orienta las demandas de intervenciones urbanísticas en las grandes ciudades de América Latina. Diferentes organismos públicos entrecruzan lógicas de acción de las más variadas (normalmente sin coordinación entre ellos), lo que exige la compatibilización de las acciones estrecha-mente articuladas al proyecto urbano y a las políticas del hábitat. Una tal planificación debe ser capaz de entrelazar las cuestiones de infraestructura, del me-dio ambiente y del entorno, a las cuestiones sociales y urbanas. Abogar por un urbanismo para la ciudad informal, que articule lo físico, lo social y lo ecológico con las cuestiones de seguridad ciudadana y las problemá-ticas del sujeto contemporáneo, debe ser el rol del arquitecto-urbanista con vocación de servicio.Las políticas de integración en el contexto actual de-ben inscribirse en el cuadro de las políticas urbanas, ahí incluido el combate contra la exclusión y el me-joramiento de la calidad de vida como componentes fundamentales.Esta aproximación exige considerar la estructura urbana como un todo y el problema de la conexión entre las partes formales e informales como esencial a fin de atender a los más desprotegidos.En las ciudades latinoamericanas, el porcentaje de informalidad es alto, alcanzando el 30% de la pobla-ción en Rio de Janeiro, 50% en Fortaleza y 60% en Caracas y Lima. En la mayor parte de las otras ciu-
dades del sub-continente este porcentaje varía entre 20 y 40%.
El otro componente importante que debe ser llevado en cuenta por las políticas públicas en relación con la cuestión socio-espacial es lo que se refiere a las políticas habitacionales, entendidas como compo-nentes de las estrategias para generar trabajo y renta. Lo que demanda coordinar innovación, con sistemas constructivos tradicionales, capaces de ocupar mano de obra de forma intensiva. Y las políticas de urba-nización y de construcción de habitación social son una de las formas más eficaces para conseguirlo.Así, no se trata solamente de construir un cierto número de unidades habitacionales para resolver el déficit habitacional, sino de hacerlo según una concepción de la ciudad y de la resignificación de los lugares, donde lo múltiple y lo diverso permitan el florecimiento del individuo, valorizando la existen-cia. Cada uno debe poder sentirse parte del barrio, de la ciudad y de la sociedad, al mismo tiempo que encontrar su propia escala, su espacio de recogi-miento, conectándose o desconectándose en la me-dida de sus medios, necesidades y deseos.Más allá de un punto de vista estrictamente econó-mico, la política urbana debe favorecer el contexto psíquico indispensable a la vida en sociedad, lejos de acciones oportunistas que se limitan a ofrecer un abrigo, apuntando apenas a resolver necesidades dichas “mínimas” o “básicas”.
A escala de todos los continentes, la economía y el urbanismo informales están en vías de devenir una de las marcas del nuevo milenio y uno de los desafíos más significativos. Mientras se dispone de medios tecnológicos altamente sofisticados para manipular informaciones e imágenes, no se consigue al mismo tiempo garantizar aprovisionamiento de alimento y agua a una gran parte de la población del planeta. El proceso de “urbanización informal”, en este contexto, ha terminado por constituir el elemento dominante de “fabricación de ciudad” en los países de América Latina, África y Asia. Esta forma de urbanismo no es más la excepción, ella devino la norma. Reorientar este proceso en marcha necesita tanto de nuevas formas de aproximación proyectual
cuanto de nuevos conceptos, metodologías especí-ficas y nuevas formas de gestión y de articulación público-privado-comunidad. Este tipo de urbani-zación se caracteriza por una ocupación anárquica del suelo, condiciones de accesibilidad inadecuadas, inexistencia de títulos de propiedad de las parcelas, falta de equipamientos públicos (o ineficientes) e inadecuación de los alojamientos. Al mismo tiempo, existe en estos asentamientos un alto sentido de so-lidaridad entre los habitantes y un elevado grado de participación en la gestión de los asuntos de interés comunitario, donde la vida social presenta alto gra-do de intensidad. Pero la informalidad no se limita a la autoconstrucción, ella incluye permanentemente la viabilización de diversos espacios para la vida asociativa y la instalación de infraestructuras frag-mentarias para los usuarios comunitarios.
Aprendiendo del urbanismo de lo informal
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De esta manera, la favela es parte integrante de la ciudad y ya es tiempo de elaborar un urbanismo adaptado a esta ciudad, dicha “informal”. Cinco principios merecen nuestra atención: 1. Pensar lo urbano a través de la lógica de la ciudad informalEsto significa responder a las principales “urgencias” analizando las interferencias y programando las ac-ciones según un calendario elaborado con la partici-pación de la comunidad.
2. Aceptar la combinación de estrategias La construcción de un equipamiento deportivo o de un comedor popular puede ser realizado en pocos días y en otros casos la transición de abrigo a aloja-miento definitivo puede llevar décadas. Esto obliga a repensar la urbanidad en el sentido tradicional del término, respetando algunas reglas mínimas de orientación y ordenamiento.
¿Cuál es el mapa del arquitecto? ¿Cuáles son sus geo-grafías? ¿Cómo un mapa se pliega y se despliega?El arquitecto no debe temer la guerra porque la ciudad burguesa comporta ya un dispositivo de
3. Estimular la participaciónEl “espíritu de la calle” debe ser el orientador del análisis de los usos, de las soluciones adoptadas y de las expectativas de los habitantes.
4. Valorizar los espacios no jerarquizadosEl espacio residual de los procesos de ocupación in-formal está en reconfiguración permanente y presen-ta alto nivel de adaptabilidad. Las formas específicas de ocupación del suelo y de aprovisionamiento de servicios e infraestructuras, substituyen a las jerar-quías tradicionales que actúan en la ciudad formal. 5. Configurar el “espacio público”La noción de espacio público, inexistente en la fave-la, debe ser instaurada por el proyecto de urbaniza-ción, basado en la delimitación del dominio de cada parcela, definiendo lo que es de cada uno y lo que es de dominio público. El “as built” constituye el ins-trumento de base para la titulación definitiva de las propiedades y para delimitar lo público y lo privado.
autoaislamiento, barrios y loteos cerrados, calles privatizadas, dispositivos militares y simbólicos de segregación que corroboran la metáfora de la guerra. Una gran parte de esta problemática, hoy explosiva, ha sido instaurada en América Latina desde la época de la colonización. Se trata de bio-política (es decir, de la no sumisión a las lógicas dominantes) contra el bio-poder, el poder de las redes, donde las insti-tuciones no aseguran más el control por causa de la amplitud de los problemas. Así, en el drama urbano contemporáneo, el “arquitecourbanista” debe apren-der a desdoblarse y redoblarse, a trazar el mapa de riesgo, actuando desde el interior para el exterior; a formular proyectos de estructuración con el ADN de lo urbano que consideren la lógica de la ciudad en su conjunto, articulando intervenciones puntuales, concretas, inmediatas, resolviendo las principales urgencias. Lo que implica captar el menor sobresalto que agita la ciudad, tal cual un síntoma, decisivo para su sobrevivencia.
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Cinco principios del urbanismo informal
Mapas de supervivencia
Figura 2Proyecto de estructuración urbana para la favela de Dha-ravi, Mumbai,India.
¿En qué medida el concep-
to del Derecho a la Ciudad
es realmente nuevo? Esta
pregunta invita a repensar
críticamente hasta dónde la
así llamada “Agenda Hábitat’
ha influido en la forma de
intervenir y planear la ciudad
por parte de los gobiernos
nacionales y locales en distin-
tas regiones del mundo. Sin
duda que la “Agenda Hábitat”
ha cambiado desde la década
del 1970 cuando Jane Jacobs
planteaba el daño que el mo-
vimiento moderno producía a
las “Grandes Ciudades Ame-
ricanas” y reclamaba cambios
muy concretos sobre densida-
des, usos de suelo y manejo
del tráfico. Pero esta agenda
de cambios, muy particular de
América del Norte, no nece-
sariamente refleja la enorme
complejidad del cambio nece-
sario en la gestión urbanística
de los países del Sur Global.
Hábitat II vino a resolver esta
necesidad de foco en los
países en desarrollo con una
consigna muy clara “Shelter
for all” (refugios para todos),
planteando la posibilidad de
cambio de paradigma que se
venía sucediendo en países
representativos del Sur, tales
como Brasil o India. Hábitat III
venía a cerrar veinte años des-
pués esta agenda de cambio
proponiendo su institucionali-
zación, introduciendo nuevas
formas más efectivas de acele-
rar el desarrollo de tales áreas
rezagadas del progreso.
Hábitat III plantea eso, pero
con un cambio de paradigma,
inédito para el Sur Global:
lograr esos objetivos a tra-
vés del involucramiento del
sector privado. Es decir que
mientras que Hábitat I y II se
ocuparon de perfilar el qué
hacer, con recomendaciones
más o menos especificas en
distintos contextos, Hábitat
III profundizó el qué hacer
con recomendaciones muy
precisas, universales, añadien-
do el “cómo”, incursionando
en modelos de financiamiento
público-privado. El problema
es que dicha agenda, sinte-
tizada en la “Nueva Agenda
Urbana”, se sustenta en un
enfoque de privatización de
problemas públicos que remite
a la ideología del Siglo XX, que
creía que el sector privado
tenía la bondad suficiente para
relegar ganancias y asociarse
al Estado para lograr el bien
común. La historia demostra-
ría lo contrario, conduciendo
inexorablemente a grandes
presiones y revoluciones
sociales que lastimosamente
dejaran dos guerras mundiales
en el siglo XX.
PA NO RA MA INTERNACIONAL
GENEALOGÍA DE PLANES Y PROYECTOS EMERGIDOS DEL CONCEPTO DEL DERECHO A LA CIUDAD
Por Fernando Murillo
22 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 23
América Latina juega en
el concierto internacional
un carácter inédito: es un
espacio de experimentación
permanente. No es de los
continentes tan avanzados
como América del Norte y
Europa, siempre pivotando
como ejemplos de libertad y
desarrollo; no es tan sub-
desarrollado como África, a
quien siempre se compadece;
está en un nivel de desarrollo
similar al Sudeste Asiático,
sólo que éstos, habiendo
sido pobres, tienden a crecer
económicamente a una tasa
mayor. América Latina no ha
querido explícitamente incurrir
en modelos de crecimiento
económico a lo asiático, libe-
ralizando mercados y siguien-
do la agenda neoliberal, y en
cambio, ha optado a partir de
distintos gobiernos por una
agenda más socialista, con es-
tados fuertes que velen por los
intereses de los más pobres. El
socialismo del siglo XXI como
lo denominara Chávez, es un
camino particular de Améri-
ca Latina en su senda por su
desarrollo. Logros y fracasos
demuestran los límites para
lograr el “sueño latinoamerica-
no”: crecer con igualdad.
Sin embargo, las principales
ciudades de América Latina se
caracterizan por concentrar la
mayor cantidad de población
de sus respectivos países,
creando una “macrocefalia” o
concentración de un alto por-
centaje de población nacional
desproporcionada con respec-
to al tamaño de las ciudades
que le siguen. Los resultados
de esta forma de crecimiento
se explicitan en indicadores
alarmantes de desigualdad so-
cial. Este tema de la primacía
de ciertas ciudades dentro del
sistema urbano nacional de
los países de la región ha sido
un clásico de investigación
y práctica dentro del campo
de la planificación urbana y
regional. Según Samuel Jara-
millo (Jaramillo, 1979), dicha
macrocefalia es la madre de
los problemas de la región,
explicando cómo la excesiva
concentración de población y
actividades económicas tiende
a reproducir el modelo de con-
centración de capitales cen-
tro-periferia, profundizando
diferencias socio-económicas
en una misma ciudad y país.
Según trabajos de ONU Há-
bitat, la cuestión de la brecha
social se verifica con mayor
profundidad en ciudades me-
tropolitanas, comparada con
ciudades intermedias y hasta
de menor cuantía poblacional,
donde las asimetrías sociales
tienden a ser menores (ONU
Hábitat, 2014). Una mirada
retrospectiva de esta ten-
dencia, desde la década de
1950 hasta 2010, señala en los
casos de ciudades primadas
seleccionadas de Argentina,
Bolivia, Brasil, Chile y Colom-
bia un proceso de incremento
del porcentaje de población
nacional residente. Desde Bue-
nos Aires, que ya en la década
del ’50 concentraba casi el
30%, ha continuado creciendo
sutilmente en la proporción
de población a nivel nacional,
alcanzando en 2000 el 33,2%;
situación que se repite tam-
bién en el caso de Córdoba.
El caso de La Paz en Bolivia
también es muy elocuente,
pues pasa de 10 a 17%, y es
notable el caso de Santa Cruz
que pasó de 1,4 al 13,5%. San
Pablo en Brasil pasa del 4,5%
al 10%, mientras que Río de
Janeiro aumenta levemente su
porcentual. Santiago de Chile
pasa del 24% al 35% y Valpa-
raíso es la excepción del grupo
seleccionado, siendo el único
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Tabla IIPorcentaje de pobla-
ción en las ciudades primadas de países
selecciona-dos
PAÍS CIUDAD AÑOS
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Argentina Gran Buenos Aires 29,9 34,0 36,2 35,7 34,5 33,2 –
Gran Córdoba 2,4 3,1 3,5 3,6 3,7 3,8 –
Bolivia La Paz 10,6 – 15,8 – 17,4 17,2 –
Santa Cruz 1,4 – 5,5 – 10,9 13,5 –
Brasil San Pablo 4,5 5,5 8,3 10,2 10,1 10,1 10,2
Río de Janeiro 5,9 6,2 7,3 7,4 6,7 6,5 6,2
Chile Santiago 24,0 27,3 29,6 34,9 35,8 35,7 –
Valparaíso 5,8 5,9 6,0 5,8 5,6 5,4 –
Colombia Bogotá 5,6 9,6 12,6 14,8 15,8 17,5 –
Medellín 3,3 5,4 6,4 7,1 6,8 7,6 –
en general, puede advertirse
que las tasas de crecimiento
de informalidad se mantienen
y hasta tienden a crecer a
causa de la escasez de suelo
urbanizado barato. La tabla III
compara la cantidad de habi-
tantes por ciudades eviden-
ciando cómo dicha situación
de macrocefalia de capitales
latinoamericanas ha tendido a
acentuarse en todos los casos
produciendo una constelación
de mega ciudades encabeza-
das por San Pablo con más de
veinte millones de habitantes,
seguida por Buenos Aires
y Río de Janeiro con trece
y doce millones, Bogotá y
Santiago de Chile, con ocho y
seis, seguido por Medellín con
cuatro. Las ciudades bolivia-
caso en el que se verifica un
leve decrecimiento, pasando
de 5,8% a 5,4%. Bogotá pasa
del 5,6% al 17,5%, destacándo-
se como la ciudad que recibe
mayor proporción de pobla-
ción desplazada del país y
Medellín pasa del 3,3% al 7,6%,
más del doble.
Puede advertirse que las tasas
de crecimiento por ciudades
es variable en función de cada
país, alcanzando en algunos
casos en la década de los ‘90
un momento de decrecimien-
to. Pero en función de estudios
de caso, puede observarse
que, aunque a nivel nacio-
nal las tasas de informalidad
tienden a reducirse junto a las
tasas de crecimiento urbano
nas de La Paz y Santa Cruz,
de menos de dos millones de
habitantes, aparecen en la
tercera jerarquía de metrópolis
y con un poco más del millón
de habitantes se destacan
las ciudades intermedias de
Argentina, como el caso de
Córdoba y Rosario. Cada
tamaño poblacional demanda
escalas de planificación ur-
bana y regional que, conce-
bidas desde los mecanismos
de las políticas públicas para
estimular el poblamiento de
ciertas zonas con potencial de
desarrollo, inducen migracio-
nes y atracción de población
económicamente activa.
En las últimas décadas, los
países aludidos en las tablas
Figura 3 FALTAEPIGRAFE
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24 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 25
precedentes han desarro-
llado ambiciosos esquemas
de planificación territorial
que buscan responder a los
problemas persistentes de po-
breza urbana y marginalidad,
al cual se superponen los nue-
vos problemas de impactos
ambientales negativos, tales
como inundaciones, migracio-
nes y otras cuestiones. A tales
temas se suma la creciente
problemática ambiental y el
cambio climático, creando
riesgos de desastres afectan-
do especialmente a los grupos
más vulnerables.
Como resultado, las ciudades
primadas en los países seña-
lados han mantenido y hasta
incrementado sus ritmos de
urbanización hasta la década
del 90, a partir de cuya fecha
comienzan a reducirse. La
expectativa era que una vez
reducida la tasa de urbaniza-
ción, los asentamientos infor-
males tenderían naturalmente
a disolverse, al darle tiempo
al mercado inmobiliario a
generar viviendas asequibles
para los sectores populares.
La tabla IV presenta las tasas
de crecimiento urbano en los
aglomerados seleccionados,
reflejando menores tasas de
urbanización a medida que
avanza el nuevo siglo. La
expectativa no se cumplió y
aunque se redujo la tasa de
urbanización, esto no significó
una merma en la reducción
de la cantidad de personas
viviendo en condiciones de
asentamientos informales.
El mapa del sistema urbano
latinoamericano ha evolu-
cionado notablemente entre
la década de 1950 y el año
2000 (figura 1), reflejando
una estructura territorial del
sub-continente centrado en
los bordes, donde llegó la
colonización europea que
eligió el emplazamiento de las
grandes capitales desde los
ríos y el mar y las economías
nacionales que funcionan a
partir de lógicas agro-produc-
toras y extractivas de minera-
les que utilizan tales capitales
como puntos de comando de
las grandes empresas para
exportar materias primas al
mercado internacional.
La comparación de los dos
mapas de América del Sur
reflejan un perfil del subcon-
tinente enfrentando el nuevo
milenio como una región
consolidada en términos ur-
banos, pero con un profundo
problema de asimetrías socia-
les que entre otras cosas, se
refleja dramáticamente en la
proporción de asentamientos
informales en sus respectivas
capitales y ciudades primadas.
Los enfoques emergentes
descriptos en los párrafos
anteriores plantean una ge-
nealogía técnico-política de
gran influencia en la región,
de modo que toda ciudad
importante comienza a aplicar
un recetario de acciones
parecidas. Ahora bien, cabe
reflexionar respecto a cuá-
les son esencialmente tales
recetas, cuál es la argamasa
que une planes y proyectos en
un todo coherente y en qué
medida son sus resultados
demostradamente positivos
en términos de avance en el
cumplimiento progresivo de
derechos humanos.
CASOS DE ESTUDIO CANTIDAD DE POBLACIÓN POR AGLOMERADO (POR MILES)
PAÍS CIUDADES 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Argentina Gran Buenos Aires 10.513 11.154 11.847 12.553 13.089 13.342
Gran Córdoba 1.200 1.275 1.348 1.423 1.494 1.556
Gran Rosario 1.084 1.121 1.152 1.186 1.233 1.283
Bolivia La Paz 1.062 1.267 1.390 1.527 1.692 1.864
Santa Cruz 616 833 1.054 1.320 1.551 1.724
Brasil San Pablo 14.776 15.948 17.099 18.333 19.582 20.544
Río de Janeiro 9.595 10.174 10.803 11.469 12.171 12.775
Chile Santiago 4.616 4.964 5.275 5.599 5.879 6.084
Valparaíso 733 771 803 839 880 922
Colombia Bogotá 4740 5494 6.356 7.353 8.320 8.916
Medellín 2.135 2.372 2.724 3.127 3.524 3.789
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Tabla III Compa-
ración de cantidad
de pobla-ción por
aglomera-do.
Fuente ONU
Hábitat, 2013
conexión de los asentamien-
tos con el resto de la ciudad,
y la provisión de servicios
de transporte público que
mejoren las condiciones de
movilidad de la población en
general y de los habitantes de
los asentamientos en parti-
cular. Complementariamente,
puede advertirse en forma
incipiente, la presencia de
iniciativas de captación de
plusvalías urbanas en algunas
de las ciudades, con resulta-
dos diversos en la producción
de vivienda social.
Los aportes de la Tabla IV
respecto al PBI promedio
Para responder a la primera
pregunta, se apela a la tabla V,
en la que se intenta explicitar
cómo distintos planes y pro-
gramas por ciudad inciden en
los objetivos no sólo de mejo-
rar asentamientos informales,
sino también en prevenirlos a
través de políticas innovadoras
de vivienda y regulación de
mercados de suelo. La misma
tabla responde el segundo
interrogante, al indagar cómo
están unidos en intervencio-
nes territoriales concretas.
Sus resultados en términos
de cumplimiento progresivo
de derechos humanos son
inferidos de observaciones de
la realidad, dada la no dispo-
nibilidad de datos censales
que permitan evaluaciones
más consistentes, ya que la
mayoría de las intervenciones
son recientes.
La comparación entre ciuda-
des permite verificar efecti-
vamente la transferencia de
ideas en torno a cuestiones
como la regularización de
suelos, la provisión de infraes-
tructuras, especialmente que
faciliten la accesibilidad y
son elocuentes para reforzar
la idea de la viabilidad de
grandes intervenciones de
mejoramiento y prevención
de asentamientos informales
en las ciudades primadas,
justamente donde existen los
recursos para llevarlo a cabo y
donde los problemas tienden
a concentrarse. Esta decisión
de intervenir a escala urbana
y metropolitana, que puede
advertirse cada vez más en
las ciudades estudiadas, lleva
implícito el cambio de rumbo
respecto a los modelos de
planificación territorial previos
que planteaban la prioridad en
el desarrollo de oportunida-
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País Segundo nivel Aglomerado Año Producto Bruto Interno (PIB) Millones de US$ constantes 2000)
% PIB ciudad en relación PIB nacional
Población PIB/Población (US$ constan-tes 2000)
ArgentinaBolivia
Buenos Aires Ciudad de Buenos Aires 1999 73.751 25,7 11.884.875 6.205
Córdoba Gran Córdoba 1999 8976 3.1 1.339.954 6.709
Bolivia La Paz La Paz y El Alto 1999 520 6.3 1.355.169 383
Santa Cruz Santa Cruz 1999 688 8.4 1.024.789 671
Brasil San Pablo Gran Sao Paulo 2002 110.108 16.4 17.792.606 6.188
Río de Janeiro Río de Janeiro 2002 56.967 8,5 11.466.290 4.968
Chile Santiago Gran Santiago 2003 34.228 41,3 5.531.296 6.188
V Región Valparaíso 2003 2811 3,4 836.316 3.362
Colombia Distrito Federal Bogotá 2000 25.797 26 6.423.939 4.044
Antioquía Medellín 2000 9814 9,8 2.773.155 3.539
Tabla IV Tasa de crecimien-to urbano
Fuente Elabora-ción propia en base a CELSTAT -CEPAL.
Figura 3 Casos seleccio-nados del sistema urbano latinoame-ricano.
Fuente ONU Hábitat, 2012
26 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 27
tivas de modelos de desarrollo
más sensatos.
Entre las estrategias para
abordar la cuestión de los
asentamientos informales, si
bien son claramente diferentes
de país en país y aun de ciu-
dad a ciudad dentro del mis-
mo país, puede advertirse un
notable intercambio de ideas
y experiencias. Los casos del
programa Favela Barrio ha te-
nido influencia en las interven-
ciones en Medellín, quien ha
avanzado y ampliado el mode-
lo de inclusión urbana; y éste
a su vez posee una enorme
influencia en las intervenciones
recientes en El Alto (figura
4) y en una verdadera nueva
des en zonas de interés para
urbanizar, estimulando que la
población migre fuera de las
grandes capitales. Aunque
como fuera expresado previa-
mente, hay una nueva agenda
de desarrollo en los países de
la región estimulando proce-
sos de ordenamiento territorial
que pongan límite a procesos
extractivos que comprometen
la salud del ambiente y la so-
ciedad tales como la expan-
sión de la frontera de la soja
en la Argentina y Brasil, activi-
dades mineras en Chile, Bolivia
y Colombia, estos esfuerzos
continúan limitados al plano
normativo y no se ha logrado
consolidar una estrategia más
integral para gestionar alterna-
generación de intervenciones
urbanas-habitacionales que
surgen en los distintos países
de la región. Casi puede soste-
nerse que un nuevo paradigma
de hacer ciudad, inspirado en
el concepto del “Derecho a la
Ciudad” comienza a emerger
con gran energía, con aspi-
raciones de transformar las
prácticas corrientes del hacer
ciudad, no solo informal sino
también formal.
Las intervenciones más desta-
cadas en las ciudades elegi-
das como casos de estudio
dan cuenta de similitudes y
diferencias. Pueden recono-
cerse distintas aplicaciones de
políticas de regularización de
suelos ocupados por asen-
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País Mejoramiento asentamientos habitacionales Prevención a través de políticas habitacionales
Regularización de terrenos
Provisión de infraestructuras de pavimentos y sanitarias
Provisión de transporte
Generación de suelos
Construcción y mejoramiento| de viviendas
Argentina Buenos Aires Intentos fallidos Programa PROMEBA Pre-metro en zona sur
Transformación área central Morón
Fonavi en dis-tintas localidades
Córdoba Promeba Grandes urbanizaciones sociales
Rosario Operación Puerto Norte
Bolivia La Paz Intentos fallidos en El Alto
Metrocable
Santa Cruz Mejoras en la accesibilidad
Plan 300
Brasil San Pablo Regularización sistemática coordinada con proyectos urbanos Operación urbana Faría-Lima, Agia Espraiada, Agua Branca
Río de Janeiro Favela Bairrio Nueva generación proyectos habitacionales
Chile Santiago Relocalización de campamentos
Política de conjuntos habitacionale
Valparaíso Conjuntos residenciales familiares (CRF) como estrategia de radiación de población informal
Política de conjuntos habitacionales
Colombia Bogotá Nueva Usme Colombia Medellín Promoción de radicación de población
informal. Intervención Juan Bobo. Metrocable Nuevos conjuntos
habitacionales
Tabla V Resumen políticas
urba-nas-habi-
tacionales en casos
de estudio
FuenteElabora-
ción propia en función
a varias fuentes
gramas urbano-habitacionales
es abordado principalmente
a través del mejoramiento de
aquellas viviendas recupe-
rables, pero también, desde
el ángulo de la prevención
de asentamientos, a través
de políticas de regulación y
generación de suelo, captando
plusvalías y la construcción de
viviendas nuevas en las proxi-
midades de los asentamientos
existentes.
Un repaso por la bibliografía
especializada en cada ciudad,
presenta similitudes y dife-
rencias en la utilización de
herramientas urbanísticas para
responder al desafío de la
ciudad informal. Por una parte,
la cuestión de la regulariza-
ción de terrenos ha recibido
en las ciudades de la región
tratamientos muy diferentes
que han llevado a resultados
diversos. Una de las conclu-
siones que puede extraerse de
la experiencia regional es por
una parte, la aplicación estre-
cha del tema solamente focali-
tamientos informales. Uno
de los aportes centrales es el
cumplimiento de derechos hu-
manos, dentro de los cuales la
cuestión de la tenencia segura
de suelos es un tema principal.
Además de la tenencia segura
de suelos, otro principio que
define técnicamente a un
asentamiento informal es la
disponibilidad de agua potable
y servicios de saneamiento,
ante lo cual los programas
emergentes de mejoramiento
destacan la provisión de in-
fraestructuras, especialmente
sanitaria; también y cada vez
más se impone la provisión
de pavimentos como forma
de garantizar la accesibilidad
y la cuestión de la movilidad
a través de la provisión de
transporte público. El tercer
parámetro fundamental que
define asentamientos informa-
les se relaciona con las con-
diciones de hacinamiento y la
materialidad temporaria de la
vivienda, cuestión que en tales
genealogías de nuevos pro-
zada en la titulación de suelos,
sin que medien otras acciones
que lleven al mejoramiento del
sitio, en buena media inspirada
en la ortodoxia del planteo de
Hernando De Soto (De Soto,
1986) que sostiene que la
capitalización de los sectores
populares al adquirir un bien
inmueble como un lote abre
las puertas a un proceso de
desarrollo y acceso a merca-
dos financieros. Esta tesis no
ha sido demostrada todavía, y
por el contrario, puede verifi-
carse en los casos estudiados
que la regularización de suelos
per se no ha dado cambios
sustantivos en las condiciones
de vida de la población, ex-
cepto cuando va acompañada
de mejoras y formas adecua-
das de tenencia en función
de la capacidad financiera
de la población destinataria,
incluyendo alquileres, permi-
sos de uso y usufructo, etc. La
experiencia histórica enseña
que aquellas regularizaciones
que ocurren junto al mejo-
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Figura 4 Intervenciones urbanísticas recientes en El Alto (Bolivia)
28 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 29
de la ciudad es una figura
emblemática de área informal
en la que sucesivos gobiernos
nacionales y municipales han
intentado distintas formas de
regularización sin éxito, con
consecuencias negativas hasta
el presente, en un contexto de
urbanización rápida, pasando
de una población de 21.000
habitantes en el 2001 a 26.403
en 2009 (GCBA, 2009).
Otro caso paradigmático es
el de la villa “Los Piletones”
en el barrio de Soldati en la
zona Sur de la ciudad, el cual
habiendo sido regularizado en
distintos sectores y relocaliza-
do algunos de sus habitantes
porque se inundaban por su
proximidad a la laguna otor-
gándoles viviendas sociales en
las proximidades, los propios
habitantes rechazaron la pro-
puesta de regularización pues
entienden que de esta manera
se les están transfiriendo
serios problemas de manteni-
ramiento de infraestructuras
pueden incidir en el aumento
de los precios de alquileres
informales, expulsando a los
más pobres fuera de la zona
“mejorada”. Pero como Edesio
Fernandes (2011) señala, los
costos de una regularización
total alcanzan entre 50 u
80 veces más que aquellos
de titulación solamente, lo
cual implica una decisión y
justificación muy sólida para
adoptar planes y proyectos
más allá de la titulación.
El caso de la ciudad de Bue-
nos Aires es emblemático por
los importantes esfuerzos
recurrentes de regularizar
terrenos con consecuencias
sociales insospechadas. Un
gran debate se ha desatado
en torno a la conveniencia de
la regularización como medio
efectivo de inclusión social,
frente al riesgo de provocar
mayor segregación al otorgar
títulos de propiedad en asen-
tamientos en los que predo-
minan prácticas de alquileres,
típico de emplazamientos en
zonas centrales de alto valor
de terrenos, incentivando un
mercado especulativo con va-
lores similares a los de zonas
formales. El aumento del valor
de los alquileres, consecuen-
cia lógica del mejoramiento a
partir de la inversión públi-
ca, lejos de beneficiar a los
sectores más vulnerables, los
perjudica al provocar aumen-
tos vertiginosos de precios.
Como resultado, los más
pobres resultan expulsados,
volviendo a buscar otros
asentamientos más baratos
donde vivir. El caso de la villa
31 (figura 5), en pleno centro
miento y uso de tales vivien-
das. Por añadidura, el modelo
de regularización funciona con
la lógica de lograr consensos
entre vecinos para ceder terre-
nos y alcanzar así superficies
y formas mínimas aceptables
por las leyes que, desde un
punto de vista teórico es ideal
de la solidaridad, pero en la
práctica da lugar a rivalidades
y conflictos entre facciones de
vecinos que buscan desplazar
a grupos de vecinos con me-
nos capacidades, para así lo-
grar escriturar sus parcelas en
mejores condiciones, plantean-
do un escenario de “pobres
contra pobres” en lugar de
realmente estimular procesos
virtuosos de construcción de
comunidades.
La realidad en Rosario es nota-
blemente diferente, existien-
do una notable vocación de
gobierno orientado a respon-
der a las necesidades de las
clases más humildes. Pero la
Figura 5El caso de
la villa 31
Unidas ONU-Hábitat plantea
la relevancia de la provisión
de pavimentos y apertura de
calles como factor clave de
mejoramiento habitacional
(Acioly, 2012). La filosofía de-
trás de este tipo de interven-
ciones plantea que la recu-
peración y cualificación del
espacio público es el primer y
necesario paso para realmen-
te instalar una estrategia de
inclusión socio-territorial. Pero
debe tenerse en cuenta que
la topografía y condiciones
geográficas del medio natural
que sostiene tales interven-
ciones es determinante de
los costos de las mismas. Las
topografías montañosas tor-
nan dificultosas la provisión de
infraestructuras sanitarias por
la cuestión de las pendientes.
Pendientes pronunciadas im-
piden la provisión de servicios
a poblaciones emplazadas en
realidad social de la expansión
de asentamientos informales
en el área metropolitana de
Rosario parece sobreponerse
a las buenas intenciones del
gobierno local por intentar
establecer una estrategia efec-
tiva, apelando a buenos ante-
cedentes de la ciudad como
el programa “Rosario Hábitat”,
lastimosamente disconti-
nuado. Córdoba incursionó
notablemente en programas
de “nuevas ciudades” como
forma de proveer un hábitat
digno a la población deman-
dante. Pero tal política, por su
localización periférica, termina
reproduciendo problemas
de exclusión y segregación
socio-territorial propio del
fenómeno de las “ciudades
dormitorios”.
Un enfoque promovido des-
de la Agencia de Naciones
zonas ambientalmente frágiles,
tornando prácticamente impo-
sible su provisión.
Cuestiones como integrar
los asentamientos informales
a la trama de la ciudad, con
todo lo que ello significa en
términos de conectividad y
la facilitación de vehículos de
servicios como transporte y
alumbrado públicos, lejos de
ser temas menores, consti-
tuyen recursos estratégicos
para sostener un proceso
sostenido de mejoramiento y
construcción de ciudadanías
y derechos. La aplicación de
tal estrategia con un enfoque
de ciudad en los casos de Río
de Janeiro, Bogotá y Medellín
es elocuente y casi puede
encontrarse como genealogía
también en intervenciones en
las otras ciudades. El progra-
ma PROMEBA (Programa de
Mejoramiento de Barrios) en
las ciudades de Argentina,
concebido como el Favela-
Barrio en Brasil y como él
recibiendo financiamiento
del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), ha desplega-
do acciones sistemáticas de
mejoramiento en las que se
combina regularización con in-
fraestructuras que han redun-
dado en la inclusión de asenta-
mientos en sus respectivos
trazados urbanos. El Programa
en sus dos versiones, PROME-
BA I (1997-2011) y PROMEBA
II (2007 hasta el presente)
ha generado un portafolio de
intervenciones importantes,
sobre todo en la complemen-
tariedad de regularización de
terrenos, en distintas moda-
lidades más adecuadas para
sus habitantes, con obras de
infraestructura básica como
Figura 4 Intervenciones
urbanísticas recientes en El
Alto (Bolivia)
Figura 5 BISIntervenciones urbanísticas recientes en El Alto (Bolivia)
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res inmobiliarios que aprove-
chan plusvalías generadas por
la inversión públicas en obras
de infraestructura, han sido
estudiados comparativamente
en su diseño e inserción urba-
na en los contextos de El Alto
y Buenos Aires (Guzmán Agre-
da, 2014), con notables niveles
de correspondencia.
El complemento de inter-
venciones habitacionales es
la provisión de transporte
público. El caso de Medellín es
emblemático al respecto, con
su réplica en La Paz-El Alto,
en ambos casos resolviendo la
cuestión histórica de accesi-
bilidad de sectores urbanos
marginales. También las otras
ciudades han desarrollado
iniciativas de transporte pú-
blico inclusivo de la cuestión
de los asentamientos, como
Santiago de Chile, Bogotá, Río
de Janeiro y Sao Paulo (IPEA,
2013). En el caso de Buenos
Aires, nueva líneas de preme-
tros vinculados a la extensión
de la red de subterráneos
fueron construidos con el
propósito de vincular la zona
Sur de la ciudad, histórica-
mente relegada de la pujante
Norte. Pero la fijación de las
tarifas al transporte público es
clave para la sustentabilidad
social de dichas estrategias. Ya
en el caso de Bogotá, como
Medellín, en Colombia, como
asimismo en La Paz-El Alto,
las tarifas de tales medios de
transporte comienzan a revelar
una brecha importante con
los sectores sociales a los que
en teoría se dirigen. Este tema
revela que la no consideración
de subsidios a largo plazo que
permitan sostener más allá
pavimento, agua, cloacas y
energía. Pero aunque promiso-
rio en sus resultados, se critica
su alto costo operativo en al-
gunas intervenciones, limitan-
do su impacto en la cantidad
de familias beneficiarias (el
PROMEBA II alcanzó a 70.000
familias).
El caso de intervenciones
habitacionales integrales en
Santa Cruz de la Sierra como
el Plan 3000, en el que se
desarrollan obras de infraes-
tructuras y de viviendas para
sectores sociales medios, es
altamente criticado por sus
altos costos en un contexto
de fuerte déficit habitacional.
El sentimiento generalizado
es el de una operación urbana
en la que explícitamente se
busca promover formalidad y
mejores condiciones para un
sector de la población a partir
de subsidios estatales, en des-
medro del resto de la sociedad
que sin obtener beneficios -al
contrario, siendo sistemática-
mente segregada de los mis-
mos-, resulta manipulada para
legitimar la lógica del subsidio
público a la vivienda. En el
caso de El Alto, ciudad satélite
respecto a La Paz, la capital
de Bolivia, puede advertirse
una situación similar de altos
subsidios gubernamentales a
los servicios públicos, en un
contexto de fuerte inversión
privada en el desarrollo de ti-
pologías habitacionales de una
clase media emergente que en
distintas bibliografías especia-
lizadas se la comienza a cata-
logar como “nueva arquitec-
tura andina”. Estos incipientes
emprendimientos inmobiliarios
concebidos por desarrollado-
de la construcción también
el mantenimiento y la opera-
ción, podrían llevar a segre-
gación social en el mediano y
largo plazo. Otra dimensión
a considerar es la incidencia
del transporte en los costos
de suelo. En la medida en que
existan subsidios que asegu-
ren el acceso social masivo al
servicio los costos de terrenos
alejados del centro tienden a
reducirse, con su correspon-
diente beneficio socio-terri-
torial. Pero en la medida en
que dichos subsidios estén en
duda la incidencia en los cos-
tos de suelo es incierta.
Puede advertirse también la
construcción de vivienda social
en lugares próximos a los asen-
tamientos de modo de evitar
su desplazamiento. Aunque
Santiago de Chile enfrenta
este desafío siendo el diseño
de la propia política pública la
que estimula que las empre-
sas licitantes prefieran buscar
terrenos baratos naturalmente
fuera de la estructura de la ciu-
dad, existen también iniciativas
como las Organizaciones No
Gubernamentales, cooperati-
vas y colectivos sociales que a
partir de la propia organización
de las comunidades logran
generar un modelo de gestión
de proyectos en el que se eligen
zonas próximas a los lugares
originales de residencia de los
beneficiarios. La construcción
de proyectos de la ONG Un Te-
cho para mi País, muy represen-
tativo del movimiento estudian-
til en Chile, pone en evidencia
la búsqueda de la inclusión
social a través de la alianza de
la organización con los propios
beneficiarios. A pesar de los
gia de encontrar medios de
financiamiento de la expansión
urbana con supuestas priori-
dades habitacionales sociales
que de no integrarse en una
estrategia fundamentada en
el cumplimiento progresivo de
derechos, devienen fácilmente
en procesos de profundización
de tendencias ya existentes a
la segregación y fragmenta-
ción socio-territorial.
Los análisis desarrollados lle-
van a considerar que en reali-
dad la incidencia de la Agenda
Hábitat en la gestión de las
ciudades latinoamericanas
no sólo ha sido significativa,
sino que inclusive ha sido una
fuerza poderosa de implemen-
tación de políticas sociales. El
paso del desalojo forzado a la
regularización de asentamien-
tos informales marca un hito
en la región en la búsqueda
de cumplimiento de derechos
que se alinea con el concepto
del Derecho a la Ciudad. Sin
embargo, puede advertirse
que dicho cambio de paradig-
ma no ha sido uniforme, no
sólo en la región, ni siquiera al
interior de los países. Puede
advertirse que tales decisiones
propios obstáculos del mer-
cado de suelos para emplazar
adecuadamente vivienda social,
el diseño de los proyectos
apelando a mayores densidades
y sistemas financieros mixtos ha
logrado algunos casos exitosos
de relocalización voluntaria
de población informal inserta
ventajosamente en la estructura
de la ciudad (figura 6). Pero
como la propia ONG señala en
sus documentos de trabajo,
tales aciertos de proyectos más
que la regla tienden a ser la ex-
cepción (Techo. Un Techo para
Chile, 2015) y por ende invitan
a rever la política habitacional
chilena en su conjunto para
revertir sus fuertes tendencias a
la segregación y fragmentación
de los sectores populares.
También las iniciativas de
recuperación de plusvalías en
América Latina son promovi-
das por organismos interna-
cionales, entre ellos el Lincoln
Land Institute (Smolka, 2013),
como una forma innovadora
de financiamiento urbano.
La cita de proyectos como el
caso de Nueva Usme en Bogo-
tá y otros en América Latina,
ponen en cuestión la estrate-
de cambio en las formas de
intervenir en las ciudades ha
estado dominando por el valor
de los terrenos. Es decir que el
acceso a derechos de los sec-
tores populares depende en
buena medida de su inserción
dentro de la ciudad, lo cual es-
tablece una diferencia notable
entre habitantes de distintos
tamaños de ciudades. Si el
mejoramiento habitacional se
encuentra dominado por ciu-
dades primadas en desmedro
de ciudades intermedias y
pequeñas, es previsible que el
mentado Derecho a la Ciudad
conducirá a mayor “macroce-
falia”, al menos en los países
de la región, y posiblemente
también en el resto del mundo.
La “Nueva Agenda Urbana”
aunque menciona la cues-
tión de mejorar los vínculos
urbanos-rurales, por su sesgo
conceptual de asociar urbani-
zación con desarrollo, sin dejar
de ver que urbanización sin
condiciones socioeconómicas
adecuadas conduce en reali-
dad a negación de derechos
básicos, ignora un problema
fundamental generador de con-
diciones sociohabitacionales de
alta vulnerabilidad a futuro.
Figura 6 Construcción
de vivienda social en San-tiago de Chile
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POSTALES DE HÁBITAT III
Migraplan en Hábitat III, sala Urban future: Urbanización y migración.
Herramientas de planificación parti-cipativa para prevenir la proliferación
de asentamientos informales.
En este intercambio, las actividades estuvieron estructuradas en tres etapas: una presentación corta de los autores que representaban a distintos países de la re-gión, con un moderador que resumía los hechos presentados e invitaba a realizar preguntas y comentarios al cierre; una segunda etapa donde se hacía una pre-sentación de un video de 10 minutos que contenía las preguntas clave vinculadas a la urbanización y la migración y que invi-taba a discutir enfoques para lidiar con la rápida urbanización y el compromiso de
las comunidades autoorganizadas; y una tercera que consistía de reflexiones finales e invitaba a los participantes a trabajar colaborativamente y proveyendo detalles de las próximas actividades de la red.
Además de la presentación de las expe-riencias y de los documentos realizados, el equipo de la red Migraplan presentó también un análisis comparativo del im-pacto de la migración en la formación de asentamientos informales, las tendencias de la expansión urbana y la transforma-
ción de los barrios con la configuración de corredores de migrantes. Los casos comentados referían a investigaciones en torno al impacto de procesos migrato-rios, tanto en la ciudad de Cochabamba, Bolivia, como en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En el primer caso, se presentó el estado de situación de las migraciones en el Distrito 8 de Cochabamba, en Bolivia, desde la experiencia de la Red de Acción Comunitaria, dedicada a promover los
derechos de los sectores populares. Un punto central del diagnóstico del proble-ma socio-habitacional detectado tiene que ver con la falta de planificación de la expansión urbana a partir de fuertes corrientes migratorias internas, acarrean-do problemas de titularidad de las tierras, generación de asentamientos autocons-truídos altamente deficitarios y conflictos diversos devenidos de la falta de servicios públicos e infraestructuras esenciales. La aplicación de la metodología de la “Brú-jula”, articulada con técnicas de trabajo con comunidades como el “auto-censo”, tienden a perfilarse como herramientas fundamentales para ayudar al mejo-ramiento de tales barrios, facilitando además el trabajo a funcionarios públicos encargados de planificar y desarrollar po-líticas públicas, al brindarles información sistematizada y priorizada clave, genera-da por la propia gente.
Otra de las experiencias comentadas fue la problemática habitacional actual de los hoteles, pensiones, inquilinatos y casas tomadas en la Ciudad de Buenos Aires, en torno a dos fenómenos, la precariedad y los desalojos, en un contexto que se concibe con de emergencia habitacional. Se hizo mención a las concepciones del espacio doméstico y los modos de habitar de las tipologías anteriormente referidas, desarrollando a su vez, las respuestas ins-titucionales por parte de la justicia y las organizaciones sociales. De esta manera, a modo de conclusión, se plantearon los siguientes interrogantes: ¿Cómo deben ser intervenidos institucionalmente estas tipologías edilicias para que no sigan formando parte de un mecanismo de ex-clusión social en el medio urbano? ¿Pue-den considerarse como hábitat adecuado respecto de ciertos grupos y sectores sociales, y bajo qué condiciones?
Es importante también destacar las discu-sión que se dio en el marco de la Sesión
Especial sobre Migraciones y Refugiados. Participaron de ella Sir William Lacy, Director General de la Organización Internacional de Migraciones; Esther Cuesta, Viceministra de Movilidad Hu-mana de la República de Ecuador; Jean Louis de Brouwer, Director de ECHO; Kate Gilmore, del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos; Andreas Brouwer, Alcalde de Colonia; Steven Corliss, del Alto Comi-sionado de las Naciones Unidas para los Refugiados; Joseph Schecla de la Coali-ción Internacional de Hábitat; y la mode-ración de Fernando Murillo, representan-do a la Universidad de Buenos Aires. La sesión tuvo una presentación individual de los expositores, seguida de preguntas por parte de los asistentes. Los temas principales que se discutieron fueron los desafíos críticos enfrentados por las co-munidades para adaptarse al movimiento de las personas a las ciudades. Algunas de las preguntas que se buscaron responder fueron: ¿cuáles son los desafíos, inclu-yendo desafíos de derechos humanos, enfrentados por migrantes, refugiados y desplazados internos? ¿Qué historias personales han escuchado sobre estos desafíos? ¿Cómo puede ayudar la Nueva Agenda Urbana a resolver estos desafíos y apoyar las oportunidades enfrentadas por estos sectores? ¿Cómo enfrentan esta situación los gobiernos locales y nacio-nales y qué buenas prácticas existen? ¿Qué compromisos pueden realizar los gobiernos y agencias para alcanzar las expectativas y metas de la agenda 2030 de Objetivos del Desarrollo Sostenible y de la Nueva Agenda Urbana? ¿Qué se necesita para enfrentar los desafíos y oportunidades de la migración en contextos urbanos? ¿Cómo se desarrolla esta discusión más allá del encuentro en Quito?
Cabe una mención final a la entrevista brindada por el equipo del proyecto de la
“Brújula” a Radio ONU (Organización de las Naciones Unidas) en las que se explicó sus fundamentos y principios, así como compartió algunos de sus resultados. Una breve descripción de la metodología y su aporte a la “Nueva Agenda Urbana” discutida durante el encuentro de Hábitat III de las Naciones Unidas destacó su capacidad para promover la auto-orga-nización de comunidades, a partir de un diagnóstico técnico y expeditivo basado en un sistema de preguntas, respuestas y ponderación que se vuelva en un gráfico síntesis, la “Brújula” que facilita el diálogo entre comunidades y gobiernos. Se destacó que el “norte” de la Brújula no es otro que el cumplimiento progresivo de derechos humanos, sustentados por las otras tres dimensiones claves del método: La organización social, las obras públi-cas y los marcos regulatorios. A su vez se destacó la importancia de considerar en este análisis para el mejoramiento y prevención de asentamientos informales, la cuestión de los corredores migratorios conformando distintos tipos de asenta-mientos informales según la inserción de las ciudades en relación a tales corredo-res: En zonas de captación de población expulsada de sus territorios, en ciudades intermedias, de paso hacia otros destinos y en ciudades metropolitanas, muchas veces destino final de tales migraciones. Los resultados en término de derechos humanos suelen ser altamente negativos, conformando comunidades vulnerables expuestas a trata de personas, abusos de todo tipo y discriminación doble, por su condición de habitante informal y por ser migrantes y extranjeros. Frente a este panorama una estrategia integral de abor-daje del tema hábitat con una perspectiva de cumplimiento progresivo de derechos humanos fue destacado como el medio más efectivo y sustentable de avanzar hacia el cumplimiento de la nueva agenda urbana que plantea como principio fun-damental “no dejar nadie atrás”.
Otra de las experiencias comentadas fue la problemática habitacional actual de los hoteles, pensiones, inquilinatos y casas tomadas en la Ciudad de Buenos Aires,
en torno a dos fenómenos, la precariedad y los desalojos, en un contexto que se concibe con de emergencia habitacional.
MANDAR EN ALTA RESOLUCIÓN
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¿Qué propone Hábitat III a la agenda de los barrios humildes? A continuación transcribimos apartes de las conversaciones. Conversación con Mónica Ruejas
Mónica Ruejas es la presidente electa de la junta vecinal del barrio los Pile-tones, en Villa Soldati, al sur de la ca-pital argentina. Entre de los procesos que lidera se encuentra la mesa por la urbanización del barrio, donde hoy se debate sobre el modelo de urbaniza-ción que implementa el Gobierno de la Ciudad, a la luz de las necesidades de la comunidad en relación con lo que significa urbanizar.
Con respecto a la relación entre cali-dad de vida y asentamiento humano, Mónica expresa:
“Por ejemplo, la calidad de vida no es buena. La calidad de vida dentro de un barrio o un asentamiento no es buena. No es buena por las necesidades básicas que tenemos como seres humanos, son muy es-
casas, muy precarias, con muchos riesgos, entonces, no es buena”.
Así que lo que pareció complejo en sus inicios, logró transformarse en un interesante espacio de discusión, intercambio, y mucha escucha. Que permitió identificar entre los asisten-tes: problemáticas, acciones y posi-bles soluciones en común.
Ahora bien, al conversar concreta-mente sobre Hábitat III, el papel de la Organización de Naciones Unidas, y la percepción a nivel local que este tipo de instancias tiene, la líder social dice:
“Qué es hábitat III, mmm, ¿Es por el tema de la gente que lucha por los lugares para vivir? A ver, yo creo que si el trabajo de la ONU, en particular, es trabajar en la realidad de los lugares, de los países, en cuanto a toda la necesidad real de la gente, de las familias, yo creo que es buena; pero cuando se cumple, porque ahí, en esa reunión, se juntan todos los países y los representantes de los países. Si los representantes que participan en esa reunión no cumplen con los derechos del país donde ellos dirigen, con las necesida-des de la gente, no sé, yo creo que va a ser una reunión más.”
Y la Nueva agenda Urbana…
“Si se va a trabajar y cumplir, porque más que ser una agenda, yo creo que es la obligación de un Estado en trabajar seria-mente por el cumplimiento de los derechos fundamentales de la población. Si dentro de esa agenda, ellos van cumpliendo, porque deberían cumplir, y no cumplen, para nosotros es una simple reunión más de tantas de que pueden hacer; eso lo pueden hacer de acá a 20 años, 15 años, 10 años o 5 años. O sea, si no tiene un resultado esa reunión en dirección a pro-fundizar el cumplimiento del Estado, no tiene realidad. Por ejemplo, en Piletones, a nivel nacional, se dijo que el barrio estaba urbanizado y no es la realidad. Entonces, si en esa reunión van a volcar respuestas como esa, irreales, para nosotros es un dolor y una indignación más”
LA COLUMNA DEL VECINO FOMENTISTA
Abordar la Nueva Agenda Urbana des-de la perspectiva de los líderes sociales sigue siendo una tarea pendiente. Este es un intento por darle voz a quienes históricamente han tenido que luchar para ser escuchados, quienes exponen aquí las ideas generales de un encuentro que ven con escepticismo y lejanía. En este caso, hablamos con dos líderes sociales, Mónica Ruejas, presidente de la junta vecinal del Barrio Los Piletones, Buenos Aires, Argentina, y Car-los Chía, líder comuni-tario del municipio de Suacha, Colombia.
Entonces, en relación con una in-quietud que puede suscitarse en diferentes barrios de América Latina, quisimos reflexionar con ella sobre el principal reto que tienen los países para aterrizar la “Nueva Agenda Urba-na” en los barrios. Así:
“Yo creo que la única forma para que pueda aterrizar en los lugares es trabajar, trabajar en conjunto, trabajar con la co-munidad, trabajar con las organizaciones sociales que están dentro de la comunidad y el espacio. Yo creo que ahí se puede decir que eso es factible y real. Si simplemente se hace una agenda, una reunión, y no se trabaja con las organizaciones sociales, yo creo que está muy lejos a la realidad.
Que se trabaje con la gente, que se trabaje con las organizaciones sociales, que entre todos podamos obtener la solución y que sea realidad el que nosotros, las organiza-ciones sociales, podamos ser escuchados y que se trabaje en lo que nosotros solicita-mos. Sería algo fundamental porque es lo que le está pasando al país, porque en el país entero tenemos organizaciones socia-les que trabajan para vivir mejor, tenemos muchísimos asentamientos y hoy más que nada, más pobreza”
En relación a las necesidades par-ticulares de cada territorio y la voz que puedan tener en encuentros como Hábitat III, surge la expectativa alrededor de quienes conforman las comitivas que representan al país en el encuentro internacional. Con base en esto, es importante conocer lo que piensa un vecino, líder social, sobre los representantes en dicha instancia. Esto piensa la presidente de la junta vecinal de Los Piletones, en Argentina:
“No, no nos representan. No, porque cada vez más sentimos que hay un incumpli-miento de los derechos y si hay un incum-plimiento quiere decir que, bueno, esa es la realidad que nosotros vivimos y no es la que piensan ni la que viven los que dicen que nos representan a nosotros.
A ver, si en ese escenario simplemente pueden estar sentados los que tienen la
voz en representación de todos nosotros, los líderes que trabajamos día a día, y no pasan la realidad, lo que es, para nosotros no es fundamental. No es fundamental porque no se van a basar en la realidad que vivimos, en el trabajo que tenemos y en lo que queremos, lo que necesitamos”.
Conversación con Carlos Chía
¿Quién es Hábitat III? pregunta Carlos Chía, líder comunal del municipio de Suacha, Cundinamarca, Colom-bia. Luego de varios años de trabajo comunitario, era la primera vez que Carlos escuchaba del tema. Algunas referencias difusas fueron llegando a su cabeza tras algunas contextualiza-ciones hechas. A continuación, trans-cribimos parte de nuestra conver-sación, a propósito de lo que puede aportar la agenda de Hábitat III a los barrios populares de América Latina.
Carlos ¿Conoces qué es Hábitat III?
“¿Quién es ese personaje?”
Es la reunión más importante con-vocada por la Organización de las Naciones Unidas para discutir los retos del desarrollo urbano en el mundo. Recientemente se celebró la tercera reunión en Quito, Ecuador, siendo la primera vez que se realiza en América Latina.
“¿Y Colombia estaba invitada?”
Sí, todos los países miembros de la ONU enviaron declaraciones asumien-do una postura frente a las discusio-nes propuestas, entre ellos Colombia, representado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
“Ahh, el mismo Ministerio que promueve la construcción de megaproyectos de vivienda social en Suacha, que tiene el municipio convertido en el negocio más rentable de sus amigos los constructores. Si es así, me imagino qué fue lo que se dijo por allá”
Compilado por Sebastián Castañeda y Juan Camilo Jiménez
Enviar fotos de Mónica Ruejas y Carlos Chía
y/o fotos para ilustrar la nota.
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ciones sociales están exigiendo para Suacha?
“Todas palabras muy bonitas, nadie va a estar en contra de que se luche contra la desigualdad o la pobreza, o que se cuide más la naturaleza o se promueva más convivencia y seguridad. Sin embargo, son todos saludos a la bandera, como dicen en Colombia.
Por más palabras bonitas que los gobier-nos afirmen, al final las acciones mues-tran otras cosas. Sus políticas, al menos para el caso de Suacha, no tienen nada que ver con lo que usted ha mencionado. Aquí sólo se construyen viviendas, como el negocio de los constructores, pero no se invierte en parques, colegios, centros de salud, vías y polideportivos, que son al final lo que permite que la gente viva bien.
Yo no le creo a esas agendas, tan distantes del mundo real, porque aquí a la comuna 1 nadie ha venido a decirnos cómo vamos a hacer para lograr esos objetivos. Su-pongo que serán asuntos de los gobiernos exclusivamente, que siempre nos dejan por fuera de los diseños y las soluciones.
En últimas, puede que salgan muy bonitos documentos, o se hagan eventos muy reconocidos con invitados muy especia-les, pero a nosotros en el barrio eso no se traduce en nada, mientras los gobiernos sigan decidiendo lo mismo a beneficio de los mismos”.
¿Crees que reuniones como H3 tienen cosas que aportar a los barrios popu-lares de América Latina?
“Yo creo que es como todas las reuniones de políticos y gobernantes, que discuten generalidades y se dan abrazos mutuos, donde nada de lo que se dice se siente, pero se debe decir porque así uno queda bien. Al final de cuentas, por más reu-niones que hagan, aquí las cosas siguen siendo las mismas, faltando las mismas cosas e igual de estrechos los canales para participar, hacer control social y acceder a las inversiones del Estado.
Es muy difícil para mí creer en esos escenarios. Son todos publicitados y famosos para un círculo de personas, pero en los barrios, el H3 puede ser un señor o la nada misma, es algo muy distante a nosotros.”
¿Por qué crees que es distante para los barrios populares?
“Porque necesitan estar lejos para vernos como los exóticos, los que necesitan ayu-das e inversiones, pero nunca nos invo-lucran o preguntan por dónde tenemos que entrarle al asunto. Contrarrestar las desigualdades de las ciudades implicaría redistribuir las riquezas que genera el crecimiento urbano, y eso es algo que los constructores no quieren, y que sus amigos del gobierno no van a permitir.
Nosotros seguimos aquí trabajando, mien-tras ellos en cocteles siguen brindando por nosotros, como si fueran nosotros, pero sin nosotros. Así funciona este mundo, los que necesitan quedan afuera del baile, no pueden pasar, mientras los que entran, bailan melancólicos por los que quedaron afuera. Luego salen en sus carros, con sus escoltas, nos echan el polvo y vuelven a sus oficinas.”
Una de las prioridades de la Nueva Agenda Urbana de H3 es la promoción de ciudades sostenibles, participati-vas, resilientes, seguras, inclusivas y compactas ¿Crees que esos objetivos coinciden con lo que las organiza-
El futuro: Lecciones aprendidas y nuevas búsquedasEl recorrido de Hábitat I a Hábitat II, con todo lo que significó en términos de cambio de paradigmas en políticas de vivienda y desarrollo y de Hábitat II a Hábitat III, que refleja la compleja problemática de introducir la cuestión del cambio climático y los desplazamientos forzados a la agenda Hábitat, deja lecciones relevantes y abre nuevos caminos a incursionar. Un denominador común en estos tres eventos ha sido la reflexión profunda en torno al rol del Estado, los mercados y las organizaciones de la sociedad civil. Hábitat III dedicó importantes sesiones a discutir estrategias para expandir y pro-fundizar el involucramiento del sector privado en el diseño e implementación de políticas de desarrollo sustentable. Para los más críticos, pensar que el sec-tor privado, cuyo objetivo esencial es la rentabilidad, pueda aportar en forma consistente soluciones a los problemas que enfrenta la humanidad actualmente no sólo es errado e ingenuo, resultado de una mira-da distorsionada de la historia, sino que además es peligroso. Por el contrario, para quienes creen en el rol del sector privado en impulsar de una forma más sólida y sostenida el desarrollo en forma inclusiva, la no consideración de introducir reformas diri-gidas a facilitar su inserción en la “Nueva Agenda Urbana” es un error central que lleva a repetir las declaraciones de Hábitat como una expresión de deseo más que como un instrumento operativo que sirva al propósito de brindar medios efectivos para
los gobiernos. De manera notable, ambos grupos de creyentes en el Estado o en los mercados, tienden naturalmente a los extremos, llevando la discusión al plano ideológico, impidiendo discernir cuándo y en qué contextos concretos sirve un formato, el otro y todos los matices intermedios de grises entre ambos.
Otro rasgo en común de los tres encuentros de Há-bitat es el diseño de nuevos instrumentos participa-tivos de planificación, que a lo largo de sesenta años ha ganado consenso a nivel mundial. Sin embargo, su implementación concreta ha adquirido caracte-rísticas ampliamente divergentes, de modo que tanto países con gobiernos autoritarios como los altamente democráticos sostienen que realizan distintas formas de planeamiento participativo. Tampoco se ha eva-luado en forma sistemática los resultados concretos de estos diferentes modelos de participación, espe-culándose con formas virtuosas, capaces de lograr resultados a partir de mecanismos transparentes y operativos de discusión y acuerdos, a formas de participación oscuras y confusas que se prestan más a la manipulación por parte de gobiernos y autori-dades que a la preparación de planes genuinamente populares. Aunque parezca mentira, detrás de esta discusión también hay un trasfondo profundamente ideológico que sólo puede escrutarse con racionali-dad a partir de un principio de honestidad respecto a los postulados teóricos y sus resultados concretos,
LAS MÚLTIPLES ES-CALAS DE DISCUSIÓN, A NIVEL BARRIAL, URBANO Y REGIONAL, CONSTITUYE UN ENORME DESAFÍO EN EL ENFOQUE PARTICI-PATIVO PARA QUE SEA EFECTIVO
Por Fernando Murillo
38 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 39
dependiendo enormemente del contexto especifico de país y región.
Un tercer denominador común de lecciones apren-didas y nuevas búsquedas es el rol de las ciudades en procesos de desarrollo. Inicialmente, la discusión de Hábitat I, dominada por el pensamiento crítico de Jane Jacobs en torno al movimiento moderno, tuvo a la ciudad como protagonista central. Hábitat II planteó un giro conceptual al respecto al introducir una mirada nacional e inclusive regional del asunto. No es casual que fuera este evento el que diera el puntapié inicial al lanzamiento de estadísticas nacio-nales sobre cuestiones de mejoramiento de hábitat y políticas de vivienda social. Hábitat III ve reforzada el rol de las ciudades como líderes de las agendas de cambio, pero, paradójicamente, enmarcadas en planes nacionales de desarrollo y urbanización, algo
que para los detractores constituye un retroceso a las políticas desarrollistas previas a Hábitat I y que para los que están a favor constituye un paso ade-lante pragmático y expedito para empezar a generar las soluciones que la humanidad demanda a esta altura de la historia. ONU Hábitat ha comenzado a desarrollar planes urbanos nacionales de urbaniza-ción en múltiples países del mundo, incluyendo la Argentina, con la promesa de que los mismos “des-taparán” el potencial urbano para liderar procesos de desarrollo económico, social y cultural de sus respectivas regiones. La visión última es un sistema urbano nacional eficiente y equitativo, produciendo riqueza y distribuyéndola de acuerdo a una pauta socio-ambiental fundamentada en principios de desarrollo sustentable. Ciertamente, esta es un área de búsqueda promisoria que debe ser resaltada como fundamental en el pensamiento de los profesionales del hábitat a futuro.
Los temas que son realmente nuevos en la agenda de discusión de los encuentros Hábitat son, por una parte, el cambio climático y por la otra parte, la crisis de los desplazamientos forzados. Ambos se encuen-tran vinculados, de modo que su tratamiento merece una mirada integral para realmente avanzar hacia soluciones posibles. Pero aunque Hábitat III tenga el mérito de haber planteado ambos temas, es criticable no haya tenido un protagonismo que facilitase el desarrollo de acciones. Buena parte de la crítica en los encuentros relacionados con el tema fue precisa-mente la ausencia de una agenda concreta de ambos temas dentro de la “Nueva Agenda Urbana”. Incluso varias voces se alzaron para denunciar que la “Nueva Agenda Urbana” como está redactada no considera o directamente ignora compromisos previos de las Na-ciones Unidas en temas de derecho de los inmigran-tes y refugiados y que esto da lugar a especulaciones sobre posibles intenciones de vaciar de contenidos y menoscabar declaraciones previas. En la era en que presidentes de los países más poderosos del mundo se retiran del acuerdo de Paris sobre cambio climáti-co, tales especulaciones aparecen como ciertamente fundadas. Sin duda que este tema será dominante a futuro y los planificadores urbanos y regionales ten-drán un rol central en encontrar formas innovadoras que permitan ordenar el territorio de una manera más inteligente para prevenir desastres. Múltiples fenómenos que evidencian el cambio climático proporcionan lecciones relevantes a tener en cuenta para mirar el futuro de la humanidad con actitudes más proactivas y preventivas que las que se tenía en ejercicios tradicionales de planeamiento territorial. El impacto del cambio climático en asentamientos informales es una amenaza poderosa para intervenir y encontrar remedios factibles a la escala del fenó-meno para preservar vidas y mejorar las condiciones de vida que ya se especula que estarán seriamente afectadas a futuro.
De la misma manera, todo el desarrollo en torno a nuevas tecnologías de comunicación e información, producción de energías no convencionales y produc-ción “verde” es un paquete temático inédito que abre nuevas líneas de trabajo, investigación y desarrollo. Es en este campo “del futuro” donde en general los profesionales más jóvenes se sienten atraídos y se in-volucran con fervor, desarrollando prototipos y mo-delos audaces que desafían las reglas clásicas, mo-dernas y postmodernas de la arquitectura. Desde los órdenes clásicos, a las distintas escuelas históricas de estilos arquitectónicos, el énfasis ha estado puesto en la estética y un poco en la funcionalidad. Pero con
EL
FU
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FU
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los desafíos de la racionalización de la energía y las nuevas tecnologías, los estilos arquitectónicos han girado hacia objetivos de eficiencia y sustentabilidad desconocidos en el pasado. La Nueva Agenda Urba-na incorpora estos nuevos interrogantes, pero fiel a su estilo declamatorio y no operativo, no establece ni principios ni formas de transitar estos nuevos cami-nos, ni mucho menos compromisos concretos por parte de los actores involucrados.
Finalmente, una dimensión fundamental, que no puede ser ignorada en la mirada a futuro, es la insti-tucional. Es bien conocido el desfinanciamiento ge-neral de las Naciones Unidas en estos últimos años, fruto de una crisis mundial asociada a la multipola-ridad de poderes económicos, políticos y militares, y de ONU Hábitat en particular. Este panorama abre el
Figura 37 Las múltiples
escalas de discusión de la
planificación participativa
interrogante respecto a quién financiará el monito-reo y evaluación de la implementación de la “Nueva Agenda Urbana”, ejercicio fundamental para saber si efectivamente se está avanzando o retrocediendo en su cumplimiento. O más allá de la Nueva Agenda Urbana, y aun más importante: ¿quién sostendrá con acciones sistemáticas y coordinadas la agenda del cumplimiento de los derechos humanos en sus múltiples dimensiones? Para los más entusiastas, las universidades, ONGs y gobiernos son suficientes para esta tarea. Para los detractores, ese colectivo es demasiado complejo para lograr acuerdos objetivos y el rol de los organismos internacionales velando por cuestiones internacionalistas es irremplazable. Este también es un interrogante fundamental a futu-ro que signa los esfuerzos empeñados en una direc-ción todavía incierta.
40 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017 41
Quito hervía de calor en Octu-
bre de 2016. Múltiples activi-
dades superpuestas hacían
dudar que algo sensato saliera
de aquellas calles atiborradas
de gente de todo el mundo,
hablando en idiomas ignotos
y vistiendo ropas tradicionales
y exóticas, dando a la esce-
na un aire surrealista. Pero
aunque confusa y contradic-
toria, aquella ciudad y aquel
momento particular de su his-
toria paría nada menos que el
documento madre del cambio
en la forma de intervenir en
las ciudades: la Nueva Agenda
Urbana.
El taxista que nos llevaba por
el centro de Quito no paraba
de quejarse de Hábitat III, el
evento por el cual estábamos
allí. Aun cuando le dijimos
que estábamos encantados
con el valor patrimonial de la
ciudad, no dejo de quejarse
de las calles cortadas a causa
del “circo”, según sus propios
términos, montado en las
zonas céntricas complicando
el tránsito, el poco respeto
demostrado por el personal de
la ONU, por sus monumentos
y héroes nacionales, al utili-
zarlos para atar sus pasacalles
y señalética, y otras muchas
cuestiones de tipo doméstica
que ciertamente afectaban a
nuestro conductor y referente
popular. Ante la pregunta res-
pecto a su posición respecto
a la Nueva Agenda Urbana,
el caballero se limitó simple-
mente a señalar con un gesto
el caos vehicular y encoger-
se de hombros expresando
escepticismo. Aunque la queja
permanente de este señor ya
produjo en nosotros cierta
molestia, pudimos entender
cabalmente su enojo, y hasta
compartirlo apenas llegados
al predio donde se realizaba
el registro de ingresantes al
evento. Allí pudimos compro-
bar que una multitud hacien-
do filas para ingresar, todos
sumidos en un verdadero
caos de policías ecuatorianos
mezclados con fuerzas de
seguridad de la ONU, daban
órdenes y contraordenes a
los confundidos asistentes
que estoicamente resistían
bajo un cruel sol que parecía
castigar con sus lenguas de
fuego a quienes se atrevían a
entrar al recinto. Cinco horas y
varios litros de refresco tomó
entrar finalmente. Después de
tamaño sacrificio, pretender
que los participantes estuvie-
ran de humor para discutir los
contenidos de la Nueva Agen-
da Urbana era una empresa
difícil.
Efectivamente no había
discusión de la Nueva Agen-
da Urbana, sino una serie de
pabellones y conferencias.
O, dicho de otra manera, un
mercado persa donde se
podían encontrar desde planes
de turismo, discusiones sobre
el futuro del capitalismo, pro-
paganda gubernamental y no
gubernamental en torno a las
virtudes del sistema construc-
tivo “X” que había producido
millones de vivienda en países
desconocidos, hasta nuevas
tecnologías de información y
comunicación que hacían mi-
lagros increíbles en cualquier
país del mundo. Desde robots
que producen maquetas hasta
infusiones que transforman
ricos en pobres con solo el
brebaje de un elixir, las cosas
más inesperadas estaban
presentes. Se podía asistir a
conferencias magistrales de
catedráticos famosos o mesas
redondas con dirigentes
importantes de organismos
internacionales. ONU Hábitat
estaba presente con sus acos-
tumbrados reportes mundia-
les, en los que desentrañaba
los misterios de las nuevas
tendencias de la humanidad
en vivienda, asentamientos
informales, desarrollo regional,
planes nacionales, servicios de
vigilancia y seguridad ciuda-
dana, servicios de repostería y
picada de cordón de veredas.
Con emoción se proclamaba
que el futuro del planeta será
urbano, y que es la responsa-
bilidad de todos y cada uno
que sea un “futuro urbano
mejor”. Qué significaba eso en
la práctica, vaya uno a saberlo.
También había otras agencias
que abogaban por los dere-
chos de los desplazados, de
los refugiados, de las mujeres,
de los niños, de las especies
de extinción y así sucesiva-
mente. En un ángulo apartado
del recinto estaban el Banco
Mundial, el Banco Interameri-
cano de Desarrollo y otros por
el estilo desarrollando sesiones
especiales que reflexiona-
ban respecto del costo de
implementar el derecho a la
ciudad, proclamando en forma
entusiasta y sin despeinar-
se nuevos indicadores que
permitirían a los gobiernos
locales justificar el aumento de
sus impuestos de una forma
predecible y transparente.
Parecía así que los visitantes
podían darse un festín de
declaraciones de gran calidez
humana por los derechos de
todos y cada uno de los seres
que vivimos en el planeta,
para pasar luego al queha-
cer de gobiernos, cada cual
esmerándose en presentar sus
virtudes y rasgos más huma-
nos, incluyendo notablemente
vecinos los stands de Israel y
Palestina, ambos preocupados
por la agenda de los derechos
humanos. El recorrido no se
agotaba allí; seguía invitan-
do al solaz y el deleite con
el trabajo las ONGs y de la
“gente” para probar un poco
de tecno, para rebajar tanto
dulce, y después de tamaño
festín ideológico-conceptual,
sin remordimientos, ya que
todo fue hecho para el bien
de la humanidad, estaban los
bancos para cobrar la factura
del banquete. Afortunadamen-
te, parece que David Harvey
no llegó a la instancia de los
Bancos, ya que en el stand
de al lado estaban regalando
gorras de UNICEF, recurso
fundamental para proteger
su calvicie del despiadado sol
ecuatoriano. Y si nada de esto
satisfacía, también se podía
asistir a los ya acostumbrados
foros alternativos, donde los
LA AN ÉC DO TAF I N A L
¿Qué quedó de Hábitat III? mismos expositores decían
más o menos lo mismo, pero
con tono de crítica y, ahora sí,
despeinándose lo suficiente
como para impresionar, más
algunos otros, que no habien-
do sido invitados a presentar
en Hábitat III, utilizaban los
foros alternativos para reivin-
dicar sus causas.
Como no podía faltar, por la
noche hubo espectáculos
donde las culturas originarias
expusieron sus artesanías
y dones de canto y danza,
acompañados del entusiasmo
de una audiencia literalmente
multicultural que no paraba
de sacar fotos con entusiasmo
desenfrenado y subiéndolas
a sus Facebook. Cuando el
paroxismo por tales eventos
se fue apagando a medida que
las horas de la noche avanza-
ban, la multitud se dispersó,
volviendo cada uno a sus
alojamientos. Los pro-hom-
bres de la humanidad a sus
hoteles cinco estrellas a seguir
imaginando un “mejor futuro
urbano”; los funcionarios
de gobiernos a sus hoteles
cuatro, tres y dos estrellas, de-
pendiendo del país; las ONGs
a sus casas de huéspedes,
contentos de haber cambiado
el mundo, aunque sólo sea
un poco; y los ciudadanos,
o bien con entusiasmo por
todo lo que se podría lograr, o
bien decepcionados de tanta
palabrería sin ningún tipo de
acción concreta. Claro que
había también personas humil-
des provenientes de asenta-
mientos informales de todo el
mundo, compartiendo mesas
de debates y discusiones de
todo calibre quienes segura-
mente volvieron a sus asenta-
mientos paladeando el sabor
de haber sido protagonistas
de un evento histórico que sin
duda los desafiaba a pensar
nuevas formas de desarrollo.
¿Qué quedó de Hábitat III?
Difícil predecirlo hoy. Cierta-
mente, desde las pirámides de
Egipto en adelante la humani-
dad siempre ha buscado reali-
zar hazañas que la inmortalice.
E implementar el derecho a
la ciudad es ciertamente una
de esas hazañas que tiene el
potencial de dejar una huella,
una impronta importante en
nuestra historia contemporá-
nea. Si esto fue asó o no, el
tiempo lo dirá. Mientras tanto,
las anécdotas de Hábitat III
serán un recordatorio de la
misión colectiva emprendida
con final abierto.
LA
AN
ÉC
DO
TA F
INA
L
42 POSTPLÁN / Número 3 / ¿Podrá la “Nueva Agenda Urbana” asegurar el Derecho a la Ciudad? / Septiembre de 2017