editorial - wordpress.com...jefe unidad de informatica iliana fajardo mendoza rubén darío gómez...
TRANSCRIPT
1
2
3
Editorial
Lucha Contra la Corrupción
La información contable es una
herramienta para la transparencia de
la gestión pública en Colombia
Compromiso institucional, propósito
común frente a la corrupción
Administracion publica no es
atesoramiento inercial de recursos
El Malestar en la Cultura
Organizacional
�El Control Interno Contable,
herramienta para la transparencia en
la gestión publica�
Las Normas Internacionales de
Contabilidad Pública: Su aplicación al
caso colombiano
El Control Interno como plataforma de
moralización y transparencia de la
administración pública
Cronograma del Balance General
de la Nación.
Transparencia en las funciones como
contadores públicos
Alvaro Uribe VélezPresidente de la República
CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Jairo Alberto Cano PabónContador General de la Nación
Eduardo Vidal DíazSubcontador del Nivel Nacional (E)
Luis Alonso Colmenares RodríguezSubcontador de
Consolidación e Investigación
Yolanda Guerrero FernándezSubcontadora del Nivel Territorial
Jaime Castellanos CasallasSecretario General
Juan Felipe Lemos UribeSecretario Privado
Herly Ketty Carrillo OrtizJefe Unidad Jurídica
Fabio Raúl Trompa A yalaJefe Control Interno
Carlos Arturo Rodríguez VeraCoordinador Unidad de Planeación
Gloria Inés Baquero RincónJefe Unidad de Informatica
Iliana Fajardo MendozaRubén Darío Gómez Restrepo
Allison Marín FlorezAsesores Técnicos
REVISTA CAMPAÑACONTRA LA CORRUPCION
Diego Acosta GiraldoDirector
Martín GonzálezEditor Periodístico
Fernando MolanoDirector Nacional de Mercadeo
Francis CastañoLuz Amparo Pineda
Carlos CórdobaRelaciones Públicas
Luis GómezFotografía
6
7
8
18
20
29
32
34
44
54
62
4
La corrupción administrativa constituye uno de los factores que de manera más palpable haincidido, durante los últimos años, en el detrimento del patrimonio del sector público colom-biano. Un ingrediente adicional para el menoscabo de ese patrimonio se ha observado en la
mala gestión de algunas entidades y en la utilización inadecuada y, a veces inexistente, de siste-mas de información financiera consistentes que revelen en forma fidedigna los hechos económicosacaecidos en la administración pública.
Precisamente en este punto es donde radica el importante papel de la información de base conta-ble. Es innegable que la contabilidad tiene dentro de sus objetivos, propender por la transparenciay apoyo de la gestión de la administración, fortaleciendo a su vez el examen y control de lasoperaciones. Así mismo, la contabilidad pública ordena e informa sobre el estado y resultados enel manejo de los recursos públicos, constituyéndose en un instrumento por excelencia de luchacontra la corrupción, que pone en evidencia las acciones y decisiones de los administradorespúblicos frente a sus compromisos financieros, legales y morales adquiridos con la comunidad.
Pero lo más importante es la generación de los estados e informes, que no sólo contribuyen aaumentar la eficiencia en la gestión y toma de decisiones de los administradores, sino que posi-bilita el ejercicio del control por parte de los órganos externos y de la comunidad en general, comoinstrumentos fundamentales en la lucha contra conductas dolosas.
En ese sentido, y atendiendo al mandato constitucional y legal, la Contaduría General de la Naciónha venido implementando mecanismos conducentes a producir información de calidad, que se hanconvertido en verdaderas herramientas para un manejo transparente de los dineros y bienes acargo de los distintos entes públicos.
La tarea de la entidad también se ha encaminado a desarrollar un amplio programa de capacita-ción y asistencia técnica, con el fin de que los organismos estatales organicen su sistema deinformación contable y financiero atendiendo los requerimientos y políticas establecidas por laContaduría, para garantizar una información del sector público capaz de obedecer a sus requeri-mientos particulares y a su vez que sea garante de la cristalización de los nuevos proyectosencaminados a fortalecer la transparencia en la gestión pública.
Conscientes de esta responsabilidad, la CGN se ha dado a la tarea de editar la Revista CampañaContra la Corrupción como aporte al control y erradicación de prácticas corruptas contra el erariopúblico y con el único propósito de fortalecer una cultura contable en el país,encaminada a optimizarla interpretación y uso de la información financiera pública dentro del marco de un Estadoparticipativo que permita verificar el cumplimiento de los planes de desarrollo y el adecuadomanejo de los recursos públicos.
Esta publicación presenta, en forma general, los objetivos fundamentales en los que se encaminala entidad, relacionados con el mejoramiento de la calidad de la información contable y estadísticapública reportada por los entes para suministrar una información razonable y socialmente útil, lacuál garantizará el proceso de transparencia en la gestión pública orientada a resultados.
Se trata de un logro bastante significativo que permitirá tanto a las instancias de control como alos administradores de cada institución imprimir criterios y prácticas éticas y eficientes a su ges-tión. De esta manera, la CGN brinda su concurso para que con la disponibilidad de cifras sobre supropio desempeño, Colombia consolide y proyecte hacia el largo plazo sus objetivos sociales.
JAIRO ALBERTO CANO PABÓNContador General de la Nación
Editorial
5
Luchacontra la corrupción
Luchacontra la corrupciónApartes del discurso del Señor Presidente de la
República, Dr. Alvaro Uribe Vélez; el día de su posesión,7 de agosto de 2002.
Ocho medidas que propone el Sr. Presidente de la República,Dr. Álvaro Uribe Vélez, para Luchar Contra la Corrupción
1. Eliminar el beneficio de casa por cárcel para los corruptos. 2. Que los corruptos no puedan regresar al Estado por contra-to, elección o nombramiento.
3. Veeduría comunitaria a los contratos del Estado por entida-des como cámaras de comercio, universidades y gremios.
4. Adjudicación de contratos en audiencia pública para que lacontroversia genere transparencia.
5. Evitar preferencias en compras directas y someter los pro-veedores a turnos definidos por entidades respetables.
6. Publicar el prepliego antes de su aprobación como pliego.
7. Crear la cátedra transparencia que se inicia con el compro-miso de las madres de enseñar transparencia en el hogar.
8. Arrebatar al aparato politiquero la inversión de regalías paraque no continúe el robo de 340.000 millones de pesos poraño. Que se inviertan a través de organizaciones transparen-tes como las que han intervenido en la Reconstrucción del EjeCafetero.
Medidas Contra la Corrupción (1)
Alvaro Uribe VélezPresidente de la República
Fuente: Directrices anticorrupción [en línea]. Presidencia de la República. Septiembre de2002. Consultada el 1 de septiembre de 2003. Disponible en: http://www.anticorrupcion.gov.co/homeprincipal.asp?flag1=plantillas1&flag2=1&flag3=278&flag4=0
6
�Donde no hay
cuentas
claras,
se abren
las puertas a
la corrupción�
�Donde no hay
cuentas
claras,
se abren
las puertas a
la corrupción�
Antes de 1996 el Estadocolombiano no tenía información ponderada y
precisa, o al menos aproximada, ala realidad, acerca de los derechos,bienes, propiedades, planta y equi-po que componen su inventario; me-nos aún se tenía conocimiento clarode las cuentas oficiales en términosde ingresos, gastos y demás, por loque resultaba prácticamente impo-
sible producir un balance contableque sirviera de base para la proyec-ción de un ejercicio administrativo ode un Plan de Desarrollo.
Este fenómeno de desinfor-mación y desconocimiento de lascuentas de la Nación es consideradocomo un canal expedito hacia la co-rrupción. Debido a ello, se planteala urgente necesidad de buscar e
identificar los componentes del in-ventario estatal, como una estrate-gia para combatir la corrupción, lacual deteriora paulatinamente losintereses económicos del Estado y,además, evita una planificación ade-cuada de la gestión gubernamental.
A partir de la Constitución de1991, se empieza a hablar en Co-lombia, con propiedad, sobre el co-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Tomado de la entrevista realizada alContador General de la Nación,
Jairo Alberto Cano Pabón
7
nocimiento detallado de la cantidadde bienes que posee el Estado, desus características y usos; pero ade-más se evidencia el interés ciudada-no por establecer cuál es el manejoque se le da a los recursos públicos,su ejecución para el cumplimiento desus objetivos.
La Constitución de 1991 deter-minó la creación de la figura del Con-
tador General de la Nación y, por in-termedio de la Ley 298 de 1996 sereglamentó el artículo 354 de la Car-ta. La norma definió claramente lasfunciones del nuevo ente guberna-mental, encaminadas a uniformar,centralizar y consolidar la informa-ción contable pública. En otras pa-labras, nos imaginamos el Estado,en su nivel central, como la casamatriz de una organización empre-sarial en la que las 3.200 entidadesque conforman la estructura del Es-tado son sus filiales.
Esta es precisamente la pri-mera función que la Constituciónle asignó a la Contaduría Generalde la Nación.
¿Qué es la ContaduríaGeneral de la Nación?
En opinión del actual ContadorGeneral de la Nación, Jairo AlbertoCano Pabón, es el organismo queconsolida toda la información finan-ciera, económica y social del sectorpúblico colombiano y direcciona elproceso contable público.
Como cualquier empresa, ela-bora el Balance General de la Na-ción; conoce el balance de todos losentes nacionales y territoriales, ela-bora estadísticas de las finanzas pú-blicas, pero además, provee de in-formación a todos los organismos decontrol y seguimiento que tiene el
«Cualquier ciudadano colombianopuede acudir, sin restricción alguna, a
la página web de la Contaduría Generalde la Nación y establecer, de primera
mano, qué panorama financieropresentan los municipios, cual es lasituación fiscal de su departamento;
conocer también cómo se estánutilizando los recursos públicos en su
respectiva jurisdicción».
8
Estado y le proporcio-na información útil a laciudadanía.
Cualquier colom-biano puede acudir, sinrestricción alguna, a lapágina Web de la Con-taduría General de laNación y establecer, deprimera mano, qué pa-norama financiero pre-senta su municipio,cuál es la situación fis-cal de su departamen-to; cómo se están utili-zando los recursos pú-blicos en su respectivajurisdicción; cuál es lasituación financiera delas empresas que enlos actuales momentosson objeto de liquida-ción, de reestructura-ción, de escisión o defusión en el sector público.
A partir de su creación, laContaduría asume un rol muy im-portante en la estructura del Es-tado Colombiano, para consolidarel proceso contable público y co-locar al servicio, no solo de las ins-
tituciones de con-trol, seguimiento yevaluac ión de lagestión pública, lainformación finan-ciera, económica ysocial, sino tambiénen benef ic io delpr inc ipa l usuar ioque es el ciudadanocomún y corriente.
El ContadorGeneral mencionóque la entidad, des-de su comienzo, uni-formó el procesocontable en el sectorpúblico. Así mismo,el funcionario expli-có que antes deimplementar el siste-ma de informacióncontable, existían
cien planes de cuentas; no habíaun regulador contable; laContraloría determinaba las nor-mas y prescribía los planes decuentas, así como realizaba laauditoría y fenecía el balance, pro-cedimiento que no era el más apro-piado para la Nación.
La contabilidad es una funciónadministrativa que le compete hoya la Contaduría General, en tantoque la de auditar los balances y fe-necer la cuenta del Estado, le co-rresponde a la Contraloría Generalde la República. El haber uniforma-do el proceso contable público im-plica que la Contaduría es el únicoregulador contable del sector públi-co, ratificado por la Corte Constitu-cional en sentencia C452. Pero ade-más, este es el organismo encar-gado de trazar las directrices en ma-teria de contabilidad pública para las3.200 entidades que tiene el Esta-do. Existe también otro elementofundamental de uniformidad, y esque la totalidad de los organismosestatales aplican, sin excepción, elPlan General de Contabilidad Públi-ca, PGCP.
El Contador General afirmó quela entidad bajo su orientación tienela responsabilidad de elaborar el Ba-lance General de la Nación, como re-sultado inmediato de la centralizacióny consolidación de la información con-table. Para ello, cada tres meses, re-cibe la información remitida por latotalidad de las entidades públicas y
La contabilidad esuna función
administrativa y lecompete hoy a la
Contaduría Generalde la Nación, en
tanto que la funciónde auditar los
balances y fenecer lacuenta del Estado le
corresponde a laContraloría General
de la República.
ServidoresPúblicos yAsesores.ContaduríaGeneral de laNación.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
9
con ella produce y proporciona infor-mación valiosa y útil para la toma dedecisiones por parte del Estado.
Asume igualmente el compro-miso de determinar las políticas,principios y normas de contabilidadque deben regir en el sector públicocolombiano.
Precisamente, hoy todas lasdecisiones del Estado se adoptan, engran medida, con base en la infor-mación que produce la ContaduríaGeneral de la Nación.
La Contabilidad Públi-ca y la Corrupción
Para el Contador General de laNación �donde no hay cuentas cla-ras, se abren las puertas a la corrup-ción�. Y una evidencia clara de estecriterio son los estudios efectuadospor la Corporación TransparenciaInternacional, según los cuales en1991 Colombia ocupaba el segundolugar en corrupción, entre cien paí-ses. Hoy, esa misma Organización nogubernamental ubica a nuestro paísen el puesto 52.
Las cuentas claras, la contabi-lidad, el ordenamiento financieroeconómico y social de las entidadespúblicas son fundamentales y se con-vierten en una herramienta de granvalor en la lucha contra la corrup-ción. �El que cada entidad públicaconozca qué activos posee; qué obli-gaciones y derechos tiene, cuál essu inventario y qué cartera registra,si están adecuadamente clasificadose identificados, constituye una for-taleza para la toma de decisiones delas entidades�.
Para el Contador General noes explicable que en algunas enti-dades públicas se contraten pólizasintegrales de seguros sin tener unconocimiento exacto de qué es loque se está asegurando. �Existen,en este campo, variados casos que
«Antes de 1995 los 1098 municipioscolombianos no llevaban contabilidad, porque noexistía esa cultura contable o porque el Estado
no les proporcionaba los elementosinstrumentales; no existía un Plan General de
Contabilidad Pública».
conllevan a la corrupción y al dete-rioro del patrimonio público, comoconsecuencia de no llevar un pro-ceso de contabilidad adecuado o ac-tualizado o simplemente no llevarcontabilidad�, afirmó.
En el inventario de cualquierentidad pueden existir bienesobsoletos, acabados, depreciados,donados o entregados en comodato
o que simplemente no son propie-dad del organismo, por lo que no esviable la contratación de una pólizaintegral, en esas circunstancias.
«Estamos pagando una primaque no corresponde a la realidad yle estamos ocasionando unaserogaciones enormes al Estado,máxime en esta época de vacas fla-cas y dificil situacion fiscal».
10
�Si usted tiene claramente de-finida la contabilidad, por ejemplo enel caso del efectivo, si se tiene ac-tualizado el proceso de conciliaciónbancaria, eso es fundamental en latoma de decisiones en materia deadministración de los recursos pú-blicos. Se sabe en el corto plazo quérecursos están necesitando y cuálesle están sobrando, y esos que le so-bran sabe porqué tiempo los puedeutilizar en títulos de renta fija paraefectos de producirle unos recursosadicionales al Estado. Si estos so-brantes de recursos se dejan ocio-sos en una cuenta corriente, sin nin-guna rentabilidad para el Estado, elfuncionario puede incurrir endetrimento patrimonial se-gún lo establece laContraloría General dela República�.
Señala elContador Generalque si el procedi-miento de concilia-ciones bancarias selleva al día dentrodel proceso conta-ble, está facilitando laadopción de políticasfinancieras y, por ello,también es fundamentaltener el Plan AnualMensualizado de Caja como unaherramienta financiera. �Pero ade-más, con estas alternativas de la con-tabilidad al día se podrá conocer encualquier momento qué volumen deingresos está recaudando la entidady cuál es su destinación�.
Aplicando estas técnicas con-tables, los municipios podrán cono-cer oportunamente el estado de lasrentas por cobrar y, como conse-cuencia directa, el estado de su car-tera; establecerán también sus pa-sivos y los conceptos de tales deu-das, procediendo a categorizar lasantigüedades de las cuentas por co-brar (predial, industria y comercio,etc.) y proceder a hacer un esque-
ma de estrategia fiscal a nivel delmunicipio.
En el caso de empresas comoEcopetrol, Empresas Sociales del Es-tado, de Servicios Públicos, entreotras, nos encontramos con que elmanejo eficiente de inventarios esfundamental y, más aún, es básicorealizar periódicamente tomas físi-cas de inventarios y determinar quelas cifras que se incluyen en la con-tabilidad si corresponden a las exis-tencias físicas.
No se entiende, por ejemplo,cómo se manejan inventarios físicospor $150 millones y en libros sólohay $100 millones. �Eso es abrirle lapuerta a la corrupción; eso es pro-mover el fraude de los inventariosen el Estado colombiano�, por esoes conveniente realizar regularmen-te inventarios físicos y cotejar conlas cifras.
El fenómeno de la corrupciónes mucho más sensible en las enti-dades territoriales, en los municipiosdonde se observa un mayor nivel dedesorden de la parte contable y nohay una real cultura contable entre
los alcaldes, muchos de los cualesno entienden que la información queproducen trimestralmente, no espara cumplirle al Contador Generalde la Nación o porque la Procuraduríales va a imponer sancionesejemplarizantes, hasta la destitución,inclusive. En los municipios colom-bianos es donde el hecho de no lle-var una contabilidad saneada y de-purada, puede implicar costos adi-cionales y es donde existe más pe-nuria fiscal. �La contabilidad hoy seproduce y se lleva porque es unaherramienta indispensable para latoma de decisiones del Estado�.
Propiedades, Plantay Equipo
El manejo inade-cuado de este grupopuede también condu-cir a un detrimento fis-cal en las entidadespúblicas y propicia elfenómeno de la corrup-ción, especialmente enlas actuales circunstan-cias de dificultad fiscal,donde los recursos no al-canzan para cubrir las ne-cesidades del Estado. Si el
Estado no sabe qué propieda-des, planta y equipo posee; y en
qué condiciones los tiene, corre ries-gos muy grandes que conducen a lacorrupción.
Considera el Contador que sinuna verificación y un registro indivi-dual de activos del Estado, resultaimposible, por decir lo menos, quese pueda constituir y protocolizar unapóliza integral de seguros, como yase ha visto en algunos casos.
Se han detectado graves irre-gularidades, se han encontrado bie-nes, propiedades, planta y equipo quefueron vendidos hace cinco o diezaños y todavía aparecen en la conta-bilidad, pero más grave aún es queel valor de venta de tales bienes tam-
11
poco aparece como ingreso en lasarcas municipales.
�En este punto yo convoco alas auditorias internas a efectuar unseguimiento y una prueba selectivasobre los bienes que hacen parte delas pólizas integrales, con la seguri-dad de que hallaremos sorpresascomo las que aquí hemos mencio-nado�. Este es otro de los frentesconducentes a la crisis fiscal que hoyenfrenta el Estado Colombiano.
El no contar con una informa-ción depurada y un proceso conta-ble eficiente lleva a que el Estadoincurra en gastos, posiblementesuntuarios, frente a las necesidadesreales de recursos públicos. Precisa-mente la Contaduría General de laNación ha detectado un total de$126.000 millones en gastos al añoen estos rubros.
Laspérdidasdel Estado
Si avalamos una cifra del De-partamento Nacional de Planeación,según la cual la Corrupción le cues-ta al Estado colombiano $2.6 billo-nes, no es aventurado afirmar queel 50%, es decir, $1.6 billones es atri-buible o imputable al hecho de nocontar con una información conta-ble saneada.
Consecuencias
El efecto directo de la corrup-ción en las finanzas públicas podríainterpretarse como el origen de unamayor necesidad de recursos parael Estado y ello implica que se acu-da al contribuyente por la vía deimpuestos; que el Estado recurra alendeudamiento o a la reducción delos gastos menos urgentes, o lo quees peor una disminución potencial delvolumen de recursos dedicados a lainversión.
La Contabilidad Públi-ca y el Plan de Desarrollo
Hoy la contabilidad tiene unarelación directa con el Plan de Desa-rrollo, «Hacia un EstadoComunitario»,específicamente en tres aspectos:
«El no contar con una
información depurada y un
proceso contable eficiente
lleva a que el Estado incurra
en gastos, posiblemente
suntuarios, frente a las
necesidades reales de
recursos públicos.
Precisamente la Contaduría
General de la Nación ha
detectado un total de
$126.000 millones en gastos
al año en estos rubros».
1 La política de transpa-rencia de la gestiónpública
Aquí se tienen en cuenta mu-chos tópicos adicionales, como la lu-cha contra la corrupción, la rendi-ción de cuentas, como la que hizo elPresidente de la República con susMinistros en días pasados, pero,adicionalmente, que las entidadesdel Estado lleven las cuentas claras,una contabilidad oportuna, al día yde gran calidad. Solo así podemoshablar de transparencia del Estadoy de un Estado comunitario. �Noconcebimos, desde ningún punto devista, un Estado comunitario al cualno se le rindan cuentas claras y quese le brinden al ciudadano común ycorriente las herramientas suficien-tes para conocer la situación del Es-tado, porque todos nosotros somosaccionistas con derecho pleno de co-nocer cómo se están utilizando losrecursos y en qué se está invirtien-do la plata de los contribuyentes. En
12
esta primera parte tocamoscon el plan de desarrollo delseñor Presidente, ÁlvaroUribe Vélez».
2 Gestión eficientede activos
La gestión eficiente deactivos es una alternativapara mejorar la difícil situa-ción fiscal que tiene el Esta-do colombiano. Consiste enidentificar cualitativa ycuantitativamente qué activos tieneel Estado. Ahí es fundamental la con-tabilidad, porque es el instrumentopara identificar cuántos activos tie-ne el Estado y cuánto valen. Permi-te, además, avizorar cuál es la ver-dadera necesidad de activos que tie-ne el Estado y determinar qué acti-vos improductivos existen. El Con-tador General mencionó que hoypueden ser realizables $300.000 mi-llones, de activos improductivos yaque existen otros que son recibidosen dación de pago y estánpignorados, ya sea por la liquidaciónde la antigua Caja Agraria o el sa-neamiento financiero del Banco Ca-fetero, la liquidación del IFI, por loque su destinación apunta a finan-ciar la contra-garantía que se otor-gó a través del Fogafin.
Esos $300.000 millones pue-den ser objeto de gestión, porqueen uno o dos años se puedenoptimizar o sacar a procesos de ven-ta, permuta o remate y por esa víaconseguir unos recursos adicionalespara el Estado.
«De otra parte, eliminamosgastos anuales por $196.000 millo-nes en el mantenimiento y sosteni-miento de activos improductivos».
El Estado Colombiano tambiéntiene en sus cuentas oficiales losdenominados bienes incautados oaprehendidos, los cuales se hancuantificado en $702.500 millones.Entre estos se incluyen algunos queno han sido sometidos a extinciónde dominio, sino que son objeto deinvestigación por parte de la Fiscalíay las entidades competentes.
Todos estos bienes le signifi-caran un ahorro al Estado y seránobjeto de optimización, por ejemplo,propiedades que pueden ser utiliza-das en programas de bienestar so-cial, lotes destinados a vivienda deinterés social; edificaciones, que bienpueden ser utilizadas para funciona-miento de entidades públicas, por loque se pueden obtener cuantiososahorros, por arrendamientos y de-más. Hacia el futuro inmediato noes concebible un Estado dedicado acomprar activos o inmuebles, segúnestas cuentas oficiales.
3 Información de cali-dad para un eficaz se-guimiento de la ges-tión pública
«Hoy un total de 124municipios se van a quedar
sin transferencias depropósito general para el
2004 por no llevarcontabilidad, por no rendir
cuentas o no tenerlasclaras».
El propósito es contribuir coninformación de calidad para que seconfeccionen las estadísticas de lasfinanzas públicas y para que el Esta-do pueda conocer su verdadera si-tuación financiera, económica y so-cial, y así pueda tomar decisionescon base en la contabilidad, necesa-ria para construir los indicadores deendeudamiento y gestión fiscal.
Nivel directivo de la Contaduría Gene-ral de la Nación: de Izq. a der. GloriaInes Baquero, Carlos Arturo Rodríguez,Yolanda Guerrero, Luis Alonso Colme-nares, Jairo Alberto Cano Pabón; Con-tador General de la Nación, Jaime Cas-tellanos Casallas, Juan Felipe Lemos,Herly Ketty Carrillo, Eduardo Vidal,Fabio Raúl Trompa.
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
13
De la Contaduría General de laNación nacen todos los indicadores,que permiten una clara medición dela capacidad de endeudamiento delas entidades territoriales.
La contabilidad es de gran uti-lidad en los entes territoriales parael cumplimiento de la ley de ajustefiscal, porque se establecen losparámetros y topes de gastos de fun-cionamiento que la Ley fija. Además,para la ejecución y aplicación de laLey 715 resulta básica la contabili-dad, porque ella refleja la informa-ción utilizada en los indicadores degestión fiscal y eficiencia administra-tiva, a efectos de la asignación departidas y transferencias de propó-sito general.
«Un total de 124 municipios sevan a quedar sin transferencias depropósito general para el 2004 porno llevar contabilidad, por no rendircuentas o no tenerlas claras».
La depuracióncontable
La ley 716 de 2001 sobre sanea-miento contable, busca obtener infor-mación de óptima calidad y que lascifras contenidas en los estados con-tables reflejen real y razonablementela situación financiera de cada enti-dad. En esto hay varios aspectos quevale la pena mencionar, como porejemplo, el hecho de que muchas ad-
ministracionesmunicipales no llevabanningún tipo de contabilidad o no te-nían prescritos métodos de contabili-dad y, apenas hace siete años, comen-zaron un proceso que hoy tiene frutospositivos, pues el proceso de sanea-miento contable, que vence el 31 dediciembre próximo, avanza con un pro-medio de cumplimiento del 51% enlos entes territoriales.
La responsabilidad del sanea-miento contable es del representan-te legal, el alcalde, el gobernador, elgerente, quienes deben responder ypropender porque las partidas queson de dudoso origen o que no estánrespaldadas y soportadas, sean ob-jeto de procesos administrativos y le-gales, de normalización de activos,con el fin de tener una informaciónsaneada.
Situación financieradel Estado
Según el Contador General, acifras de hoy, el Estado tiene $284billones en activos; tiene ademásunas deudas u obligaciones del or-den de los $240 billones y un patri-monio, que es de todos los colom-bianos, del orden de los $44 billo-nes. Cada tres meses el país, a tra-vés de los balances que elabora laContaduría General de la Nación, tie-ne conocimiento de la situación deactivos y pasivos de las 3.200 enti-dades del Estado.
Los beneficios de unabuena contabilidad
A cifras de hoy, las empresasestatales colombianas, en su granmayoría, presentan una utilidad,como el caso de Ecopetrol, Empre-sas públicas de Medellín, Isa, etc.
En las entidades del sector pú-blico, en el nivel central, no podemoshablar de utilidades o pérdidas, por-que la finalidad del Estado no es per-cibir una utilidad económica. La fina-lidad, el objeto del Estado, según laConstitución, es promover el bienes-tar social y satisfacer las necesida-des básicas de la población, con unafuente de recursos que se sustentaesencialmente en los impuestos, enlas transferencias y en elfinanciamiento. De esta manera, elEstado cumple con su función social.
«En el Estado, en sus nivelesCentral, Nacional, Departamental,Distrital o Municipal, hablamos en-tonces, de excedente o de déficit,según el caso. El consolidado del sec-tor público refleja un déficit de $1.3billones de pesos a 31 de marzo de2003 y es lo que se denomina la si-tuación fiscal, lo mismo que en elsector privado se llama el resultadoempresarial determinando una pér-dida o una utilidad».
En el sector público consolida-do, a 31 de marzo de 2003 existe undéficit cuantificado en $1.3 billones depesos, lo que equivale al 0.6% delProducto Interno Bruto, PIB, lo cualse encuentra dentro de lasmetas eco-nómicas oficiales acordadas con elFondo Monetario Internacional.
La explicación de este compor-tamiento, afirma el Contador Gene-ral, es clara y se traduce en quenuestros ingresos no son suficientespara cubrir los gastos de la adminis-tración pública.
14
Sanciones por incum-plimiento de normas con-tables
La Contaduría General de laNación no está dotada de un régi-men sancionatorio. �Yo en eso estoyplenamente de acuerdo. Estoy másinclinado hacia la existencia de unacultura contable; en que todo lo in-herente a la contabilidad pública sehaga en la medida de que se estáestructurando una alternativa parala toma de decisiones del Estado�.La contabilidad pública brinda infor-mación útil y transparente para apo-yar tantas y cruciales decisiones quetiene que adoptar el Estado y pararespaldar con cifras las actividadesque hoy realiza la administraciónpública.
La Ley 734, sobre el régimendisciplinario de los servidores públi-cos, establece que el incumplimien-to de las obligaciones relativas al sis-
tema nacional de contabilidad públi-ca, como el no tener ni desarrollarun proceso contable, no cumplir elPlan General de Contabilidad Públi-ca, no dar cumplimiento a la Ley deSaneamiento contable, ni depurar lainformación para rendirla oportuna-mente a la Contaduría General de laNación, constituyen una faltagravísima que debe ser de conoci-miento de la Procuraduría Generalde la Nación, para lo de su compe-tencia.
Panorama contable
El Contador General de la Na-ción considera que con la Ley de sa-neamiento contable se ha mejoradomucho la calidad de la información,que sirve de base para la elaboracióndel Balance General de la Nación.
En el futuro la contabilidadpública experimentará hechos tras-cendentales que podemos definir así:
·Por el lado de la cobertu-ra, se ampliará la base de enti-dades que deben aplicar el PlanGeneral de Contabilidad Públi-ca. Toda entidad que adminis-tre fondos o recursos públicostiene la obligación de llevar con-tabilidad pública, incluidas lassociedades de economía mixtaen las que el Estado posee másdel 50% del capital. En otraspalabras, en materia de cober-tura los resultados son amplia-mente positivos.
·A diciembre 31 de 2002entregaron la información con-table el 96.7% de las entidadespúblicas, sujetas al ámbito deaplicación del PGCP, un hechoque nunca se había visto en elEstado Colombiano. Se realizóuna vigorosa campaña de con-vocatoria a todas los organis-mos públicos para que rindie-ran oportunamente sus cuen-tas. En marzo pasado bajó le-vemente esa participación, al87%, pero ello se explica por latransformación de algunas en-tidades, la desaparición deotras y algunas medidas deter-minadas por el ejecutivo, en vir-tud del proceso de renovaciónde la administración pública. Enel mes de junio se recobró eldinamismo de cumplimiento enla presentación de los informesfinancieros de las entidades pú-blicas y la tendencia se cumpli-rá durante el resto del año.
·La calidad de la informa-ción contable constituye otro delos objetivos básicos de la Con-taduría General de la Nación,según instrucciones precisas dela Presidencia de la República,y hacia ese objetivo se dirigentodos los esfuerzos con el cum-plimiento de la Ley 716 del 2001.
15
Se han efectuado 45 even-tos académicos durante los pri-meros seis meses de este año,en diferentes regiones del país,logrando capacitar a 4.350 fun-cionarios públicos y se han sus-crito alrededor de 15 convenios,por medio de los cuales se brin-da asesoría a los Ministerios ydemás entidades en sus proce-sos de saneamiento contable.Dentro de este esquema de for-mación, también la ContaduríaGeneral de la Nación asiste cadaocho días a la Comisión Legal deCuentas, de la Cámara de Re-presentantes, para realizar unseguimiento al proceso de depu-ración y mejoramiento de la in-formación contable de cada unade las entidades del orden na-cional.
Hemos entregado la GuíaPráctica de Saneamiento Conta-ble. Es una cartilla de depuracióncontable, técnicamente elabora-da entre la Contaduría y laContraloría General, para indi-carle al funcionario cómo hacery de qué manera se debe sopor-tar el saneamiento contable;cómo documentarlo; quéformatos se deben utilizar y cuá-les son las obligaciones y res-ponsabilidades existentes dentrode este proceso.
Dentro del esquema deoportunidad en la presentación dela información contable es impor-tante destacar como el SistemaConsolidador de Hacienda y dela Información Pública, SCHIP.Se trata de un desarrolloinformático que se va aimplementar en todas las entida-des públicas para facilitar la cap-tura de la información que se re-
mite cada tres meses a la Conta-duría General de la Nación y,adicionalmente, la que se requie-ra para el control, la evaluación yseguimiento de la gestión estatal.
El SCHIP es compatiblecon cualquier sistema de informa-ción financiera de las entidadespúblicas; va a permitir que losdatos lleguen validados desde lafuente; facilitará además un con-siderable ahorro de recursos entérmino de costos administrati-vos, pues no será necesaria laremisión de archivos planos, im-presos, recolección de firmas deresponsables, etc. Pero el SCHIPno solamente facilitará la trans-misión de información contable,también permitirá que las entida-des de seguimiento y control, querequieran información, puedanconectarse a la red de la Conta-duría General de la Nación y ge-nerar dicha información de ma-nera oportuna e inmediata.
Entre los objetivos estraté-gicos de la Contaduría Generalde la Nación podemos mencio-nar, entre otros, el mejoramien-to de la calidad de la informa-ción, buscar un posicionamien-to integral de los servicios y pro-ductos que ofrece el organismo;armonizar las normas y proce-sos en materia de contabilidadpública con estándares interna-cionales. Estos objetivos obligana presentarle al país, plenamen-te reestructurado, el Plan Gene-ral de Contabilidad Pública, in-cluyendo en él las nuevas cuen-tas que necesariamente debencrearse con la aparición de nue-vas empresas en el Estado, ser-vicios y de nuevos impuestos ynuevas normas.
Un profesional de la contaduría pública, ex-traído de las tierras antioqueñas del munici-pio de Titiribí, está hoy al frente de uno de losprocesos más complejos de la administraciónpública y dirigido a determinar con exactitudcuál y cuántos son los bienes que posee laNación; cuál es su valor, su situación y el ser-vicio que prestan al Estado colombiano.Se trata de Jairo Alberto Cano Pabón, conta-dor público egresado de la Universidad deAntioquia. Su infancia transcurrió en mediode la ambición hacia nuevos horizontes y eldeseo de servicio propios de la estirpeantioqueña. Sus primeras letras las aprendióen la Escuela Juan BautistaMontoya y Florez,de donde pasó al Liceo Santo Tomás deAquino en su fase de bachillerato y, más tar-de, se trasladó a la capital de Antioquia don-de obtuvo el título de Contador Público.Se especializó en Legislación Tributaria, enla Universidad Autónoma Latinoamericana deMedellín. Incursionó en el campo de la do-cencia durante varios años y paralelamenterealizó trabajos documentales sobre Presu-puesto Público y Endeudamiento Estatal.Participó, en 1995, en la elaboración de lo quehoy se llama el «Plan General de Contabili-dad Pública, PGCP».Hizo parte de los 40 contadores públicos con-vocados por la Contaduría para elaborar elPlan General de Contaduría Pública y ha es-tado al tanto, desde que la Constitución Na-cional lo dispuso, de la creación y nacimientode la Contaduría General de la Nación. No esajeno a todos los procesos y a la evolución dela Contaduría tanto en la parte regulatoriacomo lo procedimental.Su vida profesional comenzó en 1988 vincu-lado a la Contraloría General de la República,donde se desempeñó como revisor de docu-mentos. Posteriormente, laboró en el Fondode Vivienda deAntioquia y en 1991 llegó a laContraloría Departamental de Antioquia, pri-mero como visitador fiscal y luego como ase-sor contable.De manera metódica ganó experiencia hastaconvertirse en el Contador General del Depar-tamento de Antioquia, se mantuvo en esa po-sición hasta el año 2000 cuando se presentó aun concurso para acceder a la jefatura dePlaneación Tributaria de las Empresas Públi-cas de Medellín. Desempeñó sus funcioneshasta el 31 de diciembre del año 2002 y desdeel 7 de enero de 2003 fue llamado por el Pre-sidente Álvaro Uribe Vélez para desempeñarfunciones de Contador General de la Nación.
16
Sermiembro del equipo detrabajo de la ContaduríaGeneral de la Nación es
un honor que cuesta. Inicialmentenos costo definir nuestra naturalezajurídica, en una época que presagia-ba cambios en la estructura de laadministración pública; posterior-mente, nos costó posicionarnos den-tro de la estructura, ocupar un es-pacio en el sector público, vapulea-do y cuestionado por ser uno de losfactores que más influyen en el in-cremento del gasto público, no eraposible que se estuviera aumentan-do la burocracia a través de la crea-ción de nuevos entes públicos y, porsupuesto, se creciera la nómina es-tatal. Sin embargo, después de sie-te (7) años de arduo trabajo aquíestamos abriéndonos paso y demos-trando la utilidad y justificación denuestra existencia.
Aunque ha sido difícil, a pesarde los obstáculos que hemos tenidoque sortear, la liquidación, disolucióno fusión que han amenazado el de-venir de la entidad durante los últi-mos años, seguimos aquí incolumnesy fortaleciéndonos día a día ratifican-do la urgente necesidad de mostrarleal país las cuentas claras.
Hemos de reconocer los méri-tos de nuestro trabajo; sin embar-go, nada de ello sería posible si no
tuviéramos una gran fortaleza, 1 elcompromiso institucional de los ser-vidores con la misión, visión y los ser-vicios que una entidad, como lanuestra, le pueden ofrecer al país,lo que ha permitido resistir los em-bates de esas debilidades que tantonos han afectado y que rondan con-tinuamente el ejercicio de la funciónpública a cargo de seres humanos.
Hoy, cuando tantas entidadesdel sector público y privado soncuestionadas por el actuar de sus
«Seguimos aquíincolumnes y
fortaleciéndonos día adía, ratificando la
urgente necesidad demostrarle al país las
cuentas claras».
Herly Ketty Carrillo Ortiz - Jefe Unidad Jurídica -CGN-
○
○
○
○
○
○
○
17
servidores por el desconocimientode principios éticos tan elementales,como el no cumplir con un horariode trabajo establecido a pesar derecibir su salario completo; o solici-tar dádivas o dinero a cambio delcumplimiento de la función asigna-da para favorecer la satisfacción dealgún interés particular; o no dispo-ner la entidad o empresa deindicadores que permitan de algunamanera establecer una calificaciónde su gestión, subsiste la Contadu-ría General de la Nación, como unaentidad pulcra, transparente, eficien-te e integra.
El deber ser en ejercicio de lafunción pública implicaría que todaslas entidades, o por lo menos un por-
centaje alto, estuvieran preparadaspara enfrentar el incremento de laspracticas corruptas; sin embargo, larealidad nos lleva a otra conclusión.
A raíz de la publicación de losresultados de un estudio sobre elíndice de integridad de las entida-des públicas en septiembre de 2002,por el Observatorio de Integridad deTransparencia por Colombia �Capí-tulo Transparencia Internacional-,que se elaboró básicamente toman-do en cuenta tres (3) factores: trans-parencia, control y sanción y eficien-cia e institucionalidad, se concluyóque de las ochenta y ocho (88) enti-dades del orden nacional más im-portantes analizadas, sólo veintitres(23) de ellas se encuentran en tér-minos aceptables en cuanto a nive-les de riesgos de corrupción.
�Transparencia por Colombiaconsidera que sólo las entidades delEstado que alcanzan un índice de in-tegridad por encima de noventa (90)puntos tienen un nivel óptimo dedesempeño, mientras que las enti-dades que están por debajo de se-tenta (70) puntos presentan altosniveles de riesgo que ameritan la de-finición de políticas y planes concre-tos dirigidos a elevar sus niveles de
«Transparencia porColombia considera que
sólo las entidades delEstado que alcanzan uníndice de integridad porencima de noventa (90)puntos tienen un nivelóptimo de desempeño,
mientras que las entidadesque están por debajo de
setenta (70) puntospresentan altos niveles de
riesgo que ameritan ladefinición de políticas y
planes concretos dirigidosa elevar sus niveles de
transparencia y lapercepción de su
integridad»2 1 Taller Ejecutivo. Autoevaluación de Control, ContaduríaGeneral de la Nación, 6 de marzo de 2003, Proyecto USAID,Casals y Associates
2 Investigación citada . Pag. 14
transparencia y la percepción de suintegridad�2
La citada investigación señaló ala Contaduría General de la Nación enel cuarto lugar de las ochenta y ochoentidades, obteniendo los siguientespuntajes en cada uno de los factoresevaluados: Transparencia 71.28; Con-trol y Sanción 100; Institucionalidad yeficiencia 75.47para un total de 82.25.Es de anotar que solamente Interco-nexión Eléctrica S.A. ISA, logró obte-ner un índice de integridad óptimo de94.56 puntos.
Lo que nos da una idea de lamagnitud del problema al cual noshallamos enfrentados. En tal senti-do, se debe procurar por mantenerel compromiso institucional que ca-racteriza al servidor público de la CGN,contribuyendo y fortaleciendo la la-bor institucional, el cumplimiento delos objetivos señalados y el propósi-to común de lograr un mejor futuropara nuestros hijos, no permitiendoque los niveles de riesgo que acechannuestro ejercicio empañen lo quehasta ahora hemos logrado.
18
Los administradores públicos, responsables dela gestión del patrimonio del Estado, que enúltimas es el patrimonio de los colombia-
nos, deben ser cuidadosos en la toma de decisiones,en procura de lograr el cumplimiento de los objetivosque le competen a las autoridades gubernamentales,en desarrollo del mandato constitucional y legal, paradar cabal desempeño de los fines esenciales del Estado.
En este sentido, los directivos de los distintos or-ganismos públicos, deben atender al estudio de unaamplia gama de circunstancias y variables que tienenprofunda incidencia en el logro de sus metas y, antetodo, en el cumplimiento de sus obligaciones como ser-vidores públicos.
En principio, podría calificarse como una buenagestión la acumulación de riqueza en las entidades es-tatales, pero, es necesario examinar si una acumula-ción inercial es consecuente con el cometido estatal ylas responsabilidades propias de la administración pú-blica. Así, podemos explorar diferentes aspectos quepermiten dilucidar acciones apropiadas o inapropiadasen torno a este paradigma.
Administración de recursos líquidos
Como resultado de conjugar las acciones de re-caudo y aplicación de recursos financieros, las entida-des públicas suelen contar con importantes cuantíasque engrosan al menos transitoriamente las arcas es-tatales.
Frente a circunstancias de este orden, suelenadoptarse posiciones pasivas o determinaciones tar-días, que en últimas resultan favoreciendo a las enti-dades financieras donde se manejan las cuentas co-
«En principio, podría calificarsecomo una buena gestión la acumulación
de riqueza en las entidades estatales,pero, es necesario examinar si una
acumulación inercial es consecuentecon el cometido estatal y las
responsabilidades propias de laadministración pública».
○
○
○
○
○
○
○
Eduardo Vidal Díaz - Subcontador del Nivel Nacional (E)
19
rrientes estatales, toda vez que éstas no dan lugar alreconocimiento de rendimientos financieros.
Contrario a este comportamiento, puede encon-trarse decisiones que conllevan a realizar operacionescon fines de obtener un beneficio, pero donde no semide apropiadamente los tiempos durante los cualesse inmoviliza el recurso, frente a los momentos en loscuales se requiere su disponibilidad, trayendo, comoconsecuencia, o bien la pérdida parcial de los benefi-cios buscados, por una operación anticipada al términode maduración de la inversión, o gravando con costosfinancieros, normalmente a tasas mayores, por el en-deudamiento colateral que pueda requerirse para sol-ventar las necesidades de liquidez.
Pero lograr un óptimo equilibrio entre el tiempode maduración de una inversión1 y el momento de apli-cación de los recursos, en función de atender las obli-gaciones propias de la entidad, no resuelve la proble-mática del adecuado manejo de estos recursos, si seadvierte que las operaciones de portafolio de inversio-nes conllevan implícitos unos riesgos financieros, quesignifican la pérdida potencial total o parcial de recur-sos, que en ocasiones alcanzan niveles importantes, alpunto que pueden afectar significativamente las finan-zas y la situación patrimonial.
No obstante, que la rentabilidad está asociadaen relación directa con el tiempo, esto es que a mástiempo de maduración de una inversión se obtendrámayor tasa de retorno, no es saludable que con elpropósito de obtener mayores rendimientos financie-ros, se congelen recursos en detrimento de la obrassociales o el cumplimiento de las obligaciones propiasdel cometido estatal de cada ente, pues no debe olvi-darse que la función pública no tiene como propósitofundamental la especulación financiera ni la obten-ción de lucro.
Riesgo de mercado:. Es la posibilidad de pérdidaque puede suscitarse en razón de la volatilidad delos precios de los activos financieros, con ocasiónde movimientos adversos en el precio del mercadode valores.
Riesgo de interés:Es la pérdida que puede suscitarsepor los movimientos adversos en los tipos de inte-rés, que afecta a los activos financieros sensibles alcomportamiento de las tasas de interés, como sonlos títulos de renta fija.
Riesgo operacional: Corresponde a la pérdida po-tencial derivada de sistemas inadecuados, fallas ad-ministrativas, controles defectuosos, fraude o errorhumano al interior de los operadores.
Riesgo inflación:Es la posible pérdida de valor ad-quisitivo de la moneda.
Riesgo tasa de cambio: Se refiere al efecto que pue-den causar las variaciones de la divisa en las inver-siones elegidas.
Riesgo emisor: Se explica como el nivel de capaci-dad de pago por parte de la entidad oferente deltitulo valor.
Riesgo legal: Se presenta cuando una contraparte notiene la autoridad legal o regulatoria para realizar unatransacción, así como por los errores que puedan pre-sentarse en la formulación de los contratos.
La rentabilidad de una inversión está estrecha-mente relacionada con los niveles de riesgo, obser-vándose un comportamiento directamente proporcio-nal entre estos dos factores. Por lo tanto, a una mayorrentabilidad se le asocian mayores niveles de riesgo.
En muchas ocasiones se asumen pasivamente losriesgos financieros, cuando lo que se requiere es haceruna evaluación de éstos anticipadamente a la decisiónde realizar una inversión y, posteriormente, adoptar unacuidadosa actitud vigilante al paso que deben adoptarsemedidas de cobertura de los riesgos, equivalentes a laadquisición de un seguro frente a las diversas eventua-lidades en que éste puede manifestarse.
En este contexto encontramos distintos tipos deriesgos financieros, de los cuales podemos explorar lossiguientes:
20
El riesgo financiero es un componente que siem-pre estará presente alrededor de los activos financie-ros. En consecuencia, los servidores públicos que tie-nen a su cargo la toma de decisiones sobre estos re-cursos, deben evaluar adecuadamente las alternativasde inversión, hacer un seguimiento sobre el comporta-miento de las mismas, adoptando mecanismos técni-cos de valoración, así como diversificando el portafoliode inversiones, con el propósito de minimizar el riesgoconcentrado en un solo tipo de inversión.
Por otra parte, en la administración de los recur-sos líquidos debe tener especial cuidado con la aplica-ción de las partidas con destinación específica, todavez que éstos no deben hacer parte del acervo comúncon cargo al cual se cubren los gastos de funciona-miento. Es decir, que su manejo debe ser consecuentecon los proyectos de inversión, programas o finalida-des especiales para los cuales están destinados, biensea que se deriven de la redistribución de recursos es-tatales, como es el caso del sistema general de partici-paciones orientado a cubrir necesidades en materia desalud y servicios de educación preescolar, primaria,secundaria y media; de convenios o contratos por co-operación nacional o internacional; o de cualquier otramodalidad que implique una estrecha correspondenciabiunívoca entre la aplicación de un recurso económicoy la respectiva fuente de financiación.
Administración deactivos inmovilizados
La función estatal requiere, para el cumplimiento de susobjetivos, de una gran diversidad de bienes que con-forman la estructura económica fija de los entespúblicos, tales como inmuebles, medios de
transporte,maquinarias, equipos, etc.
He aquí uno de los frentes en los cuales se apro-pian cuantiosas sumas de dinero, que de no ser adecua-damente direccionadas, no solamente representanerogaciones importantes en su adquisición, sino quepueden, incluso, convertirse en factores permanentesde erogación para el erario público, por vía de los gastosde almacenamiento, custodia, seguros y otros concep-tos asociados a la administración de estos bienes.
En muchas ocasiones se observa en las entida-des públicas una tendencia a acumular activos que seenmarcan en alguna de las siguientes situaciones:
� No son necesarios para el desarrollo del co-metido estatal.
� Siendo necesarios para el desarrollo del co-metido estatal, rebasan la capacidad de mane-jo y custodia por parte del ente propietario.
� La necesidad de uso corresponde a situacio-nes coyunturales, requiriéndose de ellos sola-mente en períodos determinados, quedandoinactivos el resto del tiempo.
� Bienes suntuarios cuya función resulta onero-sa por los altos costos de operación, custodiay mantenimiento.
Todo ello conlleva a un sobredimensionamiento dela estructura económica, o a una inadecuada distribuciónde recursos en términos de la cobertura estatal conside-rada en su conjunto, si se tiene en cuenta que una por-ción importante de los recursos total o parcialmente inac-tivos, normalmente son requeridos por otros organismospúblicos que seguramente acusan las mas grandes difi-cultades de orden presupuestal para su adquisición.
Bajo estas circunstancias es imperioso que en losorganismos estatales confronten las necesidades realesde bienes frente a los inventarios que poseen y adoptenalgunas de las siguiente alternativas, no como el simpleejercicio de la potestad de los niveles directivos, sinocomo una política estatal que le obligue, cualquiera seael nivel o sector al que pertenezca cada entidad pública:
� Mejorar la prestación de los servicios, dando unaadecuada utilización a los bienes subutilizados.
� Transferir la propiedad a otros organismospúblicos que requieran de los bienes inacti-
21
22
vos que se poseen y respecto de los cualesno se tiene la posibilidad de poner en fun-cionamiento.
� Celebrar contratos de comodato, permutas,convenios interinstitucionales u otras modali-dades, mediante los cuales se pone al serviciode un proyecto o causa social los bienes que,estando inactivos, pueden representar hacia elfuturo alguna expectativa de uso o cuando exis-tan razones de peso para conservar la titulari-dad de la propiedad.
� Conversión de activos suntuarios por otros demenor costo que seguramente pueden contri-buir al desempeño de las funciones con igualo mejor eficiencia y con menores costos deoperación y mantenimiento.
� Enajenar los bienes que una vez agotadas lasotras alternativas, no tienen posibilidades deactivar su desempeño, previa una valoracióntécnica acorde a las condiciones propias delos bienes, así como al comportamiento delmercado.
Decisiones de este orden con seguridad contri-buirán a un mejor desempeño de las entidades quedeben redimensionar su quehacer frente a la capaci-dad instalada, en tanto que entidades como escuelas,colegios, universidades, hospitales, organismos promo-tores de vivienda, entre muchos otros que pueden be-neficiarse de la transferencia de los derechos de uso ode propiedad, evitando ejercer una presión sobre lospresupuestos públicos y descargando a su vez al tene-dor primario de los gastos inherentes a la administra-ción de tales bienes, con lo cual se multiplican los be-neficios en términos de las finanzas públicas globales.
No sobra mencionar las bondades que conlleva laobtención de recursos líquidos por la vía de la enajena-ción, con el consecuente beneficio de librarse de los nodespreciables costos de administración de bienes to-talmente inactivos, generando así una nueva dinámicapara alimentar las fuentes de financiación de los pre-supuestos públicos, evitando con ello ejercer mayorespresiones sobre los sujetos pasivos de las tradicionalescargas tributarias.
Igualmente, es necesario que en situaciones quepuedan conllevar a nuevos procesos de adquisición de
bienes, previamente se evalúen las posibles ventajasinherentes a modalidades, tales como el arrendamien-to simple o el leasing financiero, antes que incurrir encuantiosas erogaciones de bienes que solo se requie-ran circunstancialmente, o que son afectados con granceleridad por los avances tecnológicos.
El capital tecnológico que se ha venido acopiandoen las entidades públicas, dentro del cual tienen unsignificado importante las infraestructuras informáticas,merece una mirada en particular.
En no pocos casos se observa la inversión de cuan-tiosos recursos en sistemas de información desarticu-lados y aislados entre sí, antes que soluciones globalesque permitan optimizar y hacer seguras las solucionesinformáticas, con lo cual se requiere la inyección denuevos recursos para tratar de compatibilizar los siste-mas o complementarlos, no siendo siempre posible lle-gar a una articulación ideal, teniendo en muchas oca-siones que desechar, al menos parcialmente, los equi-pos adquiridos, para adoptar nuevas soluciones.
Igualmente, se presentan montajes de computa-dores, acompañados de un software con la creencia dehaber logrado la sistematización de la entidad, perocon resultados desafortunados por cuanto no se hanarmonizado y consolidado en forma consistente los pro-cesos y procedimientos internos, que es donde radicael fundamento de un proceso de automatización, yaque ninguna solución informática será eficiente cuan-do un mismo proceso se vé modificado con frecuenciadependiendo del arbitrio de quienes tienen la respon-sabilidad de su ejecución.
A su vez, las inversiones en activos tecnológicosno siempre están precedidos de un estudio técnico de
23
las necesidades reales, ni una adecuadaplaneación, omitiendo incorporar en la eva-luación variables, tales como los costos delmantenimiento, el soporte, la obsolescenciatecnológica, entre otros factores que en mu-chas ocasiones no solamente limitan la sis-tematización, sino que, incluso, llegan a con-vertirse en una fuente adicional de proble-mas, antes que soluciones reales para lo-grar mayor eficiencia en la gestión pública.
Dadas las actuales circunstancias deprecariedad en las finanzas públicas, es ab-solutamente necesario que los servidorespúblicos eviten incurrir o hacer incurrir a laadministración pública en erogaciones ten-dientes a satisfacer pretensiones que redun-dan en gastos fastuosos o inoficiosos, que
no aportan de fondo a la calidad y eficiencia de la ges-tión pública, pero si generan pesadas cargas financie-ras, tal como son los carros de alta gama o lasremodelaciones de oficinas, para citar tan solo algunosejemplos de decisiones que suelen suscitarse, segúnsean las preferencias de los directivos de turno.
Administración de intangibles
En las organizaciones de origen privado o públicose debe visualizar que no solamente sus activos físicosy financieros otorgan la capacidad de generar venta-jas competitivas sostenibles en el tiempo, puesto quelos activos intangibles aportan un importante valor alas organizaciones.
No obstante, las dificultades para valorar con pre-cisión los activos intangibles, dado que no tienen exis-tencia material, y se encuentran incorporados en pro-cesos, prácticas, saberes, competencias y destrezas delos individuos, en culturas organizacionales y filosofíasde gestión, en infraestructura organizacional y en ele-mentos de propiedad intelectual, es importante quelas entidades públicas hagan un esfuerzo por lograruna adecuada valoración de éstos activos.
“El capital intelectual es, junto con los valores y las tecnologías, uno de lospilares más importantes de una organización inteligente. Implica conocimien-tos, experiencia aplicada, tecnología organizacional, relaciones con clientes ydestrezas profesionales, que proporcionan una ventaja competitiva a la empre-sa en el mercado”
(Edvinsson y Malone, 1998).
Know-what, que se refiere al conocimiento acercade los �hechos�. Es un conocimiento cercano a loque se denomina normalmente información.
Know-why, que se refiere al conocimiento cientí-fico de los principios y leyes de la naturaleza. Estetipo de conocimiento es la base del desarrollo tec-nológico y de avances en productos y procesos enmuchas industrias. La producción y reproducciónde este tipo de conocimientos se organiza a menu-do en organizaciones especializadas, tales comolaboratorios de investigación y universidades.
Know-how, que se refiere a las habilidades o a lacapacidad para hacer algo. Es típicamente una for-ma de conocimiento desarrollado ymantenido den-tro de los límites de una empresa individual. Unade las razones más importantes para la formaciónde redes industriales es la necesidad que tienen lasempresas de compartir y combinar elementos deknow-how.
Know-who, que se refiere a la información acercade quién sabe qué y quién sabe cómo hacer qué.Involucra la formación de relaciones sociales es-peciales que permiten el acceso a expertos y el usode sus conocimientos de manera eficiente.
En términos del capital intelectual, las organiza-ciones públicas poseen importantes y diversos escena-rios donde se presentan situaciones que configuranverdaderos patrimonios. Para estos efectos es perti-nente tener en cuenta la propuesta de clasificación delconocimiento que hace la Organización para la Coope-ración del Desarrollo Económico, OECD; en 1996:
24
Si bien es cierto que no todas lasentidades públicas tienen argumentospara entrar a efectuar un reconoci-miento contable de intangibles, talescomo el capital intelectual, represen-tado en aspectos como los descritos an-teriormente, es de advertir que son mu-chas las que tienen la posibilidad deadelantar procesos de valoración e in-corporación de éstos activos en el es-tado de situación financiera, económi-ca y social, puesto que son parte delpatrimonio estatal, respecto del cual nose tiene un dimensionamiento siquieraaproximado.
CONCLUSIONES
La administración pública debe estar revestida de procesos de evaluación y planeaciónde todos los elementos y variables, tendientes a obtener una apropiada estructuracióneconómica soportada en bienes y activos tecnológicos útiles para el desarrollo del come-tido estatal, técnicamente valorados, acompañados de un monitoreo permanente a efec-tos de impedir el atesoramiento inercial de activos improductivos, que generan costos norecuperables, buscando sinergias que fortalezcan la gestión pública en un contexto macro,o en su defecto cerrar el ciclo mediante la enajenación de aquellos bienes que finalmenteno le reportan utilidad al Estado.
Las decisiones en el manejo de recursos de liquidez, deben estar precedidas porestudios técnicos y jurídicos, tendientes a no congelar recursos afectando la ejecución deproyectos y en general del cometido estatal de las entidades, adoptar mecanismos devaloración de portafolios de inversiones que permitan vigilar permanentemente el com-portamiento de las distintas variables que deben evaluarse en torno a estas, con elpropósito de administrar los riesgos y tomar decisiones oportunas y acertadas.
Dada la gran trascendencia que tiene hoy en día el conocimiento, es preciso pensaren que se impone la necesidad de acometer una gestión integral en torno de éste, nosolamente para los efectos de protección legal, sino también para su adecuado reconoci-miento contable, toda vez que ello es parte del patrimonio público.
En definitiva, la administración pública debe propender por una GESTION EFICIEN-TE DE LOS ACTIVOS que conforman el patrimonio público, para garantizar el cumplimien-to de las finalidades del Estado en relación con el servicio a la comunidad y la prevalenciadel interés público.
1 La Superintendencia de valores define que inversión esuna forma de utilizar el dinero con el fin de obtener másdinero.
25
«Endefinitiva, el Control Interno pretende ser la conciencia vigilante del pro-
ceso gerencial1 �; conciencia social ysocializada, es decir, que coexiste encada uno de los responsables de losprocesos, la firme convicción de rea-lizar su tarea dentro de losparámetros establecidos y de mane-ra productiva, generando un ambien-te fuerte de control, basado en el re-conocimiento de sus pares y coordi-nadores por el valor agregado.
En el esquema de un sistemade gestión de la calidad se debe �en-cajar la competencia de los provee-dores de servicio y sistemas de apo-yo con los niveles de servicio nece-sarios para lograr la satisfacción delcliente � usuario2 �; en este contex-to la competencia es entendida como� la habilidad, demostrada, deuna persona para aplicar elconocimiento y destrezasnecesarias, de formasatisfactoria, en larealización de unatarea asignada3 �,es decir, un saberhacer en el de-curso de una ca-dena de valororganizacional.
Sin embar-go, estas sinergiasinternas sólo se lo-gran si existe unespacio de garantíasy compromisosinstitucionales, que per-
“Me gustaría que
hicieran algo el día de hoy.
Quisiera que suspendieran
su juicio. Por favor: no
vengan aquí armados con
«sentido común». Hoy quiero
pedirles, sólo por un instante,
que se abran a la opción que
voy a presentarles. El sentido
común y los falsos ideales
son lo que nos mata. Nos
aferramos a ellos con los
dientes, ese es el «simio.»
(Castaneda 1994). Es
necesario un momento de
reflexión pero con acción,
con propósito de cambio, ese
es el objetivo que nos anima
a escribir estas letras».
mitan de una parte, que la adminis-tración establezca objetivos claros ycomunicados (motivación � acción),se entreguen los recursos físicos ytecnológicos necesarios y suficientes,de acuerdo con los niveles de posi-bilidad financiera y, de otra, la dis-posición del ejecutor de las tareaspara encausar sus acciones con sóli-dos compromisos éticos, iniciativa ycreatividad permanentes, concienciacrítica de su labor, fundamentada ensu experiencia y en valores de sin-ceridad y confianza.
No obstante lo anterior, laspersonas involucradas en la organi-zación pública o privada, antes queempleados, pertenecen a un conglo-merado social que ejerce sobre ellas
Por: Fabio Raúl Trompa AyalaJefe Control Interno, CGN
26
una influencia manifestada en sushábitos y costumbres moldeadas ensu proceso de formación que gene-ran una impronta en su forma depensar y sentir, y que contrasta o seidentifica con sus pares laborales.
Esta pluriculturalidad, genera lanecesidad de una convivencia a tra-vés de reglas claras fijadas por lainstitución, orientadas bajo el prin-cipio de la tolerancia y el respeto desentirse �iguales en las diferencias�.En este contexto, las crisis mundia-les de grandes empresas, han ge-nerado la necesidad de que los lla-mado �códigos de conducta�, dejende ser parte de la escenografíainstitucional y se interioricen a tra-vés de una declaración abierta ypública de su adopción, por cada unode los involucrados en las tareas dela entidad o empresa.
No siempre la dirección de lasorganizaciones toma decisiones quefavorecen a la totalidad de sus cola-boradores, generalmente, un ascen-so, traslado o incorporación causanresquemores o a veces simplemen-te envidias que se traducen en con-flictos, que según su intensidad pue-den erosionar el buen clima laboraldel área funcional respectiva o de lamisma entidad, dando al traste conel cumplimiento de las tareas y ob-jetivos de la misma.
Constituye un reto de la direc-ción de las organizaciones el esta-blecer políticas que permitan el cum-plimiento de las reglas de juego es-tablecidas y, para ello, existe un in-tangible organizacional denominado�servicio al cliente interno� (Serna1996) caracterizado por ser perece-dero, porque se produce y consumeinstantáneamente; Continuo, en lamedida en que propende por el me-joramiento del talento humano; In-tegral, porque involucra la totalidaddel potencial humano y sus diferen-tes factores internos y externos; Pro-mesa básica, se constituye en el
estándar para medir la satisfacciónde los clientes internosy, en ese sentido, elcliente �siempre tiene larazón� cuando exige quecumplamos las políticasy lo que prometemos; yValor agregado, la pres-tación integral de esteservicio más allá de serun deber legal, debeasegurar la permanen-cia, convivencia, produc-tividad y bienestar socialde los empleados.
El establecimientoefectivo de este servicioimplica que el ciclo dedesarrollo del talentoorganizacional esteorientado por el conoci-miento profundo delpersonal asociado a laslabores misionales y deapoyo y, que estos a suvez, conozcan a fondo laorganización en la queestán involucrados, soloasí es posible establecerpolíticas certeras y supe-rar los pequeños o gran-des conflictos que sesuscitan en las organizaciones.
Aquí se debe resaltar la impor-tancia que los programas de evalua-
ción del desempeñocumplen, en el propósi-to de prevenir accionesde intolerancia, por la noexistencia o aplicaciónefectiva de políticas, ba-sadas en sistemas demedición sobre resulta-dos esperados, previa-mente conocidas y con-certadas; que apliquen ala totalidad del personal�no a un grupo-, querecojan la totalidad delas actividades desarro-llas con base en planesy cronogramas de acti-vidades; que trasciendaen síndrome del �formu-lario� y el momento de�subjetividades� delevaluador; en definitivaun sistema quepropenda más por laauto � evaluación res-ponsable que por impo-sición del �malo� y el�bueno�; siempre ten-dremos la necesidadmejorar.
Todas las instituciones, ademásde cada profesional o persona, que
«No siemprela dirección de las
organizacionestoma decisionesque favorecen a
la totalidad de suscolaboradores,
generalmente, unascenso, trasladoo incorporación
causanresquemores o a
vecessimplemente
envidias que setraducen enconflictos».
27
quieran lograr mejores resultadoseconómicos, deben enfrentar los nue-vos problemas que conlleva la ges-tión del talento humano; no sólo tra-tar de mantenerse sino ser competi-tivos. Para nadie resulta desconocidoque la innovación constante en tec-nología y medios, hace cada vez máscomplicado el ejercicio de la activi-dad laboral productiva.
Como hemosexpuesto, el futurode cualquier organi-zación radica en sugente, en las carac-terísticas de las per-sonas que la compo-nen y en sus habili-dades y competen-cias individuales. Noobstante, buscar suidoneidad y compro-miso, puede ser unalabor complicada y a
veces frustrante. Capacitación entu-siasta y resultados pobres. Esta pa-rece ser la constante actual.
Finalmente, en escenarios deadministración de la pobreza, esdecir, bajo permanentes reduccionesde recursos financieros, físicos y tec-nológicos, existe una propensiónmayor o un alto riesgo de la ocu-rrencia de conflictos laborales, por
la inexistencia de espacios físicosadecuados, de programas de capa-citación integral y bienestar social,convivir bajo la paradoja de �másestrechos o cercanos pero más in-comunicados�, entre otros aspectos,que afectan el buen clima laboral.
Tal y como lo expresa Mafalda(Quino 1983) �(...) Justo a mi metocó ser yo�, es decir, tenemos unarealidad organizacional y de nuestraactitud � tanto personal como de ladirección - depende el ahondar laprofundidad del conflicto o buscarsolucionarlo; nuestra propia concien-cia es en definitiva nuestro juez su-premo.
1 Kaplan, Robert, Mallo, Carlos y otros. �El Control Interno�en �Contabilidad de Costos y Estratégica de Gestión�. Edit.Prentice Hall. Madrid 2000.
2 ICONTEC. �Guía sobre la Norma NTC-ISO 9001:2000�Manual para la Industria del Servicio. Edit. Icontec. Bogota,D.C., 2002. Pag. 3.
3 Ob. Cit. Pag. 10.
28
Por iniciativa del Contador General de la Nación,Jairo Alberto Cano Pabón, la Contaduría General de la Nación, con el apoyo USAID/
CASALS llevará a cabo los días 4,5 y 6 de noviembre delpresente año, en el Centro de Convenciones GonzaloJiménez de Quesada, el Tercer Congreso Nacional de Con-tabilidad Publica, denominado �Control Interno Contable -Herramienta para la transparencia en la gestión pública�,para el que se espera una participación aproximada de1600 personas, entre las que se cuentan servidores públi-cos y particulares del ámbito de la contabilidad pública.
Luego de dos versiones realizadas en 1997 y 1999,de manera exitosa, el Tercer Congreso Nacional de Conta-bilidad Pública está llamado a adquirir una alta trascen-dencia institucional, con miras a afianzar el proceso y losescenarios de construcción de la cultura contable públicaen el país, dentro de una dimensión que facilite mostrar alos representantes legales, equipos directivos de gobierno
TERCER CONGRESO NACIONAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA
y servidores públicos, en gene-ral, la utilidad de la informaciónde base contable para la ges-tión gerencial del Estado, asícomo la importancia del ControlInterno Contable y, paralela-mente, retroalimentar a la Con-taduría General de la Nación so-bre necesidadesmetodológicas,técnicas, normativas einstrumentales que nutran lapermanente actualización de sumarco de disposiciones con mi-ras a contribuir efectivamente enlamodernización conceptual, ad-ministrativa y operativa del ma-nejo de las finanzas y de las en-tidades públicas.
Es así como, con el desa-rrollo del proyecto estratégico denominado �Tercer Con-greso Nacional de Contabilidad Publica�, la Contaduría Ge-neral de la Nación apunta a cumplir el cometido estatal demejorar la calidad de la información contable y estadísticapública que reportan los 3.200 entes públicos del país, aefecto de poder suministrar información razonable y so-cialmente útil, ajustada a la realidad financiera y económi-ca del Estado colombiano y que sirva para la toma de las
«Luego de dos versiones realizadas en
1997 y 1999, de manera exitosa, el Tercer
Congreso Nacional de Contabilidad Pública
está llamado a adquirir una alta
trascendencia institucional, con miras a
afianzar el proceso y los escenarios de
construcción de la cultura contable pública
en el país».
Juan Felipe Lemos UribeSecretario Privado
○
○
○
○
○
○
○
29
grandes decisiones en todos sus ni-veles.
En este orden de ideas, el ob-jetivo que se pretende alcanzar conla realización del Congreso, consis-te en brindar a los asistentes he-rramientas, modelos, métodos yprocedimientos, desde las perspec-tivas nacional e internacional, queayuden a los responsables del ma-nejo, tanto de la información con-table pública, como del control in-terno en las entidades estatales, adiseñar e implementar controlescontables que garanticen que lasactividades, operaciones y actua-ciones del ente publico, así comola administración de la información yrecursos, se hagan conforme a losparámetros constitucionales y legalesvigentes y dentro del marco las políti-cas de dirección y planes indicativostrazados por cada entidad.
y Sociedad; y Cuadro de Mando.
El modelo académico que seva a utilizar durante el desarrollodel congreso consiste en combinarlas exposiciones magistrales, con-ferencias y ponencias temáticas,brindadas por reconocidos exper-tos nacionales y extranjeros, con lapresentación de situacionesilustrativas, con el fin de ofrecer alosparticipantes informaciónque lespermitamejorar los niveles de ges-tión en la administración pública.
El certamen esta dirigido aministros, superintendentes, pre-sidentes, gerentes, directores, re-presentantes legales, de las enti-
dades oficiales del sector central ydescentralizado, del nivel nacional yterritorial, al igual que a los contado-res de dichas entidades, a los jefesde las áreas contables, financieras yde control interno.
En este certamen académico sedesarrollarán los siguientes temas:Auditoría Interna y Contabilidad Pú-blica; Perspectiva del Control InternoenColombia; Sistemas de InformaciónFinanciera; Indicadores de Gestión �Control Interno; Contabilidad, Control
CARLOS ARTURO RODRIGUEZCoordinador Unidad de Planeación
○
○
○
○
○
○
30
1. Aspectos generales
Un análisis de la contabilidad desde la perspectiva histórica permiteafirmar que su evolución se debe esencialmente a los cambios que pre-sentan permanentemente los sistemas económicos, los cuales van gene-rando, como es natural, nuevas necesidades de información para la granvariedad de usuarios. Son los entornos económicos, políticos y socialeslos factores que más condicionan los desarrollos de la disciplina contable.Esto se desprende de los estudios que a nivel internacional se han reali-zado para efectos de hacer taxonomía o clasificación de los sistemascontables, en donde el entorno y los elementos específicos de los siste-mas de contabilidad son los criterios fundamentales que más contribuyena estos propósitos taxonómicos.
En términos generales, la historia colombiana revela, hasta finalesdel siglo XX, un aislamiento de tipo económico que se evidencia con elanálisis de las exportaciones e importaciones y su baja relación con elProducto Interno Bruto � PIB, situación que, sin duda alguna, ha tenidofuertes influencias sobre nuestro modelo de contabilidad, pues, en estecaso, el objetivo del sistema es producir una información contable que seajuste a las necesidades de los usuarios bajo un modelo de desarrollo deeconomía cerrada.
A partir de 1990 se comienza a observar que Colombia decide pro-gresar económicamente por la vía de la integración, se empiezan a evi-denciar cambios de la política económica con el fin de lograr mayor par-ticipación del país en la economía mundial. Hoy se puede afirmar, conrelativa tranquilidad, que el proceso de internacionalización de la econo-mía nacional (o globalización, si se quiere) es un proceso sin reversa que�permite un juego más libre de las fuerzas de mercado�. Esta nueva rea-lidad sugiere, necesariamente, un fortalecimiento de las fuerzas produc-tivas y una modernización de los sistemas de información a fin de ser máscompetitivos.
No cabe duda que la globalización es una nueva alternativa de de-sarrollo, en donde la contabilidad, como generadora de sistemas de infor-mación, ocupa un lugar preponderante, pues a partir de ella se obtiene elconocimiento necesario para controlar adecuadamente los recursos deun determinado ente, cualquiera sea su objeto social. En esta medida, la
Por: Jairo Alberto Cano Pabón,Contador General de la Nación
31
contabilidad también deberá expe-rimentar las transformaciones acor-des con las nuevas exigencias y de-sarrollos.
2. Normas interna-cionales de contabilidadpública
Puede afirmarse que el temade normas internacionales de con-tabilidad pública es un tema pocotratado y conocido. Mientras que lasnormas de IASB (antes IASC) hansido ampliamente divulgadas y es-tudiadas, además discutida su con-veniencia en el contexto nacionaldesde hace un tiempo bastante con-siderable; las normas de contabili-dad pública han permanecido en el�anonimato�.
La anterior situación puedeencontrar explicación en los siguien-tes hechos: de un lado, al poco tiem-po de emisión de normas de conta-bilidad propiamente dichas por par-te del organismo emisor � IFAC (pesea su existencia desde 1977), de otro,a la urgencia manifiesta de aplicar
las normas de IASB a partir del año2005, y, finalmente, a la poca aten-ción prestada a este tema por el or-ganismo regulador de la contabilidadpública en nuestro medio, derivada
de una actitud similar de organismoscomo el FMI y el Banco Mundial.
Dada esta situación, es pertinen-te insistir que así como para el sectorprivado existe el IASB como organis-mo emisor de normas internacionalesde contabilidad, el sector público tie-ne a la Federación Internacional deContadores (IFAC), el cual, a travésde su Comisión del Sector Público(PSC, por su sigla en inglés), emitenormas internacionales de contabili-dad pública (comúnmente conocidascomo IPSAS � International PublicsAccounting Standars, o en otros ca-sos denominadas NIC SP � NormasInternacionales de Contabilidad parael Sector Público); y en la actualidadel tema reviste toda la importanciapara la Contaduría General de la Na-ción (CGN) y comienza a despertarseun gran interés en la comunidad aca-démica.
Para un acercamiento con lasmencionadas normas, se relaciona enel siguiente recuadro un listado de lasveinte normas que hastamomento sehan emitido, incorporando para cadacaso una breve descripción:
«No cabe duda que laglobalización es una nuevaalternativa de desarrollo,en donde la contabilidad,
como generadora desistemas de información,
ocupa un lugarpreponderante, pues a
partir de ella se obtiene elconocimiento necesario
para controlaradecuadamente los
recursos de undeterminado ente».
32
33
* La descripción es tomada esencialmente del objetivo que tiene cada norma internacional de contabilidad pública. Estas normas aplican paratodas las entidades del sector público, excepto �Empresas Públicas�, entidades éstas que, en el caso colombiano, corresponden esencialmente aEmpresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta.
En la parte introductoria de laprimera NIC SP, relativa a la presen-tación de estados financieros, se in-dica que �El Comité del Sector Públi-co de la Federación Internacional deContadores (el Comité) se halla de-sarrollando en la actualidad un con-junto de normas de contabilidad re-comendadas para las entidades delsector público, bajo la denominaciónde Normas Internacionales de Con-tabilidad del Sector Público (NICSP).El Comité reconoce los importantesbeneficios que conlleva el lograr unainformación financiera consistente ycomparativa entre diferentes juris-
dicciones y considera que las NICSPcumplirán un rol fundamental parahacer que tales beneficios se mate-rialicen.
La adopción de las NICSPs porparte de los gobiernos acrecentarátanto la calidad como lacomparatividad de la información fi-nanciera presentada por las entida-des del sector público de los diver-sos países del mundo. El Comitéreconoce el derecho de los gobier-nos y los entes normativos de esta-blecer pautas y normas contablespara la presentación de la informa-
ción financiera del sector público desus respectivas jurisdicciones. ElComité recomienda la adopción delas NICSP y la armonización de losrequisitos nacionales con las NICSP.Los estados financieros llevarán laespecificación de que cumplen conlas NICSP sólo si cumplen con todoslos requisitos de cada Norma Inter-nacional de Contabilidad del SectorPúblico que les sea aplicable�. Su-braya fuera de texto.
Sin entrar a debatir sobre laforma como se debe desarrollar elproceso sobre normas internaciona-
34
les de contabilidad en nuestro país(adopción o ajuste que conduce aarmonizar), es importante que el lec-tor se percate de las situaciones quese vienen exponiendo en el trabajoy de las consideraciones de la IFACsubrayadas en el párrafo anterior,para que saque sus propias conclu-siones.
3. Acciones adelan-tadas por la CGN
Para la Contaduría General dela Nación, el tema de normas inter-nacionales de contabilidad públicareviste toda la importancia. Por ello,la �armonización de las normas emi-tidas por este organismo con losparámetros establecidos por IFAC�se ha materializado en un proyectode investigación que pretende deter-minar las diferencias entre unas nor-mas y otras, y realizar las modifica-ciones que se consideren pertinen-tes para lograr la �armonización delos requisitos nacionales con lasNICSP�.
Sin pretender hacer en estaparte del trabajo desarrollos exhaus-tivos sobre los hallazgos o análisiscomparados realizados por el Grupode Investigación, se indican segui-damente algunos aspectos importan-tes que ilustran sobre la aplicaciónde las normas internacionales al casocolombiano:
3.1. Aspectos genera-les del análisis
Se destacan los siguientes as-pectos:
1. La estructura de las normasinternacionales de contabilidad parael sector público difieresustancialmente de la que ha desa-rrollado la Contaduría General de laNación. Así, las normas internacio-nales de contabilidad tratan los te-mas de manera aislada, por ejem-plo, los temas sobre �Títulos Finan-
cieros� y el relativo a la �Contabili-dad de Inversiones en Empresas Vin-culadas�, aunque tienen relación, sereglamentan mediante dos normas:NICSP 15 y 7, respectivamente; entanto que el Plan General de Conta-bilidad Pública colombiano desarro-lla las normas técnicas de maneraintegral atendiendo a la estructurade los Estados Contables. En el casode las inversiones se desarrolla todala temática en una sola norma (Nor-ma Técnica relativa a las inversio-nes). Ello no implica necesariamen-te que la forma de reconocer y reve-lar los hechos económicos entre unay otra normativa sea distinta.
Respecto de esta diferencia, yatendiendo la recomendación delGrupo de Investigación de NormasInternacionales de Contabilidad, laContaduría General de la Nación hadecidido continuar con su propia es-tructura normativa, por las siguien-tes razones:
· Los usuarios de la informacióny quienes deben aplicar la regu-lación conocen suficientementela estructura actual, la cual gozade características tales comosistematicidad y coherencia.
· Cambiar la estructura podría re-presentar confusión a los usua-rios de la información y de lanormas, por cuanto en las NICSP no se encuentran desarrolla-dos todos los temas que hanormatizado la CGN.
· Se considera que el asunto de laestructura de la regulación es deforma. Lo realmente importanteson los aspectosprocedimentales cuya aplicaciónhace diferente a la informacióncontable en uno y otro país, asíse expresa en las NIC SP.
2. Existen aspectos desarrolla-dos por las normas internacionalesque no son tratados de manera es-
pecífica por las normas locales, esdecir que no se encuentran regula-dos mediante la expedición de unacto administrativo (circular externao resolución, por ejemplo). No obs-tante, están trabajados en el marcoconceptual o en el modelo instru-mental del Plan General de Contabi-lidad Pública. Ejemplos de estos as-pectos son:
· �Superávit oDéficit Neto del Pe-riodo, Errores sustanciales yCam-bios en las Políticas Contables�(NICSP 3)
· �Costos Financieros� (NICSP 5)· �Contratos de Arrendamiento�(NICSP 13)
· �Contratos de Construcción�(NICSP 11)
· �Inmuebles mantenidos comouna Inversión (Financiera)�(NICSP 16)
� �Provisiones, Pasivos y ActivosContingentes� (NICPS 19)
3. La CGN no ha regulado so-bre temas tales como:
35
� �Presentación de informaciónFinanciera de las Participacio-nes en Asociaciones en Parti-cipación� (NICSP 8).
� �Presentación de Información Fi-nanciera en EconomíasHiperinflacionarias� (NICSP10).
4. Las Normas no mencionadasespecíficamente en los dos últimospuntos son objeto de análisis a fin deencontrar los elementos susceptiblesde ajuste.
5. Se observa una diferen-cia terminológica para la definiciónde conceptos que no implican dife-rencias semánticas, como por ejem-plo el término de �devengado� en lanorma internacional y el de�causación� en la normativa conta-ble local. Otro ejemplo de esta si-tuación es el término �Empresa enMarcha� para la norma internacio-nal y �Gestión Continuada� para lanorma local.
En este caso, se recomienda,de considerarse estrictamente nece-
sario, hacer la adopción de los tér-minos que trae la normativa inter-nacional.
6. En ciertos casos, puede evi-denciarse para ambas normas unaequivalencia terminológica, pero quesu semántica o significado es dife-rente. Como ejemplo es pertinentecitar el concepto de �Activo�.
7. La normatividad contablepública colombiana ha definido bajola lógica deductiva la construcción desu Marco Conceptual, el cual aten-diendo a esta misma lógica contie-ne los siguientes elementos: postu-lados, objetivos, usuarios, caracte-rísticas y requisitos de la informa-ción, principios y normas técnicas.Por su parte, la Norma Internacio-nal establece que las políticas con-tables están constituidas por princi-pios, métodos, convencionalismos,reglas y practicas de carácter espe-cífico. Esta estructura no hace explí-cita la sistematización de los elemen-tos que conforman o deben confor-mar un marco conceptual como fun-damento de la regulación contableque condiciona a los sistemas de in-formación.
8. El objetivo de la Norma In-ternacional es definir estándaresglobales, mientras que el de la nor-ma local es regular específicamentelos procedimientos aplicables al sec-tor público colombiano, consideran-do sus particularidades.
9. Hasta el momento las nor-mas internacionales de contabilidadpública emitidas por IFAC han sidoproducto de adaptaciones (en mu-chos casos adopciones) que se hanhecho de las normas internaciona-les de contabilidad emitidas porIASC.
10. El planteamiento del nume-ral anterior, el hecho de que la Nor-ma Internacional de ContabilidadPública reglamente específicamente
�Estados Financieros de Propósito Ge-neral�, y el contenido de las mismasnormas internacionales, son argumen-tos que permiten colegir que estas nor-mas tienen un enfoque privado y, enconsecuencia, son eminentemente fi-nancieras; en tanto que las normasemitidas por la CGN, además de lo fi-nanciero, se soportan en el postuladode la �utilidad social� de la informa-ción contable.
11. Las diferencias en los ob-jetivos, la estructura, la terminolo-gía y otros aspectos idiomáticos, asícomo los enfoques, generan dificul-tades en el proceso comparativo.
12. Las Normas Internaciona-les de Contabilidad no desarrollan losaspectos generales que caracterizanal sector público, en tanto que la nor-ma contable colombiana desarrollatemas, como por ejemplo, los relati-vos al Plan de Desarrollo y su ejecu-ción, al presupuesto de ingresos ygastos y su ejecución, a la inversiónsocial, mecanismos de financiación,las transferencias e ingresos fiscales,el crédito público, los recursos natu-rales y del ambiente, los bienes debeneficio y uso público; temas quepueden ser considerados como for-talezas frente a los estándares inter-nacionales. Y en esta medida seránexpuestos a la IFAC para que seanobjeto de discusión y retroalimenta-ción del proceso de normalización in-ternacional que se adelanta en ma-teria de contabilidad pública.
3.2. Aspectos específi-cos del análisis
Los siguientes aspectos se des-prenden esencialmente del análisiscomparado de la norma internacio-nal número 1 (presentación de esta-dos financieros) con el Plan Generalde Contabilidad Pública � PGCP:
1. El ámbito de aplicaciónde las normas internacionales se ex-tiende a todas las entidades del sec-
36
o que la misma ley autoriza su fun-cionamiento, y tienen como objetosocial el desarrollo de actividadesindustriales y/o comerciales. Sonejemplos de este tipo de entidadeslas Empresas Industriales y Comer-ciales del Estado y las Sociedadesde Economía Mixta.
3. La norma internacionalno aplica a partidas no significativas,en tanto que la normativa nacionalorienta a los entes públicos para eldebido reconocimiento de todos loshechos económicos, financieros ysociales que este haya realizado,
atendiendo la universalidad como ca-racterística de la información conta-ble pública.
4. El PGCP tiene previstoun desarrollo mucho más amplio encuanto a los estados contables e in-formes complementarios a nivel in-dividual y consolidado. La NICSP 1considera únicamente los estadoscontables básicos, a los que deno-mina de �uso general�, en tanto queel PGCP considera, adicionalmente,
tor público con excepción de las �Em-presas Públicas�, en tanto que la nor-ma contable nacional aplica a todaslas entidades que hacen parte de laestructura del Estado.Adicionalmente, incluye las personasnaturales o jurídicas quemanejen re-cursos públicos, en lo relacionadocon éstos.
2. El concepto de �Empre-sa Pública� de que trata la normainternacional se refiere a la �...enti-dad que reúne todas las siguientescaracterísticas:
(a) es una entidadque tiene la facultad de con-tratar en su propio nombre.
(b) se le ha asigna-do la autoridad financiera yoperativa de llevar a cabo unnegocio;
(c) en el normalcurso de su negocio vende,a otras entidades, bienes yservicios en que incluye unautilidad o la recuperación delcosto total de los mismos;
(d) no depende deun financiamiento continuode parte del gobierno parapermanecer como empresaen marcha (excepto en elcaso de la compra de produc-tos en condiciones de libremercado); y
(e) es controladapor una entidad del sectorpúblico.
La norma internacional preci-sa que �El término Empresa Pública(EP) incluye empresas comerciales,como las de servicio público, y em-presas financieras, como las institu-ciones financieras. Las EP no son, enlo esencial, diferentes a las entida-des que realizan actividades simila-res en el sector privado�.
En este sentido, para el casocolombiano, son Empresas Públicasaquellas entidades creadas por ley
estados fiscales, estados de natura-leza cualitativa y una amplia gamade informes complementarios a ni-vel individual y consolidado.
5. Tanto la norma nacio-nal como la internacional coincidenen la base de �causación� (términoutilizado por la norma nacional) odevengado (término utilizado por lanorma internacional) para recono-cer contablemente las operacionesque realizan los entes públicos; esdecir, que los hechos financieros,económicos y sociales deben regis-trarse en el momento en que suce-
dan, independientemente delinstante en que se produzcala corriente de efectivo quese deriva de éstos.
6. Se evidencia unadiferencia semántica en el con-cepto de �Activo�. Mientras lanorma nacional define el con-cepto en términos de las�Cuentas representativas delos bienes, derechos y perte-nencias, tangibles eintangibles, del ente público,de los cuales se espera contri-buyan al desarrollo de la fun-ción administrativa o cometi-do estatal�, la norma interna-cional lo define como los �re-cursos controlados por la en-tidad como consecuencia dehechos pasados y de los cua-les se espera que fluirán a laentidad beneficios económicosfuturos o un potencial de ser-
vicio�. Subraya fuera de texto. Puedeevidenciarse que la norma nacionalno define a los activos como recursoscontrolados, pues ello significaría quegran cantidad de bienes y derechosque actualmente semanejan en cuen-tas de orden pasaran a hacer partede los activos, produciéndose un efec-to bastante significativo quedistorsionaría la información contable,razón por la cual el Grupo de Investi-gación no proponemodificación algu-na a la norma nacional.
37
38
LaAdministración Pública, luego de un profundo estudio,detectó la necesidad de institucionalizar y fortalecer elControl Interno como alternativa para combatir la co-
rrupción, comprometiendo a todas las entidades oficiales.
El país entró en un proceso de modernización en este aspec-to a partir de la Constitución de 1991, mediante la ley 87 de 1993,la cual estableció el propósito de eliminar el control previo, quevenía ejerciendo la contraloría y las contralorías territoriales, parareemplazarlo por un modelo específico que condujera a utilizarmecanismos de autocontrol institucional; es decir, que las propiasempresas se responsabilicen de la administración de los recursos.Eso, particularmente, es lo que se viene haciendo en el mundo, entérminos de buscar sistemas de control eficientes.
La Oficina de Control In-terno de la Contaduría Gene-ral de la Nación está desarro-llando procedimientos concre-tos en este aspecto y, lo pri-mero que hay que decir se re-fiere a la necesidad de enten-der el marco actual del con-trol interno en Colombia, parapoder institucionalizar su for-talecimiento, que es en lo queactualmente está empeñado elGobierno.
Colombia está asistiendoa un diagnóstico claro sobrela base de que el control esta-tal, en general, enfrenta unasevera crisis en el ámbito te-rritorial, especialmente en laparte externa fiscal, porque nose han visto los resultados es-perados. Además, hay una
«Auditoríainterna se define
como unaactividad de
aseguramiento yconsulta».
○
○
○
○
○
○
○
○
Fabio Raúl Trompa Ayala - Jefe Oficina de Control Interno
39
cantidad de recursosdel Estado muy impor-tante que están desti-nados a financiar estoscontroles y los resulta-dos, como ya se advir-tió, no son los espera-dos.
El ControlInterno como undeber legal
En Colombia co-menzó el proceso nor-mativo hacia el ControlInterno con muy buenaugurio, pero ya en elproceso de aplicaciónes donde estamos unpoco quedados, es decir, que en diezaños existen aún instituciones públi-cas que han entendido el control in-terno más como un deber legal quecomo un instrumento gerencial
En este aspecto, la ContaduríaGeneral de la Nación tiene por leydos funciones concretas, que la Cor-te Constitucional le ratificó y que leasignan la responsabilidad, comocualquier Institución pública, de es-tablecer y diseñar, en su interior, sis-temas de Control Interno que, a suvez, le permitan cumplir con los ob-jetivos para los cuales fue creada yque sus recursos estén salvaguarda-dos en la medida en que existan ac-tividades de control que tiendan aminimizar o a reducir los riesgos encada uno de sus procesos.
La Corte Constitucional, igual-mente, define la Contaduría Gene-ral de la Nación como una entidadde carácter regulatorio en contabili-dad pública, y la Ley 298 del 96 ledio la facultad de regular en el temadel Control Interno Contable: Es de-cir, lo que la Contaduría ha venidohaciendo desde 1998 a la fecha, esexigir a todas las entidades públicasque le pongan atención al diseño yconstrucción de sistemas de infor-
mación financiera, par-ticularmente en el me-joramiento de la cali-dad de esa informa-ción.
El titular de laOficina de Control In-terno en la Contaduríaes el Dr. Fabio Trompa.Especialista en la ma-teria y quien ha adop-tado una actitud inte-gral y definitiva para in-troducir en la Entidadlos principios técnicosy legales de un verda-dero sistema de Con-trol Interno.
Según su concep-to, hoy se puede afirmar que, luegode ocho años, la gran mayoría delas 3.200 entidades públicas tienendiseñados sus sistemas de informa-ción contable, aunque no con la ca-lidad suficiente; por lo que se requie-re seguir trabajando en el tema dela calidad. �En eso estamos traba-jando y la oficina de control internocolabora en lo que tiene que ver conel diseño y estructuración de la polí-tica de Control Interno Contable y alinterior de la Contaduría realiza lasevaluaciones permanentes paracumplir con una de las funciones quele tocan a la Institución.�
Si de mostrar avances se tra-ta, en cierta medida lo que se pue-de colocar sobre la mesa es que elEstado admitió la obligación de en-señar y capacitar sobre los sistemasde control, que estos se acerquenmás a las necesidades y que no seconviertan simplemente en prácticasreferenciales o nominales.
Dentro de este amplio panora-ma, también se han escuchado al-gunas críticas, especialmente en elrol que éstas cumplen lo mismo quequienes están al frente de cada es-trategia. Se ha dicho, por ejemplo,
que, como los jefes de Control Inter-no son designados por los represen-tantes legales, en cierta medida sutrabajo está un poco perdido en tér-minos de que a veces no tienen unareal independencia para hacer notardesviaciones. Se entiende que la co-rrupción es un procedimiento de des-viación donde se pondera el interésprivado sobre el interés público y enese sentido está claro que el jefe decontrol interno, encargado de haceruna función de evaluación al interiorde la empresa, debe tener una abso-luta independencia mental y adminis-trativa en su trabajo y ahí es dondese plantean algunas glosas de com-portamiento y actitud.
Pero está definido el instru-mento y lo importante es usarlo, yque se tenga la voluntad política deque el representante legal, el gober-nador, el alcalde, el ministro o eljefe de departamento administrati-vo, tengan también conciencia deque esa es una herramienta que lepermite orientar mejor su gestión.
Se ha establecido también, enel ámbito internacional, que cual-quier modelo de control interno loque acoge como objetivo fundamen-tal es imprimirle eficacia y eficienciaen las operaciones, confiabilidad enla información institucional o finan-ciera y cumplimiento del entornonormativo que se le fije. Estos as-pectos se logran a través de elemen-tos como:
«En 10 añosexisten aúninstituciones
públicas que hanentendido el control
interno más como undeber legal que
como un instrumentogerencial.»
- El ambiente del control in-terno, que es fundamental,sobre lo cual se ha venidotrabajando insistentemente.
- A través de la valoración oadministración de riesgos.
- Por intermedio de activida-des de control queespecíficamente traten dereducir esos riesgos.
- Con Canales de informa-
40
ción y comunicación en loscuales el Estado tiene mar-cada debilidad y existe lanecesidad de trabajar parareducir el ampliomargen deriesgo existente.
- Otro elemento básico es eltema de monitoreo y re-troalimentación continuaque es donde se pierde unpoco la sostenibilidad de lapolítica, en la medida enque los cambios de gobier-nos, sobre todo al nivel te-rritorial, imprimen refor-mas y estilos diferentes as-pecto que erosiona la con-tinuidad de las políticas defortalecimiento de controlestatal.
El Estado capturado
Una encuesta del Banco Mun-dial que recoge criterios de 8 mil per-sonas, incluidos funcionarios públicos,usuarios, empresarios, deja ver queel problema de la corrupción menorno es grave, pero a medida que elnivel sube la corrupción llega a cifrasrelevantes. Incluso se ha dicho queel problema de fondo en Colombiaes que el Estado está capturado através de los grupos de presión, lossegmento poblacionales que encar-nan diversas manifestaciones de vio-lencia y los gremios económicos quepresionan para que la regulación vayaen uno u otro sentido.
Eso lo que demuestra es queel interés de fortalecer los sistemasde control interno y buscar que estocontribuya a reducir el riesgo y lasdesviaciones en favor de organiza-ciones privadas. Y lo que hay quehacer es trabajar en laprofesionalización de los auditores yen el fortalecimiento del modelo exis-tente en el país, que no es muy cla-ro en términos de lo que se quiere y
que lo entienda toda la administra-ción. Sobre ello es que se debe tra-bajar, para convertirlo en una herra-mienta dúctil y eficaz. Entendemosque el Gobierno quiere ir en esa di-rección.
Definiendo los distintos nivelesde la corrupción en la administraciónpública, se puede afirmar que el fe-nómeno se ha concentrado más enla parte alta de la escala de funcio-narios públicos; es decir, que en lamedida en que la escala va presen-tando niveles de complejidad en laadministración, se presentan mayo-res problemas de corrupción.
El soborno pequeño, para labúsqueda y cumplimiento de trámi-tes, se ha venido reduciendo porqueel Estado ha sido responsable en lareducción de esos trámites, aunquetodavía faltan muchos por reducir.Aquí podría decirse que el fenóme-no está controlado. Pero en la partede contratación, que es donde sepresenta el gran hueco de la admi-nistración, por donde se tienen losmayores riesgos de corrupción, ahíel problema se hace más evidenterequiriendo un mayor control.
La encuesta del Banco Mundialdice que en la parte de contrataciónse identifican problemas en los queel 82 por ciento de los empresarioshan tenido que pagar a funcionariosinternos para buscar la aprobaciónde licitaciones y la asignación decontratos. En los niveles de corrup-ción menor el problema no es tangrande. Pero cuando se llega a lamedia y alta, ya se experimentan si-tuaciones más críticas hasta llegar alo que el Banco Mundial llama la�CAPTURA DEL ESTADO, POR PAR-TE DE GREMIOS ECONÓMICOS YMECANISMOS DE PRESIÓN GRAN-DES�.
El análisis permite señalar queno existe un buen diagnóstico delproblema aunque, por primera vez,se tiene una fuente de información
que va a permitir atacar los inconve-nientes de fondo y por eso es que elGobierno actual, comenzó a traba-jar en el tema de la contratación,buscando detectar las falencias y loshuecos que tiene el Sistema, a tra-vés de un proyecto modificatorio dela ley 80, dirigido a reducir los ries-gos de desviación de recursos.
El Jefe de Control Interno dela Contaduría General de la Nación,Dr. Fabio Trompa asegura que �lo quese pretende es que el Control Inter-no no llegue tarde a recoger cadá-veres, con un efecto de auditoria tipoforense y tardía� Añade que el con-trol tiene que ser preventivo, me-diante una labor complementariaentre el Control Interno y el ControlExterno, evitando los choques entrelos dos esquemas.
En otras palabras se busca quela labor que cumple el auditor inter-no en las empresas y el trabajo querealiza la Contraloría General de la
41
República en el sector público no ge-nere ningún tipo de conflicto y antespor el contrario que le aporte un va-lor agregado a la gestión de control
�Uno no puede llamarse e en-gaño en cuanto a que una denunciadetermina el éxito o fracaso del con-trol fiscal. Lo que debe haber es uncontrol efectivo para generar preci-samente un valor agregado� asegu-ra el Jefe de Control Interno de laContaduría, advirtiendo que los con-troles efectivos son los que generanese valor, cuando se proyecta unmecanismo de auditoria de proce-sos continuos basada en riesgos ycompetencias.
Es en este punto donde el con-trol tiende a acercarse al ciclo de laoperación y no está lejos, sino queva casi sobre la propia operación bus-cando detectar las debilidades de losprocesos, para definir correctivos. Eshacia allí, hacia donde debe dirigirseel control efectivo y ello daría masopción a detectar muy rápidamente
las desviacio-
nes y la corrupción para imprimir al-ternativas de cambio y de elimina-ción del fenómeno.
¿Cuál es a futuro la estra-tegia para reducir la corrupciónen nivelesmedio y alto?. Le pre-guntamos al Dr. Fabio Trompa.
- En Colombia hay muchas per-sonas, nacionales y extranjeras tra-bajando en el tema y recientementeel Banco Mundial y el BID están ade-lantando un estudio sobre el riesgofinanciero país, para efectos de queel Banco esté tranquilo y que el ma-nejo de los 3.000 millones de dóla-res que se le van a dar al Gobiernopara inversión, garantice precisa-mente que se van a utilizar en inver-sión. Los dos organismosmultilaterales se pusieron de acuer-do en el diagnóstico y fortalecimien-to de los controles internos, comoelemento de garantía sobre la inver-sión de esos recursos.
¿Y los resultados?- La primera parte del análisis
plantea la necesidad de unificar elregulador en el
control interno, pues actualmenteexisten varias autoridades y organis-mos que están trabajando en el temade la regulación lo cual ha provoca-do que el usuario tenga que sopor-tar cierto tipo de regulaciones, queno se ven como complementarias eintegradas porque el control internono es más que la CONCIENCIA VI-GILANTE DEL PROCESOGERENCIAL, es decir buscar trascen-der lo normativo y obligatorio einteriorizar que las actividades decontrol están en la gestión diaria decada funcionario, que todo el mun-do cumpla funciones permanentesde control en su trabajo.
En segunda instancia, la Ban-ca Multilateral está determinando elfortalecimiento ya institucionalizadode una política de Estado que de-marque la línea hacia que direcciónse quiere que vaya todo el procesode los sistemas de control interno.
Lo tercero es el diseño yestructuración de un modelo de con-trol interno, por encima de los mo-delos de evaluación de control exis-tentes en el país. �Estamos clarosde que hay modelos importantes:pero una cosa son los modelos deevaluación y otra tener, más que unevaluador, saber qué se está eva-luando porque en la medida en queel gobernador, el alcalde, etc., noentiendan para que le sirven los sis-temas de control interno y lo consi-deren como una molestia legal y quela ley 87 le obliga a tener un siste-ma de control interno y no un jefede control interno, pues no está cla-ro para que es útil el control inter-no�. Así las cosas se llega a la con-clusión de que en Colombia nos fal-ta avanzar en la creación de unaconciencia de alta gerencia públicapara entender el control internocomo un instrumento gerencial.
Teniendo en cuenta estos as-pectos Colombia tiene que ir haciala necesidad de unificar el regulador
42
y al fortalecimiento de los sistemasde Control Interno Institucional, peroatacando la cabeza visible de cadainstitución, profesionalizando los au-ditores internos, diferenciando queuna cosa es el control interno comoresponsabilidad del representantelegal y otra diferente es el jefe decontrol interno o Auditor internocomo un elemento del sistema.
Un buen comienzo
La auditoria interna no es sim-plemente un trabajo financiero sinotrascender más hacia el Control In-terno Administrativo y el Control In-terno Contable de manera integra-da. Lo que hay hacer es ir avanzan-do en la profesionalización y en elloLA MERITOCRACIA es un paso im-portante en cuanto a garantizar quelos Auditores Internos tengan elperfil necesario para cumplir esa res-ponsabilidad, porque la independen-cia de su gestión no la garantiza elhecho de que el funcionario sea de-signado por la Presidencia de la Re-pública, el Gobernador, alcalde, etc.Existen otros factores que tienen quever con el valor agregado que se leaporta a la institución, como la mis-ma forma de presentar los resulta-dos del trabajo.
Al jefe de control interno siem-pre se le juzga porque el valor agre-gado que genera no es tangible ypor el contrario se advierte cada vezuna situación más difícil respecto delfortalecimiento de los controles in-ternos.
El Control Interno enlos entes territoriales
La experiencia de exigirle a lasentidades, que presenten un informesobre control interno contable hapermitido no solamente identificar losproblemas más importantes que tie-nen las contabilidades públicas, sinomirar el grado de incidencia y las for-talezas que tienen los sistemas deControl Interno en el mundo real.
Se puede decir, con base enla información que se posee, queen Colombia no hay laborando másde 1.800 jefes de control interno,en las 3.200 entidades.
De otra parte, a raíz de unadisposición legal que restringió elgasto en los entes territoriales, sonmuchos los municipios que no tie-nen, la obligación de nombrar es-tos funcionarios, debido a su estruc-tura administrativa, es decir, que losmunicipios de categoría 3 a 6 noestán obligados a nombrar un jefede control interno. No obstante, ellono los exonera de diseñar y mante-ner sistemas de control interno.
Ahí hay una gran debilidad yse plantea la urgente necesidad deacompañar a los alcaldes para quedesde el mismo Estado y el Gobier-no se les asesore técnicamente,para diseñar estos sistemas de Con-trol Interno sin tener que designar
un funcionario especializado en eltema.
Lo que hoy se detecta es quelos entes territoriales plantean quecomo no tienen jefe de control inter-no, pues no diseñan, ni mantienensistemas de control interno, a pesarde que la ley los obliga. De maneraque no hay esa conciencia y respon-sabilidad de observar la calidad deesos sistemas.
Sin embargo los alcaldes queestán próximos a terminar su manda-to sí recibieron capacitación sobre elparticular como requisito para recibirsu credencial. Pero no basta la capaci-tación mientras no haya también unacompañamiento técnico y una orien-tación sobre la materia. �Lo que sedebe dar es un acercamiento de laadministración central con los entes te-rritoriales a efecto de que entiendanla dimensión de lo que ocurre por notener en funcionamiento los sistemas
43
de Control Interno. Igualmente ycomo consecuencia de no obser-var esta normatividad aparecerán,entre otros efectos negativos:
· Los malos manejospresupuestales, y
· No se lleva una contabili-dad en debida forma queoriente decisiones.
Pero son hechos que apa-recen más por el desconocimien-to de las normas que por la in-tención misma de desviar recur-sos, pues muchas veces los al-caldes si bien actúan honesta-mente, no conocen de los proce-dimientos exigidos al respecto.
Cifras de ControlInterno
En promedio hoy en la Con-taduría General de la Nación sereciben 1.700 informes de Con-trol Interno Contable producidos porlos entes territoriales; es decir, quehay una buena respuesta a este es-fuerzo institucional.
La mayoría de los problemasque se detectan, con la elaboracióny envío de estos informes, se rela-cionan con la existencia de saldosantiguos pendientes por depurar, loque equivale a considerar que la con-tabilidad no está reflejando la reali-dad financiera. Se conoce, de otraparte, de problemas con la ausenciade toma física de inventarios, por lomenos una vez al año.
Los entes territoriales no aca-tan la norma al respecto y se pre-sentan, por ejemplo, problemas detitulación de bienes inmuebles queson de propiedad de los municipios,por causas económicas paraoficializar ese procedimiento.
Para la Contaduría General dela Nación, dice el Dr. Fabio Trompa,�Lo importante es que ya existe undiagnóstico claro de los problemas y
se sabe de la existencia de unos55.500 bienes inmuebles que son depropiedad del Estado. Hay tambiénuna política interesante del Gobier-no que obliga la exigencia de deter-minar la localización y racionalizaciónde esos activos. Hay avances en estesentido�
El Control Interno con-tra la corrupción
El Gobierno Nacional consideraque la contabilidad pública es un ins-trumento fundamental para lucharcontra la corrupción, en la medida enque permite un mayor control sobrelos recursos tanto financieros comopatrimoniales, etc. Y se pasa de unacontabilidad hacendalista ypresupuestalista a una contabilidadpatrimonial, donde ya no es simple-mente ser eficiente en la ejecuciónde un gasto sino tener una visión in-tegral en el manejo de los activos delas entidades públicas. El patrimoniopúblico si tiene un dueño.
Por la vía de los controlesinternos es que se puede llegara la administración de los ries-gos del emprendimiento o inhe-rentes al proceso de desarrollo,sin distraer el tema administra-tivo sino más bien centrándoseen lo que implica un análisis in-tegral y observando condetenimiento los factores deriesgo que afectan el cumpli-miento de los objetivosinstitucionales.
En Colombia, pese a losavances alcanzados lo cual pro-yecta una condición abonadapara lograr resultados amplia-mente positivos, se deberedimensionar el Control Inter-no con base en los avances in-ternacionales, dándole un ma-yor fortalecimiento técnico tan-to al diseño y construcción delos sistemas, como una aseso-ría directa a los entes territoria-
les, de manera que determine unanueva conciencia hacia ese controlpor encima de la actitud de no que-rer darle un valor agregado al siste-ma, por parte de los administrado-res o representantes legales.
Hay que invertirle al controlinterno con el convencimiento de quepor esa vía, la de optimizar los con-troles administrativos y financieros,es como se logra un buen resultado.
Pero también hay que insistiren que mediante la eficienteAUDITORIA DE PROCESOSCONTINUOS BASADA EN RIES-GOS Y COMPETENCIAS, se pue-de ir caminando hacia un avance defi-nitivo del sistema de Control, que tras-cienda el campo normativo y presen-ta resultados en el campo de las ne-cesidades institucionales.
El solo hecho de haber obligadoa que todas las entidades tengan unsistema contable es un punto de arran-que importante, ya que uno de susobjetivos esmejorar el control internoy externo de los diversos entes públi-
44
cos, en ese sentido entendemos cali-dad como sinónimo de controlmás efi-ciente.
En la administración pública serequiere, en primer lugar, de la vo-luntad política de quien orienta lagestión, para aceptar el Control In-terno como instrumento especial bá-sico, junto con la planeación y la con-tabilidad; y en segundo lugar contarcon la vocación de los organismos deregulación para buscar nuevos avan-ces, involucrando más en los resulta-dos el trabajo que se está realizan-do. En otras palabras se pretendeacercar el ciclo de control al ciclo deoperación, a través de los trabajosque generen un valor agregado.
La auditoria interna se definecomo una actividad de aseguramien-to y consulta que debe generar ga-rantías y respaldo a través de docu-mentos y declaraciones para susten-tar la información. Este aspecto de
«La contaduría General dela Nación ha identificado elfortalecimiento permanentede los controles a través de
la evaluación y el mismoautocontrol, que además
debe ser el camino directohacia un verdadero control
interno».
1 Sentencia C- 487-87 m.p. Fabio Morón D.
consultoría debe involucrarse en losplanes de mejoramiento continuo,que es precisamente en lo que estáempeñada la Contraloría, como ins-trumento final para fortalecer los sis-temas de Control Interno.
Si no hay compromisos
institucionales con nombres, recursos,personas y tiempos, pues nunca seva a fortalecer el control interno.
La Contaduría General de laNación ha identificado el fortaleci-miento permanente de los controlesa través de la evaluación y el mismoautocontrol, que además debe serel camino directo hacia un verdade-ro control interno. Por eso hay quecrear conciencia para que en cadainstitución haya tantos auditorescomo funcionarios, desde el puntode vista del autocontrol.
Finalmente resulta inaplazablela existencia y declaración de un có-digo de conducta y un norte éticoque lleven a los funcionarios públi-cos a ejercer mediante laautorregulación, actividades de con-trol eficientes, eficaces y economicassegún el mandato del Artículo 9 dela Ley 87 de 1993.
45
46
○
○
○
○
○
○
○
Luis Alonso Colmenares Rodríguez - Subcontador de Consolidación e Investigación
Pasaron muchos lustrosantes de que el país conociera con certeza su
verdadero patrimonio, compuestopor activos y pasivos.
Como cualquier empresa en ple-no ejercicio la nación genera ingresosy gastos y aunque sumisión no apun-ta a alcanzar una utilidad, si debe re-gistrar sus bienes, los ingresos gene-rados por vía de impuestos y los gas-tos, de funcionamiento o de inversión.Y esa es la función que le ha sido en-comendada por la Constitución a laContaduría General de la Nación.
En la estructura administrativade este organismo funciona la Sub-
contaduría de Consolidación e Inves-tigación, dependencia que se encar-ga de recepcionar la totalidad de in-formes financieros producidos por las3.200 instituciones de la administra-ción pública nacional y territorial,para luego plasmar las cifras y da-tos en lo que comúnmente se deno-mina como el Balance General de laNación.
El ciclo previo a la elaboracióndel balance involucra la coordinaciónde todo el procedimiento de conso-lidación de la información contableque se produce en las entidades delnivel nacional y del nivel territorial,para que con base en el acopio dedatos oficiales se produzca el Balan-ce General de la Nación.
La responsabilidad de esta la-bor recae en la Sub-contaduría deConsolidación e investigación, alfrente de la cual se encuentra el Dr.Luis Alonso Colmenares, un profe-sional curtido en la experiencia con-table y dueño de una hoja de servi-cios destacados a favor del país.
No resulta difícil el diálogo coneste profesional, cuando de cifras setrata, pues se mueve como pez enel agua y hace gala de un gran co-nocimiento de la contabilidad públi-ca. De él depende en gran medidaque cualquier ciudadano colombia-no, si lo desea, obtenga la más com-pleta, precisa y objetiva informaciónsobre el comportamiento de activosy pasivos del Estado.
47
�La información decarácter contable que pro-cesa la Sub-contaduría deConsolidación e Investiga-ción es la base primariapara la toma de crucialesdecisiones por parte de laadministración pública,porque aquí se encuentranlos datos que requieren lasautoridades públicas y aúnlos particulares�, precisa elDr. Luis Alonso Colmena-res. Y advierte ademásque �tratándose de infor-mación pública no existeninguna reserva; no pue-de tenerla, pues la Conta-duría tiene la responsabilidad demantenerla».
Desde el punto de vista nor-mativo la Sub-Contaduría organizatodo lo que tiene que ver con el pro-ceso de consolidación de la informa-ción y al mismo tiempo lleva a caboprocesos de análisis relacionados conla ciencia contable, a partir del de-sarrollo de varios proyectos de in-vestigación que en este momento seestán incumpliendo; con el fin de irmejorando cada vez más, no tantoen la cobertura que está práctica-mente completa y se sabe cuáles sonlos entes usuarios de la ContaduríaGeneral de la Nación, sino más bienen términos de calidad para obteneruna información óptima, completa yconfiable.
¿Cómo es el procesode recepción y desarrollohasta lograr el balance?
La Contaduría General de laNación no efectúa ningún registrocontable y tampoco puede, desdeningún punto de vista, modificar lainformación de las entidades usua-rias, es decir las que le reportan lainformación. La Entidad, en atencióndel mandato constitucional y legalque se le ha conferido, define unos
procedimientos para que la informa-ción contable sea registrada por par-te de cada una de las entidades pú-blicas que conforman el estado co-lombiano.
Cada entidad está obligada,como ya lo hemos manifestado, a lle-var su propia contabilidad. En Co-lombia la contabilidad pública se de-sarrolla sobre la base de una des-centralización operativa, precisamen-te porque cada institución pública lle-va su propia ordenamiento contable.
Todas las entidadesson socias de una empre-sa que se llama Estado
Prácticamente pudiéramos dar-le esa acepción y es ahí donde se lle-va a cabo, desde el punto de vista dela contabilidad, una descentralizaciónoperativa. Ahora, con base en lasnormas que expide la ContaduríaGeneral de la Nación esa contabili-dad que desarrollan las 3.200 institu-ciones se registra y se reporta deacuerdo con las condiciones y los pla-zos que la Contaduría ha definido.
El reporte contable de las enti-dades se ejecuta por diferentes me-dios posibles. Hay organismos queestán conectados, en línea, de talmanera que en el momento en quese efectúe el registro ya la informa-
ción está consignadaen la bodega infor-mativa de la Conta-duría.
Este mecanis-mo se realiza a nivelnacional, pero en elfuturo las entidadesterritoriales se apoya-rán en el programaSCHIP, que actual-mente se encuentraen fase de ejecución,para poder poner adisposición de la Con-taduría la informa-ción contable reque-rida.
Hay otras instituciones que re-miten la información vía Internet. LaSub-Contaduría la baja y la incorpo-ra de inmediato al proceso de con-solidación. Otras la envían vía correoen diskette o la traen directamenteo por correo dirigido a este despa-cho; cualquiera de estos recursos esigualmente válido en tanto esté den-tro de los plazos y exigencias queha determinado la Contaduría.
Periodicidad
Antes de que el Dr. Cano tomara po-sesión del cargo de Contador Gene-ral de la Nación, existían distintas fe-chas para diferentes entidades y esodaba margen a un gran desorden,en términos de recepción de la in-formación. Analizada la situación sellevó a cabo un proceso revaluadorpara proceder técnicamente a unifi-car todo el procedimiento en una solanorma, traducida en la Resolución250 en donde se establecen las con-diciones, plazos y requisitos para lapresentación de la información. Deesta manera quedó establecido quea partir de marzo del año 2003, a laContaduría General de la Nación sele presentará la información de ma-nera trimestral, en el mes siguienteal ciclo que corresponde. Es decir queestamos hablando de cuatro infor-mes durante todo el año, aunque la
48
obligación constitucional es la de ela-borar el balance general por cadaejercicio anual; pero es convenienteir realizando un seguimiento a la in-formación contable y mantener unnivel de consistencia que otorgue se-guridad en los datos; sin que ello sig-nifique que se trata de mecanismode control porque la Contaduría noejerce ese tipo de funciones.
¿Qué parámetros utilizanlos representantes de cadaente territorial o de cadaorganismo nacional parapresentar esa informa-ción?
Según los modelos y diseñosque ha definido la Contaduría Gene-ral de la Nación, existen unosformatos diseñados por laContraloría que son de obligato-ria aplicación y uso. En esosformatos, las entidades pú-blicas introducen la infor-mación a partir del regis-tro que llevan en sus pro-pios libros y en la Conta-duría se recibe para serincorporada al proceso.
¿Es fácil detectarinconsistencias?
Sí, en la medida enque se le pueda llevar unseguimiento minucioso de lainformación y ello se pone enevidencia y conocimiento del Con-tador General para que él a su veztome las determinaciones quesean del caso, en el sentido desolicitarle a la misma entidad unaexplicación convincente sobre lasituación anómala detectada y sipudiera haber alguna situacióndelicada dejarla conocer de lasautoridades competentes, paraque sean ellas las que avoquen elproceso de investigación si ellofuera necesario.
Entre las inconsistencias que sedetectan se incluyen, por ejemplo losprocedimientos que aplican y que nocorresponden o el registro de infor-mación que no es del objeto del or-ganismo correspondiente, porquecualquier otra información de carác-ter particular, relacionada propia-mente con alguna irregularidad, laContaduría lo único que hace es pre-sumir la situación y trasladarla a losórganos de control.
¿ Qué complejidadenmarca el procesamientode datos contables?
Más que en razón al objeto esmás bien a los niveles. El mayor gra-do de dificultad se da propiamenteen los entes territoriales. La conta-
bilidad de las insti-tuciones del nivel nacional cuentacon un mayor seguimiento y esobrinda claridad en la aplicación delos procedimientos. Esa función ladesarrol laba anteriormente laContraloría General de la República,que ejecutaba un dispositivo deacompañamiento, mucho más inme-diato y directo en las entidades na-cionales, en cambio podría decirse
que antes del 5 de julio de 1991, losorganismos territoriales actuabancomo una rueda en materia de con-tabilidad pública; y es a partir de lanueva Constitución que este temaadquiere una individualidad propia.En los entes territoriales ha habidonecesidad de llevar a cabo un pro-ceso mucho más complejo, más dis-pendioso, de mucho más acerca-miento y que todavía tendrá quedesarrollarse por algún tiempo máspara ir precisando y perfeccionandoel mecanismo.
¿Cómo es el nuevo proce-dimiento?
Prácticamente se ha partido decero. Hemos empezado de nuevo,Porque antes de la Constitución de1991 era la Contraloría General dela República la que atendía la fun-ción contable y para cada en-tidad particular tenía unplan de cuentas indivi-dual, sin embargo enel nivel territorial noexistía esta metodo-logía por lo que lasituación era muchomás compleja y sellegaron a encontrarcircunstancias ex-trañas como casosen los cuales toma-ban como instrumen-to para el registro de lainformación contable
modelos aplicados en elsector privado que no tienen
nada que ver ni aplican para elsector público.
Eso fue trascendente con lacreación de la Contaduría General dela Nación porque a partir de su fun-ción se unificó todo ese proceso yhoy se puede decir que existe un soloPlan de Contabilidad Pública para ab-solutamente todos los entes públi-cos que existen en el país. Se tratade instrumentos ajustados al nivelnacional o territorial, e independien-temente del objeto que desarrollen
49
50
instituciones como una lotería, unalicorera, una empresa industrial y co-mercial del estado, un servicio pú-blico; cualquiera sea el objeto quelleve a cabo, una Gobernación, undepartamento, un Ministerio, tienenun mismo instrumento, en el cualestá concentrada toda la actividaddesarrollada por el Estado.
Esta práctica contable, de algu-na manera, facilita el proceso que seha venido cumpliendo y almismo tiem-po unifica los procedimientos de con-tabilidad en todo el sector público.
¿Cómo ha sido la res-puesta de los entes?
En efecto ha habido unareceptividad mayúscula. Un granánimo de colaboración y de acepta-ción de la misma Contaduría paralograr posicionarse desde el puntode vista institucional dentro de laestructura del Estado.
La Contaduría General de laNación hoy tiene, credibilidad; susprocedimientos se reciben de lamejor forma y se aplican contandocon que el usuario sabe qué es, paralograr una mejor información. En esesentido la Entidad no tiene de quéquejarse, pues recibe un amplio res-paldo que se demuestra incluso enla forma como se recibe a los fun-cionarios cada vez que participan enun proceso de capacitación; y ade-más por la permanente consulta, locual aumenta la credibilidad y pro-yecta mejores condiciones de capa-citación de cara a organizar las dife-rentes entidades en los distintos ni-veles de la administración.
¿El proceso de depuraciónde la información permitedetectar síntomas de co-rrupción?
Para efectos de poder identifi-car la corrupción es importante ad-vertir que sí es posible, además
porque el sistema de informacióncontable es consistente y debe cons-tituirse en un instrumento válido ysuficiente para desarrollar cualquierejercicio y forma de control, porqueen la contabilidad quedan registra-das todas las operaciones que sehayan llevado a cabo con recursospúblicos y allí están reflejados demanera precisa los recursos que tie-ne el Estado.
Llevando a cabo unos proce-sos técnicos de auditoria por partede cada uno de los órganos de con-trol que tiene el Estado, trátese dela Contraloría, Procuraduría,Fiscalía o cualquier otra forma decontrol que se requiera, puede lle-gar a encontrar en la contabilidadelementos que le permitan estable-cer la calidad en el manejo de losrecursos públicos y la comprobaciónde que se está cumpliendo o no conlos objetivos que la Constitución leha asignado al Estado.
¿Hay transparencia en elmanejo de los dineros pú-blicos y de los bienes delestado?
Digamos que en ese sentido lascondiciones sí han mejorado, porquede acuerdo con las últimas estadísti-cas que se han venido conociendo,
hace más o menos unos 5 o 7 años,según estudios e información proce-sada por la Organización Transparen-cia Internacional, Colombia siempreaparecía entre los cinco países máscorruptos del mundo. Hoy, de acuer-do con el último reporte de esta ONGestamos en el puesto 52, lo cual de-muestra que han mejorado ostensi-blemente los procedimientos para laadministración de los recursos públi-cos. «Hay mayor responsabilidad enel manejo de los recursos públicos apartir de ese indicador y se observaque la conciencia en materia de ad-ministración de recursos públicos haido en franca mejoría».
El que hoy no ostentemos esedeshonroso quinto lugar entre lospaíses más corruptos del mundo esuna resultante fundamental del ma-nejo transparente de los recursos,en la medida en que los procesos derendición de cuentas se cumplanconforme a los parámetros estable-cidos.
Pero además es el mismo ejer-cicio del control, en cualquiera de susmanifestaciones, mediante la inter-vención del mismo ciudadano quesolicita información para estudiarlael que determina la transparencia desu manejo y permite al Estado de-sarrollar acciones eficientes y el cum-plimiento de sus fines.
51
Todo esto no solamente dejaver claramente una disposición mo-ral de los funcionarios y el cumpli-miento de la gestión que a cada ser-vidor público le corresponde, Se notatambién un efecto sano en los pro-cesos de contratación que se vandando ajustados a una licitación ygarantizando que el contrato que sesuscribe con un particular se lleve acabo, se cumpla, no se deje en lamitad. Hoy no hay queja del servicioprestado o del bien suministrado,porque se actúa de acuerdo con lascondiciones previstas. Esos son ele-mentos que ayudan a concluir queen efecto, por la manera como aho-ra se están administrando los recur-sos, se ha mejorado notablemente.
¿Pese a estos resultadospersiste el fenómeno de lacorrupción?
Lo que pasa es que en ese sen-tido tocaría tomar como dogma unaafirmación que en algún tiempo sehiciera por parte de algún mandata-rio de la nación y que en su momen-to se convirtió en burla, pero que hoyquienes estudian el tema ya lo afir-man con suficiente responsabilidad,cuanto que es hacia eso a lo que hayque llegar, y es que la corrupciónhay que disminuirla hasta sumás mínima expresión.
Y el fundamento para una afir-mación de esta naturaleza parte deque los actos de corrupción son ma-nifestaciones o expresiones del errorhumano, porque el ser humano nopuede sustraerse al cometimiento deuna equivocación.
Se pueden llevar a cabo pro-cesos orientados a disminuir losmárgenes de error y lo único posi-ble para lograr este objetivo es eli-minando a la humanidad. �Sin lahumanidad el ser humano ya no vaa cometer errores�.
En la medida en que el ser hu-
mano esté en trance de susceptibili-dad de cometer un error, también loestá de cometer un acto de corrupción.
¿Existe una escala de va-lores que permita medirese fenómeno?
Digamos que los organis-mos que se dedican al estudiodel fenómeno y al seguimientode las entidades públicas tienensus propios instrumentos y losdesarrollan con base en las teo-rías que han ido desarrollando,�En el caso de la OrganizaciónTransparencia Internacional quetiene tanta trascendencia y tan-ta credibilidad a nivel mundial,desarrollan instrumentos dirigidosa tener, de alguna forma, unparámetro que permita concluir enqué nivel pudiera encontrarse un paísrespecto del manejo de sus propiosrecursos; si padece el fenómeno dela corrupción y en que proporción».
De hecho este es el objetivo del re-gistro de la información: En el casodel sector público, que no es tantollegar a determinar el patrimonio delestado pues ese no es su objeto sinoel satisfacer las necesidades de lacomunidad, tal como lo determinala Constitución Nacional.
El Estado colombiano debe po-ner su patrimonio a disposición dequienes deben recibir en efecto losbeneficios y la contabilidad puededeterminar de manera efectiva, con-creta, precisa, cómo ha sido el ma-nejo de los bienes, derechos y obli-gaciones del sector público, y del Es-tado mismo en general y por esa víaconocer en donde se originaron losrecursos y para qué fueron utilizados.
Después de varios años deaplicarse este proceso derendición de cuentas, ¿enqué proporción prevaleceel desorden?
Se puede establecer, desde laContaduría General de la Nación ydespués de hacer el tránsito de an-tes y después de la Constitución, quela sintomatología muestra la existen-cia de un esquema de mayor organi-zación y una mejor identificación dela información contable, precisamenteporque existe una autoridad pública,un ente como la Contaduría que havenido dando un orden, organizandolos esquemas de información.
�En efecto eso es lo que unopalpa con el nivel de cumplimiento,máxime si se tiene en cuenta que enel Balance General de la Nación delaño 2002 el 97%de los usuarios de lacontaduría cumplieron con la presen-tación oportuna de la información�.Eso es ya de entrada un indicadormuydiciente para inferir que en efecto elambiente es distinto, en término deregistro de la información contable.
¿Y qué paso con ese3% restante?
Lo constituyen las entidadesque están en proceso de liquidación,
52
de supresión o que no han llegado a cumplir com-pletamente su proceso. De todas maneras debe-rían suministrar la información contable mientrasse termina la liquidación, aunque han entrado enese trance de desorden por el mismo procesoliquidatorio en que están incursas y que no lespermite cumplir con las obligaciones impuestaspor la Contaduría. Esas son situaciones muy pun-tuales y fácilmente identificables que además notendrían mayor trascendencia en la razonabilidadde la información, por el peso específico de ella.
El 3% del cual hablábamos incluye tambiénentidades que están hoy en una realidad nacio-nal, que para nadie es desconocida. Son entida-des territoriales que están en problemas de ordenpúblico, donde los grupos violentos atacan alcal-días, se toman los municipios, en fin, eso generaun clima de desorden en la información que comolo hemos advertido obstaculiza la identificaciónplena y al momento de la consolidación y de obte-ner el Balance General de la Nación no tienen ma-yor nivel de representatividad en cuanto al uni-verso contable.
Cuando la Contaduría empezó el proceso ydefinió un Plan Único de Cuentas, se llevó prácti-camente el mecanismo de ida y vuelta, porqueasí como las entidades se identificaron ante la Con-taduría para que las incluyeran dentro de su ám-bito, la Institución a su vez realizó un ejercicio decualificación de las entidades para exigirles el cum-plimiento del proceso de rendición de información.�Se trató de un ejercicio bastante complejo y hoyen día podemos afirmar que ya están plenamenteidentificadas todas las entidades que deben ren-dir información a la Contaduría».
Hablábamos de que cada tresmeses deben rendir información, sino se cumple esa obligación quepasa, ¿hay sanciones?
Sí. De hecho el Código Disciplinario Únicocontempla entre los deberes que tiene todo servi-dor público el de llevar la contabilidad. Y el hechode no cumplir con los procedimientos de la Conta-duría, de no aplicar sus políticas, no cumplir conlos plazos establecidos, está tipificado como faltagravísima que, según lo establece el Código Disci-plinario, se sanciona con la destitución e inhabili-dad en el ejercicio de funciones públicas.
53
Yolanda Guerrero Fernández - Subcontadora del Nivel Territorial
○
○
○
○
○
○
El principal insumo quetiene una entidad tantopública como privada
para tener una organización eficien-te y transparente es que exista unbuen sistema de contabilidad que lepermita a la administración tomardecisiones con bases ciertas.
Después de consultar a muchasentidades del orden territorial pue-do concluir que se requiere un ma-yor esfuerzo en cada una de ellas,tanto por parte de la gerencia, comode los contadores públicos que tie-nen la función de llevar la contabili-dad en las entidades, que les permi-ta tener una información acorde a larealidad financiera. Con las visitasefectuadas a alguna de ellas, uno nopuede menos que asombrarse de lasdificultades con que trabajan los res-ponsables de rendir la informacióncontable. Aquí llamo la atención delos contadores públicos de las enti-dades que tienen esa responsabili-dad, es importante empoderarse delas funciones que nos confiere nues-tra profesión, de tal manera quepodamos exigir los recursos necesa-rios para cumplir con ellas, es impo-sible que existan actualmente enti-dades en las cuales las oficinas decontabilidad están desprovistas tan-to de recurso humano, como recur-sos tecnológicos.
Preocupa sí, que una entidadtan necesitada de información opor-tuna, deseche la herramienta funda-mental que tiene, como es un buensistema contable, y mi inquietud es¿por qué a estos representantes le-gales, no les interesa tener oficinasde contabilidad que cumplan con
todas las funciones y además sean labrújula en la administración? Porquela verdad es que les interesa conti-nuar manteniendo un caos adminis-trativo, en donde exista desorden yno se tengan cuentas claras.
No podemos los contadorespúblicos permitirles a los represen-tantes de las entidades, continuardesconociendo la utilidad que debetener un estado con información con-table que refleje la realidad. Debe-mos los contadores de las entidadespúblicas hacer toda una moviliza-ción con el fin de enfocar una acciónque nos permita al interior de cadauna de ellas contar con todos losrecursos necesarios para adelantaruna buena labor.
Ahora bien, aunque el proble-ma en las entidades es ausencia de
recursos, esto se debe resolver conla participación de una gerencia máscomprometida y con la exigencia delos funcionarios que manejan lo pú-blico; esto incluye tener reglas y cri-terios claros, hasta la demostraciónde idoneidad para ocupar cargospúblicos.
Esa exigencia de transparen-cia en el acceso a los cargos y enespecial a los de contadores públi-cos, es necesaria dado que quienesoptan por dedicarse a los asuntospúblicos, adquieren responsabilida-des frente a la sociedad.
Esperamos de todos los conta-dores públicos un compromiso per-sonal consistente en la naturaleza desu trabajo, que atañe directamentea la construcción de entidades pú-blicas con información contableacorde a la realidad.
Por: Yolanda Guerrero Fernández.