계획관리지역 토지이용 실태분석 및 환경관리...

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정책보고서 2015-07

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계획관리지역 토지이용 실태분석 및 환경관리 방안

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Current Land Development Conditions and Environmental Management Measures in the Plan Management Zone

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이영재 | 박지현 | 성찬용

연구진

연구책임자 이영재 (한국환경정책․평가연구원 부연구위원)

참여연구원 박지현 (한국환경정책․평가연구원 연구원)

외부연구진 성찬용 (한밭대학교 교수)

산학연정 연구자문위원

박연재 (환경부 국토환경정책과 과장)

정주철 (부산대학교 교수)

김동현 (한국환경정책․평가연구원 부연구위원)

유헌석 (한국환경정책․평가연구원 선임연구위원)

ⓒ 2015 한국환경정책·평가연구원

발행인 박광국

발행처 한국환경정책·평가연구원

세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지

B동(과학·인프라동) (우편번호) 30147

전화 044)415-7777 팩스 044)415-7799

http://www.kei.re.kr

인 쇄 2015년 11월 23일

발 행 2015년 11월 28일

등 록 제17-254호(1998년 1월 30일)

ISBN 978-89-8464-961-3 93530

이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처 표시해 주십시오.

이영재, 박지현, 성찬용. 2015. ｢계획관리지역 토지이용 실태분석 및 환경관리

방안｣. 한국환경정책·평가연구원.

값 7,000원

서 언

지난 2003년 준농림지역의 난개발 문제를 해결하기 위한 대안으로 준도시지역과 준농림지

역을 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣상의 관리지역으로 통합하여 계획적인 개발을 유도하

고자 시도한 이후 2008년까지 전국의 관리지역에 대한 세분화 작업이 완료되었습니다. 그러나

여전히 비도시지역 중에서 개발행위에 대한 제한이 적은 계획관리지역에서의 난개발 문제는

해결되지 못하고 있는 실정이며, 최근에는 입지 규제의 지속적 완화와 함께 계획관리지역의

난개발 문제가 다시 부상하고 있습니다. 그중에서도 주거지와 공장이 혼재되는 형태의 난개발

은 자연환경에 대한 영향은 물론 주민 생활환경 및 건강 피해를 야기하며 사회적인 우려를

낳고 있습니다. 계획관리지역은 지속적으로 확충되고 있는 추세이나 현 제도상에서는 체계적이

고 실질적인 환경관리가 어려운 실정이어서 이에 대한 대책 마련이 시급한 상황입니다. 그러한

의미에서 본 연구는 계획관리지역 내 주거와 공장 혼재에 의한 난개발의 실태 및 원인을 분석하

고, 향후 친환경적 개발을 유도할 수 있는 관리방안을 제시하고 있다는 점에서 난개발 방지와

관리에 도움이 될 것으로 기대합니다.

본 연구를 수행한 이영재 박사와 박지현 연구원의 노고에 감사를 표하며 특히 귀중한 시간을

할애하여 외부에서 연구진으로 참여해 주신 한밭대학교의 성찬용 교수께 감사의 말씀을 전합니

다. 그리고 자문과 조언을 아끼지 않은 환경부 국토환경정책과의 박연재 과장과 부산대학교의

정주철 교수께도 감사를 전합니다. 더불어 내부 자문위원으로서 많은 도움을 주신 김동현 박사,

유헌석 박사께도 감사를 표합니다.

2015년 11월

한국환경정책·평가연구원

원장 박 광 국

국문 요약

최근 계획관리지역의 난개발 문제가 언론보도 등을 통해 다루어지면서 사회적인 관심과

우려를 불러왔다. 계획관리지역은 비도시지역 중에서 비교적 개발행위에 대한 제한이 적고

도시지역에 비해서는 지가가 낮은 특성이 있어 개발에 대한 체계적인 관리가 필요한 지역

이다. 그러나 지자체에서는 지역경제 활성화, 사유재산권 보호 등의 이유로 비도시지역

내에서 비교적 개발이 자유로운 계획관리지역을 확충하는 추세이며 정책적으로 계획관리

지역 내 입지규제도 지속적으로 완화되고 있는 실정이다. 때문에 계획관리지역 내 난개발

을 방지하기 위한 체계적인 환경관리 방안 마련이 시급하다.

계획관리지역 내 주거-공업 혼재에 의한 난개발이 발생하는 원인을 분석한 결과, 경제논

리 및 개발수요와 연관된 정치·사회·경제적 측면에서의 문제와 제도의 운영·관리 측면에

서의 문제점이 파악되었다. 특히 난개발을 관리하기 위한 다양한 제도가 이미 도입되어

운영되고 있으나 실효를 거두지 못하고 있는 상황이다.

계획관리지역의 지정 단계에서부터 공장입지에 이르기까지 절차상의 문제점을 보다

면밀히 분석한 결과, 계획관리지역 지정 단계에서는 토지적성평가 방법론의 개발지향적

설계와 이에 적절히 대응하지 못하는 전략환경영향평가의 미비점이 문제점으로 파악되었

다. 개별공장 입지 단계에서는 대기 및 수질 관련법상의 특정 유해물질 배출량 제한이

거의 유일한 규제 수단으로 작동하고 있으나 이마저도 철저한 검증이 어려운 실정이다.

이밖에 불법 전용에 대한 규제가 미비하고 사후관리 단계에서의 지자체 담당공무원의

관리단속이 실효성을 거두지 못하고 있는 실정이다.

본 연구에서는 계획관리 지역 내 주거-공업 혼재에 따른 난개발 정도 분석을 위한 방법

론의 하나로서 계획관리지역 내 주거용도와 공업용도 혼재 정도를 계량적으로 나타낼

수 있는 경관지수(landscape metrics)를 활용하는 방안을 제안하였다. 사례 지역 분석

결과 MARP와 PLADJ 두 지수가 주거-공업 혼재율을 계량화하는 데 적합한 것으로 판단

된다. 그러나 모든 경관지수는 각각의 장단점이 있는 만큼 여러 지수를 참고하여 토지이용

의 공간 분포를 다차원적으로 해석하는 방법을 추천한다.

이상의 연구 결과를 토대로 향후 계획관리지역의 친환경적 개발을 유도할 수 있는 관리

방안을 모색하였다. 전문가 세미나, 관계 기관 의견 수렴, 선행 연구 검토, 연구진 논의

등을 거쳐 계획관리지역 변경에 대한 관리 강화, 계획적 공장입지 유도, 공장 인·허가

관리 개선, 사업장 사후관리 체계 개선, 기존 난개발 지역에 대한 지원 차원에서의 관리방안

을 제안하였다.

주제어: 계획관리지역, 주거-공업 혼재, 난개발, 전략환경영향평가, 환경관리

∣차 례∣제1장 ․ 서 론············································································································1

1. 연구의 배경 및 필요성 ···················································································1

2. 연구의 차별성 및 목적 ··················································································2

3. 연구의 범위 및 방법 ······················································································3

제2장 ․ 계획관리지역 내 난개발 사례 및 원인··················································5

1. 계획관리지역 내 난개발 사례 ········································································5

가. 김포시 ········································································································5

나. 화성시 ······································································································13

다. 충청북도 음성군 ······················································································20

2. 계획관리지역 내 난개발의 원인 ···································································26

제3장 ․ 기존 난개발 관리제도 및 문제점··························································31

1. 난개발 방지를 위한 기존 관리제도 ·····························································31

2. 기존 관리제도의 문제점 및 한계 ·································································35

3. 시사점 ···········································································································43

제4장 ․ 계획관리지역 지정 과정·········································································45

1. 계획관리지역 개요 및 지정 과정 ·································································45

가. 개요 ·········································································································45

나. 지정 과정 ································································································47

2. 주요 단계 ······································································································48

가. 토지적성평가 ···························································································48

나. 전략환경영향평가 ····················································································53

제5장 ․ 계획관리지역 내 공장입지 과정····························································56

1. 공장 설립 절차 ·····························································································56

가. 개요 ·········································································································56

나. 공장입지선정 단계 ··················································································57

다. 공장설립신청 및 승인 단계 ····································································59

라. 건축 단계 ·································································································61

마. 공장설립완료 단계 ··················································································62

2. 공장 설립 관련 검토 사항 ···········································································64

가. 산업통상자원부 소관 법률 ······································································64

나. 국토교통부 소관 법률 ···········································································69

다. 환경부 소관 법률 ····················································································73

라. 지자체 관련 ·····························································································80

제6장 ․ 사후관리체계·····························································································81

1. 사업장 관리·감독 ··························································································81

2. 공장 이전 또는 주민 이주 ···········································································82

가. 마천일반산업단지 이전 추진 ···································································83

나. 여수국가 산업단지 주변 마을 주민 이주 ···············································84

다. 울산·온산 국가 산업단지 주변 마을 주민 이주 ····································84

제7장 ․ 계획관리지역 내 난개발 분석 방법론··················································86

1. 개요 ···············································································································86

2. 경관지수 ········································································································86

가. 필지 단위(패치 단위) 주거-공업 혼재 지수 ·········································91

나. 경관조각 유형 단위 부정형성 지수 ························································93

다. 방법론 활용방안 ······················································································96

라. 방법론 활용 예시 ····················································································97

마. 향후 연구 제안 ······················································································100

제8장 ․ 개선방안··································································································101

1. 계획관리지역 주거-공장 난개발 관련 문제점 ···········································101

가. 계획관리지역 지정 단계 ········································································101

나. 계획관리지역 내 공장입지 단계 ···························································105

다. 사후관리 단계 ························································································106

2. 계획관리지역의 친환경적 관리방안 ····························································107

가. 계획관리지역 지정 단계 ········································································107

나. 공장입지 단계 ························································································109

다. 사후관리 단계 ························································································112

참고 문헌···············································································································115

부록························································································································121

Abstract ················································································································125

∣표 차 례∣<표 2-1> 거물대리 배출시설 업종별 현황(2015.6) ··········································6

<표 2-2> 전국 입지형태별 공장등록 현황(2015.9) ··········································8

<표 2-3> 경기도 입지형태별 공장등록 현황(2015.9) ······································8

<표 2-4> 김포시 입지형태별 공장등록 현황(2015.9) ······································8

<표 2-5> 거물대리 민원 접수 현황 ·································································11

<표 2-6> 중앙환경기동단속반 거물대리 특별단속 결과 ··································12

<표 2-7> 거물대리 민원 및 지도‧점검 현황 ····················································12

<표 2-8> 화성시 용도지역별 공장등록 현황(2015.9) ····································16

<표 2-9> 화성시 업종별 공장 현황(2015.9) ··················································17

<표 2-10> 충청북도 입지형태별 공장등록 현황(2015.9) ·······························21

<표 2-11> 음성군 용도지역별 공장등록 현황(2015.9) ···································21

<표 2-12> 음성군 규모별 공장등록 현황(2015.9) ·········································23

<표 2-13> 음성군 업종별 공장등록 현황(2015.9) ·········································24

<표 2-14> 계획관리지역 내 공장입지 규제 완화 ············································26

<표 2-15> 계획관리지역 내 난개발의 원인 종합 ············································30

<표 3-1> 난개발 방지를 위한 기존 관리제도 ·················································33

<표 3-2> 기존 난개발 관리제도의 문제점 및 한계 종합 ·······························41

<표 3-3> 난개발 방지를 위한 기존 관리제도의 문제점 및 한계 ···················44

<표 4-1> 용도지역 체계(국계법 제36조) ························································45

<표 4-2> 토지적성평가를 위한 지표군 ····························································50

<표 4-3> 입지 특성 측정지표 점수 산출 사례 ···············································51

<표 4-4> 지역 특성 측정지표의 점수 산출 사례 ············································51

<표 4-5> 보전대상지역 판정 기준 ·································································52

<표 4-6> 입안구역 적성등급의 부여 사례 및 입안 적용 ·······························53

<표 5-1> 공장설립 등의 승인 시 의제사항 ·····················································60

<표 5-2> 공장의 건축허가 시 의제사항 ··························································61

<표 5-3> 공장건축물의 사용승인 시 의제사항 ···············································62

<표 5-4> 공장등록 시 의제사항 ······································································63

<표 5-5> 변경등록 시 의제사항 ······································································64

<표 5-6> 공장입지 기준 및 공장 설립 가능 지역 주요 내용 ························65

<표 5-7> 입지기준확인 결과 통보 시 검토 사항 ···········································67

<표 5-8> 용도지역에 따른 공장입지 제한 내용(계획관리지역) ·····················70

<표 5-9> ｢산업입지의 개발에 관한 통합지침｣에 따른 개별공장 입지 선정 기준

·········································································································72

<표 5-10> 공장 설립 단계별 환경부 법률 관련 사항 종합 ···························74

<표 5-11> 특정대기유해물질 ············································································76

<표 5-12> 대기오염물질배출시설 ·····································································77

<표 5-13> 사업장 분류 기준 ···········································································77

<표 5-14> 특정수질유해물질 ···········································································78

<표 5-15> 폐수배출시설 및 규모 ····································································79

<표 5-16> 도시·군계획 조례를 통한 건축 제한 강화 ····································80

<표 7-1> 김포시 거물대리 민원 및 지도점검 현황(2012~2014) ··················82

<표 8-1> 계획관리지역 내 개별공장입지의 실질적 규제 대상 지역 ············105

∣그림 차례∣<그림 2-1> 김포시 대곶면 거물대리 일원 ························································5

<그림 2-2> 김포시 공장등록 추이 ·····································································6

<그림 2-3> 김포시 개별입지 공장 분포 추이 ···················································9

<그림 2-4> 화성시 팔탄면 창곡리 일원 ························································13

<그림 2-5> 화성시 공장 개별입지 증가추이(2009년 6월까지 월 단위 공장 수)

······································································································14

<그림 2-6> 화성시 개별입지 공장 현황(2009년 6월 기준 FEMIS 자료) ····15

<그림 2-7> 화성시 개별공장 공간군집도 변화 추이(1995.12~2009.6) ·········16

<그림 2-8> 화성시 비도시지역 건축물 현황(연면적 기준) ····························18

<그림 2-9> 화성시 비도시지역 건축물 현황(건축물 수 기준) ·······················18

<그림 2-10> 충청북도 음성군 음성읍 일원 ····················································20

<그림 2-11> 음성군 개별입지 승인 건수 추이 ···············································22

<그림 2-12> 음성군 개별입지 신규 창업 공장의 규모별 입지 추이 ·············22

<그림 2-13> 관리지역 세분 전후의 연평균 개발행위허가 건수 ·····················27

<그림 3-1> 용도변경에 의한 개별공장의 입지 실태 ·······································36

<그림 4-1> 관리지역 면적 변화 추세 ·····························································46

<그림 4-2> 도시·군관리계획 수립 또는 변경 절차 ········································47

<그림 4-3> 토지적성평가의 절차 개요 ····························································49

<그림 4-4> 용도지역 변경에 대한 전략환경영향평가 자료 사례 ···················54

<그림 5-1> 공장 설립 절차 ···········································································56

<그림 5-2> 공장의 입지 형태 ··········································································57

<그림 5-3> 공장설립승인 여부 검토 과정 ······················································58

<그림 5-4> 입지기준확인 신청서 ····································································66

<그림 7-1> 공간 구성은 같지만(모든 구성 요소들이 면적 같음) 배치가 다른 경관

·······································································································87

<그림 7-2> 경관조각의 총면적은 같지만 배열은 다른 경관 ··························88

<그림 7-3> 경관조각의 면적은 같지만 형태는 다른 경관 ······························88

<그림 7-4> 경관조각의 면적은 같지만 내부 면적은 다른 경관 ·····················89

<그림 7-5> 경관조각의 면적은 같지만 경관조각의 인접성·밀집성은 다른 경관

······································································································89

<그림 7-6> 경관조각의 면적은 같지만 다양성은 다른 경관 ··························90

<그림 7-7> Interspersion and Juxtaposition Index 예시 ······························93

<그림 7-8> 물체의 복잡성에 따른 프랙탈 변화 ·············································94

<그림 7-9> Perimeter-Area Fractal Dimension 예시 ··································95

<그림 7-10> 연구 대상지 위치도 ····································································97

<그림 7-11> 연구 대상지 주거-공업용도 필지 분포 ······································98

<그림 8-1> 토지적성평가와 전략환경영향평가 간 상충 사례 1: 우선개발등급 지정에

대한 근거가 부족 ··········································································103

<그림 8-2> 토지적성평가와 전략환경영향평가 간 상충 사례 2: 기개발지와 거리에

의하여 개발적성지로 분류 ···························································104

제1장 ․ 서론 ∣ 1

∣제1장 ․ 서 론∣1. 연구의 배경 및 필요성

비도시지역의 국토 관리에 있어 과거 ｢(구)국토이용관리법｣상 준농림지역으로 관리하

던 지역에서 벌어진 무분별한 난개발이 사회적 문제로 대두되며, 이에 대한 대안으로서

2003년 준도시 및 준농림지역을 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하, ‘국계법’)

상의 관리 지역으로 통합하여 지역적 특성을 고려한 계획적인 개발을 유도하고자 하였다.

이후 2008년까지 전국적으로 관리 지역을 계획관리·생산관리·보전관리 지역으로 세분하

는 작업이 완료되었다. 이 중 계획관리지역은 특히 체계적인 관리가 요구된다. 비도시지역

내에서 개발행위에 대한 제한이 비교적 적고 도시지역보다 지가가 낮은 특성을 지니고

있어 개발압력이 매우 높기 때문이다.1)

최근 계획관리지역 내 입지 규제가 지속적으로 완화되며 계획관리지역의 난개발 문제가

다시 부상하고 있다. 특히 개별공장 입지 및 인·허가에 대한 규제가 지속적으로 완화되며

주거지와 공장이 혼재되는 형태의 난개발은 지형·식생 훼손, 생태계 위협 등의 자연환경에

대한 영향은 물론 대기 및 수질 오염에 따른 주민 생활환경 및 건강 피해를 야기하며

사회적 문제로 대두되었다. 예를 들어 김포시 대곶면 거물대리는 과도한 비산먼지와 높은

암 발병률이 언론을 통해 보도되며 주거-공장 혼재 난개발에 대한 사회의 경각심을 불러일

으켰고,2) 현재까지도 이에 대한 개선을 위해 관련 정부 부처, 지자체, 국회, 주민, 시민단체

등이 노력하고 있다.

이와 같이 계획관리지역 내 난개발 문제가 이슈화되고 있는 반면, 도시관리계획을 담당

하고 있는 지자체들의 대부분은 지역경제 활성화, 사유재산권 보호 등의 이유로 비도시지

역 내에서 개발이 비교적 자유로운 계획관리지역을 지속적으로 확충하고 있으며, 현 제도

1) 채병선 외(2012), pp.1-2.

2) 중앙일보(2015.2.5).

2 ∣ 계획관리지역 토지이용 실태분석 및 환경관리 방안

상에서는 계획관리지역 변경 후 개별 법에 의한 다양한 개발이 가능하여 체계적이고 실질

적인 환경관리가 어려운 실정이어서 이에 대한 대책 마련이 시급하다.

이를 위하여 계획관리지역 내 주거-공장 혼재 난개발의 실태 및 원인을 분석하고, 이를

토대로 향후 계획관리지역의 친환경적 개발을 유도할 수 있는 관리방안을 모색할 필요가

있다. 특히 계획관리지역 내 개발은 환경 관련 법령 이외 다양한 정부부처의 법령 등을

토대로 일정 절차를 거쳐 진행되므로 각 단계에서 적용되는 내용과 전체적인 흐름을 이해

하는 것이 우선되어야 한다.

2. 연구의 차별성 및 목적

계획관리지역 토지이용에 대한 선행 연구의 대부분은 도시관리계획 및 토지적성평가의

문제 등 국토개발 관련 부처와 관련된 정책대안을 제시하고 있어서3) 계획관리지역 개발

계획 및 정책 등에 대응하기 위하여 환경부에서 실질적으로 활용할 만한 연구는 부족한

실정이다.

일부 환경법 관련 절차를 중심으로 접근한 연구가 도시관리계획 및 산업단지개발계획

등에 대한 환경 관련법이나 대기․물 공해 배출 기준 등의 일부 개정안4) 또는 환경성 검토의

방향성5) 등을 제시하기는 하였으나, 계획관리지역의 개발이 다양한 법의 여러 절차를

거치는 복잡한 과정인 것에 비하여 관련 연구는 아직 미미한 수준이다.

본 연구는 도시관리계획을 통해 보전지역이 계획관리지역으로 변경된 이후에는 개별

법에 의해 발생하는 난개발에 실질적으로 대응하기 어렵다는 문제의식을 더하였으며, 계획

관리지역 난개발 관리방안에 대한 기존 연구의 정리에 더하여 도시관리계획 변경에 대한

전략환경영향평가 협의 단계에서 선제적으로 대응하기 위한 기초를 마련하였다는 측면에

서 선행 연구와 차별성이 있다.

또한 계획관리지역으로 변경된 후 개별공장의 허가 과정에서 환경법 관련 절차상 개선할

3) 김은란 외(2013); 서순탁(2008); 오용준 외(2008); 이성룡 외(2009); 이외희 외(2012); 채병선 외(2012).

4) 환경부(2008), pp.71-75.

5) 성현찬(2010), pp.124-126.

제1장 ․ 서론 ∣ 3

수 있는 부분에 대한 정책 제언과 국토-환경 연동제 실시에 따라 환경부에서 담당할 수

있는 역할에 대한 제언을 추가하였다.

상기한 배경 및 필요성과 연관하여 본 연구의 목적은 다음과 같이 정리될 수 있다.

— 계획관리지역 내 공장-주거 혼재 난개발 실태 사례 분석

— 계획관리지역 내 개별공장 입지와 관련된 법령 및 절차 분석

— 상기 분석을 토대로 환경적 측면에서 활용할 수 있는 공장-주거 난개발에 대한

친환경적 관리방안 마련

3. 연구의 범위 및 방법

비도시지역에서 발생하는 난개발에 대한 정의는 발생 지역, 양상, 성격 등에 의하여

다양하게 규정될 수 있어 연구 범위를 명확하게 할 필요가 있다. 본 연구의 범위는 계획관리

지역 내 공장 및 주거 혼재에 따른 난개발 문제에 한정한다.

난개발 실태 분석은 기존 연구 및 언론 등을 통해 공장-주거 혼재 난개발 문제가 이슈화

되었던 3개 지역을 선별하였고, 현장조사가 아닌 문헌을 토대로 해당 난개발로 발생한

문제점들을 환경적 측면을 중심으로 정리하였다.

계획관리지역 변경 및 개별공장 설립 절차 등은 2015년 10월 현재 기준으로 적용되고

있는 법령 및 지침 등을 확인하여 분석하였다. 계획관리지역 개별공장 입지 절차는 관련

법령이 복잡하게 얽혀 있어서 실제로 이들 법령 및 지침이 어떻게 적용되는지 실태를

파악하는 것이 도움이 될 것으로 판단하여 법령 분석 이외에 지자체 공무원, 계획 실무자

등을 대상으로 한 면담 등을 동시 수행하여 추가 정보를 수집했다.

난개발 지도 분석 및 지수화는 예산 및 기간의 제한으로 인하여 방법론을 제안하고

한 대상지에 대하여 적용, 예시하는 수준으로 한정하였다. 방법론 개발을 위하여 여러

지도분석 전문가들의 의견을 구하였으며, 향후 연구를 통하여 청취된 의견을 보다 심도

있게 종합하고 방법론을 다듬어 이에 대한 적용 타당성을 검증하는 과정을 거칠 계획이다.

기존 연구, 계획관리지역 결정 및 개별공장 입지 절차 분석 등의 결과를 토대로 다양한


관리지역의 친환경적 관리방안을 마련하였으며, 관련 공무원 및 전문가 등을 대상으로

토론회, 자문 등의 과정을 거쳐 내용을 정리하였다.

제2장 ․ 계획관리지역 내 난개발 사례 및 원인∣ 5

∣제2장 ․ 계획관리지역 내 난개발 사례

및 원인∣1. 계획관리지역 내 난개발 사례

가. 김포시

1) 난개발 현황

거물대리는 암 공포 마을 등으로 언론6)에 소개되며 계획관리지역 내 공장-주거 혼재

난개발의 대표 사례가 된 지역이다. 현재 리 전체가 계획관리지역으로 지정되어 있고,

소규모 공장과 주거지역이 혼재되어 있으며<그림 2-1> 2015년 현재 70여 가구, 150여

명이 거주하고 있다.7)

자료: 네이버지도. http://map.naver.com [2015.10.21]

<그림 2-1> 김포시 대곶면 거물대리 일원

6) 중앙일보(2015.2.5.), 경기일보(2015.3.19).

7) 환경부(2015.3.9.).


김포시에는 2014년 12월 등록된 공장을 기준으로 총 6,208개소8)의 환경오염물질 배출

시설이 입지해 있으며, 이 중 약 63.5%가 계획관리지역 내에 있다. 대곶면 거물대리에서

유해물질 배출로 인해 민원을 야기했던 주물공장은 김포시 내에 총 147개소가 입지해

있는데, 이 중 약 70%에 해당하는 103개소가 계획관리지역에 있다.9)거물대리가 포함된

대곶면의 배출 시설은 1997년 123개소에서 2015년 2,616개소로 약 20배 증가했다. 대곶

면에는 2015년 현재 총 207개소(대기 70개, 수질 19개, 진동 118개)의 배출 시설이 존재한

다(표 2-1 참조).10)

구분 주물 목재·가구 금속 도장 플라스틱 화학제품 기타 계

총 계 20 51 38 19 30 7 42 207

대 기 6 23 13 11 8 5 4 70

수 질 4 1 2 2 5 0 5 19

소음․진동 10 27 23 6 17 2 33 118

자료: 환경부 내부자료(2015a)에서 내용 업데이트.

<표 2-1> 거물대리 배출시설 업종별 현황(2015.6)

(단위: 개소)

자료: 김홍철(2015.4.2), p.13.

<그림 2-2> 김포시 공장등록 추이

8) 대기: 2,156개소, 수질: 848개소, 소음·진동: 3,204개소

9) 민원으로 인한 지도·단속 결과 2015년 6월 현재 김포시의 주물공장은 20개소로 감소함(환경부 내부자료,

2015a).

10) 환경부 내부자료(2015a)에서 내용 업데이트.


공장등록 추이를 살펴보면 1995년 이전에는 공장등록 건수가 3~10건 정도로 적었으나

1998년 한 해 동안 500여 건이 넘는 공장이 등록된 이후 매년 300여 건의 공장이 꾸준히

등록되고 있다(그림 2-2 참조). 1990년대 후반부터 시작된 비도시지역의 공장입지 규제

완화11)의 영향이 있었던 것으로 판단된다.12)

공장의 입지 형태로는 개별공장의 비율이 높다. 경기도 중에서도 김포시는 개별공장

비율이 높은 지역 중 한 곳으로, 2015년 기준 개별공장 비율이 85.8%이다(표 2-4 참조).

같은 해 전국 평균이 65.8%(표 2-2), 경기도 평균이 71.1%(표 2-3)인 것에 비하면

높은 수준임을 알 수 있다.13) 특히 비도시지역에서의 규제 완화로 인해 계획관리지역을

비롯한 비도시지역 내 개별공장 입지가 증가하였다. <그림 2-3>의 2000년과 2013년의

개별공장 입지 분포를 비교해 보면 2000년에는 김포시 전체적으로 개별입지 공장이 분포

해 있는 반면, 2013년에는 비도시지역인 읍·면 지역을 중심으로 개별공장이 밀집되어

분포하는 것을 확인할 수 있다.14)

11) 공장설립 승인 건축면적 기준 완화(200→500㎡)(1996.12.),

계획관리지역 내 소규모 공장(1만㎡ 미만) 입지 허용(2005.9.),

계획관리지역 내 공장입지 제한 업종 삭제(단, 특정 유해물질 및 오염물질 배출량 기준으로 규제)(2009.7.) 등.

12) 환경부 내부자료(2015a).

13) 팩토리온. ｢등록공장현황｣. https://www.femis.go.kr/femispo/standrad.cmd [2015.10.11].

14) 반영운 외(2014), p.61.


공장등록 합계 개별입지 계획입지

등록완료 175,903 115,576 60,327

부분가동 1,068 805 263

휴업 908 820 88

영업정지 24 24 0

기타 126 0 126

합계 178,029(100%) 117,225(65.8%) 60,804(34.2%)

자료: 팩토리온, ｢등록공장현황｣, https://www.femis.go.kr/femispo/standrad.cmd [2015.10.11].

<표 2-2> 전국 입지형태별 공장등록 현황(2015.9)

(단위: 개소)


등록완료 63,016 44,813 18,203

부분가동 249 224 25

휴업 102 98 4

영업정지 2 2 0

기타 74 0 74

합계 63,443(100%) 45,137(71.1%) 18,306(28.9%)


<표 2-3> 경기도 입지형태별 공장등록 현황(2015.9)

(단위: 개소)


등록완료 5,443 4,668 775

부분가동 26 23 3

휴업 3 3 0

영업정지 0 0 0

기타 0 0 0

합계 5,472(100%) 4,694(85.8%) 778(14.2%)


<표 2-4> 김포시 입지형태별 공장등록 현황(2015.9)

(단위: 개소)


자료: 반영운 외(2014), p.61.

<그림 2-3> 김포시 개별입지 공장 분포 추이

2) 주요 쟁점

○ 주민 건강 피해 문제

거물대리 일대의 주물공장, 도장공장 등에서 배출되는 유해물질로 인해 지역 주민들의

암 발병률이 높아졌다는 민원이 지속적으로 제기됨에 따라 김포시는 거물대리 지역 주민들

을 대상으로 역학조사를 수행하였다. 인하대학교 임종한 교수팀은 2013년 9월부터 2014

년 3월까지 거물대리 공장에서 배출되는 환경오염 물질과 지역 주민의 암 발병과의 상관관

계 규명을 위한 예비역학조사를 수행했으며 2015년에는 주변 공장의 특성을 반영한 2단계


정밀조사를 수행할 예정이다.15)

예비역학조사 결과16) 표준화 사망률이 전국 평균에 비해 1.9배, 암 사망 2.9배가량으로

통계적으로 높게 나타났으며, 생체지표 검사에서도 혈중 망간, 요중 니켈, 요중 코발트

등 일부 중금속이 정상참고치를 초과하는 것으로 조사되어 공장에 의한 건강 영향 가능성

을 제기하였다.17)

○ 환경오염 문제

사업장 폐기물 불법 매립, 분진, 오·폐수 등으로 주변 토양 및 지하수가 오염되었고,

이로 인한 농작물 오염 우려가 언론에 공개되며 이 지역에서 생산된 농산물 구매를 취소하

는 2차 피해 또한 발생하였다.18) 임종한 외(2014) 예비역학조사에서도 카드뮴과 니켈이

환경 관련 기준치 이상으로 측정되었고 비소, 구리, 크롬, 망간, 납, 아연의 경우 환경

기준치를 초과하는 것은 아니었지만 일반 환경에서 관찰되는 농도에 비해서는 높게 측정되

었다. 또한 거주 지역 주변 대기에서 대조군에 비해 매우 높은 수준인 다량의 미세분진과

분진 내 중금속 등의 오염이 확인되었으며, 발암성을 갖고 있는 휘발성 유기화합물의 일부

항목이 일반 대기환경에 비해 높은 수준으로 관찰되었다. 다만, 예비역학조사 결과인 만큼

모든 현상의 원인이 해당 지역의 공장에 있다고 결론지을 수는 없는 상황이다.19)

○ 민원 발생 문제

지역 내 공장수가 증가하고 특히, 소규모 공장들 중 다수가 주거시설 인근에 입지함에

따라 거물대리에서는 환경오염 문제와 그에 따른 주민 민원이 지속적으로 제기되고 있다.

15) 오마이뉴스(2014.4.8).

16) 예비역학조사는 정보의 부족 및 자료의 신뢰성의 한계, 변인 통제의 한계 등을 해결하지 못하였으므로 해당

조사 결과를 바탕으로 영향 여부를 판단하기에는 무리가 있으므로 대략적인 내용을 추정하는 자료로 활용하는

것이 바람직할 것으로 권고하고 있다(임종한 외, 2014, pp.192-198).

17) 임종한 외(2014), pp.192-198.

18) 환경정의(2013.9.4), pp.5-12.

19) 임종한 외(2014), pp.192-198.


대기, 악취 등 환경오염에 대한 문제를 제기한 민원이 2012년부터 3년 동안 총 379건이

발생하였으며<표 2-5> 환경분쟁조정위원회에 재해보상을 요구한 건에 대하여 배상금 지

급이 결정되기도 하였다.20) 민원인들은 환경오염 물질로 인한 주민 피해 유발 사업장

이전과 피해 지역 주민 이주, 사업장 및 김포시에 정신적·건강·재산 피해보상을 요구하고

있다.21)

2012년 2013년 2014년

민원 접수 현황 88건 135건 156건

자료: 환경부 내부자료(2015a).

<표 2-5> 거물대리 민원 접수 현황

○ 유해물질 배출 시설의 무분별한 입지 및 관리‧단속의 한계

더 문제가 되는 것은 단순한 난개발이 아니라 법적으로 계획관리지역에는 입지가 불가한

특정 대기유해물질 배출 시설들이 해당 지역에 입지해 있다는 사실이다. 국계법에 따르면

계획관리지역에는 특정 대기유해물질, 특정 수질유해물질 배출 시설은 입지할 수 없으며

공장설립 허가 또는 신고를 할 때 승인 기관에서 이러한 입지 제한 사항에 대한 검토를

수행하고 있다. 그러나 사업계획서에 첨부된 서류만으로 심사를 하는 경우가 대부분이기

때문에 실제 유해물질 배출 여부를 제대로 확인하기에는 한계가 있다.

실제 2015년 중앙기동단속 점검 결과 특정 유해물질 검출, 배출 시설 무허가(미신고),

방지시설 미가동 등 위반율이 72%에 달하였으며, 단속 대상 주물공장 10개소 모두에서

특정 대기유해물질이 검출되어 폐쇄명령 처분을 받았다. 특히 무허가, 미신고 적발 업소가

33건으로 가장 많아 관리‧단속의 사각지대가 있음을 알 수 있다(표 2-6 참조).22)

20) 2012년 8월 배상금 500만 원 지급 결정.




점 검 위 반 위반 내역(67건) 조치 내역

86개소62개소

(67건)

고발

(39건)

- 무허가, 미신고 33(대기 19, 수질 9, 소음 5)

- 대기 부적정 운영 3,

- 폐기물(무허가 1, 폐기물 유출 2)

고발/행정처분

(사용금지 등)

과태료 등

(28건)

- 방지시설 훼손 방치 5

- 변경신고 미이행 4

- 배출자 신고 미이행 등 6

- 개인 하수 처리 부적정 9

- 운영일지 등 기타 4

과태료/행정처분

(개선명령 등)

자료: 환경부(2015), ｢환경부 중앙환경기동단속반 특별단속 실적(’13.5~)｣.

<표 2-6> 중앙환경기동단속반 거물대리 특별단속 결과

○ 지속적인 지도·단속 미흡

위에서도 문제 제기한 바와 같이 사전에 입지 제한 사항에 대한 검토를 하는 데 한계가

있으므로 공장 운영 단계에서의 지속적인 지도·단속이 필요하다. 그러나 김포시는 예산

부족 및 인력 부족 등으로 공장 설립 이후의 지도·단속이 미흡하였다. 김포시 차원의 지도‧점검은 2012년 이후 매년 감소하는 실정이다(표 2-7 참조). 실제 2015년 대곶면 주물업체

(107개소)에 대한 전수조사를 위한 필요예산 8,500만 원 중 2,500만 원만을 확보하는

데 그쳤으며, 김포시 전체 6,600여 개의 배출사업장 관리를 담당하는 공무원은 5명에

불과하다.23)

민원이 지속적으로 제기됨에 따라 환경부는 2015년 2월 4일부터 10일까지 7일간 환경

부, 환경공단, 김포시 합동으로 김포시 거물대리 배출 업소를 대상으로 중앙기동단속을

실시하였고 적발률은 72%에 달했다(표 2-6 참조).24)

2012년 2013년 2014년

지도‧점검 현황 214건 77건 28건


<표 2-7> 거물대리 민원 및 지도‧점검 현황


24) 환경부(2015).


나. 화성시

1) 난개발 현황

경기도 화성시는 소위 ‘공장 난개발의 천국’이라 불릴 정도로 부족한 기반시설에 주변과

조화되지 못한 상태의 많은 개별공장이 난립하여 주민 생활환경과 주변 환경에까지 악영향을

미치고 있는 곳이다.25) 화성시는 준농림지역에 공장입지가 허용된 이후 수도권 규제를 피해

이주한 공장이 급증하게 됨으로써 관리지역 체계 도입 이전부터 공장 난개발이 문제가 되었

다. 특히 1990년대 후반부터 수도권과의 높은 접근성과 낮은 지가를 이유로 서울 영등포구와

구로구 지역에 몰려 있던 금형업종이 팔탄면 일원으로 이주하며 지역 제조업 성장의 토대를

구축하여 공장들이 발달했다는 견해가 있다(그림 2-3 참조).26)

자료: 네이버지도. http://map.naver.com [2015.10.21]

<그림 2-4> 화성시 팔탄면 창곡리 일원

25) 임종인 외(2010), p.133.

26) 화성신문(2008.6.10).


특히 문제가 되는 것은 환경 유해물질을 배출하는 개별공장의 무문별한 입지로, 화성시

는 경기도에서도 개별공장의 비율이 가장 높은 곳으로 꼽힌다. 2015년 9월 기준으로 화성

시의 개별공장 비율은 90.8%에 달한다(표 2-8 참조). 전국 개별공장 비율이 65.8%(표

2-2), 경기도의 개별공장 비율이 71.1%(표 2-3)인 데 비해 상당히 높은 수준이다.27)

화성시의 개별공장 입지는 지속적으로 증가해 왔다. 특히 1994년 준농림지역 시행 이후

크게 증가했다(그림 2-5 참조). <그림 2-6>은 화성시의 개별입지 공장을 1994년을 전후

하여 도시한 것으로 1994년 이후 개별공장의 입지 빈도가 압도적으로 많음을 확인할 수

있다. 또한 화성시는 2002년까지 한시적으로 3만㎡ 이상의 부지를 공장용도로 개발할

경우 국계법에 따라 받아야 하는 변경·승인을 시장·군수에게 위임하였는데, 이 시기에

120여 개소의 공장건축 승인이 이루어져 이 또한 개별공장 증가에 영향을 미친 것으로

보인다.28)

자료: 이경주, 권일(2013), p.103

<그림 2-5> 화성시 공장 개별입지 증가 추이(2009년 6월까지 월 단위 공장 수)

27) 팩토리온, ｢등록공장현황｣, https://www.femis.go.kr/femispo/standrad.cmd [2015.10.11].

28) 경기개발연구원(2005), p.140.


자료: 이경주, 권일(2013), p.102.

<그림 2-6> 화성시 개별입지 공장 현황(2009년 6월 기준 FEMIS 자료)

개별공장의 상당수는 관리지역에 입지하고 있다. 계획입지 공장의 대부분이 도시지역에

입지하는 데 반해 입지 조건이 까다롭지 않은 관리지역으로 개별공장이 집중되고 있다(표

2-8 참조). 2005년 관리지역 세분화 당시 화성시의 개별입지에 따른 문제를 해결하기

위해 계획관리지역에 대해서만 개별입지를 허용했는데 이로 인해 대부분의 개별입지 공장

이 계획관리지역에 입지하게 되었다.29) 이경주, 권일(2013)은 개별공장의 집단화 수준을

공간통계의 시계열적 변화를 통해 측정하여 화성시 개별공장의 집단화가 동쪽에서 서쪽으

로 이동한 것을 확인하였다(그림 2-7 참조). 화성시의 동쪽은 주로 도시지역으로 이루어

져 있고 서쪽은 관리지역으로 이루어져 있어 개별공장의 입지가 관리지역으로 이동하였다

는 것을 확인한 결과라 할 수 있다.30)

29) 경기개발연구원(2005), p.132.

30) 이경주, 권일(2013), p.108.


구분 합계 도시지역 관리지역 농림지역자연환경보전지

역기타 지역

합계 8,639(100%) 1,611 6,507 103 0 418

개별입지 7,842(90.8%) 819 6,502 103 0 418

계획입지 797(9.2%) 792 5 0 0 0


<표 2-8> 화성시 용도지역별 공장등록 현황(2015.9)

(단위: 개소)

자료: 이경주, 권일(2013), p.108.

<그림 2-7> 화성시 개별공장 공간군집도 변화 추이(1995.12~2009.6)


화성시에 입지한 공장을 업종별로 살펴보면 기계장비, 금속가공, 전자‧전기, 플라스틱, 자동

차제조업 등 유해환경물질을 배출할 가능성이 높은 업종이 상당수를 차지한다(표 2-9 참조).

이러한 개별공장 위주의 배출시설의 대거 입지는 관계 당국의 관리‧감독의 어려움, 기반시설

의 부족 등의 이유로 화성시의 정주 환경을 악화시키는 원인이 될 수 있다.

구분 합계1) 기계

장비

금속

가공

전자‧ 전기

플라

스틱자동차 식료품 종이

화학

제품

1차

금속그 외2)

합계 8,433 1,888 1,629 1,173 1,052 441 368 266 233 233 1,150

개별 7,690 1,661 1,427 1,031 1,043 404 363 266 221 214 1,060

계획 743 227 202 142 9 37 5 0 12 19 90

주: 1) 업종별 공장 현황과 공장등록 현황의 총합계가 통계자료상 오차 있음.

2) 음료, 담배, 섬유, 의복, 목재, 종이, 인쇄, 석유정제품, 의약품, 비금속광물, 정밀기기 제조업 등.


<표 2-9> 화성시 업종별 공장 현황(2015.9)

(단위: 개소)

개별입지 공장 이외에도 규모 500㎡ 이하의 등록이 불필요한 공장의 난립도 심각한

문제가 되고 있다. 화성시 비도시지역 내에 입지해 있는 공장의 평균 필지 규모는 3,868㎡

로 도시계획위원회의 심의 없이 조성된 공장이 대부분인 것으로 파악되었다.31) 실제 화성

시 난개발의 일정 수준 이상은 이러한 미등록 공장이 원인이라는 견해가 지배적이다. 미등

록 공장은 공장관리 시스템에 의해 관리되지 못하는 상황이며 산업 관련 행정부서가 아닌

다양한 부서에서 산발적으로 허가가 나기 때문에 관리에 어려움이 크다.32)

공장이 주거지역에 침투해 혼재된 형태로 입지하는 것도 화성시 난개발의 특징이다.

화성시 내 비도시 지역의 용도지역별 건축물 입지 현황을 살펴보면 계획관리지역의 경우

연면적 기준으로 공장의 비율이 약 56%로 전체 평균에 비해 높은 수준이고, 다음으로는

31) 이외희 외(2012), p.32.

32) 임종인 외(2010), p.134.


주택 면적이 많은 비중을 차지하고 있다(그림 2-8 참조). 건축물 수를 기준으로 하면 주택

수의 비율이 43.5%로 가장 높고 다음으로 공장이 약 20.3%를 차지한다(그림 2-9 참조).

주택과 공장이 함께 입지해 있는 이러한 형태는 주민과 갈등을 키우는 원인이 되고 있다.

자료: 이외희 외(2012), p.22. 자료 참고하여 작성.

<그림 2-8> 화성시 비도시지역 건축물 현황(연면적 기준)

자료: 이외희 외(2012), pp.23-24. 자료 참고하여 작성.

<그림 2-9> 화성시 비도시지역 건축물 현황(건축물 수 기준)


2) 주요 쟁점

○ 공장과 주거의 혼재에 따른 생활환경 악화

화성시는 공장과 주거 혼재에 따른 생활환경 악화 문제를 겪고 있다. 주차장, 하수처리

장, 오·폐수 처리시설 등 기반시설의 부족과 진입 도로 혼잡, 공장 옹벽으로 인한 경관

영향 등으로 인근 지역 주민과 갈등을 빚기도 했다.33) 주민들이 예전부터 사용해 오던

우물물이 오염으로 사용할 수 없게 되었고, 각종 쓰레기 소각으로 인한 악취와 기계 소음으

로 인한 불편을 호소하기도 하였다. 또한 마을 중간에 들어선 공장은 마을을 공간적으로

단절시켜 주민 간의 소통을 단절시키는 악영향을 미치기도 했다.34)

○ 환경오염 문제

공장에서 배출되는 토사, 폐수, 폐기물 등으로 인한 환경오염도 문제가 되고 있다. 2005

년 당시 화성시 주요 호소 수질조사 결과 4개 주요 호소 모두 부 영황화 원인 물질이

기준치를 초과하였으며, 대표 하천인 황구지천의 수질은 공업용수로도 사용이 불가능할

정도의 오염 상태를 보였다.35) 2014년에는 남양호가 수질 악화로 인해 농업용수 기능을

상실하여 주민들이 대책 마련을 촉구하기도 하였다.36)

○ 관리·감독의 공백

개별공장의 경우 특히 관리·감독이 어려운 측면이 있어 규제 사항을 이행하지 않는

문제가 발생한다. 경기개발연구원(2005)의 조사 결과 60평 이하의 소규모 공장의 상당수

가 축사 용도로 허가받은 후 다른 용도로 불법 전용하고 있는 것으로 파악되었으며,37)

화성지역의 공장들이 사전환경성검토의 협의 사항을 무시한 채 공사를 실시하다가 적발된

사례도 있다.38) 2002년에는 무분별한 개발 허가로 난개발을 부추긴 관련 공무원이 징계를

33) 경기개발연구원(2005), p.141.

34) 한국일보(2002.10.29).

35) 경기개발연구원(2005), pp.69-78.

36) 경인일보(2014.1.15).

37) 경기개발연구원(2005), p.140.


받기도 했는데 공장 건축에 따른 기반시설 설치 계획을 시장이 수립해야 함에도 불구하고

민간 사업자가 작성한 설치 계획을 시장이 직접 수립한 것으로 인정하여 10개 공장을

설립해 준 것이 문제가 되었다.39)

다. 충청북도 음성군

1) 난개발 현황

충청북도 음성군은 수도권에서 약 1시간 거리에 위치해 있고 상대적으로 지가가 저렴하

다. 때문에 수도권의 개발수요 증가의 영향으로 많은 공장들이 들어서게 되었다. 수도권의

높은 지가로 인해 외곽으로 밀려난 공장들인 만큼 소규모 영세공장의 개별입지가 많은

것이 특징이다.

음성군의 공장 개별입지 비율은 약 88.8%로(표 2-11) 충청북도 80.3%(표 2-10),

전국 65.8%(표 2-2)에 비해 높은 수준이다(2005년 9월. 등록완료 공장 기준)40). 음성지

38) 기호일보(2012.2.27).

39) 한국경제(2002.11.14).

자료: 네이버 지도, http://map.naver.com [2015.10.21].

<그림 2-10> 충청북도 음성군 음성읍 일원


역의 개별입지 승인 건수는 1990년대 말부터 빠르게 증가하다가 국토계획법 시행 이후

제2종 지구단위계획의 시행으로 잠시 주춤하는 추세를 보이더니 이후 각종 규제 완화와

더불어 지속적으로 증가하고 있다(그림 2-11 참조). 특히 5,000㎡ 미만의 소규모 공장의

개별입지가 1997년에서 2002년 사이에 급증하였다. 이는 준농림지역에 대한 규제 완화와

더불어 수도권정비계획법으로 인해 수도권의 소규모 공장에 대한 수요가 음성지역으로

이전해 온 것으로 풀이된다(그림 2-12 참조).41)


등록완료 7,133 5,715 1,418

부분가동 115 84 31

휴업 184 170 14

영업정지 1 1 0

기타 2 0 2

합계 7,435(100%) 5,970(80.3%) 1,465(19.7%)


<표 2-10> 충청북도 입지형태별 공장등록 현황(2015.9)

(단위: 개소)

구분 합계 도시지역 관리지역 농림지역자연환경보전

지역기타 지역

합계 1,673(100%) 200 1,420 47 0 6

개별입지 1,485(88.8%) 54 1,378 47 0 6

계획입지 188(11.2%) 146 42 0 0 0


<표 2-11> 음성군 용도지역별 공장등록 현황(2015.9)

(단위: 개소)

40) 팩토리온, ｢등록공장현황｣, https://www.femis.go.kr/femispo/standrad.cmd [2015.10.11].

41) 이경기(2009), p.27, pp.34-35.


자료: 이경기(2009), p.27.

<그림 2-11> 음성군 개별입지 승인 건수 추이

자료: 이경기(2009), p.33.

<그림 2-12> 음성군 개별입지 신규 창업 공장의 규모별 입지 추이

(개소)

(년도)


공장 규모 합계 개별입지 계획입지

대기업 12 (0.7%) 6 6

중기업 143 (8.5%) 94 49

소기업 1,518 (90.7%) 1,385 133

합계 1,673 (100%) 1,485 188


<표 2-12> 음성군 규모별 공장등록 현황(2015.9)

(단위: 개소)

규모별로는 종업원 50인 미만의 소기업이 전체 공장의 90.7%로 대부분을 차지하고

있다(표 2-12 참조). 2003년부터 2007년까지 설립이 승인된 공장 중 약 98.8%의 공장이

개발행위허가에 의해 승인되었으며, 이외 5개소만이 제2종 지구단위계획에 의해 승인되었

다. 제2종 지구단위계획에 의해 승인된 공장의 평균 면적은 3만 9,612㎡인 데 반해 개발행

위 허가에 의해 설립된 공장의 평균 면적은 5,598㎡로 당시 음성지역의 개별공장 입지는

제2종 지구단위계획 수립의 기준이 적용되지 않는 소규모 공장을 중심으로 이루어졌음을

알 수 있다.42)

이들 공장의 대부분은 관리지역에 입지하고 있는데(표 2-11) 공장들이 일정 거리를

두고 뜀뛰기식 점적 형태로 위치하고 있으며, 농지와 산지를 점유하는 공장이 많다는 특징

이 있다. 여기에는 연접개발 제한의 영향이 있었던 것으로 판단된다. 이러한 입지 형태는

기반시설의 부족과 생산용지의 잠식, 농촌 경관 훼손 등 난개발 문제를 일으키는 원인이

된다. 반면, 도시지역에 입지한 공장들은 도로를 따라 선형으로 분포하고 있어 기반시설

등 여건이 비교적 양호한 편이다.43)

업종별로는 식료품공장이 가장 많은 수를 차지하고 있으며, 다음으로 금속·가공 플라스

틱, 화학제품 제조시설 등 환경영향 저감시설의 설치를 필요로 하는 공장이 많은 비중을

차지한다(표 2-13 참조).

42) 이경기(2009), pp.27-28.

43) 이경기(2009), p.30.


구분 식료품금속·

가공플라스틱 화학제품

비금속

광물

기계

장비

전기

장비섬유 종이 기타*

합계 288 277 252 157 124 106 80 65 64 234

개별 239 262 227 125 122 93 75 61 62 193

계획 49 15 25 32 2 13 5 4 2 41

주: * 자동차, 목재, 가구, 의료, 전자전기, 인쇄, 음료, 의복 제조업 등.


<표 2-13> 음성군 업종별 공장등록 현황(2015.9)

(단위: 개소)

2) 주요 쟁점

○ 소규모환경영향평가(구. 사전환경성검토) 비협의 사업장의 환경관리 부실

음성군의 개별공장 중 사전환경성검토 협의를 하지 않은 사업장의 경관, 폐기물, 수질

분야의 환경관리가 부실해 난개발의 우려가 있는 것으로 나타났다. 원주지방환경청이

2005년 실시한 ｢음성군 개별공장 실태조사｣에 따르면 사전환경성검토 협의 사업장의 평

균 난개발 정도44)는 2.26인 데 반해 비협의 사업장의 난개발 정도는 3.36으로 나타나

비협의 사업장의 환경관리가 부실하였다. 해당 보고서에서는 특히 공사가 진행 중인 비협

의 사업장에서 침사지나 방진망 설치 등의 저감 조치가 매우 미흡하다고 지적했다.45)

○ 개별공장의 환경관리 및 조치 부실

음성군도 다른 사례 지역과 마찬가지로 계획입지보다는 개별공장의 입지가 많아 난개발

의 위험이 큰 지역인데 이들 공장의 미흡한 환경관리가 난개발 우려를 낳고 있다. 환경부에

서는 2015년 5월 18일부터 22일까지 5일간 중앙환경기동단속반을 가동하여 음성·진천의

계획관리지역 내 배출 업소 및 공장등록 업체를 대상으로 특별 단속을 실시하였다. 중점

점검 사항으로는 배출시설의 허가(신고) 여부, 방지시설 정상 가동 상태, 폐기물 적정

44) 난개발 정도의 수치가 높을수록 난개발이 심각한 것을 의미한다(뉴시스, 2006.10.9).

45) 뉴시스(2006.10.9).


처리 여부, 무허가 공장등록 업체 중 배출시설 설치 여부 등이다. 단속 결과, 총 25개소의

단속 대상 중 9개소에서 위반 사항이 적발되어 약 36%의 적발률을 보였다. 위반 사항으로

는 폐기물 보관 상태가 적절하지 못한 업소가 가장 많았고 대기방지시설이 정상적으로

가동되지 않는 경우가 뒤를 이었다.46)

46) 환경부(2015), ｢환경부 중앙환경기동단속반 특별단속 실적(’13.5~)｣; 환경부 내부자료(2015b), ｢계획관리지

역 특별단속 결과 위반내역｣.


2. 계획관리지역 내 난개발의 원인

기존 연구를 통하여 분석된 계획관리지역 내 난개발의 근본적인 원인은 중앙정부의 개발에

대한 규제 완화47)를 꼽을 수 있다. 2002년 관리지역 중심의 비도시지역의 용도지역 체계가

도입된 이후 계획관리지역 내 개발행위 허가 기준은 지속적으로 완화되어 왔다. 특히 지자체

별 관리지역 세분화가 완료된 2008년을 전후하여 업종 제한, 공장건축면적 제한 등에 대한

완화가 동시에 진행되며(표 2-14) 개발행위 허가 건수가 큰 폭으로 상승했다. 관리지역

세분 전 연간 2만여 건이던 관리지역 내 개발행위 허가 건수가 세분 후 3만여 건으로 증가했

고, 특히 대부분의 허가가 계획관리지역에 집중됐다(그림 2-13 참조).

일자 내용

2005.1.

｢환경정책기본법

시행령｣ 개정

○ (환경부) ｢수질법｣에 의한 청정지역에서는 부지 면적의 합계가 5,000㎡ 이상인

경우 사전환경성검토 협의

2005.9.

｢국토의 계획 및

이용에 관한 법률

시행령｣ 개정

○ (국토교통부) 계획관리지역 내 소규모 공장(1만㎡ 미만)의 허용(단, 79개 업종은 입지 금지)

○ (환경부) 특정 공장*을 제외한 나머지 공장에 대해서는 규모에 관계없이 사전환경성검

토 협의 실시

* ｢건축법｣ 시행령 〔별표1〕제17호 공장(79개 업종)

2008.9.



시행령｣ 개정

○ (국토교통부) 국가경쟁력 강화위원회(제2차 2008.4.30 창업절차 간소화) 결정 사항

으로 계획관리지역 내 공장입지 제한 79개 업종 중 23개 업종 제한 폐지(2008.9.29)

○ (환경부) 사전환경성검토 대상 완화

- 5,000㎡ 미만 공장 사전환경성검토 협의 제외(사유: 다른 개발사업에 비해 과도한

규제라는 지적)

2008.12.

｢수도권정비계획법

시행령｣ 개정

○ (국토교통부) 공장건축 승인 면적 제한 완화

- 200㎡ 이상 → 500㎡ 이상

※ 공장건축 연면적이 500㎡ 이상인 공장의 신증설 또는 업종 변경 시 공장설립 승인

2009.7.



시행령｣ 개정

○ (국토교통부) 계획관리지역 내 55개 업종 제한 폐지(업종에 관계없이 공장입지 가능)

- 다만, 특정 수질유해물질 배출, 수질 4종 및 대기 3종 이상 등 오염물질 배출

여부 및 배출량 등에 따른 입지 규제

2012.7.

｢환경영향평가법｣

전부개정

○ (환경부) 계획관리지역 내 1만㎡ 미만 소규모 환경영향평가 제외

※ ｢환경영향평가법｣ 전부개정으로 전략환경영향평가, 환경영향평가, 소규모 환경영향

평가로 분류

2014.11.

○ (국토교통부) 계획관리지역 내 자연보전권역 및 특별대책지역의 기존 공장에 대한

최소 부지 면적 제한 폐지

- 부지면적 1만㎡ 미만의 소규모 공장 증축 가능(신규 개별입지는 불가)

자료: 환경부 내부자료(2015a) 참고.

<표 2-14> 계획관리지역 내 공장입지 규제 완화

47) 배경동(2006), pp.260-266; 신수경(2004), pp.239-247.


급속한 도시화에 따른 비도시지역에 대한 개발 압력의 증대48) 또한 주요 원인 중 하나이

다. 특히, 대도시지역 주변의 계획관리지역은 주변의 개발압력이 높은 가운데, 지리적 조건

이 좋고 개발비용이 상대적으로 저렴하기 때문에 개발압력에 취약하다.49) 이윤을 추구하

는 기업과 부동산 개발업자의 특성상 규제 완화를 기회로 삼아 계획관리지역에서의 개발을

주도하고 개발에 더욱 유리한 제도 도입을 지속적으로 요구하는 현상이 발생했다.50) 앞선

김포시와 화성시, 음성군의 사례는 이러한 수도권 지역의 개발압력이 계획관리지역에서의

규제 완화와 맞물려 난개발이 더욱 급속도로 진행된 형태라고 볼 수 있다.

정치적인 문제 또한 난개발의 원인으로 지적된다. 서순탁(2008)과 신수경(2004)은

난개발에 대해 지방정부가 방조하고 있다는 의견을 제시하며 민선 지방자치단체장들이

48) 반영운(2013), pp.45-49.

49) 채병선 외(2012), p.176.

50) 배경동(2006), pp.260-266; 신수경(2004), pp.239-247.

자료: 채병선 외(2012), p.22.

<그림 2-13> 관리지역 세분 전후의 연평균 개발행위 허가 건수


난개발의 심각성을 인지하고 있지만 행정소송이나 민원 등의 부담 때문에 개발을 제한하는

데 주저하고 있다고 지적했다. 개발 제한에 있어 지방정부에 재량권을 이양한 부분이 많이

있지만 정치적 이유로 지방정부가 재량권을 제대로 발휘하지 못함에 따라 난개발 관리

기능도 저하되는 것으로 보고 있다. 특히, 지자체 입장에서는 지역경제에 도움이 되는

공장과 같은 산업시설의 유치를 희망하는 편이어서 공장입지를 규제하는 입장을 취하기

어렵다는 것이다.51) 한편, 지방정부가 난개발을 방조한다기보다는 운용인력이 재량권 행

사를 할 수 있을 정도의 전문성을 갖추지 못한 것이 원인이라는 의견도 있다.52)

제도적 측면에서는 계획의 부재 또는 구체성이 결여된 계획, 계획 간 연계구조의 부실

또한 난개발의 원인 중 하나로 볼 수 있다. 현재 난개발 문제의 주원인이 되고 있는 공장도

대부분 계획적 입지에 의한 것이 아닌 개별입지에 의한 것들이다. 배경동(2006)은 구체성

이 결여된 도시계획의 내용, 개별사업법을 근거로 개발계획을 입안하고 도시관리계획과의

순응 여부를 확인하는 수평적 체계의 계획·집행 구조에 문제가 있다고 보았다.53) 채병선

외(2012) 역시 개별사업의 경우 개발행위 인·허가를 통해 사업이 결정되므로 도시기본계

획 등 상위 계획과의 연계성을 갖기에는 부족한 구조적 문제를 지적하였다.54)

환경문제 측면에서는 환경영향평가 제도를 활용하여 개발로 인한 영향을 사전에 예측하

고 의사 결정을 할 수 있으므로 난개발 방지에 도움이 될 수 있다. 그런데 현재 환경성평가

규정이 관리지역과 타 용도지역 간에 차이가 없다는 문제가 있다. 계획관리지역의 경우

규제는 완화되고 있는 현실에서 사람들에게 개발허용 지역으로 인식되어 있어 개발압력이

가중될 가능성이 높은 지역이다. 때문에 다른 용도지역과는 다른 면밀한 환경성평가가

필요하다.55) 개발행위 중 환경에 중대한 영향을 미치는 것들에 대해서는 환경 관련 법으로

제한을 하고 있지만 위반 시 직접적인 제재 수단이나 근거 조항이 미비하여 관리에 어려움

51) 서순탁(2008), pp.61-74; 신수경(2004), pp.239-247.

52) 이외희 외(2012), pp.31-32, 41-45.

53) 배경동(2006), pp.260-266.

54) 채병선(2012), pp.175-201.

55) 성현찬(2010), pp.124-126.


이 있는 상황이다.56)

이밖에 계획관리지역에서의 난개발을 관리하기 위한 각종 제도가 마련되고 있으나 제도

설계 또는 운영상의 미흡, 현실적 한계 등으로 인해 제 역할을 충분히 수행하지 못하고

있어 난개발 방지에 큰 효과를 거두지는 못하는 실정이다. 이와 관련한 내용은 다음 장에서

자세히 다루도록 하겠다.



원인 내용 출처

정치·사회·

경제

중앙정부의 개발에 대한 규제 완화 등 거시경제정책의 변화신수경(2004),

배경동(2006)

급속한 도시화로 인한 개발압력 증가로 비도시지역에 대한 규제 완화 요구

증가반영운(2013)

수도권 개발규제에 따른 개발 압력의 외부 유출 사례(화성시)

계획관리지역 주변의 높은 개발압력과 상대적으로 저렴한 개발비용 채병선 외

(2012)

기업의 규제 완화를 기회로 삼은 이윤 추구, 성장압력 주도, 지속적 규제

완화 및 개발에 유리한 제도 도입 유도신수경(2004)

개인의 이익을 추구하는 부동산네트워크(건설업체, 중개인, 수요자)는 사회적

가치를 추구하기보다는 각 그룹의 이해관계를 대변하는 경향이 강함배경동(2006)

난개발에 대한 지방정부의 방조서순탁(2008),

신수경(2004)

선거 등으로 인한 정치의 행정 개입 배경동(2006)

계획

및

관리 제도

도시계획의 구체성 결여배경동(2006)

계획과 집행의 분리 구조

개발행위 인·허가를 통해 진행되는 개별사업의 경우 상위 계획과의 연계성이

부족하여 계획적 관리가 어려움

채병선 외

(2012)

관리지역과 타 용도지역과의 차별성 있는 환경성평가 규정 부재 성현찬(2010)

환경 관련법 위반 시 직접적인 제재 수단이나 근거 조항 미비환경부

내부자료(2015a)

기존 난개발관리 제도의 문제점 및 한계(다음 장에서 자세히)

자료: 해당 선행 연구 참고하여 저자 작성.

<표 2-15> 계획관리지역 내 난개발의 원인 종합

제3장 ․ 기존 난개발 관리제도 및 문제점∣ 31

∣제3장 ․ 기존 난개발 관리제도 및 문제점∣1. 난개발 방지를 위한 기존 관리제도57)

비도시 지역의 난개발 방지를 위한 관리제도로는 개발행위허가제, 지구단위계획, 기반

시설연동제(기반시설부담구역), 준산업단지, 공장입지유도지구, 성장관리방안, 관리지역

세분화 등이 있다(표 3-1 참조).

개발행위허가제는 2000년 도시지역에 도입된 이후 2003년부터 비도시지역에 도입된

제도로 개별적인 개발행위에 대해 행정청에서 제반 사항을 고려하여 허가 여부를 결정하도

록 함으로써 난개발을 방지하고자 하는 취지에서 도입되었다. 허가의 기준은 해당 토지의

용도에 따라 다른 기준을 적용하며 유보용도인 계획·생산관리지역과 자연녹지지역은 도시

계획위원회의 심의를 통해 기준을 강화하거나 완화할 수 있다.

같은 해 도입된 지구단위계획 제도는 난개발 방지를 위해 개별적 개발수요를 집단화하고

해당 구역에 대한 쳬계적·계획적 관리를 위한 계획을 수립하도록 하는 제도이다. 비도시지

역 중에서는 계획관리지역과 계획관리지역을 50% 이상 포함하는 지역을 대상으로 하며

면적 기준은 3만㎡ 이상이다. 해당 구역의 중심 기능에 따라 계획의 유형을 구분하고

행위 제한을 완화할 수 있다.

난개발 문제가 심각했던 준도시지역과 준농림지역의 체계적 관리를 위해 이들 지역을

관리지역으로 통합하고 목적에 따라 계획·생산·보전 관리지역으로 세분화하는 수단을

강구하기도 하였다. 관리지역을 세분화하는 기준은 토지적성평가에 의한 토지적성등급이

활용되었다.

2007년에는 ｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣(이하, ‘산입법’)에 의한 준산업단지와

공장입지유도지구가 난개발 관리를 위한 제도로 도입되었다. 준산업단지는 기존의 개별공

장 밀집도가 높은 지역을 구역으로 지정하고 체계적인 정비를 시도하는 제도로 공업지역과

57) 해당 법률 및 관련 문헌 참고하여 작성함(출처는 표 3-1 참조).


계획관리지역, 개발진흥지구의 3만㎡ 이상의 지역에 지정할 수 있다. 대상 지역으로 지정

시 기반시설 설치와 용지매입지를 국가 또는 지자체에서 지원할 수 있는데 현재까지는

화성시 등 5건이 지정된 바 있다. 공장입지유도지구는 계획관리지역 내 공장의 입지수요가

예상되는 지역에 지정함으로써 원활한 공장 설립을 지원하고 계획적인 집단화를 유도하여

난개발을 예방하는 제도이다. 3만~5만㎡ 이상의 지역에 지정할 수 있으며, 준산업단지와

같이 기반시설 설치와 용지매입비를 국가 또는 지자체에서 지원할 수 있다. 현재까지 장성

군과 영동군 2건의 지정 사례가 있다.

기반시설연동제의 기반시설부담구역 제도는 기반시설의 용량 범위 내에서 개발행위를

허용하는 제도로 2008년에 재도입되었다. 장기적인 도시성장관리 차원에서 기반시설의

용량과 개발행위를 연계하여 기반시설의 설치비용을 사업자에게 부담시킴으로써 계획적

인 개발을 유도하고자 하는 제도이다. 행위 제한이 완화된 지역과 개발행위 건수 및 인구증

가율이 20%를 초과하는 개발압력이 높은 비시가화지역을 대상으로 한다.

최근에는 비시가화지역의 계획적 개발 및 관리를 위한 수단으로서 성장관리방안이 기대

를 모으고 있다. 2014년에 도입되어 아직까지 지정 사례는 없고, 국토계획법상의 개발행위

허가 기준으로 운영되고 있다. 대상 지역의 관리 방향을 제시하는 계획을 지자체가 자율적

으로 수립하여 계획적 개발을 유도하는 것으로, 지구단위계획에 비해 간소한 형태로 중요

사항만을 포함하도록 하였다. 계획관리지역과 생산관리지역, 자연녹지지역 중 향후 개발

가능 지역을 대상으로 수립되며 계획관리지역의 경우 3만㎡ 이상의 지역에 적용된다.


제도 근거법 도입 대상 지역 면적 기준

개발행위

허가제국계법

2003년

(비도시

지역)

도시·비도시 지역

토지형질 변경의 경우

관리지역에서는 3만㎡

이상으로 개발 불가

- 개별적인 개발행위에 대해 행정청이 도시계획 차원의 타당성, 기반시설의 공급 여부, 주변 환경 및 경관과의

조화 등을 사전에 검토하여 허가 여부를 결정함으로써 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모

- 대상 행위: 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석 채취, 토지 분할, 물건 적치

- 허가 기준: 시가화용도, 유보용도, 보전용도에 따라 차등화 기준 적용

※ 계획·생산관리지역, 자연녹지지역은 유보용도로서 도시계획위원회의 심의를 통해 개발행위의 기준을

강화 또는 완화 적용할 수 있음

- 허가권자(시장·군수)는 법령 범위 내에서 조례·지침으로 기준을 정할 수 있음

지구단위

계획국계법 2003년

도시지역 내 일부,

도시지역 외 지역 중 ①계획관리지역, ②계획관리

지역을 50% 이상 포함하는 관리지역, ③개발진

흥지구 일부, ④용도지구 폐지 후 지구단위계획에

의한 행위 제한 관리 예정지역

3만㎡ 이상(아파트·

연립주택 포함 시 10

만~30만㎡)

- 당해 지구단위계획구역의 토지이용을 합리화하고 기능을 증진시키며, 경관·미관을 개선하고 양호한 환경을

확보하며, 당해 구역을 체계적·계획적으로 개발·관리하기 위하여 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류

및 규모 등에 대한 제한을 완화하거나 건폐율 또는 용적률을 완화하여 수립하는 계획

- 계획 수립 시 유형에 따른 행위 제한 완화 가능

- 법령과 국토교통부 지침에서 정하지 않은 사항에 대해서는 시·도 지역 여건에 따라 별도의 지침을 마련하여

운영할 수 있음

관리지역

세분화국계법 2003년 관리 지역 -

- 비도시지역을 체계적으로 관리하고자 준도시지역과 준농림지역을 관리지역으로 통합하고 토지적성평가를

실시하여 관리지역을 관리 목적에 따라 계획·생산·보전관리 지역으로 세분화함

- 토지적성평가를 통해 토지적성등급을 부여하고 이를 기준으로 도시관리계획에 따라 3개의 관리지역으로

세분함

준산업단지 산입법 2007년 공업지역, 계획관리지역, 개발진흥지구 3만㎡ 이상

- 기존의 개별공장 난립 지역의 체계적인 정비를 위해 도입

- 특정 지역에 입지하는 개별공장의 밀집도가 다른 지역에 비해 높아 포괄적 계획에 따른 계획적 관리가

필요한 지역에 지정

- 지정 조건: 토지면적의 1/2 이상에 해당하는 토지 소유자와 공장 소유자 총수의 1/2 이상 동의, 지정

대상 면적 중 공장이나 물류시설의 부지 면적이 40% 이상, 건축 허가·신고 공장이 2개 이상

- 인센티브: 기반시설 설치, 용지매입비 지원(국가 지원은 7만㎡ 이상, 지자체 지원은 3만~7만㎡)

- 지정 사례: 5건(화성시 양감 등)

공장입지

유도지구산입법 2007년 계획관리지역 내에서 공장의 입지수요 예상 지역 3만~50만㎡

- 공장의 입지수요가 예상되는 지역에 원활한 공장 설립을 지원하고 계획적 집단화를 유도하기 위해 도입

- 인센티브: 기반시설 설치 용지매입지 지원(15만㎡ 이상은 국가보조, 3만~15만㎡는 지자체 보조)

※ 지원사례 없음

- 지정 사례: 2건(장성군, 영동군)

<표 3-1> 난개발 방지를 위한 기존 관리제도


제도 근거법 도입 대상 지역 면적 기준

기반시설

연동제국계법

2008년

(재도입)

행위 제한 완화 지역,

개발행위건수 및 인구증가율 20% 초과 지역 등연면적 200㎡ 이상

- 기반시설의 용량과 개발행위에 대한 허가를 연계하는 것으로, 기반시설 용량의 범위 안에서 개발행위를

허용하는 제도

- 장기적 도시성장 관리 차원에서 개발압력이 높은 비시가화지역에서의 기반시설 설치비용을 사업자에게

부과시켜 계획적 개발을 유도

성장관리

방안국계법 2014년

계획관리지역, 생산관리지역, 자연녹지지역 중

향후 개발 가능 지역

계획관리지역 3만㎥

이상(그 외 지역은 면

적 기준 없음)

- 비시가화지역의 개발압력이 높은 지역을 대상으로 계획적 개발 및 관리를 위해 개발행위에 대한 체계적

관리 수단으로 도입(국토계획법상 개발행위 허가 기준으로 규정)

- 대상 지역의 계획적 개발 유도, 체계적 관리를 위한 관리 방향을 제시하는 계획으로 지자체가 자율적으로

수립하는 유도형 계획

- 계획 내용: 기반시설의 배치·규모, 건축물 용도·건폐율·용적률, 환경/경관관리계획, 건축물의 배치·형태·색

채·높이, 도시·군계획 조례가 정하는 사항 등(지구단위계획에 비해 간소한 형태로 필요한 사항만 포함)

- 인센티브: 계획 수립 시 계획관리지역에 한하여 건폐율 및 용적률 완화 가능(125% 이내)

- 지정 사례: 없음

자료: 해당 근거법(표 내용 참고); 김상조(2013), p.49; 김은란 외(2013), pp.19-23;. 이성룡 외(2009),

pp.91-92; 이양재 외(2009), pp.156-159; 이외희 외(2014), p.4; 환경부 국토환경정책과

(2015.8.12); 환경부 내부자료(2015a) 참고하여 작성.

<표 3-1> 난개발 방지를 위한 기존 관리제도(계속)


2. 기존 관리제도의 문제점 및 한계

○ 개발행위허가 제도

개발행위허가 제도는 인·허가 기준과 적용 과정의 문제가 많이 제기되었다. 개발행위허

가 제도는 국계법에 따른 기속적 재량행위라는 특성을 가지므로 법률의 규정하에서 재량을

발휘하여 규정을 적용해야 한다. 그러나 현실적으로는 국계법상의 기준을 그대로 적용하기

에 무리가 있고 시·군 조례를 통해 재량적으로 판단하여 운영하기에는 지자체의 역량이

부족하다.58) 지자체 인·허가 담당 공무원을 대상으로 한 설문조사에서도 계획관리지역

내 개발행위허가 과정에서 구체적인 매뉴얼이나 적용 기준이 명확하지 않아 관리에 애로

사항이 있는 것으로 조사되었다. 주민과 행정기관의 입장 차이 등 문제 발생 시 명확한

기준이 없어 조정·관리에 어려움이 있다고 한다.59) 이처럼 허가권자의 전문성은 부족하고

기준이 제대로 마련되어 있지 않은 상황에서 개발행위에 대한 불허 처분을 내릴 경우

향후 행정심판이나 행정소송으로 이어질 수 있고, 이때 승인권자 측이 패소할 위험이 크기

때문에 승인권자는 부담을 느끼고 재량권을 발휘하지 못하게 된다.60) 때문에 실제로는

개발행위 허가 시 단순히 물리적인 기준만을 고려하는 것이 일반적이고, 일부 지자체61)에

서만 조례를 통해 환경·생태계보전 가치를 고려하고 있는 실정이다.62) 뿐만 아니라 인·허

가 과정이 대개는 서류상으로 심사가 진행되고 있어 실제 환경 관련 규제 사항 준수 여부를

확인하는 데도 한계가 있어 입지 불가 시설에 대해 허가가 나는 경우도 적지 않다(김포시

사례 참조).

한편, 현재의 행위 제한 기준 자체가 매우 느슨하기 때문에 이와 같은 소규모 공장

난립 문제가 발생하게 된 것이라는 주장도 있다. 국계법의 느슨한 규제로 인해 계획관리지

역에서는 관련 환경법에 위배되지 않는 범위에서 공장의 입지가 가능하고, 공장입지에

58) 오용준 외(2008), p.52.

59) 채병선 외(2012), p.41.

60) 이경기, 2009, p.21.

61) 수원, 안성, 의왕, 하남, 화성 5개 지역.

62) 이성룡 외(2009), p.73.


관한 추가적인 사항은 도시계획조례로 정할 수 있도록 지자체에 위임하고 있기 때문에

중·소 규모의 공장이 계획관리지역에 난립하는 결과를 초래했다는 분석이 있으며63) 지자

체의 재량권 범위가 넓어 난개발을 관리하는 데 한계가 있다는 주장도 있다.64)

그리고 현실적으로 많이 문제가 되는 것이 개발행위 허가 이후 용도를 변경하는 문제이

다. ｢건축법｣상의 같은 시설군 내에서는 용도변경이 용이한데 ｢건축법｣ 제19조와 동법

시행령 제14조에 따르면 동일 시설군 내에서 용도변경을 할 경우에는 건축물대장 기재

내용을 변경하기만 하면 된다. 특히, 창고와 공장은 제2군 산업 등 시설군으로 같은 시설군

에 속하므로 만약 창고에서 공장으로 용도를 변경하고자 한다면 건축물대장 기재 내용

변경을 통해 간단하게 할 수 있다. 때문에 관리지역에 상대적으로 입지가 쉬운 임·농업

관련 생산·가공시설과 창고시설 등으로 우선 입지한 후 특별한 제재 없이 다른 용도의

공장으로 용도변경이 쉽게 이루어지고 있는 것이다(그림 3-1 참조).65)

자료: 이성룡 외(2009), p.51.

<그림 3-1> 용도변경에 의한 개별공장의 입지 실태

불법적인 용도변경 및 무단 증축 사례도 빈번하게 발생하고 있다. 경기도 OO시에서

2007년에 실시한 건축물 이용 실태 일제점검 결과 공장·창고 등 무단 용도변경과 증축

등 불법행위가 조사 대상의 약 67.5%(77건 중 52건)에서 적발되었다. 해당 지역에서는

63) 이성룡 외(2009), p.73.

64) 이외희 외(2014). p.3.

65) 이성룡 외(2009), 51p.


개발행위의 제한이 덜한 제1종 근린생활시설로 개발행위허가를 득한 후 공장 등으로 불법

전용하는 사례가 많았다. 이러한 불법적인 용도변경은 폐수 배출시설과 같은 공장 가동과

관련한 각종 규제의 사각지대에 놓이게 되어 환경오염과 주민생활 피해 등의 문제를 초래

하고 있다.66) 문제의 원인으로 개발행위허가 이후 공무원들의 감독 소홀과 묵인이 문제라

는 지적과 함께 사후관리 감시인력 및 예산의 부족과 주민 간 마찰문제 등 관리에도 애로

사항이 있는 것으로 나타났다.67)

○ 지구단위계획

지구단위계획의 경우 목적에 맞게 계획이 수립된다면 계획적 개발을 통해 지역을 체계적

으로 관리하고 난개발을 방지하는 효과를 가져올 수 있다. 그러나 관리지역에서 3만㎡

미만의 개발행위는 지구단위계획에 의하지 않고 허가 신청을 할 수 있으므로 소규모 개발

에 대한 계획적 관리는 어렵다는 문제가 있다.68) 또한, 입안 기준을 충족시키기가 어려워

계획 입안 자체가 무산되는 경우가 발생하는데, 기반시설 요건(녹지율, 도로율, 완충녹지

설치의무 등) 등 실제 외부 효과가 크지 않은 부분에 대한 규제가 과도하고 요건이 획일적

으로 제시되어 있다는 지적이 있다.69) 그리고 사업자 입장에서는 계획을 통한 사업 추진은

시간적·경제적 제약이 따르기 때문에 대체로 선호하지 않는 경향이 있다.70)

66) 오용준 외(2008), p.50.

67) 공장입지 관계자 인터뷰 결과를 바탕으로 정리.

68) 성현찬(2010), p.118.

69) 오용준 외(2008), p.75.

70) 도시계획관련 전문가 집단을 대상으로 한 설문조사에서 지구단위계획을 통한 공장입지에서 가장 어려운 점을

묻는 질문에 응답지의 47%가 행정절차의 장기화를 꼽았다(오용준 외, 2008, p.80).


○ 기반시설연동제(기반시설 부담구역)

기반시설 부담구역은 지구 지정 자체가 활발하지 않은 제도로 김해시 3개 지구, 대전시

1개 지구가 지정되었을 뿐이다. 특별한 인센티브가 없는 상황에서 지구 지정 시 기반시설

설치에 대한 부담이 가중되는 형태이므로 사업자들이 지구 내 입지를 기피하는 문제가

있다. 이러한 사업자의 부담은 지자체의 부담으로 이어지기도 한다. 파주시, 시흥시, 화성

시의 경우 2009년 기반시설 부담구역 적용을 위한 준비에 착수하여 후보 구역까지 선정하

였으나 2010년 지자체장 선거를 앞두고 사업자를 의식한 때문인지 지정계획이 모두 무산

된 사례가 있다.71)

○ 준산업단지

준산업단지 역시 지정 사례가 거의 없고, 현재 화성시 5개 지구(북양, 구장, 하저, 양감,

율암)에만 지정되어 있다. 제도 시행이 되지 않는 이유로는 인센티브 등 동기 부여의 부족

이 가장 큰 것으로 보인다. 현재 인센티브는 지구 면적이 7만㎡ 이상인 경우 국가보조,

3만~7만㎡인 경우 지자체 보조로 기반시설 설치비용과 용지 매입비 지원이 가능하지만

지원된 사례는 없다. 건폐율이나 용적률을 완화하는 등의 인센티브가 없어 지구 지정 지역

에서는 공장주들의 반발이 있는 상황이며 시행 주체가 민간으로 되어 있어 공신력이 부족

하다는 문제도 있다. 실시계획을 승인받은 2곳에서도 자금 부족과 입주할 업체 부족으로

공사가 진행되지 못하고 있는 실정이다.72)

○ 공장입지유도지구

공장입지유도지구도 지정 사례가 1건으로, 제도 활성화에서 미흡함이 있는 제도이다.

제도가 활성화되지 못하는 이유로는 우선 구체적 지정 기준, 사업 시행 수단 등이 마련되지

않아 지구 지정에 따르는 위험도가 높다는 점이 있다. 사업 시행 수단이 불확실한 상태에서

71) 이회의 외(2014), p.32.

72) 이회의 외(2012), p.26.


지구 지정 후 장기 미집행 시 지가 상승의 우려가 있으며 고시일로부터 2년 내에는 지정

변경이 불가하므로 사유지에 대한 재산권 침해 우려도 있다.73)

○ 성장관리방안

성장관리방안은 난개발의 계획적 관리를 위한 좋은 수단으로 기대되며 현재 국토교통부

를 중심으로 성장관리방안을 활용한 비도시지역의 난개발 관리방안이 논의되고 있다. 현재

성장관리방안 수립 시 계획관리지역의 경우 용적률은 기존 100%에서 125%로, 건폐율은

40%에서 50%로 완화가 가능(지구단위계획에 의할 경우 용적률은 200%, 건폐율은

150%까지 완화 가능)하다.74) 문제는 실제 적용이 아직 미진하다는 점인데, 이에 대한

이유로 지구 지정 시 사업자가 지자체의 입장에서는 기반시설 비용에 대한 부담 증가,

사업 소요 기간의 장기화 등 부담이 발생하는 것에 비하여 주어지는 인센티브가 부족하다

는 점과 성장관리방안의 계획 체계상의 위치가 명확하지 않고 현재 개발행위허가의 기준

중 하나로 활용되고 있는 수준으로 제도가 가지는 영향력에 비해서는 법적 기반이 약하다

는 점 등이 제기된다.75)

○ 관리지역 세분화

관리지역 세분화를 통해 과거 난개발의 단초를 제공하였던 준농림지역과 준도시지역을

통합하여 관리 목적에 맞게 계획·생산·보전관리지역으로 세분화함으로써 계획적인 관리

를 하고자 하였다. 그러나 세부관리지역에 대한 체계적인 관리 시스템이 마련되지 못한

상황에서 시급하게 세분화를 단행함에 따라 계획적 관리가 이뤄지지 못하는 문제가 발생하

였다. 특히, 개발 가능성이 높은 계획관리지역의 경우 사전에 계획을 수립하는 것이 중요하

지만 이러한 준비가 없는 상태에서 개발이 가능한 토지라는 인식하에 규제만 완화되는

결과만 초래했다. 또한 세분화된 계획관리지역 내에서 허용되는 개발행위의 범위가 과다하

73) 김은란 외(2013), pp.20-21.

74) 이외희 외(2014). p.39.

75) 김은란 외(2013). pp.53-54.


다는 의견도 있다. 계획관리지역 내의 행위 제한 기준은 획일적인 규제를 피하고 지역

상황을 유연하게 반영할 수 있도록 ｢국토계획법｣에서 최소한의 제한을 두고 나머지 권한에

대해서는 지방에 이양한 상태이다. 따라서 ｢국토계획법｣이 정하는 범위 내에서 각 시·군

도시계획조례를 통해 지역 상황에 따라 제한을 가하여 정하는 것이 바람직하나 대부분의

시·군 조례에서는 시행령 이상의 제한을 두지 않고 있어 허용 범위가 과다해지는 결과를

낳게 되었다.76)

관리지역세분화 방법에 대해서도 문제가 제기되고 있다. 성현찬(2010), 이외희, 이봉석,

이지은(2007)은 토지적성평가 자체에 대해 문제점을 지적하였다. 토지적성평가에서의

보전지역 판단 기준의 미흡, 기초 자료의 부정확성, 지역 특성 반영의 한계, 현지 상태와의

괴리 등으로 인한 한계가 있다. 지정절차에 있어서도 대상 지역 규모에 따라 등급이 바뀔

수 있다는 문제가 있다. 또한, 소규모 관리지역(1만㎡ 미만)의 경우 인근 토지의 용도지역

을 따라가게 되어 있어 보전 가치가 있는 지역임에도 불구하고 계획관리지역으로 지정

될 위험이 있다.77) 토지적성평가의 문제는 제4장에서 자세히 다룰 것이다.

76) 채병선 외(2012), p.191.

77) 성현찬(2010), pp.117-118; 이외희, 이봉석, 이지은(2007), pp.12-13.


관리제도 내용 출처

개발행위

허가

계획관리지역 내 개발행위 인·허가 기준 불명확

구체적인 매뉴얼이나 적용 기준 부재

채병선 외

(2012)

제도 운용에 대한 지원체계나 매뉴얼 부재 및 운용 인력의 전문성 부족이외희 외

(2014)

｢국토계획법｣에 따른 기속적 재량행위로서의 한계

- ｢국토계획법｣을 그대로 적용하기에는 무리가 있고 지자체에서 재량권 행사에도

한계가 있음

오용준 외

(2008)

일반적으로 개발행위허가 시에는 물리적인 기준만을 고려

- 현재 조례를 통해 개발행위허가 시 환경·생태계보전 가치를 고려하는 곳은

수원, 안성, 의왕, 하남, 화성 등 5개 지역에 불과

이성룡 외

(2009)

이양재 외

(2009)

인·허가 심사가 서류상으로 진행됨에 따라 실제 유해물질 배출 여부 등을 확인하

는 데 한계

사례

(김포시)

느슨한 행위 제한 기준으로 인해 계획관리지역 내 소규모 공장 난립이성룡 외

(2009)

개발행위허가에 있어 재량행위의 범위가 넓어 입지 제한에 한계이외희 외

(2012)

같은 시설군 내 용도변경 절차가 단순하여 입지가 쉬운 용도로 우선 입지 후

용도를 변경하여 제재를 회피(창고→공장 등)

이성룡 외

(2009)

개발행위허가 후 발생하는 무단 용도변경·무단 증축에 대한 관리 미흡오용준 외

(2008)

예산·인력 부족으로 지속적인 지도·단속이 미흡사례

(김포시)

지구단위

계획

관리지역에서 3만㎡ 미만의 개발행위는 별도의 지구단위계획 등에 의하지 않고

개발행위허가 신청을 할 수 있으므로 소규모 개발에 대해서는 계획적 관리가

어려움

성현찬

(2010)

입안 기준이 획일적으로 제시되어 있어 이에 대응하지 못해 계획입안 자체가

무산되는 경우 발생

오용준 외

(2008)

계획을 통한 개발 추진은 시간적·경제적 제약을 낳기 때문에 선호도가 낮음오용준 외

(2008)

기반시설연

동제

(기반시설

부담구역)

지구 지정 시 특별한 인센티브 없이 기반시설 비용에 대한 부담 발생이외희 외

(2014)

사업자 부담 가중에 따라 민선 지자체장의 지구지정 의지 약화이외희 외

(2014)

준산업단지

인센티브 등 동기부여 부족으로 제도가 시행되지 못하고 있음

이외희 외

(2012)

이양재 외

(2009)

시행 주체가 민간으로 공신력 부족이외희 외

(2012)

<표 3-2> 기존 난개발 관리제도의 문제점 및 한계 종합


관리제도 내용 출처

공장입지

유도지구

구체적 사업 시행수단이 없는 상태에서 지구 지정 시 장기 미집행하면 지가

상승 우려

김은란 외

(2013) 고시일로부터 2년 내 변경이 불가하므로 사유지에 대한 재산권 침해 우려

구체적 지구 지정 기준이 모호

성장관리

방안

기반시설 비용에 대한 부담 증가, 장기간의 사업 소요 등의 부담이 있는 반면

인센티브는 적어 지자체에서 성장관리방안 수립을 기피

이외희 외

(2014)

계획체계상의 위치가 명확하지 않고 법적 기반이 취약김은란 외

(2013)

관리지역

세분화

계획관리지역에 대한 체계적인 관리 시스템이 마련되지 못한 상황에서 시급한

관리지역 세분화 단행으로 계획적 관리 실패

채병선 외

(2012)

대부분의 시·군 조례에서 ｢국토계획법｣ 이상으로는 행위 제한을 두지 않고

있어 허용 범위 과다 초래

채병선 외

(2012)

토지적성평가에서 보전지역 판단 기준으로 생태자연도와 임상도만을 활용하고

있어 자연환경의 수준을 제대로 반영하기 어려움

성현찬

(2010)

기타 토지적성평가상의 문제

- 기초자료의 불일치 및 부정확, 가중치·임계치로 지역 특성 반영의 한계,

임의적 표준화 점수 조정, 평가 결과에 대한 현지 확인 미실시 등

이외희,

이봉석,

이지은

(2007)

토지적성평가 결과 등급별 비율에 따라 용도지역을 세분화하므로 대상 지역

규모에 따라 등급별 면적 비율을 조정하여 지정 용도가 바뀔 수 있음

성현찬

(2010)

소규모 관리지역(1만㎡)은 인근 토지와 용도지역이 같도록 세분화하도록 규정

되어 있어 보전가치가 있다고 판단되는 지역에 대해서도 주변에 계획관리지역이

지정될 경우 계획관리지역으로 편입되어 개발이 가능

성현찬

(2010)

자료: 해당 선행 연구 참고하여 저자 작성.

<표 3-2> 기존 난개발 관리제도의 문제점 및 한계 종합(계속)


3. 시사점

계획관리지역 내 난개발 관리를 위한 각종 제도가 운영되고 있음에도 불구하고 난개발

문제는 여전히 해결되지 못하고 있다. 그 원인을 찾기 위해 기존 제도의 문제점과 한계점을

분석한 결과 크게 세 가지 측면의 문제가 있는 것으로 파악되었다(표 3-3 참조).

우선 제도 설계상의 문제가 있는 경우이다. 규정에 문제가 있거나 취약한 부분이 있어

제도가 효과를 얻지 못하는 경우를 말한다. 이 경우, 제도의 부족한 부분을 개선·보완한다

면 문제 해결이 가능할 것이다. 개발행위허가의 경우 느슨한 행위 제한의 기준78)과 업무

실행 매뉴얼의 부재 그리고 동일 시설군 내 용도변경이 용이하다는 제도상의 허점이 문제

로 지적되었다. 지구단위계획의 경우 소규모 개발이 대상에서 제외되어 계획적 관리의

사각지대에 있다는 문제가 있고, 공장입지유도지구 제도의 경우에는 구체적 지정 기준이

없어 제도 운영에 어려움이 있다. 그리고 성장관리방안의 경우 법적 기반이 취약하고 계획

체계상의 위치가 불명확하여 영향력을 행사하는 데 제약이 있다는 문제가 있다. 관리지역

세분화에서는 세분화된 지역에 맞는 체계적 관리 시스템이 아직 마련되지 않았다는 점과

관리지역 세분화 과정에서 사용되는 방법이나 기준이 환경적 특징을 모두 반영하기에는

부족하다는 것이 문제점으로 파악되었다.

제도 운영 측면에서의 보완이 필요한 제도로는 개발행위허가 제도와 관리지역 세분화

제도가 있는데 두 제도 모두 지자체 재량에 따라 관리 기준과 방법을 정해야 함에도 불구하

고 관계자의 전문성 부족 등으로 법률상 정해진 수준에서만 관리가 되고 있다는 문제가

있다. 그리고 개발행위허가제의 경우 불법적 용도변경이라는 문제가 있고 관리·감독이

부실하다는 지적이 있어 이 부분에 대한 보완이 필요해 보인다.

마지막으로 제도를 도입하긴 했으나 활발히 적용되지 못하는 문제도 있다. 대체로 신규

도입된 선계획 후개발을 목표로 하는 제도들의 경우 계획 수립에 따른 부담감 때문에

그에 상응하는 인센티브가 없는 경우, 제도가 활성화되기 어려운 측면이 있다. 지구단위계

78) 행위 제한 기준이 느슨하다는 것에 대해서는 연구자 간에 논란이 있을 수 있으나 종전에 비해 완화되어 온

것은 사실이다.


획제도는 까다로운 입안 요건 때문에 계획 입안 자체가 무산되는 일이 많다고 하며 사업자

에게 시간적·경제적 제약을 유발함에 따라 지구 지정을 꺼리게 된다고 한다. 준산업단지

제도의 경우 민간 주도로 진행되다 보니 공신력이 부족하다는 문제가 있고 공장입지유도지

구는 지구 지정에 따른 위험도가 높고 사유재산권의 침해 가능성이 있어 제도 활성화가

더디게 진행되고 있다.

구분문제점 및 한계

제도 설계 측면 운영 측면 제도 활성화 측면

개발행위허가

느슨한 행위 제한 기준

실행 매뉴얼 부재

동일 시설군 내 용도변경

용이

지자체 재량권 행사 부족

불법적 용도변경

관리·감독 부실

-

지구단위계획 소규모 개발은 대상에서

제외-

까다로운 입안 요건

시간·경제적 제약 유발

기반시설연동제

(기반시설부담구역)- - 인센티브 부족

준산업단지 - - 인센티브 부족

민간 주도로 공신력 부족

공장입지유도지구 구체적 지정 기준 없음 -

지구 지정에 따른 위험도

높음

사유재산권 침해 가능성

성장관리방안 법적 기반 취약

계획체계상 위치 불명확- 인센티브 부족

관리지역 세분화

체계적 관리시스템 부재

관리지역 세분화 방법·

기준 미흡

지자체 재량권 행사 부족 -

자료: 저자 작성.

<표 3-3> 난개발 방지를 위한 기존 관리제도의 문제점 및 한계

제4장 ․ 계획관리지역 지정 과정 ∣ 45

∣제4장 ․ 계획관리지역 지정 과정∣1. 계획관리지역 개요 및 지정 과정

가. 개요

계획관리지역은 국계법에 의거, 지자체의 도시·군관리계획을 위하여 마련된 용도지역

체계(표 4-1) 중 비도시지역 내 관리지역에 설정되는 용도지역으로서, 향후 도시지역으로

의 편입이 예상되거나 자연환경 여건상 제한적으로 개발하려는 지역으로 정의될 수 있다.

이러한 정의상 계획관리지역은 보전용지와 시가화용지의 중간적 성격을 지닌 곳이라 할

수 있지만, 실질적으로는 기존 시가화용지와의 높은 접근성, 낮은 지가 등으로 인하여

개발 잠재력이 매우 높은 지역으로 인식되며, 시가화용지에 준하는 개발압력이 있다고

할 수 있다.

용도지역(법) 지정 목적

도시지역

주거지역 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호

상업지역 상업이나 그밖의 업무의 편익을 증진

공업지역 공업의 편익을 증진

녹지지역자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하

기 위하여 녹지의 보전 필요

관리지역

보전관리지역보전이 필요하나 자연환경보전지역으로 주변 용도지역과의 관계를 고려할 때

지정이 곤란한 경우

생산관리지역농·임·어업 생산을 위해 필요하나 주변 용도지역과의 관계를 고려할 때 농림지역

으로 지정이 곤란한 경우

계획관리지역 도시지역 편입이 예상되어 계획·체계적 관리 필요

농림지역 농림업의 진흥과 산림의 보전을 위하여 필요

자연환경보전지역 자연환경 등의 보전과 수산자원의 보호·육성

자료: ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제36조.

<표 4-1> 용도지역 체계(국계법 제36조)


계획관리지역의 높은 개발압력은 지자체로 하여금 세수 확충 차원에서 동 지역을 확대하

도록 유도하였으며, 관리지역이 도입된 이래 계획관리지역의 면적은 꾸준히 증가해 왔고,

2011년 들어 그 증가세가 다소 완화된 추세다(그림 4-1 참조).

자료: 국토교통부, ｢국토교통 통계누리｣, “도시계획현황”, http://stat.molit.go.kr/portal/cate/statView.do?hPoint=2 [2015.5.13].

<그림 4-1> 관리지역 면적 변화 추세

계획관리지역 내 난개발 문제는 개발행위허가로 진행되는 소규모 개별개발이 계획적으

로 이루어지기 어렵다는 것이 주원인이라 할 수 있다. 개별개발은 ｢산지법｣, ｢농지법｣,

｢건축법｣ 등 개별 법들에 의해 통제되는데 각 법상 계획관리지역 내에서 허용되는 개발행

위의 범위가 넓은 편이어서 용도 혼재에 따른 난개발을 지자체 단위에서 관리하기 어렵기

때문이다. 연접개발이 허용된 2011년 이후 난개발의 양상이 다소 다르게 진행되었는데

이전에는 연접개발을 피해 개구리뛰기식(leap-frog)으로 확산되는 점적 난개발의 양상을

띠다가 이후에는 기존 계획관리지역에 연접하여 계획관리지역 지정 및 개발이 진행되며

결과적으로는 대규모 개발과 같은 양상을 띠게 되었다.79)

79) 채병선 외(2012).


나. 지정 과정

계획관리지역의 지정 또는 변경은 용도지역 변경을 위한 도시·군관리계획의 일부로서,

도시·군관리계획의 내용은 용도지역·지구·구역, 기반시설, 도시개발사업 또는 정비사업,

지구단위계획 등의 지정 또는 변경을 포함한다. 시·군 전체에 관한 도시군‧관리계획은

10년 단위로 수립되고 5년마다 재정비되는 절차를 갖고 있으나, 적정 절차를 거쳐 개별

사업단위에서도 변경될 수 있다. 5년 단위로 실시되는 도시·군관리계획 재정비는 시·군

규모에 따라 수백 개의 필지에 대한 용도지역 변경이 동시에 진행되기 때문에 계획 수립

및 행정부처 간 협의 시 그 타당성을 주의 깊게 검토할 필요가 있다. 도시·군관리계획의

일반적인 수립 절차는 <그림 4-2>와 같다.

자료: 환경부(2008, pp.18-19), ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣, ｢환경영향평가법｣ 참고하여 재구성.

<그림 4-2> 도시·군관리계획 수립 또는 변경 절차

위 수립 단계 중 계획관리지역 지정 결과를 결정함에 있어 중요한 단계를 꼽자면 토지적

성평가와 전략환경영향평가를 들 수 있다. 전자는 국토교통부의 지침을 토대로 계획관리지

역 지정(변경) 계획안을 마련하는 단계이고, 후자는 해당 안의 타당성에 대하여 환경보전


적 관점에서 환경부 협의를 득하는 단계이다. 도시계획위원회 심의도 중요한 단계 중 하나

이지만, 앞서 두 단계의 검토를 거치고 난 후의 최종 단계이기 때문에 용도지역 변경에

대한 결과에는 상대적으로 큰 영향을 주지 않는 것으로 판단된다.

2. 주요 단계

가. 토지적성평가80)

토지적성평가는 관리지역 세분과 용도지역 지정 및 변경을 위한 평가의 툴로서 국토교통

부의 ｢토지의 적성평가에 관한 지침｣을 통해 그 방법이 구체적으로 소개되어 있다. 국계법

시행령에서 도시·군관리계획 수립 및 변경 시 토지적성평가를 활용하도록 명시하고 있으

며, 환경적 측면의 평가를 보완하기 위하여 환경성 검토를 수반하도록 하고 있으나(국계법

제27조 제2항), 지침에서는 토지적성평가 결과와 환경성 검토가 상충될 경우 토지적성평

가 결과를 우선하는 것을 원칙으로 하고 있어 환경성 검토의 실효성이 부족한 편이다(다만

이 단계에서 진행하는 환경성 검토와는 별도로 도시·군관리계획 변경 시 환경부와 협의하

는 과정인 전략환경영향평가를 통하여 환경성에 대한 검토를 보완할 수 있다).

토지적성평가는 원칙적으로 해당 도시·군관리계획 입안권자인 지자체가 실시하며, ｢토

지의 적성평가에 관한 지침｣을 통해 방법론만을 제시하여 지자체가 해당 방법론에 따라

수행토록 하는 방식이다. 환경부에서 실시하는 국토환경성평가와 같이 국가가 일괄적으로

평가하고 등급을 지정하는 방식과 차별화된다. 기존에는 비도시지역 내 관리지역 세분을

위한 평가체계와 도시지역 내 용도지역 지정을 위한 평가체계를 구분하여 방법론을 달리

했으나, 2014년 개정을 통하여 일부 불합리한 방법을 개선하고 방법론을 단순화하여 통일

하였다. 바뀐 절차는 다음과 같다.

80) 국토교통부(2014.10.31), ｢토지의 적성평가에 관한 지침｣ 참고하여 작성.


토지적성평가에 활용하는 지표는 평가지표군(표 4-2)에 제시된 필수지표와 선택지표

가 있다. 필수지표(개발적성 및 보전적성 지표 각 4개)는 모두 사용하고 선택지표 중

도시계획위원회 자문을 거쳐 지역 특성에 맞는 개발적성 및 보전적성 지표를 각 2개씩

선별한다. 다만 지표군에 있는 선택지표가 적정하지 않다고 판단될 때는 도시계획위원회의

자문을 거쳐 별도의 지표를 신설·사용할 수 있도록 하여 유동성을 강조하였다.

(1) 평가지표 선정

(2) 지표별 평가 기준 설정

(3) 지표별 평가점수 산정

(4) 특성별 적성값 산정

(5) 종합적성값 산정

(6) 표준화값 산정

(7) 별도 분류

(8) 도시․군관리계획 입안에 활용

자료: 국토교통부(2014.10.31), ｢토지의 적성평가에 관한 지침｣. 2-2-1.

<그림 4-3> 토지적성평가의 절차 개요


적성 구분평 가 지 표 군

필수 지표 선택 지표

개발적성경사도, 표고, 기개발지와의 거리,

공공 편익시설과의 거리

도시용지 비율, 용도전용 비율, 도시용지 인접 비율,

지가 수준, 도로와의 거리

보전적성경지정리 면적 비율, 생태·자연도 상위등급 비율,

공적규제지역 면적 비율, 공적규제지역과의 거리

전‧답‧과수원 면적 비율, 농업진흥지역 비율, 임상도

상위등급 비율, 보전산지 비율, 경지정리지역과의

거리, 하천․호소․농업용 저수지와의 거리,

바닷가와의 거리

자료: 국토교통부(2014.10.31), ｢토지의 적성평가에 관한 지침｣, 별표1.

<표 4-2> 토지적성평가를 위한 지표군

지표가 결정되면 지표별 평가점수를 산정한다. 필지별 특성값(격자단위로 실시하는 경

우에는 격자별 특성값)을 평가 기준에 따른 점수값으로 환산한다. 지표 중 입지 특성을

반영하는 각종 거리지표들(공공 편익시설과의 거리, 기개발지와의 거리, 경지정리지역과

의 거리, 공적규제지역과의 거리, 도로와의 거리, 하천·호소·농업용 저수지와의 거리, 바닷

가와의 거리)은 평가 대상 토지와 해당 지역과의 최단 거리를 지침에 제시된 산정식에

기초하여 점수로 전환한다(표 4-3 참조). 지역 특성을 반영하는 면적지표들(도시용지

비율, 용도전용 비율, 경지정리 면적 비율, 전·답·과수원 면적 비율, 생태·자연도 상위등급

비율, 공적규제지역 면적 비율, 도시용지 인접 비율, 지가 수준, 농업진흥지역 비율, 임상도

상위등급 비율, 보전산지 비율)은 법정동·리별로 산정하며, 그 비율값이 소속 시·군 내의

모든 법정 동·리별 비율값의 분포에서 차지하는 상대적 위치에 따라 점수값을 산출한다(표

4-4 참조).


평가 점수 100 100 미만～65 65 미만～35 35 미만～0 0

개발

적성

경사도(도) 5 미만 5～10 미만 10～15 미만 15～20 미만 20 이상

표고(m) 50 미만 50～100 미만 100～150 미만 150～200 미만 200 이상

기개발지와의

거리(km)1 미만 1～1.5 미만 1.5～2 미만 2～3 미만 3 이상

보전

적성

경지정리지역과

의 거리(km)0.5 미만 0.5～1 미만 1～1.5 미만 1.5～2 미만 2 이상

공적규제지역과

의 거리(km)0.2 미만 0.2～0.5 미만 0.5～1.0 미만 1.0～1.5 미만 1.5 이상

자료: 국토교통부(2014.10.31), ｢토지의 적성평가에 관한 지침｣.

<표 4-3> 입지 특성 측정지표 점수 산출 사례

평가 점수 100 100～80 80～60 60～40 40～20

해당 시․군의

상위 분포 범주상위 20% 미만

20%～

40% 미만

40%～

60% 미만

60%～

80% 미만

80%～

100%


<표 4-4> 지역 특성 측정지표의 점수 산출 사례

평가지표별 점수를 개발적성 및 보전적성별로 합산하여 각 적성값을 산정하고, 종합적

성값은 필지별로 개발적성값에서 보전적성값을 차감하여 산정한다. 필지별 종합적성값은

다시 해당 시·군 전체 평가 대상 토지의 종합적성값으로 구성한 표준정규분포를 활용하여

표준화값(Zi)으로 환산한다.

필지별 표준화값과 관계없이 보전 가치가 높다고 판단되는 보전대상지역은 별도로 분류

하며, 그 판정 기준은 <표4-5>와 같다. 정책상 필요한 경우 보전대상지역의 판정 기준을

강화하여 적용할 수 있으며, 반대로 임상도와 수질보전 판정 기준이 지역 현황에 맞지

않는 경우엔 도시계획위원회 심의를 거쳐 완화할 수도 있다.


부문 보전대상지역 판정 요소 판정 기준

자연

보전

생태·자연도 1등급, 별도관리지역

임상도(영급) 5영급 이상인 지역

수질

보전4)

국가하천 및 지방하천(종전 지방1급하천에 한함)의 양안중

하천의 경계로부터의 거리 300m 내외의 집수구역

상수원보호구역으로부터의 거리동일수계지역 내 1km 내외의

집수구역1)

유효저수량 30만㎥ 이상인 호소·농업용저수지

만수위선으로부터의 거리300m 내외의 집수구역

계획

보전

재해발생위험지역 해당 지역

경지정리지역 해당 지역

공적규제지역2) 해당 지역

공간정책 및 계획상 보전이 필요한 지역 해당 지역3)

위의 보전대상지역 판정 요소에 해당하는 지역으로 둘러싸인

1만㎡ 미만의 지역해당 지역

주: 1) 상수원보호구역의 경우에는 하류인 지역이나 집수구역이 아닌 지역은 제외

2) 해당 시·군의 도시·군 기본계획 등에 의한 공간정책 및 계획상 보전이 필요한 지역, 녹지축으로 인하여

보전이 필요한 지역, 일정한 오픈 스페이스의 확보가 필요한 지역 등

3) 수질보전 부문(상수원보호구역으로부터의 거리에 해당하는 지역은 제외한다)과 공적규제지역의 특별대책

지역 Ⅰ권역 및 수변구역에 해당하는 지역 중 ｢하수도법｣에 의한 하수처리구역 및 하수처리예정구역은

보전대상지역에서 제외한다.


<표 4-5> 보전대상지역 판정 기준

위 과정에서 산정한 종합적성 표준화값은 ‘가~마’의 5개의 적성등급으로 구분하며,

구분의 기준이 되는 기준표준화값은 아래의 과정으로 산출한다. 먼저 입안구역 내 전체

표준화값을 각 필지의 면적으로 가중평균하여 도시관리계획 입안구역 표준화값을 산출하

고, 이 값과 상위계획, 보전대상지역 면적, 표준화값의 분포 등을 고려하여 등급 구분을

위한 기준표준화값을 결정한 후 그에 따라 등급을 부여한다(표 4-6 참조). 보전적성이

강한 가·나 등급은 입안을 제한하고, 개발적성이 강한 라·마 등급은 입안이 가능하며,

다 등급은 심의를 거쳐 입안 여부를 결정한다.


적성등급 가 등급 나 등급 다 등급 라 등급 마 등급

기준표준화값 Zi < -1.5 -1.5 ≤ Zi<- 0.5 -0.5 ≤ Zi < 0.5 0.5 ≤ Zi < 1.5 Zi ≥ 1.5

비 고 보전적성 강함 <————————> 개발적성 강함

입안 적용 입안 제한 심의 후 입안 결정 입안 가능


<표 4-6> 입안구역 적성등급의 부여 사례 및 입안 적용

나. 전략환경영향평가

용도지역의 변경은 도시·군관리계획에 포함되어 있는 사항으로서, 도시·군관리계획은

｢환경영향평가법｣상 전략환경영향평가 대상으로 지정되어 있어 용도지역 변경 결정 전에

환경부와 협의를 거쳐야 한다. 관리지역 세분화나 계획관리지역으로의 용도변경은 5년에

한 번 수행하는 도시·군관리계획 재정비에서 다루어지는 경우가 일반적인데, 이에 대한

전략환경영향평가는 다른 종류의 계획 또는 사업에 대한 평가와 차이점이 있다. 도시·군관

리계획이 ｢환경영향평가법｣상 개발기본계획으로 분류되어 있으나 실제로는 정책계획과

개발기본계획의 중간적인 성격을 띠고 있어서 개발기본계획에 대한 일반적인 전략환경영

향평가 방법론을 적용하는 것이 쉽지 않다는 점이다.

즉, 도로, 발전소, 도시개발 등을 위한 개발기본계획의 전략환경영향평가는 사업 대상지

가 한 곳이어서 대상지로부터 0.5~2km 거리의 범위에서 각 평가 항목별(동·식물상, 지형,

경관, 수질, 대기질 등) 기초조사 및 환경영향예측을 비교적 면밀하게 실시하는 데 반하여,

도시·군관리계획 재정비는 보통 시·군 전체에 분포하고 있는 수십에서 수백 개의 토지가

대상지여서 실질적으로 일반적인 전략환경영향평가와 같은 수준의 검토가 어렵다. 또한

많은 경우 용도지역 변경 대상인 각 개별 필지의 규모가 작고 향후 개발계획이 결정된

것이 아니어서 같은 방법론을 적용하는 것도 적정치 않다.

이러한 이유로 현재 도시군관리계획(재정비)의 용도지역 변경에 대하여는 비교적 간략

한 방법으로 전략환경평가가 실시되고 있다. 우선 원칙은 보전성향 지역에서 개발성향


지역으로 변경되는 대상지를 선별하여 중점 검토하는 것이다. 비도시지역에서는 계획관리

지역으로 변경되는 토지가 이에 해당한다. 평가는 각 해당 필지 또는 일단의 필지 블록에

대하여 토지이용 현황을 확인할 수 있는 위성사진, 용도지역 현황 및 변경계획, 토지적성평

가, 경사도, 표고, 생태자연도, 국토환경성평가 등을 활용하여 타당성을 평가·기술하는

방식으로 진행된다(그림 4-4 참조). 조금 더 정밀한 자료로는 적법훼손지 현황도 등이

활용된다.

자료: 여수시(2014), ｢2020 여수 도시관리계획(재정비) 결정(변경) 전략환경영향평가서, 블럭카드｣, p.6.

<그림 4-4> 용도지역 변경에 대한 전략환경영향평가 자료 사례


평가서는 용도변경의 타당성으로서 ｢도시·군관리계획 작성지침｣에서 명시한 바에 따라

토지적성평가 결과를 최우선적으로 고려하는 경향이 있다. 문제는 토지적성평가의 방법론

이 매우 유동적이어서 평가자의 편의에 의해 결과를 쉽게 조정할 수 있다는 점에서 발생한

다. 평가 주체가 개발적 관점에서 계획을 수립할 경우에 대비하여 환경적 측면에서의 타당

성을 면밀히 평가할 수 있어야 하나, 현재 이에 대한 구체적인 평가지침이 부재하여 대응

논거가 다소 부족하고, 환경부 협의 담당자 간 일관성이 부족하다는 문제가 있다.

계획관리지역으로의 변경에 대한 전략환경영향평가의 기준은 다음과 같이 요약될 수

있다.

— 토지적성평가 지침에 따라 보전우선등급 지정 대상 토지인지 여부와 개발우선등급

지정이 적정한지 확인

— 상위 계획에 근거하지 않은 체 농림지역 또는 관리지역 내 양호한 산림지 및 농경지

를 계획관리지역으로 변경하는 것은 지양하며, 특히 해당 토지가 보전지향으로

관리되는 지역 내부로 깊숙이 침투하는 형상은 지양

그러나 상기한 기준은 지침 등을 통하여 명문화된 것은 아니며, 전략환경영향평가 작성

자, 검토 기관, 협의 기관 등의 담당자들 사이에 온전히 공감대를 형성하고 있지 않은

것이 현실이다. 이는 용도지역 지정의 문제가 사유재산권과 깊은 관련이 있다는 인식을

공유하고 있는 가운데 사유재산권과 환경권이 충돌할 때 가치 판단이 서로 다르고, 과거

용도지역 변경 선례와 비교한 형평성에 대한 고려 정도도 서로 다르기 때문인 것으로

판단된다. 전략환경영향평가 관계자 간에 일관성이 부족한 점은 개선하여야 할 사항이며

향후 추가적인 연구를 통하여 객관적이고 합리적인 검토 기준을 마련할 필요가 있다.


∣제5장 ․ 계획관리지역 내 공장입지 과정∣1. 공장 설립 절차81)

가. 개요

공장에 대한 정의는 적용하는 법률에 따라 다소 차이가 있다. 일반적으로는 제조시설을

비롯한 부대시설을 갖추고 제조업을 영위하기 위한 사업장을 의미하며, ｢산업집적활성화

및 공장 설립에 관한 법률｣(이하 ‘산집법’) 제2조에서는 ‘공장’을 “건축물 또는 공작물,

물품제조 공정을 형성하는 기계·장치 등 제조시설과 그 부대시설을 갖추고 대통령령으로

정하는 제조업을 하기 위한 사업장으로서 대통령령으로 정하는 것”으로 정의한다.

공장 설립을 위한 절차는 크게 공장입지선정 단계, 공장설립신청 및 승인 단계, 공장건축

단계, 공장설립완료 단계로 나눌 수 있다(그림 5-1 참조). 공장 건축면적이 500㎡ 이상인

경우에는 시장·군수·구청장의 공장설립승인을 받아 공장설립 절차를 진행하여야 한다

(500㎡ 미만 공장 설립자도 원하는 경우 승인 신청 가능).

자료: InvestKorea, ｢공장설립｣, http://www.investkorea.org [2015.6.17]; 한국산업단지공단(2014); 팩토리온.

｢공장설립안내｣. http://www.femis.go.kr [2015.8.13] 참고하여 재구성.

<그림 5-1> 공장 설립 절차

81) InvestKorea, ｢공장설립｣, http://www.investkorea.org [2015.6.17]; 한국산업단지공단(2014); 팩토리온.

｢공장설립안내｣. http://www.femis.go.kr [2015.8.13] 및 해당 법률 참고하여 작성함.

제5장 ․ 계획관리지역 내 공장입지 과정 ∣ 57

나. 공장입지선정 단계

사업자는 공장 설립을 위해 우선적으로 공장의 입지 유형을 결정한다. 공장 설립의

유형에는 일정 계획에 의해 개발된 공장용지에 입지하는 ‘계획입지’와 계획입지 외의

지역에서 공장 설립에 관한 인·허가 사항을 개별적으로 승인받아 공장을 설립하는 ‘개별입

지’가 있다. 본 연구에서는 계획관리지역 내 난개발의 요인이 되는 ‘개별입지’ 유형을

중점적으로 다루고자 한다(그림 5-2 참조).

자료: InvestKorea, ｢공장설립｣, http://www.investkorea.org [2015.6.17].

<그림 5-2> 공장의 입지 형태

입지 유형이 결정되면 공장을 어느 지역에 설립할 것인지 입지 분석을 하게 된다. 이

과정에서는 지역적 특성과 업종 특성을 함께 고려하여 적절한 장소를 선정해야 한다. 사업

자는 이 과정에서 공장설립승인이 가능한지 여부를 사전적으로 검토한다(그림 5-3 참조).

산집법, 국계법에 의한 입지 적정성과 ｢대기환경보전법｣, ｢수질 및 수생태계 보전에 관한

법률｣, ｢소음·진동 관리법｣ 등 환경 관련법에 의한 설립허가 가능 여부를 검토하고 지자체

별 공장입지 관련 규정 사항의 검토와 오염총량제 등을 고려한다. 필요한 경우 해당 지자체

에 ‘입지기준 확인’을 요청하여 입지 가능성을 검토해 볼 수도 있다. 입지기준 확인은

공장의 주소와 용도지역, 규모 등을 기록하게 함으로써 입지 적정성을 검토할 수 있도록

하며 생산제품 현황, 생산공정, 생산시설과 배출시설 명세82)를 포함하도록 하여 환경성


검토 자료로 활용한다. 특히 배출시설 명세에는 ｢대기환경보전법｣, ｢수질 및 수생태계

보전에 관한 법률｣ 또는 ｢소음·진동 관리법｣에 따른 배출시설을 적도록 하여 관련 법률에

의한 사항을 검토할 수 있게 하였다.

자료: 한국산업단지공단(2014), ｢2014 산업입지요람｣, p.178.

<그림 5-3> 공장설립승인 여부 검토 과정

82) 생산공정도 해설과 생산시설 명세, 배출시설 명세 등은 특이 사항이 없는 경우 공장주로부터 직접 정보를

받고, 문제가 예상될 경우 외주 업체에 의뢰하여 작성하기도 함(엔지니어링 업체 담당자 인터뷰 내용을 바탕으

로 정리).


다. 공장설립신청 및 승인 단계

공장의 입지를 비롯한 제반 사항의 검토가 완료되면 사업자는 공장설립승인 신청을

위하여 공장설립승인신청서, 사업계획서, 인·허가 명세서 및 의제를 받으려는 인·허가

등 해당 법률이 정하는 관련 서류, 토지 및 건축물 사용권 증명서류(타인 소유의 토지

및 건축물 사용 시)를 준비하여 제출한다.

공장설립 등의 승인 시 관계 행정기관과 협의한 사항에 대해서는 각종 개별 법상의

인·허가 등을 의제받을 수 있으며, 총 17개 법률에 따른 인·허가를 의제받을 수 있다(표

5-1 참조). 인·허가 등의 의제를 받기 위해서는 인·허가 명세서와 의제를 받으려는 인·허

가 건의 상위 법률이 정하는 관련 서류 등을 함께 제출해야 한다.

사업자가 관련 서류를 일괄적으로 제출하면 지자체의 담당 부서에서 관계 행정기관과

협의를 거쳐 관련 내용을 검토한다. 의제처리 되는 사항에 따라 기간이 다르지만 보통

15~30일 정도가 소요되며, 이후 개발행위허가에 대한 도시계획심의를 거친다(약 1개월

소요). 환경영향평가가 포함될 경우에는 여기에서 약 3개월이 추가적으로 소요된다.


근거 법령 의제 내용

농지법

농지전용의 허가

농지전용의 신고

용도변경의 승인

산지관리법

산지전용허가

산지전용신고

산지일시사용 허가·신고

산지전용된 토지의 용도변경 승인

산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 입목벌채 등의 허가·신고

초지법 초지전용의 허가

사방사업법사방지의 죽목의 벌채 등의 허가

사방지 지정의 해제

국토의 계획 및 이용에 관한 법률

개발행위(토지의 형질변경 또는 토지분할만 해당)의 허가

도시·군계획시설사업의 시행자의 지정

실시계획의 인가

토지거래계약의 허가

하천법하천공사시행의 허가

하천점용의 허가

공유수면 관리 및 매립에 관한 법률

공유수면의 점용·사용허가

실시계획의 승인 또는 신고

공유수면의 매립면허

장사 등에 관한 법률 분묘개장의 허가

사도법 사도개설 등의 허가

도로법 도로점용의 허가

농어촌정비법 농업생산기반시설의 목적 외 사용의 승인

국유재산법국유재산의 사용허가

도로·하천·구거 및 제방의 용도폐지

공유재산 및 물품 관리법행정재산의 용도의 변경 또는 폐지

행정재산의 사용·수익허가

건축법

건축허가

건축신고

건축물의 용도변경의 허가나 신고

기재내용의 변경

가설건축물 건축의 허가 또는 신고

공작물 축조의 신고

환경영향평가법 소규모 환경영향평가에 대한 협의

자연재해대책법 사전재해영향성 검토 협의

자료: ｢산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙｣ [별지 제5호의3서식] 일부 수정.

<표 5-1> 공장설립 등의 승인 시 의제사항


라. 건축 단계

공장설립승인이 완료되면 공장건축 단계로 진행된다. 공장건축 단계에서는 우선 토목공

사를 수행하고 건축허가를 신청한다. 건축허가 시에도 관계 행정기관과 협의한 사항에

대해서는 총 19개 법률에 의한 내용을 의제받을 수 있다(표 5-2 참조). 의제처리를 받기

위해서는 건축신고 시 해당 법령이 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. 제출된

서류를 바탕으로 지자체 담당 부서에서는 관계행정기관과의 협의를 거쳐 건축허가를 한다.

일반적으로 준공검사 시까지 ｢대기환경보전법｣, ｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률｣,

｢소음·진동관리법｣상의 배출처리시설을 구비하는 조건부로 건축허가권이 발급된다.83)

83) 엔지니어링 업체 인터뷰 내용.

근거 법령 의제 내용

국토의 계획 및 이용에 관한 법률

개발행위(건축물의 건축 또는 공작물의 설치만 해당한다)의 허가

도시·군계획시설사업의 시행자의 지정

도시·군계획시설사업 실시계획의 인가

건축법가설건축물 건축의 허가 또는 신고

공작물 축조의 신고

폐기물관리법 폐기물처리시설의 설치 승인 또는 신고

가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 배출시설의 설치 허가 또는 신고

대기환경보전법 배출시설 설치의 허가 또는 신고

수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 배출시설 설치의 허가 또는 신고

소음·진동관리법 배출시설 설치의 허가 또는 신고

토양환경보전법 특정토양오염관리대상시설 설치의 신고

자료: ｢산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률｣ 제14조 중 일부.

<표 5-2> 공장의 건축허가 시 의제사항


마. 공장설립완료 단계

○ 공장건축물의 사용승인

공장 건축공사가 완료되면 공장건축물의 사용승인을 한다. 이때 폐기물처리시설 사용개

시신고, 하수처리시설 준공검사, 대기수질시설 가동개시신고 등 관계 행정기관과 협의한

사항에 대해서는 검사가 의제되며(표 5-3), 일반적으로 위 시설이 적정하게 설치되었는지

지자체 담당자가 현장 확인 후 공장건축물 사용을 승인한다.84)

○ 제조시설설치승인

미리 업종을 특정하지 않고 공장설립승인을 받아 건축하였거나, 공장 폐업이나 제조시

설 멸실에 의해 공장등록이 취소된 공장에 제조시설 등을 설치하여 제조업을 하려는 경우

에는 제조시설설치승인을 받아야 한다. 이때에도 ‘공장설립승인 시 의제사항’, ‘건축허가

시 의제사항’의 내용이 의제된다.

○ 공장설립 완료신고

공장사용승인 또는 제조시설설치승인을 받고 기계·장치의 설치를 완료하고 2개월 이내

에 공장설립 완료신고를 해야 한다. 공장설립 완료신고 수리 시 제조시설설치승인을 받은

자는 ‘공장건축물 사용승인 시 의제사항’도 함께 의제된다.

84) 엔지니어링 업체 인터뷰 내용.

근거 법령 내용

폐기물관리법 폐기물처리시설의 사용개시 신고

하수도법 개인하수처리시설의 준공검사

대기환경보전법 가동개시신고

수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 가동개시신고

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 준공검사

공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 토지이동 등의 등록신청

자료: ｢산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률｣ 제14조의2 중 일부.

<표 5-3> 공장건축물의 사용승인 시 의제사항


○ 공장 등록

관리기관은 공장설립 완료신고서를 받으면 건축물의 준공 및 기계장치 설치 등을 현지에

서 확인하여 승인 내용과의 부합 여부를 확인한다. 승인 내용과 현장 확인 결과가 일치하면

해당 공장을 공장등록대장에 등록하고, 등록 사실을 신고일로부터 3일 이내에(의제처리하

는 경우 20일 이내) 신고인에게 통보한다. 공장등록 시에도 각종 제조업의 신고·허가·등록

등 관계 행정기관과 협의한 사항에 대해서는 의제처리 된다(표 5-4 참조).


산업안전보건법 물질제조의 허가

화학물질관리법 유해화학물질 영업허가

가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 가축분뇨의 재활용 신고

먹는물관리법먹는샘물 등의 제조업의 허가

수처리제 제조업의 등록 및 정수기 제조업의 신고

식품위생법 식품 또는 식품첨가물의 제조업·가공업 및 기구 또는 용기·포장의 제조업의 허가 및 신고


<표 5-4> 공장등록 시 의제사항

○ 공장등록 사항 변경

공장등록대장에 등록한 사항 중 회사명, 대표자 성명, 공장부지 면적, 공장건축 면적,

부대시설 면적, 업종(제조시설 및 제조공정의 변경이 없는 경우만 해당)을 변경하려면

공장등록 2개월 이내에 시장·군수·구청장에게 변경등록을 신청하여야 한다. 공장등록 변

경신청서는 수리한 날로부터 7일(의제처리하는 경우에는 20일) 이내에 등록 내용을 신청

인에게 통보해 주어야 한다. 이때 변경허가 등에 대해 관계 행정기관과 협의한 사항에

대해서는 의제처리 된다(표 5-5 참조).


2. 공장 설립 관련 검토 사항

공장 설립을 위해서는 여러 개별 법률이 정하고 있는 요건을 검토하여야 한다. 주요

검토 사항으로 산업통상자원부, 국토교통부, 환경부 그리고 지자체에서 정하는 요건이

있으며 그 내용은 다음과 같다.

가. 산업통상자원부 소관 법률

산업통상자원부 소관 법률은 공장 설립의 전반적인 절차와 방법, 각종 제출 양식 그리고

타 법령에 의한 입지 제한 사항과 그에 대한 검토 관련 내용들을 규정하고 있다. 산집법이

있으며 공장 설립과 관련한 다양한 매뉴얼도 제공하고 있다.

1) ｢산업집적활성화 및 공장 설립에 관한 법률｣산업통상자원부 장관은 산집법 제8조에 의거하여 관계 중앙행정기관 장과의 협의를

거쳐 ｢공장입지기준｣을 고시하고 있다. 해당 고시에는 국계법 등 대통령령으로 정하는

법령에서 용도지역별로 허용 또는 제한되는 공장의 업종·규모 및 범위 등에 관한 사항,


위험물안전관리법제조소 등의 변경허가

지위승계신고

폐기물관리법폐기물처리시설의 설치의 변경승인 또는 신고

지위승계신고

하수도법 개인하수처리시설의 설치 또는 변경신고

대기환경보전법 배출시설 설치의 변경허가 또는 신고

수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 배출시설 설치의 변경허가 또는 신고

소음·진동관리법 배출시설 설치의 변경허가 또는 신고

토양환경보건법 변경신고


<표 5-5> 변경등록 시 의제사항


제조업종별 기준공장면적률과 그 적용 대상, 제조업종별 환경오염 방지에 관한 사항, 환경

오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지 제한에 관한 사항을 포함하고 있다(표 5-6 참조).

또한 시장·군수·구청장은 지역 내 공장 설립 가능 지역과 업종, 제한 조건, 구역별 유치

대상 업종, 기반시설 및 기업지원 서비스 시설 현황과 기타 공장 설립과 관련해 필요한

사항을 공보에 고시할 수 있다(표 5-6 참조).

따라서 사업자는 공장 설립을 위한 입지선정 단계에서 이들 내용을 참고하여 공장의

입지를 결정할 수 있으며85) 이와 관련하여 공장입지 결정을 위해 관할 지자체에 해당

토지에 공장 설립이 가능한지 여부를 확인하는 ‘입지기준확인 신청’을 할 수 있다(그림

3-4 참조). 입지기준확인 신청 시에는 공장의 업종, 규모, 생산공정, 생산시설 및 배출시

설86) 명세(시설 용량, 배출오염물질 종류, 양 등) 등의 내용을 기재한 신청서를 제출하여야

85) 현재 공장입지기준고시의 내용은 2012년 4월 최종 개정된 것으로, 관련 법령들의 개정 현황을 반영하지

못하고 있어 활용이 불가하므로 개별 법령에 의한 검토가 필요하다.

86) ｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률｣, ｢대기환경보전법｣ 또는 ｢소음·진동관리법｣에 따른 배출시설.

구분 주요 내용

산업부 공장입지 기준

산집법 제8조

국계법 등 대통령령으로 정하는 법령에서 용도지역별로 허용 또는 제한되는

공장의 업종·규모 및 범위 등에 관한 사항

제조업종별 기준공장면적률과 그 적용 대상

제조업종별 환경오염 방지에 관한 사항

환경오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지 제한에 관한 사항

지자체 공장 설립 가능 지역

산집법 시행규칙 제4조

공장 설립 등이 가능한 지역의 지번 및 면적

지역 내 공장 설립 등이 가능한 업종

지역 내 공장 설립 등의 제한 및 조건

지역 내 구역별 유치 대상 업종

지역 내 용수·전력·통신·도로 등의 기반시설 및 기업지원 서비스 시설

등의 현황

그 밖에 시장·군수 또는 구청장이 공장 설립 등과 관련하여 필요하다고

인정하는 사항

자료: 해당 법률 참고.

<표 5-6> 공장입지 기준 및 공장 설립 가능 지역 주요 내용


한다. 신청서를 제출받은 지자체는 관련 사항을 검토하고 10일 이내에 신청자에게 결과를

통보해 주어야 한다. 검토하는 내용에는 ｢수도권 정비계획법｣에 의한 총량규제 사항, 산집

법에 따른 과밀억제·성장관리·자연보전권역에서의 제한 사항, ｢도시관리계획｣에 따른 용

도지역·용도지구·용도구역 등에서의 제한 사항을 비롯하여 ｢산업단지관리기본계획｣, 군

사시설, 농지·산지, 도로·하천·수면, 광업권, 환경 관련 사항 등이 있다(표 5-7 참조).

자료: ｢산업집적활성화 및 공장 설립에 관한 법률 시행규칙｣ [별지 제2호서식].

<그림 5-4> 입지기준확인 신청서

<표 5-7> 입지기준확인 결과 통보 시 검토 사항

구분 검토 사항

수도권

정비

계획

수도권정비계획법 총량규제

산업집적활성화 및 공장

설립에 관한 법률

(과밀억제, 성장관리, 자연보전권역)

* 산집법에 저촉되는 경우 이하 다른 법령에 의한 검토를 생략함

도시

관리

계획

용도

주거지역,

(중심·일반·근린·유통)상업지역,

(전용·일반·준)공업지역,

(보전·생산·자연)녹지지역,

(보전·생산·계획)관리지역,

농림지역,

자연환경보전지역

* ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣상 저촉 사항의 확인만으로 공장 설립

가능 여부를 확인할 수 있는 경우 이하 다른 법령에 의한 검토를 생략함

용도지구

(자연·수변·시가지)경관지구

(중심지·역사문화·일반)미관지구

고도지구( m 이상·이하 또는 층 이상·이하)

방화지구·방재지구

(문화자원·중요시설물·생태계)보존지구

(학교·공용·항만·공항)시설보호지구

(자연·집단)취락지구

(주거·산업·유통·관광휴양·복합)개발진흥지구

특정용도제한지구, 기타( )

용도구역개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역, 수산자원보호구역,

기타( )

도시계획시설 도로·공원, 기타( )

지구단위계획

구역

(제1종, 제2종)지구단위계획구역

건폐율( ), 용적률( ), 층수( ), 건축물 용도( ), 기타( )

기타개발밀도관리구역, 개발행위허가제한지역, 도시개발구역, 토지거래허가

구역, 도시계획 입안사항, 기타( )

산업단지

관리

기본

계획

용도별 구역 산업시설구역(공장, 기타), 지원시설구역, 공공시설구역 및 녹지구역

업종별 배치계획 (적합, 부적합, 입주제한)업종

환경

수도법상수원보호구역, 상수원보호구역으로부터 수계상 상류지역, 전용상수도,

기타

환경정책기본법 특별대책지역, 기타( )

소음·진동관리법 배출시설설치허가, 기타( )



<표 5-7> 입지기준확인 결과 통보 시 검토 사항(계속)

구분 검토 사항

환경

수질 및 수생태계 보전에

관한 법률총량규제지역, 배출시설설치허가, 기타( )

한강수계 상수원 수질개선

및 주민지원 등에 관한

법률 등

(낙동강, 금강, 영산강,

섬진강)

수변구역, 기타( )

대기환경보전법 총량규제지역, 배출시설설치허가, 기타( )

자연환경보전법 생태경관보전지역, 자연유보지역, 기타( )

환경영향

평가법

영향평가 대상 사업 등,

기타( )

폐기물관리법,

폐기물처리시설 설치촉진

및 주변 지역지원 등에

관한 법률

폐기물처리시설 설치계획,

기타( )

기타산업입지 및 개발에 관한

법률

(국가산업·일반산업·도시첨단산업·농공)단지, 준산업단지, 공장입지유

도지구, 기타( )

자료: ｢산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙｣ [별지 제3호서식] 중 일부.

2) 관련 매뉴얼

공장 설립과 관련하여 법령에 규정된 사항을 보다 알기 쉽게 풀어놓은 매뉴얼을 제공한

다. ｢공장설립 팩토리온 실무｣, ｢산업입지요람｣ 등의 매뉴얼이 있으며, 내용은 관련 법령의

내용을 종합하여 정리한 수준이므로 따로 제시하지 않겠다.


나. 국토교통부 소관 법률

공장 설립과 관련하여 국토교통부 법률은 공장이 입지하는 공간적 위치에 대한 사항을

주로 규정하고 있다. 공장이 입지하려고 하는 해당 지역의 특성 및 국가균형발전 등의

측면에서 공장의 합리적 배치를 목적으로 다양한 규정을 마련하고 있으며, 관련된 법률에

는 국계법과 산입법에 근거한 ｢산업입지의 개발에 관한 통합지침｣이 있다.

1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률

국계법에서는 공장입지와 관련하여 도시관리계획상의 용도지역·용도지구·용도구역, 지

구단위계획구역 등에 따른 행위 제한 사항을 규정하고 있다. 본 과제의 연구 범위가 계획관

리지역 내 공장으로 한정되어 있으므로 본 절에서는 국계법상 계획관리지역 내 공장입지

관련 행위 제한의 내용에 한하여 서술하였다.

국계법에서는 계획관리지역에서 건축할 수 없는 건축물을 규정하고 있다. 다른 용도지

역과 달리 계획관리지역에 대해서는 네거티브(Negative) 방식의 규제를 하고 있는데 지난

2014년 투자활성화 방안의 일환으로 입지가 가능한 건축물을 열거하는 기존의 포지티브

(Positive) 방식에서 금지한 건축물을 제외한 모든 건축물의 입지를 허용하는 네거티브

방식으로 전환하였다.87)

따라서 계획관리지역에는 다음의 제한 사항에 속하지 않는 공장은 입지가 가능하다.

주요 제한 사항으로는 4층 초과, 300㎡ 이상의 음료·제과 등 조리시설, 특정대기유해물질·

대기오염물질·특정수질유해물질·폐수 배출시설, 석유 및 폐기용제류 활용․배출 시설 등이

있다. 그러나 각 제한 사항마다 예외 사항이 붙어 있는 경우가 많아 이러한 예외 사항에

해당하는 공장은 계획관리지역 입지에 제한을 받지 않는다. 예외를 인정하는 공장은 주로

배출시설로 분류되지만 배출물질을 전량 위탁처리하거나 기준 이하로 배출 또는 무방류

시설을 설치한 경우에 해당한다. 그리고 지역 여건에 따라 행위 제한을 보다 강화하여

87) 국토교통부. ｢[도시]용도지역 입지규제 네거티브방식으로 전환｣. http://korealand.tistory.com/2015 [2015.

8.21] 참조.


적용할 수도 있다. 도시·군계획 조례로 정하는 바에 따라 기존의 제한 사항에서 추가로

적용할 수 있는 내용이 있는데, 층수 기준의 강화, 제조업소 및 수리점, 음식점 및 제과점,

창고 등의 입지를 제한할 수 있다(표 5-8 참조).


계획관리

지역에

건축할 수

없는 공장

4층 초과

제1종 근린시설 중 휴게음식점·제과점(음료, 제과 등 조리 판매시설, 300㎡ 이상)으로서

국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것

제2종 근린시설 중 일반음식점, 휴게음식점·제과점(음료, 제과 등 조리 판매시설, 300㎡

이상)으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것

｢대기환경보전법｣ 제2조제9호에 따른 특정대기유해물질을 배출하는 공장

｢대기환경보전법｣ 제2조제11호에 따른 대기오염물질배출시설에 해당하는 공장으로서

같은 법 시행령 별표 1에 따른 1종 사업장 내지 3종 사업장에 해당하는 것

｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률｣ 제2조제8호에 따른 특정수질유해물질이 같은

법 시행령 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 배출되는 공장

｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률｣ 제2조제10호에 따른 폐수배출시설에 해당하는

시설로서 같은 법 시행령 별표 13에 따른 제1종 사업장부터 제4종 사업장까지 해당하는

공장

석유정제시설을 포함하는 화학제품시설

폐기용제류를 발생시키는 금속 및 기계장비 제조시설

가죽 및 모피의 저장 및 가공시설

감량·정련·표백 및 염색을 하는 섬유제조시설

자연보전권역 외의 지역 및 특별대책지역 외의 지역 사업장 중 ｢폐기물관리법｣ 제25조에

따른 폐기물처리업 허가를 받은 사업장

자연보전권역 및 특별대책지역에 설치되는 부지면적 1만㎡ 미만의 것

예외사항

(즉, 계획

관리지역에

건축할 수

있는 공장)

인쇄·출판시설이나 사진처리시설로서 ｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률｣ 제2조제8호

에 따라 배출되는 특정수질유해물질을 전량 위탁처리하는 경우

특정수질유해물질 기준 이상 배출시설 중 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받아 운영하

는 경우

화학제품시설 중 폐수를 공공하수처리시설 또는 폐수종말처리시설로 전량 유입하여 처리

하거나 전량 재이용 또는 전량 위탁처리하는 고체성 화학제품, 유기농화장품, 천연식물보호

제, 유기농어업자재, 천연물 비누 및 세제 제조시설

섬유제조시설 중 천연물 염료만 사용, 금속성 염매제 미사용, 폐수 배출량 1일 20㎥

이하, 폐수를 공공하수처리시설 또는 폐수종말처리시설로 전량 유입하여 처리하거나

전량 재이용 또는 전량 위탁처리하는 시설

폐기물 중간·최종·종합재활용업으로서 특정수질유해물질이 기준 미만으로 배출되는 시설

<표 5-8> 용도지역에 따른 공장입지 제한 내용(계획관리지역)


2) 산업입지의 개발에 관한 통합 지침(환경부·국토교통부 통합 고시)

｢산업입지의 개발에 관한 통합지침｣은 산입법 제6장 산업단지 외 지역의 공장입지 제40

조 입지지정 및 개발에 관한 기준에 근거한다. 시장·군수는 산업단지 외 지역에서 개별공장

입지의 지정신청을 받은 경우 ｢산업입지의 개발에 관한 통합지침｣ 제35조에 따라 용도지

역의 적정 여부, 입지규모의 적정 여부, 환경보전에 미치는 영향, 발생폐기물 처리계획,

관련계획과의 관계, 지하수 이용 시 영향, 오염총량관리계획과의 부합성, 전략환경영향평

가 협의 결과 등의 사항에 대한 종합적인 검토 후 승인 여부를 결정하여야 한다.

｢산업입지의 개발에 관한 통합지침｣에 따라 수변구역에의 폐수배출시설 등 개별공장입

지의 지정승인을 할 수 없는 곳은 <표 5-9>와 같다. 또한 기존의 집단취락과 인접한 지역의

경우 시장·군수 재량에 따라 개별공장입지의 지정승인을 하지 않을 수 있다. 그러나 집단취

락의 정의가 불명확하며 인접지역의 기준도 모호하여 입지 제한에는 한계가 있다.88)

지역별 개별공장 허용 면적과 관련하여 국토교통부 장관은 산업통상자원부 장관과 협의

88) 전문가 자문회의(일시: 2015.10.28., 장소: 환경부, 참석자: KEI 연구진, 환경부 및 국토부 관계자) 중 언급된 사항.


도시․군계획

조례에 따른

제한 사항

도시·군계획 조례로 정한 층수 초과(4층 이하의 범위)

제조업소, 수리점 등 물품의 제조·가공·수리 등을 위한 시설로서 면적 500㎡ 미만이고,

배출시설의 설치허가 또는 신고 대상이 아닌 것

제조업소, 수리점 등 물품의 제조·가공·수리 등을 위한 시설로서 면적 500㎡ 미만이고,

배출시설의 설치허가 또는 신고의 대상 시설이나 관련 제품 제조시설로서 발생되는 폐수를

전량 위탁처리하는 것

제2종 근린생활시설 중 일반음식점·휴게음식점·제과점으로서 도시·군계획 조례로 정하는

지역에 설치하는 것

공장 중 자연보전권역 외의 지역 및 특별대책지역 외의 지역에 설치되는 경우

창고시설(농업·임업·축산업·수산업용 창고 제외)

위험물 저장 및 처리시설

자동차 관련 시설

주: 1) 법률에 규정된 사항을 요약한 자료이므로 일부 세부 사항은 생략되어 있음. 2) ｢건축법｣상 ‘공장’에는 근린생활시설, 위험물저장 및 위험물저장 및 처리시설, 자동차 관련 시설, 자원 순환 관련 시설 등으로 따로 분류된 것은 포함되지 않음자료: ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 별표20을 참고하여 재작성.

<표 5-8> 용도지역에 따른 공장입지 제한 내용(계획관리지역)(계속)


하여 시·도별, 시·군별 개별공장입지의 연간 허용 면적을 정하여 운용할 수 있으며 해당

지자체에서는 허용 면적 범위 내에서 개별공장입지를 승인하여야 한다.89)

89) ｢산업입지의 개발에 관한 통합지침｣ 제38조 참고.


▣ 개별공장입지 지정승인 제한 지역

국토계획법 자연환경보전지역

자연환경보전법 생태·경관보전지역 및 생태·자연도 1등급 권역

문화재보호법 문화재 및 문화재보호구역

도로법 접도구역

수도법상수원보호구역

상수원보호구역 외의 지역에서 공장 설립이 제한되는 지역

한강수계상수원 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률

해당 법률에 의한 수변구역에 ｢수질 및 수생태계 보전에 관한

법률｣에 의한 폐수배출시설 입지낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률

금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률

영산강·섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률

국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 요존국유림

산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 보안림·산림유전자원보호림·채종림·시험림

산지관리법 산지전용 제한 지역

임업 및 산촌진흥 촉진에 관한 법률 임업진흥권역

군사기지 및 군사시설 보호법 군사기지 및 군사시설보호구역

농어촌정비법 저수지 상류지역에서의 공장 설립 제한 지역

▣ 시장·군수 재량에 의한 개별공장입지 지정승인 제한 지역

기존의 집단취락과 인접한 지역

광역상수도 관로매설지역 및 농업용 배수시설이 설치된 지역으로서 당해 시설의 이설이 필요한 지역

농업용담수호의 수질오염이 우려되는 지역

▣ 지역별 허용 면적

국토교통부 장관은 국토의 균형발전과 적정한 산업배치를 위하여 산업통상자원부 장관과 협의하여 시·도별

또는 시·군별로 개별공장입지의 연간 허용 면적을 정하여 운용할 수 있다.

시·도지사 또는 시장·군수는 이에 따라 개별공장입지의 연간 허용 면적을 정한 경우에는 그 범위에서 개별공장입지

의 지정승인을 하여야 한다.

▣ 개별공장의 공장폐수배출량

개별공장입지에서 공장폐수배출량이 ｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률｣에 따른 배출허용 기준을 초과하는

경우에는 수질오염방지시설을 설치하여야 한다.

자료: ｢산업입지의 개발에 관한 통합지침｣ 제36, 38, 39조 참고하여 재구성.

<표 5-9> ｢산업입지의 개발에 관한 통합지침｣에 따른 개별공장입지 선정 기준


다. 환경부 소관 법률

환경부 소관 법률은 공장입지와 관련하여 분야별 오염원 및 배출오염물질 등 환경의

질 관리에 중점을 두고 있으며, 일정 규모 이상 사업의 경우 환경영향평가 절차를 두어

환경에 미치는 영향을 미리 예측하고 환경보전 방안 등을 마련하도록 하고 있다.

<표 5-10>은 공장 설립 단계별 환경부 소관 법률에 의해 검토가 필요한 사항들을 보여주

고 있다. 공장입지선정 및 입지기준확인신청 단계에서는 용도지역에 따른 행위 제한 중

배출 물질에 따른 공장입지 제한 사항 및 배출시설 설치허가 가능 여부 그리고 환경영향평

가 대상 사업 여부에 대한 검토가 필요하며, 공장 설립 신청~공장등록 단계에서는 환경

관련 법령들에 따른 각종 허가·신고와 함께 소규모환경영향평가 협의와 관련된 사항에

대한 검토가 필요하다.


단계 근거법 내용

공장입지선정

｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣

계획관리지역에 건축할 수 없는 공장

｢대기환경보전법｣ 제2조제9호에 따른 특정대기유해물질

을 배출하는 공장

｢대기환경보전법｣ 제2조제11호에 따른 대기오염물질배출

시설에 해당하는 공장으로서 같은 법 시행령 별표 1에 따른

1종 사업장 내지 3종 사업장에 해당하는 것

｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률｣ 제2조제8호에 따른

특정수질유해물질이 같은 법 시행령 제31조제1항제1호에

따른 기준 이상으로 배출되는 공장

｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률｣ 제2조제10호에 따른

폐수배출시설에 해당하는 시설로서 같은 법 시행령 별표 13에

따른 제1종 사업장부터 제4종 사업장까지 해당하는 공장

입지기준 확인 신청

소음·진동관리법 배출시설 설치허가

수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 총량규제지역, 배출시설 설치허가

환경영향평가법 영향평가대상사업 등

대기환경보전법 총량규제지역, 배출시설 설치허가

공장 설립신청 환경영향평가법 소규모 환경영향평가에 대한 협의

공장건축허가

폐기물관리법 폐기물처리시설의 설치승인 또는 신고

가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 배출시설의 설치허가 또는 신고



소음·진동관리법 배출시설설치의 허가 또는 신고

토양환경보전법 특정토양오염관리대상시설 설치의 신고

공장건축물의 사용승인

폐기물관리법 폐기물처리시설의 사용개시 신고

하수도법 개인하수처리시설의 준공검사



공장등록

화학물질관리법 유해화학물질 영업허가

가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 가축분뇨의 재활용 신고

먹는물관리법먹는샘물 등의 제조업의 허가

수처리제 제조업의 등록 및 정수기 제조업의 신고

자료: 해당 근거법 참고.

<표 5-10> 공장 설립 단계별 환경부 법률 관련 사항 종합


1) 환경영향평가법

○ 소규모환경영향평가

개발사업은 사업의 종류 및 규모 등 일정 기준에 따라 환경영향평가를 거치도록 한다.

계획관리지역에서는 사업계획의 면적이 1만㎡ 이상인 사업의 경우 소규모환경영향평가를

거치도록 되어 있다.90) 소규모환경영향평가는 “환경보전이 필요한 지역이나 난개발이

우려되어 계획적 개발이 필요한 지역에서 개발사업을 시행할 때 입지의 타당성과 환경에

미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하여 환경보전 방안을 마련하는 것(｢환경영향평가법｣ 제2조)”으로 계획관리지역에서의 공장 난개발을 사전에 방지할 수 있는 수단 중 하나이다.

승인 등을 받아야 하는 사업자는 대상 사업에 대한 승인 등을 받기 전에 소규모 환경영향

평가서를 작성하여 승인기관에 제출하여야 한며 승인기관장은 대상 사업에 대한 승인

등을 하기 전에 환경부 장관에게 소규모 환경영향평가서를 제출하고 협의를 요청하여야

한다(｢환경영향평가법｣ 제44조). 환경부 장관은 소규모환경영향평가서의 내용 등을 검토

한 후 30일 이내에 협의 내용을 통보하여야 한다(｢환경영향평가법｣ 제45조). 소규모환경

영향평가는 공장설립승인신청 시 관련 서류를 제출하고, 관계 기관 협의를 요청하면 공장

설립승인 시 의제처리 받을 수 있다.

2) 대기환경보전법

국계법에 의거하여 계획관리지역에는 “｢대기환경보전법」 제2조제9호에 따른 특정대기

유해물질을 배출하는 공장”, “｢대기환경보전법｣ 제2조제11호에 따른 대기오염물질배출시

설에 해당하는 공장으로서 같은 법 시행령 별표 1에 따른 1종 사업장 내지 3종 사업장에

해당하는 것”의 입지가 불가하다.

90) ｢산업집적활성화 및 공장 설립에 관한 법률｣ 제2조제1호에 따른 공장을 설립하는 경우로서 사업면적이 15만㎡

이상인 사업. 다만, 가목부터 다목까지, 마목 또는 제13호 사목에 따른 환경영향평가 대상 사업에 해당하여 환경영

향평가 협의를 한 공장용지 또는 산업용지에 공장을 설립하는 경우는 제외한다(｢환경영향평가법 시행령｣ 별표3).


○ 특정대기유해물질

특정대기유해물질은 저농도에서도 장기적인 섭취나 노출에 의하여 사람의 건강이나

동식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 끼칠 수 있어 대기 배출에 대한 관리가 필요한

것으로, 총 35종이 ｢대기환경보전법｣에 규정되어 있다(표 5-11 참조). 여기에 해당하는

물질을 배출하는 공장은 계획관리지역에 입지가 제한된다.

○ 대기오염물질배출시설

대기오염물질배출시설은 대기오염을 대기에 배출하는 시설로 세부 사항은 <표 5-12>와

같이 환경부령으로 정하고 있다. 계획관리지역에서는 이러한 대기오염물질배출시설 중 대기오

염물질 발생량의 합계가 연간 10톤 이상인 사업장은 입지가 불가하다(표 5-13 참조).

‘특정대기유해물질’이란 유해성대기감시물질 중 제7조에 따른 심사·평가 결과 저농도에서도 장기적인 섭취나

노출에 의하여 사람의 건강이나 동식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 끼칠 수 있어 대기 배출에

대한 관리가 필요하다고 인정된 물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다.

특정대기유해물질 35종

1. 카드뮴 및 그 화합물

2. 시안화수소

3. 납 및 그 화합물

4. 폴리염화비페닐

5. 크롬 및 그 화합물

6. 비소 및 그 화합물

7. 수은 및 그 화합물

8. 프로필렌 옥사이드

9. 염소 및 염화수소

10. 불소화물

11. 석면

12. 니켈 및 그 화합물

13. 염화비닐

14. 다이옥신

15. 페놀 및 그 화합물

16. 베릴륨 및 그 화합물

17. 벤젠

18. 사염화탄소

19. 이황화메틸

20. 아닐린

21. 클로로포름

22. 포름알데히드

23. 아세트알데히드

24. 벤지딘

25. 1,3-부타디엔

26. 다환 방향족 탄화수소류

27. 에틸렌옥사이드

28. 디클로로메탄

29. 스틸렌

30. 테트라클로로에틸렌

31. 1,2-디클로로에탄

32. 에틸벤젠

33. 트리클로로에틸렌

34. 아크릴로니트릴

35. 히드라진

자료: ｢대기환경보전법｣ 제2조, ｢대기환경보전법 시행규칙｣ 별표 2.

<표 5-11> 특정대기유해물질


종별 오염물질 발생량 구분

1종 사업장 대기오염물질 발생량의 합계가 연간 80톤 이상인 사업장

2종 사업장 대기오염물질 발생량의 합계가 연간 20톤 이상, 80톤 미만인 사업장



5종 사업장 대기오염물질 발생량의 합계가 연간 2톤 미만인 사업장

비고: ‘대기오염물질 발생량’이란 방지시설을 통과하기 전의 먼지, 황산화물 및 질소산화물의 발생량을 환경부령

으로 정하는 방법에 따라 산정한 양을 말한다.

자료: ｢대기환경보전법 시행령｣ 별표 1.

<표 5-13> 사업장 분류 기준

‘대기오염물질배출시설’이란 대기오염물질을 대기에 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령

으로 정하는 것을 말한다.

대기오염배출시설

가. 배출시설 적용 기준

1) 배출시설의 규모는 그 시설의 중량·면적·용적·열량·마력 등으로 하되 최대 시설규모를 말하고, 동일

사업장에 그 규모 미만의 동종 시설(지름 1㎜ 이상인 고체입자상물질 저장시설은 제외한다)이 2개

이상 설치된 경우로서 그 시설의 총규모가 나목의 대상 배출시설란에서 규정하고 있는 규모 이상인

경우에는 그 시설들을 배출시설에 포함한다. 다만, 하나의 동력원에 2개 이상의 배출시설이 연결되어

동시에 가동되는 경우에는 각 배출시설의 동력 소요량에 비례하여 배출시설의 규모를 산출한다.

2) 나목에도 불구하고 다음의 시설은 대기오염물질배출시설에서 제외한다.

가) 전기만을 사용하는 간접가열시설

나) 가스류 또는 경질유[경유·등유·부생연료유1호(등유형)·휘발유·나프타·정제연료유(｢폐기물관

리법 시행규칙｣ 별표 5의2 열분해방법 또는 감압증류방법으로 재생처리한 정제연료유만 해당한

다)]만을 사용하여 시간당 열량이 123만 8,000㎉ 미만의 간접 가열하는 연소시설. 다만, 원유의

정제과정이나 금속의 용융·제련 과정에서 부수적으로 발생하는 가스를 사용하는 석유정제시설의

연소시설과 금속의 용융·제련·열처리시설의 연소시설 및 발전시설은 배출시설에 포함한다.

다) 건조시설 중 옥내에서 태양열 등을 이용하여 자연 건조시키는 시설

라) 용적 규모가 5만㎥ 이상인 도장시설

마) 선박건조공정의 야외구조물 및 선체외판 도장시설

바) 수상구조물 제작공정의 도장시설

사) 액체여과기 제조업 중 해수담수화설비제조 도장시설

아) 금속조립구조제 제조업 중 교량제조 등 대형 야외구조물 완성품을 부분적으로 도장하는 야외도장시설

자) 제품의 길이가 100m 이상인 야외도장시설 등

차) 붓 또는 롤러만을 사용하는 도장시설

카) 습식시설로서 대기오염물질이 배출되지 않는 시설

타) 밀폐, 차단시설 설치 등으로 대기오염물질이 전혀 배출되지 않는 시설로서 시·도지사가 인정하는

시설

파) 이동식 시설(해당 시설이 해당 사업장의 부지경계선을 벗어나는 시설을 말한다)

자료: ｢대기환경보전법｣ 제2조, ｢대기환경보전법 시행규칙｣ 별표 3.

<표 5-12> 대기오염물질배출시설


○ 배출시설 설치허가 및 신고

공장에 배출시설이 포함되는 경우 공장 설립을 위해서는 배출시설의 설치에 대해 시·도

지사의 허가를 받거나 신고하여야 한다. 이에 따른 허가·신고 대상 및 기준은 ｢대기환경보

전법｣ 제23조와 동법 시행규칙 별표 3에 규정되어 있다.

3) 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률

국계법에 의거하여 계획관리지역에는 “｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률｣ 제2조

제8호에 따른 특정수질유해물질이 같은 법 시행령 제31조 제1항제1호에 따른 기준 이상으

로 배출되는 공장”, “｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률｣ 제2조제10호에 따른 폐수배출

시설에 해당하는 시설로서 같은 법 시행령 별표 13에 따른 제1종 사업장부터 제4종 사업장

까지 해당하는 공장”의 입지가 불가하다.

○ 특정수질유해물질

특정수질유해물질은 사람의 건강, 재산이나 동식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해

를 줄 우려가 있는 수질오염물질로서 총 28종이 규정되어 있다(표 5-14 참조). 여기에

해당하는 물질을 정해진 기준 이상으로 배출하는 공장은 계획관리지역에 입지가 제한된다.

‘특정수질유해물질’이란 사람의 건강, 재산이나 동식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 줄 우려가

있는 수질오염물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다.

특정수질유해물질 28종1. 구리와 그 화합물2. 납과 그 화합물3. 비소와 그 화합물4. 수은과 그 화합물5. 시안화합물6. 유기인 화합물7. 6가크롬 화합물8. 카드뮴과 그 화합물9. 테트라클로로에틸렌10. 트리클로로에틸렌11. 페놀류12. 폴리클로리네이티드바이페닐13. 셀레늄과 그 화합물14. 벤젠

15. 사염화탄소16. 디클로로메탄17. 1, 1-디클로로에틸렌18. 1, 2-디클로로에탄19. 클로로포름20. 1,4-다이옥산 21. 디에틸헥실프탈레이트(DEHP)22. 염화비닐 23. 아크릴로니트릴 24. 브로모포름25. 아크릴아미드26. 나프탈렌27. 폼알데하이드28. 에피클로로하이드린

자료: ｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률｣ 제2조, ｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙｣ 별표 3.

<표 5-14> 특정수질유해물질


○ 폐수배출시설

수질오염물질을 배출하는 폐수배출시설로서 1일 폐수 배출량이 50㎥ 이상인 공장은

입지가 불가하다(표 5-15 참조).

4) 소음·진동관리법

소음·진동 배출시설을 포함하는 공장을 설립하려면 시·도지사 또는 시장·군수·구청장

에게 신고하여야 하며 ｢소음·진동 관리법 시행규칙｣ 별표 5에 규정된 공장 소음 및 진동

배출 기준을 준수하여야 한다. 공장에서 나오는 소음·진동이 배출 기준 이상인 경우 소음·

진동방진시설을 설치하여야 한다.

배추배출시설(제2조제10호)

‘폐수배출시설’이란 수질오염물질을 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그밖의 물체로서 환경부령으로 정하는

것을 말한다. 다만, ｢해양환경관리법｣ 제2조제16호 및 제17호에 따른 선박 및 해양시설은 제외한다.

사업장의 규모별 구분(시행규칙 별표 13)

종류 배출 규모

제1종 사업장 1일 폐수 배출량이 2,000㎥ 이상인 사업장

제2종 사업장 1일 폐수 배출량이 700㎥ 이상, 2,000㎥ 미만인 사업장

제3종 사업장 1일 폐수 배출량이 200㎥ 이상, 700㎥ 미만인 사업장

제4종 사업장 1일 폐수 배출량이 50㎥ 이상, 200㎥ 미만인 사업장

제5종 사업장 위 제1종부터 제4종까지의 사업장에 해당하지 아니하는 배출시설

자료: ｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률｣ 제2조, ｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙｣ 별표

13 중 일부.

<표 5-15> 폐수배출시설 및 규모


라. 지자체 관련

지자체에서는 도시·군계획 조례를 통하여 국계법에 의해 공장을 위탁처리 등 일정 조건

부합 시 예외적으로 설치할 수 있도록 한 규정을 무효화함으로써 건축 제한을 강화할

수 있다(표 5-16 참조).

법률에 의해

건축할 수 없는 건축물

도시·군계획 조례로 정하는 바에 따라

건축할 수 없는 건축물

국계법 시행령 별표 20

1.건축할 수 없는 건축물

라. ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시

설 중 일반음식점·휴게음식점·제과점으로서 국토교

통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는

것과 단란주점

국계법 시행령 별표 20

2.지역 여건 등을 고려하여 도시·군계획 조례로 정하

는 바에 따라 건축할 수 없는 건축물

다. ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제4호 아목, 자목, 너목

및 러목(안마시술소만 해당한다)에 따른 제2종 근린

생활시설

일반음식점, 휴게음식점, 제과점 아목: 일반음식점, 휴게음식점, 제과점

너목: 제조업소, 수리점 등 물품의 제조·가공·수리

등을 위한 시설로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는

바닥면적의 합계가 500㎡ 미만이고, 다음 요건 중

어느 하나에 해당하는 것

1) ｢대기환경보전법｣, ｢수질 및 수생태계 보전에 관한

법률｣ 또는 ｢소음·진동관리법｣에 따른 배출시설의

설치허가 또는 신고의 대상이 아닌 것

2) ｢대기환경보전법｣, ｢수질 및 수생태계 보전에 관한

법률｣ 또는 ｢소음·진동관리법｣에 따른 배출시설의

설치허가 또는 신고의 대상 시설이나 귀금속·장신구

및 관련 제품 제조시설로서 발생되는 폐수를 전량

위탁처리하는 것

자료: ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 별표 20 참조하여 재구성.

<표 5-16> 도시·군계획 조례를 통한 건축 제한 강화

또한 시·군별로 지자체 특성을 고려하여 개별공장 등록 절차에 관한 매뉴얼을 작성하여

운영하고 있으나 관련 법률과 지침 등을 정리한 내용이 대부분이다(예: 파주시).

이밖에 ｢산업입지의 개발에 관한 통합지침｣을 통하여 기존의 집단취락과 인접한 지역에

개별공장입지 지정승인을 하지 않을 수 있다. 이와 관련하여 김포시의 경우 ｢오염물질

다량 배출업종 업무처리 규정｣을 마련하여 금속가공제조업, 폐기물중간처리업 및 주물사

도장 시설 등의 주거지 인근(단독주택 100m, 공동주택 200m) 입지를 제한하고 기존

공장의 이전을 유도한 바 있다.

제6장 ․ 사후관리체계 ∣ 81

∣제6장 ․ 사후관리체계∣1. 사업장 관리·감독

현재 개별공장에 대한 관리·감독은 지자체에서 담당하도록 되어 있다. 문제는 예산 및

인력의 부족으로 오염물질 배출 여부나 개발행위 허가 시 제시한 계획대로 공장을 운용하

고 있는지 등에 대한 지도점검이 미흡하다는 점이다.

계획관리지역 내 공장-주거 혼재 난개발 문제를 안고 있는 대표 지역 중 하나인 김포시

의 경우 전체 6,600여 개의 배출사업장을 담당공무원 5명이 관리하고 있어 내실 있는

관리가 곤란하다. 또한 대기오염물질 관리는 고도의 전문성을 요구하나 담당공무원의 잦은

인사발령 등으로 전문성 있는 관리에 한계가 있다. 예를 들면 대기시료 채취분석은 거의

실시하지 않고 배출시설 운영·관리실태만 점검한다.91)

또한 김포시는 2015년에 대곶면 주물업체(107개소)를 전수조사하여 오염물질 배출

여부를 확인하고자 하였으나 소요예산 약 8,500만 원 중 2,500만 원만을 확보한 실정이

다.92)

특히 최근 3년간(2012~2014년) 총 379건의 민원이 발생한 문제 지역인 대곶면 거물대

리의 경우 지자체 관리체계의 한계를 보여준다. 이곳에서는 2012년 88건에서 2014년

156건으로 지속적으로 민원이 증가해 왔음에도 불구하고 김포시 차원의 지도점검은 2012

년 214건에서 2014년 28건으로 오히려 감소하는 결과를 보여주었다(표 7-1 참조).




민원 접수 현황(건수) 지도․점검 현황(개소, 중복 포함) 행정처분 현황(건수)

2012년 2013년 2014년 2012년 2013년 2014년 2012년 2013년 2014년

88 135 156 214 77 28 18 27 16


<표 7-1> 김포시 거물대리 민원 및 지도점검 현황(2012~2014)

문제 지역에 대해서는 환경부에서 중앙기동단속을 실시할 수 있다. 최근 김포시 거물대

리에서 3일간 실시한 중앙기동단속(환경부 지방청 및 과학원, 환경공단, 김포시 공동)

점검을 통하여 86개소 중 62개소(배출시설 무허가(미신고) 32개소, 방지시설 미가동 3개

소, 폐기물 무허가 처리 1개소, 하수처리시설 관리 기준 위반 등 26개소)를 적발하여 고발

및 행정처분하고 그중 특정대기유해물질이 검출된 주물공장 10개소는 폐쇄명령 처분을

내렸다. 2014년 지자체에서 연중 실시한 단속 결과(28건)와 2015년 환경부 중앙기동단속

반을 통해 단 3일간 실시한 단속 결과(62건)를 비교할 때, 지자체에서 수행되는 일상

감독 기능이 매우 제한적이라는 것이 여실히 들어난다(표 2-6 참조).93)

2. 공장 이전 또는 주민 이주

주거지역 주변 공장 밀집으로 인하여 발생하는 대기, 수질 등 환경오염 문제가 심각할

경우 공장 이전이나 주민을 이주시키는 것도 사후관리의 한 방법일 것이다. 현재까지 계획

관리지역 내 주거-공장 혼재 난개발 지역에 이러한 방법이 적용된 사례는 없었으나, 기존

대규모 산업단지에 의해 문제가 발생했을 때 시행되었던 사례를 참조하여 향후 개별공장이

밀집된 계획관리지역에 적용 가능성을 검토하고자 한다.

93) 환경부(2015), ｢환경부 중앙환경기동단속반 특별단속 실적(’13.5~)｣.


가. 마천일반산업단지 이전 추진94)

○ 현황 및 문제점

— 창원시 진해구 남양동 일원 소재(1994년 3월 준공, 면적 61만 547㎡, 입주기업

110개소)

— 입주기업 110개소 중 철강 40, 비금속 11, 기계 46, 기타 13개소이며, 대기·악취

배출사업장 63개소, 수질 2개소

— 대기오염이 심한 주물 관련 업체(36개소)가 밀집되어 있고 주거지역과 인접해

있어 배출 기준을 준수하더라도 지형적 특성 등으로 민원 발생

○ 그간 주요 추진 사항

— 2006년 : 공해추방대책위원회 결성(위원장 박성철, 주민 120여 명)

— 2008년 : 진해마천일반산업단지 관리기본계획 변경으로 주물·도금 등 공해업종

입주 배제(경상남도)

— 2006년 ~ 현재 : 유관 기관 및 주민 합동단속 실시(연4회)

— 2009년 ~ 현재 : 주물 관련 업종(36개소) 밀양지역으로 이전 추진 중(공단조합)

· 밀양하남 일반산업단지(하남읍 양동리 일원, 28개소) : 2016년 2월 준공 예정으

로 총 45개 사업장 입주 예정

* 밀양하남 기계소재 공단사업 협동조합 시행(규모 : 102만 5,423㎡, 사업비 : 4,426억 원)

· 밀양용전 일반산업단지(삼랑진읍 용전리 일원, 8개소) : 2014년 10월 준공 예정

으로 총 10개 사업장 입주 예정

* 밀양자동차부품소재 공단사업 협동조합 등 시행(규모 : 63만 4,068㎡, 사업비

: 약 1,144억 원)



나. 여수국가 산업단지 주변 마을 주민 이주95)


— 여수국가산단 조성(1974년) 및 사업장(제7비료, 석유화학 등) 집단화로 인한 오

염물질 배출 및 소음·진동·악취 등으로 1977년부터 주변 마을 주민 이주 요청

등 집단민원 지속 발생


— 1986년 : 여수국가산단 주변 마을 주민 이주 계획 추진

— 1993 ~ 1996년 : 여천국가산단 주변 환경영향평가 실시(KIST)

· 환경오염 심각 및 안전사고 상존으로 주민 이주 필요 의견 제시

— 1996년 : 여천산단 주변 대기보전 특별대책지역 지정

— 1996 ~ 1999년 : 관계 부처 회의 및 여수국가산단 주변 마을 이주보상 정부방침으

로 결정(1999.6.11.)

— 2001 ~ 2013년 : 이주보상 결정(국무조정실, 2001.11.20) 및 지역주민 이주 추진

· 사업비 : 5,148억 원(국비 3,094억 원, 교부세 267억 원, 지자체 1,667억 원,

입주업체 120억 원)

· 이주 대상 : 6개 마을(월하, 평여, 두암, 적량, 중흥, 주삼) 1,791가구 5,956명을

대상으로 2001~2013년까지 이주 완료

다. 울산·온산 국가 산업단지 주변 마을 주민 이주96)


— 울산시 승격(1962년)과 동시에 조성된 국가공업단지 인근 주민들이 극심한 공해

에 시달리자 1981년 대통령의 환경오염지구 주민 이주 지시에 따른 사업 시행





— 1981.2.18. : 대통령 현대중공업 방문 시 환경오염지구 주민 이주 지시

— 1985.10.15. : 이주대책 사업 시행공고(울산시장, 울주군수)

— 1987.1.1. : 울산·온산공단 주민 이주 지원사업소 설치

— 1991.2.28. : 1,2,3단계 이주사업 완료(여천, 매암, 온산)

— 1997.12.31. : 4단계 이주사업 완료(용연, 황성, 부곡)

— 이주사업 내용

· 사업비 : 3,932억 원(국비 257억 원, 융자금 1,507억 원, 도비 157억 원, 시비

473억 원, 기업체 377억 원, 주민부담 1,161억 원)

· 이주 대상 : 6개 마을(여천, 매암, 온산, 용연, 황성, 부곡) 7,467가구 대상으로

1991~1997년까지 이주 완료


∣제7장 ․ 계획관리지역 내 난개발 분석

방법론∣1. 개요

본 장은 계획관리지역 내 공장-주거 난개발 분석을 위한 방법론으로서 계획관리지역

내 주거용도와 공업용도가 얼마나 공간적으로 분리되지 않고 혼재되어 개발되어 왔는지를

계량적으로 나타낼 수 있는 경관지수(landscape metrics)를 활용하는 방안을 제안한다.

2. 경관지수

경관지수란 분석하려는 대상이 경관상에 어떻게 분포되어 있는지를 계량화하는 수학적

기법이다.97) 경관지수는 원래 서식지의 공간적 분포와 같이 생태학적 현상을 지리학적

관점에서 이해하려는 학문인 경관생태학(landscape ecology) 분야에서 처음 도입되었지

만, 현재는 토지이용의 공간 분포, 도시 주민의 계층 분포, 도시열섬현상의 공간 분포

등 여러 사회과학 분야에 다양하게 응용되고 있다.98)

여기서 경관이란 “지리적으로 인접하여 서로 상호작용하는 생태계들로 구성된 지역”을

의미한다. 따라서 경관생태학이란 “서로 상호작용하는 이질적인 생태계들로 구성된 지역

의 구조와 기능, 변화를 연구”하는 학문99)을 의미한다. 경관의 구성(composition), 즉

전체 경관에서 각각의 구성 요소(토지이용)가 차지하는 비율뿐 아니라, 구성 요소들의

형태(shape), 구성 요소들의 배치(configuration)를 측정하는 다양한 경관지수들이 제안

되어 있다.100)

97) McGarigal et al.(2012); 성찬용, 조우(2012); Turner(2005).

98) 박경훈 외(2004); Herold et al.(2002); Sung(2015); Sung et al.(2013); Zhou et al.(2011).

99) Forman(1995); Forman and Alexander(1998); Forman and Godron(1986); Wilcox and Murphy(1985).

100) McGarigal et al.(2012); Turner(2005).

제7장 ․ 계획관리지역 내 난개발 분석 방벙론 ∣ 87


<그림 7-1> 공간 구성은 같지만(모든 구성 요소들이 면적 같음) 배치가 다른 경관

경관지수는 분석의 초점이 되는 공간적 특성에 따라 면적지수(Area Metrics), 형태지수

(Shape Metrics), 내부면적지수(Core Area Metrics), 인접·밀집지수(Aggregation

Metrics), 다양성지수(Diversity Metrics)로 구분된다.101)

101) McGarigal et al.(2012).


○ 면적지수

— 경관조각 유형별 면적, 면적비

— 최대 조각 지수(Largest Patch Index, LPI) : 전체 경관 면적에서 가장 큰 조각이

차지하는 면적의 비율

— 평균 조각 면적(Mean Patch Size) : 개별 조각들의 평균 면적


<그림 7-2> 경관조각의 총면적은 같지만 배열은 다른 경관

○ 형태지수

— 경계밀도(Edge Density, ED) : 단위면적당 경계의 총연장

— 경계면적비(Perimeter Area Ratio, PARA) : 조각경계 길이/조각 면적

— 형태지수(Shape Index, SI): 실제 경관조각의 경계 길이와 경계의 길이가 가장

짧은 원(벡터 데이터의 경우) 또는 정사각형(레스터 데이터의 경우)과의 비율


<그림 7-3> 경관조각의 면적은 같지만 형태는 다른 경관


○ 내부면적지수: 조각 외부로부터 영향이 없는 내부 지역의 면적


<그림 7-4> 경관조각의 면적은 같지만 내부 면적은 다른 경관

○ 인접·밀집 지수

— 경관 내 경관조각의 총수(Number of Patch, NP)

— 경관조각밀도(Patch Density, PD) : 단위면적당 조각의 수

— 최근린지수(Euclidean Nearest Neighbor distance, ENN) : 가장 가까이 있는

조각까지의 최단 거리(경계에서 경계까지의 거리)

— 근접성 지수(Proximity Index, PI)

<그림 7-5> 경관조각의 면적은 같지만 경관조각의 인접성·밀집성은 다른 경관


○ 다양성 지수

— 경관 풍부도(Richness) : 경관 내 조각 유형의 개수

— Shannon 다양성지수(Diversity Index), 균등지수(Evenness Index), 우점지수

(Dominance Index) : 엔트로피에 기반을 둔 경관지수


<그림 7-6> 경관조각의 면적은 같지만 다양성은 다른 경관

본 방법론의 목적은 계획관리지역 내 주거용도와 비주거용도, 특히 공업용도가 혼재하

는 정도를 계량적으로 분석하는 것이므로, 건물 또는 필지 수준에서의 경관지수 산정이

필요하다. 대부분의 경관지수는 레스터 데이터에 기반을 둔 지수들로 경관생태분석 소프트

웨어인 FRAGSTATS102)를 이용하여 계산 가능하지만, 일부 벡터 데이터에 기반을 둔

지수들은 지리정보시스템(Geographic Information System, GIS)을 이용하여 계산할 수

있다.



가. 필지 단위(패치 단위) 주거-공업 혼재 지수103)

1) Mean Area of Residential units in Proximity(MARP)

MARP는 주거용 필지로부터 반경 r 내 위치한 공업용도 필지 면적비를 경관 내 모든

주거용 필지에 대해 평균한 값이다. 이 지표의 장점은 측정 용이하고 결과 해석이 쉬워

직관적이라는 점이고, 단점은 인접 거리 r 이 분석 대상의 특성을 잘 파악하여 연구자가

임의로 선정하는 파라미터로 연구자의 주관적 판단에 따라 결과가 달라진다는 점, 그리고

인접 거리 r 내 토지이용의 공간적 분포를 반영하지 못한다는 점이다.

식(7-1)

여기서,

: 주거용도로 이용 중인 i 필지로부터 반경 r 내 위치한 공업용도 필지 j 의 면적

r : 사용자 지정 인접 거리 r

: 경관 내 주거용도로 이용 중인 필지 수

○ 0 ≤ MARP ≤ 1, 1에 가까울수록 주거-공업 혼재도 높음

2) Percentages of Like Adjacencies(PLADJ)

PLADJ는 경관 내 주거용도로 이용 중인 모든 필지와 인접한 필지들과의 총 경계 길이에

서 주거용도로 이용 중인 필지들과의 경계 길이의 비율을 의미한다. 장점은 필지 단위

혼재도 미세한 분석에 적합하다는 것이고, 반면 공장에서 발생하는 영향 반경이 넓어 인접

하지 않은 필지에까지 영향을 주는 경우, 인근 지역 토지이용의 혼재도 반영하지 못한다는

것이 단점이다.

103) McGarigal et al.(2012)을 참조하여 저자 작성


식(7-2)

여기서,

: k용도(여기서는 주거용도)로 이용 중인 필지와 인접한 필지들 중 같은 유형으로

이용 중인 필자와의 경계의 총연장

: k용도 필지들과 인접한 필지들 중 m용도로 이용 중인 필지와의 경계의 총연장,

단 ⋯ ⋯ , M은 경관 내 모든 토지이용 유형

○ 0 ≤ PLADJ ≤ 1, 1에 가까울수록 주거와 다른 용도 혼재도 낮음

3) Interspersion and Juxtaposition Index(IJI)

IJI는 주거 패치와 다른 토지이용 패치와의 공간적 혼재도. 엔트로피식을 변형한 지수로,

주거 패치와 다른 토지이용 패치가 얼마나 고르게 분포하고 있는지 의미한다. 필지 단위가

아닌 패치 단위로 분석 가능하다는 것이 장점이다. 단점은 경관 내 모든 토지이용 유형에

대해서만 분석이 가능(주거용도에 대해서만 분석 불가)하고 지수의 의미가 직관적이지

않아 해석이 어렵다는 점이다.

ln

∙ ln

식(7-3)

여기서,

: k용도로 이용 중인 필지들과 인접한 필지들 중 m용도로 이용 중인 필지와의

경계의 총연장, 단 ⋯ 이고 M은 경관 내 모든 토지이용 유형


○ 0 ≤ PLADJ ≤ 1, 1에 가까울수록 주거-공업 혼재도 높음


<그림 7-7> Interspersion and Juxtaposition Index 예시

나. 경관조각 유형 단위 부정형성 지수

1) Perimeter-Area Fractal Dimension(PAFRAC)

PAFRAC은 프랙탈(fractal)이란 물체가 공간을 어떻게 채우고 있는가에 대한 지표로,

물체 형태가 복잡할수록 프랙탈이 증가한다. 한반도 해안선의 길이는 이론적으로 무한대이

고, 해안선 측정의 기준이 되는 지도의 축척에 따라 달라진다.104) 곡선의 차원은 직선과

면 사이의 분수 차원이고. 곡선이 단순할수록 1차원 직선과 가깝고, 복잡할수록 2차원

면에 가깝다.

104) Mandelbrot(1982).



<그림 7-8> 물체의 복잡성에 따른 프랙탈 변화

프랙탈은 경관조각의 면적과 경계의 관계를 이용하여 경관조각 형태의 부정형성을 측정

하며, 경관조각 면적이 같을 때 경계가 길수록 부정형이라고 판단할 수 있다. 이 지수의

장점은 필지 단위가 아닌 패치 단위로 분석 가능하고, 분석에 사용되는 공간자료의 축척에

의한 영향이 없다는 점이다. 단점은 지수의 의미가 직관적이지 않아 해석이 어렵다는 데

있다.


,

ln

ln

ln ∙ ln

ln

ln

식(7-4)

여기서,

: 회귀식 ln 의 회귀 계수

: 주거용도(i )로 이용 중인 필지 j의 면적

: 주거용도(i )로 이용 중인 필지 j의 경계

: 주거용도(i )로 이용 중인 필지의 총 수

1 ≤ PAFRAC ≤ 2, 2에 가까울수록 부정형 개발


<그림 7-9> Perimeter-Area Fractal Dimension 예시


다. 방법론 활용방안

여러 경관지수 중 MARP, PLADJ, IJI의 3가지 지수는 주거-공장 혼재도에, PAFRAC는

보전용도 지역의 정형성 측정에 적절한 것으로 판단된다. MARP와 PLADJ는 필지 단위, IJI와

PAFRAC는 패치 단위 경관지수이므로 적정한 데이터를 선정해 활용할 필요가 있다. 또한

모든 경관지수는 장단점이 있는 만큼, 하나의 지수만 사용하기보다 여러 지수를 참고하여

토지이용의 공간 분포를 다차원적으로 해석해야 하며, 향후 실제 자료를 이용하여 위에서

제시한 4가지 경관지수의 주거-공장 혼재도 지수로서 활용 타당성 검증이 필요하다.

주거-공장 난개발의 지도 분석을 위한 가장 효과적인 데이터는 토지특성도일 것이다.

토지특성도는 필지(지적) 경계선이 입력된 전산화된 지도에 필지의 지번, 행정구역 코드,

지목, 면적, 실제이용 상황 등의 속성을 입력한 GIS 데이터로 국토교통부 국토지리정보원

에서 제공한다. 토지특성도를 토대로 단독주택, 연립주택, 다세대주택, 아파트, 주상복합

(토지특성도 토지이용 현황 코드 110, 120, 130, 140, 310) 필지를 주거용도로 공업용지

(토지특성도 토지이용 현황 코드 410)를 공업용도 필지로 재분류할 수 있으며, 도로로

분리된 필지는 인접한 필지로 간주하여 처리할 수 있다. 문제는 현재 국토지리원에서 제공

하는 자료는 1998년 또는 1999년 자료를 토대로 한 오래된 것들이라는 점이다. 최신의

자료를 구하기 위해서는 지적도와 토지특성조사표를 해당 지자체 또는 국토교통부에 민원

등을 통하여 자료를 요청하여 취득하는데, 이 또한 보안을 위한다는 취지로 취득이 쉽지

않다는 문제가 있어 정부3.0시대에 걸맞은 정보의 투명성이 요구된다.

필지별 데이터가 확보되면 경관지수는 경관생태분석 소프트웨어인 FRAGSTATS105)

를 이용하여 계산할 수 있다. 경관지수를 향후 난개발 방지를 위한 계획관리지역 지정(변

경) 기준으로 활용하기 위하여 타당성을 검증하는 과정은 여러 연구 대상지를 선정하고,

선정된 연구 대상지의 주거-공장 혼재도를 정성적으로 판단한 다음, 4가지 경관지수를

계산하고, 각각의 지수가 정성적 판단(전문가 평가)과 경관지수 계산 결과가 일치하는지



확인하는 것 등을 포함한다. 정성적 판단과 경관지수가 가장 일치하는 경관지수를 최종

계획관리지역 지정 시 활용할 수 있을 것이다.

라. 방법론 활용 예시

1) 연구 대상지

계획관리지역이 도입되기 이전부터 공장-주거 혼재 난개발이 심했던 화성시 남양읍,

팔탄면 인근 지역을 연구 대상지로 선정하였다. 지수값의 비교를 위하여 팔탄면 인근 지역

중 2km×2km의 정방형 대상지 두 곳을 설정하였고, 율암리 일대 대상지는 주거용도와

공업용도 혼재도가 상대적으로 높은 곳, 온석리 일대 대상지는 혼재도가 상대적으로 낮은

곳으로 선정하여 제시한 경관지수가 이 두 대상지의 토지이용 혼재도를 제대로 반영하는지

확인하고자 하였다.

자료: 2015년 행정구역도(국가공간정보유통시스템 배포)를 이용하여 저자 작성.

<그림 7-10> 연구 대상지 위치도


자료: 2000년 토지특성도(국토지리정보원 제작)를 이용하여 저자 작성.

<그림 7-11> 연구 대상지 주거-공업용도 필지 분포

2) 데이터 및 분석방법

필지 수준의 토지이용 현황 데이터는 국토지리정보원이 2000년 토지이용 현황을 바탕

으로 제작한 1:5,000 토지특성도를 활용하였고, 토지특성도에서 단독주택, 연립주택, 다세

대주택, 아파트, 주상복합(토지특성도 토지이용 현황 코드 110, 120, 130, 140, 310) 필지

를 주거용도로 공업용지(토지특성도 토지이용 현황 코드 410)를 공업용도 필지로 재분류

하였다.

재분류된 주거용도와 공업용도 간의 공간 혼재도를 측정하기 위해서 앞에서 제시한

지수들 중 MARP와 PLADJ를 시험했다. 본 연구에서는 MARP의 반경 r 값을 500m로

설정하였다. PLADJ 계산을 위해서는 한 주거용 필지가 이웃한 주거용 필지와 필지 경계를

측정하여야 하나, 두 주거용 필지가 도로로 분리되어 있는 경우 토지특성도상 인접하지

않은 필지로 잘못 인식하는 문제가 발생하므로, 본 연구에서는 토지특성도에서 주거용


필지만 추출한 다음 5m 레스터 데이터로 변환하여, 인접한 두 셀이 주거용 필지일 확률을

계산하였다.

3) 결과 및 고찰

분석 결과 주거-공업 혼재율 높은 대상지의 MARP와 PLADJ 지수가 혼재율 낮은 대상

지보다 큰 것으로 나타나, 두 지수 모두 주거-공업 혼재율을 계량화하는 데 적합한 것으로

판단되었다.

주거-공업용도 혼재율 높은 율암리 일대와 온석리 일대 두 대상지의 MARP는 각각

0.0026과 0.011(주거용 필지 인근 500m 내 공업용 필지 면적의 비율의 평균값이 2.6%와

1.1%)로 나타나, MARP가 두 대상지의 토지이용 혼재율을 잘 반영하는 것으로 분석되었다.

PJADJ의 경우 율암리 일대가 0.794(주거용 셀과 인접한 셀이 주거용 셀일 확률이

79.4%), 온석리 일대가 0.789로 나타나 차이가 거의 없는 것으로 나타났다. 하지만 율암

리 일대의 총주거지 면적 68.5ha가 온석리 일대의 총주거지 면적 53.7%보다 28% 이상

넓어, 주거용 셀이 다른 주거용 셀과 인접할 확률이 높다는 점을 고려하면, 율암리 일대

대상지의 주거용도가 더 밀집해 있다고 결론지을 수 있다.

본 예시와 같이 비교하려는 두 대상지의 주거용도와 공업용도의 면적이 다른 경우,

토지용도별 총면적을 참고하여 토지이용 혼재도 지수를 해석하여야 한다. 따라서 하나의

지수에만 의존하지 말고, 여러 경관지수들을 동시에 비교하여 다차원적으로 해석할 필요가

있다.


마. 향후 연구 제안

본 장에서 제시한 공장-주거 혼재도 측정 방법론은 특정 데이터를 활용하여 특정 지수들

을 산출하는 방법을 제안하고 해당 지수들이 공장-주거 혼재도를 측정하는 데 효과적인

면만을 제시하였을 뿐, 이를 공장-주거 혼재형 난개발 관리와 관련한 정책에 활용하기

위해서는 더욱 중요한 연구가 남아 있다. 어떤 지수가 어떤 값을 가질 때 난개발이라

정의할 것인가에 대한 답을 얻기 위한, 난개발의 기준을 정하는 연구들이다.

난개발의 기준 설정은 공장-주거 혼재 정도만으로 단순히 결정할 수 있는 것이 아니고,

그로 인하여 발생할 수 있는 자연환경 및 생활환경상의 부작용이 동시에 검증되어야 한다.

따라서 관련 연구를 위해서는 환경의 질에 관한 실질적인 데이터를 확보하는 것이 일차

과제가 될 것이다. 기존의 환경단속 결과나 환경영향평가 시 특정 지점별로 모니터링한

대기 질, 수질, 소음 등의 데이터를 활용할 수 있을 것으로 보이나, 이들 데이터의 모니터링

주기는 연 1회에서 수회로 제약되어 있어 해당 지역의 환경 질을 대표할 수 있는지 여부를

검토할 필요가 있다. 가장 좋은 데이터 확보방안은 대상 지역을 정하여 일관된 모니터링

방법으로 단기간 내 집중적으로 실제 환경 질을 측정하는 것이다. 그러나 이 방법은 비용이

많이 소요되는 문제가 있다.

대상 지역의 환경 질 데이터와 주거-공장 혼재도 지수들 및 산업 유형 등에 대한 자료가

확보되면 이들 간의 상관관계를 분석할 수 있으며, 혼재도와 환경 질 간의 특정한 관계가

도출되면 이를 토대로 난개발로 정의할 수 있는 주거-공장 혼재도를 설정하고 관련한

정책적 활용이 가능할 것이다.

제8장 ․ 개선방안 ∣ 101

∣제8장 ․ 개선방안∣1. 계획관리지역 주거-공장 난개발 관련 문제점

앞서 분석한 계획관리지역 설정 및 공장입지 절차에서 주거-공장 혼재형 난개발을 유인

할 수 있는 요인들을 선별하여 계획관리지역 지정 단계, 공장입지 결정 단계, 사후관리

단계별로 문제점을 정리하였다.

가. 계획관리지역 지정 단계

현재의 토지적성평가 방법은 유동성이 높아서 적정히 활용되면 지역 현황에 맞게 유효한

결과를 만들어낼 수 있다는 장점이 있지만, 반대로 계획입안권자의 자의적인 기준 또는

목적에 의하여 평가 결과가 쉽게 조정될 수 있다는 문제점이 있다.106) 토지적성평가 지침

의 개정으로 우선개발등급과 지표가중치가 폐지되는 등 유동성 문제가 일부 개선되었으나

판정지표 선별 과정 및 적성등급 구분 기준 결정 과정 등에서 조정의 여지가 있다. 또한

입안구역 내 필지들의 적성표준화값 분포를 기준으로 등급 기준을 설정하고 있어 입안구역

설정에 따라 기준 조정이 용이하다는 문제점은 여전히 남아 있다.

기존에 작성된 비도시지역의 도시관리계획에 대한 전략환경영향평가서를 살펴보면 양

호한 산림이나 농경지가 개발등급지로 분류되는 경우가 상당히 존재해 왔다. 이러한 경우

중 가장 불합리한 유형은 타당성이 확보되지 않은 상태에서 우선개발등급으로 설정하는

것이었는데(그림 8-1 참조), 지침 개정으로 우선개발등급이 없어졌다고는 하나 상기 이유

로 기존 방법론상 보전등급으로 설정되던 지역들이 새 방법론에서는 개발등급으로 설정될

우려가 있다.

토지적성평가 결과와 환경성 검토 사이에 상충이 발생하는 또 다른 이유는 토지적성평가

106) 환경부(2014). ｢국토환경정책포럼｣.


가 개발적성 기준인 ‘기개발지와의 거리’와 보전적성 기준인 ‘공적규제지역과의 거리’의

점수 산정 기준이 다르기 때문이다. 물론 이 기준은 지역 특성에 따라 달라질 수 있지만,

평균적 기준이라 예상할 수 있는 지침에 제시된 사례를 토대로 하면 어떤 필지가 기개발지

와 900m, 공적규제지역과 900m 떨어져 있다고 할 때, 개발적성점수는 100점인 반면,

보전적성점수는 65 미만에서 30점 사이의 점수를 받는다. 특히 기개발지로 정의되는 지역

중 대부분의 산업단지나 일부 지구단위 계획구역 등은 현 국가정책상 보전지역 내 입지가

비교적 용이한 경향이 있으며, 기개발지와 거리의 비중이 높은 토지적성평가로는 기개발지

주변의 토지들이 양호한 보전가치에도 불구하고 개발적성으로 설정되어 보다 심한 난개발

을 유발하게 된다. 이러한 보전지역 내 또는 주변의 기개발지들은 해당 보전지역의 정형성

을 해쳐 난개발을 더욱 촉진하는 경향이 있어(그림 8-2 참조) 도시·군관리계획 단계에서

적절한 관리가 필요하다.

현 지침의 또 다른 문제점은 이러한 높은 유동성에도 불구하고 결정 과정의 공개가

투명하지 않다는 것이다. 토지적성평가 결과는 한국토지주택공사의 검증을 받게 되어 있으

나 전략환경영향평가 단계에서 환경부에서도 관련 내용을 확인할 수 있는지 여부가 불투명

하다.

자료: 환경부(2014), ｢국토환경정책포럼｣, p.51.

<그림 8-3> 토지적성평가와 전략환경영향평가 간 상충 사례 1: 우선개발등급 지정에 대한 근거가 부족

자료: 환경부(2014). ｢국토환경정책포럼｣, p.52.

<그림 8-4> 토지적성평가와 전략환경영향평가 간 상충 사례 2: 기개발지와 거리에 의하여 개발적성지로 분류

제8장 ․ 개선방안 ∣ 105

나. 계획관리지역 내 공장입지 단계

｢산업입지의 개발에 관한 통합지침｣은 공장입지와 관련한 각종 법률 및 지침 등을 토대

로 ‘개별공장입지 지정승인 제한 지역’을 제시하고 있다. 문제는 이들 제한 지역의 대부분

이 ｢토지의 적성평가에 관한 지침｣상 계획관리지역으로 지정될 수 없는 지역과 중복되기

때문에 결과적으로 계획관리지역 내에서 개별공장 입지에 대한 도시관리계획적 차원에서

의 강제적 관리 수단이 전무하다는 점이다(표 8-1 참조). 지구단위계획, 준산업단지, 성장

관리방안 등 계획적인 공장입지를 유도하기 위해 도입된 보조적인 관리 수단들도 실효적으

로 시행되지 않고 있는 실정이다.

｢국토 및 산업 관련 법률｣ 및 정책을 통한 공장입지 규제가 약화하고 있는 가운데 계획관

리지역 내 공장입지에 대한 관리 책임은 환경 관련 법률에 집중되고 있는 양상으로서,

개별공장입지 지정승인 제한 지역토지적성평가상 보전우선등급 지역

(계획관리지역으로 지정할 수 없음)

자연환경보전지역 타 용도지역

생태·경관보전지역 및 생태·자연도 1등급 권역 생태자연도 1등급 또는 별도관리지역

문화재 및 문화재보호구역 공적규제지역

접도구역 (용도지역과 관계없음)

상수원보호구역 공적규제지역

상수원보호구역 외의 지역에서 공장 설립이 제한되는

지역

상수원보호구역의 동일수계지역 내 1km 내외의

집수구역

수변구역 공적규제지역

요존국유림

보안림·산림유전자원보호림·채종림·시험림

산지전용 제한 지역 공적규제지역

임업진흥권역

군사기지 및 군사시설보호구역 군사지역

저수지 상류지역에서의 공장 설립 제한 지역유효저수량 30만㎢ 이상의 호소, 농업용 저수지

만수위선으로부터 300m 내외의 집수구역

자료: 국토교통부(2015.3.18), ｢산업입지의 개발에 관한 통합지침｣; 국토교통부(2014.10.31) ｢토지의 적성평가

에 관한 지침｣.

<표 8-1> 계획관리지역 내 개별공장입지의 실질적 규제 대상 지역


계획관리지역 내 실질적인 공장입지 규제는 대기 및 수질법상 유해물질 배출이 과도한

업종 또는 배출량에 따른 규제에 의존하는 것으로 파악된다. 이러한 현실에서 개별공장

난개발에 대한 관리의 가장 중요한 절차는 공장입지 결정 단계에서 대기, 수질, 소음·진동

기준에 따른 사업계획의 적정성을 검증하는 것이나, 이는 대부분 서류로 진행되는 절차여

서 일정 수준 사업자에 의한 조작이 가능하며, 관련 업무를 담당하는 지자체 공무원의

양적·질적 한계로 보다 철저한 검증이 어렵다는 한계가 있다.

개발압력이 높은 지역에서는 일 년에도 수천 개의 공장이 신설과 폐업을 반복하고 있고

규모 500㎡ 미만의 공장은 사업계획 검토 절차조차 없는 현실에서, 현재 시행 중인 개별공

장별 입지관리 방식은 지역의 종합적인 개발 현황뿐만 아니라 공장 집중에 따른 누적적인

환경영향도 고려하기 어려운 방식이며, 지속가능발전이라는 국토계획 및 환경계획 공동의

목표에도 역행하는 방법이다.

다. 사후관리 단계

사업계획에 따라 운영이 적절히 이루어지고 있는지 감시하는 사후관리도 결국 개별공장

단위로 이루어지기 때문에 공장입지 단계와 비슷한 문제가 발생한다. 즉, 지자체 담당공무

원의 양적·의지적 한계로 인하여 배출시설 무허가(미신고), 방지시설 미가동, 폐기물 무허

가 처리 등 불법행위에 관리단속이 실효성 있게 수행되지 않는다. 예를 들어 김포시 거물대

리의 경우 2014년 지자체에서 연중 실시한 단속 결과가 28건인 데 반하여 2015년 환경부

중앙기동단속반이 단 5일간 실시한 단속 결과는 59건107)이다. 이는 지자체가 사후관리의

책임을 맡는 현재의 방법은 만약에 있을 공장입지 결정 단계에서의 실수를 보완하기 어렵

다는 것을 의미한다.

사후감시를 통하여 난개발에 따른 누적적인 환경영향으로 문제가 발생한 지역이 파악되

었다 하더라도 이를 해결하는 과정은 쉽지 않다. 특히 개별토지에서 이루어진 행위에 대한

107) 환경부(2015), ｢환경부 중앙환경기동단속반 특별단속 실적(’13.5~)｣.

제8장 ․ 개선방안 ∣ 107

분쟁조정은 당사자 간 이해관계가 복잡하고 사유재산권과 환경권의 경중을 판단하는 것도

어려워 민간 측의 자발적인 해결은 어려운 것으로 판단된다.

2. 계획관리지역의 친환경적 관리방안

상기 계획관리지역 내 공장 관리의 주요 단계별로 분석한 문제점을 바탕으로 기존 연구

및 여러 관계 전문가의 의견 수렴을 거쳐 계획관리지역 내 공장-주거 혼재에 따른 난개발

을 친환경적으로 관리하기 위한 방안을 정리하였다. 실현 가능성에 따라 단기 개선방안과

장기 개선방안으로 구분하였고, 각 개선방안의 주체를 제시하였다. 수행 주체가 명확하고

이해관계가 다소 단순한 방안은 단기 개선방안으로 분류하였고, 그렇지 않은 경우엔 장기

개선방안으로 분류하였다.

가. 계획관리지역 지정 단계

1) 단기 개선방안

(1안) 전략환경영향평가 지침 마련(주체: 환경부)

계획관리지역 변경에 대한 전략환경영향평가를 위하여 토지적성평가 결과에 대응한

환경적 측면의 검토 및 협의 기준을 마련할 필요가 있다. 예를 들어 적법훼손지를 무조건

계획관리지역 대상으로 지정하는 것은 지양하고, 특히 해당 토지가 보전지역(농림지역,

보전관리지역 등) 내에 침투하여 동 보전지역의 정형성을 훼손할 우려가 있는 경우에는

이러한 원칙을 보다 철저하게 지키는 방향으로 하여 계획관리지역의 무분별한 확산을

막도록 할 수 있다.

또한 취락지구가 상당 부분 분포하고, 취락지구 인근에 개발 가능한 산지 및 농경지가

분포하여 공장입지에 따른 난개발이 우려되는 경우에는 공장-주거 혼재 난개발 방지를

고려하여 지구단위계획, 성장관리방안 또는 취락 인접지에 대한 공장입지 제한 기준 등이

우선 마련되어야 한다는 조건부로 협의하는 방향의 지침을 마련할 수도 있다.


상술한 예시들은 지속가능한 개발을 위한 국토정책의 원칙과도 부합하는 내용으로서

그와 관련하여 환경부의 논리를 강화할 필요가 있으며. 현재의 공장입지 관리 정책으로

실효적인 환경관리가 이루어지기 어려운 현실을 환경영향평가 담당자들이 공감할 수 있도

록 하는 작업이 동시에 이루어져야 한다.

전략환경영향평가 지침을 마련하는 것은 환경부 주체로 진행할 수 있으며, 법령의 제․개정 없이도 수행할 수 있는 과제여서 단기 방안으로 분류하였으나 지자체나 국토교통부에서

의 대응에 따라 장기화될 수도 있다.

(2안) 필지별 환경성평가체계 마련(주체: 환경부)

도시관리계획에 대한 전략환경영향평가 지침보다 환경부에서 준비할 수 있는 더욱 적극

적인 형태의 방안 중 하나는 국토교통부의 토지적성평가에 대응하여 환경부의 평가체계를

마련하는 것이다. 토지적성평가는 ‘기개발지와의 거리’ 지표가 강하게 작용하며 대상 토지

의 지형·식생 현황과 관계없이 기존 계획관리지역의 경계면을 따라 지속적인 확산을 유도

하는 개발 지향적인 평가라 할 수 있는 바, 이에 대응하여 양호한 지형·식생을 보전하는

등 환경성 중심의 평가 방법을 마련하여 전략환경영향평가 협의 시 활용토록 할 수 있다.

현재 진행 중인 국토환경성평가 지도 개선작업의 결과를 활용하는 방안은 물론, 토지적

성평가와 같이 방법론과 수행 소프트웨어를 배포하여 지자체에서 사용할 수 있도록 하는

보다 적극적인 방안도 고려할 수 있다.

환경부 과제를 통하여 해당 방법론을 마련하여 전략환경영향평가 협의 시 활용토록

하는 것은 단기에 수행될 수 있으나, 국토교통부 및 지자체의 저항이 있을 우려가 있다.

이를 극복하기 위하여 장기적으로는 국토-환경 연동제가 발동한 현 상황에서 토지적성평

가의 산출 결과와 환경부 평가체계의 산출 결과가 다를 경우에 대한 협의 원칙을 마련하거

나 양 부처가 공동으로 새로운 방법론을 개발하는 등의 노력이 필요하다.

제8장 ․ 개선방안 ∣ 109

(3안) 토지적성평가 투명성 제고(주체: 국토교통부)

도시관리계획에 대한 전략환경영향평가를 적정히 수행할 수 있도록 토지적성평가 산정

과정 등을 필요 시 환경부 협의 과정에 공개할 수 있도록 할 필요가 있다. 이는 정부3.0의

기조와도 부합하는 안으로서, 환경부와 국토교통부 간의 협의를 통하여 ｢토지의 적성평가

에 관한 지침｣상 보안과 관련한 내용을 정비하면 비교적 간단히 이루어질 수 있는 사항인

것으로 판단된다.

2) 장기 개선방안

(1안) 도시기본계획부터 도시관리계획, 개발행위의 일체적인 관리 시스템 마련(주체:

국토교통부, 지자체)

선 계획-후 개발의 국토계획 원칙에 따라 도시기본계획 내 토지이용 계획을 통해 계획관

리지역의 방향을 설정하고 이를 반영하여 도시관리계획을 수립하며, 개발행위심의기준에

적용하는 것108)은 국토정책 차원에서 궁극적으로 달성하여야 할 목표이다. 이를 통하여

도시기본계획이 개발행위허가 시 상위 계획의 역할을 수행함으로써 행정적·법률적 대응

근거를 마련하고, 각 자치단체가 조례를 제정하여 운용함에 있어 계획적 근거로 활용토록

할 필요가 있다.

다만, 이러한 안에 대한 필요성이 국토계획 전문가 사이에서 오래전부터 제기되어 왔지

만 현재까지 가시화되는 노력과 성과가 부족했다는 점에서 실현 여부가 불투명한 것이

문제다.

나. 공장입지 단계


(1안) 개별공장의 인·허가를 위한 배출시설 검토지침 마련 및 기술지원(주체: 환경부)

108) 채병선 외(2012), pp.176, 196-198.


현 공장입지 관리 체계상 공장 인·허가 단계에서의 사업계획 적정성 검증이 가장 중요한

단계로 부각되고 있는 만큼, 환경부 차원에서 계획관리지역 내 개별공장에 대한 ‘입지기준

확인’ 및 ‘사업계획서’의 생산업종, 원자재, 생산공정도, 생산시설 명세, 배출시설 명세

등의 타당성 검토를 위한 기준 연구 및 검토지침 등을 마련할 필요가 있다. 이를 통하여

지자체 담당자로 하여금 효율적으로 불합리한 사업계획서 내용을 분별할 수 있도록 하는

기반을 제공할 수 있다. 현재 환경부에서 이에 대한 작업이 진행 중이며 단기간 내 결과가

도출될 것으로 예상된다.

(2안) 계획적 공장입지 유도방안 활성화(주체: 국토교통부)

지구단위계획, 준산업단지, 성장관리방안 등의 활성화 차원에서 건폐율·용적률 완화

등의 인센티브 적용을 검토할 수 있다.

특히 기존의 난개발 방지방안들 중 계획관리지역 내 개별공장 입지 조정에 가장 적합한

성장관리방안의 위상을 높일 필요가 있는 것으로 판단된다. 타 방안은 토지를 일정 규모

이상 집단화해야 한다는 어려움이 있는 반면, 성장관리방안은 해당 토지들에 개발 방향만

을 제시하는 방식이어서 실현성이 높다.

성장관리방안을 ‘성장관리계획’으로 명칭을 변경하고 도시기본계획의 하위 계획으로서

도시관리계획과 유사한 위상을 갖도록 법적 기반을 안정화하고, 도시기본계획의 방향을

수용하면서 비시가화지역의 계획적 관리를 위한 가이드라인을 제시하는 역할을 수행하도

록 할 수 있다.109) 현재 국토교통부 차원에서 성장관리방안을 활성화하기 위한 연구가

수행 중에 있으며, 단기간 내에 이를 활용한 정책이 제안될 것으로 예상된다.


(1안) 조례를 통한 공장입지 제한 근거 강화(주체: 국토교통부, 지자체)

도시관리계획적 차원에서 수행될 수 있는 공장입지 관리의 한 방법은 지자체 조례를

109) 김은란 외(2013).

제8장 ․ 개선방안 ∣ 111

활용한 관리다. 이는 공장 난개발로 인한 환경오염 문제가 심각하고 그에 대한 실질적인

단속이 어려운 경우 지자체에서 의지가 있다면 활용할 수 있는 방법이다. 가장 간단한

방법은 오염물질을 무방류 처리하는 등 일정 조건에 부합할 시 예외적으로 설치할 수

있도록 한 법령을 조례를 통하여 무효화하는 것으로서, 이는 국토계획법 시행령에서 이미

그 근거가 마련되어 있다. 이 방법의 문제는 동 지자체 내에서도 다양한 지역적 개발

특성을 구분하여 관리하기가 어렵다는 것이다.

조례를 이용해 특정 지역에 대하여 입지를 규제할 수 있는 방법으로는 특정용도제한지구

의 활용이 있다. 동 지구는 주거기능이나 청소년 보호 등의 목적으로 청소년 유해시설

등 특정 시설의 입지를 제한하기 위한 용도지구로서(｢국토계획법 시행령｣ 제31조 2항),

조례를 통하여 구체적인 내용을 결정할 수 있다. 계획관리지역 내에서 지역 단위로 과도한

시설의 입지를 방지하거나, 주거기능(마을이나 취락)을 보호하기 위하여 주거환경에 위해

한 시설의 입지를 제한하는 방식으로 활용할 수 있을 것으로 판단된다. 문제는 법 취지가

청소년 유해시설의 입지 제한을 주목적으로 한 것으로 보여 공장시설에도 적용할 수 있는

지에 대한 법률적 검토가 수반될 수 있다는 점과, 지자체에서 특정용도제한지구를 실제

활용한 사례가 매우 드문 것으로 보아 활용성이 부족하다는 점이 있다.

보다 직접적으로 계획관리지역 내 난개발이 우려되는 특정 지역에 공장입지를 규제할

수 있도록 지자체를 지원하는 방법으로는 ｢국토계획법 시행령｣ 별표20 “계획관리지역

안에서 건축할 수 없는 건축물”의 제2호 “지역 여건 등을 고려하여 도시·군계획 조례로

정하는 바에 따라 건축할 수 없는 건축물”의 타 조에 환경성과 관련한 조건을 추가하는

방안을 고려할 수 있다. 이는 ｢국토계획법 시행령｣의 일부 개정을 수반하여야 하며, “｢환경

정책기본법 시행령｣ 제2조에 따른 환경 기준을 초과하고 기존의 취락지와 인접한 지역에

설치되는 경우 등”과 같은 문구의 삽입으로 가능하다.

(2안) 건축법의 용도변경 기준 개선(주체: 국토교통부)

창고시설을 용도변경 하여 공장으로 이용하는 경우에 대응하는 방법으로는 용도변경


범위에 대한 기준을 마련하고 현재의 신고제를 허가제로 전환하여 용도변경을 체계적으로

관리하는 방안을 고려할 수 있다.110) 다만, 단속이 잘 이루어지지 않고 있을 뿐, ｢건축법｣ 상에서 이미 건축물의 불법 용도변경은 규제하고 있으므로 기존의 간단한 신고제를 상대적

으로 복잡한 허가제로 일괄 전환하는 것이 새로운 규제로 인식되며, 기존 사업자 등의

저항이 우려된다는 문제가 있다.

다. 사후관리 단계


(1안) 기동단속반 적극 활용(주체: 환경부)

일부 지자체에서 중앙기동단속이 지자체 단속보다 효율적일 수 있음이 나타난 바, 민원

발생 건수 및 유형 분석을 토대로 난개발이 우려되는 지역을 선정하여 주기적으로 중앙기

동단속을 추진할 필요가 있다.

(2안) 다양한 사후감시·관리 지원(주체: 환경부, 지자체)

개별사업자의 사후 불법행위는 불시에 발생하는 경향이 있어 공공에 의한 감시가 쉽지

않다. 그러므로 상습 민원 발생 지역에 대하여 피해 당사자 등 민간에 의한 감시가 가능하도

록 하거나 passive monitoring 등 저비용의 실효적인 사후 모니터링 기법을 도입할 수

있도록 제도적·기술적으로 지원할 필요가 있다. 이는 환경부 및 지자체의 의지에 따라

단기적으로 수행될 수 있는 과제이나, 실제 정책적 활용의 측면에서는 공장업주들의 민원

에 대한 우려로 인하여 도입에 대한 저항이 있을 수 있다는 제한이 있다.

(3안) 자발적 환경관리 추진(주체 : 주민)

민간 차원에서는 주거환경 개선을 위한 자구 노력 차원에서 지자체, 주민, 사업장을

110) 이성룡 외(2009).

제8장 ․ 개선방안 ∣ 113

포함한 ‘환경협의회’를 구성해 운영하고, 사업장-지자체 간 ‘자발적 환경관리협약 체결’

및 이행 상황을 주기적으로 점검하는 노력을 추진할 수 있다. 주민과 공장업주 간 갈등이

심각한 김포시 대곶마을 지역에서 이러한 방식이 시험 운영되고 있으며, 이러한 사례가

매우 드문 만큼 그 효과에 대한 지속적인 관찰과 운영 개선을 통하여 민간 차원의 관리를

활성화할 필요가 있다.


(1안) 사후관리를 위한 예산지원 노력(주체: 환경부, 국토교통부, 산업부)

공장의 입지규제 완화는 보다 면밀한 환경관리를 수반하는 바 입지규제 완화 정책 추진

시에는 그에 따라 추가 발생하는 환경관리비용에 대한 고려가 필요하다. 그동안 계획관리

지역의 입지규제 완화정책 추진 시 이에 대한 고려가 부족하여 현재 실질적인 사후환경관

리에 대한 예산 및 인력의 부족 문제가 드러난 바, 사후관리를 위한 지자체 예산지원을

위한 관련 부처 모두의 적극적인 협력 지원이 필요하다.

(2안) 공장 이전 또는 주민 이주 방안 마련(주체: 국토교통부, 환경부, 지자체)

이미 공장 난개발로 인하여 주거환경에 문제가 발생한 지역에 대해서는 공장이전 또는

주민 이주 등의 방안이 고려할 수도 있으나, 이를 위한 소요 비용을 민간 차원에서 감당하기

에는 어려울 것으로 예상된다. 따라서 환경민원 집중 지역에 대하여 현장실사를 통해 문제

가 확인되면 공장 이전이나 주민 이주 방안을 국가 또는 지자체에서 지원하는 체계를

마련하는 것이 필요하다. 이 방안은 주체와 예산에 대한 사항이 불투명하여 단기적으로

수행되기는 어려운 문제가 있다.

참고 문헌 ∣ 115

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부록 ∣ 121

<부록> 사업계획서

부록 ∣ 123


자료: 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙」 [서식 2의2]

Abstract ∣ 125

Abstract

Current Land Development Conditions and Environmental Management Measures in the Plan Management Zone

The plan management zone (PMZ) areas in suburbs have a strong development pressure due to relatively less restrictions on development activities and lower land prices than urban areas. Environmental problems created by disorderly developments in the PMZ have emerged as major social concern (e.g., higher cancer rate or negative ecological impacts due to factory pollution), However, many local governments have increased PMZ areas to attract more tax bases, and national government have eased land development restrictions in the zone to support local economy. In order to lessen environmental problems in PMZ areas, it is urgent to devise systematic measures to prevent disorderly developments in the zone. This study investigates reasons for disorderly developments in PMZ areas and recommends management measures to control them, especially focusing on the conflict between residential and industrial land uses.

Our analysis presents that current policy measures have been less successful in controlling disorderly developments in PMZ areas. Local land use planning system in suburban areas tends to be development-oriented, while strategic environmental assessments have not been able to properly control local land use plans in the process of deciding PMZ boundaries. The factory establishment permit based on emission level is acting as the most useful tool in factory location decision process, but local governments have limited capacity for filtering illegal applications and illegal emission activities.


This study recommends various policy measures to control developments in PMZ areas in more sustainable ways, including improvement in strategic environmental assessment on PMZ boundary decision, factory location decision, factory establishment permit system, and post-monitoring system.

Keywords: Plan Management Zone(PMZ), Disorderly Development, Strategic Environmental Assessment(SEA), Environmental Management

| 저자 약력 |

이영재

미국 텍사스A&M대학교 도시 및 지역계획학 박사

한국환경정책․평가연구원 부연구위원(현)

E-mail : [email protected]

주요 논문 및 보고서

“Impervious Surface Regulation and Urban Sprawl as its Unintended Consequence”(2013, Land Use

Policy)

“Urban Form and Travel Patterns at the Regional Scale Considering Polycentric Urban Structure”

(2012, Texas A&M University)

박지현

서울대학교 환경대학원 도시 및 지역계획학 석사

한국환경정책․평가연구원 연구원(현)


성찬용

미국 텍사스A&M대학교 도시 및 지역계획학 박사

한밭대학교 도시공학과 조교수(현)


계획관리지역 토지이용 실태분석 및 환경관리...

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