educaÇÃo infantil relatÓrio avaliaÇÃo

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  • Ministrioda Educao

  • Ministrio da EducaoSecretaria de Educao Bsica

    Poltica deEducao Infantil

    no Brasil:Relatrio de Avaliao

  • Ministrio da EducaoSecretaria de Educao BsicaDiretoria de Concepes e Orientaes Curriculares para a Educao BsicaCoordenao Geral de Educao Infantil

  • Ministrio da EducaoSecretaria de Educao Bsica

    Poltica deEducao Infantil

    no Brasil:Relatrio de Avaliao

    Braslia, outubro de 2009

  • 2009 Ministrio da Educao (MEC).

    Reviso tcnica: ngela Rabelo Barreto

    Diagramao: Helkton Gomes da Silva

    Capa e Projeto Grfico: Edson Fogaa e Helkton Gomes da Silva. Desenho de Mariana Schultz

    Enge (5 anos).

    Tiragem: 10.000 Exemplares

    Brasil. Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Bsica.

    Poltica de educao infantil no Brasil: Relatrio de avaliao / Ministrio da Educao,Secretaria de Educao Bsica. Braslia: MEC, SEB; Unesco, 2009.

    260 p.

    ISBN 978-85-7783-028-2

    1. Polticas pblicas em educao. 2. Educao infantil. I. Ttulo.

    CDU 37.014(81)

  • SUMRIO

    Apresentao ................................................................................................................. 7

    Parte 1 Relatrio de avaliao de poltica de educao e cuidado daprimeira infncia no Brasil ............................................................. 11Coordenado por Soo-Hyang Choi

    Parte 2 Estudos temticos prvios ................................................................ 97A educao infantil no fogo cruzado das relaes inter eintragovernamentais ............................................................................... 99Cndido Alberto Gomes

    Perfil da educao infantil no Brasil: indicadores de acessoe condies da oferta ........................................................................... 121Jos Marcelino de Rezende Pinto

    Qualidade na educao infantil: alguns resultados de pesquisas ..... 169Maria Malta Campos, Jodete Fullgraf e Verena Wiggers

    Financiamento das polticas e servios de educao e cuidadosda primeira infncia ............................................................................ 211Jorge Abraho de Castro e Bruno Duarte

    Parte 3 Atualizando o quadro da educao infantil brasileira ........ 243Angela Rabelo Barreto

  • 7Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

    APRESENTAO

    A Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura(UNESCO) e a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico(OCDE) vm desenvolvendo, em parceria, o projeto de Avaliao das PolticasPblicas para a Primeira Infncia, no qual j foram contemplados vrios pases.O Brasil, convidado a participar em anos anteriores, respondeu positivamente avaliao realizada em 2004-2005, que incluiu tambm Indonsia, Cazaquistoe Qunia. Para tanto, houve participao e apoio do Ministrio da Educao(MEC), por intermdio da Secretaria de Educao Bsica (SEB) e do InstitutoNacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP). O relatriofinal, que constitui a primeira parte desta publicao, foi concludo em julhode 2006 e aprovado pelo MEC em agosto do mesmo ano, tendo sido divulgadoem ingls no stio da UNESCO em 2007.

    A avaliao foi subsidiada em sua metodologia por estudos especficos,elaborados por especialistas brasileiros, a respeito de quatro temticasfundamentais sobre as polticas e servios de educao e cuidado com a primeirainfncia: competncias das instncias governamentais, indicadores de acesso econdies de oferta, qualidade e financiamento. O Brasil optou por delimitar aavaliao poltica de educao infantil, em si bastante complexa. Incluiu nametodologia estudos de campo conduzidos em um sistema estadual e em novemunicpios das diferentes regies, visando dar conta da diversidade que caracterizao Pas. Os estudos foram realizados por pesquisadores brasileiros, tendo algunsdos sistemas de ensino sido visitados pela equipe de avaliao formada porprofissionais internacionais e nacionais. Essa equipe ainda entrevistou osdirigentes nacionais das polticas.

    Passados mais de dois anos do trmino dessa avaliao, o que poderiajustificar a iniciativa do MEC em tornar pblicos os resultados do estudo doBrasil?

    O Ministrio considera que a publicao do relatrio de avaliao daspolticas pblicas de educao infantil, concludo em 2006, e dos estudosespecficos que o subsidiaram oportuna, por retratarem aspectos histricos,mostrarem problemas estruturais, bem como o contexto e a situao da rea noincio dos anos 2000. Constituem, dessa forma, importantes documentos de

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao8

    referncia para a formulao e o acompanhamento de polticas e programas deeducao infantil e, alm disso, so teis para a pesquisa e a construo doconhecimento acadmico no tema das polticas para a infncia. Por outro lado,em razo das mudanas ocorridas desde a produo desses documentos at aconcluso desta publicao, faz-se necessrio coment-las e traar um quadromais atualizado da rea. Considerada a extenso que resultaria da impresso, nantegra, dos relatrios dos levantamentos de campo, tornou-se invivel public-los. O relevo dos estudos para a compreenso da diversidade de situaes bemcomo dos problemas comuns aos vrios municpios, entretanto, evidente noRelatrio.

    Esta publicao compe-se de trs partes. A primeira contm a traduo,na ntegra, do Relatrio de Avaliao da Poltica de Cuidado e Educao daPrimeira Infncia no Brasil, aprovado pelo MEC em agosto de 2006; a segundatraz os textos que subsidiaram o estudo, elaborados pelos especialistas brasileiroscontratados pelo projeto, e a terceira, um breve captulo de atualizao deinformaes, incluindo aspectos das polticas pblicas e dados sobre a oferta deservios.

    O Ministrio da Educao, por intermdio da Secretaria de Educao Bsica,e a Representao da UNESCO no Brasil almejam com esta publicao concorrerno apenas para a ampliao de conhecimentos sobre a educao infantil doPas como para a consolidao de compromissos com a primeira infnciabrasileira.

    Ministrio da Educao UNESCOSecretaria de Educao Bsica Representao no Brasil

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 9

    PARTE IRelatrio de Avaliao

  • 11Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

    Projeto UNESCO/OCDE de Avaliao das Polticas paraa Primeira Infncia

    Relatrio de Avaliao de Poltica deEducao e Cuidado da PrimeiraInfncia no Brasil1

    AGRADECIMENTOS

    A avaliao das polticas de cuidado e educao da primeira infncia noBrasil, bem como a preparao deste Relatrio foram resultantes de um trabalhocoletivo, viabilizado mediante a generosa assistncia e participao de vriosparceiros, autoridades, especialistas, colegas, professores, pais e crianas. Oinestimvel apoio dessas pessoas ajudou a fazer desta avaliao uma experinciarealmente excepcional.

    Eu gostaria de agradecer primeiramente ao sr. Francisco das Chagas Fernandes,ento Secretrio de Educao Bsica do Ministrio da Educao; sra. JeaneteBeauchamp, diretora do Departamento de Polticas de Educao Infantil e EnsinoFundamental, e sra. Karina Lopes, coordenadora de Educao Infantil, pelo apoioque prestaram durante a elaborao deste projeto e por dividirem conosco suaviso a respeito do futuro da educao infantil no Brasil. Gostaria tambm deestender meus agradecimentos sra. Linda Goulart, ao sr. Carlos Eduardo Morenoe ao sr. Moiss Domingos Sobrinho, do INEP, por apoiarem este trabalho edisponibilizarem importantes dados e documentos equipe. Ressalte-se que aSecretaria de Educao Bsica e o INEP fizeram parte da equipe coordenadoracriada para preparar o Relatrio Panormico do Brasil (Background Report).

    Sou especialmente grata ao apoio financeiro do governo para as viagensdomsticas feitas pela equipe durante a sua visita ao Brasil, o que demonstraclaramente o compromisso com este projeto e seus objetivos. Uma palavra deagradecimento tambm ao sr. Osvaldo Russo de Azevedo e sra. Aide de AlmeidaCanado, da Secretaria Nacional de Assistncia Social e aos membros do IBGEque tambm forneceram informaes valiosas equipe.

    1 Apresentado pela Seo de Educao Infantil e Inclusiva - Diviso de Educao Bsica, Setor Educacional UNESCO,Paris em julho de 2006. Aprovado pelo Ministrio da Educao do Brasil em agosto de 2006.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao12

    Alm disso, eu gostaria de agradecer aos seguintes especialistas epesquisadores da primeira infncia que contriburam para a elaborao doBackground Report: sr. Jorge Abrao, sr. Cndido Gomes, sra. Maria MaltaCampos e sr. Jos Marcelino Resende Pinto, que escreveram sobre os temascentrais do Relatrio; e sras. ngela Barreto, Rita Coelho, Bianca Correa, PatrciaCorsino, Jodete Fllgraf, Maria Garcia, Deise Nunes e La Tiriba, as quaisrealizaram estudos de caso em nove municpios brasileiros. Um agradecimentoespecial ao sr. Cndido Gomes, que redigiu a verso integral do Relatrio, aRita Coelho e ngela Barreto, que o revisaram, e a Rita, Patrcia, Jodete e La,que se dispuseram a partilhar suas opinies e fornecer importantes informaesquando acompanharam a equipe de avaliao durante a visita. Elas ajudaram aequipe, num prazo curto, a ter uma melhor compreenso das polticas para aprimeira infncia no Brasil.

    Gostaria de expressar a minha gratido tambm aos membros dos governosdos estados visitados, sobretudo os secretrios municipais de Educao ecoordenadores de educao infantil em Braslia, Recife, Sobral, Fortaleza,Blumenau, Rio de Janeiro e So Gonalo, alm dos integrantes dos fruns deeducao infantil, organizaes-no-governamentais e entidades comunitriasque manifestaram suas expectativas e preocupaes sinceras a respeito da situaoda educao infantil no pas. Um agradecimento especial tambm deve sertransmitido aos funcionrios, professores, pais e crianas das inmeras escolasvisitadas, pela calorosa receptividade e pelas gentis explicaes feitas com grandepacincia e franqueza s detalhadas questes apresentadas pela equipe.

    Meu reconhecimento tambm ao sr. Jorge Werthein, diretor do escritrioda UNESCO em Braslia, sra. Katherine Grigsby, coordenadora do setoreducacional, e sra. Alvana Bof, oficial de programa, por planejarem o projetono Brasil. As sras. Alexandra Andrade, Sanmya Salomo e Michelle Moraistambm merecem uma referncia especial pelo apoio logstico queprovidenciaram para a equipe.

    Agradeo ainda a Christiane, Cludia, Marlia e Gisah pela assistncia comointrpretes durante a visita.

    A avaliao no teria sido possvel sem os esforos dos trs membros daequipe, aos quais eu tive a honra de aderir como coordenadora: sra. MariaMalta Campos, sra. Sheila Kamerman e sr. Abrar Hasan. O trabalho da equipe,envolvendo o preparo do projeto antes da visita, o estudo das polticas para aprimeira infncia no Brasil durante a visita e posteriormente a organizao domaterial junto com diversos comentrios crticos, possibilitou uma avaliao

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 13

    bem-sucedida e a elaborao do Relatrio. As eventuais falhas do Relatrio soexclusivamente minhas; a equipe o arquitetou.

    Por fim, desejo estender meus agradecimentos sra. Hye-Jin Park, daUNESCO em Paris, que ajudou na implementao diria do projeto, tomou asprovidncias logsticas durante a visita e deu sua assistncia elaborao doRelatrio. Eu particularmente devo a ela muito por sua valiosa contribuionos Captulos 1 e 2 e nos Anexos. Ela foi muito gentil tambm ajudando naedio do texto final.

    Soo-Hyang ChoiChefe da Seo de Educao Infantil e Educao Inclusiva

    Diviso de Educao Bsica, Setor de EducaoUNESCO,Paris

  • 15Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

    NDICE

    Relao de tabelas e grficos .................................................................................... 17

    Notas tcnicas ............................................................................................................. 19

    Sumrio Executivo ..................................................................................................... 25

    1. INTRODUO................................................................................................. 271.1. Sobre o projeto .............................................................................................. 271.2. Visita de avaliao ......................................................................................... 281.3. O Relatrio .................................................................................................... 29

    2. PERFIL DO PAS ................................................................................................ 312.1. Perfil socioeconmico .................................................................................. 312.2. Perfil educacional .......................................................................................... 332.3. Perfil da primeira infncia .......................................................................... 36

    3. RESULTADOS DA AVALIAO.................................................................... 393.1. Acesso .............................................................................................................. 393.2. Qualidade ....................................................................................................... 503.3. Coordenao .................................................................................................. 583.4. Investimento .................................................................................................. 64

    4. OBSERVAES FINAIS E RECOMENDAES ....................................... 73

    Referncias ................................................................................................................... 77

    ANEXOS.................................................................................................. 79Anexo 1: Cronograma da visita de avaliao ....................................................... 79Anexo 2: Equipe de avaliao .................................................................................. 81Anexo 3: Dados comparativos sobre o Brasil ....................................................... 83

  • 17Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

    RELAO DE TABELAS E GRFICOS

    Tabela 1: Perfil dos servios de atendimento na Educao Infantil .......... 36Tabela 2 Durao da educao obrigatria na Amrica Latina ................ 41Tabela 3 Qualificao mnima para professores de pr-escola em pases

    selecionados ........................................................................................ 54Grfico 1 Renda Nacional Bruta pela PPC, per capita (US$), 2002 ........... 31Grfico 2 Renda familiar mensal (monetria + no-monetria) por regio,

    2002-3, (R$) ......................................................................................... 32Grfico 3 Distribuio da populao infantil de 0-6 anos, 2003 ................. 33Grfico 4 Posies de pases selecionados no ndice EFA, 2001 ................... 35Grfico 5 Taxa de escolarizao de crianas brasileiras, por idade, 2003 ...... 39Grfico 6: Taxa bruta de escolarizao pr-primria, 2001 ........................... 40Grfico 7: Percentual e variao percentual da taxa de escolarizao pr-

    primria, por regio, 1990 2001 ................................................... 40Grfico 8 Taxa de escolarizao bruta de crianas de 5 anos na educao

    pr-primria, 2000 ............................................................................. 42Grfico 9: Distribuio e variao percentual de matrculas em pr-escola

    no Brasil, por tipo de servio, 1998-2002 ........................................ 42Grfico 10 Percentual e variao percentual das matrculas municipais em

    pr-escolas de regies e estados selecionados, 1998-2002 .............. 43Grfico 11: Distribuio e variao percentual de matrculas em creches no

    Brasil, por tipo de servio, 1998-2002 .............................................. 43Grfico 12: Percentual e variao percentual de creches particulares,

    1998-2003 ............................................................................................. 44Grfico 13 Percentual e variao percentual de creches particulares

    1998-2003 ............................................................................................. 44Grfico 14: Taxa de escolarizao de crianas de 0-6

    anos, pela mdia da

    renda mensal familiar, por unidade de salrio mnimo, 2003 ..... 45Grfico 15: Taxa de escolarizao de crianas de 0-6

    anos, por faixa etria e

    regio, 2003 ......................................................................................... 45Grfico 16: Taxa de escolarizao lquida de crianas de 4

    a 6

    anos de famlias

    com renda mdia mensal per capita abaixo de meio salriomnimo, por regio, 2003 ................................................................. 46

    Grfico 17: Percentual de professores de pr-escola por nvel de escolaridade,2003 ...................................................................................................... 46

    Grfico 18: Percentual de pr-escolas pblicas, por horas de servio, 2003 ...... 47Grfico 19: Percentual de creches pblicas, por horas de servio, 2003 ........ 47

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao18

    Grfico 20: Distribuio de Classes de Alfabetizao, por regio, 2003 ........ 48Grfico 21: Taxa de escolarizao de crianas de 0 a 6

    anos, por regio

    urbana/rural, 2003 ............................................................................ 48Grfico 22: Variao percentual da taxa de escolarizao de crianas

    de 0 a 6 anos, por regio, 1997-2003 ............................................... 49Grfico 23: Percentual de pr-escolas e creches municipais no Brasil em geral

    e na rea rural, 2003 .......................................................................... 49Grfico 24: Condies socioeconmicas das famlias, por tipo de servio,

    como % de cada grupo, 2002 ........................................................... 49Grfico 25: Percentual de professores de creche, por qualificao,

    1999-2003 ............................................................................................. 52Grfico 26: Percentual de professores de pr-escola, por qualificao,

    1999-2003 ............................................................................................. 55Grfico 27: Proporo estudante-professor na educao pr-primria, 2001 ....... 56Grfico 28: Gastos anuais com instituies educacionais por estudante, 2002 .. 56Grfico 29: Distribuio de professores de pr-escolas pblicas e particulares,

    por formao, 2003 ........................................................................... 57Grfico 30: Distribuio de professores de creches pblicas e particulares, por

    formao, 2003 ................................................................................... 57Grfico 31: Percentual de pr-escolas com instalaes adequadas, como % de

    cada total, por tipo, 2003 .................................................................. 57Grfico 32: Percentual de creches com instalaes adequadas, como % de

    cada total, por tipo, 2003 .................................................................. 58Grfico 33: Proporo criana-professor nas pr-escolas e creches brasileiras,

    por tipo, 2003 ..................................................................................... 58Grfico 34: Gastos com instituies educacionais como % do PIB em todos

    os nveis educacionais, 2002 ............................................................. 65Grfico 35: Gastos com instituies educacionais pr-primrias , como %

    do PIB, 2002 ........................................................................................ 65Grfico 36: Gastos anuais com instituies educacionais pr-primrias, por

    estudante, 2002 ................................................................................... 66Grfico 37: Gastos com educao infantil como % da educao total,

    1995-2002 ............................................................................................. 66Grfico 38: Gastos pblicos com educao infantil correntes e constantes,

    R$, 1995-2002 ...................................................................................... 67Grfico 39: Distribuio dos gastos pblicos com educao infantil, por

    fonte, 1995-2002 ................................................................................. 70Grfico 40: Distribuio dos gastos federais com educao infantil, por setor,

    2000-2002 ............................................................................................. 70

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 19

    NOTAS TCNICAS

    Idade Uma criana que j passou do primeiro ano de vida descrita neste relatrio como criana de 1ano. Portanto,crianas com 3 anos so as que j passaram do terceiroaniversrio e esto no quarto ano de vida. A faixa etriade 0 a 6

    anos inclui crianas de 6 anos.

    Taxa de atendimento Taxa de atendimento o termo usado pela PesquisaNacional por Amostra de Domiclios, do IBGE, ao sereferir s crianas que freqentam creche ou escola,enquanto o Censo Escolar do INEP usa os termos taxade escolarizao lquida e taxa de escolarizao bruta.A taxa de escolarizao calculada de acordo com o CensoEscolar tende a ser menor que a taxa do IBGE, porque oCenso Escolar considera apenas escolas cadastradas nessesistema de levantamento, e parte das instituies deeducao infantil no esto nele includas. Assim, os dadosdo IBGE, quando disponveis, fornecem um quadro maisamplo. Como o Censo Escolar usa os termos creche epr-escola sem distino, independentemente da faixaetria de cada categoria, pede-se cautela ao interpretaresses dados quando se referem a faixa etria (veja tambmtaxa de escolarizao abaixo).

    Background Report Uma equipe local de especialistas preparou oBackground Report sobre o Brasil (veja nota 3), sobcoordenao do Ministrio da Educao e a UNESCOde Braslia, para a visita da equipe de avaliao ao pas.O relatrio est disponvel no seguinte endereoeletrnico: www.unesco.org/education/earlychildhood

    Moeda Em junho de 2006, US$ 1 valia cerca de R$ 2,23.

    Dados A maioria dos dados deste Relatrio proveniente daPNAD (anual) e do Censo Demogrfico (decenal)realizados pelo IBGE e do Censo Escolar realizado peloINEP.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao20

    Creche O termo usado no Brasil para se referir especificamentea um servio de atendimento a crianas de 0 a 3 anos creche um dos dois tipos de servio de educaoinfantil. (O outro pr-escola; veja abaixo.)

    Educao infantil Na Lei de Diretrizes e Bases da Educao promulgadaem 1996, o termo educao infantil se refere tanto aocuidado quanto educao de crianas de 0 a 6 anos. Aeducao infantil realizada mediante serviosespecficos para duas faixas etrias: creches para crianasde 0 a 3

    anos e pr-escolas para crianas de 4

    a 6 anos.

    Servios O termo se refere, neste Relatrio, a servios prestadospor creches e pr-escolas.

    Escolarizao Exceto quando especificado de outra forma, o termoescolarizao se refere, neste Relatrio, a escolarizaobruta (total de matrculas em um nvel especfico deeducao, independente de idade, expresso comopercentual da populao na faixa etria oficialcorrespondente ao nvel de educao).

    FUNDEB O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento e deValorizao dos Profissionais da Educao Bsica(FUNDEB) um mecanismo de financiamento paradistribuir os recursos de um fundo contbil, de acordocom valores mnimos por aluno das trs etapas daeducao bsica Educao Infantil, EnsinoFundamental e Ensino Mdio. O projeto de legislaopara transformar o FUNDEF (veja abaixo) em FUNDEBpretende destinar 20% das receitas de impostos estaduaise municipais para a educao bsica. No momento emque este Relatrio estava sendo redigido, em outubrode 2005, o projeto no inclua crianas de 0 a 3 anoscomo beneficirias, e sugeria a reduo da idade paraingresso no ensino fundamental, de 7 para 6 anos.Quando este Relatrio j estava sendo impresso, em2006, o projeto tinha recebido emendas incluindo ascreches, e a reduo da idade para ingresso na escola

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 21

    primria havia sido confirmada por lei; assim, a educaoinfantil cobrir somente a faixa etria de 0 a 5 anos. Oprojeto do FUNDEB aguardava aprovao final noCongresso. (Veja nota geral no fim das notas tcnicas).

    FUNDEF O Fundo de Desenvolvimento e de Valorizao doMagistrio do Ensino Fundamental (FUNDEF) foiaprovado em 1996 e implementado em 1998. umfundo contbil composto por 60% dos 25% dosimpostos arrecadados que os estados e municpios soobrigados a destinar educao (ou seja, por 15% dessareceita de impostos). Seus recursos financiam o EnsinoFundamental (o restante do oramento municipal paraa educao deveria ser gasto na educao infantil). OFUNDEB (definido acima) ampliou o FUNDEF paraincluir a Educao Infantil e o Ensino Mdio, doisoutros componentes da educao bsica que no eramabrangidos pelo FUNDEF.

    IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, vinculadoao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

    INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas EducacionaisAnsio Teixeira, vinculado ao Ministrio da Educao.

    IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, vinculadoao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

    Classe de Alfabetizao Esta etapa, embora no contemplada na Lei de Diretrizese Bases da Educao de 1996, est includa no CensoEscolar anual. Algumas escolas, argumentando que ascrianas precisam aprender a ler e a escrever antes deingressar na educao primria, implantaram Classesde Alfabetizao informais. Crianas em idade escolarreprovadas nos testes de alfabetizao costumam sematricular nestas classes. O nmero de Classes deAlfabetizao est caindo, mas em 2003 cerca de 600.000crianas em idade escolar, sobretudo de 6 e 7anos, aindaas freqentavam.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao22

    MEC Ministrio da Educao.

    Salrio Mnimo Pelo artigo 76 da CLT, um salrio mnimo de R$ 300 (vigenteem 2005) pago mensalmente ao trabalhador para cobrirdespesas bsicas com alimentao, moradia, roupas,transporte e material de higiene.

    Diretrizes Curriculares O Conselho Nacional de Educao definiu as DiretrizesNacionais para a Curriculares Nacionais para a Educao Infantil emEducao Infantil 1999. Todos os servios de educao infantil so

    orientados por essas diretrizes.

    PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, realizadaanualmente pelo IBGE.

    Pr-escola De acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educao,o termo pr-escola se refere ao atendimento de crianascom idades entre 4

    e 6 anos. A pr-escola constitui um

    dos dois servios de educao infantil (o outro acreche).

    Educao primria X Neste Relatrio, educao primria (termo de usoEnsino Fundamental internacional) refere-se aos primeiros anos de

    escolarizao formal. Corresponde aos primeiros quatroanos do Ensino Fundamental, denominao do ensinocompulsrio com oito anos de durao, conforme a leide educao brasileira de 1996, (ampliada para noveanos em 2006, com incio aos 6 anos de idade). Osltimos quatro anos do Ensino Fundamentalcorrespondem educao secundria inferior (deacordo com a terminologia internacional).

    Servios particulares Servios particulares so o atendimento fornecido porcomunidades, ONGs, empresas privadas e pessoasfsicas. Incluem servios com fins lucrativos e sem finslucrativos. Neste Relatrio, a designao de serviosparticulares se refere aos servios com fins lucrativos,para distinguir dos servios privados, ou todos osservios no-pblicos.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 23

    Nota: A redao deste Relatrio foi concluda em outubro de 2005, mas a aprovao pelo governo brasileiros foi recebida em agosto de 2006. Mudanas relevantes que ocorreram nesses dez meses so citadas emnotas de rodap; o texto principal contempla a situao at outubro de 2005. (O captulo final deste livrodescreve as principais mudanas e iniciativas nas polticas e programas para a educao infantil ocorridas no perodo2006-2008 e fornece dados mais atualizados sobre o atendimento).

    Taxa de Escolarizao Esta expresso usada neste Relatrio para se referir aona primeira infncia total de atendimento educacional das crianas de 0 a 6

    anos nas creches, pr-escolas, Classes de Alfabetizao eEnsino Fundamental.

    Plano Nacional de Preparado de acordo com as recomendaes da Lei deEducao de 2001 Diretrizes e Bases da Educao, o Plano Nacional de

    Educao, com vigncia de dez anos, foi anunciado em2001. Sua finalidade aumentar para 50% a taxa brutade escolarizao de crianas de 0 a 3 anos nas creches epara 80% a de crianas de 4 a 6 anos nas pr-escolas at2011.

    Lei de Diretrizes e A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional a leiBase da Educao educacional brasileira de 1996. Essa lei reconheceuou LDB formalmente pela primeira vez no Brasil a educao

    infantil como um conceito abrangente incluindo ascrianas de 0 a 6 anos. (A lei anterior tratava somentede educao pr-escolar para a idade de 4 a 6 anos).

    Constituio de 1988 A Constituio brasileira estabelece que a organizaoe o funcionamento do sistema educacional devem serdecorrncia de um esforo conjunto envolvendo ogoverno federal, os estados (inclusive o Distrito Federal)e os municpios.

  • 25Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

    SUMRIO EXECUTIVO

    A VISITA DE AVALIAO

    Como parte do Projeto UNESCO/OCDE de Avaliao das Polticas Pblicasde Educao Infantil, uma equipe de quatro especialistas visitou o Brasil entreos dias 2 e 13 de maio de 2005, com a finalidade de proceder avaliao daspolticas do pas para a primeira infncia. Este Relatrio resultado dessa visita.

    ACESSO

    O ndice de matrculas nas pr-escolas municipais est aumentando,sobretudo nas regies mais pobres, mas o ingresso em creches municipais estdiminuindo, sobretudo nas regies mais ricas. As matrculas nas entidadesparticulares esto aumentando, tanto nas regies ricas quanto nas pobres, emboraa qualidade dos servios varie de acordo com as regies. Disparidades no acessoso bem mais acentuadas entre as crianas mais novas. As que vivem nas reasrurais tm menos possibilidade de acesso educao infantil e as entidadesparticulares so mais freqentadas por crianas de famlias de classe mdia paracima. Os programas de assistncia social ajudaram crianas de 4 a 6 anos deregies pobres a ter mais acesso pr-escola, mas com dficit de qualidade aspr-escolas das regies mais pobres tm menos possibilidade de contratarprofessores qualificados, menos possibilidade de ter equipamentos e materiaisadequados e esto mais sujeitas a funcionar com uma carga horria menor.

    QUALIDADE

    Existem leis e diretrizes que regulamentam a pedagogia da educao infantil,mas o cumprimento delas continua sendo problemtico. A causa disso quenem todos os servios de educao infantil foram integrados ao sistemaeducacional brasileiro e reconhecidos como instituies educativas. Os nveisde qualificao dos professores esto melhorando, mas os professores de educaoinfantil carecem de formao especializada. Os desequilbrios so evidentestambm na qualidade. As entidades pblicas que prestam servios de educaoinfantil, freqentadas por crianas pobres, costumam ter qualidade inferior,sobretudo quanto s instalaes e ao ambiente pedaggico, e as entidadesparticulares de boa qualidade esto disponveis principalmente para as crianas

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao26

    das classes mdia e alta. O problema da qualidade mais grave nas creches. Odesafio maior transform-las em instituies educacionais, um processo que seencontra estagnado. Conflitos setoriais, limites capacidade dos municpios efalta de recursos financeiros so considerados fatores que contribuem para talsituao.

    INVESTIMENTO

    Os gastos com educao infantil no Brasil diminuram nos ltimos anosem comparao com outros nveis educacionais. O pas tem uma crescentenecessidade de mais investimentos na educao infantil, para que possa cumpriras metas do Plano Nacional de Educao de 2001 e enfrentar os problemasrelacionados s disparidades. H pouca margem para melhoria da eficincia, e oaumento da participao da iniciativa privada precisa ser visto com cautela, portrazer um impacto negativo sobre a desigualdade do atendimento. Para enfrentaros problemas de financiamento, essencial aumentar os recursos do governofederal.

    RECOMENDAES

    A faixa etria de 0 a 3

    anos merece ateno urgente, para que sejam

    enfrentadas, no mnimo, as questes da pobreza e da desigualdade social. Aintegrao das creches ao sistema educacional traria diversidade e flexibilidadeaos tipos de servios oferecidos e fortaleceria o vnculo pedaggico da educaoinfantil. Os recursos da rea social poderiam ser transferidos para a educacional,ou permanecer na rea social para servir de suporte familiar educao infantil.O governo federal deveria aumentar seus recursos para a educao infantil. Aformao e a qualificao dos educadores que trabalham com a primeira infnciadeveriam ser mais especializadas.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 27

    1. INTRODUO

    1.1. SOBRE O PROJETO

    1.1.1. Contexto: A comunidade internacional, reunida em Dacar, Senegal, em2000, para comemorar o 10 aniversrio do programa Educao Para Todos (EFA,na sigla em ingls), reafirmou seu compromisso para com o atendimento daeducao infantil e definiu o crescimento desta rea como a primeira das seisMetas de Dacar para EFA. Entretanto, na maioria dos pases em desenvolvimento,a educao infantil no tem sido parte das polticas pblicas e os governos tmtido uma capacidade limitada para desenvolver as polticas e sistemas necessrios.Falta especialmente conhecimento das opes polticas e das estratgias quepromovam o desenvolvimento integral das crianas com recursos limitados.

    1.1.2. Neste contexto, dentro do planejamento da UNESCO para os anos de2004 e 2005, a organizao lanou o Projeto UNESCO/OCDE para Avaliaodas Polticas Pblicas para a Primeira Infncia (doravante denominado Projeto),visando fornecer a determinados pases a oportunidade de repensarem suaspolticas para a educao infantil, identificando opes e estratgias concretaspara melhor-las. Quatro pases foram selecionados, com base no interesse quemanifestaram Brasil, Indonsia, Cazaquisto e Qunia.2

    1.1.3. Atividade: Cada avaliao de um pas envolve o preparo de um BackgroundReport, que contm informaes gerais sobre a situao do pas a respeito daeducao infantil, uma visita realizada por uma equipe de especialistas e umRelatrio de Avaliao, que traz recomendaes sobre polticas educacionais.

    2 O Background Report e os Relatrios de Avaliao da Indonsia, Cazaquisto e Qunia esto disponveis online:Background Report da Indonsia:http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001388/138849e.pdfRelatrio de Avaliao da Indonsia:http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001385/138522e.pdfBackground Report do Cazaquisto:http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001390/139025e.pdfRelatrio de Avaliao do Cazaquisto:http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001390/139750e.pdfBackground Report do Qunia:http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001390/139027e.pdfRelatrio de Avaliao do Qunia:http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001390/139026e.pdf

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao28

    Esse Relatrio de Avaliao entregue s autoridades e parceiros do pas paradiscusso e desdobramentos. O escritrio regional da UNESCO pode organizaratividades pertinentes, com o objetivo de ampliar a capacitao ou divulgar osresultados da avaliao. Os resultados da avaliao dos quatro pases esto sendopublicados como Relatrio Sumrio, que servir, a nvel global, como materialde referncia para o planejamento de polticas pblicas de atendimento educaoinfantil em outros pases.

    1.1.4. Estrutura da implementao: O planejamento e a coordenao geral doProjeto foram realizados por um Secretariado de Projeto, criado na sede daUNESCO. Para a implementao em nvel nacional, uma Fora-Tarefa foiformada nos Ministrios da Educao de cada pas envolvido, os quais assinaramum Memorando de Entendimento com a UNESCO. Cada Fora- Tarefa, queteve a assistncia dos respectivos escritrios regionais da UNESCO, foi responsvelpelo Background Report e representou a autoridade nacional que recebeu oRelatrio de Avaliao3.

    1.1.5. Componentes da Avaliao: O Projeto aborda cinco amplas categoriasde polticas pblicas para a educao infantil: acesso, qualidade, financiamento,coordenao governamental e desenvolvimento de dados/pesquisa. Pressupondo-se que as polticas so diferentes em cada pas, levamos em conta tambm asquestes internas especficas. Os pontos principais da avaliao variam conformea situao e as necessidades de cada pas. Foram examinados tambm os serviosformais, no-formais e informais de atendimento primeira infncia, desde onascimento at a idade de ingressar no ensino primrio. E ainda os servios dasinstituies de formao de professores e pais.

    1.2. VISITA DE AVALIAO

    1.2.1. Preparativos: Antes da visita de avaliao, dois grupos de trabalhoproduziram o Background Report do Brasil4: o Grupo Coordenador e o Grupo

    3 Veja detalhes nas Diretrizes para Implementao do Projeto UNESCO/OCDE de Avaliao das Polticas Pblicaspara a Educao Infantil, disponveis em:http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001389/138973e.pdf.Cpias impressas podem ser solicitadas sede da UNESCO ([email protected]).

    4 O Background Report do Brasil para o Projeto UNESCO/OCDE de Avaliao das Polticas Pblicas para aEducao Infantil (2005), designado Background Report ao longo deste Relatrio, pode ser obtido mediantesolicitao ([email protected]) e est disponvel online: www.unesco.org/education/earlychildohood.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 29

    Consultor5, criados pelo Ministrio da Educao. Os critrios para seleo dos

    locais visitados levaram em conta diferenas socioeconmicas, equilbrioregional, faixas etrias, tipos de servios prestados e implicaes na polticaeducacional.

    1.2.2. Cronograma: A visita de avaliao transcorreu de 2 a 13 de maio de2005, em Braslia/DF, Recife/PE, Sobral/CE, Blumenau/SC, Rio de Janeiro/RJe So Gonalo/RJ. Os locais visitados foram creches e pr-escolas, bem comoentidades que prestam servios no-formais primeira infncia e instituies deformao de professores6.

    1.2.3. A equipe de avaliao se reuniu com diversas autoridades governamentaisresponsveis pelo planejamento e implementao das polticas para a educaoinfantil, tais como representantes do Ministrio da Educao e de ministriosde reas afins, alm de prefeituras municipais. Houve reunies tambm comoutros envolvidos no setor em mbito nacional, como acadmicos, profissionais,representantes de ONGs e associaes comunitrias.

    1.2.4. Equipe de avaliao: A equipe de avaliao consistiu de uma consultorabrasileira e trs especialistas internacionais de diferentes reas de especializao:Maria Malta Campos (Pesquisadora Snior da Fundao Carlos Chagas), SheilaKamerman (Professora da Columbia University, EUA), Abrar Hasan (OCDE,Paris) e Soo-Hyang Choi (UNESCO, Paris). A equipe teve acompanhamento eassistncia de membros dos Grupos Coordenador e Consultor, funcionrios doescritrio da UNESCO no Brasil e de Hye-Jin Park da UNESCO, Paris7.

    1.3. O RELATRIO

    1.3.1. Preparao: O Relatrio de Avaliao baseado em anotaes da equipede avaliao e no Background Report. Em vez de um inventrio de todas asobservaes recolhidas, deu-se destaque s questes consideradas fundamentaise que merecem a ateno prioritria do governo. Alguns pontos crticos receberam

    5 O Grupo Coordenador foi composto por representantes da Secretaria de Educao Bsica, do INEP e do escritrioda UNESCO no Brasil. O Grupo Consultor foi formado por especialistas e pesquisadores brasileiros de educaoinfantil.

    6 Veja detalhes no Anexo 1.7 Veja detalhes no Anexo 2.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao30

    comentrios mais detalhados, com base nos dados relevantes disponveis. Asrecomendaes focam as polticas gerais e as tarefas imediatas especficas.

    1.3.2. Pressupostos norteadores: Trs foram os pressupostos que nortearam oprocesso de avaliao e as recomendaes. Primeiro: o propsito final da educaoe do atendimento primeira infncia o desenvolvimento integral da criana.Segundo: as polticas governamentais para a educao infantil devem serenfaticamente a favor dos pobres, com prioridade para a questo da desigualdadesocial. Terceiro: a educao infantil constitui o sustentculo de um aprendizadoda vida inteira, e a transio da casa para a creche e da creche para a escola deveser a mais suave possvel.

    1.3.3. Limitaes: Na escolha dos locais de visita, apesar dos esforos para selevar em conta a representatividade geogrfica e socioeconmica, esta tarefa setornou difcil por falta de tempo suficiente. A regio Norte, com uma grandepopulao indgena, foi negligenciada. Alm disso, vrios desdobramentosimportantes relacionados ao FUNDEB aconteceram depois da visita de avaliaoe no puderam ser totalmente contemplados neste Relatrio.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 31

    2. PERFIL DO PAS

    2.1. PERFIL SOCIOECONMICO8

    2.1.1. Demografia9: O Brasil um dos pases mais populosos do mundo, comcerca de 184 milhes de habitantes (2005). A populao com idade de 0 a 14anos correspondia a cerca de 28% do total em 2002. O nmero de crianas de 0a 6

    anos era de 23,6 milhes em 2003. Em 2002, cerca de 82% da populao

    estavam concentrados em reas urbanas. O crescimento populacional diminuiu:a taxa de crescimento projetada para 2002-15 de apenas 1,1%. A taxa defertilidade tambm teve uma drstica reduo de 46% entre 1980 e 2002.

    2.1.2. Economia10: O Brasil um pas de renda mdia, com renda nacional per

    capita (em termos de PPC - Paridade de Poder de Compra) de US$ 7.450 (Grfico1) e uma taxa de crescimento do PIB de 1,5% (2002).

    Fonte: Banco Mundial (2004).

    2.1.3. Como na maioria dos pases, o setor de servios o que mais contribui parao PIB brasileiro. A economia caracterizada por uma grande disparidade nadistribuio de renda e no consumo, com um dos mais altos ndices Gini11

    (quase

    60 em 2003). Os 10% mais ricos da populao detm cerca de 47% da riqueza

    8 Veja Anexo 3 para mais detalhes do perfil do Brasil em comparao com outros pases.9 Veja Tabela 1 no Anexo 3.10 Veja Tabelas 2 e 3 no Anexo 3.11 ndice que mede a extenso em que a distribuio de renda entre indivduos ou domiclios de um pas desvia de

    uma distribuio perfeitamente igualitria.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao32

    nacional, enquanto os 10% mais pobres ficam com menos de 1% (1998). Em2001, aproximadamente 34% da populao estavam vivendo abaixo da linha dapobreza. A regio Nordeste a mais pobre e a Sudeste a mais rica (Grfico 2).

    Grfico 2: Renda familiar mensal (monetria + no monetria), por regio,2002-2003 (R$)

    Fonte: IBGE: Pesquisa de oramentos familiares 2002-2003.

    2.1.4. Condies das mulheres e crianas12: Em 2002, 47% das mulheres de 15

    a 64 anos estavam no mercado de trabalho. A taxa de alfabetizao adulta entre

    as mulheres era de 88% em 2004. Contudo, apesar da participao ativa da mulherna educao e no mercado de trabalho, em 2003 o pas estava no 60 lugar entre144 pases no ndice de Desenvolvimento Ajustado ao Gnero (IDG).

    2.1.5. Cerca de 86% das mulheres grvidas no Brasil recebem assistncia pr-natal e 88% dos nascimentos so feitos por pessoas habilitadas da rea de sade.Ainda assim, a taxa de mortalidade infantil relativamente alta: 260 por cada100.000 nascimentos. A taxa de mortalidade entre as crianas abaixo de cincoanos (37 por 1.000 nascimentos) baixa para os padres globais, porm alta emtermos regionais.

    2.1.6. Aproximadamente 38% das crianas de 0 a 6 anos vivem no Sudeste e

    32% no Nordeste. As duas regies tm 70% das crianas desta faixa etria nopas. (Grfico 3).

    12 Veja Tabelas 4, 5, 6 e 14 no Anexo 3.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 33

    2.2. PERFIL EDUCACIONAL13

    2.2.1. Sistema educacional: O sistema educacional brasileiro dividido emeducao bsica e educao superior. A bsica inclui a educao infantil no-compulsria (0 a 6 anos), oito anos de Ensino Fundamental compulsrio (7

    a

    14 anos)14

    e trs anos de educao no-compulsria de nvel secundrio (Ensino

    Mdio) (15 a 17

    anos). O Ensino Fundamental e Mdio so gratuitos nas escolas

    pblicas e pagos nas escolas particulares. O Ensino Fundamental tem a duraode nove anos em alguns estados que permitem, de acordo com a Lei de Diretrizese Bases da Educao, a matrcula de crianas de 6 anos na escola primria. (Vejacaptulo final deste livro).

    2.2.2. Alfabetizao15: Os ndices de alfabetizao masculina e feminina a partir

    de 15 anos de idade so de 86% e 87%, respectivamente, enquanto as mdiasmundiais so de 84% e 71% (2002). Mas a disparidade regional expressiva: oNordeste, por exemplo, possui o maior ndice de analfabetismo de adultos,mais que o dobro do existente no Sul, que possui o menor ndice do pas.

    13 Veja Anexo 3 para mais detalhes do perfil educacional em comparao com outros pases.14 O Ensino Fundamental abrange quatro anos de educao primria e mais quatro de educao secundria. Este

    Relatrio usa o termo primrio para os primeiros quatro anos e Ensino Fundamental para os oito anos deeducao compulsria. Lei de 2006 amplia a durao do Ensino Fundamental para nove anos, iniciando aos seisanos de idade. (Veja captulo final deste livro).

    15 Veja Tabela 9 no Anexo 3.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao34

    2.2.3. Participao na educao: A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios(PNAD) registrou taxas nacionais de atendimento16

    de 11,7% das crianas de 0 a

    3 anos nas creches e 68,4% das crianas de 4

    a 6

    anos nas pr-escolas (2003). A taxa

    de atendimento no Ensino Fundamental era de 97%, enquanto as do EnsinoMdio e superior ficaram em 82% e 34%, respectivamente.

    2.2.4. Um grande desafio no Brasil melhorar a eficincia da educao primriae secundria. O ndice de concluso da educao primria de apenas 82%, e arepetncia extremamente alta, 21,5%. Depois que concluem a educao primria,84% dos alunos ingressam na secundria, mas o ndice de repetncia neste nveltambm muito alto, 18%17.

    2.2.5. Financiamento da Educao: De acordo com a Constituio de 1988,a responsabilidade financeira pela educao dividida entre os governos federal,estadual e municipal. Determinados percentuais da receita fiscal so destinados educao e compem um fundo educacional.

    2.2.6. Esse fundo, institudo por Emenda Constitucional em 1996 e implantadoem 1998, se chama FUNDEF (Fundo de Desenvolvimento do EnsinoFundamental e de Valorizao do Magistrio). Estados e municpios so obrigadosa repassar para a educao 25% das receitas de impostos e a gastar 60% dessaquantia (ou seja, 15% das receitas fiscais) no Ensino Fundamental. O restantecobre outras despesas, incluindo educao infantil. Com o FUNDEB (Fundode Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dosProfissionais da Educao), uma reviso proposta para o FUNDEF que ampliara cobertura ao ensino mdio e educao infantil, a contribuio dos estados emunicpios deve aumentar de 15% para cerca de 20% das receitas de impostospara financiar os trs componentes da educao bsica educao infantil,ensino fundamental e ensino mdio.

    2.2.7. O governo federal tem a atribuio de distribuir e complementar os recursospara assegurar padres mnimos de qualidade e aumentar as oportunidadeseducacionais. Tambm fornece assistncia tcnica e financeira aos governosestaduais e municipais.

    16 Veja Notas Tcnicas17 Veja Tabela 10 no Anexo 3.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 35

    2.2.8. Os gastos pblicos com educao em relao ao PIB ficaram em 4% em2002. Os estados e municpios foram os maiores contribuintes para o FUNDEF,com 39% e 45% do total, respectivamente (1999). O Ensino Fundamental e oMdio recebem, respectivamente, cerca de 33% e 36% do total do oramentodestinado educao, enquanto os gastos com educao infantil correspondema somente 9% (2001)18.

    2.2.9. Cumprimento das metas de EFA: No ndice de Desenvolvimento doEFA (EDI), o Brasil alcanou 0,899 pontos em 200119

    e ficou em 72 lugar entre

    127 pases, como mostra o Grfico 4. Entre os quatro componentes do ndice,a posio do Brasil foi de 32 para a taxa lquida de escolarizao no cursoprimrio (com valor de 0,965), 67 para a taxa de alfabetizao de adultos (0,882),66 para o ndice EFA especfico para o gnero (0,951, com disparidade emdetrimento dos homens) e 87 para o ndice de permanncia na escola at oquinto ano (0,799). Assim, o componente mais fraco do ndice o da taxalquida de escolarizao primria, vinculada diretamente ao fornecimento deeducao infantil.

    18 17. Veja Tabelas 7 e 8 no Anexo 3.19 O EDI cobre quatro indicadores: taxa lquida de matrcula na educao primria, taxa de alfabetizao de adultos,

    ndice de paridade de gnero especfico para EFA e taxa de sobrevivncia na 5 srie. Quanto mais prximo de 1estiver o EDI de um pas, mais perto ele est de atingir de fato Educao para Todos.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao36

    2.3. PERFIL DA PRIMEIRA INFNCIA

    2.3.1. Situao legal: A educao infantil para crianas abaixo de 6 anos um

    direito constitucional no Brasil. De acordo com a Constituio, os municpiosso responsveis pelo provimento da educao dessas crianas.

    2.3.2. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao definiu a educao infantil comoo primeira etapa da educao bsica, com atendimento a crianas de 0 a 6 anos.Essa lei reconheceu as creches como servios para crianas de 0 a 3 anos e as pr-escolas para crianas de 4 a 6 anos, e, embora no obrigatrias, que fossemconsideradas instituies educacionais. A lei determinou ainda que todos osservios de atendimento educacional para a primeira infncia fossem integradosao sistema educacional e que as polticas para este segmento fossem coordenadaspela rea educacional.

    2.3.3. Estrutura do servio: A educao infantil, como especifica a lei, divididaem creches para crianas de 0 a 3

    anos e pr-escolas para crianas de 4

    a 6 anos.

    Tabela 1: Perfil dos servios de atendimento na educao infantil

    Servios Creches Pr-escolaFaixa etria 0-3 4-620

    Objetivo Assistncia e educao21 EducaoHorrio de funcionamento A maioria perodo integral, A maioria meio perodo,

    cinco dias por semana cinco dias por semanaNvel de qualificao (Mnimo) Certificado de (Mnimo) Certificado deexigido dos professores docncia do ensino mdio docncia do ensino mdio

    (Curso Normal) (Curso Normal)Setor governamental responsvel Educao EducaoFinanciamento Municpios (e estados) Municpios (e estados)

    2.3.4. Papel do Ministrio da Educao: Embora a Lei de Diretrizes e Bases daEducao tenha atribudo ao Ministrio da Educao a responsabilidadegovernamental pela educao infantil, persiste uma disputa entre as reas educacionale de assistncia social pela gesto e financiamento das pr-escolas e creches.

    20 4-5 anos em municpios onde o ingresso na escola primria feito com a idade de 6. A lei ir restringir a educaopr-escolar para crianas de 4 e 5 anos, e reduzir para 6 anos a idade de ingresso na primeira srie em todo o pas.

    21 A Lei de Diretrizes e Bases especifica que as creches devem incorporar componentes educativos.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 37

    2.3.5. A Coordenao Geral de Educao Infantil, do Ministrio da Educao, orgo administrativo federal responsvel pela educao infantil. Cada estado ecada municpio possuem uma Secretaria de Educao. Conselhos de Educaonos trs nveis de governo elaboram procedimentos e normas para o setor.

    2.3.6. Poltica de descentralizao: Como a Constituio baseada emprincpios democrticos e descentralizadores, a responsabilidade pela educao partilhada entre as trs esferas de governo, e cada uma pode implantar seuprprio sistema educacional, com a colaborao das demais.

    2.3.7. O fornecimento de educao infantil responsabilidade dos municpios,que tm autonomia de ao. Portanto, qualquer municpio pode criar,administrar e supervisionar seu prprio sistema de educao infantil (e primria),ou optar por seguir o sistema estadual. Os estados no se envolvem na oferta deservios de educao infantil, mas so responsveis pela regulamentao esuperviso de quaisquer servios existentes nos municpios que no implantaramseu prprio sistema. Os estados tambm so responsveis por oferecer cursos deformao para professores de educao infantil.

    2.3.8. Financiamento: Em razo do FUNDEF, a educao infantil oferecidapela esfera municipal com os recursos no investidos no Ensino Fundamental.

    2.3.9. Um Projeto de Emenda Constituio foi apresentado ao CongressoNacional estabelecendo uma nova forma de financiamento para a educao.Denominado FUNDEB (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da EducaoBsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao). O novo fundo deverestabelecer gastos mnimos por aluno em todos os trs nveis de educao bsica,incluindo a educao infantil (exceto da faixa etria de 0 a 3 anos)22.

    Esta PEC,

    preparada pelo governo federal, foi encaminhada ao Congresso em 14 de julhode 2005.

    2.3.10. Plano Nacional de Educao: Preparado de acordo com asrecomendaes da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, o Plano Nacional deEducao, projetado para dez anos, foi anunciado em 2001, estabelecendo asseguintes metas:

    22 Como j foi dito, a PEC foi modificada aps a visita de avaliao, para incluir a faixa etria menor.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao38

    (1) Ampliar a oferta da educao infantil para 30% das crianas de 0 a 3 anos

    em creches at 2006.(2) Ampliar a oferta de educao infantil para 60% das crianas de 4

    a 6

    anos

    nas pr-escolas at 2006.(3) Ampliar a educao infantil para 50% das crianas de 0 a 3

    anos nas creches

    at 2011.(4) Ampliar a educao infantil para 80% das crianas de 4

    a 6

    anos nas pr-

    escolas, e para 100% das crianas de 6 anos at 2011.(5) Elaborar padres mnimos de infra-estrutura para todas as creches e pr-

    escolas at 2006.(6) Garantir que at 2006 os professores de educao bsica tenham

    formao mnima de nvel mdio.(7) Garantir que at 2011 os professores de educao bsica tenham

    formao de nvel superior.(8) Implantar um sistema de superviso da educao infantil em todos os

    municpios at 2004.(9) Garantir alimentao para todas as crianas matriculadas em instituies

    de educao infantil.(10) Implantar gradualmente perodo integral para a educao infantil (no

    foi fixado um prazo).

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 39

    3. RESULTADOS DA AVALIAO

    3.1. ACESSO

    3.1.1. Direo da avaliao: Expandir o acesso uma coisa, expandi-lo nadireo da poltica estabelecida pelo pas outra. No Brasil a poltica de acessocontm dois pontos estratgicos que merecem considerao:- Desde 1988 a educao infantil tem sido responsabilidade dos municpios.

    Ser que eles esto cumprindo plenamente a sua parte?- As diferenas socioeconmicas no acesso educao infantil nas regies do

    pas so profundas e crnicas. Ser que essas diferenas esto diminuindo e,em caso positivo, estar havendo algum benefcio?

    3.1.2. A discusso a seguir envolve estas duas questes. Mas antes, so feitasalgumas observaes sobre a posio do Brasil em relao a outros pases naoferta da educao infantil.

    3.1.3. Situao atual: Em 2003 a taxa de escolarizao23 de crianas de 0 a 6

    anos era de 38% (Grfico 5). Contudo, enquanto a taxa de escolarizao dascrianas de 4 a 6 anos fosse de 68%, as de 0 a 3 anos era 12% uma substancialdiferena entre as duas faixas etrias. De modo geral, a educao infantil noBrasil comea de fato aos 4 anos, no no nascimento.

    23 Taxa de escolarizao em creches, pr-escolas, classes de alfabetizao e no ensino fundamental.

    3.1.4. Em termos de taxa bruta de escolarizao pr-primria (ISCED-0) paracrianas a partir de 3 anos, o Brasil situa-se numa posio intermediria entrepases desenvolvidos e em desenvolvimento (Grfico 6). Em 2001, o ndice do

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao40

    Brasil ficou em 67%,24 acima das mdias da maioria de outros pases em

    desenvolvimento (35%) e da mdia mundial (49%), porm abaixo dos pasesdesenvolvidos (82%). No nvel regional, o Brasil atingiu a mdia, ficando atrsapenas do Mxico (76%) e do Chile (77,5%).

    3.1.5. O Brasil tem avanado bem no acesso educao infantil, tendo ampliadoem 45% a taxa bruta de escolarizao pr-primria, de 46,5% em 1990 para 67%em 2001 (Grfico 7). Mas durante este mesmo perodo a Amrica Latina e oCaribe tiveram uma ampliao de 54%. O Brasil deveria ter avanado pelomenos na proporo regional, cuja mdia em 1990 (44%) era semelhante doBrasil (46,5%).

    24 A taxa bruta de escolarizao pr-primria foi menor que a taxa de escolarizao das crianas de 4 a 6 anos,sobretudo porque esta ltima baseada na PNAD, que computou tambm as entidades no-registradas, e a primeirainclui crianas de 3 anos, cuja taxa de escolarizao bem menor reduz o ndice geral.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 41

    3.1.6. Dois aspectos essenciais distinguem o sistema de educao infantil brasileirodaqueles dos demais na regio. Primeiro, a educao infantil no obrigatriano Brasil25,

    ao contrrio de alguns outros pases da regio (Tabela 2). Segundo, o

    sistema brasileiro tem oito anos de educao obrigatria, enquanto na maioriados demais pases da regio esse perodo de dez a doze anos. As crianas noBrasil ingressam na educao primria aos 7

    anos26, enquanto na maioria dos

    demais pases ingressam aos 6 anos.

    Tabela 2: Durao (em anos) da educao obrigatria na Amrica Latina

    Pas Pr-primria Primria Secundria/ Secundria/ Total Idade deanos ltimos ingresso

    iniciais anos no primrioArgentina 1 6 3 10 6Brasil 4 4 8 7Colmbia 1 5 4 10 6Costa Rica 1 6 3 1 11 6Rep.Dominicana 1 6 2 9 6Equador 1 6 3 10 6El Salvador 3 6 3 12 7Mxico 3 6 3 12 6Panam 2 6 3 11 6Peru 1 6 3 2 12 6Uruguai 1 6 3 10 6Venezuela 1 6 3 1 11 6

    Fonte: UNESCO (2003b).

    3.1.7. A idade relativamente alta para ingresso na educao primria pode ajudara explicar por que a taxa de escolarizao na faixa de 5 anos menor que nosdemais pases da regio com os quais o Brasil pode desejar se comparar (Grfico8). O ingresso tardio na educao primria pode atrasar todo o processoeducacional nos anos precedentes.

    25 A lei dever reduzir para 6 anos a idade para ingresso na educao primria obrigatria, e portanto o EnsinoFundamental ir durar nove anos.

    26 Em alguns municpios, crianas de 6 anos podem se matricular na escola primria.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao42

    Fonte: UNESCO Institute for Statistics, in UNESCO (2003b).

    3.1.8. O aumento da participao dos municpios: Em 1998, as entidadesmunicipais de educao infantil representavam 58% das matrculas na pr-escola;em 2002, a participao municipal tinha aumentado 17%, atingindo 68%,enquanto a participao dos estados tinha cado 67%, de 18% para 6%. Aomesmo tempo, o nmero de entidades particulares mudou relativamente pouco,registrando um aumento de 6%, o que indicaria haver uma relao entrecrescimento da participao municipal e reduo da participao estadual(Grfico 9)27.

    Fonte: MEC-INEP (2004a: Tabela 5, p. 96).

    3.1.9. O crescimento da participao dos municpios na educao pr-escolarfoi maior nas reas mais pobres (Grfico 10). No Nordeste, por exemplo, essaparticipao aumentou 24,5% entre 1998 e 2002, tendo o Cear, um dos estadosmais pobres da regio, registrado um crescimento de 30%. Em contraposio,no Sudeste a participao dos municpios aumentou apenas 3%.28

    27 Servios particulares significam servios sem fins lucrativos e com fins lucrativos; veja Notas Tcnicas.28 O crescimento relativamente pequeno no Sudeste pode ser atribudo, em parte, ao ndice j alto de escolarizao

    existente na regio, o que teria deixado menos margem para crescimento. Apesar disso, no Rio de Janeiro, a taxa deescolarizao em 1998 (47%) ficou prxima da registrada no Nordeste (53%); mas apesar desse potencial decrescimento, a participao municipal cresceu somente 8% enquanto no Nordeste cresceu 24,5%.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 43

    3.1.10. O aumento de pr-escolas municipais no Nordeste se deve, em parte, aosprogramas de assistncia social que resultaram na criao de pr-escolascomunitrias de baixo custo. Mas as diferenas entre as regies tambm refletemos diferentes montantes de recursos que os estados e municpios ricos e pobresdestinaram educao como parte do FUNDEF.

    3.1.11. Em relao s creches, a tendncia foi diferente. A participao dosmunicpios caiu 6,5%, de 65% em 1998 para 61% em 2002, enquanto as matrculasnas creches particulares aumentaram 19%, de 32% para 38% (Grfico 11).

    Fonte: MEC-INEP (2004a: Tabela 4).

    3.1.12. O nmero de creches particulares est crescendo rapidamente nas regiesmais ricas (Grfico 12). Na cidade de So Paulo, por exemplo, elas tiveram umaexpanso de 18% entre 1998 e 2003, bem mais que o ndice de expanso nacional,que foi de 3%, enquanto no Nordeste e no Cear diminuiu 6% e 4%,respectivamente. Considerando-se que as creches particulares j correspondiama uma parcela relativamente expressiva das creches em So Paulo, o ndice de18% significa uma expanso rpida e generalizada naquela cidade.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao44

    Fonte: MEC-INEP (1999: Tabela 3.6 e 2004b: Tabela 3.5).

    3.1.14. A expanso dos servios particulares um fenmeno que no parecerestrito s reas mais abastadas, embora no haja dados precisos disponveis.Por exemplo, na favela da Rocinha, no Rio de Janeiro, a equipe de avaliaosoube que existiam 40 creches particulares na comunidade, e apenas duas pblicas.Em So Gonalo, um municpio pobre prximo ao Rio, as autoridades locaisestimaram haver centenas de pequenas creches particulares. Embora seja difcilconfirmar tais informaes, elas indicam ser prematuro concluir que as crechesparticulares so usadas apenas pelas classes mdia e alta. Um grande nmero decreches particulares de baixa qualidade pode estar suprindo a extrema necessidade

    Fonte: MEC-INEP (1999: Tabela 3.6 e 2004b: Tabela 3.5).

    3.1.13 Entretanto, no Rio de Janeiro, outro municpio rico, a participao das crechesparticulares diminuiu 19% (Grfico 13), enquanto as creches municipais aumentaram18%. Na verdade, em todos os casos apresentados no grfico abaixo o crescimentodas creches particulares acompanhado pela reduo das creches municipais, ouvice-versa. Assim, o rpido crescimento das creches particulares em So Paulo deveestar relacionado queda igualmente rpida do nmero de creches pblicas.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 45

    de mes pobres que trabalham fora, j que as creches pblicas no esto crescendoo suficiente para atender demanda.

    3.1.15. Disparidades: O Brasil no exceo quanto s disparidadessocioeconmicas no acesso s creches. Crianas de famlias pobres tm menospossibilidade de receber esse atendimento. Existe uma correlao direta entrerenda familiar e escolaridade (Grfico 14). A diferena entre os mais ricos e osmais pobres maior quando se trata da educao infantil na faixa etria de 0 a3 anos; os ricos tm 2,5 vezes mais possibilidades que os pobres de matricularnuma creche suas crianas dessa faixa etria, e 0,5 mais possibilidade que ospobres quando da matrcula de crianas de 4

    a 6 anos. A taxa de escolarizao

    mais afetada pela renda familiar na educao de crianas menores.

    Fonte: IBGE (2004: Grfico 7.2, p.211).

    3.1.16. Porm, ao contrrio de outros pases, a regio mais pobre do Brasil, oNordeste, est fazendo um excelente trabalho de acesso educao infantil(Grfico 15). A regio possui a taxa de escolarizao mais alta do Brasil entrecrianas de 4

    a

    6 anos, e s fica atrs da regio mais rica, o Sudeste, no ndice

    geral de escolarizao de crianas de 0 a 6 anos.

    Fonte: IBGE (2004: Tabela 2.6, p. 69).

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao46

    3.1.17. O desempenho superior do Nordeste, bem conhecido no Brasil, atribudoaos programas de assistncia social na regio, com foco na reduo da pobreza,o que permitiu a criao de muitas entidades de educao infantil de baixocusto para famlias mais pobres. O fato de as crianas pobres de 4 a 6 anos noNordeste terem mais possibilidade de freqentar pr-escola do que as de outrasregies (Grfico 16), reflete o impacto desses programas espalhados na regio.

    Fonte: IBGE (2004: Grfico 7.3, p.212).

    3.1.18. Entretanto, a expanso do acesso educao infantil no Nordeste,especialmente para crianas em idade pr-escolar, no parece ter sidoacompanhada da qualidade. Por exemplo, os professores da pr-escola no Nordesteso menos qualificados do que os do Sudeste e os do Brasil em geral. Professoresde pr-escola com formao de nvel mdio so 81% no Nordeste e 55% noSudeste, enquanto os que tm educao universitria so, respectivamente, 14%e 43% (Grfico 17).

    Fonte: MEC-INEP (2004b: Tabela 2.5, p. 121).

    3.1.19. Alm disso, no Nordeste as pr-escolas tm uma carga horria menorque no Sudeste em geral. Cerca de 83% das pr-escolas pblicas do Nordeste

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 47

    funcionam quatro horas por dia, ou menos, enquanto no Sudeste so 63% (Grfico18). No Sudeste, cerca de 31% das pr-escolas pblicas funcionam cinco horas pordia; no Nordeste so 14% e no pas em geral so 23%.

    Fontes: Censo Escolar MEC-INEP 2003; Background Report do Brasil.

    3.1.20. A diferena no horrio de funcionamento ainda maior nas creches(Grfico 19): 74% das creches pblicas do Sudeste funcionam durante mais denove horas por dia, enquanto no Nordeste apenas 19% tm esse horrio, e 57%funcionam quatro horas por dia ou menos. Portanto, embora os ndices deatendimento de crianas de 0 a 3

    anos sejam semelhantes no Nordeste (11%), no

    Sudeste (13%) e no Brasil em geral (12%) (Grfico 15), as crianas do Nordestetm bem menos horas de atendimento dirio.

    Fontes: Censo Escolar MEC-INEP 2003; Background Report do Brasil.

    3.1.21. Em relao ao dficit de qualidade no Nordeste, vale a pena notar queessa regio tem 74% das Classes de Alfabetizao no Brasil (Grfico 20). A altataxa de escolarizao na regio, para crianas de 4 a 6 anos, pode refletir, emparte, a presena extensiva desta forma extra-legal de atendimento.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao48

    Fonte: MEC-INEP (2004b).

    3.1.22. Como em qualquer pas, as crianas das reas rurais brasileiras tm menosacesso educao do que as que vivem nas cidades. A taxa de freqncia ainstituies de educao infantil nas reas rurais, na faixa de 0 a 6

    anos, foi de

    27% em 2003, contra 40% nas reas urbanas (Grfico 21).

    Obs: Os dados brasileiros no incluem a populao rural dos estados do Acre, Amap, Amazonas, Rondnia,Roraima e Par, os quais, juntamente com o Tocantins, formam a regio Norte. Por isso, representada somentea populao urbana desta regio, que tem uma populao relativamente esparsa.Fonte: IBGE (2004: Tabela 2.3).

    3.1.23. A desproporo entre as reas urbana e rural parece no estar diminuindosignificativamente. De 1997 a 2003, as reas rurais aumentaram em 29% a taxade escolarizao de crianas de 0 a 6 anos, contra 25% nas reas urbanas, masesse resultado deve-se ao Sudeste, onde as reas rurais apresentaram um aumentode escolarizao bem maior do que nas reas urbanas. No Sul e no Centro-Oeste, as taxas de crescimento nas instituies urbanas superaram as das reasrurais.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 49

    Fonte: IBGE (2004: Tabela 2.3); Banco Mundial (2001: Grfico 3.5).

    3.1.24. No somatrio de pr-escolas e creches, o percentual dos servios municipais bem maior nas reas rurais do que no pas como um todo (Grfico 23).

    Fonte: MEC-INEP (2004b: Tabela 3.5, p 1489).

    3.1.25. As disparidades socioeconmicas no acesso educao infantil so tambmevidentes nos tipos de servios oferecidos. As entidades particulares so bemmais procuradas por famlias que tm maior participao no mercado de trabalho,menor ndice de desemprego, mais escolaridade, menor incidncia de pobreza emoradia mais adequada. (Grfico 24).

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao50

    3.2. QUALIDADE

    3.2.1. Avanos: Embora os desafios sejam muitos e preocupantes, o Brasil temfeito grandes esforos para melhorar a qualidade da educao infantil. A OCDE(2001) ressaltou que a integrao setorial entre assistncia e educao umelemento determinante da qualidade dos servios para a primeira infncia. Nestesentido, a deciso brasileira, em 1996, de integrar as creches e as pr-escolas aosistema educacional foi fundamental para a melhoria da qualidade.

    3.2.2. Outro avano notvel foi a implantao de padres de qualidade. Em1998, o Ministrio da Educao lanou o Referencial Curricular Nacional paraa Educao Infantil, o qual, embora sem um carter obrigatrio, pela primeiravez estabeleceu no pas um conjunto de orientaes para a educao de crianaspara toda a faixa de 0 a 6

    anos. As Diretrizes Curriculares Nacionais para a

    Educao Infantil, de carter obrigatrio, juntamente com as DiretrizesOperacionais para a Educao Infantil, estabelecidas pelo Conselho Nacionalde Educao em 1999, visando integrao das creches e pr-escolas ao sistemaeducacional, foram importantes iniciativas que contriburam para melhorar ospadres de qualidade das creches, entre outras melhorias.

    3.2.3. Outro avano louvvel o atual esforo do Ministrio da Educao paraelaborar padres nacionais de qualidade para a educao infantil. Esta iniciativasurgiu para suprir a falta de uma definio clara e consistente de qualidade eestabelecer indicadores especficos de qualidade que possam ser quantificados,medidos, monitorados e cumpridos. A iniciativa demonstra que o governo estconsciente de que existe um problema no cumprimento da legislao do setor.Padres com parmetros mensurveis ajudaro a facilitar o monitoramento dasnormas vigentes.

    3.2.4. Esses avanos sistmicos e legislativos so de grande importncia paramelhorar a qualidade da educao infantil no Brasil. Muitos pases tm feitotentativas semelhantes, mas poucos tiveram sucesso at hoje. O desafio agorapara o Brasil a implementao.

    3.2.5. O problema do cumprimento: Apesar do avano nos padres, grandeparte do que tem sido prescrito para melhorar a qualidade ainda no foi colocadaem prtica. O problema mais acentuado na superviso. A responsabilidade defiscalizar, mesmo nos servios pblicos, tem sido esparsa ou superficial. Atribui-se este problema falta de pessoal e/ou insuficiente capacitao tcnica.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 51

    3.2.6. Outro aspecto a ser melhorado o currculo. Grande parte das entidadesparece no ter adotado as diretrizes curriculares e operacionais mencionadasanteriormente. Embora a legislao permita autonomia dos servios na elaboraodo projeto pedaggico, as creches e pr-escolas so obrigadas a considerar osaspectos definidos nas diretrizes nacionais. Mas estas parecem receber poucaateno. A equipe de avaliao no encontrou nas entidades visitadas a adooefetiva do Referencial Curricular nas atividades dirias.

    3.2.7. O problema da implementao mais grave no mbito estratgico. Asmetas para a educao infantil estabelecidas no Plano Nacional de Educaono so necessariamente includas no planejamento das prefeituras municipais.A obrigatoriedade de empresas privadas de fornecerem creches e pr-escolaspara os filhos de seus funcionrios29

    outra rea em que a regulamentao

    governamental tem tido pouco sucesso. Cumprir esta obrigatoriedade poderiaser uma forma de aumentar o acesso s creches.

    3.2.8. Alguns destes problemas, especialmente os relacionados superviso e aocurrculo, so decorrentes, em parte, de um enfoque segundo o qual a educaoinfantil, apesar da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, no exige um slidoquadro pedaggico e administrativo. Atividades de educao infantildesenvolvidas por diferentes atores, sem muito rigor administrativo, antecederamo surgimento dos sistemas de educao infantil. A tradio parece ter um impactopersistente, de modo que as atividades se sobrepem aos sistemas. O que seprecisa de uma integrao plena o registro de todas as entidades que prestamservios primeira infncia, tanto pr-escolas quanto creches, como entidadeseducacionais municipais, de acordo com a regulamentao pertinente.

    3.2.9. A integrao por si s no resolver os problemas, mas um pr-requisitopara que outras medidas funcionem efetivamente. Por exemplo, para que asentidades assimilem na prtica as diretrizes curriculares nacionais, os professorese diretores necessitam de uma formao adequada. A menos que as entidadessejam reconhecidas pelo sistema municipal ou estadual de ensino, no serexigido dos professores a formao ou dada a oportunidade de receb-la. Damesma forma, embora o problema da superviso possa afetar todo o setoreducacional, ser especialmente agudo para as entidades no reconhecidas comoparte do sistema educacional.

    29 Empresas privadas so obrigadas por lei a fornecer estes servios com seus prprios recursos. Quanto s empresase instituies pblicas, cada estado tem regras especficas.

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    3.2.10. Formao de professores de creches: Em 2003, 71% dos professores dascreches computadas no Censo Escolar30

    possuam o certificado do Ensino Mdio

    exigido. Alm disso, o percentual dos professores de creches com formao denvel superior quase dobrou, de 9,5% em 1999 para 18% em 2003 (Grfico 25).

    Fontes: MEC-INEP (1999, 2004b: Tabela 2.3).

    3.2.11. Embora estes grficos sejam animadores, h dois motivos para examin-los com cautela.

    3.2.12. Primeiro, o atual modelo de formao para o magistrio no d aosfuturos professores de creches conhecimentos sobre o desenvolvimento e oaprendizado especfico de crianas de 0 a 3 anos, os quais so diferentes quandose trata de crianas maiores. Vrias escolas de nvel mdio para professores, porexemplo, no oferecem aulas prticas sobre crianas de 0 a 3 anos. As escolasmencionaram dificuldades para encontrar creches dispostas a permitir queestagirios de escolas secundrias cuidassem das crianas uma informao quea equipe de avaliao no pde confirmar.

    3.2.13. Mesmo a formao de nvel universitrio no inclui especializao emcrianas de 0 a 3 anos. Assim, embora 71% dos professores das creches registradastivessem, em 2003, o certificado de docncia de nvel mdio exigido, no hmotivo para comemorao. Mesmo professores com formao de nvel superiorpodem no ter experincia com crianas de 3 anos para baixo, ou conhecimentosobre as suas necessidades educacionais e de desenvolvimento: a faixa etria de0 a 3

    anos constitui uma lacuna na formao.

    3.2.14. Em segundo lugar, a maioria das creches no est registrada nos sistemasmunicipais de educao e, portanto, no so computadas no Censo Escolar.

    30 Ou seja, creches registradas como integrantes do sistema educacional do municpio.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 53

    Muitas dessas creches particulares contratam pessoas que tm apenas o EnsinoFundamental concludo e as utiliza como educadoras. Como no recebemformao prtica sistemtica, as chances de melhorarem a qualificaoprofissional no trabalho so pequenas. Esta realidade no aparece nas estatsticasoficiais do Ministrio da Educao.

    3.2.15. Educao pr-primria x educao primria: O preparo para aescolaridade formal um importante resultado da educao infantil. Crianasprecisam adquirir conhecimentos especficos de leitura e aritmtica e tambmum entendimento conceitual dessas habilidades. Boas pr-escolas podem enfatizarleitura e narrao de histrias para crianas, mas no submet-las a exerccios deditado. A educao pr-primria ajuda a criana a formar os fundamentospsicolgicos que sero necessrios mais tarde no processo de aprendizado abstrato.A educao primria fornece o instrumental pedaggico para o aprendizadoque requer abstrao. Os primeiros so parte da educao infantil; os ltimosno.

    3.2.16. Um bom programa de educao pr-primria prepara a criana para aescolarizao formal como parte de um desenvolvimento holstico. A nfasedeve ser colocada num desenvolvimento equilibrado, no apenas no aspectocognitivo, mas tambm nos aspectos social, emocional, comunicativo e fsico.O sucesso na escola depende no apenas da capacidade de ler, escrever e contar,mas tambm, e mais importante, da disposio para aprender e da capacidadede se comunicar e se adaptar ao ambiente social da vida escolar. Se a educaoinfantil o pilar da aprendizagem ao longo da vida inteira, isso no aconteceajudando a criana a adquirir habilidades especficas de aprendizado, masajudando-a a se tornar uma pessoa integral. Nos programas de educao infantil,brincar e interagir so mais importantes do que estudo e instruo.

    3.2.17. Vista sob este ngulo, a educao pr-escolar no Brasil para crianas de 4a 6 anos parece mais prxima da educao primria do que da pr-primria.Especialmente nas entidades pblicas municipais, as salas de aula tm carteirase cadeiras enfileiradas, nas quais as crianas se sentam diante de um professor eum quadro-negro. Embora o currculo estabelea metodologias interativas, osprofessores tendem a ensinar s crianas, em vez de interagir com elas numprocesso construtivo de aprendizagem. Na maioria das entidades visitadas pelaequipe de avaliao, com exceo de algumas particulares de alto padro, ascrianas estavam sentadas em suas carteiras fazendo exerccios de alfabetizao

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao54

    e aritmtica. Estas situaes tpicas de curso primrio eram comuns especialmentenas Classes de Alfabetizao e nas salas de pr-escola existentes em escolas deEnsino Fundamental.

    3.2.18. Tal orientao pode ter sido causada por uma combinao de diversosfatores. No Brasil tem prevalecido a viso de que cuidado e educao constituemelementos separados, e isso pode certamente ser um elemento determinante. Apresso dos pais pode ser outro. Mas considerando que a questo tem mais a vercom o processo pedaggico dirio, no se pode ignorar a questo da especializaodo professor. Neste sentido, duas observaes merecem reflexo.

    3.2.19. A primeira que o pr-requisito atual para a habilitao dos professoresde educao infantil concluso do Ensino Mdio precisa ser repensado.Estudantes do Ensino Mdio tm dificuldades para adquirir uma especializaoe ao mesmo tempo adquirir educao bsica. Esse o motivo pelo qual a maioriados pases, desenvolvidos e em desenvolvimento, exige que os professores deeducao infantil tenham formao de nvel superior (Tabela 3).

    Tabela 3: Qualificao mnima para professores de pr-escola empases selecionados

    Blgica, Dinamarca, Alemanha, Frana, Grcia, Irlanda, No mnimo 3 anos de ensinoLuxemburgo, Portugal, Finlndia ps-secundrioEspanha, Estnia MestradoEgito, Mxico Graduao de 4 anosCazaquisto Graduao em Pedagogia de 3 anosndia 1 ano de ensino superiorBangladesh, Paquisto, Brasil Educao secundria

    3.2.20. O Brasil um dos poucos pases em que a formao mnima paraprofessores de educao infantil se restringe ao nvel mdio. verdade que overdadeiro desafio, em muitos pases, no tanto exigir uma maior formaoacadmica e sim efetiv-la. Mas no Brasil cerca de 66% dos professores de pr-escola j preenchem o requisito e o percentual com formao universitria estaumentando rapidamente (Grfico 26). Portanto, no seria prematuro pensarem elevar a qualificao, no necessariamente para seguir a tendncia global,mas para aumentar a capacitao profissional dos educadores, o que ajudaria aresolver problemas pedaggicos como a aprendizagem direcionada educaoprimria.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 55

    3.2.21. A segunda observao que a formao de nvel universitrio precisafocar mais questes especficas da primeira infncia. Poucos dos oito semestresda formao universitria do professor so dedicados educao infantil31

    e

    no h obrigatoriedade de estgio com as crianas. A extenso da pedagogia daeducao infantil no pode ser trabalhada adequadamente por generalistas queno compreendem totalmente o conjunto de necessidades da primeira infnciaou, mais importante, como as crianas dessa faixa etria aprendem e sedesenvolvem. A educao infantil uma disciplina especializada que requeruma fora de trabalho especializada.

    3.2.22. Alm das qualificaes pedaggicas e especializadas, a educao infantilque respeita o princpio do desenvolvimento holstico tambm exige certa parcelade suporte contextual. Entre as medidas mais relevantes para esse suporte est aproporo aluno/professor. O Brasil teve em 2001 uma proporo estudante/professor relativamente alta na educao pr-primria (23:1). A mdia global foide 18:1 (igual mdia regional da Amrica Latina e Caribe), quando a mdiados pases desenvolvidos de 14:1. A proporo exigida pela legislao brasileirapara a educao de crianas de 4 a 6 anos de 20:1. Embora haja espao paramelhoria, a equipe de avaliao recomenda cautela contra qualquer pressa emreduzir essa proporo, por trs motivos.

    31 Cada universidade ou faculdade decide a carga horria do currculo dedicada educao infantil. Algumasinstituies oferecem mais de um semestre, outras menos.

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao56

    3.2.23. Primeiro, embora a proporo aluno-professor seja um importanteindicador de qualidade, no existe um consenso sobre a proporo ideal. Emsegundo lugar, a desproporo no Brasil no muito grave. E em terceiro lugar,e mais importante, reduzir a proporo iria certamente aumentar os gastos porcriana. Como os gastos no Brasil por criana na educao pr-primria somaiores do que na educao primria (Grfico 28), preciso considerar a relaocusto-benefcio. Os decisores podem encontrar melhores usos dos recursoshumanos do que baixar a proporo estudante-professor. Em algumas entidadesvisitadas, a equipe de avaliao notou haver dois professores trabalhando numamesma classe. Seria mais eficiente, do ponto de vista pedaggico, dividir a turmaem duas com menos crianas e um professor em cada. Isto garantiria interaomais prxima entre o professor e as crianas.

    Notas: Brasil s entidades pblicas; ano de referncia, 2001. Chile ano de referncia, 2003. Peru e Uruguai s entidades pblicas.

    3.2.24. Qualidade desigual: Alm das desigualdades entre regies pobres e ricas,existem diferenas de qualidade entre os diferentes tipos de instituies. Aspblicas, por exemplo, tendem a ficar abaixo das particulares em alguns aspectosde qualidade.

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    3.2.25. Um aspecto em que no se encontra diferena significativa o da qualificaodo professor. Nas pr-escolas, tanto pblicas quanto particulares, cerca de 65%dos professores tm formao de nvel mdio e 31% tm formao universitria(Grfico 29). A variao mais significativa nas creches. (Grfico 30).

    Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC, 2003

    Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC, 2003

    3.2.27. Mas as diferenas entre entidades pblicas e particulares so maisacentuadas quando se trata de equipamentos e instalaes. As particulares estobem mais equipadas, com instalaes compatveis com o desenvolvimentointegral (Grfico 31). A situao nas creches semelhante (Grfico 32).

    Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC, 2003

  • Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao58

    Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC, 2003

    3.2.29. Quanto proporo criana-professor, tanto nas pr-escolas quanto nascreches, as entidades particulares tendem a ter uma proporo menor (Grfico33).

    Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC, 2003

    3.2.30. Em suma, as entidades pblicas tendem a ficar em pior situao que asparticulares nos quesitos de instalaes e ambiente pedaggico. Esta situao parcialmente atribuda ao fato de que as particulares so pagas, mas no se podedescartar outro motivo possvel: as particulares que tm boas instalaes e bomambiente pedaggico podem ser as que esto registradas e computadas no CensoEscolar, fonte dos dados desta subseo. Pode haver muitas entidades particularescom qualidade de servios pior do que as pblicas, mas que no entram nasestatsticas oficiais. Mesmo assim, preocupante uma vez que as instituiespblicas de qualidade inferior servem mais s crianas de famlias pobres e asparticulares de boa qualidade esto mais acessveis s crianas ricas.

    3.3. COORDENAO

    3.3.1. Introduo: Em 1996, a responsabilidade administrativa pelas pr-escolase creches foi integrada rea educacional pelo governo federal, visando a acabarcom uma antiga diviso da educao infantil entre as reas de educao e de

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    assistncia social. Contudo, a integrao plena ainda no foi alcanada. Adificuldade est na integrao das creches.

    3.3.2. At recentemente as creches sobreviveram com subsdios da rea social dogoverno federal, enquanto as secretarias municipais de educao no tm tidocondio de mobilizar recursos para transformar as creches em instituieseducacionais. Mesmo que continue sendo improvvel que as creches recebamrecursos transferidos da rea social para a educacional, a proposta inicial doFUNDEB excluiu as creches32.

    Esta seo discute as dificuldades das creches,

    espremidas entre setores em conflito.

    3.3.3. A histria: A situao anterior a 1996 pode ser caracterizada como deconfuso e fragmentao. As crianas abaixo de 7

    anos freqentavam dois tipos

    de entidades de educao infantil pr-escolas e creches atendendo a faixasetrias diferentes, porm justapostas, e supervisionadas por diferentes setores dogoverno. As pr-escolas, para crianas de 4 a 6 anos, ficaram no setor educacional.As creches, que podiam ser freqentadas por recm-nascidos e crianas at 6anos, eram apoiadas pelas reas social, trabalhista e de sade, como parte deseus respectivos programas dirigidos populao de baixa renda.

    3.3.4. Implantadas por grupos filantrpicos, as creches procuravam sobreviver ese expandir mediante parceria com vrios setores governamentais. Serviossemelhantes surgiram, com pouca coordenao entre si. As reas social e desade, procurando beneficiar a populao mais pobre com seus vrios programasassistenciais, considerou mais fcil canaliz-los para as creches do que para aspr-escolas, pelas quais a rea educacional tinha uma responsabilidade clara eexclusiva. Algumas creches apoiadas pelo governo tambm ofereciam educaopr-escolar33,

    de modo que havia um sistema de pr-escolas interagindo com

    creches e coexistindo com o sistema de pr-escolas administrado pela reaeducacional.

    3.3.5. No comeo do sculo XX, quando a industrializao brasileira decolou,as fbricas tinham creches para os filhos das operrias. Na dcada de 1930tornou-se obrigatrio para as empresas a instalao de creche nos locais detrabalho, embora a legislao fosse burlada (p.ex., as empresas contratavam o

    32 A proposta revista, que aguarda aprovao do Congresso, inclui a faixa etria para creche, 0 a 3 anos.33 Por exemplo, as creches-casulo, criadas pela Legio Brasileira de Assistncia (e que se tornaram modelo para o

    atual programa apoiado pela Secretaria de Ao Social), ofereciam educao pr-escolar para crianas de 4 a 6 anos.

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    servio de uma creche vizinha). Entretanto, na dcada de 1970, algumas grandesempresas passaram a atender a essa obrigatoriedade e montaram suas prpriascreches que tinham pouca relao com as reas educacional e social do governo,mas acabaram sendo amparadas pelas reas trabalhista e de sade.

    3.3.6. A diviso entre cuidado e educao e a fragmentada proviso de serviossemelhantes e duplicados para as crianas tm sido h muito tempo apontadascomo obstculos ao desenvolvimento da educao infantil no Brasil. Por exemplo,o Conselho Estadual da Condio Feminina, de So Paulo, verificou em 1982 que,com servios fornecidos por diferentes reas governamentais, somente a integraodas polticas para crianas de 0 a 6 anos garantiria um mnimo de coerncia. Oestudo tambm ressaltou que a duplicao era um desperdcio de recursos. Noaspecto social, houve uma crescente conscientizao de que a diviso dos sistemasde atendimento e de educao perpetuava a diviso entre ricos e pobres.

    3.3.7. Houve um clamor reivindicando um sistema de educao infantil maiseficiente, eficaz e democrtico. A integrao foi vista como essencial para umaexperincia contnua e consistente. A Constituio de 1988 estabeleceu que ascreches e pr-escolas devem prestar atendimento a crianas de 0 a 6 anos. A Leide Diretrizes e Bases da Educao deixou claro que creches e pr