een interpretatie van artikel 50 veu in het kader van … · toen ik in 2017 mijn erasmus in...
TRANSCRIPT
EEN INTERPRETATIE VAN ARTIKEL
50 VEU IN HET KADER VAN DE
BREXIT: HET AKKOORD OVER DE
BURGERRECHTEN
Aantal woorden: 47.236
Louise Geerebaert Studentennummer: 01305211
Promotor: Prof. dr. Peter Van Elsuwege
Commissaris: mevr. Liesbet Van den Broeck
Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de Rechten
Academiejaar: 2017 – 2018
i
ii
Voorwoord
Meer dan anderhalf jaar geleden koos ik een onderwerp voor mijn masterproef. Op dat moment
aarzelend over het brede thema van de Brexit, wist ik niet zo goed waar ik aan begonnen was.
Toen ik in 2017 mijn Erasmus in Schotland ervoer, beleefde ik het hele gebeuren van dichtbij.
Het onbekende terrein van de Brexit was voor mij een uitdaging deze materie vast te pakken.
Ik wil daarbij graag mijn promotor, professor Van Elsuwege, bedanken niet alleen voor de
begeleiding van mijn masterproef maar ook voor de gegroeide interesse in Europees recht die
ik doorheen mijn master en door de grondige studie EU autonome rechtsore verder heb
ontwikkeld.
Graag wil ik ook mijn ouders bedanken die mij de kans hebben gegeven om te studeren aan de
Universiteit Gent. Gedurende mijn studies waren mijn ouders, mijn vriend Stijn en broer Felix
steeds de thuisbasis waarop ik kon terugvallen. Ik dank hen voor hun voortdurende steun en
vooral voor de gezellige momenten in familie.
Tot slot wil ik graag mijn vrienden en vriendinnen van de rechten bedanken waarbij ik altijd
terecht kon voor de nodige ontspanningen, met wie ik de mooiste herinneringen deel en die
vooral hebben bijgedragen tot de zelfzekere en standvastige persoon die ik na vijf jaar meen
geworden te zijn.
‘If we open a quarrel between past and present we shall find that we have lost the future’
Winston Churchill
iii
Inhoud
INLEIDING............................................................................................................................................. 1
DEEL I : HET RECHT OP UITTREDING TUSSEN TWEE VUREN ................................................. 3
1. SITUERING .................................................................................................................................... 3
1.1. Inleiding .................................................................................................................................... 3
1.2. Uittreding met toestemming ..................................................................................................... 4
1.3. Eenzijdige uittreding ................................................................................................................ 5
1.3.1. Expliciete bepaling ............................................................................................................ 5
1.3.2. Geen expliciete bepaling ................................................................................................... 6
1.3.2.1. De intentie van de partijen .......................................................................................... 7
1.3.2.2. “Inherent in the nature of the Treaty” ........................................................................ 8
1.4. De relevantie van het Internationaal recht .............................................................................. 12
2. VERDRAG VAN LISSABON: HISTORISCHE ACHTERGROND .......................................... 13
2.1. Ontstaan .................................................................................................................................. 13
2.2. Verklaring van Laken ............................................................................................................. 14
2.3. Beginfase ................................................................................................................................ 15
2.4. Een nieuwe materie in haar kinderschoenen .......................................................................... 16
2.5. The final draft ......................................................................................................................... 19
3. ARTIKEL 50 ONDER HET VERDRAG VAN LISSABON ....................................................... 19
3.1. Een recht op uittreding bestaat ............................................................................................... 20
3.2. De EU: een democratische entiteit ......................................................................................... 20
3.3. Artikel 50 als een flexibele maatregel .................................................................................... 21
3.4. Een gewichtige belangenafweging ......................................................................................... 22
3.5. Artikel 50 als een lege doos met een symbolische waarde. Of toch niet? .............................. 23
DEEL II : ANALYSE VAN ARTIKEL 50 VEU ................................................................................. 24
1. EEN VRIJWILLIG MAAR NIET ONVOORWAARDELIJK RECHT ....................................... 25
1.1. Een exclusieve vrijheid onder grondwettelijke voorwaarden ................................................. 25
1.2. Nut .......................................................................................................................................... 27
1.2.1. Geen inhoud zonder doel ................................................................................................. 27
1.2.2. Beweegredenen van het Verenigd Koningrijk ................................................................. 27
1.3. Geen onmiddellijk en absoluut recht ...................................................................................... 28
1.3.1. Ready, set, go! ................................................................................................................. 28
1.3.2. Preventief toezicht op het nationaal gebeuren ................................................................. 29
1.3.3. Controle a posteriori ........................................................................................................ 29
2. KENNISGEVING ......................................................................................................................... 31
2.1. Formele start ........................................................................................................................... 31
2.2. Conditio sine qua non ............................................................................................................. 32
2.2.1. Een voorwaarde zonder vereisten .................................................................................... 32
iv
2.2.2. De zaak Miller ................................................................................................................. 33
2.3. Kan het VK nog terug? ........................................................................................................... 34
3. HET HART VAN DE UITTREDINGSPROCEDURE ................................................................ 39
3.1. De richtsnoeren van de onderhandelingen.............................................................................. 39
3.1.1. Kernprincipes en de rationele benadering van het onderhandelingsproces ..................... 40
3.1.2. Regeling voor een geordende uittreding .......................................................................... 40
3.1.3. Besluitvorming over de richtlijnen .................................................................................. 42
3.2. Onderhandelingsfase .............................................................................................................. 42
3.2.1. Toepassingsgebied van artikel 50 VEU .......................................................................... 43
3.2.1.1. Plicht tot onderhandelen ........................................................................................... 43
3.2.1.2. Er is maar één uittredingsverdrag ............................................................................. 44
3.2.2. Besluitvorming ................................................................................................................ 46
3.2.3. Rol van het Parlement ..................................................................................................... 48
3.3. Uittredingstermijn .................................................................................................................. 51
3.4. Hoe eenzijdig kan een uittreding zijn? ................................................................................... 52
4. DE STATUS VAN DE UITTREDENDE LIDSTAAT TIJDENS DE ONDERHANDELINGEN53
4.1. De formele status vanuit intern opzicht .................................................................................. 54
4.2. De formele status vanuit extern opzicht ................................................................................. 56
5. THE ENTRY IS NEAR BUT YET SO FAR ................................................................................ 59
5.1. Spijt? Terug naar nul! ............................................................................................................. 59
5.2. Aan de zijde van artikel 49 VEU ............................................................................................ 60
5.2.1. Situering van de intredingsprocedure .............................................................................. 60
5.2.2. Toetreden en Vertrekken : een systematische vergelijking ............................................ 61
5.2.2.1. Uitgangspunt ............................................................................................................ 61
5.2.2.2. Verloop van het proces ............................................................................................. 61
5.2.2.3. Besluitvorming ......................................................................................................... 62
5.2.3. Wat kunnen we vandaag leren van artikel 49 VEU ......................................................... 63
DEEL III : TOEPASSING OP DE BREXIT : BURGERRECHTEN ................................................... 64
1. EUROPEES RECHT ALS BASIS TIJDENS DE ONDERHANDELINGEN ............................. 64
1.1. Plicht in hoofde van de EU instellingen.................................................................................. 65
1.1.1. Gegrond op artikel 50(2) VEU ........................................................................................ 65
1.1.2. Bescherming van het EU-burgerschap ............................................................................ 66
1.1.2.1. Rechten afgeleid uit het EU-recht ............................................................................ 66
1.1.2.2. De status van EU-burgerschap ................................................................................. 68
1.1.3. Gestuurd door de Europese Instellingen .......................................................................... 70
1.2. Rol van het Hof van Justitie in de kwestie over het EU burgerschap ..................................... 73
1.2.1. De ontvankelijkheid van de vraag ................................................................................... 73
1.2.2. Het belang van Rottmann ................................................................................................ 74
1.2.3. Doorbraak in de evolutie van het Europees burgerschap?............................................... 75
v
2. CITIZENS, WE HAVE A DEAL! ................................................................................................ 77
2.1. Voorstel van 19 maart 2018 ................................................................................................... 77
2.2. Het gebruik van Europese concepten ..................................................................................... 78
2.3. Personeel toepassingsgebied .................................................................................................. 79
2.4. Het vrij verkeer van personen en het verblijfsrecht ................................................................ 80
2.4.1. Situering .......................................................................................................................... 80
2.4.2. Een vrij beperkt vrij verkeer van personen ...................................................................... 81
2.4.3. Opteren voor een status voor verblijf .............................................................................. 83
2.4.4. Door de mazen van het net .............................................................................................. 86
2.5. Andere aspecten van het Akkoord .......................................................................................... 89
2.5.1. Recht op werk .................................................................................................................. 89
2.5.2. Professionele kwalificaties .............................................................................................. 89
2.5.3. Coördinatie van de sociale zekerheid .............................................................................. 90
2.6. Interpretatie en uitwerking ..................................................................................................... 91
2.6.1. Eenvormige interpretatie ................................................................................................. 91
2.6.2. Implementatie .................................................................................................................. 92
3. VERGELIJKING MET ANDERE MODELLEN ......................................................................... 93
3.1. Noorwegen ............................................................................................................................. 94
3.2. Zwitserland ............................................................................................................................. 95
3.4. Waar kan het Akkoord van 19 maart 2018 gesitueerd worden? ............................................. 96
4. TOETS AAN ARTIKEL 50 VEU ................................................................................................. 97
CONCLUSIE....................................................................................................................................... 100
BIBLIOGRAFIE ................................................................................................................................. 104
1
INLEIDING
1. “Brexit means Brexit”!1 Op 23 juni 2016 heeft 52% van de Britse kiezers ervoor gekozen om de
Europese Unie te verlaten. De Britse Regering heeft daarbij besloten om artikel 50 VEU in te roepen en
de Europese Unie officieel te verlaten.
2. Reeds twee jaar geleden werden we geconfronteerd met de uittreding van het Verenigd Koninkrijk van
Groot-Brittannië en Noord-Ierland (hierna: het VK) en was er geen eenduidigheid over hoe deze in
werkelijkheid zou verlopen noch hoe zo’n terugtrekking vorm zou krijgen. Met dit onderzoek wil ik
me mengen in het debat betreffende de interpretatie van artikel 50 VEU en wat de uittreding tot gevolg
heeft voor de getroffen burgers. Dit onderzoek focust zich in eerste instantie op de juridische analyse
van artikel 50 VEU. Deze analyse wordt hierbij getoetst aan de situatie van de Brexit. Het doel bestaat
erin bij te dragen in de interpretatie van de uittreding uit de EU. In tweede instantie wordt onderzocht
in welke mate de EU-burgerrechten van de EU-burgers in het VK en de Britten in de EU na de officiële
Brexit zullen standhouden.
3. Het is een actueel thema dus de meeste informatie zal komen uit juridische tijdschriften en papers,
officiële documenten van de EU en van de regering van het VK en uiteraard de meest recente boeken
daaromtrent.
4. Dit onderzoek valt uiteen in drie delen. Om te beginnen wordt teruggeblikt op de evolutie die het
recht op uittreding uit de EU heeft doorgemaakt en hoe deze vorm kreeg. Hierbij wordt vertrokken
vanuit het internationaal recht om vervolgens over te gaan naar ontstaan van het recht op uittreding in
de Europese Unie. De Europese Conventie wordt hier als startpunt beschouwd van de idee van het recht
op uittreding uit de Unie. Voorts wordt het recht bekeken onder het Verdrag van Lissabon dat artikel 50
VEU uitdrukkelijk heeft ingevoerd. De bedoeling hiervan is de functie van het recht op de terugtrekking
uit de Unie nader te bekijken vanuit de context waarin dit recht is ontstaan (DEEL I).
5. Vervolgens wordt de uittredingsprocedure zoals ze in artikel 50 VEU beschreven staat stap voor stap
geanalyseerd (DEEL II). Deze procedure geeft een eenvoudig kader weer van het verloop van het
uittredingsproces. Artikel 50 VEU voorziet in een onderhandelingsproces tussen de uittredende staat en
de EU over de voorwaarden van de uittreding, maar benadrukt eveneens het belang van de ‘toekomstige
relatie’ met de EU. Het probleem zit hem echter in de concrete uitwerking van het artikel. Het staat vast
dat de lidstaten van de EU nauw verbonden zijn met elkaar. Een afscheiding van deze verweven Unie
vergt dan ook een grondige studie onder welke voorwaarden dit mogelijk is. Kortom, de bepaling
omtrent de uittredingsprocedure is een open norm die in de praktijk moet worden omgezet en bepaald
1 Via: https://www.telegraph.co.uk/news/2016/10/12/watch-theresa-mays-key-quotes-on-brexit/.
2
wordt door haar concrete omstandigheden. Het gevaar hierbij is dat zo een open norm vatbaar is voor
interpretatie die in de literatuur vaak uiteenlopend is. Het onderzoek beperkt zich echter slechts tot de
eerste fase van de Brexit-onderhandelingen. Dit betekent dat de onderhandelingen over de toekomstige
relaties tussen de EU en het VK nadat deze is uitgetreden hier niet zullen worden geanalyseerd.
6. Tot slot wordt na de analyse van artikel 50 VEU, het artikel toegepast op de Brexit voor wat betreft
de burgerrechten (DEEL III). Aan de hand van het ontwerpakkoord van 19 maart 2018 over de
voorwaarden van de uittreding zullen enkele vraagstukken omtrent de burgerrechten na de Brexit
worden belicht. De focus ligt hoofdzakelijk op het vrij verkeer van personen, en meer specifiek het
verblijfsrecht.
3
DEEL I : HET RECHT OP UITTREDING TUSSEN TWEE VUREN
1. SITUERING
1.1. Inleiding
7. Vandaag de dag geeft artikel 50 VEU de lidstaten de mogelijkheid om uit de Unie te treden. Dit artikel
werd ingevoerd door het Verdrag van Lissabon. De centrale vraag rijst hier of men reeds vóór het bestaan
van het Verdrag van Lissabon van 13 december 2007 uit de EU kon treden.2 In dit onderdeel wordt de
relevantie van het internationaal recht onderzocht voor wat betreft het bestaan en de toepassing van een
recht op uittreding uit de EU vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Daarbij wordt
ook aandacht besteed aan de discussie omtrent het al dan niet bestaan van een unilateraal recht op
uittreding aangehaald.
8. Op internationaal niveau bestaan er allerlei manieren waarop het lidmaatschap van een internationale
organisatie kan beëindigd worden.3 Dit onderzoek beperkt zich tot de uittreding door toestemming van
alle lidstaten en de eenzijdige uittreding. Deze laatste vorm van kan op volgende – algemene – wijze
worden geformuleerd als : “a unilateral act by which a nation that is currently a party to a treaty ends
its membership in that treaty”4.
9. De Weense Conventie van 1969 betreffende het Verdrag inzake het Verdragenrecht zal als basis
genomen worden voor het onderzoek naar het recht op uittreding op internationaal niveau. In het Weens
Verdrag inzake Verdragenrecht zit de mogelijkheid tot uittreding vervat in artikel 54 WWV5 waarbij
alle leden van de internationale organisatie hun toestemming moeten geven.
Verder staat artikel 54 WVV ook toe dat internationale organisaties in een uitdrukkelijke bepaling
kunnen voorzien waarop de leden van deze organisaties zich kunnen baseren. Deze expliciete bepaling
– opgenomen in de verdragen – maakt het mogelijk voor een lidstaat om eenzijdig uit een organisatie te
treden.
Tot slot voorziet artikel 56 WVV6 in de mogelijkheid om uit te treden wanneer er geen expliciete
bepaling is opgenomen in de verdragen van een internationale organisatie. In deze laatste hypothese
2 A. WYROZUMSKA, “Withdrawal from the Union” in H-J BLANKE en S. MANGIAMELI (eds.), The
European Union after Lisbon, Berlijn, Springer, 2012, 344. 3 Ibid., 2. 4 OFFICE OF LEGAL AFFAIRS VAN DE VN, Final Clauses of Multilateral Treaties Handbook, United
nations publication, 2003, 109. 5 Artikel 54 Verdrag van Wenen van 23 mei 1969 inzake internationaal het verdragenrecht, BS 25 december
1993 (hierna: WVV). 6 Artikel 56 WVV.
4
bestaat er veel discussie omtrent het bestaan van een eenzijdige mogelijkheid de organisatie te verlaten.
10. In dit onderdeel zullen bovenstaande bepalingen worden toegelicht in een internationale context,
waarna ze op Europees niveau zullen worden besproken voor wat de periode vóór de inwerkingtreding
van het Verdrag van Lissabon betreft.
1.2. Uittreding met toestemming
11. Om te beginnen is het volgens artikel 54 WVV mogelijk om een internationale organisatie te verlaten
wanneer men – na alle lidstaten op de hoogte te hebben gebracht – de toestemming van ieder lid van de
organisatie bekomt.7 De uittredingsprocedure moet dan verlopen in overeenstemming met de bepalingen
van het Verdrag. Hier kan op Europees niveau de zaak over de afscheiding van Groenland uit de EU het
best geplaatst worden.
12. Als een gevolg van een toenemende autonomie binnen het Deens grondwettelijk recht, streefde
Groenland ernaar de EEG te verlaten. Op 23 februari 1982 werd een Deens referendum over het EEG-
lidmaatschap georganiseerd waarbij 52% van de bevolking koos voor een afscheiding van Groenland
van de EU (toenmalige EEG). 8 De Deense regering diende een memorandum in bij de Europese Raad
met de vraag hieraan gevolg te geven. De Europese Raad heeft in 1983 – na groen licht te hebben
gekregen van de Europese Commissie en het Europese Parlement – positief geantwoord op het verzoek
van de Deense regering.9 De vraag om de Unie te verlaten werd positief beantwoord doordat alle
lidstaten instemden met deze beslissing. Binnen de Unie zelf werd het eerder opgevat als een
reorganisatie van het Koningschap Denemarken dan een echte uittreding uit de EU waardoor we hier
niet echt van een werkelijke exit in de eigenlijke betekenis van het woord spreken.10 Op één bepaald
twistpunt11 na, heeft de afscheiding van Groenland weinig impact gehad op de EEG aangezien enkel het
geografisch toepassingsgebied van de EEG moest worden gewijzigd.12
7 Artikel 54 b) WVV: (b)At any time by consent of all the parties after consultation with the other contracting
States.” 8 M. CHAMON, “Precedentwaarde van de Groenlandse Exit voor een EU-uittredende VK”, SEW 2017, afl.4,
139-142. 9 A. F. TATHAM, “‘Don’t Mention Divorce at the Wedding, Darling!’: EU Accession and Withdrawal after
Lisbon” in A. BIONDI, P. EECKHOUT en S. RIPLEY (eds.), EU law after Lisbon, Oxford, Oxford University
Press, 2012, 146. 10 H. R. KRAMER, “Greenland’s European Community(EC)- Referendum, Background and Consequences”,
German YBK Intl 1982, 273.
11 J. L. FAUCHEUX, “Le nouveau regime de relations entre le Groenland et la Communauté économique
européenne”, RMC 1985, (284),82. 12 A. S. RIED, “Brexit begins: an overview of the legal issues”, EU Law Analysis Blog, 28 juli 2016
http://eulawanalysis.blogspot.be/search?q=Greenland.
5
1.3. Eenzijdige uittreding
1.3.1. Expliciete bepaling
13. Naast een uittreding via consensus van alle lidstaten volgens artikel 54 WVV, bevat ditzelfde artikel
in het tweede lid nog een andere optie tot uittreding. Dit tweede lid schrijft voor dat internationale
organisaties in hun verdragen een expliciete mogelijkheid kunnen voorzien voor hun lidstaten om
eenzijdig uit deze organisatie te stappen.13 Om een beeld te krijgen van hoe zo een expliciete bepaling
eruit ziet, moet naar de verdragsteksten van de verschillende internationale organisaties zelf gekeken
worden. Tot vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon bestond er geen enkele bepaling
in het EEG-recht die het recht om de toenmalige EEG te verlaten bewerkstelligde. In een ander
hoofdstuk zal verder worden overwogen of op het niveau van de EEG nog een andere terugvalbasis
bestaat om uit te treden. Het valt echter op dat er een zekere variatie in deze exit-artikelen bestaat en ze
dus zeker niet als een standaard ‘boilerplate’-clausule mogen gezien worden. Overigens hebben deze
expliciete bepalingen meer tot doel de internationale samenwerking tussen de lidstaten te bevorderen.14
Het is niet de bedoeling dat al deze variaties hier aan bod komen, daarom spits ik mij enkel toe op twee
concrete toepassingsgevallen om deze variatie te illustreren.
14. Een eerste voorbeeld is de expliciete bepaling opgenomen in de WTO. Deze exit-bepaling werd op
een algemene en veel voorkomende wijze geformuleerd. Het akkoord over de WTO voorziet in een
uitdrukkelijke bepaling die iedere lidstaat de toestemming verleent om op het even welk moment uit de
WTO te stappen. Het artikel voorziet namelijk in een uittreding uit het akkoord dat WTO vestigt alsook
uit de multilaterale handelsakkoorden15, maar het is ook mogelijk om enkel uit een plurilateraal
handelsakkoord te stappen16. De eigenlijke uittreding vindt plaats uiterlijk zes maand nadat de Staat in
kwestie de Directeur-Generaal van zijn beslissing in kennis heeft gesteld.17
Vaak worden zulke exit-clausules gekenmerkt door het feit dat ze op elk moment kunnen worden
ingeroepen. In het geval van de WTO wordt evenmin een tijdslimiet vooropgesteld.
Ook zien we dat de eenzijdige uittredingsbepalingen vaak een voorafgaande kennisgeving vereisen en
voorzien dat de werkelijke uittreding pas intreedt na de afloop van een bepaalde periode. Aldus blijkt
dat een uittreding uit een internationale organisatie – op enkele uitzonderingen na18 – nooit automatisch
13 Artikel 54, a) WVV. 14 L. HELFER, “Terminating Treaties” in D. B. HOLLIS (ed.), The Oxford guide to treaties, Oxford, Oxford
University Press, 2012, 641. 15 Artikel 15, lid 1 Overeenkomst van 15 april 1994 tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie. 16 Artikel 15, lid 2 Overeenkomst van 15 april 1994 tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie. 17 Ibid., 16. 18 Artikel 7 Verdrag inzake de oprichting van de organisatie voor Economische samenwerking in het Zwarte
6
zal verlopen. In de meeste gevallen zal de uittredende lidstaat een procedure moeten volgen die op z’n
minst zes tot twaalf maanden duurt. Zo’n uitstapprocedure heeft een tweevoudig doel voor ogen. Ten
eerste dient zo een procedure als een afkoelingsperiode waarbij de uittredende lidstaat de mogelijkheid
krijgt om zijn beslissing te herzien. Ten tweede kunnen de uittredende partij alsook de internationale
organisatie zelf tijdens die periode de tijd nemen om zoveel mogelijk de gevolgen van de uittreding te
regelen.19
In de meeste gevallen wordt voor een uittredingsbeslissing geen verantwoording vereist.20 Dat betekent
dat een staat om het even welke reden mag beslissen een internationale organisatie te verlaten. Zo’n
beslissing wordt dus meestal aan de vrije wil van een lidstaat wordt overgelaten.
15. Minder typisch is dan weer de exit-bepaling van de NAVO21 of van de International Maritieme
Organisatie22 waaraan de lidstaten slechts na afloop van respectievelijk 20 jaar en 1 jaar het recht
ontlenen om de organisatie te verlaten. Op die manier zijn de lidstaten verplicht om voor een bepaalde
periode lid te blijven van de organisatie. Door het recht op te schorten tot na de afloop van een bepaalde
tijdspanne, streefden de initiële lidstaten ernaar een zekere stabiliteit binnen de organisatie te behouden
en zo de mogelijkheid om bepaalde doelstellingen te vrijwaren.23
16. Wat minder onderzocht wordt is hoeveel keer en in welke situaties de lidstaten dan ook werkelijk
dat recht gaan uitoefenen. De gemeenschappelijke idee daarover bestaat dat een eenzijdige uittreding nu
eenmaal niet de regel maar eerder de uitzondering is.24
1.3.2. Geen expliciete bepaling
17. Na de uiteenzetting over de expliciete mogelijkheid om een internationale organisatie te verlaten,
kunnen we ons het volgende afvragen: wanneer een verdrag geen uitdrukkelijke uittredingsclausule
heeft opgenomen, mag men er dan redelijkerwijze van uitgaan dat de internationale organisatie in
Zeegebied. 19 K. D. MAGLIVERAS, “ Membership in international organizations” in J. KLABBERS en Å.
WALLENDAHL (eds.), Research Handbook on the law of international organizations, Northampton, Edward
Elgar Pub., 2011, 98-100. 20 L. HELFER, “Terminating Treaties” in D. B. HOLLIS (ed.), The Oxford guide to treaties, Oxford, Oxford
University Press, 2012, 643-644. 21 Artikel 13 Verdrag van 4 april 1949 inzake de Noord-Atlantische organisatie,
https://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_17120.htm. 22 Artikel 78 Verdrag inzake de Internationale Maritieme van 6 maart 1948,
https://www.riigiteataja.ee/aktilisa/2200/6201/2003/IMO_engl.pdf. 23 K. D. MAGLIVERAS, “ Membership in international organizations” in J. KLABBERS en Å.
WALLENDAHL (eds.), Research Handbook on the law of international organizations, Northampton, Edward
Elgar Pub., 2011, 98-100. 24 Ibid., 20.
7
kwestie niet de bedoeling had om zo’n recht te voorzien? Hierover bestaat in de literatuur geen
eenduidige perceptie. Het onderzoek moet echter geval per geval gevoerd worden en zelfs daarna bestaat
er vaak nog steeds onduidelijkheid.
18. Wanneer het recht om eenzijdig uit een internationale organisatie te stappen expliciet in het Verdrag
is opgenomen, bestaat er zoals eerder gesteld geen twijfel. Het probleem stelt zich pas wanneer zo’n
recht niet uitdrukkelijk wordt verleend. Men is het erover eens dat wanneer een internationale organisatie
nalaat bepaalde materies uitdrukkelijk op te nemen in haar verdragstekst, men terugvalt op het algemeen
internationaal recht.25 Om die reden zal artikel 56 WVV vaak als terugvalbasis genomen worden.
19. Deze bepaling stelt dat wanneer het Verdrag niet voorziet in een bepaling betreffende haar
beëindiging en niet voorziet in een mogelijkheid om de organisatie te verlaten, er dan ook geen recht op
uittreding kan worden toegekend. Dit is het principe. Daarop voorziet het artikel twee uitzonderingen.26
Op basis van deze uitzonderingen kan alsnog een recht om de organisatie te verlaten worden
uitgeoefend. Daarbij dikwijls wordt gesteld dat zo’n eenzijdige uittreding enkel mogelijk is wanneer een
multilateraal akkoord kan bekomen worden tussen alle leden van de internationale organisatie.27 Een
andere aanpak bestaat erin de praktijk van een internationale organisatie en de aard van haar verdragen
nader te bekijken om te kunnen afleiden of een impliciet recht al dan niet bedoeld was.28
1.3.2.1. De intentie van de partijen
20. Een eerste uitzondering die artikel 56 WVV vooropstelt, betreft de intentie van de partijen om een
mogelijke uittreding te faciliteren. Men gaat hier uit van de perceptie dat het niet de bedoeling van de
partijen kan geweest zijn een lid van de internationale organisatie ertoe te verplichten de samenwerking
verder te zetten, wanneer dat lid deze organisatie wil verlaten.29 De intentie van de partijen is vaak terug
te vinden in de preambule of de voorbereidende werken van het verdrag.30 Een concreet voorbeeld
hiervan zijn de Verenigde Naties. Zij hebben er bewust voor gekozen om enerzijds geen uitdrukkelijk
25 K. D. MAGLIVERAS, “ Membership in international organizations” in J. KLABBERS en Å.
WALLENDAHL (eds.), Research Handbook on the law of international organizations, Northampton, Edward
Elgar Pub., 2011, 110. 26 Artikel 56, eerste lid, a) WVV. 27 G. G. FITZMAURICE, “Second Report on the Law of the Treaties”, 1957, YBILC, vol II, 16, 22. 28 L. HELFER, “Terminating Treaties” in D. B. HOLLIS (ed.), The Oxford guide to treaties, Oxford, Oxford
University Press, 2012, 643-644. 29 J. KLABBERS, An introduction to international institutional law, 2e ed., Cambridge, Cambridge University
Press, 2009, 110. 30 A. WYROZUMSKA, “Withdrawal from the Union” in H-J BLANKE en S. MANGIAMELI (eds.), The
European Union after Lisbon, Berlijn, Springer, 2012, 345-349.
8
recht op te nemen om te verhinderen dat de organisatie zou verzwakken, maar ze voorzien anderzijds
wel in een impliciete mogelijkheid de VN te verlaten.31
21. Als we dan naar de Europese context kijken zien we dat het Verdrag van Parijs in 1951 de EGKS
(Europese Gemeenschap van Kolen en Staal) heeft gelanceerd voor een gelimiteerde periode van 50
jaar. Met de geboorte van de EEG heeft het Verdrag van Rome in 1957 deze beperkte duur opgeheven
en vervangen door artikel 240 dat een ongelimiteerde duur vooropstelde. Het probleem is echter dat de
voorbereidende werken van het Verdrag van Rome nooit werden gepubliceerd.32 Dit bemoeilijkt de
intentie van de oorspronkelijke partijen te achterhalen. Het is ook niet altijd nodig of aangewezen om
terug te grijpen naar de oorspronkelijke, teleologische interpretatie van een verdrag. Het kan immers in
bepaalde gevallen ook wenselijk zijn de EG ten tijde van vóór het Verdrag van Lissabon – als een
organische entiteit – evolutief te interpreteren.
1.3.2.2. “Inherent in the nature of the Treaty”
22. Een tweede uitzondering gaat uit van de impliciete mogelijkheid voor een lidstaat om op te stappen.
Deze exceptie stoelt op het recht om uit te treden dat impliciet in het verdrag is geïncorporeerd.33 Een
recht dat aldus kan afgeleid worden uit de manier waarop het verdrag is opgebouwd. Dit impliciet recht
wordt vaak gebaseerd op het argument van de soevereiniteit van een staat.34
23. Oppenheim stelt dat het verdrag kan gezien worden als een internationaal contract van onbepaalde
duur. Daarom kan volgens Oppenheim het recht om uit te treden gezien worden als een voorbehouden
recht omdat het anders tot een te verre beperking van hun soevereiniteit zou kunnen leiden.35 Deze
opvatting wordt verder onderbouwd door Signh. Hij stelt dat alles wat niet uitdrukkelijk in het voordeel
van de internationale organisatie is opgenomen in het verdrag, bij de lidstaten zelf berust.36 A contrario
kiest een staat dan weer soeverein om ten volle te participeren in een organisatie of niet, en eens de staat
heeft besloten om in een organisatie te treden, verliest hij een deel van zijn soevereiniteit en zal hij niet
langer de volledige beslissingsvrijheid genieten.37 Dit zijn echter geen waterdichte stellingen. Er zal dus
31 K. D. MAGLIVERAS, “ Membership in international organizations” in J. KLABBERS en Å.
WALLENDAHL (eds.), Research Handbook on the law of international organizations, Northampton, Edward
Elgar Pub., 2011, 98. 32 J. H. H. WEILER, “Alternatives to withdrawal from an international organization : the case of the European
Economic Community”, Isr. L. Rev. 1985, 282. 33 Artikel 56.1 lid b) WVV. 34 A. WYROZUMSKA, “Withdrawal from the Union” in H-J BLANKE en S. MANGIAMELI (eds.), The
European Union after Lisbon, Berlijn, Springer, 2012, 345-349. 35 L. OPPENHEIM, International Law : A Treatise, VOL. I, 3th edition, London-NY-Toronto, Green and Co,
1920, 379-380. 36 N. SIGNH, Termination of a membership, Santa Barbara, Praeger, 1958, 80. 37 N. FEINBERG, “Unilateral withdrawal from an international organization”, in H. WALLDOCK en R.Y.
9
geval per geval bestudeerd dienen te worden of er sprake is van een impliciet recht in de verdragen van
een internationale organisatie.
24. Als we artikel 56 WVV toepassen op de situatie van Europa ten tijde van de Europese Gemeenschap,
schijnt er op het eerste gezicht geen sprake te zijn van een impliciet recht om uit te treden. Dit, omdat
het toenmalig artikel 312 VEG een ‘ongelimiteerde lidmaatschap’ vooropstelt. Daarnaast wordt deze
opvatting ook gesteund door het Europees Hof van Justitie dat het beginsel van de Europese autonome
rechtsorde creëerde.
25. Uit de geest van de Europese Verdragen blijkt al gauw dat het Europees recht op geen enkele manier
een recht op uittreding voor ogen had. Vooreerst valt dit af te leiden uit artikel 312 VEG ( nu : artikel
356 VWEU) dat voorziet in een Europees lidmaatschap van onbepaalde duur38. Dit ongelimiteerd
lidmaatschap blijkt ook uit de preambule die het heeft over: ‘the foundations of an even closer Union
among the peoples of Europe’39. Hiermee poogde de Europese Gemeenschap de continuïteit en het
onherroepelijke karakter van het Europese unificatieproject te bereiken en aldus een mogelijke uittreding
te vermijden.40 Daarnaast blijkt ook uit de objectieven van de toenmalige EG, dat een mogelijkheid om
deze Gemeenschap te verlaten niet aan de orde bleek.41 Om een beeld te krijgen van deze objectieven,
licht ik ze hier kort toe.
Vooreerst kunnen de Europese verdragen – in de veronderstelling dat een uittreding van een lidstaat
altijd wijzigingen van de verdragen met zich meebrengt – enkel geamendeerd worden volgens de
procedure die opgenomen is in artikel 236 VEG (nu : artikel 48 VEU).42 In die veronderstelling kan een
recht op uittreding enkel uitwerking krijgen via een expliciete opname van een artikel in de EG-
verdragen, en is een wijziging van de verdragen vereist waarvoor iedere lidstaat zijn toestemming moet
geven.43
Het is ook interessant om even terug te keren naar het moment waarop een lidstaat toetreedt. Om als
staat te kunnen toetreden in de Europese Gemeenschap, moet deze het Gemeenschapsrecht aanvaarden.
JENNINGS, The British Yearbook of International Law 1963, Thirty-ninth year of issue, London-NY-Toronto,
Oxford University Press, 1965, 189-220. 38 Artikel 356 VWEU. 39 Artikel 1 VEU. 40 P. ATHANASSIOU, “Withdrawal and expulsion from the EU and the EMU, some reflections.”, European
Central Bank, Legal Working Paper, 10 december 2009, 12-13. 41 A. WYROZUMSKA, “Withdrawal from the Union” in H-J BLANKE en S. MANGIAMELI (eds.), The
European Union after Lisbon, Berlijn, Springer, 2012, 350. 42 Artikel 48 VEU. 43 P. ATHANASSIOU, “Withdrawal and expulsion from the EU and the EMU, some reflections.”, European
Central Bank, Legal Working Paper, 10 december 2009, 12-13.
10
Daarbij moet deze intredende Staat uitdrukkelijk akkoord gaan met de beperkingen van zijn macht om
haar EG lidmaatschap te heronderhandelen. Omdat deze intredende lidstaat verplicht is het
Gemeenschapsrecht te aanvaarden, zal hij gebonden zijn door het solidariteitsprincipe.44 Dit principe –
vervat in artikel 10 VEG45 – wekt redelijkerwijze de verwachting dat de lidstaten de nakoming van de
uit het EG-recht voortvloeiende verplichtingen verzekeren.
26. Deze objectieven geven dan wel geen allesomvattend antwoord op de vraag over het al dan niet
bestaan van zo een impliciet recht op uittreding, wel lijkt grosso modo uit het toenmalige EG-recht te
kunnen worden afgeleid dat deze Europese Gemeenschap initieel niet de bedoeling had zo’n recht in
haar organisatie te incorporeren. Naar de reden van dit stilzwijgen is het gissen. Scott concludeerde dat
er drie redenen waren voor dit stilzwijgen.46 Vooreerst argumenteerde hij dat de EG met zo’n recht geen
onrust wou zaaien omdat men angst had en onzeker was voor het verlies van de gemeenschappelijke
waarden. Ten tweede stelt hij dat de Gemeenschap niet geconfronteerd wou worden met de zware taak
om zo’n procedure uit te werken alsook de gevolgen ervan te bepalen. Tot slot bemerkt Scott dat de
Europese Gemeenschap wou vermijden om bij de lidstaten enige interesse te wekken om zich over deze
complexe materie te buigen.47
27. Hieruit blijkt dus dat de EG haar handen niet wou vuilmaken aan deze complexe materie. Zeker niet
in tijden waarin het juist de bedoeling is om de samenhang en verwevenheid tussen de lidstaten te
vergroten.
Gegeven de objectieven alsook het stilzwijgen van het EG-recht kan volgehouden worden dat een
impliciet recht om de EG te verlaten (eerder) onbestaande is. Deze opvatting wordt kracht bijgezet door
de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie. Het Hof hanteert immers een beperkende interpretatie
waarbij een recht op eenzijdige uittreding uitgesloten wordt. Daarbij stoelt het Hof haar argumenten op
het beginsel van de autonome rechtsorde die gebaseerd is op de rule of law.48
28. De EU autonome rechtsorde is één van de belangrijkste rechtsbeginselen van de EU. Dit
fundamentele beginsel werd door de rechtspraak van het Hof van Justitie gecreëerd. De arresten Van
Gend en Loos en Costa v. ENEL waren in die zin toonaangevend omdat ze de EU hebben gepositioneerd
binnen het internationale recht.49 Voor het eerst werd de Unie beschreven als een op zichzelf
44 Ibid., 43. 45 Artikel 10 Verdrag tot de oprichting van de Europese Gemeenschap. 46 H. SCOTT, “When the Euro Falls Apart”, International Finance 1998 ,VOL. 1 issue 2, 207-228. 47 H. SCOTT, “When the Euro Falls Apart”, International Finance 1998 ,VOL. 1 issue 2, 207-228. 48 Opinie 1/91, EU:C:1991:490. 49 T. MOLNAR, “The concept of autonomy of EU law from the comparative perspective of international law and
11
functionerende rechtsorde. Deze autonome rechtsorde staat los van de nationale rechtsordes en is ook
onafhankelijk van het internationaal recht. Daarbij komt nog dat het nationaal recht moest wijken voor
de toepassing van de directe werking van het EU-recht.50
Het Hof benadrukte in bovenstaande cases dat de rechten en plichten voor de lidstaten en hun inwoners
– voorgeschreven door de EU verdragen – niet zomaar kunnen opzij worden geschoven door een
beslissing op grond van nationaal recht.51 Omdat de EU een supernationaal karakter heeft, zou zo’n
uittreding heel wat nadelige gevolgen voor de organisatie met zich meebrengen. Daarom mag de
overheveling door de lidstaten van hun soevereiniteit niet zomaar teniet worden gedaan door de
mogelijkheid van een eenzijdige uittreding.52
29. Doordat het toenmalig EG-recht voorrang heeft op nationaal recht, is het dus niet mogelijk dat deze
aan de kant kan worden gezet door de nationale rechtbanken van de lidstaten. Met andere woorden kan
een recht om uit de EG te treden niet mogelijk zijn op basis van een nationale beslissing. Deze zou
namelijk in strijd zijn met Europees recht.
30. Een argument dat de rechtsleer dan weer aanhaalt ter verdediging van zo’n recht gaat uit van de
vaststelling dat het EG-recht een garantie biedt op ‘respect voor de identiteit van een lidstaat’53. Dus in
geval er een fundamentele niet-overeenstemming zou zijn tussen EU recht en de wensen van een lidstaat,
kan een uittreding soms de enige mogelijk uitweg zijn voor de lidstaat, om zijn eigen identiteit te
behouden. Deze stelling werd verder kracht bijgezet door de Maastricht uitspraak van het Duits Federaal
Grondwettelijk Hof54 en het Poolse Grondwettelijk Hof55.
31. Door het loutere feit dat de EG verdragen geen gelimiteerde duurtijd voorzien, lijkt de mogelijkheid
op een uittreding op het eerste zicht niet mogelijk maar kan deze niet onbestaande zijn door het feit dat
het niet werkelijk voorzien is. Er bestond met andere woorden tot vóór de inwerkingtreding van het
Verdrag van Lissabon geen eensgezindheid omtrent het bestaan van een eenzijdig recht op uittreding.
the legal systems of member states” in M. SZABO, P. L. LANCOS en R. VARGA (eds.), Hungarian Yearbook
of International Law, Den Haag, 2016, 436-444. 50A. WYROZUMSKA, “Withdrawal from the Union” in H-J BLANKE en S. MANGIAMELI (eds.), The
European Union after Lisbon, Berlijn, Springer, 2012, 350. 51 Ibid., 49. 52 R. A. WESSEL, “You can check out any time you like, but can you really leave?”, International organizations
law review 2016, VOL.13 NO 2, 197-2019. 53 P. MANIN, Les communautés européennes l’Union européenne, 5de ed., Parijs, Pédone, 1999, 80. 54 German federal Constitutional Court (DL) 12 oktober 1993, 2 BvB 2134, 2159/92, 112. 55 Polish Constitutional Court (PL) K18 04 (11 May 2005), par. 6.4.
12
1.4. De relevantie van het Internationaal recht
32. Vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, was de Weense Conventie de beste bron
die als leidraad kon dienen in afwezigheid van een concrete basis in de verdragstekst van de Europese
Gemeenschap.56 Hoewel de tekst van artikel 56 WVV voorschrijft dat een eenzijdige uittreding strijdig
is met het principe van pacta sunt servanda, bestaat er volgens het Internationaal recht toch in bepaalde
gevallen een gelimiteerd recht om zich eenzijdig uit een internationale organisatie terug te trekken.
33. Het lijkt echter onmogelijk deze redenering analoog te gaan toepassen op Europees niveau.
Vooreerst verzet de rechtspraak van het Hof van Justitie zich tegen een mogelijke toepassing van een
impliciet recht op uittreding. Het Hof benadrukt juist dat de EG een nieuwe rechtsorde is die losstaat
van het internationaal recht waarvoor de Staten hun soevereine rechten hebben beperkt.57
Daarnaast kan het argument van de soevereiniteit niet worden toegepast in de EG-context. Zoals de
Weense Conventie benadrukt, kan de soevereiniteit van een Staat deze niet automatisch ontheffen van
de verplichtingen die hij heeft ten opzichte van een bepaalde internationale organisatie. Als we dit dan
plaatsen in het kader van de EG, is het niet langer mogelijk dat de EG-lidstaten hun volledige
soevereiniteit behouden om zich dan eenzijdig terug te kunnen trekken uit de EG-verdragen.58 Zij
hebben deze soevereiniteit overgedragen aan de gehele institutionele structuur die de Europese
Gemeenschap heeft opgebouwd. Het loutere feit dat er geen recht om uit te treden is opgenomen in de
EG-verdragen, betekent dus zeker niet dat de lidstaten zich dit recht hebben voorbehouden.
Tot slot zou de toepassing van een impliciet recht volgens artikel 56 WVV, het sui generis karakter van
de EG helemaal teniet doen.59 De EG wil zoveel mogelijk haar eigenheid behouden en een te grote
verstrengeling met het Internationaal recht zou de autonome rechtsorde in het gedrang brengen. Het Hof
van Justitie heeft reeds het substantieel verschil tussen het Internationaal publiekrecht en het
Gemeenschapsrecht benadrukt. Terwijl het effect van een nationale bepaling in de nationale rechtsorde
voorrang krijgt op internationaal recht, zal het Europees recht – dat directe werking in de nationale
rechtsorde heeft – in de meeste gevallen boven het nationaal recht staan.60 Dit verschil rechtvaardigt
56 P. ATHANASSIOU, “Withdrawal and expulsion from the EU and the EMU, some reflections.”, European
Central Bank, Legal Working Paper, 10 december 2009, 12-13. 57 Arrest Costa/ENEL, C 6-64, EU:C:1964:66. 58 A. JAKAB, “Neutralising the Sovereignty Question – Compromise Strategies in Constitutional
Argumentation before European Integration and since”, European Constitutional Law Review
2006, (375) 397. 59 P. ATHANASSIOU, “Withdrawal and expulsion from the EU and the EMU, some reflections.”, European
Central Bank, Legal Working Paper, 10 december 2009, 15. 60 G. BETLEM en A. NOLLKAEMPER, “Giving effect to Public International Law and European
13
daarom de conclusie dat het Gemeenschapsrecht een aparte rechtsorde uitmaakt dat kan afwijken van
het traditioneel internationaal publiekrecht.61
34. Uit het bovenstaande blijkt dus dat hoewel het internationaal recht in theorie een mogelijke oplossing
kan bieden om de Europese leemte in te vullen, dit in de praktijk niet wenselijk is. Het recht om eenzijdig
uit een internationale organisatie te stappen, kan niet automatisch worden overgenomen op het niveau
van de Europese Gemeenschap omdat deze een autonome orde behelst die op zichzelf functioneert.
2. VERDRAG VAN LISSABON: HISTORISCHE ACHTERGROND
2.1. Ontstaan
35. Het is de bedoeling kort de historische achtergrond weer te geven waarin het verdrag van Lissabon
is ontstaan. Door het recht om uit de EU te treden los te zien van artikel 50 zoals we het de dag van
vandaag kennen, kunnen we de achterliggende functie van deze bepaling beter achterhalen.
36. Het Verdrag van Lissabon startte als een constitutioneel project op het einde van 2001. De lidstaten
van de Europese Unie hadden deze nieuwe Grondwet voorgesteld met het oog op een efficiëntere
werking van de Unie.62
37. Op de vergadering van de Europese Raad van 18 juni 2004, werd een akkoord bereikt over de
Grondwet waarna het ratificatieproces van start kon gaan.63 Frankrijk en Nederland gooiden echter roet
in het eten. Beide lidstaten weigerden het Verdrag betreffende de Europese Grondwet te ratificeren op
basis van twee referenda. De referenda brachten verschillende redenen naar voren waarom een Europese
Grondwet niet zou functioneren. Achteraf gezien werd deze uitkomst misschien eerder bereikt door
onwetendheid over en door een gebrek aan begrip voor deze complexe materie.64
38. De oorspronkelijk geplande datum van 1 november 2006 waarop de Grondwet van kracht zou gaan,
werd voor onbepaalde duur verlengd. Veel landen kondigden aan hun ratificatie – al dan niet via een
referendum – uit te stellen.
39. Het negatieve resultaat van de twee opeenvolgende referenda in mei en juni van 2005 om een
Community Law Before Domestic Courts – A Comparative Analysis of the Practice of Consistent
Interpretation”, European Journal of International Law 2003, 569. 61 M. LONGO, “Reconceptualising Public International Law: Convergence with the European Union
Model?”, University of New South Wales Law Journal 2002, nr. 25, 71-97. 62 Via : https://nl.wikipedia.org/wiki/Verdrag_tot_vaststelling_van_een_Grondwet_voor_Europa 63 Via : http://www.europarl.europa.eu/Europe2004/textes/2005-01-10-brochure-constitution-nl-v02.pdf 64 E. BEST, “In search of the lost constitution: the EU between direct democracy and the persmissive consensus”
, eipascope 2005, 2005/2, 8.
14
Europese Grondwet te creëren, in combinatie met de opkomende tendens van de andere lidstaten om
hun ratificatie uit te stellen, resulteerde in een mislukking om het verdrag betreffende de Europese
Grondwet in werking te stellen. In plaats daarvan ontstond het Verdrag van Lissabon – ondertekend op
13 december 2007 – dat van kracht ging op 1 december 2009.
40. In dit Verdrag werden voor de eerste maal in de geschiedenis duidelijk omschreven bevoegdheden
opgenomen (zoals wetgevende bevoegdheden, exclusieve bevoegdheden, impliciete bevoegdheden,..).
Daarnaast werd er tevens rechtspersoonlijkheid toegekend aan de Unie. Al was er dan geen sprake van
een officiële Europese Grondwet, de impact van het Verdrag van Lissabon was enorm. Het was namelijk
een stap verder in het Europese integratieproces.
41. Artikel 50 onder het Verdrag van Lissabon vormt op het eerste zicht eigenlijk een contradictie
tegenover het geheel. Men kan zich hier dan ook afvragen of dit artikel kan gezien worden als een soort
ontsnappingsroute van de lidstaten in geval het Europese integratieproject tot een fiasco zou leiden?
2.2. Verklaring van Laken
42. Het recht op uittreding werd als onderwerp voor het eerst aangehaald op de meeting van de Europese
Raad te Laken waar de toekomstige ontwikkelingen van de EU werden besproken. Tijdens deze
bijeenkomst ging men vooral op zoek naar de institutionele structuur van een nieuw Europa.
Verschillende modellen voor de EU werden voorgesteld, waarbij enkel het ‘Community Model’
uitdrukkelijk een recht op uittreding voorzag in het ontwerp van de Grondwet en dit onderwierp aan
strikte voorwaarden.65 Tijdens de Conventie van Laken heeft de Europese Raad zich uitgesproken over
een Unie die meer democratisch, transparant en efficiënt moest worden. Omdat ze geconfronteerd
werden met een enorme aangroei van lidstaten, kwam men tot de conclusie dat de Europese instellingen
daar niet meer waren op afgestemd.66
43. Er werd doorheen de Conventie van Laken veel aan het recht op uittreding gesleuteld. Niet alle
documenten van de Conventie maar enkel de relevante die hebben bijgedragen tot de evolutie van het
recht op uittreding in de finale draft van de Grondwet, zullen hier worden aangehaald. Het is duidelijk
dat het recht op uittreding een aantal fases heeft doorgelopen en daarbij tot veel ophef heeft geleid. Een
analyse van deze evolutie brengt ons dichter bij de initiële betekenis van het recht op uittreding onder
Europees recht. Een gehele update van de Unie was dus de hoofdtaak van deze Conventie. Het eerste en
65Europese Conventie, “The European Union : four possible models”, CONV 235/02 CONTRIB 83 ANNEX, 12,
geraadpleegd op 12 februari 2018. 66 Europese Conventie, “A European Constitution”, CONV 317/02 CONTRIB 105, geraadpleegd op 18 februrai
2018.
15
tevens ook het grootste probleem waarmee de Europese raad geconfronteerd werd was macht, die in
balans moest worden gebracht.67
2.3. Beginfase
44. In een eerste stadium wordt het recht in een voorstel voor een Europese Grondwet ondergebracht
onder het deel ‘Bewerking van de samenstelling van de Europese Unie en de Grondwet’.
45. Vooreerst is men het eens dat zo’n recht enkel voorbehouden is aan de lidstaten zélf zonder enige
inmenging of toelating van de andere lidstaten. Men wil dus duidelijkheid bieden omtrent de persoon
aan wie het recht toebehoort. Dit betekent niet dat het recht niet kan worden onderworpen aan bepaalde
voorwaarden. Daarnaast kan een lidstaat het recht op ieder moment gaan inroepen. Het recht op
uittreding uit de EU vloeit voort uit de soevereiniteit van de lidstaten.
46. In datzelfde voorstel voor een Grondwet werd het recht om uit de EU te treden voorzien in artikel
8068:
“Any Member State may denounce this Treaty and give notice of its decision to withdraw from the
European Union.
The decision of the Member State shall be made within that State in accordance with the procedure
required for amendment of constitutional provisions of the highest level. The withdrawal of the State
shall not take effect until after the end of a time-period to be decided by the European Council.
During this period, the Union and the withdrawing State shall negotiate an agreement defining the
withdrawal procedure and its possible consequences for the interests of the Union. The withdrawing
State shall be responsible for any loss that may be suffered by the Union due to its withdrawal. In the
absence of any agreement between the withdrawing State and the Council of Ministers, the Court of
Justice shall be seized of the dispute. It shall also hear any actions relating to the interpretation and
execution of withdrawal agreements.”
47. Dit artikel verschilt beduidend van het huidige artikel 50 VEU. Een eerste opmerking die hieruit
voortvloeit, betreft dat de beslissing om uit te treden in hoofde van de uittredende lidstaat in
overeenstemming moet zijn met de interne procedure vereist voor het aanpassen van de Grondwet op
67 Ibid., 66. 68 Europese Conventie, “A European Constitution”, CONV 317/02 CONTRIB 105, geraadpleegd op 18 februrai
2018.
16
het hoogste niveau.
48. Verder vermeldt dit artikel dat de periode voor uittreding wordt bepaald door de Europese Raad. Er
is nog geen sprake van een tweejarige periode. Ook wordt de uittredingsperiode niet afhankelijk gesteld
van het al dan niet bereiken van een uittredingsakkoord. Daarentegen wordt de beslissingsmacht louter
en alleen bij de Europese Raad gelegd.
49. In diezelfde periode moeten zowel de EU als de uittredende lidstaat verplicht gaan onderhandelen.
Met andere woorden wordt op beide partijen de verplichting gelegd om te gaan onderhandelen. Of deze
verplichting enkel geldt als een middelenverbintenis dan wel als een resultaatsverbintenis is niet
duidelijk af te leiden uit het artikel. We zullen later zien dat de verplichting om te onderhandelen de dag
van vandaag onder artikel 50 VEU enkel rust op de EU en niet meer op de uittredende lidstaat.
50. Daarnaast wordt in bovenstaande bepaling voorzien dat de uittredende lidstaat elk verlies dat door
de uittreding wordt veroorzaakt, zal gedragen worden door de uittredende lidstaat. Dus ondanks het feit
dat de beslissing om uit te treden uit de EU exclusief toebehoort aan de uittredende lidstaat, moet deze
laatste wel blijven instaan voor de verliezen die zij door haar uittreding heeft veroorzaakt. Dit spoort de
uittredende lidstaat in zekere zin aan tot een zekere voorzichtigheid. Op deze manier zou de EU kunnen
beoogd hebben impulsieve beslissingen van de lidstaten in een dispuut of moeilijke besluitvorming te
voorkomen. Dit deel werd echter niet meer voorzien onder het huidige artikel 50, waardoor eventuele
financiële compensatie zal afhangen van de concrete onderhandelingen.
51. Verder voorziet het voorgestelde artikel 80 dat ingeval de Unie en de uittredende lidstaat niet
overeenkomen, het Hof zal tussenkomen in het dispuut. Ook dit onderdeel kunnen we vandaag niet meer
terugvinden in het huidige artikel 50 VEU.
52. Dit artikel 80 bevatte nog veel onduidelijkheden, zoals de procedure waarmee de
uittredingsbeslissing moest overeenstemmen alsook de uittredingsperiode. Daarnaast werd het recht op
uittreding aan bepaalde voorwaarden onderworpen. Initieel had men dus blijkbaar niet de bedoeling dat
het recht vrijwillig en ongeconditioneerd kon worden uitgeoefend. Verder werden er ook financiële
consequenties gekoppeld aan het recht. Het spreekt dan ook voor zich dat deze bepaling verder diende
te worden aangepast.
2.4. Een nieuwe materie in haar kinderschoenen
53. In een later stadium heeft men het artikel vrij van voorwaarden gemaakt zodat het nu een vrijwillig
recht van elke lidstaat is om uit te treden. Onder het nieuwe artikel 46 zag het recht op uittreding er als
17
volgt uit:
“1.Any Member State may decide to withdraw from the European Union in accordance with its
own constitutional requirements.
2. A Member State which decides to withdraw shall notify the Council of its intention. Once that
notification has been given, the Union shall negotiate and conclude an agreement with that State, setting
out the arrangements for its withdrawal, taking account of the framework for its future relationship
with the Union. That agreement shall be concluded on behalf of the Union by the Council, acting by a
qualified majority, after obtaining the assent of the European Parliament. The withdrawing State shall
not participate in the Council's discussions or decisions concerning it.
3. This Constitution shall cease to apply to the State in question as from the date of entry into force of
the withdrawal agreement or, failing that, two years after the notification referred to in paragraph 2.”69
54. Het blijft echter een nieuwe materie waarmee de Unie geconfronteerd wordt. De onduidelijkheden
omtrent de uittredingsbeslissing en -periode werden weggewerkt. Ook de voorwaarden en financiële
gevolgen waaraan het recht gekoppeld was, werden weggelaten. Bij dit voorgesteld artikel horen drie
commentaren.70
Vooreerst gold dat het zeer wenselijk zou zijn om een uittredingsakkoord te bekomen alsook de
toekomstige relatie zo veel mogelijk op voorhand te regelen. Toch heeft men er bewust voor gekozen
dit niet als een voorwaarde tot uittreding op te nemen. Essentieel was – en is nog steeds – dat de
uittreding vrijwillig moest gebeuren en niet aan voorwaarden mocht worden onderworpen. Aldus werd
de beslissing om uit te treden volledig aan de wil van de uittredende lidstaat overgelaten.
Ten tweede was er nog onduidelijkheid over de wettelijke gevolgen in geval er niet tot een
uittredingsakkoord kon worden gekomen. Men stelde vast dat hiervoor nog verder onderzoek nodig was.
Daarom werd de mogelijkheid opengelaten dit nog verder te amenderen. Tot de dag van vandaag en
kijkend hoe artikel 50 nu bestaat, geldt echter nog steeds dat indien na twee jaar – vanaf de kennisgeving
– geen akkoord werd bekomen door de partijen, de verdragen niet meer van toepassing zullen zijn op de
betrokken lidstaat. Dus men heeft eigenlijk sinds de draft van dit artikel geen verdere stappen meer
ondernomen om zo’n situatie beter te regelen.
69 Europese Conventie, “A European Constitution”, CONV 648/03 CONTRIB 105, geraadpleegd op 15 februari
2018. 70 Europese Conventie, “A European Constitution”, CONV 648/03 CONTRIB 105, artikel 46, geraadpleegd op 15
februari 2018.
18
Ten derde en ten laatste, moest de besluitvormingsprocedure voor de beslissing over het
uittredingsakkoord ook nog verder worden uitgewerkt. Er moest nu slechts een gekwalificeerde
meerderheid worden behaald binnen de Europese Raad. Ook dit werd tot op heden niet verder
geamendeerd. Dit zegt veel over hoe bezorgd de EG op dat moment was. Met andere woorden, verwacht
de Europese Gemeenschap precies niet dat zo’n situatie zich zou voordoen.
55. Naast deze aandachtspunten moet ook worden opgemerkt dat men tijdens de Conventie verwees
naar het Internationaal recht.71 Er werd voorzien in een algemene procedure die gebaseerd was op
Internationaal recht. Maar op hetzelfde moment kon een uittredingsakkoord worden bekomen tussen de
Unie en de uittredende lidstaat.
56. Uit dit stadium kan worden afgeleid dat de Unie nog steeds onzeker was over deze materie. Ik kan
hierbij twee bemerkingen toevoegen. Vooreerst baseert men de uittredingsprocedure op internationaal
recht. Er wordt niet teruggegrepen naar specifieke wetsbepalingen vervat in het Europees recht. Ook
probeert men de verdere invulling zoveel mogelijk uit te stellen. Dit uit zich doordat men de uittreding
en de totstandkoming van de toekomstige relatie zo veel mogelijk op het moment van de eigenlijke
uittredingsbeslissing wil regelen en niet te veel op voorhand. Het valt dus zeker op dat de Unie hier een
aan haar totaal onbekende materie behandelt.
57. De invoering van dit artikel lokte meteen reactie uit bij de lidstaten. Er waren veel bezwaren rond
het expliciet toekennen van een recht op uittreding omdat zij van oordeel waren dat zo’n recht in de
toekomst vaak misbruikt zou worden. Tijdens de deliberaties van de Conventie, waren er verschillende
voorstellen tot amendering van het artikel72. Er waren bijvoorbeeld een aantal lidstaten die voorstelden
om het recht enkel toe te laten in een beperkt aantal, vooraf bepaalde situaties. Ook was er veel vraag
om het uittredingsakkoord als een voorwaarde te stellen voor de uittreding opdat zo’n uittreding niet
automatisch zou kunnen in werking treden.
58. De uittreding uit de EU is unprecedented want men kan het vertrek van Algerije en Groenland niet
zien als een volwaardige uittreding aangezien Frankrijk en Denemarken hun lidmaatschap daarna bleven
behouden. Men ziet het meer als een territoriale toepassing van de Verdragen. De materie van de
eenzijdige uittreding uit de toenmalige EG staat aldus in haar kinderschoenen.
71 Europese Conventie, “A European Constitution”, CONV 648/03 CONTRIB 105, geraadpleegd op 15 februari
2018. 72 Europese Conventie, “ Summary sheet of proposals for amendments concerning Union membership: Draft
article relating to Title X of Part One (art. 43-46)” , CONV 672/03, geraadpleegd op 15 februari 2018.
19
2.5. The final draft
59. In het finale stadium van de opmaak van de Europese Constitutie kan worden gesteld dat de essentie
van het recht bestaat uit een autonoom en vrijwillig recht in hoofde van de uittredende lidstaat.73 Men
benadrukt tijdens de Conventie dat deze bepaling geen conditionele uittreding beoogt maar de beslissing
volledig aan de vrije wil van de lidstaten wordt overgelaten74. In de finale versie van de ‘Draft
Constitutional Treaty’ in 2004, werd het artikel niet meer verder aangepast.
60. Omdat er voordien geen duidelijkheid bestond omtrent het bestaan van een recht om de Unie te
verlaten, heeft men het niet alleen nodig geacht hieromtrent duidelijkheid te scheppen, maar hadden de
wetgevers voornamelijk voor ogen een politiek signaal te geven dat de EU geen rigide entiteit is waar
geen mogelijkheid bestaat om te vertrekken.75
3. ARTIKEL 50 ONDER HET VERDRAG VAN LISSABON
61. Nadat het constitutioneel project van tafel werd geveegd, waardoor de EG vier jaar verloren heeft,
werd het artikel betreffende het recht op uittreding geheel overgenomen door het Verdrag van
Lissabon.76 Op enkele technische aanpassingen na77 werd – ondanks de ophef rond het bestaan van dit
artikel – besloten om deze bepaling substantieel over te nemen78. Er werd namelijk gevreesd voor
misbruik van dit artikel vb. door de EU te verlaten maar binnen de EER te blijven en enkel van de
economische voordelen te genieten maar de lasten en verplichtingen van het EU-lidmaatschap op die
manier te ontlopen.79
62. In de Europese Grondwet was het nog onduidelijk of een lidstaat überhaupt eenzijdig uit de Unie
kon treden. Doordat men verwees naar de uittredingsprocedure onder de Weense Conventie inzake het
Verdragenrecht, leek het zo dat alle lidstaten hun akkoord moesten geven opdat de uittreding werkelijk
kon doorgaan. Na Lissabon kan echter iedere lidstaat door een unilaterale handeling beslissen zich terug
te trekken. Weliswaar dient gestreefd te worden naar een terugtrekkingsakkoord met de Unie, maar lukt
73Europese Conventie, “The Future of Europe: Constitutional Treaty - draft Articles 43-46 (Union membership)
and General and Final Provisions”, CONV 708/03, geraadpleegd op 15 februari 2018. 74 Europese Conventie, “Draft Constitution Volume I – Revised Text of Part One”, CONV 724/03, geraadpleegd
op 15 februari 2018. 75 Ibid., 74. 76 R. SCHÜTZE, European constitutional law , New York, Cambridge University Press, 2012, 40. 77 E. MALATHOUNI, “Should I stay or should I go: sunset clause as self-confidence or suicide”, MJ 2008, afl 1,
115-124. 78 Conclusie 11177/07 van de Europese Raad 23 juni 2007, geraadpleegd op 26 februari 2018,
https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/con_2007_20_draft_law_070622_presidency_conclusions.pdf. 79 D. SPINANT “Giscard forum set to unveil controversial EU ‘exit clause’”, Politico 2003, 3-9,
https://www.politico.eu/article/giscard-forum-set-to-unveil-controversial-eu-exit-clause/.
20
dit niet, dan kan volgens de letter van de wet de betrokken lidstaat twee jaar na zijn kennisgeving
beslissen dat het niet langer lid is van de EU (art. 50 VEU).80
63. Nu het Verdrag van Lissabon – in tegenstelling tot de Europese Grondwet – in werking is getreden
op 1 December 2009, is het belangrijk stil te staan bij de functie van dit artikel. Waarom heeft men zo’n
recht willen creëren? Wat is de toegevoegde waarde van zo’n artikel?81
3.1. Een recht op uittreding bestaat
64. Om te beginnen, kan teruggegrepen worden naar de Europese Conventie waarbij men voor het eerst
zo’n recht expliciet op tafel legde. De exacte contouren van het recht zijn nog niet volledig uitgetekend,
toch blijkt hieruit het belang dat men hecht aan de invoering van zo’n recht om de Unie te verlaten. Dit,
om voor goed komaf te maken met de controverses rond de interactie tussen internationaal en Europees
recht betreffende het recht op uittreding.
65. Daarmee werd niet alleen het recht op uittreding via een akkoord bevestigd, maar ook ontstond
hiermee duidelijkheid omtrent de legaliteit van een eenzijdig recht om uit de Unie te stappen82. Om dit
beter te begrijpen wordt verwezen naar de analyse over het impliciet recht op uittreding op grond van
het internationaal recht vóór het Verdrag van Lissabon. Zoals verdragen tussen soevereine staten,
vormen het VEG en het VEU internationale verdragen en vallen ze om die reden binnen de Conventie
van Wenen die het bestaan en de toepassing van het recht op uittreding van een internationale organisatie
regelt.83 Met deze expliciete bepaling die onder Europees recht valt heeft men de kwestie naar Europa
getrokken en hoeft men zich niet meer af te vragen of het al dan niet onder internationaal recht valt. Met
de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, werd dit dan ook de enige mogelijke legale route
om als lidstaat uit de Unie te treden.84
3.2. De EU: een democratische entiteit
66. Ook werd de EU op de Conventie van Laken uitgedaagd voor ‘The Democratic Challenge facing
Europe’85. Tijdens de Conventie opteerde de Europese Raad voor een meer democratisch, transparant
80 R. H. VAN OOIK, “Het Verdrag van Lissabon : structuur en overzicht, SEW 2008, afl. 2, 38-39. 81 R. SCHÜTZE, European constitutional law , New York, Cambridge University Press, 2012, 40. 82 R. SCHÜTZE, European constitutional law , New York, Cambridge University Press, 2012, 40. 83 Artikel 54 WVV. 84 S. PEERS, “Article 50 TEU: the uses and abuses of the process of withdrawing from the EU”, EU law
analysis Blog, 8 december 2017,
http://eulawanalysis.blogspot.be/search?q=article+50+of+the+Treaty+of+Lisbon. 85 Presidency conclusions SN 273/01 of the European Council meeting in Laeken about the future of the
European Union, Brussels, 15 December 2001, geraadpleegd op 1 maart 2018,
https://www.consilium.europa.eu/media/20950/68827.pdf.
21
en efficiënt Europa. Geconfronteerd met een aanzienlijke aangroei en het gebrek aan samenhang van de
verschillende reeds bestaande verdragen, kwam men tot de conclusie dat de instellingen van de Unie op
dat moment niet waren aangepast aan de huidige situatie86. De Unie wou deze problemen op een
democratische manier aanpakken. Met deze aanpak wou de Unie zich liberaal opstellen en minder als
een dominante entiteit overkomen.87 Als we dan de uittredingsbepaling plaatsen in deze context, kan het
recht op uittreding gezien worden als een vorm van vertrouwen die de Unie uitstraalt naar de lidstaten
toe.88 Het voorziet in een mogelijkheid om via een democratische beslissing van de inwoners van een
lidstaat tot een liberale oplossing te komen.89 Op die manier lijkt artikel 50 een stap verder te willen
ondernemen in het integratieproces van de EU waarin de Unie dichter bij de burger komt te staan. Met
andere woorden wilde men eerder een symbolische waarde gaan toekennen aan deze bepaling, dan dat
men de werkelijke uitvoering ervan wilde bewerkstelligen.
3.3. Artikel 50 als een flexibele maatregel
67. De functie van artikel 50 VEU kan ook onder een andere invalshoek worden benaderd. Aan deze
bepaling kan eveneens een politiek-symbolische waarde worden toegekend. Dit, omdat tijdens de
Europese Conventie werd beoogd een nauwere samenwerking te bereiken in de toekomst. Deze poging
tot nauwere samenwerking heeft het echter niet gehaald omdat de vooropgestelde doelstellingen niet
haalbaar waren. Het verdrag van Lissabon heeft daarna een aantal herzieningen doorgevoerd zodat het
systeem van de nauwere samenwerking op een realistische wijze zou beantwoorden aan de noden van
de lidstaten door middel van vereenvoudiging en verduidelijking. Een voorbeeld om de situatie te
schetsen is de besluitvormingsprocedure. Waar vroeger unanimiteit de regel was, wordt nu
hoofdzakelijk gebruik gemaakt van een gekwalificeerde meerderheid. Doordat de lidstaten ervoor
terugdeinsden om hierdoor hun vetorecht te verliezen, werd het systeem van de opt-out en opt-in
ingevoerd. Zo behouden de lidstaten hun stok achter de deur. Dit is een voorbeeld van flexibele
herziening van het Verdrag van Lissabon. De uittredingsmogelijkheid onder artikel 50 zou eveneens als
een vorm van flexibiliteit kunnen worden gezien. Wanneer een lidstaat zich niet langer kan vinden in de
koers van de EU, kan deze – in principe zonder toestemming van de vorige lidstaten – ontsnappen aan
het gehele acquis door de EU te verlaten.90 Ook hier moet men vooral het symbolische nut ervan inzien.
86 Europese Conventie, “ A European Constitution”, CONV 317/02 CONTRIB 105, geraadpleegd op 18 februrai
2018. 87 E. MALATHOUNI, “Should I stay or should I go: sunset clause as self-confidence or suicide”, MJ 2008, afl 1,
115-124. 88 E. BEST, “In search of the lost constitution: the EU between direct democracy and the persmissive consensus”
, eipascope 2005, 2005/2, 8. 89 Europese Conventie, “General comments on the Draft Constitution Treaty”, CONV 763/03 CONTRIB 340,
geraadpleegd op 12 februari 2018. 90 J. M. PRINSSEN, “Flexibiliteit in het Verdrag van Lissabon” in G. STRAETMANS, A-M VAN DEN
BOSSCHE, J. MEEUSEN (eds.), Het Verdrag van Lissabon : de Europese impasse doorbroken?, IV van de
reeks Studies Europees recht Universiteit Antwerpen, Antwerpen, Intersentia, 2008, 67-70
22
3.4. Een gewichtige belangenafweging
68. Gezien het aanzienlijke niveau van verwevenheid tussen de verschillende lidstaten in de Europese
Unie91, vergt een beslissing om uit die geïntegreerde Unie te stappen niet alleen enige deskundigheid
maar ook een morele afweging van verschillende belangen. Een lidstaat die zo’n beslissing overweegt,
moet een rationele kosten- en batenanalyse maken. Het is dus duidelijk dat de beslissing van een lidstaat
om uit de Unie te stappen niet van de ene dag op de andere gemaakt wordt.
69. De lidstaat die overweegt uit de Unie te treden wordt geconfronteerd met verschillende uitdagingen.
Deze lidstaat zal belast worden met de zware taak om EU recht te transponeren naar het nationaal niveau.
Om te beginnen moet een hele organisatie op poten worden gezet om het bestaand EU-recht aan te
passen na de eigenlijke uittreding. Het gaat hier voornamelijk over EU-recht dat rechtstreekse werking
heeft in de nationale orde van de lidstaten waarover specifieke beslissingen moeten genomen worden.92
Daarnaast moet ook rekening gehouden worden met de economische gevolgen die zo’n uittreding
teweeg brengt.93 Ook zal de begroting moeten worden aangepast aangezien tal van voordelen die men
door zijn Europees lidmaatschap verkrijgt, na de uittreding zullen wegvallen. 94 Dit heeft niet alleen een
aanzienlijke impact op verschillende markten maar gaat ook gepaard met een enorme kost. Het bedrag
dat het gehele uittredingsproject kost, moet ook zeker in rekening worden gebracht wanneer men tracht
uit de Unie te stappen.
70. In ruil krijgt de lidstaat zijn soevereiniteit – die hij ooit aan de unie heeft moeten afstaan – terug
waardoor deze de volledige vrijheid kan bekomen haar eigen beleid na te streven op een volledig
onafhankelijke manier. Dit, met het oog op de bescherming van de nationale identiteit. Dit argument
moet echter worden gerelativeerd, rekening houdend met de opkomende internationalisatie en
globalisatie.95
71. Als we dan de kosten met de baten vergelijken, lijkt het op het eerste gezicht dat de baten niet
opwegen tegenover de kosten. Het is ons echter onbekend welke waarde de uittredende lidstaat hecht
aan de eigen identiteit en het behoud van soevereiniteit. Er moet tevens rekening gehouden worden met
https://www.jurisquare.be/en/book/9789050958486/index.html;jsessionid=D52805A860AB15E6463E32D997D
3EBAC. 91 ŁAZOWSKI A., “Unilateral withdrawal from the EU: realistic scenario or a folly?”, Journal of European
Public Policy 2017, 1294-1300. 92 P. NICOLAIDES, “Withdrawal from the European Union: A typology of effects”, MJ 2013, afl. 2, 213. 93 P. NICOLAIDES, “Is Whitdrawal from the European Union a Manageable Option? A Review of Economic
and Legal Complexities”, College of Europe, BEEP Briefings n°28, 2013, 13. 94 P. NICOLAIDES, “Is Withdrawal from the European Union a Manageable Option? A Review of Economic
and Legal Complexities”, College of Europe, BEEP Briefings n°28, 2013, 13. 95 E. MALATHOUNI, “Should I stay or should I go: sunset clause as self-confidence or suicide”, MJ 2008, afl 1,
115-124.
23
het uittredingsakkoord in concreto dat overeengekomen wordt tussen de Unie en de uittredende lidstaat.
Toch lijkt het onwaarschijnlijk dat een lidstaat na een rationele overweging zoveel risico’s zou willen
nemen alsook zo’n grote kosten zou willen maken om in tijden waarin internationale politiek aan belang
toeneemt, het behoud van de eigen nationale identiteit na te streven.
3.5. Artikel 50 als een lege doos met een symbolische waarde. Of toch niet?
72. De eerste functie die artikel 50 van het Verdrag van Lissabon bekleedde, was duidelijkheid scheppen.
Hierdoor werd de discussie over het bestaan van een recht op uittreding beëindigd. Men heeft er tevens
een Europese kwestie van gemaakt en duidelijk gesteld dat artikel 50 de enige legale route is waarlangs
een lidstaat uit de Unie kan treden. Artikel 54 en 56 van de Weense Conventie inzake verdragenrecht
zullen in de toekomst dan ook tot geen enkele verwarring meer kunnen leiden.
73. Door van dit recht een Europese zaak te maken, heeft men – al dan niet onbewust – de autonome
rechtsorde van de EU versterkt. Deze autonome orde functioneert als een sui generis organisatie die
zowel los van het nationaal maar ook van het internationaal recht kan gezien worden. Artikel 50 van het
Verdrag van Lissabon versterkt dit.
74. Verder moet men dit artikel in een constitutionele context plaatsen. Het feit dat artikel 50 in zo’n
context binnensloop, mag zeker niet genegeerd worden. Het constitutioneel project had niet tot doel
zomaar een nieuw verdrag op te maken, maar had werkelijk de bedoeling een grondwettelijke
verandering door te voeren. Het was een zoektocht naar Europa’s gemeenschappelijke waarden, naar de
principes van de democratie en naar een systeem van check and balances.96
75. Artikel 50 VEU fungeerde dus eerder als een symbolische bepaling zonder dat de werkelijke
uitvoering ervan beoogd werd. Deze symbolische waarde die men oorspronkelijk aan het artikel hechte
werd helemaal teniet gedaan door de Brexit. Ondanks de oprichters van artikel 50 VEU de toepassing
ervan niet voor ogen hadden, wordt de EU vandaag geconfronteerd met een materie dat voor haar totaal
onbekend is. Het is dan ook noodzakelijk om, rekening houdend met de oorspronkelijke visie over de
uittreding, een analyse van het uittredingsartikel te maken toegepast in het kader van de Brexit.
96 P. EECKHOUT en E. FRANTZIOU, “Brexit and article 50 TEU: A constitutional reading”, ULC European
institute, Working Paper, 2016, 6.
24
DEEL II : ANALYSE VAN ARTIKEL 50 VEU
76. Artikel 50 VEU wordt met de uittreding van het Verenigd Koningrijk voor het eerst in de
geschiedenis ingeroepen. Voorheen hebben enkel Groenland en Algerije als onderdelen van
respectievelijk Denemarken en Frankrijk de EU verlaten. Deze afscheidingen hebben echter geen al te
grote impact gehad op de Verdragen van de EU.97 Dus er kan worden vastgesteld dat de Europese Unie nog
maar weinig ervaring heeft met de uittredingsprocedure die beschreven staat in artikel 50 VEU.98
77. Artikel 50 VEU is een vrij ruim artikel. Toch is het merkwaardig dat deze complexe materie volledig
werd gereduceerd tot één enkele bepaling. Deze allesomvattende bepaling is dan ook allesbehalve
volledig.
78. In dit deel zal het uittredingsproces worden geanalyseerd. Stap voor stap worden de onderdelen van
artikel 50 VEU alsook de bijhorende problemen in een ruimere context geplaatst, namelijk die van de
Brexit. De analyse zal verricht worden volgens de structuur van het artikel. Om te beginnen, worden de
substantiële vereisten van het artikel uiteengezet. Verder wordt de kennisgeving als formele start van de
uittredingsprocedure onderzocht. Vervolgens wordt ingezoomd op de onderhandelingsfase waar drie
knelpunten aan bod komen. Daarnaast wordt de positie van het VK tijdens de onderhandelingen
besproken. Tot slot wordt een vergelijking gemaakt met artikel 49 VEU en wordt er stilgestaan bij de
mate waarin dit artikel kan bijdragen in de interpretatie van de uittreding.
79. Deze analyse heeft tot doel een eenduidige interpretatie van het concept ‘uittreding uit de Europese
Unie’ te bereiken.
80. In de analyse van de uittredingsclausule, zal vooral de Europese opvatting worden gevolgd. Deze
bepaling zal in mindere mate benaderd worden vanuit een internationale invalshoek. De Europese Unie
is een autonome rechtsorde die haar bepalingen los van het internationaal recht interpreteert. Om die
reden wordt gestreefd naar een autonome interpretatie van artikel 50 VEU. Daarnaast is het ook van
belang om het artikel af en toe terug te plaatsen in de constitutionele sfeer waarin het is ontstaan om de
leemten die de dag vandaag aan het licht komen beter te kunnen begrijpen.
81. De procedure in het Verdrag van de Europese Unie zegt niets over de Europese Economische Ruimte
(hierna: EER) en Euratom. Euratom is geen onderdeel van de EU, hoewel veel instellingen gedeeld
97 M. CHAMON ,“De precedentwaarde van de Groenlandse exit voor een EU-uittrede van het VK”, SEW 2017,
Brexit-reeks nr.4, 138. 98 N. PHEDON, “Withdrawal from the European Union: A typology of effects”, MJ 2013, 209-218.
25
worden. Aan de andere kant kent het Euratom-verdrag geen expliciete opzeggingsprocedure waardoor
waarschijnlijk een afzonderlijke kennisgeving vereist is.99 Daarnaast is het VK zelfstandig lid van de
EER die zelf wel over een opzeggingsclausule beschikt.100 In de analyse worden deze twee instellingen
dan ook niet besproken voor wat betreft de uittreding uit de EU.
1. EEN VRIJWILLIG MAAR NIET ONVOORWAARDELIJK RECHT
82. Zoals reeds werd uiteengezet, hechtte de Unie tijdens de Europese Conventie veel belang aan het
‘vrijwillige’ aspect van het recht op uittreding.101 Dit heeft tot gevolg dat dit recht exclusief toebehoort
aan de lidstaten. Daarnaast had de Conventie ook tot doel artikel 50 VEU zo veel mogelijk vrij van
voorwaarden te maken.102
83. Het is opmerkelijk dat de uittredingsbepaling voornamelijk procedurele voorschriften vooropstelt
en in mindere mate substantiële voorwaarden.103 De enige concrete inhoudelijke voorwaarde vervat in
het artikel schrijft voor dat de beslissing – voorafgaand aan de eigenlijke Europese procedure – in
overeenstemming moet zijn met de grondwettelijke principes van de uittredende lidstaat.104
84. In dit onderdeel ligt de nadruk op de eerste paragraaf van artikel 50 VEU. De eerste paragraaf betreft
het recht op uittreding dat exclusief voorbehouden is aan de lidstaten en gestaafd wordt op nationale
wetgeving. Er is dan ook nog geen sprake over de eigenlijke uittredingsprocedure. Het gaat voornamelijk
over het uitoefenen van zo een recht op uittreding.
1.1. Een exclusieve vrijheid onder grondwettelijke voorwaarden
85. “1. Een lidstaat kan overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen besluiten zich uit de Unie terug
te trekken.”
Bovenstaande paragraaf van artikel 50(1) VEU bestaat uit twee opmerkelijke bestanddelen.
Vooreerst wordt uitdrukkelijk beschreven dat de uittredingsbeslissing gebaseerd is op een exclusief recht
voorbehouden aan de lidstaten van de EU. Deze kunnen er, op een louter vrijwillige basis, voor kiezen
99 R. A. WESSEL, “De procedure om de EU te verlaten – een interpretatie van artikel 50”, SEW 2017, nr.1
Brexit-reeks 4. 100 Artikel 127 Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van 3 januari 1994. 101 Supra nr.53 en nr.59. 102 Supra 53. 103 E. MALATHOUNI, “Should I stay or should I go: sunset clause as self-confidence or suicide”, MJ 2008, afl
1, 115-124. 104 Artikel 50(1) VEU.
26
om de Unie te verlaten. Dit, zonder enige goedkeuring van de andere lidstaten.105 Ook de instellingen
van de Europese Unie kunnen geenszins afzonderlijk artikel 50 VEU inroepen. De bevoegdheid van de
EU beperkt zich tot het reduceren van de rechten van een lidstaat.106
Daarnaast kan de EU ook niet tussenkomen in de interne procedure van de uittredende lidstaat.107 Deze
laatste is dus niet alleen vrij om zijn uittredingsbeslissing te organiseren, deze verloopt ook nog eens
zonder enige tussenkomst van de Europese Unie. In 1.3 zal deze redenering enigszins gerelativeerd
moeten worden en zullen we zien dat de beslissing volgens artikel 50(1) in zekere zin onderhevig is aan
het Europees recht en enige controle van de EU ondergaat.108
Ten tweede valt uit deze eerste paragraaf van artikel 50 VEU af te leiden dat een beslissing om zich uit
de Unie terug te trekken, aan geen andere vereisten moet voldoen dan ‘overeen te stemmen met de eigen
grondwettelijke vereisten’. Deze vereiste stelt dat zo’n beslissing om uit te treden geen louter eenzijdige
en impulsieve beslissing uitgaande van de regering kan zijn, maar enige rationele overweging behoeft.
Daarom moet deze uittredingsbeslissing in overeenstemming zijn met de grondwettelijke principes van
de uittredende staat.
86. Het is niet de taak van de EU om te beslissen wat die grondwettelijke vereisten juist moeten
inhouden.109 Of er dus referenda worden georganiseerd of niet, hangt louter en alleen van de Staat in
kwestie af. Deze laatste is dus vrij in het organiseren van haar uittredingsbeslissing.110 Het is echter wel
van belang dat de beslissing om uit te treden gestaafd is op een interne procedure gebaseerd op een
democratische verantwoording. Omdat een terugtrekking uit de Unie enorme gevolgen voor het hele
systeem van een lidstaat met zich meebrengt, is het cruciaal dat deze uittredende lidstaat de support
heeft van haar inwoners.
Hoe deze democratische verantwoording veruiterlijkt wordt, wordt volledig aan de terugtrekkende
lidstaat overgelaten. Deze democratische verantwoording kan vorm krijgen door middel van
bijvoorbeeld een bijzonder gekwalificeerde meerderheid in het nationaal parlement.111 Omdat zo een
105 PIRIS J.-C., “Which options would be available to the United Kingdom in case of a withdrawal from the
EU?”, CSF-SSSUP, Working Paper Series, 2015, 3- 25, www.sssip.it/dirpolis en www.csferalismo.it,. 106 Artikel 7 VWEU. 107 C. HILLION, “Accession and withdrawal in the law of the European Union” in D. CHALMERS en A.
ARNULL (eds.), The Oxford Handbook of European Union Law, Oxford, Oxford University Press, 2015, 13-20. 108 Infra nr. 96. 109 K. A. AMSTRONG, Brexit Time, Leaving the EU. Why, how and when?, Cambridge, Cambridge University
press, 2017, 197- 202. 110 C. HILLION, “Accession and withdrawal in the law of the European Union” in D. CHALMERS en A.
ARNULL (eds.), The Oxford Handbook of European Union Law, Oxford, Oxford University Press, 2015, 13-20. 111 A. TATHAM, “Don’t Mention divorce at the wedding, Darling!” in A. BIONDI, P. EECKHOUT, S. RIPLEY
(eds.), EU Law after Lisbon, 2012, 128.
27
beslissing enorme consequenties heeft, is het wenselijk om de besluitvormingsprocedure aan de context
aan te passen zodat het resultaat niet met een eenvoudige meerderheid bereikt wordt. Het VK heeft
gekozen voor de organisatie van een referendum. Het referendum over het lidmaatschap van het VK
werd georganiseerd volgens de Sectie 2 van de EU Referendum Act.112 Deze wet bepaalt ook het publiek
dat hun stem mocht uitbrengen. In casu waren dat de inwoners van het VK, inwoners uit de Common
Wealth landen en de Ierse burgers die hun stem konden uitbrengen.113 Daarentegen konden EU burgers
die hadden gewerkt of gewoond in het VK niet stemmen over het EU-lidmaatschap van het VK. In welke
mate is dit referendum dan wel democratisch verantwoord?
1.2. Nut
1.2.1. Geen inhoud zonder doel
87. Het doel van artikel 50(1) VEU is om te verzekeren dat de beslissing van een staat om zich terug te
trekken rationeel is en daarom overeenstemt met haar grondwet. Men beoogde met deze bepaling te
voorkomen dat een lidstaat misbruik zou maken van de exit-clausule louter en alleen om politieke
redenen.114 Opdat zo een uittredingsprocedure op Europees niveau kan worden gebracht, wil men dat er
eerst een interne consensus bereikt wordt op nationaal niveau. Men kan zich echter wel afvragen in
welke mate controle bestaat op de naleving van deze vereiste.115
1.2.2. Beweegredenen van het Verenigd Koningrijk
88. Omdat het van belang is voorafgaand aan de kennisgeving aan de Europese Raad een interne
consensus te bereiken binnen de uittredende lidstaat, is het interessant om te kijken wat het VK ertoe
heeft bewogen om zich uit de Unie terug te trekken.
89. Door de jaren heen stond het VK op de rem wanneer de EU campagne voerde voor ‘an even closer
Union’ die een verdere integratie beoogde. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon werd
niet alleen de gelegenheid gecreëerd om deze geïntegreerde organisatie te verlaten, het was ook mogelijk
zich terug te trekken via een opt-out. Hiervan maakte het VK reeds gretig gebruik. Twee voorbeelden
hiervan zijn de opt-out in het Verdrag van Maastricht en het Schengen akkoord.
90. Het euroscepticisme dat heerste binnen het VK, gecombineerd met de voortdurende drang zoveel
112 S 2(1) en (2) European Union Referendum Act 2015. 113 Ibid., 112. 114 A. WYROZUMSKA, “Withdrawal from the Union” in H-J BLANKE en S. MANGIAMELI (eds.), The
European Union after Lisbon, Berlijn, Springer, 2012, 358-359. 115 K. A. AMSTRONG, Brexit Time, Leaving the EU. Why, how and when?, Cambridge, Cambridge University
press, 2017, 203-204.
28
mogelijk soevereiniteit van de EU terug te winnen hebben tot een interne consensus over de
terugtrekking uit de EU geleid.
1.3. Geen onmiddellijk en absoluut recht
91. Ook al voorziet het artikel dat de uittredingsbeslissing van een lidstaat in overeenstemming moet
zijn met haar eigen grondwettelijke principes, dit betekent niet dat het recht op uittreding op absolute
wijze en met onmiddellijke ingang kan worden uitgeoefend.116 Het exclusieve recht dat hierboven werd
besproken, blijkt toch niet louter en alleen op nationale basis uitgeoefend te kunnen worden.
92. Het lijkt er meer op dat de beslissing om uit te treden wordt onderworpen aan de Europese rechtsorde
en meer zelfs onder controle staat van het Europees Hof van Justitie12. Opdat de uittredingsbeslissing
geldig zou zijn, moet de Europese Raad bij de kennisgeving deze impliciet onderwerpen aan Europese
waarden en normen – vervat in artikel 2 VEU – alsook aan de beginselen van een rechtsstaat.13
1.3.1. Ready, set, go!
93. Men kan zich de vraag stellen wat het tijdstip is waarop het eigenlijke recht wordt uitgeoefend. In
de situatie van de Brexit werd door de kiezer een beslissing gemaakt via een referendum. Het referendum
werd gehouden zodat het Brits Parlement wetgeving kon uitvaardigen die aan die keuze beantwoordt.
Deze beslissing is daarom een doorlopend proces en niet enkel een momentopname. Elk aspect van de
politieke keuze en de beslissingen die hebben geleid tot de Brexit, vielen onder de controle van het
nationaal recht van het VK.117
94. Wat is dan het eigenlijke startpunt van de uittredingsprocedure? Hiervoor moet best een onderscheid
gemaakt worden tussen enerzijds de beslissing die de uittredende lidstaat maakt op grond van nationaal
recht en anderzijds de intentie die de lidstaat aan de Europese Raad ter kennis brengt. Men is het er in
de literatuur over eens dat vanaf het moment dat een lidstaat haar intentie heeft uitgebracht volgens
artikel 50(2) VEU bij de Europese Raad, men er redelijkerwijze mag van uitgaan dat de procedure van
start is gegaan. Dus hieruit volgt dat de uittredingsprocedure pas begint wanneer het proces in de handen
van de EU terecht komt. Nadat het proces op Europees niveau werd gebracht, zal de nationale grondwet
van het VK ook geen verdere of toch slechts een subsidiaire invloed uitoefenen gedurende de
onderhandelingen.118
116 R. J. FRIEL, “Providing a Constitutional Framework for withdrawal from the EU: article 59 of the Draft
European Constitution”, ICLQ 2004, afl. 53, (407) 425. 117 K. A. AMSTRONG, Brexit Time, Leaving the EU. Why, how and when?, Cambridge, Cambridge University
press, 2017, 203. 118 K. A. AMSTRONG, Brexit Time, Leaving the EU. Why, how and when?, Cambridge, Cambridge University
29
1.3.2. Preventief toezicht op het nationaal gebeuren
95. Ten tijde van de Europese Conventie legde men de nadruk op een vrijwillig recht dat niet onderhevig
is aan enige invloed van andere lidstaten of de EU.119 Het was daarbij belangrijk dat zo’n recht moest
worden uitgeoefend in overeenstemming met de grondwettelijke principes van de uittredende lidstaat.
De redenering dat een lidstaat de volledige controle heeft over haar recht op uittreding lijkt toch niet
absoluut te zijn. Om dit beter te begrijpen, moet teruggekeerd worden naar het moment waarop een Staat
toetreedt in de EU volgens de procedure voorgeschreven in artikel 49 VEU. Zonder nader op deze
procedure in te gaan, moet wel opgemerkt worden dat vooraleer een Staat lid kan worden van de EU,
deze haar rechtssysteem moet afstemmen op bepaalde waarden zoals democratie, de rule of law en
gelijkheid. Deze waarden worden uitdrukkelijk voorgeschreven door artikel 2 VEU:
“De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie,
gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen
die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die
gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid,
solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.”120
96. Men verwacht van een intredende Staat dat hij deze waarden zal respecteren en incorporeren.121
Hieruit volgt dat de Staat deze waarden in haar rechtssysteem – en onrechtstreeks haar grondwet – zal
opnemen. Op die manier kunnen interne beslissingen die louter en alleen nationaal recht beheersen, geen
manifeste schendingen met het EU-recht uitmaken. Wanneer een lidstaat beslist zich terug te trekken uit
de Unie, zal deze uittredingsbeslissing enkel op grond van nationaal recht besloten worden. Omdat het
VK bij haar intreding haar grondwet heeft moeten afstemmen op de fundamentele waarden van de EU,
volgens artikel 2 VEU, kan dit enigszins worden geïnterpreteerd als een indirecte preventieve controle
van de EU op artikel 50(1) VEU wanneer een lidstaat de intentie heeft zich uit de EU terug te trekken.
1.3.3. Controle a posteriori
97. Verder is het niet duidelijk of er – naast een indirecte preventieve controle – ook een controle a
posteriori bestaat. De beslissing wordt in het eerste stadium van de uittredingsprocedure bekend
gemaakt aan de Europese Raad. Deze heeft dan ook de mogelijkheid om na te gaan of er enige
press, 2017, 203-204. 119 Supra nr. 53 en nr.59. 120 Artikel 2 VEU. 121 C. HILLION, “Accession and withdrawal in the law of the European Union” in D. CHALMERS en A.
ARNULL (eds.), The Oxford Handbook of European Union Law, Oxford, Oxford University Press, 2015, 15.
30
fundamentele waarden van de EU geschonden werden. In dit geval zal de Europese Raad de
bevoegdheid hebben om de geldigheid van de beslissing die ter kennis werd gebracht volgens artikel
50(2) in vraag te stellen wanneer deze in strijd is met het Unierecht, en voornamelijk de waarden vervat
in artikel 2 VEU.122 De vraag is hoe de Europese Raad hierop moet reageren eens hij hiermee
geconfronteerd wordt. Moet de Europese Raad de beslissing aanhouden tot wanneer de geldigheid via
een interne rechtsprocedure wordt rechtgezet of is de Europese Raad verplicht om deze beslissing zelf
aan te vechten bij het Hof van Justitie?
98. Friel stipuleert dat omdat artikel 50 VEU binnen de bevoegdheid van het Europees Hof van Justitie
valt, deze laatste daardoor bevoegd is om over deze uittredingsbeslissing volgens artikel 50(1) VEU te
oordelen.123 Hieruit kan worden afgeleid dat de Europese Raad een procedure op grond van artikel 258
VEU zou kunnen voordragen indien de beslissing van een uittredende lidstaat in strijd zou zijn met het
Unierecht. Daardoor wordt het Hof de “final arbiter” wanneer een opmerkelijk probleem rond het
grondwettelijk recht van de terugtrekkende lidstaat zou rijzen.124 Deze opvatting wordt echter niet overal
in de literatuur gevolgd.125 Ook het Hof oordeelde in gelijkaardige zaken dat ze geen bevoegdheid heeft
om te oordelen over de geldigheid van een nationale procedure.126
99. Het lijkt er dus op dat er geen eenduidigheid bestaat over de controle a posteriori. Het lijkt logisch
dat een schending van nationaal recht een louter nationale kwestie uitmaakt en om die reden ook enkel
intern kan worden opgelost.127 Dit volgt uit de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. Wanneer deze
schending tevens een inbreuk op het Europees recht vormt, kan de Europese Raad deze inbreuk
voordragen aan de Europese Commissie met het oog op een procedure op grond van artikel 258 VWEU.
Het is echter niet duidelijk in welke mate dit in realiteit mogelijk is.
122 C. HILLION, “Leaving the European Union, the union way – a legal analysis of article 50 TEU”, SIEPS,
European Policy Analysis, 2016, 2-3. 123 R. FRIEL “Providing a constitutional framework for withdrawal from the EU: article 59 of the Draft
European Constitution”, ICLQ 2004, afl. 53, 425. 124 R. FRIEL “Providing a constitutional framework for withdrawal from the EU: article 59 of the Draft
European Constitution”, ICLQ 2004, afl. 53, 425. 125 A. WYROZUMSKA, “Withdrawal from the Union” in H-J BLANKE en S. MANGIAMELI (eds.), The
European Union after Lisbon, Berlijn, Springer, 2012, 359. 126 Arrest Acciaierie San Michele SpA v. Higher Authority of ECSC, C 9-65, EU:C:1965:63, par.29. 127 Ibid., 121.
31
2. KENNISGEVING
2.1. Formele start
100. Artikel 50 lid 2 VEU stelt het volgende voorop:
“De lidstaat die besluit zich terug te trekken, geeft kennis van zijn voornemen aan de Europese Raad.”
Deze kennisgeving van de uittredingsbeslissing moet een duidelijke boodschap bevatten in hoofde van
de uittredende lidstaat. Zolang de kennisgeving geen duidelijke boodschap met zich meebrengt om de
Unie te willen verlaten en de lidstaat in kwestie haar EU-verplichtingen blijft uitoefenen, kunnen we
niet zeggen dat het uittredingsproces formeel van start is gegaan.128
101. Vanaf het moment dat een lidstaat de Europese Raad ondubbelzinnig in kennis stelt van zijn intentie
om zich terug te trekken, wordt het hele proces op Europees niveau getild en gaat het tevens formeel
van start. De grondwettelijke principes die binnen het VK gelden, worden vanaf dan van ondergeschikt
belang.
102. Het eerste lid van de uittredingsbepaling legde nog de nadruk op het inhoudelijke, maar vanaf de
tweede tot en met de laatste paragraaf focust de bepaling zich voornamelijk op de procedurele
voorschriften van de uittreding. De inhoud van het uittredingproces wordt verder afhankelijk gesteld
van de wil van de partijen. Desondanks moet het uittredingproces conform de principes van het EU-
recht verlopen.
103. De tweede paragraaf van het besproken artikel voorziet naast de formele kennisgeving ook in een
optionele procedure waarin de uittredende lidstaat samen met de rest van de Europese Unie onderhandelt
in een zogenaamd uittredingsverdrag.129 Hierop zal in het volgende onderdeel verder ingegaan worden.
104. Artikel 50(2) VEU zet het uittredingsproces wel formeel in gang maar vergt verdere concrete
invulling.130 Vanaf hier begint de beruchte termijn van twee jaar volgens artikel 50(3)VEU te lopen.
105. In dit onderdeel staat de kennisgeving centraal. Het heeft niet alleen een enorme impact voor het
verdere verloop van het uittredingsproces, het is ook niet duidelijk wat deze kennisgeving juist inhoudt
128 C. HILLION, “Leaving the European Union, the union way – a legal analysis of article 50 TEU”, SIEPS,
European Policy Analysis, 2016, 2-3. 129 Artikel 50(2) VEU. 130 K. A. AMSTRONG, Brexit Time Leaving the EU. Why, how and when?, Cambridge, Cambridge University
press, 2017, 298.
32
en hoe deze moet worden toegepast in de praktijk. Ook al is het duidelijk dat de keuze of en wanneer
een kennisgeving wordt ingesteld exclusief voorbehouden is aan de uittredende lidstaat, uit het
voorgaande bleek echter dat dit geen recht is dat op een absolute wijze kan worden uitgeoefend.131
106. Bovenstaande paragraaf roept aldus verschillende vragen op die hier verder aan bod zullen komen en
aan de hand van Europees recht zullen worden beantwoord.
2.2. Conditio sine qua non
107. Opdat het uittredingsproces van start kan gaan, moet het VK haar beslissing ter kennis brengen aan
de Europese Raad. In artikel 50(2) VEU staat verder niets over hoe deze notificatie moet verlopen noch
wanneer deze moet worden ingediend. Deze bepaling kan wel gezien worden als een procedurele
vereiste maar houdt op zich geen enkele concrete verplichting in over hoe die kennisgeving moet
verlopen.
2.2.1. Een voorwaarde zonder vereisten
108. De clausule bevat geen specifieke regels voor wat betreft de vorm en de inhoud van de kennisgeving
alsook de timing wanneer de uittredende lidstaat haar intentie moet aankondigen. Hieruit wordt afgeleid
dat deze laatste een zekere discretionaire bevoegdheid heeft om dat te beslissen.132
109. Aangezien de kennisgeving niet verbonden is aan specifieke regels qua vorm, kan worden
geconcludeerd dat de kennisgeving zowel mondeling als schriftelijk kan verlopen.133 De kennisgeving
– zoals hierboven werd uiteengezet – kan als de formele start van het uittredingsproces beschouwd.
Omdat deze bekendmaking een duidelijke boodschap met zich mee moet brengen, grijpt men best naar
een schriftelijke kennisgeving. Dit is in de praktijk ook het meest wenselijke. De rechtsleer toont een
voorkeur voor een kennisgeving die vergelijkbaar is met de aanvraag van een lidmaatschap van de EU
volgens artikel 49 VEU.134
110. Wat de inhoud en de tijdslimiet betreft, beschikt de uittredende lidstaat ook over de nodige ruimte
om te beslissen hoe en wanneer men de Europese Raad in kennis zal stellen. Er moet wel rekening
gehouden worden met de naleving van de waarden van de Unie zoals voorgeschreven in artikel 2 VEU
131 A. CRUYVERS “Artikel 50 VEU en Brexit : de juridische contouren voor een politiek drama”, NtEr 2016,
nr.7, 223. 132 C. HILLION, “Leaving the European Union, the union way – a legal analysis of article 50 TEU”, SIEPS,
European Policy Analysis, 2016, 2-3. 133 R. A. WESSEL, “De procedure om de Europese Unie te verlaten – een interpretatie van artikel 50 VEU”,
SEW 2017, Brexit- reeks nr.1, 4. 134 Ibid., 133.
33
alsook het principe van loyale samenwerking volgens artikel 4(3) VEU.135 Op deze manier wordt de
discretionaire bevoegdheid van de uittredende lidstaat toch enigszins beperkt.
2.2.2. De zaak Miller
111. De Britse regering heeft op 29 maart 2017 de Europese Raad officieel in kennis gesteld van het
voornemen zich terug te trekken uit de EU. Wat de vorm van de kennisgeving betreft, wordt in het
algemeen verwacht dat deze taak op de eerste minister van de uittredende lidstaat rust via een formele
brief aan de voorzitter van de Europese Raad.136
112. Nadat de Europese Raad in kennis werd gebracht, kwam er reactie op de manier waarop de
notificatie gebeurde. Dit leidde tot een zaak voor het nationaal gerecht in het VK. De vraag kan hier
gesteld worden wie de kennisgeving mag indienen en of de Europese Raad in bepaalde gevallen de
kennisgeving zou mogen of moeten weigeren. In dit onderdeel zal de probleemstelling van deze
nationale zaak worden aangekaart. Ook zal de uitspraak van de Supreme Court in de context van artikel
50(2) VEU worden geplaatst. Hierbij kan eveneens de vraag gesteld worden of de Europese Raad enig
gevolg moet geven aan het oordeel van de Supreme Court, en zo ja, tot op welke hoogte.
113. De sleutelvraag die in deze zaak van R. Miller v Secretary for Exiting the EU137 aan de orde kwam,
was in welke mate de Britse regering bevoegd was om de formele kennisgeving van uittreding uit de
EU te doen zonder het Parlement erbij te betrekken. Het Britse Hof behandelde geenszins de essentie
van de uittreding van het VK. Ook spreekt het Britse Hof zich niet verder uit over de mogelijkheid om
artikel 50 VEU te herroepen.138
114. Op 1 januari 1973 werd het VK lid van de toenmalige Europese Gemeenschap. Het Brits Parlement
heeft toen toegestaan dat de European Communities Act (hierna: ECA) 1972 directe uitwerking zou
geven aan het Europees recht in het nationaal rechtssysteem van het VK.139
115. De regering is van mening dat zij bevoegd is om artikel 50 VEU te triggeren onder de tweede
paragraaf van hetzelfde artikel. Volgens de regering zijn zij bevoegd op grond van een voorrecht
waarover zij beschikken om op een discretionaire wijze Verdragen aan te gaan of te beëindigen en
vormen EU-Verdragen daar geen uitzondering op.140 Aan de andere kant kan de regering geen nationaal
135 S. PEERS en D. HARVEY, “Brexit : the legal dimension” in C. BARNARD en S. PEERS (eds.), European
Union, 2e editie, New York, Oxford University Press, 2017, 824-825. 136 S. PEERS en D. HARVEY, “Brexit : the legal dimension” in C. BARNARD en S. PEERS (eds.), European
Union, 2e editie, New York, Oxford University Press, 2017, 824-825. 137 Supreme Court (EN) 24 januari 2017, [2016] EWHC 2768 (Admin) [2016] NIQB par. 85. 138 S. PEERS, “The judgement Miller : representative democracy strikes back EU law analysis Blog”, EU
analysis Blog, 25 januari 2017, http://eulawanalysis.blogspot.be/search?q=miller. 139 Supreme Court (EN) 24 januari 2017, [2016] EWHC 2768 (Admin) [2016] NIQB par. 36-45. 140 Supreme Court (EN) 24 januari 2017, [2016] EWHC 2768 (Admin) [2016] NIQB par. 34.
34
recht wijzigen zonder tussenkomst van het Parlement. De Supreme Court heeft in beroep geoordeeld dat
dit voorrecht van de regering, geleid door de eerste minister, niet kan worden gebruikt om primair recht
uitgevaardigd door het Brits Parlement teniet te doen.
116. De Regering heeft wel de bevoegdheid om op basis van dit wettelijk voorrecht onderhandelingen,
ratificatie en de beëindiging van Verdragen af te handelen, maar dit kan immers geen uitwerking hebben
in het nationale recht zonder dat het Parlement daarover een wet heeft uitgevaardigd.141 Algemeen
gesteld, kan het wettelijk voorrecht van de Regering op zich geen directe invloed hebben op de rechten
van individuen. Omdat het EU-lidmaatschap van het VK grotendeels geregeld werd door de ECA, was
het noodzakelijk om een wet van het Parlement te bekomen opdat artikel 50 VEU – dat een beduidende
invloed zal hebben op de rechtspositie van de inwoners van het VK – zou kunne worden ingeroepen.142
Daarom besloot het Hof dat een toestemming van het soevereine Britse parlement noodzakelijk was om
artikel 50 VEU in gang te zetten, zeker na een formeel niet bindend referendum.143
117. Hoewel de Britse regering niet de bevoegdheid had om artikel 50 VEU in te roepen zonder enige
tussenkomst van het Parlement, bleek dat de Europese Raad reeds nadat de intentie om uit te treden
publiekelijk bekend werd wettelijke gevolgen daaraan had gegeven. 144 Ook al kan hier niet uit
geconcludeerd worden dat het formele aspect van de kennisgeving hierdoor aan de kant mag geschoven
worden, laat het wel toe om het belang van de formaliteiten op grond van nationaal recht voor de
kennisgeving enigszins te relativeren. Hieruit kan enkel worden afgeleid dat de Europese Raad meer
belang hecht aan de interne consensus dan het formele kader errond.
2.3. Kan het VK nog terug?
118. Het artikel 50 VEU werd voor het eerst ingeroepen door de Britse Regering in de uitoefening van
haar wettelijk voorrecht. Dit gebeurde initieel zonder goedkeuring van het Britse Parlement wat leidde
tot een zaak voor het High Court en in beroep voor de Supreme Court zoals hierboven werd uiteengezet.
Tijdens de zaak voor het Britse Hof waren de partijen het eens over de interpretatie van de herroeping
namelijk dat een kennisgeving niet meer kan worden ingetrokken eens zij is bekendgemaakt.145 Het
141 S. PEERS, “The judgement Miller : representative democracy strikes back EU law analysis Blog”, EU
analysis Blog, 25 januari 2017, http://eulawanalysis.blogspot.be/search?q=miller . 142 Ibid., 141. 143 A. CUYVERS, “Artikel 50 VEU en Brexit: de juridische contouren voor een politiek drama”, NtEr 2016, nr.
7, 3 144 Besluit 2016/1316 van de Raad van 26 juli 2016 tot wijziging van Besluit 2009/908/EU, tot vaststelling van
de voorschriften tot toepassing van het besluit van de Europese Raad betreffende de uitoefening van het
voorzitterschap van de Raad en betreffende het voorzitterschap van de voorbereidende instanties van de Raad,
Publicatieblad van de Europese Unie L 208/42. 145 R. A. WESSEL “De procedure om de Europese Unie te verlaten – een interpretatie van artikel 50”, SEW
2017, Brexit-reeks nr. 1, 5.
35
Britse Hof oordeelde dan ook dat er geen recht bestond om deze intentie die aan de Europese Raad ter
kennis werd gebracht, te herroepen.146 De Britse Regering voegde hieraan toe dat zo een herroeping hun
hele uittredingsproject zou verzwakken indien het Parlement roet in het eten zou gooien.
119. Desondanks is het niet aan een nationale rechtbank om te beslissen hoe dit deel van artikel 50 VEU
moet worden geïnterpreteerd. In de rechtsleer bestaat er evenwel discussie over het bestaan van een recht
om de kennisgeving aan de Europese Raad te herroepen.147 Daarbij is het niet alleen interessant om
andere toepassingsgevallen uit het Europees recht analoog te gaan interpreteren maar moet vooral
gezocht worden naar de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever. Het is tevens vereist de bepaling
terug te plaatsen in de context waarin ze is ontstaan.
120. Tegenstanders van een mogelijke intrekking vullen de uittredingsprocedure in als een dynamisch
proces waarbij de EU-wetgever bewust ervoor gekozen heeft om geen mogelijkheid tot intrekking te
voorzien.148 Weatherill verzet zich tegen een mogelijke herroeping nadat een notificatie volgens artikel
50(2) VEU werd gedaan. Daarvoor steunt Weatherill onder meer op het feit dat zo’n beslissing om te
herroepen een enorme kost met zich meebrengt en dus in een zekere zin ook onzekerheid. Het feit dat
een lidstaat van mening verandert en beslist de EU toch niet meer te verlaten, brengt op zich al een
enorme kost met zich mee. Niet alleen het VK maar ook de EU dragen deze kosten. Dit heeft volgens
Weatherill tot gevolg dat een uittredende lidstaat in zekere zin minder gemotiveerd zal zijn om een
volledige en nauwkeurige berekening te maken van de gevolgen voordat hij beslist om werkelijk uit te
treden.149 Daarnaast stelt Weatherill dat door de kosten te verhalen op de Unie, de burgers van de
Europese Unie indirect ook de prijs daarvan moeten dragen zonder dat zij enige inspraak zouden hebben
gehad in het uittredingsverhaal van het VK.150 Dit is voor Weatherill een brug te ver, waardoor hij –
naast nog andere argumenten die deze stelling ondersteunen – ervan overtuigd is dat een mogelijke
herroeping niet voorzien was door de EU-wetgever.
121. Een mogelijkheid tot intrekking staat echter ook op gespannen voet met de termijn van twee jaar
die bij de kennisgeving formeel van start gaat. Het doel van deze termijn was immers om een zekere
146 Supreme Court (EN) 24 januari 2017, [2016] EWHC 2768 (Admin) [2016] NIQB. 147 S. PEERS “Brexit :can the ECJ Get involved”, EU analysis Blog, 3 november
2016,http://eulawanalysis.blogspot.be/2016/11/ 148 R. A. WESSEL, “De procedure om de Europese Unie te verlaten – een interpretatie van artikel 50”, SEW
2017, Brexit-reeks nr.1, 5. 149 S. WEATHERHILL, “Can an article 50 notice of withdrawal from the EU be unilaterally revoked? Why the
withdrawal notification under article 50 TEU is not unilaterally revocable”, EU law analysis Blog, 16 januari
2018, geraadpleegd op 8 maart 2018, http://eulawanalysis.blogspot.be/2018/01/can-article-50-notice-of-
withdrawal.html 150 Ibid., 148.
36
druk uit te oefenen op de vertrekkende lidstaat.151 Het intrekken van de kennisgeving bijvoorbeeld één
dag vóór het verstrijken van de tweejaarperiode, geeft de uittredende lidstaat de mogelijkheid met een
nieuwe kennisgeving de termijn maximaal te verlengen.152 De herroeping van artikel 50(2) VEU zwakt
daarmee dus niet enkel het doel van de tweejarige uittredingsperiode af, het zet ook de deur open voor
misbruik. Dit misbruik kan zich op twee manieren uiten. Enerzijds kan de herroeping gebruikt worden
als een tactiek tijdens de onderhandelingen tussen het VK en de EU wanneer het VK aanvoelt dat de
exit niet zal verlopen zoals het wenst. Anderzijds kan dit een middel zijn voor politieke dreigementen
vóór enige trigger van artikel 50 VEU. Dit kan zich veruiterlijken als wapen in onderhandelingen
bijvoorbeeld om concessies af te dwingen over afdrachten of belangrijke wetgeving.153 Ook al kan men
deze vormen van misbruik wel passen in een juridisch kader, lijkt het politiek onhaalbaar te zijn om een
reeds in werking gestelde uittreding alsnog in te trekken.
122. Aan de andere kant, lijkt het evenmin evident dat de Europese Raad zo een intrekking zou weigeren
aangezien de procedure volledig op gang is gesteld door het VK – als uittredende lidstaat – en louter en
alleen afhangt van deze laatste zijn wil. Dit zou onaanvaardbaar zijn in geval een nieuw referendum
en/of verkiezingen zou leiden tot een meerderheid die binnen de EU wil blijven. Het weigeren van een
intrekking zou in dat geval in strijd zijn met het recht van de inwoners van het VK op het effectief genot
van hun burgerrechten en de plicht van de EU om dat na te komen.154
123. Om de eenvoudige reden dat het Europees recht – alsook de rechtspraak – nalaat enige helderheid
te scheppen, kan het internationaal recht een plausibele oplossing bieden. In de literatuur wordt vaak
verwezen naar artikel 68 van het Weens Verdragenverdrag dat voorschrijft dat “a notification or
instrument (…) may be revoked at any time before it takes effect”.155 Op deze grond is het dus wel
degelijk mogelijk om na een kennisgeving of notificatie te hebben gedaan alsnog vóór het moment van
zijn uitwerking ten alle tijden deze beslissing in te trekken. Voorstanders van een mogelijke herroeping
baseren zich daarbij op het internationaal recht.
Het is echter moeilijk te geloven dat de Europese wetgever de bedoeling had om terug te vallen op het
internationaal recht. Als we teruggrijpen naar de constitutionele context waarin de uittredingsbepaling
151 A. CRUYVERS, “Artikel 50 VEU en Brexit: de juridische contouren voor een politiek drama”, NtER, 2016,
nr.7, 224. 152 R. A. WESSEL, “De procedure om de Europese Unie te verlaten – een interpretatie van artikel 50”, SEW
2017, Brexit-reeks nr.1, 5. 153 LECHER S. en OHR R., “The Right of Withdrawal in the Treaty of Lisbon : A Game Theoretic reflection on
Different Decision Processes in the EU”, CEGE, Discussion Papers, nr. 77, 2008, 4,
www.unigoettingen.de/de6020.html. 154 A. CRUYVERS, “Artikel 50 VEU en Brexit: de juridische contouren voor een politiek drama”, NtER, 2016,
nr.7, 225. 155 Artikel 68 WVV.
37
is ontstaan, kan gesteld worden dat deze bepaling eerder een EU autonome betekenis geniet. Zoals in
het eerste deel reeds werd uiteengezet, was ten tijde van de Europese Conventie over de toekomstige
ontwikkelingen van de EU het hoofddoel van de Unie om een stap verder te gaan in het Europees
integratieproces.156 De weigering van een mogelijke herroeping, zou een belemmering betekenen van
de EU-doelstelling die een hechtere band beoogt tussen de volkeren van Europa.157 Vanuit dit oogpunt
lijkt het erop dat er een mogelijkheid is om de intentie op grond van artikel 50(2) VEU alsnog in te
trekken. De herroeping ervan past echter binnen het Europees constitutioneel project waarbinnen de
exit-clausule is ontstaan.
124. De Europese uittredingsbepaling kent – hoewel het VK reeds artikel 50 VEU heeft ingeroepen –
nog geen precedenten. Daarom is het niet mogelijk om terug te vallen op eerdere rechtspraak die dit
specifieke vraagstuk behandelde omdat we er door de jaren heen, nog niet mee geconfronteerd zijn
geweest. Desondanks is Peers erin geslaagd een analoge vergelijking te maken met andere concrete
toepassingsgevallen binnen Europees recht.
In een eerste analoge redenering, bespreekt Peers een zaak over asielrecht die voor het Hof van Justitie
kwam. De zaak betrof de vraag of een lidstaat een reeds verleende toelating voor het verblijf van een
vluchteling kon herroepen, ook al bestond daarvoor in het EU-recht geen uitdrukkelijke referentie.
Het Hof oordeelde het volgende : “[d]espite the lack of express provision authorising Member
States…to revoke a residence permit issued to a refugee, a number of arguments support an
interpretation whereby Member States are allowed to take such a measure”.158
Hoewel asielrecht beduidend verschilt met het recht op uittreding vervat in artikel 50VEU, heeft Peers
uit deze uitspraak van het Hof van Justitie een aantal algemene principes kunnen afleiden. Eerst en
vooral verwerpt het Hof de redenering dat als er geen uitdrukkelijke bepaling over de herroeping bestaat,
herroeping ook niet mogelijk is. Het Hof neigt eerder het tegenovergestelde aan te nemen nl. wanneer
de herroeping niet expliciet is verboden, men er redelijkerwijze van mag uitgaan dat het mogelijk is.
Verder benadrukt het Hof ook dat het doel van de wet een belangrijke rol speelt.159 Peers concludeerde
dat rekening houdend met het doel dat de uittredingsbepaling – zoals hierboven werd uiteengezet160 –
156 Supra nr.66. 157 A. CRUYVERS “Artikel 50 VEU en Brexit: de juridische contouren voor een politiek drama”, NtER, 2016,
nr.7, 225. 158 Arrest H.T.v. Land Baden-Würtenberg , C-373/13, EU:C:2015:413, par.47-50 159 S. PEERS, “Can an article 50 notice of withdrawal from the EU be unilaterally revoked? The case for
unilateral revocability of the Article 50 notice”, EU law analysis Blog, 16 januari 2018,
http://eulawanalysis.blogspot.be/2018/01/can-article-50-notice-of-withdrawal.html. 160 Supra nr.123
38
beoogt en hoewel er geen uitdrukkelijke bepaling daaromtrent werd opgenomen, herroeping alsnog
mogelijk is.
Daarnaast haalt Peers nog een ander voorbeeld aan dat als mogelijke analogie met artikel 50(2)VEU kan
dienen. Het gaat over ‘de nauwe samenwerking’ uiteengezet in de artikelen 329 VWEU en 331 VWEU.
Deze materie kent namelijk een gelijkaardig probleem als de herroeping zoals hiervoor al werd
uiteengezet. In een Opinie 6013/16 van 10 februari 2016 van de Europese Raad wordt verder ingegaan
op dit probleem. Artikel 329 VWEU schrijft voor dat een beslissing om deel te nemen aan een nauwere
samenwerking een beslissing is die de lidstaat zelf ‘vrijwillig’ moet beslissen.161 In de opinie van de
Europese Raad wordt gesteld dat vóór de definitieve samenwerking gevestigd is, een lidstaat – die had
besloten om in de nauwere samenwerking te stappen – uit die samenwerking kan treden.162 Nadat de
nauwere samenwerking ook effectief uitwerking heeft gekregen, kan men niet meer terug. Maar er wordt
wel gesteld dat de eerste stap om de nauwe samenwerking te autoriseren niet telt. De ratio hiervan is dat
men een eenzijdige uittreding in dat stadium wil toelaten om geen demotiverend effect te creëren bij de
lidstaat in kwestie. Ook omdat dit een negatief effect zal hebben op de latere – nauwere –
samenwerking.163 Deze eerste fase werd door Peers analoog geïnterpreteerd met de kennisgeving o.g.v.
artikel 50(2) VEU. Op die manier kan een lidstaat nadat de eerste stap in het proces al ondernomen werd,
maar nog lang vóór de finale uitwerking, nog op zijn beslissing terugkomen. Het proces – vervat in
artikel 50 VEU – dat een lidstaat moet doorlopen, kan daarmee in zekere zin vergeleken worden zodat
een lidstaat ook nadat ze haar kennisgeving aan de Europese Raad heeft uitgebracht, van mening
veranderen en deze intentie tot uittreding intrekken.
125. Omdat tijdens de zaak voor het Britse Hof beide partijen overeen kwamen de kennisgeving die de
uittreding formeel in gang zette, niet te herroepen, is het niet nodig deze vraag op grond van artikel 267
VWEU op te werpen voor het Hof van Justitie. Daardoor blijft de vraag zich enkel stellen op academisch
niveau. Aan de andere kant zou men op grond van de situatie van de Brexit kunnen insinueren dat er
geen recht op herroeping bestaat. Enerzijds zou men uit het feit dat tijdens de zaak voor het Britse Hof
beide partijen overeenkwamen de kennisgeving die de uittreding formeel in gang zette, niet te herroepen,
kunnen afleiden dat zij een herroeping niet mogelijk achtten. Anderzijds heeft de Europese Raad, nog
vóór het VK haar uitreding officieel heeft bekendgemaakt, reeds wettelijke gevolgen in het leven
geroepen nadat het informeel kennis had genomen van de intentie van het VK.164
161 Artikel 329 VWEU. 162 Opinion of the legal service 6013/16 of the Council of the European Union, 10 februari 2016, geraadpleegd
op 8 maart 2018. 163 S. PEERS, “Can an article 50 notice of withdrawal from the EU be unilaterally revoked? The case for
unilateral revocability of the Article 50 notice”, EU law analysis Blog, 16 januari 2018,
http://eulawanalysis.blogspot.be/2018/01/can-article-50-notice-of-withdrawal.html. 164 Besluit Raad 2016/1316 26 juli 2016 tot tot wijziging van Besluit 2009/908/EU, tot vaststelling van de
39
126. De loutere afwezigheid van een uitdrukkelijke mogelijkheid om de ‘intentie’ te herroepen lijkt mij
niet bepalend voor de vraag of een lidstaat kan terugkomen op haar beslissing om zich uit de Unie te
trekken. Een intentie meedelen aan de Europese Raad kan echter wel gezien worden als een
rechtshandeling in die zin dat het wel zekere gevolgen met zich meebrengt. Toch blijft het slechts een
eerste stap in het uittredingsproces die op zich niet veel voorstelt. Als we kijken naar de context waarin
artikel 50 VEU is ontstaan nl. in een toenemend integratieproces, lijkt de oorspronkelijke wetgever wel
ruimte voor zo’n herroeping toe te laten. Het is daarnaast ook een proces dat louter en alleen uitgaat van
de vrije wil van een lidstaat. Dus als deze laatste niet meer achter zijn beslissing staat, is de vraag wat
het nut van het verdere proces dan nog inhoudt. Desondanks blijft het een open vraag die vatbaar is voor
interpretatie door het Hof van Justitie.165
3. HET HART VAN DE UITTREDINGSPROCEDURE
127. Van zodra een lidstaat de Europese Raad op de hoogte brengt van haar uittredingsbeslissing, wordt
de verdere uittreding volgens Europees recht geprocedeerd. De Europese instellingen spelen daarin een
cruciale rol. Hier zal worden ingezoomd op de procedure zoals ze in artikel 50 VEU voorgeschreven
staat, maar dan toegepast op de Brexit. De procedure volgens hoe ze hier besproken wordt, situeert zich
enkel in de eerste fase van het uittredingsproces. Dit betekent dat de focus op de onderhandelingen over
de contouren van de uittreding ligt en niet (of althans in mindere mate) op de toekomstige relatie tussen
het VK en de EU. De tweede fase die deze nieuwe relatie ambieert, komt in deze paper dus niet aan bod.
Deze zogenaamde eerste fase richt zich voornamelijk op het bekomen van een uittredingsverdrag waarin
niet alleen de voorwaarden voor terugtrekking worden bepaald maar tevens ook wordt nagedacht over
een raamwerk van de toekomstige relatie tussen de EU en het VK. Centraal staat hier de ontwikkeling
van de onderhandelingen, gedurende de eerste fase, die geleid hebben tot het akkoord over de uittreding.
3.1. De richtsnoeren van de onderhandelingen
128. Na de kennisgeving op grond van artikel 50(2) VEU, kan de Europese Raad overgaan tot het
uiteenzetten van haar richtsnoeren. Deze zullen de basis vormen voor een later uittredingsakkoord. Deze
richtlijnen uitgaande van de Europese Raad creëren een kader waarbinnen de onderhandelingen volgens
artikel 50 VEU moeten plaatsvinden. Het is een verzameling van posities en principes die de Unie
gedurende het uittredingsproces zal volgen. De richtlijnen stellen een algemeen kader voorop om de
onderhandelingen efficiënt te laten verlopen alsook een positie van de EU.
voorschriften tot toepassing van het besluit van de Europese Raad betreffende de uitoefening van het
voorzitterschap van de Raad en betreffende het voorzitterschap van de voorbereidende instanties van de Raad,
Publicatieblad van de Europese Unie, L 208/42. 165 Artikel 267 VWEU.
40
3.1.1. Kernprincipes en de rationele benadering van het onderhandelingsproces
129. Reeds tijdens de informele meeting van de Europese Raad op 29 juni 2016 werd duidelijk gemaakt
dat het doel van de uittredingsprocedure erin bestaat het VK als een dichte partner te behouden in de
toekomst.166 In haar richtlijnen benadrukt de Europese Raad dat men vooral op zoek gaat naar een balans
tussen de rechten en plichten die het VK zal behouden. Het is vanzelfsprekend dat een niet-lidstaat niet
aan dezelfde plichten wordt onderworpen en daarom ook niet dezelfde rechten geniet als een EU
lidstaat.167 Een evenwicht tussen beide is daarom noodzakelijk.
130. De Europese Raad hecht eveneens belang aan het feit dat de uittredingsprocedure binnen de
autonome rechtsorde van de Unie zal fungeren volgens de principes en procedures van de EU waarbij
ook het Hof van Justitie bevoegd is. Waar tijdens de Europese Conventie nog werd verwezen naar het
internationaal recht, meer bepaald het Weens Verdragenrecht, voor het verloop van de
uittredingsprocedure, wordt nu uitdrukkelijk benadrukt dat het artikel 50 VEU een proces in gang zet
dat volledig wordt beheerst door het Europees Recht.
131. Tevens is het de bedoeling om tot een akkoord te komen dat transparant is en uit één geheel bestaat.
Hiermee wordt bedoeld dat geen enkel onderdeel van het uittredingsakkoord reeds afzonderlijk
uitwerking kan krijgen totdat het akkoord volledig is onderhandeld.168
132. Deze principes gelden in hoofde van de EU-instellingen. Daarnaast wilt de Europese Raad het VK
er ook op wijzen dat deze laatste gebonden blijft tot het eigenlijke moment dat het VK de Unie verlaat
door de verplichting van loyale samenwerking volgens artikel 4(3) TEU.169 Meer concreet bedoelt de
Europese Raad hiermee dat het VK zich moet inspannen om aanwezig te zijn bij en actief deel te nemen
aan de onderhandelingen over de materies die gerelateerd zijn aan de uittreding. Dus niettegenstaande
het feit dat enkel de EU volgens artikel 50 VEU verplicht wordt om te onderhandelen, wordt de
uittredende lidstaat ook verplicht om te onderhandelen.
3.1.2. Regeling voor een geordende uittreding
133. De richtlijnen uitgaande van de Europese Raad beklemtonen verder dat de terugtrekking op een
geordende wijze moet gebeuren en er dus geen onzekerheid mag bestaan op het moment dat de EU-
166 Informele bijeenkomst van de Europese Raad van de 27 van 29 juni 2016. 167 Richtlijnen van de Europese Raad van 29 april 2017 ingevolge de kennisgeving van het VK op grond van
artikel 50 VEU, geraadpleegd op 9 april 2018, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-
releases/2017/04/29/euco-brexit-guidelines/. 168 Ibid., 167. 169 Richtlijnen van de Europese Raad van 29 april 2017 ingevolge de kennisgeving van het VK op grond van
artikel 50 VEU, geraadpleegd op 9 april 2018, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-
releases/2017/04/29/euco-brexit-guidelines/.
41
Verdragen niet meer van toepassing zullen zijn op het Verenigd Koningrijk. De Europese Raad meet
zich ook de bevoegdheid toe om de uittredingsonderhandelingen te begeleiden en de vooruitgang ervan
te controleren. De richtlijnen schrijven eveneens voor dat concrete verdragen over de toekomstige relatie
tussen de EU en het VK pas aan de orde zijn vanaf het moment dat het VK uit de EU is getreden.
Hiermee wordt het onderscheid met de eerste fase nog eens in de verf gezet. De bedoeling van de
richtlijnen is om de contouren van de uittreding uit te werken maar ook al eens na te denken over hoe
men de toekomstige relatie gaat kaderen. Dit, om het vlotte verloop van de uittredingsprocedure in de
hand te werken.
134. De richtlijnen behandelen ook reeds het standpunt van de EU over de verschillende aspecten die
moeten behandeld worden tijdens de onderhandelingen. Hiervoor wordt het onderzoek beperkt tot het
aspect van het EU burgerschap. De Unie acht daarbij het recht voor elke EU-inwoner en zijn familie
werkend, wonend en/of studerend in een EU-lidstaat als een fundamenteel en onlosmakelijk deel van de
Unie. In het volgende deel zal dit aspect van de onderhandelingen verder onderzocht worden.170
135. In de richtlijnen wordt verwezen naar een informele meeting waarop de procedurele regelingen
over de opening van de onderhandelingen werden aangetroffen. Daarnaast zal de Raad nog een aantal
richtlijnen uitvaardigen voor het goede verloop van de onderhandelingen die later nog kunnen worden
aangepast of aangevuld.171 Ook draagt de Raad de Europese Commissie naar voren als
onderhandelingspartij in hoofde van de EU. De Commissie stelde op zijn beurt Michel Barnier aan als
hoofdonderhandelaar. De Commissie heeft daarnaast de taak om op een systematische wijze de
Europese Raad te rapporteren over de stand van zaken in de onderhandelingen met het VK. De Europese
Raad beslist nadien of een zekere progressie is gemaakt gedurende de onderhandelingen.172
136. Het is opmerkelijk dat de contouren van de onderhandelingen onder artikel 50 VEU worden
getekend door de Europese Raad en de Raad. Aan de hand van deze contouren wordt tijdens de
onderhandelingen een concrete invulling gegeven door de Europese Commissie. In die zin worden de
onderhandelingen over de voorwaarden van de uittreding in zekere zin gestuurd door de EU-instellingen.
170 Infra DEEL III. 171 Verklaring na de informele bijeenkomst van de 27 staatshoofden en regeringsleiders en de voorzitters van de
Europese Raad en Europese Commissie SN 96/16 van 15 December 2016, geraadpleegd op 12 maart 2018,
http://www.consilium.europa.eu/media/24162/15-euco-statement-nl.pdf. 172 Communicatie van de Europese Commissie aan de Europese Raad van 8 december 2017 over de vorderingen
in de onderhandelingen volgens artikel 50 VEU met het VK, COM(2017) 784 final, geraadpleegd op 15 april
2018.
42
3.1.3. Besluitvorming over de richtlijnen
137. Over de besluitvorming van deze richtlijnen van de Europese Raad wordt in de uittredingsbepaling
verder niets vermeld. Volgens het EU-recht beslist de Europese Raad met unanimiteit tenzij de
verdragen anders bepalen.173 Aangezien uit artikel 50 VEU verder niets valt af te leiden over de
besluitvorming van de richtlijnen binnen de Europese Raad, mag er redelijkerwijze vanuit gegaan
worden dat de Raad deze richtlijnen stemde met consensus. Dit betekent dat bij het voorstel van de
voorschriften op grond van artikel 50(2) VEU geen enkele lidstaat zich heeft verzet en deze allen
akkoord gingen met de positie die de EU tijdens de onderhandelingen ging nemen. Hierover kunnen
twee bemerkingen worden gemaakt. Vooreerst moet worden opgemerkt dat de lidstaten tijdens deze
beslissingsprocedure de enige kans kregen om een de facto veto recht uit te brengen. Zoals we verder
zullen zien is de beslissingsprocedure over de richtlijnen de enige besluitvormingsprocedure waarvan
de stemming unaniem moet zijn.174 Dit leidt meteen tot de tweede vaststelling. In de veronderstelling
dat een lidstaat in de Europese Raad zijn veto stelt, zal de besluitvormingsprocedure moeten worden
verlengd. Tijdens de opmaak van de richtlijnen zal het VK op grond van artikel 50(4) VEU niet zetelen
in de Raad. Deze verlenging gebeurt zonder dat de tweejarige uittredingsperiode wordt opgeschort en
kan dus tot gevolg hebben dat veel tijd verloren gaat zonder dat de uittredende lidstaat daar enige
zeggenschap in heeft.175
3.2. Onderhandelingsfase
138. Nadat de richtlijnen door de Europese Raad werden uitgevaardigd, heeft de Commissie een
aanbeveling uitgebracht aan de Raad met de bedoeling de onderhandelingen te openen. De Raad heeft
daarna bij de start van de onderhandelingen onderhandelingsrichtlijnen uitgevaardigd, die met een
gekwalificeerde meerderheid werden gestemd.176 Vanaf dat moment werden de agenda’s bij elkaar
gelegd en de posities over de verschillende standpunten ingenomen. Binnen de Raad, als begeleider van
de Europese Commissie, werd een permanente werkgroep opgericht die erop moet toezien dat de
uitgevaardigde richtlijnen worden nageleefd.
139. Na de onderhandelingen zal een overeengekomen uittredingsakkoord o.g.v. artikel 50 VEU worden
173 Artikel 50 (4) VEU. 174 S. PEERS en D. HARVEY, “Brexit : the legal dimension” in C. BARNARD en S. PEERS (eds.), European
Union, 2e editie, New York, Oxford University Press, 2017, 824-825.
827. 175 Ibid.,174. 176 Vragen en antwoorden door European Commission over artikel 50 VEU van 29 Maart 2017, geraadpleegd op
16 maart 2018,
https://www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKEwi1gO
enwtPaAhVGVSwKHVSoD5cQFggoMAA&url=http%3A%2F%2Feuropa.eu%2Frapid%2Fpress-
release_MEMO-17-648_en.pdf&usg=AOvVaw2SmeweCqm3DbfLOJLskRZ9.
43
genomen.
140. Deze beslissing gebeurt door de Raad met een gekwalificeerde meerderheid nadat het Europese
Parlement haar goedkeuring heeft gegeven. Het zal dus van belang zijn het Europees Parlement goed op
de hoogte te houden.
141. Tijdens de onderhandelingen over het uittredingsakkoord stuit men op verschillende vraagstukken.
Het is de bedoeling in deze analyse door de toepassing van de Brexit een antwoord te vinden op deze
vraagstukken. Hier zullen drie vraagstukken aan bod komen. Een eerste struikelblok betreft het
toepassingsgebied van het uittredingsakkoord. Zonder op de concrete inhoud in te gaan, kan men zich
de vraag stellen welke betekenis het uittredingsakkoord heeft. Verder wordt stilgestaan bij de inhoud
van de besluitvorming van het te onderhandelen uittredingsakkoord. Tot slot wordt de rol van het
Parlement, dat zich schijnbaar op de achtergrond houdt, in de schijnwerper geplaatst.
3.2.1. Toepassingsgebied van artikel 50 VEU
3.2.1.1. Plicht tot onderhandelen
142. Vanaf het moment dat de notificatie aan de Europese Raad wordt bekendgemaakt, heeft de EU de
verplichting te onderhandelen met de uittredende lidstaat. Deze verplichting rust enkel op de schouders
van de EU. De uittredende lidstaat is daarentegen enkel gebonden door de verplichting van loyale
samenwerking.177 De verplichting in hoofde van de EU om te onderhandelen houdt slechts een
middelenverbintenis en geen resultaatsverbintenis. Met andere woorden hoeft de Unie slechts een
inspanning te doen om te onderhandelen maar hoeft zij daarbij geenszins tot een werkelijk akkoord te
komen. De eigenlijke totstandkoming van een uittredingsakkoord zal dus eveneens van de wil van de
uittredende lidstaat afhangen.178
143. Reeds kort na de aankondiging van het VK, hebben zowel de Unie als het VK aanstalten gemaakt
om een akkoord over de uittreding te onderhandelen. Ook wees de Unie het VK er meermaals op, o.a.
in de richtlijnen, dat zij gebonden is door artikel 4(3) VWEU en dus enigszins verplicht is om mee te
werken aan het uittredingsproces. Dus hoewel de uittredingsbepaling voorschrijft dat er enkel een plicht
rust op de Unie om te onderhandelen, lijkt deze inspanningsverbintenis in realiteit op de schouders van
beide partijen te rusten.
177 Artikel 4(3) VEU. 178 C. HILLION, “Accession and withdrawal in the law of the European Union” in D. CHALMERS en A.
ARNULL (eds.), The Oxford Handbook of European Union Law, Oxford, Oxford University Press, 2015, 13-17.
44
3.2.1.2. Er is maar één uittredingsverdrag
144. De exit-clausule heeft dus wel voorzien in de mogelijkheid van een gearrangeerde uittreding. 179
De vraag is echter hoe deze onderhandelde uittreding moet geïnterpreteerd worden. Hier wordt nog niet
ingegaan op de besluitvorming maar is de focus gericht op de betekenis van het uittredingsakkoord. Ook
in de literatuur bestaat er geen eensgezindheid over wat het toepassingsgebied van het
uittredingsakkoord is.
145. Volgens Craig is artikel 50 VEU niet alleen verwarrend wat de exacte inhoud betreft die het
uittredingsakkoord moet bevatten maar is het eveneens moeilijk te achterhalen wat nu in het
uittredingsakkoord moet staan en wat in een later verdrag verder kan bepaald worden.180 De eerste
onduidelijkheid over de details van het uittredingsakkoord zal concreet worden behandeld in het vijfde
onderdeel van dit hoofdstuk inzake de burgerrechten. Het tweede vraagstuk zal hier worden aangepakt.
Het betreft de omvang van het akkoord. Sommige rechtsleer pleit voor één allesomvattend akkoord,
waarna anderen opteren voor twee onderscheiden akkoorden.
146. Een eerste optie voorziet één integraal terugtrekkingsakkoord dat zowel de uittreding in se regelt
als de nieuwe relatie van het VK met de EU.181 Volgens Łazowski is één allesomvattend akkoord de
beste optie om twee redenen.182 Ten eerste omdat het een vlotte overgang vooropstelt zonder al te veel
wettelijke en economische onzekerheden. Ten tweede heeft een akkoord waarin alle te behandelen
materies verwerkt zijn, slechts één ratificatieproces nodig.183 Zou één terugtrekkingsakkoord dus de
oplossing kunnen zijn voor een vlotte en overzichtelijke uittreding. In theorie lijkt dit inderdaad een
plausibele oplossing te zijn, maar het nadeel is dat in de praktijk zo’n omvangrijk en complexe materie
onmogelijk in één akkoord te gieten valt binnen een tijdspanne van twee jaar. Daarnaast zullen we zien
dat het ook juridisch niet mogelijk is. Een integraal akkoord lijkt ook minder logisch als we kijken naar
de manier waarop artikel 50 VEU is opgebouwd.184 De bepaling verwijst naar ‘rekening houden met het
kader van de toekomstige betrekkingen’. Indien de toekomstige betrekkingen reeds deel zouden
uitmaken van het uittredingsakkoord dat binnen een termijn van 2 jaar moet bereikt worden, zou deze
toevoeging overbodig zijn.185
179 Artikel 50(2) VEU. 180 P. CRAIG, “Brexit: A drama in six acts”, ELR. 2016, nr. 45, 37-42. 181 A. CRUYVERS, “Artikel 50 VEU en Brexit : de juridische contouren voor een politiek drama”, NtEr, 2017,
nr.7, 227. 182 A. LAZOWSKI, “Procedural steps towars Brexit”, CEPS, Commentary, 2016, 3. 183 Ibid., 182. 184 A. CRUYVERS, “Artikel 50 VEU en Brexit : de juridische contouren voor een politiek drama”, NtEr, 2017,
nr.7, 227. 185 Ibid., 184.
45
147. Gezien de tekst van de terugtrekkingsbepaling alsook de consensus in de rechtsleer, kan men er
redelijkerwijze van uitgaan dat in de praktijk twee akkoorden zullen worden nagestreefd. Er wordt in de
literatuur dus een onderscheid gemaakt tussen het uittredingsakkoord dat onder artikel 50 wordt besloten
en een akkoord over de toekomstige relaties tussen het VK en de EU.186
148. Dan rest nog de vraag hoe deze onderscheiden akkoorden zich ten opzichte van elkaar verhouden.
In dit opzicht lijken er twee mogelijke opties. Volgens de eerste optie kan eerst het
terugtrekkingsakkoord gesloten worden om dan later een akkoord te sluiten over de toekomstige relatie.
Het is niet duidelijk in welke mate in het uittredingsakkoord reeds nagedacht wordt over de toekomstige
relatie. Ook zal hier nood zijn aan een overgangsregeling die de twee akkoorden met elkaar zou
verbinden.187 De tweede optie stelt voor om beide akkoorden parallel te laten verlopen opdat er geen
nood zou zijn aan complexe regelingen die als brug dienen tussen de eigenlijke uittreding en de
toekomstige relatie.188
149. Al in de richtlijnen van de Europese Raad werd gesteld dat een akkoord over de toekomstige
verhouding tussen het VK en de Unie pas kan worden gesloten nadat het VK geen lid meer is van de
EU.189 Ook in een resolutie van het Europees Parlement wees men erop dat van een nieuwe relatie slechts
sprake kan zijn als het uittredingsakkoord is gesloten.190
150. In de situatie van de Brexit deelt men het uittredingsproces op in twee fases. Tot de eerste fase
behoort het eigenlijke uittredingsakkoord waarvan de Commissie op dit huidig moment een ontwerp
heeft opgesteld dat gebaseerd is op het overeengekomen rapport met het VK van 9 december 2017.191
Dit uittredingsakkoord wordt volledig beheerst door artikel 50 VEU. De tweede fase heeft tot doel de
toekomstige relatie tussen het VK en de EU te uit te werken. Deze tweede fase kan op zich ook weer
opgedeeld worden in twee sub-fases. In de eerste sub-fase zal onderhandeld worden over het kader van
de toekomstige verhoudingen. Hier wordt slechts een idee beredeneerd. Die idee zal de vorm krijgen
186 S. PEERS D. HARVEY, “Brexit : the legal dimension” in C. BARNARD en S. PEERS (eds.), European
Union, 2e editie, New York, Oxford University Press, 2017, 831. 187 A. CRUYVERS “Artikel 50 VEU en Brexit : de juridische contouren voor een politiek drama”, NtEr 2017,
nr.7, 227. 188 Ibid., 187. 189 Richtlijnen van de Europese Raad van 29 april 2017 ingevolge de kennisgeving van het VK op grond van
artikel 50 VEU, geraadpleegd op 9 april 2018, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-
releases/2017/04/29/euco-brexit-guidelines/. 190 Resolutie van het Europees Parlement van 28 juni 2016 over de beslissing om uit de Unie te treden ingevolge
het Brits referendum, 2016/2800(RSP), geraadpleegd op 16 maart 2018. 191 Ontwerpakkoord over de uittreding van het VK uit de EU en Euratom van 19 maart 2018, TF50(2018)35,
geraadpleegd op 13 april 2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-
political/files/draft_agreement_coloured.pdf.
46
van een politieke verklaring die gehecht zal worden aan het eigenlijke uittredingsakkoord.192 In de
tweede sub-fase zal onderhandeld worden over een internationaal akkoord. Hierover kan pas formeel
onderhandeld worden wanneer het VK de Unie verlaten heeft en aldus een derde staat is.193 Het
belangrijkste verschil tussen beide sub-fases is de juridische grondslag. Terwijl de eerste sub-fase wordt
beheerst door artikel 50 VEU die naast de werkelijke uittreding ook een idee wil schetsen over de
toekomstige verhoudingen tussen beide partijen, wordt de tweede sub-fase gegrond op de artikelen 8
VEU en 217 VWEU. Een ander verschil bestaat erin dat het VK tijdens de eerste sub-fase onderhandelt
als een lid van de Unie terwijl het in de tweede sub-fase de Unie verlaten heeft.
151. Als we de Brexit toetsen aan wat voorheen werd gestipuleerd in de literatuur, zien we dat nog een
andere toepassing mogelijk is. De twee fases verlopen noch opeenvolgend noch parallel zoals reeds
werd uiteengezet, maar situeren zich ergens daartussen. In realiteit werd in december 2017 een akkoord
bekomen over de eerste fase. Kort daarna moest de Europese Raad als begeleider van het
onderhandelingsproces, haar stem uiten over de vooruitgang van de onderhandelingen. De bevestiging
van de Europese raad over de progressie in het proces, kon gezien worden als het startschot voor de
tweede fase, nog vóór enig juridisch ontwerp over het uittredingsakkoord door de Commissie opgesteld
was. Hieruit kan op een abstracte wijze worden geconcludeerd dat deze twee fases zich verhouden in
die zin dat de tweede fase pas van start kan gaan van zodra substantiële vooruitgang in de eerste fase
bereikt werd.
3.2.2. Besluitvorming
152. Hoewel een uittredingsakkoord niet verplicht is, streven zowel het VK als de EU naar een akkoord
waarin de voorschriften van de terugtrekking zoveel mogelijk worden gemodelleerd. Zoals reeds
uiteengezet, werd de Commissie direct na de kennisgeving op 29 april 2017 aangesteld, met aan het
hoofd Michel Barnier. Deze aanstelling gebeurde volgens artikel 50 VEU op grond van artikel 218(3)
VWEU.
153. Op 28 februari 2018 werd door de Commissie een eerste ontwerp gemaakt waarin het resultaat van
de onderhandelingen in een akkoord werd gegoten.194 Het is de bedoeling dat men in oktober 2018 een
finaal ontwerp kan opstellen.195 Voor de ondertekening van het akkoord, bestaat geen duidelijke
192 Resolutie van het Europees Parlement van 14 maart 2018 over het kader van de toekomstige relaties tussen de
EU-VK, 2018/2573(RSP), geraadpleegd op 22 maart 2018. 193 Ibid., 192. 194 Ontwerp van het terugtrekkingsakkoord van de Commissie van 28 februari 2018 betreffende het akkoord over
de terugtrekking van het VK uit de EU en Euratom , geraadpleegd op 20 maart 2018,
https://ec.europa.eu/commission/publications/draft-withdrawal-agreement-withdrawal-united-kingdom-great-
britain-and-northern-ireland-european-union-and-european-atomic-energy-community. 195 Ontwerpakkoord over de uittreding van het VK uit de EU en Euratom van 19 maart 2018, TF50(2018)35,
47
grondslag.
154. Men aanvaardt in de rechtsleer dat men kan terugvallen op artikel 218(5) VWEU voor wat de
ondertekening betreft.196 Dit betekent dat de Raad van de Europese Unie op vraag van de Commissie
een besluit zal vaststellen dat de Raad zal machtigen om het uittredingsakkoord te ondertekenen. Dit
terugtrekkingsakkoord zal daarna binnen de Raad van de Europese Unie worden gesloten met een
gekwalificeerde meerderheid nadat het Europees Parlement haar zegen heeft gegeven.
155. Uit de besluitvorming kan opgemaakt worden dat nadat een akkoord over de uittreding wordt
bereikt, het eigenlijke verdrag dat tot stand komt op grond van artikel 50(4) VEU door de Unie gebeurt.
Het is de Unie als één onlosmakelijk geheel die het verdrag besluit zonder dat de lidstaten afzonder hun
invloed kunnen uiten. Deze redenering wordt gestaafd op drie argumenten.
Ten eerste is het opmerkelijk dat deze beslissing niet met unanimiteit maar met een gekwalificeerde
meerderheid genomen wordt. Hierdoor wou men bereiken dat zo een gewichtige beslissing niet zomaar
aan de wil van één enkele lidstaat – gebruik makend van zijn veto – zou worden overgelaten. In
tegenstelling tot de besluitvorming over de richtsnoeren, wou men bij de beslissing over het
uittredingsakkoord voorkomen dat één enkele lidstaat het hele project zou kunnen afbreken.
Bovendien wordt dit akkoord door de Unie zelf gesloten, zonder dat een afzonderlijke ratificatie van de
lidstaten vereist is. Het lijkt er dus op dat dit als een exclusieve bevoegdheid van de Unie kan
gekwalificeerd worden. Om die reden zou dan ook geen nationale ratificatie nodig zijn.197 Dit gaat echter
enkel over het uittredingsakkoord zélf. De internationale akkoorden die verder worden gesloten in de
tweede fase worden niet door artikel 50 VEU beheerst en zullen dus volgens een andere
besluitvormingsprocedure worden gesloten. In een resolutie van het Parlement wordt verwezen naar
artikel 8 VEU en 217 VEU als grond voor een internationaal akkoord waarvoor de ratificatie van de
lidstaten wel vereist zal zijn.198Wanneer er daarentegen veranderingen aan de verdragen moeten
aangebracht worden als noodzakelijk gevolg van de uittreding, zal men wel de ratificatie van de overige
lidstaten eisen.199 Het territoriaal toepassingsgebied200 is een voorbeeld van een verandering die ten
geraadpleegd op 13 april 2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-
political/files/draft_agreement_coloured.pdf. 196 J. CARMONA, C.-C. CIRLIG en G. SGUEO, “ UK withdrawal from the European Union – Legal procedural
issues”, EPRS, In-depth analysis, maart 2017, 9,
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2017/599352/EPRS_IDA%282017%29599352_EN.pdf. 197 A.CRUVERS ‘Artikel 50 en de Brexit: de juridische contouren voor een politiek drama, NtEr, p227. 198 Ibid., 197. 199 Artikel 48 VEU. 200 Artikel 52 VWEU; artikel 355 VWEU.
48
gevolge van de Brexit, zal moeten aangebracht worden.
Tot slot wordt eveneens geen ratificatie van de terugtrekkende lidstaat zelf gevraagd. Dit kan
logischerwijze gegrond worden op de wil van de uittredende lidstaat om uit de Unie te stappen.201
156. Uit het bovenstaande kan dus worden opgemaakt dat de besluitvorming over het
terugtrekkingsakkoord door de autonome Unie wordt besloten zonder dat de lidstaten afzonderlijk hun
zeg hebben.
3.2.3. Rol van het Parlement
157. Iets wat niet vergeten mag worden, is de rol die het Europees Parlement speelt tijdens de
onderhandelingen over het uittredingsakkoord gedurende de eerste fase. Als we naar het tweede lid van
artikel 50 VEU gaan kijken, zien we dat het Europees Parlement, vóór enig uittredingsakkoord van
kracht kan gaan, haar toestemming moet verlenen. Wat houdt deze ‘toestemming’ juist in? En is het
verder de bedoeling dat het Parlement vanaf het begin van de onderhandelingen tussenkomt of grijpt
deze louter en alleen op het einde van het onderhandelingsproces in?
158. Om te beginnen, bekijken we de goedkeuring in hoofde van het Parlement volgens artikel 50(2)
VEU. Omdat artikel 50 VEU niets bepaalt over hoe de toestemming door het Parlement moet worden
verleend, vallen we terug op de standaardprocedureregel voor de besluitvorming binnen het Europees
Parlement met name artikel 231 VEU. Deze bepaling stelt vast dat voor zover in de Verdragen niets
anders bepaald is, het Europees Parlement besluit met een meerderheid van de uitgebrachte stemmen.
Voor de verdere uitwerking wordt verwezen naar het Reglement van het Europees Parlement.202 Het
standaard quota dat vereist is om de stemming te kunnen laten doorgaan is 1/3e volgens de standaardregel
in het Reglement. Er moet dus 1/3e van de Parlementsleden aanwezig zijn bij de stemming opdat men
het uittredingsakkoord al dan niet kan goedkeuren.
159. In tegenstelling tot de situatie van de uittreding, bepaalt het Reglement bij de stemming voor de
toetreding tot de EU onder artikel 49 VEU dat een meerderheid van de Parlementsleden aanwezig moet
zijn. Het is dus opvallend dat men strenger optreedt wanneer een lidstaat wordt toegelaten in de Unie
dan wanneer een lidstaat vertrekt.
160. In datzelfde Reglement wordt daarnaast uitdrukkelijk verwezen naar de besluitvorming bij de
201 J. CARMONA, C.-C. CIRLIG en G. SGUEO, “ UK withdrawal from the European Union – Legal procedural
issues”, EPRS, In-depth analysis, maart 2017, 9,
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2017/599352/EPRS_IDA%282017%29599352_EN.pdf. 202 Reglement van het Europees Parlement, 8e zittingsperiode, januari 2017.
49
uittreding van een lidstaat. Regel 84 van hetzelfde Reglement schrijft voor dat wanneer een lidstaat
beslist om volgens artikel 50 VEU uit de EU te stappen, het Parlement toestemming zal verlenen voor
het onderhandelde uittredingsakkoord. Deze toestemming wordt besloten bij een meerderheid van de
uitgebrachte stemmen.203 Het lijkt er dus op dat het Parlement met een eenvoudige meerderheid kan
beslissen een akkoord over de uittreding van een lidstaat al dan niet goed te keuren.
161. Er zijn dus slechts twee voorwaarden met name dat er 1/3e aanwezig is en dat er binnen deze marge
een eenvoudige meerderheid behaald wordt. Dit is zeker geen strenge vereiste en aangezien het VK niet
uitdrukkelijk van deze stemming wordt onthouden, kan men zich afvragen of hier niet enige invloed kan
worden uitgeoefend.
162. Om een goedkeuring te behalen moeten er bij de stemming 126 van de 251 parlementsleden ‘pro
het uittredingsakkoord’ zijn. Wetende dat er 73 Britse onderdanen in het Europees Parlement zetelen,
kan – in de veronderstelling dat zij allemaal ‘pro’ stemmen204 – geconcludeerd worden dat enige invloed
kan worden uitgeoefend maar zeker geen beslissende. Er zijn nog 53 stemmen die de allesbepalende
doorslag zullen geven. Bovendien zijn de meningen over de mogelijke deelname van het VK verdeeld,
dit komt later nog aan bod.205
163. Gegeven dat het Europees Parlement belast is met de taak om haar goedkeuring ter hand te stellen
voordat het onderhandelde uittredingsverdrag in werking kan treden, kunnen we ons verder afvragen of
het Parlement vanaf de kennisgeving op grond van artikel 50(2) al enige invloed kan doorvoeren bij de
onderhandelingen.
164. Als de tekst van de uittredingsbepaling letterlijk gelezen wordt, lijkt het op het eerste zicht dat het
Europees Parlement geen enkele rol speel tijdens de onderhandelingen over de inhoud van het
uittredingsakkoord. De toestemming van het Europees Parlement wordt enkel vereist op het moment dat
het akkoord reeds is getekend. Het lijkt er dus op dat de leden van het Europees Parlement slechts hun
toestemming wordt gevraagd wanneer het uittredingsakkoord reeds volledig is en op geen enkele wijze
meer kan worden beïnvloed.206
165. Deze aldus letterlijke interpretatie strookt echter niet met de werkelijkheid. Dus zullen we hierna
203 Regel 84 van het Reglement van het Europees Parlement. 204 Men kan wel redelijkerwijze verwachten dat de meerderheid van de Britse Parlementsleden ‘pro’ zal stemmen
maar dit kan natuurlijk niet met zekerheid voorspeld worden. De grote vraag is wat de leden van de Britse
oppositie partij zullen doen. 205 Infra nr.187. 206 D. JANIC, “The European Parliament and EU-US Relations: Revamping Institutional Cooperation?” in E.
FAHEY en D. CURTIN (eds.), A Transatlantic Community of Law: Legal Perspectives on the Relationship
between the EU and US Legal Orders, Cambridge University press, 2014, 37
50
even gaan kijken welke functie gedurende de beraadslagingen inzake de uittreding van het VK het
Europees Parlement bekleedt.
166. Voor wat de rol gedurende de onderhandelingen betreft in de eerste fase, schrijft artikel 218, lid 10
VWEU voor dat het Parlement onverwijld en ten volle moet geïnformeerd worden over iedere fase. Het
Hof van Justitie heeft daarbij verduidelijkt dat deze bepaling van toepassing is op alle internationale
overeenkomsten waarover de Unie onderhandelt.207 Deze verplichting kan dus tevens toegepast worden
op de situatie van de Brexit.
Dit werd ook bevestigd in de resolutie van het Europees Parlement van 28 Juni 2016 waarin het meldde
dat deze ten volle moest betrokken worden bij de onderhandelingen nopens de uittreding en eveneens
op de hoogte moest gehouden worden van iedere vooruitgang.208
Het is daarbij de taak van de Commissie om het Parlement telkens te informeren over de stand van
zaken.209 Guy Verhofstadt werd naar voren geschoven als coördinator van het Europees parlement bij
de Brexit met de bedoeling bij de onderhandelingen met het VK betrokken te worden. Tijdens de
onderhandelingen tussen de EU en het VK zal Guy Verhofstadt dus het aanspreekpunt van het
Parlement zijn.
167. In een resolutie van 5 maart 2017 van het Europees Parlement, wordt de positie over het kader van
de toekomstige relatie tussen het de EU en het VK uiteengezet.210 De pen wordt daarbij vastgehouden.
Deze standpunten worden geleid door Guy Verhofstadt. Het is dus van belang dat de
onderhandelingspartijen de positie van het Europees Parlement niet geheel naast zich neerleggen maar
in iedere fase nagaan of zij nog steeds op de steun van hun Parlement kunnen rekenen.
168. In een communicatie van de Europese Commissie werd tevens verzekerd dat deze nauw contact
houdt met het Europees Parlement en deze inlichtte nadat het eerste akkoord over de eerste fase bereikt
werd.211 Aldus zou het Parlement wel op de hoogte worden gebracht van elke fase van het proces. Zij
207 Arrest Parlement/ Raad (Mauritius Agreement), C-658/11, EU:C:2014:2025. 208 Resolutie van het Europees Parlement van 28 Juni 2016 betreffende de beslissing om de Unie te verlaten
ingevolge het referendum, (2016/2800(RSP), http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-
EP//TEXT+TA+P8-TA-2016-0294+0+DOC+XML+VO//EN 209 C. BARNARD S. PEERS ‘European Union Law’ (eds), oxford university press, oxford, 2017, ‘Brexit the
legal dimension’ S. PEERS D. HARVEY, 829. 210 Motion for a resolution to wind up the debate on the framework of the future EU-UK pursuant to Rule 123(2)
of the rules of Procedure on the framework of the future EU-UK relationship’, 5 maart 2018, B8…/2018,
geraadpleegd op 13 maart 2018. 211 Communicatie van de Europese Commissie aan de Europese Raad van 8 december 2017 over de vorderingen
in de onderhandelingen volgens artikel 50 VEU met het VK, COM(2017) 784 final, geraadpleegd op 15 april
2018.
51
neemt eveneens een positie in die aanleunt bij de richtlijnen van de Europese Raad en de Raad waardoor
zij mede invloed uitoefent op de onderhandelingen.
169. Ook al heeft het Parlement dan wel geen formele bevoegdheid om zich in de Brexit-
onderhandelingen te mengen, deze beschikt wel over de bevoegdheid om de uiteindelijke deal tussen de
EU en het VK al dan niet goed te keuren.212 Een zekere invloed van het Europees Parlement in de
onderhandelingen is dus reëel213 en uit zich via inter-institutionele dialoog tussen het Parlement en de
Commissie.
3.3. Uittredingstermijn
170. Vanaf de kennisgeving start tevens de twee jaar durende uittredingstermijn.214 Tijdens deze periode
kunnen de partijen onderhandelen volgens de procedure die hiervoor reeds werd uiteengezet over een
terugtrekkingsakkoord. Deze periode geeft zowel de EU als de terugtrekkende lidstaat de mogelijkheid
om zich aan de nieuwe situatie aan te passen.215 Indien binnen deze termijn niet tot een overeenkomst
gekomen wordt, zullen de verdragen, na afloop van deze opgegeven termijn van twee jaar, niet meer
van toepassing zijn binnen het VK. Indien dit het geval is, spreken we van een eenzijdige terugtrekking
waarover in volgend onderdeel meer.
171. Onder artikel 50(3) VEU heeft de Europese Raad de bevoegdheid de termijn van twee jaar te
verlengen onder de voorwaarde dat de Raad deze verlenging beslist met unanimiteit van de stemmen en
met instemming van de betrokken lidstaat in casu het VK. Daarbij wordt nergens in het artikel vermeld
op welk moment deze verlenging gedaan kan worden. Het is dus perfect mogelijk dat net vóór de
tweejarige periode ten einde komt, men deze nog verlengt. Maar ook omgekeerd is het mogelijk om
reeds bij aanvang van de terugtrekkingsonderhandelingen de termijn te verlengen. Een alternatief zou
kunnen zijn dat reeds bij de aanvang van de onderhandelingen één of meer voorwaardelijke verlengingen
worden afgesproken.216 Tevens staat nergens vermeld voor hoelang deze periode mag verlengd worden.
Dit kan bijgevolg leiden tot een situatie zonder einde indien men beslist om de periode te verlengen voor
onbepaalde duur.
212 M. DE LA BAUME “European Parliament outlines its post-Brexit vision”, Politico 2018,
https://www.politico.eu/article/european-parliament-brexit-guy-verhofstadt-outlines-its-post-brexit-vision/ 213 D. HARVEY ‘What Role for the European Parliament under article 50 TEU’, ELR 2017, 594. 214 Artikel 50(3) VEU. 215 R. A. WESSEL “De procedure om de Europese Unie te verlaten – een interpretatie van artikel 50”, SEW
2017, Brexit-reeks nr.1, 7. 216 A. CRUYVERS, “Artikel 50 VEU en Brexit : de juridische contouren voor een politiek drama”, NtEr, 2016,
nr.7, 225.
52
172. De deadline voor de uittreding van het VK ligt momenteel op 30 maart 2019, dit is dus twee jaar
na de kennisgeving op grond van artikel 50(2) VEU. Dit werd in de richtlijnen van de Europese Raad
aangekondigd en tot op heden nog niet aangepast. In de rechtsleer alsook in de media circuleert wel de
redenering dat zo een tweejarige termijn veel te kort is om zo een complexe materie volledig af te
handelen. In het ontwerp van het uittredingsverdrag dat door de Commissie werd opgemaakt, werd in
artikel 168 wel voorzien in een overgangsperiode.217 Dit heeft echter geen betrekking op enige
verlenging van de tweejarige termijn onder artikel 50 VEU maar geeft de onderhandelingspartijen enkel
de tijd om hun toekomstige relatie in de tweede fase verder op punt te stellen en maakt het tevens voor
het VK mogelijk om haar nationale wetgeving aan te passen.
3.4. Hoe eenzijdig kan een uittreding zijn?
173. Met het Verdrag van Lissabon werd de mogelijkheid gecreëerd om op een eenzijdige wijze de EU
te verlaten. Het blijft echter de vraag wat juist met ‘eenzijdig’ bedoeld wordt. In de literatuur werden
hier verschillende hypotheses over geformuleerd. De interpretatie ervan kan enerzijds gebaseerd worden
op een louter tekstuele opvatting. Beter en realistischer lijkt het mij terug te grijpen naar de bedoeling
van deze bepaling door deze in een constitutionele context te plaatsen. Tot slot wordt ook getoetst aan
de huidige omstandigheden van de Brexit.
174. In een letterlijke interpretatie van de terugtrekkingsclausule, kan een lidstaat eenzijdig uittreden
indien geen van de partijen erin slaagt de onderhandelingen op gang te zetten of enigszins te voltooien
na twee jaar en de Europese Raad tevens naliet deze uittredingsperiode van twee jaar te verlengen.218
Hoewel het onwaarschijnlijk lijkt dat beide partijen erin zouden slagen geen enkele inspanning te leveren
om te onderhandelen over zo een belangrijke en ingrijpende kwestie, zullen de wettelijke en
economische gevolgen in het geval van een eenzijdige uittreding sowieso van aanzienlijke aard zijn. Het
zal in hoofde van de uittredende lidstaat tevens een enorme organisatie vragen om een nieuw wettelijk
systeem te ontwikkelen dat volledig los van het EU-recht staat om niet in een ‘wettelijk gat’ te vallen.219
Daarbij zal deze hele organisatie ook een enorme kost met zich meebrengen.
175. Als men de uittredingsclausule in de historische context plaatst van de EU autonome rechtsorde
samen met de rechtspraak van het Hof van Justitie, kan hieruit afgeleid worden dat een eenzijdige
217 Artikel 168 Ontwerpakkoord over de uittreding van het VK uit de EU en Euratom van 19 maart 2018,
TF50(2018)35, geraadpleegd op 13 april 2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-
political/files/draft_agreement_coloured.pdf. 218 A. ŁAZOWSKI, “Unilateral withdrawal from the EU : realistic scenario or a folly?”, Journal of European
Public Policy, 1296. 219 P. NICOLAIDES, “Is withdrawal from the European Union a Manageable option? A review of economic and
legal complexities.”, College of Europe, European Economic Policy Briefings n°28, 2013, 13.
53
uittreding op absolute wijze niet de meest geprefereerde optie kan geweest zijn van de makers van artikel
50 VEU.220 Gezien de functie eerder van symbolische aard zou geweest zijn, kan het in eerste instantie
niet de bedoeling geweest zijn om werkelijk uit te treden, laat staan op absolute wijze.
176. Op dit moment is er reeds een overeenstemming tussen de EU en het VK over de uittreding
bestaande maar moet deze nog in een juridisch uittredingsverdrag gegoten worden. In deel III zal daarop
dieper in detail getreden worden. Er is aldus geen sprake van een absolute eenzijdige uittreding in hoofde
van de uittredende lidstaat, in casu het VK. Daarom is het beter de vraag te stellen in welke mate het
VK haar eigen belangen eenzijdig kan doordrukken.
177. De tekst van de uittredingsbepaling laat enkel toe dat het VK tijdens de onderhandelingen over de
uittreding en bij de goedkeuring door het Parlement enige invloed kan uitoefenen. Tijdens de
onderhandelingen kan het VK in haar standpunten volharden alsook het proces zo veel mogelijk trachten
te rekken. Dit moet echter genuanceerd worden aangezien het VK binnen de marge van loyale
samenwerking alsook binnen het door de richtlijnen uitgewerkte kader van de onderhandelingen moet
handelen. Het VK wordt aldus door de EU-instellingen reeds vóór de start van de onderhandelingen
gestuurd in een bepaalde richting waardoor het VK geen carte blanche heeft. Hoewel het VK bij de
besluitvorming over de goedkeuring door het Parlement haar invloed kan uitoefenen bij de stemming,
moet ook hier deze stelling worden gerelativeerd zoals eerder al werd uiteengezet.221
178. Gedurende de onderhandelingen moest het VK vaak wijken voor de positie van de EU. De
belangrijkste reden daarvoor is dat er binnen het beleid van het VK geen consensus is. Er bestaat geen
gemeenschappelijke politiek over hoe de Brexit vorm zal krijgen. Het blijft dan nog de vraag of het VK
haar positie verder had kunnen doordrijven indien Theresa May een overduidelijke meerderheid tijdens
de verkiezingen van 2017 behaald had.
4. DE STATUS VAN DE UITTREDENDE LIDSTAAT TIJDENS DE
ONDERHANDELINGEN
179. Gegeven dat artikel 50 VEU werd ingeroepen, blijft het nog de vraag welke positie het VK zal
bekleden gedurende de gehele uittredingsprocedure. In dit onderdeel wordt de nadruk gelegd op de
formele status van een uittredende lidstaat tijdens de onderhandelingen. Deze formele status kan zowel
vanuit intern opzicht (de positie in de discussies binnen de Europese Unie) als extern opzicht (de positie
in de onderhandelingen met derde staten) worden bekeken. Bij deze laatste zal enkel worden belicht in
220 A. ŁAZOWSKI, “Unilateral withdrawal from the EU : realistic scenario or a folly?”, Journal of European
Public Policy, 1296. 221 Supra nr.162.
54
welke mate het mogelijk is reeds te onderhandelen met derde niet-lidstaten. Wat de (mogelijke) inhoud
van deze internationale akkoorden kan zijn, komt hier niet aan bod.
4.1. De formele status vanuit intern opzicht
180. Het is logisch dat het VK niet betrokken wordt bij de bepaling van de strategie en de formulering
van het onderhandelingsmandaat aangezien deze lidstaat aan de andere kant van de onderhandelingstafel
zit.222
181. Tot het moment dat het VK de EU verlaat op 30 maart 2019, blijf het VK lid en blijft de
Uniewetgeving van toepassing op en in het VK.223 Dit betekent niet alleen dat het VK onderworpen blijft aan de
EU-verplichtingen zoals bijvoorbeeld de verplichting van loyale samenwerking maar ook andere rechten en plichten op
grond van het Unierecht behoudt waaronder het recht om deel te nemen in de verschillende EU-instellingen.224 Dit recht
wordt echter beperkt door artikel 50(4) VEU:
“4. Voor de toepassing van de leden 2 en 3 nemen het lid van de Europese Raad en het lid van de Raad
die de zich terugtrekkende lidstaat vertegenwoordigen, niet deel aan de beraadslagingen of aan de
besluiten van de Europese Raad en van de Raad die hem betreffen.”
182. In concreto betekent dit dat het VK niet mag zetelen in de Europese Raad en de Raad wanneer
bijvoorbeeld richtlijnen worden uitgevaardigd voor de onderhandelingen. Het is tevens niet toegelaten
dat het VK deelneemt aan de besluitvorming over het uittredingsakkoord binnen de Raad van de
Europese Unie. Dit zijn twee toepassingsgevallen van beraadslagingen of besluiten die de uittreding van
het VK betreffen binnen de Europese Raad en de Raad van de Europese Unie. Dit betekent anderzijds
ook dat het VK wel mag deelnemen aan vergaderingen die andere materies dan de Brexit aanbelangen.
183. Hieruit volgt dat de uittredende lidstaat uitgesloten wordt van bijeenkomsten die rechtstreeks te
maken hebben met de uittreding. Een vraag die evenwel onbeantwoord blijft is of de uittredende lidstaat
mag betrokken worden bij bijeenkomsten die indirect handelen over de Brexit. De reikwijdte van de
beraadslagingen en besluiten die de uittredende lidstaat treffen, kan niet eenduidig uit het artikel worden
afgeleid. ‘Die hem betreffen’ kan slaan op het opstellen van de richtsnoeren van de onderhandelingen,
het onderhandelen en sluiten van het akkoord zelf en de eventuele verleningen van de
222 R. A. WESSEL “De procedure om de Europese Unie te verlaten – een interpretatie van artikel 50VEU”, SEW
2017, Brexit-reeks nr.1, 8. 223 Informele bijeenkomst van de Europese Raad van de 27 van 29 juni 2016,
http://www.consilium.europa.eu/media/20451/sn00060nl16.pdf. 224 A CRUYVERS, “artikel 50 VEU en Brexit : de juridische contouren voor en politiek drama”, NtEr 2016,
nr.7, 226.
55
uittredingstermijn.225 Dit zou echter een restrictieve interpretatie zijn gezien het uittredingsproces meer
beraadslagingen en besluiten inhoudt dan deze die hiervoor werden vernoemd.
184. Tijdens de onderhandelingen over de terugtrekking werden door de Europese Raad naast de
richtlijnen o.g.v. artikel 50(1) VEU nog andere richtsnoeren en aanbevelingen uitgevaardigd zonder
enige tussenkomst van het VK zoals o.a. de beslissing van de Europese raad die de opening van de
onderhandelingen bekrachtigt 226. Hieruit kan dus worden afgeleid dat het gaat om alle beraadslagingen
en besluitvormingen die de terugtrekkende lidstaat direct raken.
185. Artikel 50(4) VEU dat het recht om deel te nemen in de verschillende EU-instellingen beperkt geldt
niet voor alle instellingen. Of liever, de bepaling slaat enkel op de Europese Raad en de Raad van de
Europese Unie maar zwijgt verder over de positie binnen de andere instellingen. Mag men er dan
redelijkerwijze van uitgaan dat het VK zijn positie binnen deze inrichtingen mag behouden? Deze vraag
is relevant voor de positie van het VK binnen de Commissie en het Parlement.
186. Rekening houdend met de bedoeling van de wetgever, diende het vierde lid van de
uittredingsbepaling oorspronkelijk te verhinderen dat de uittredende lidstaat zijn stok achter de deur zou
behouden om de onderhandelingen alsnog te kunnen afbreken. Gezien de aanzienlijke rol van de
Europese Commissie en het Europees Parlement in de Brexit, is het onmogelijk dat het VK haar positie
tijdens de onderhandelingen zou kunnen blijven behouden. Ten eerste omdat het VK geen deel kan
uitmaken van de Commissie, als onderhandelingspartner in naam van de Unie enerzijds en anderzijds
eveneens deel kan uitmaken van het kamp van de uittredende lidstaat. Ten tweede zou de positie die het
Europees Parlement tijdens het proces aanneemt, ongeloofwaardig overkomen indien het VK daarin
betrokken werd. Om die redenen is het ondenkbaar dat een uittredende lidstaat zou kunnen zetelen in de
Europese Commissie en het Europees Parlement gedurende het uittredingsproces.
187. In de praktijk zien we echter dat zowel voor de Commissie als voor het Parlement een aparte
werkgroep wordt opgericht waarin het VK uiteraard niet zetelt. De Europese Commissie als
onderhandelingspartner richtte een taskforce op die belast werd met de taak om de strategische,
operationele, wettelijke en financiële vraagstukken die tijdens de onderhandelingen rijzen, te
coördineren. Ook binnen het Europees Parlement werd een werkgroep opgericht (‘Brexit Steering
group’) die beraadslaagt en resoluties opstelt over het uittredingsproces. Dit gaat enkel over de rol van
het Parlement tijdens de onderhandelingen, maar wanneer er werkelijk gestemd zal moeten worden over
225 Ibid., 224. 226 Besluit van de Raad van 22 May 2017 betreffende de autorisatie van de opening van de onderhandelingen
met het VK over de voorwaarden van een uittreding uit de EU, geraadpleegd op 22 maart 2018,
https://www.consilium.europa.eu/media/21766/directives-for-the-negotiation-xt21016-ad01re02en17.pdf .
56
de goedkeuring van het akkoord, is het niet duidelijk of het VK zal mogen deelnemen aan de stemming
of niet. Op het moment van dit onderzoek, bestaat daarover nog duidelijkheid. Er bestaat daar ook veel
discussie over. Lazowski neemt aan dat hoewel de bepaling er niets over zegt men er redelijkerwijze
van mag uitgaan dat dezelfde regel van artikel 50(4) VEU mag worden toegepast op de leden van het
Europees Parlement van de vertrekkende lidstaat.227 Op grond van artikel 10(2) VEU,
vertegenwoordigen de leden van het Europees Parlement de Unie als één geheel en niet louter de
belangen van Staat waarin ze verkozen zijn.228 Omdat artikel 50 VEU de andere twee instellingen wel
uitdrukkelijk vernoemt, is dit argument overtuigender en het VK dus wel de mogelijkheid te hebben
om haar stem over de goedkeuring uit te brengen. Als we dan echter terugkijken naar de specifieke
besluitvoering binnen het Europees Parlement, zien we dat de invloed van het VK niet peremptoir is.
188. Hieruit kunnen we dus afleiden dat artikel 50(4) VEU niet alleen tekortschiet maar ook twijfel
oproept en daarom enigszins onvolledig is. Dit, omdat enkel rekening gehouden wordt met de rol van
de Europese Raad en de Raad van de Europese Unie, en de rol van de Commissie als
onderhandelingspartner en het Parlement als sleutelfiguur in de besluitvorming, anderzijds volledig aan
de kant geschoven wordt.
4.2. De formele status vanuit extern opzicht
189. De EU is een belangrijke wereldspeler op de internationale markt. Het startpunt van deze
internationale invloed was het Verdrag van Maastricht dat de wettelijke en procedurele grondslagen
voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid vestigde.229 Daarna volgden de
Verdragen van Amsterdam, Nice, en Lissabon die de juridische parameters van het externe beleid van
de EU alleen maar versterkten.230 Vele akkoorden met derde staten fungeren dan ook op het Europees
niveau. Zodra het VK de Unie formeel zal verlaten, zullen deze internationale akkoorden die door de
Unie gesloten werden, niet meer van toepassing zijn binnen het VK. Rekening houdend met de groeiende
globalisatie, is het van belang dat het VK haar positie op internationaal niveau kan bevorderen opdat zij
aan het einde van de rit niet met lege handen achterblijft. De vraag is in welke mate zij reeds tijdens het
uittredingsproces afspraken kan maken met derde staten.
190. Omdat artikel 50 VEU zich hoofdzakelijk focust op de modus operandi van het uittredingsproces,
227 A. ŁAZOWSKI, “Withdrawal from the European Union and alternatives to Membership”, ELR 2012, 528. 228 PEERS S. en HARVEY D., “Brexit : the legal dimension” in C. BARNARD en S. PEERS (eds.), European
Union, 2e editie, New York, Oxford University Press, 2017, 835. 229 A. ŁAZOWSKI, R. WESSEL, “The external dimension of withdrawal from the EU”, RAE – L.E.A. 2016,
afl.4, 625. 230 Ibid., 229.
57
wordt geen aandacht besteed aan de legale positie van de uittredende lidstaat in het internationale veld.231
Daardoor wordt natuurlijk ruimte gecreëerd voor de onderhandelaars om dit in concreto te gaan bepalen.
Hier zal om te beginnen het Europees recht als basis genomen worden om de gewettigde positie van de
vertrekkende lidstaat vorm te geven. Daarna wordt verder ingezoomd op de situatie van de Brexit.
191. Artikel 50(3) VEU toont duidelijk aan dat Europese verdragen van kracht blijven voor de
uittredende lidstaat tot de dag van de eigenlijke uittreding uit de EU232:
“De Verdragen zijn niet meer van toepassing op de betrokken staat met ingang van de datum van
inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na
de in lid 2 bedoelde kennisgeving, tenzij de Europese Raad met instemming van de betrokken lidstaat
met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit.”
192. Gedurende de gehele onderhandelingsperiode zal het VK gebonden zijn door de algemene
beginselen van het Unierecht waaronder het beginsel van loyale samenwerking, de voorrang en directe
werking van het EU-recht alsook het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit. 233 Daarnaast
blijven ook de Europese Verdragen van toepassing. Daaruit volgt dat niets verandert aan de reeds
bestaande bevoegdheidsverdeling tussen het VK en de EU.234
193. De Unie bezit exclusieve bevoegdheden235 en gedeelde bevoegdheden236 voor een reeks domeinen.
Zij is o.a. exclusief bevoegd om internationale akkoorden te sluiten met derde landen betreffende haar
bevoegdheidsdomein.237 Het VK zal dit moeten respecteren. Dit betekent niet dat dit exclusief recht
allesomvattend is, maar het bevat wel cruciale domeinen zoals het Gemeenschappelijk Handelsbeleid
en de Douane-Unie.
“Wanneer de Verdragen op een bepaald gebied een exclusieve bevoegdheid aan de Unie toekennen, kan
alleen de Unie wetgevend optreden en juridisch bindende handelingen vaststellen, en kunnen de
lidstaten zulks slechts zelf doen als zij daartoe door de Unie gemachtigd zijn of ter uitvoering van de
231A. ŁAZOWSKI, R. WESSEL, “The external dimension of withdrawal from the EU”, RAE – L.E.A. 2016,
afl.4, 623-638. 232A. ŁAZOWSKI, R. WESSEL, “The external dimension of withdrawal from the EU”, RAE – L.E.A. 2016,
afl.4, 623-638. 233 A CRUYVERS, “ Artikel 50 VEU en Brexit : de juridische contouren voor en politiek drama”, NtEr, 2016,
nr.7, 226. 234 Ibid., 232. 235 Artikel 3 VWEU. 236 Artikel 4 VWEU. 237 Artikel 3(4) VWEU.
58
handelingen van de Unie.”238 Daaruit volgt dat de uittredende lidstaat tot het moment dat deze formeel
de Unie verlaat, niet bevoegd is om reeds voordien handelsakkoorden – of akkoorden die een andere
exclusieve bevoegdheid van de Unie raken – te sluiten met derde staten.239 Ook voor wat de gedeelde
bevoegdheden betreft, zal het VK beperkt worden door de beginselen en de regels die de verdeling
beheersen.240
194. Theoretisch gezien kan een vertrekkende lidstaat haar positie op de internationale markt dus slechts
organiseren vanaf het moment dat zij werkelijk uit de Unie getreden is. De lidstaten van de EU zijn op
zich geen aantrekkelijke partner op internationaal niveau omwille van de eenvoudige reden dat ze als
één geheel worden beschouwd en niet langer zelf de positie van onderhandelaar bekleden.241 Een
uittreding zou dus tot gevolg kunnen hebben dat een terugtrekkende lidstaat geïsoleerd van de wereld
raakt.
195. Vanaf het moment dat een uittredende staat een internationaal akkoord met een derde staat
ondertekent, schendt hij de exclusieve bevoegdheidsregel van de Unie. Er rest dan nog de vraag of het
stadium van onderhandelen dat de ondertekening voorafgaat, ook kan worden gezien als een schending
van de bevoegdheidsregel. Volgens David is er is namelijk een verschil tussen het louter onderhandelen
en het ondertekenen van een akkoord.242 Het hangt natuurlijk af van hoe je het begrip ‘onderhandelingen’
gaat kwalificeren. Gaat het hier om louter informele contacten of om een gestructureerd proces? Het
Hof van Justitie beoordeelt dit als een schending van het beginsel van loyale samenwerking243 en gaat
daarvoor ver terug gaat naar het begin van de onderhandelingen.244 Het zal dus voor een vertrekkende
lidstaat tijdens het uittredingsproces onmogelijk zijn op grond van artikel 4(3) VWEU om enige
onderhandelingen aan te vatten vóór deze de Unie officieel verlaat.
196. In werkelijkheid is de situatie iets genuanceerder. Tijdens de Brexit-onderhandelingen werd een
onderscheid gemaakt tussen twee termijnen. De eerste termijn, die momenteel lopende is, eindigt op 30
maart 2019, het moment waarop het VK de Unie officieel verlaat. De tweede termijn met name de
overgangsperiode volgt op de eerste en neemt een einde op 31e december 2020.
238 Artikel 2(1) VWEU. 239 A. ŁAZOWSKI en R. A. WESSEL, “The External Dimension of withdrawal from the European Union”,
R.A.E. – L.E.A. 2016, afl. 4, 624-635. 240 A. ŁAZOWSKI en R. A. WESSEL, “The External Dimension of withdrawal from the European Union”,
R.A.E. – L.E.A. 2016, afl. 4, 624-635. 241 Ibid., 240. 242 D. DAVIS, speech 2 February 2016, http://parliamentlive.tv/event/index/bfe52708-fed8-4028-b2b8-
aa8831d173cd?in=12:37:34. 243 Arrest Commission v. Germany, C-433/03, EU:C:2005:462. 244 Arrest Commission v. Sweden, C246/07, EU:C:2010:203.
59
197. Voor de duur van de eerste termijn zal het VK gebonden blijven door het EU-recht. In het ontwerp
van het uittredingsakkoord van 19 maart 2018 werd geen bijzondere status aan het VK toegekend
omtrent de externe betrekkingen zodat we er redelijkerwijze mogen van uitgaan dat het VK tot dan geen
internationale akkoorden kan sluiten met derde staten die binnen de exclusieve bevoegdheid van de Unie
vallen.
198. Tijdens de opmaak van het uittredingsakkoord, wou de Unie dat deze redenering werd
doorgetrokken tot na de overgangsperiode, maar het VK was het daar niet mee eens.245 Op 19 maart
2018 zijn beide partijen dan toch tot een akkoord gekomen waarbij beide partijen toegevingen hebben
gedaan.
199. Volgens artikel 124(4) van het huidig ontwerp van 19 maart, mag het VK tijdens de
overgangsperiode reeds internationale akkoorden onderhandelen, tekenen en ratificeren.246 Deze
akkoorden mogen tevens exclusieve bevoegdheden van de Unie betreffen. Zij mogen deze akkoorden
sluiten op één voorwaarde, namelijk dat deze akkoorden slechts in werking mogen treden of uitwerking
kunnen hebben op het ogenblik wanneer de overgangstermijn is afgelopen, tenzij de Unie het VK
daartoe gemachtigd heeft.
5. THE ENTRY IS NEAR BUT YET SO FAR
5.1. Spijt? Terug naar nul!
200. ‘Indien een lidstaat die zich uit de Unie heeft teruggetrokken, opnieuw om lidmaatschap verzoekt,
is op zijn verzoek de procedure van artikel 49 van toepassing.’247
201. Hieruit volgt dat de uittredingsbepaling uitdrukkelijk voorziet in de mogelijkheid terug in de EU
toe te treden. Het is echter geen automatisch recht. Opdat een staat na zijn uittreding het EU-
lidmaatschap terug kan claimen, zal deze staat terug een aanvraag moeten doen op grond van artikel 49
VEU.
202. De teruggetrokken staat heeft vrijwel vanaf het moment dat hij officieel is uitgetreden de
mogelijkheid om terug lid te worden van de Europese Unie. Er geldt met andere woorden geen
wachttermijn waarbinnen de uitgetreden staat niet mag toetreden. Tijdens de Europese Conventie waar
245 Artikel 124(4) Ontwerp van het terugtrekkingsakkoord van de Commissie van 28 februari 2018 betreffende
het akkoord over de terugtrekking van het VK uit de EU en Euratom , geraadpleegd op 20 maart 2018,
https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/draft_agreement_coloured.pdf. 246 Ibid., 245. 247 Artikel 50(4) VEU.
60
artikel 50 VEU het licht heeft gezien, waren er nochtans twee voorstellen om een bepaalde wachttijd
van vijf jaar in te lassen om enig misbruik van de uittredingsclausule voor kortstondige politieke
beweegredenen te vermijden.248 Hieraan werd echter geen gevolg gegeven. Werd hiermee de doos van
Pandora voor misbruiken geopend?
203. Het zit zo dat een staat pas kan toetreden tot de EU wanneer deze voldoet aan de door de EU
vooropgestelde voorwaarden, waarover in 5.2 meer. Dit zal tevens ook de duur van de
toetredingsprocedure bepalen. Wanneer het VK reeds tijdens de overgangsperiode beslist om zich weer
volledig toe te wijden aan de EU, zal het proces om in te treden minder lang duren dan wanneer de
Withdrawal Bill volledig in het VK werd geïmplementeerd.
5.2. Aan de zijde van artikel 49 VEU
204. ‘Aan de zijde van artikel 49 VEU’ heeft in dit onderdeel een dubbele betekenis. Enerzijds komt
hier de intredingsprocedure aan bod die de tegenovergestelde zijde van de uittredingsprocedure vormt.
Anderzijds wordt aan de hand van een synthese van beide processen, geconstateerd in welke mate beide
procedures aan elkaars zijde staan en wat de uittredingsbepaling eventueel kan leren van artikel 49 VEU.
5.2.1. Situering van de intredingsprocedure
205. In 1957 heeft de Europese wetgever bij de opmaak van het Verdrag van Rome gekozen voor een
intredingsprocedure waarbij de lidstaten een centrale rol spelen.249 Het was initieel niet de bedoeling dat
de EU-instellingen afzonderlijk tussenkwamen in de toetredingsprocedure. Dit is door de jaren heen
sterk veranderd waardoor de instellingen van de EU minstens evenveel bijdragen als de lidstaten
afzonderlijk.
206. Het artikel 49 VEU werd voor het eerst geamendeerd door de Europese Akte, waarbij een rol van
het Europees Parlement in de procedure werd toegekend.250 Nadien werd met de inwerkingtreding van
het Verdrag van Lissabon ook de Europese Raad betrokken bij het proces betrokken. Deze is namelijk
bevoegd om een normatief kader te ontwerpen voor de toetreding alsook de voorwaarden van het EU-
lidmaatschap aan te passen of uit te breiden.251 Er werd geen verdere secundaire wetgeving uitgewerkt
ter aanvulling. In plaats daarvan werd er op het niveau van de Europese instellingen een beleid
248 A. WYROZUMSKA, “Withdrawal from the Union” in H-J BLANKE en S. MANGIAMELI (eds.), The
European Union after Lisbon, Berlijn, Springer, 2012, 361. 249 P. NICOLAIDES “Is Withdrawal from the European Union a manageable option? A review of Economic and
legal complexities”, College of Europe, European Economic Policy Briefings n°28, 2013, 5. 250 Artikel 8 Europese Akte, Pb.L. 29 juni 1987, afl. 169. 251 C. HILLION, “Accession and withdrawal in the law of the European Union” in D. CHALMERS en A.
ARNULL (eds.), The Oxford Handbook of European Union Law, Oxford, Oxford University Press, 2015, 5.
61
uitgewerkt waardoor na de zevende uitbreidingsronde van een efficiënte praktijk kon gesproken
worden.252
5.2.2. Toetreden en Vertrekken : een systematische vergelijking
5.2.2.1. Uitgangspunt
207. Het meest voor de hand liggende onderscheid tussen beide procedures is het uitgangspunt. De
intredingsprocedure beoogt het lidmaatschap van de EU te bekomen terwijl de uittredingsprocedure juist
poogt het lidmaatschap van de Unie van zich af te schudden. Dit lijkt vanzelfsprekend vanuit een
oppervlakkig perspectief, maar wanneer verder in de diepte gekeken wordt, is de situatie veel
complexer.
208. Het doel van artikel 49 VEU is duidelijk : het EU-lidmaatschap verwerven. Door de jaren heen
werden de voorwaarden om toe te treden dan wel gewijzigd, het eindresultaat m.b.t. de rechten en
plichten die men door het lidmaatschap verkrijgt, bleef altijd hetzelfde. Dit is niet het geval bij het proces
waarin een lidstaat de EU verlaat. Hier is de eindbestemming niet bepaald en onzeker.253
209. Dit kan deels verklaard worden door de historische context waarin beide bepalingen zijn ontstaan.
Artikel 49 VEU bestond reeds van bij het prille begin van de EEG waar de intergouvernementele
belangen van de lidstaten nog centraal stonden. Daarentegen ontstond de uittredingsbepaling tijdens het
constitutionele project van de Unie, dat uitmondde in het Verdrag van Lissabon. Het doel van dit
Verdrag bestond erin de lidstaten dichter bij elkaar te brengen om als één geheel te kunnen fungeren en
daarbij de nationale belangen naast zich neer te leggen. De exit-clausule had dan ook slechts een
symbolische functie die duidelijkheid rond het bestaan ervan wou scheppen zonder de effectieve
uitoefening ervan in gedachten te hebben. Een volledige uittredingsconstructie zou enig wantrouwen in
de Unie creëren en het doel van deze Unie in het gedrang kunnen brengen. Dit verklaart de dubieuze
bestemming van de uittredingsbepaling.
5.2.2.2. Verloop van het proces
210. De intredings- en uittredingsprocedure hebben dus niet alleen een tegenovergesteld uitgangspunt
maar tevens een verschillende historische achtergrond. Dit bleek al uit het voorgaande. Desondanks
kunnen deze twee procedures tot op een zekere hoogte naast elkaar worden geplaatst.
252 P. NICOLAIDES “Is Withdrawal from the European Union a manageable option? A review of Economic and
legal complexities”, College of Europe, European Economic Policy Briefings n°28, 2013, 5. 253 P. NICOLAIDES “Withdrawal from the European Union: A typology of effects”, MJ 2013, afl. 2, 212.
62
211. Zowel bij artikel 49 VEU als bij artikel 50 VEU beschikt de staat in kwestie over een vrijwillige
keuze om respectievelijk tot de EU toe te treden of deze te verlaten. Noch bij het ene noch bij het andere
kan de EU daarin enige invloed uitoefenen. Ook zal het voor beide bepalingen de Europese Raad zijn
die kennisneemt van die keuze.
212. Beide procedures vergen eveneens een concrete invulling. Terwijl voor de uittredingsprocedure
nog geen ervaring voorhanden is, werd voor de toetreding door de EU-instellingen een strategisch plan
uitgewerkt. De toetredingsprocedure valt uiteen in twee fases.254 De eerste fase betreft de
ontvankelijkheid. Opdat de aanvraag om toe te treden ontvankelijk is moet de kandidaat-lidstaat voldoen
aan de door de EU-instellingen vooropgestelde Kopenhagencriteria.255 Daarna gaat men over naar de
tweede fase waarin wordt onderhandeld over de voorwaarden van de toetreding.
213. Opdat men kan toetreden tot de Unie moet men tot een toetredingsakkoord komen, dit is een
onderdeel van de procedure. Met andere woorden geldt er een plicht in hoofde van beide partijen om tot
een akkoord te komen. Dit terwijl de uittredingsprocedure enkel een plicht om te onderhandelen in
hoofde van de EU oplegt zonder dat een akkoord bereikt moet worden.
214. In artikel 50 VEU wordt er echter een uittredingstermijn voorzien waarbinnen het gehele
uittredingsproces moet plaatsvinden. Zo’n termijn vinden we niet terug bij de intreding.
215. Globaal gezien vertonen beide procedures dus een aantal gelijkenissen. Toch kan worden
opgemerkt dat de eerste fase van de intredingsprocedure wordt beheerst door inhoudelijke vereisten. De
staat die de EU wil intreden moet aan een hele resem voorwaarden, gebaseerd op EU-recht, voldoen
opdat de aanvraag ontvankelijk kan verklaard worden. Daar waar de uittreding amper substantiële
voorwaarden vooropstelt. De enige inhoudelijke vereiste is terug te vinden in het eerste lid en is
bovendien niet (rechtstreeks) gebaseerd op EU-recht.
5.2.2.3. Besluitvorming
216. Het meest fundamentele verschil op procedureel vlak tussen de twee besproken procedures bevindt
zich in de besluitvorming. Waar het uittredingsbesluit wordt genomen door de EU als één
onlosmakelijke eenheid d.m.v. een gekwalificeerd meerderheid, wordt het toetredingsverdrag gesloten
door alle lidstaten met unanimiteit. Dit heeft uiteraard ook gevolgen voor de ratificatie.
254 C. HILLION, “Accession and withdrawal in the law of the European Union” in D. CHALMERS en A.
ARNULL (eds.), The Oxford Handbook of European Union Law, Oxford, Oxford University Press, 2015, 3. 255 Ibid., 254.
63
217. Hier staat supranationaal tegenover intergouvernementeel. Deze stelling moet echter genuanceerd
worden om twee redenen.
Vooreerst werd voor de onderhandelingen van de tweede fase van de intredingsprocedure een beleid
uitgewerkt voor de lidstaten en de derde staat. Dit zogenaamd ‘strategisch plan’ werd door de EU-
instellingen uitgewerkt en gevolgd.256 Daardoor wordt het proces niet louter en alleen gestuurd door de
lidstaten zelf zodat deze opvatting gerelativeerd dient te worden.
We kunnen de nuance verder doortrekken tot de uittreding. Zoals we bij de Brexit zien, wordt het
uittredingsproces opgedeeld in twee fases. De uittreding op zich wordt wel volledig beheerst door de
EU, maar de gevolgen die in de tweede fase worden onderhandeld, vergen wel een unaniem besluit dat
tevens door alle lidstaten moet geratificeerd worden. Dus ook hier wordt de uittreding niet volledig op
het supranationale niveau beheerst.
5.2.3. Wat kunnen we vandaag leren van artikel 49 VEU
218. Als er één les is die uit de toepassing van artikel 49 VEU kan worden getrokken, dan is het wel dat
men al doende leert. Verder kan ook voor zowel artikel 49 VEU als voor artikel 50 VEU geconcludeerd
worden dat zo ingrijpende materies niet gereduceerd kunnen worden tot één enkele bepaling, maar nood
hebben aan verdere ondersteuning.
219. Welke elementen van de intredingsprocedure vinden we terug in de Brexit? Vooreerst is er bij de
intreding, net zoals bij de uittreding, geen uitgewerkte regeling voorzien. Zowel de intreding als de
uittreding vergen een concrete invulling. Het beleid van de EU-instellingen dat voor de intreding door
de jaren heen werd opgesteld is een handig instrument voor het vlotte verloop van de procedure alsook
een bron van rechtszekerheid. De richtlijnen van de Europese Raad en de Raad alsook de resolutie van
het Europees Parlement stellen een bepaald beleid voorop dat gevolgd moet worden gedurende de
onderhandelingen. Ten tweede wordt bij de intredingsprocedure, in tegenstelling tot bij de uittreding,
geen gebruik gemaakt van een termijn waarbinnen moet worden geprocedeerd. Dit verhindert dat er
tijdsdruk ontstaat bij de opmaak van de intredingsvoorwaarden. In de situatie van de Brexit wil men die
tijdsdruk enigszins opvangen door de invoering van een overgangsperiode.
256 C. HILLION, “Accession and withdrawal in the law of the European Union” in D. CHALMERS en A.
ARNULL (eds.), The Oxford Handbook of European Union Law, Oxford, Oxford University Press, 2015, 6.
64
DEEL III : TOEPASSING OP DE BREXIT : BURGERRECHTEN
220. Na het artikel 50 VEU grondig te hebben bestudeerd, kan overgegaan worden naar de concrete
toepassing ervan in het kader van de Brexit. Dit, met de bedoeling bij te dragen aan de interpretatie van
de terugtrekking uit de Unie. In een gezamenlijk rapport van 8 December 2017 werd reeds een enorme
vooruitgang geboekt in de onderhandelingen binnen artikel 50 VEU. Er werd ondertussen ook al een
ontwerp van het uittredingsakkoord opgemaakt. Dit ontwerp van 19 maart 2018 zal hier als basis dienen
voor de analyse.
221. Dit ontwerp behelst een akkoord dat verschillende aspecten van de uittreding behandelt. De analyse
hier wordt echter beperkt tot één enkel aspect van het akkoord namelijk de consensus rond het
burgerschap.
222. Ook hier is het de bedoeling om de toepassing van het artikel 50 VEU met betrekking tot de
burgerrechten te kaderen binnen de autonome rechtsorde van de EU. Dit betekent dat er geen rekening
wordt gehouden met enige invalshoeken vanuit het internationaal recht.
223. Om te beginnen wordt er ingezoomd op de onderhandelingsfase die concreet over het burgerschap
gaat. Het doel bestaat erin een zekere structuur in de onderhandelingen te vinden. Daarbij wordt gezocht
naar een rode draad gebaseerd op het Europees recht waaraan beide partijen zich kunnen vastklampen.
Daarnaast wordt ook de rol van het Europees Hof aangehaald waarin het vraagstuk over de status van
het ‘EU- burgerschap’ wordt opgeworpen. De kern van de analyse betreft het akkoord dat de
onderhandelaars hebben gesloten over het burgerschap. Hier zal voornamelijk worden stilgestaan bij het
vrij verkeer van personen en meer specifiek het verblijfsrecht. Verder wordt het akkoord met betrekking
tot de burgerrechten getoetst aan twee andere relaties met de EU, met name die van Noorwegen en
Zwitserland. Tot slot plaatsen we het uittredingsakkoord omtrent het burgerschap terug in het kader van
artikel 50 VEU met het oog op het bereiken van een correcte interpretatie ervan.
1. EUROPEES RECHT ALS BASIS TIJDENS DE ONDERHANDELINGEN
224. Op het moment dat de onderhandelingen onder artikel 50 VEU aanvatten, ressorteert het VK nog
onder het recht van de EU. Tot de eigenlijke uittreding zullen de EU-burgers in het VK en de Britten
dus kunnen blijven genieten van de rechten gerelateerd aan hun EU-burgerschap. De volgende vraag
stond in de onderhandelingen over de uittreding centraal: Wat met de burgerrechten na de Brexit?
225. Het artikel 50 VEU zélf vermeldt niets over enige mogelijke instandhouding van het EU-
65
burgerschap na de Brexit. Het lijkt erop dat de makers van deze bepaling hierbij niet hebben stilgestaan.
Het is aldus onduidelijk of deze bestaande rechten behouden kunnen blijven en in welke mate dit
mogelijk is. Wanneer een lidstaat uit de Unie treedt, bestaat er dus in theorie geen concrete waarborg op
het behoud van deze EU-burgerrechten. De onderhandelingspartners missen hier een rode draad. Men
kan zich afvragen of het EU-recht een adequate basis kan vormen om deze leemte op te vullen zodat de
getroffen burgers niet machteloos staan tegenover hun toekomst.
226. Wat staat er nu concreet op het spel voor de Britten en de EU-burgers die respectievelijk in een
EU-lidstaat en in het VK verblijven? Het gaat om het verlies van de bestaande rechten onder het
Europees recht en de status van EU-burger. Samen vormen deze twee aspecten het EU-burgerschap. De
onderhandelingen over de uittreding worden hier geplaatst in de autonome rechtsorde van de EU waarbij
de beginselen en principes die de fundamenten van de Unie uitmaken, van toepassing zijn.
1.1. Plicht in hoofde van de EU instellingen
1.1.1. Gegrond op artikel 50(2) VEU
227. Onderstaande analyse focust zich hoofdzakelijk op de juridische aspecten van de
onderhandelingen. Desondanks mag niet vergeten worden dat ook de politieke belangen van zowel het
VK als de Unie een beslissende rol spelen.
228. Volgens artikel 50(2) VEU rust op de EU de plicht om te onderhandelen over het vertrek van het
VK. Dit werd al eerder uiteengezet in het vorige deel over de analyse van artikel 50 VEU.257 Deze plicht
om te onderhandelen houdt een inspanningsverbintenis in maar vereist geenszins dat de EU tot een
akkoord moet komen met de uittredende lidstaat. Met andere woorden, de EU hoeft enkel een zekere
inspanning om te negotiëren leveren. De vraag is nu wat die ‘inspanning’ juist moet inhouden.
229. In een analyse van Eeckhout en Frantziou is er sprake van een verplichting in hoofde van de EU-
instellingen en de overblijvende lidstaten om de EU-beginselen, de EU-Verdragen en de rechtspraak
van het Europees Hof van Justitie maximaal in ere te houden gedurende de negotiaties over de uittreding
en erna.258 Als we deze verplichting dan terug kaderen in artikel 50(2) VEU, kan gesteld worden dat
opdat de EU voldaan heeft aan haar plicht om te onderhandelen, zij gedurende deze onderhandelingen
de toepassing van het Europees recht ten volle moet ambiëren. De plicht om het Europees recht
257 Supra nr.142. 258 P. EECKHOUT E. FRANTZIOU, “Brexit and Article 50: a constitutional reading”, UCL European Institute,
Working Paper, 2016, 17.
66
maximaal na te streven behelst een middelenverbintenis in hoofde van de EU.
Deze middelenverbintenis kan verder nog kracht worden bijgezet door de plicht van de Unie om in
betrekkingen met derde staten de waarden en belangen van de Unie hoog te promoten met de bedoeling
haar burgers te beschermen.259 Aangezien het VK gedurende de onderhandelingen over de uittreding
nog lid is van de Unie, omvat deze middelenverbintenis naast de bescherming van de EU-burgers ook
de bescherming van de burgers in het VK.
Artikel 50(2) VEU omvat aldus een middelenverbintenis om te onderhandelen in hoofde van de Unie
en deze bevat op haart beurt een middelenverbintenis om het Europees recht te maximaliseren.
230. Aan de andere kant van de onderhandelingstafel zit het VK. Het VK heeft geen formele
verplichtingen tijdens de onderhandelingen op grond van de uittredingsbepaling maar blijft desondanks
wel gebonden door de plicht om loyaal samen te werken.260 Daardoor blijft het VK gedurende de
uittredingsonderhandelingen ook gebonden door het Unierecht en zal het dit eveneens moeten
respecteren. Deze verplichting is echter minder ingrijpend dan de verbintenis die op de Unie rust.
1.1.2. Bescherming van het EU-burgerschap
231. Uit bovenstaande redenering kan er dus een plicht gedistilleerd worden in hoofde van de EU-
instellingen om binnen de negotiaties over de uittreding het Europees recht zoveel mogelijk te
garanderen. Hierna zal vooral op zoek worden gegaan naar wat die plicht inhoudt gedurende de
onderhandelingen.
232. De plicht in hoofde van de Unie-instellingen betreft in se het beschermen van het EU-burgerschap.
Het EU-burgerschap hangt af van de nationaliteit van één van de lidstaten. Indien één van die lidstaten
uit de Unie treedt, kan de logische redenering worden gemaakt dat de burgers die onder die lidstaat
ressorteren hun EU-burgerschap verliezen. Maar hoe zal zich dat in werkelijkheid voordoen? Hier is het
belangrijk om een onderscheid te maken tussen de rechten en de status ingevolge het EU-burgerschap.261
1.1.2.1. Rechten afgeleid uit het EU-recht
233. Het EU-burgerschap bevat een breed spectrum aan rechten voor de burgers van de lidstaten. Deze
rechten situeren zich binnen verschillende domeinen van het EU-recht. Tijdens de onderhandelingen,
259 Artikel 3(5) VEU. 260 Artikel 4(3) VEU. 261 R. GORDON QC en R. MOFFATT, BREXIT : the immediate legal consequences, Londen, The Constitution
Society, 2016, 50.
67
maar ook daarna, moeten de EU-instellingen steeds rekening houden met de Europese Verdragen en het
Europees Handvest.262 Dit vormt dan ook de basis van hun overleg.
234. Artikel 7 van het Europees Handvest garandeert de eerbiediging van het privéleven en het familie-
en gezinsleven. Hiermee wordt meteen een belangrijke discussie geopend. De vraag stelt zich in welke
mate het verblijfsrecht onder de huidige EU-wetgeving in het akkoord over de voorwaarden van de
uittreding moeten worden geïmplementeerd. Hieraan kan artikel 19(1) nog worden toegevoegd, dat
collectieve uitzetting verbiedt. Deze twee bepalingen trachten het verblijfsrecht van de EU-burgers in
het VK en omgekeerd zeker te stellen, maar kunnen alles behalve absoluut worden toegepast. De EU-
Verdragen en secundaire EU-wetgeving gaan hier veel verder op in. Artikel 20-21 VWEU creëren samen
met de richtlijn 2004/38/EC een veel sterker recht van familiehereniging voor EU-burgers en hun
familieleden.263
235. Als EU-burger heeft men het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en
er vrij te verblijven.264 EU-burgers en hun familieleden kunnen maximaal drie maanden op het
grondgebied van een andere lidstaat verblijven zonder enige voorwaarde of formaliteit265 en kunnen dit
tijdelijk verblijf verlengen indien aan de voorgeschreven voorwaarden is voldaan.266 Daarnaast kan
iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het
grondgebied van het gastland heeft verbleven aldaar een duurzaam verblijfsrecht verkrijgen.267
236. De vragen omtrent het verblijfsrecht na de Brexit en wie daaronder ressorteert waren de grootste
uitdagingen gedurende de negotiaties over de voorwaarden van de uittreding. Hierbij is het niet alleen
belangrijk om rekening te houden met de Verdragen en de richtlijnen met betrekking tot de
burgerrechten maar dient men eveneens het beginsel van rechtszekerheid en rechtmatige verwachtingen
in acht nemen. In de richtlijnen voor de Brexit onderhandelingen van de Europese Raad werd alvast
gesteld dat de Unie, alles in werking ging stellen om zoveel mogelijk rechtszekerheid voor de burgers
te bereiken.268 Ook in de Withdrawal Bill trachtte het VK te benadrukken dat zij zoveel mogelijk
262 P. EECKHOUT en E. FRANTIZOU, “BREXIT AND ART 50 TEU: A constitutional reading”, Working
Paper, UCL European Institute, 2016, 18-19. 263 Ibid, 262. 264 Artikel 20 (1) a) VWEU. 265 Artikel 6 Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het
recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun
familieleden. 266 Artikel 7(1) Richtlijn 2004/38/EG. 267 Artikel 16(1) Richtlijn 2004/38/EG. 268 Richtlijnen van de Europese Raad van 29 april 2017 ingevolge de kennisgeving van het VK op grond van
artikel 50 VEU, geraadpleegd op 9 april 2018, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-
releases/2017/04/29/euco-brexit-guidelines/.
68
rechtszekerheid wilde bieden aan haar burgers.269 Het is dus belangrijk dat deze zekerheid tot uiting
komt in het akkoord. Dit kan bv. de vorm aannemen van adequate overgangsperiodes, bepaalde
transparante overgangsprocedures en ook nog door duidelijk te stellen wie onder welke overgang valt
zodat de burgers zich op een eenvoudige en toegankelijke manier kunnen aanpassen aan de situatie na
de Brexit.270
237. In de veronderstelling dat de EU-instellingen en in een zekere mate het VK de plicht hebben om
deze burgerrechten onder het Europees recht zo veel mogelijk te garanderen, is het aldus niet mogelijk
om tot een overeenkomst te komen die geen rekening houdt met het EU-burgerschap.271 Zo’n akkoord
zonder enige aandacht daarvoor zou het voorwerp uitmaken van rechterlijke controle van het Hof van
Justitie.272
1.1.2.2. De status van EU-burgerschap
238. Hoe de status van EU burgerschap de Brexit overleeft is een moeilijker op te lossen vraagstuk. Het
al dan niet behouden van deze status treft hoofdzakelijk de burgers van het VK. Voor de EU-burgers in
het VK is het wel zo dat hun EU-burgerschap geherdefinieerd zal worden. Kan de status van het EU-
burgerschap behouden blijven na de Brexit, ook al worden niet alle rechten onder het Europees recht
behouden?
239. De rol van het individu binnen de Unie heeft door de jaren heen aan heel wat belang toegenomen.
Het concept ‘EU-burgerschap’ werd voor het eerst geïntroduceerd door het Verdrag van Maastricht van
1992 waarin staat dat iedere persoon die de nationaliteit van een lidstaat heeft, een burger van de Unie
is.273 Het gevolg daarvan was dat de inwoners van de lidstaten niet langer als een ‘object’ maar als een
‘subject’ werden beschouwd.274 Het Verdrag van Amsterdam heeft het concept nog verder uitgebreid en
eraan toegevoegd dat het burgerschap van de Unie het nationaal burgerschap enkel zal aanvullen maar
verder niet de bedoeling heeft om het te vervangen.275 Het Hof vindt tevens dat deze status van
269 Bill of the HM Government of February 2017 about the United Kingdoms’s Exit from and new partnership
with the European Union, geraadpleegd op 12 februari 2018. 270 P.EECKHOUT en E. FRANTIZOU, “BREXIT AND ART 50 TEU: A constitutional reading”, UCL
European Institute, Working Paper, 2016, 20. 271 Ibid., 270. 272 Ibid., 270. 273 Artikel 8.1 van het Verdrag van Maastricht van 7 februari 1992, O.J.C191. 274 R. RIEDER, “The withdrawal clause of the Lisbon Treaty in the light of EU citizens between disintegration
and integration”, Fordham International Law Journal 2013, VOL 37 ISSUE 1, 161. 275 Verdrag van Amsterdam houdende de wijziging van het verdrag betreffende de Europese Unie, de verdragen
tot de oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten van 10 november 1997,
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, 25.
69
fundamenteel belang is voor de burgers van de verschillende lidstaten.276
240. De nationaliteit van een lidstaat geldt echter als voorwaarde om als burger het EU burgerschap te
verkrijgen.277 Het EU-burgerschap kent aldus geen autonome status. Desalniettemin hebben de lidstaten
niet de bevoegdheid om te bepalen wie al dan niet toegang krijgt tot die status van het EU-
burgerschap.278
241. Dit maakt dat het Europees Burgerschap een sui generis status heeft.279 In de jaren 70 was er een
voorstel voor een ‘ius soli’ zodat deze status een zelfstandige basis zou krijgen.280 Maar om zo een op
zichzelf staande status te kunnen creëren moet de materie over ‘het verkrijgen en verliezen van de
nationaliteit van een lidstaat’ op Europees niveau geharmoniseerd worden.281 Om dat te kunnen
bereiken, moeten de lidstaten ook bereid zijn om hun soevereiniteit over het nationaal lidmaatschap in
te perken, wat niet zo evident is. Dit voorstel is er dan ook niet doorgekomen waardoor de status van
EU-burgerschap nog steeds afhankelijk blijft van de nationaliteit van de lidstaten.
242. Omdat deze status van het EU-burgerschap slechts afgeleid is, dreigt dus het gevaar dat deze status
van de burgers met de Britse nationaliteit verloren gaat ten gevolge van de Brexit. De basis hiervoor is
terug te vinden in artikel 50(3) VEU. Het zit zo dat o.g.v. artikel 50(3) VEU de Europese Verdragen
twee jaar na de kennisgeving op grond van artikel 50(2) VEU zonder enig uittredingsakkoord niet meer
van toepassing zouden zijn in het VK. Met als gevolg dus dat de status van het Europees burgerschap
voor een groot aantal mensen teniet gaat. Het is daarom van cruciaal belang te weten hoe sterk de status
van het EU-burgerschap staat en in welke mate deze toch enigszins onafhankelijk kan fungeren. Daarbij
kan de vraag gesteld worden of de EU burgers zo een unieke status binnen de EU met een loutere
meerderheid kan worden ontnomen tegen de wil van deze burgers in?282 Het antwoord hierop is niet
eenduidig alsook niet louter afhankelijk van de wil van het VK.283
276 Arrest Grzelczyk v. Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-La-Neuve, C-184/99, EU:C:2001:458,
31; Arrest Baumbast en R v. Secretary of State for Home Department, C-413/99, EU:C:2002:493. 277 P. MINDUS, “European Citizenship after Brexit, Palgrave Studies – Freedom of movement and rights of
residence”, in M. EGAN, N. NUGENT, W. E. PATERSON, Palgrave studies in European Union politics,
Cham, Springer, 2017, 15. 278 P. MINDUS, “European Citizenship after Brexit, Palgrave Studies – Freedom of movement and rights of
residence”, in M. EGAN, N. NUGENT, W. E. PATERSON, Palgrave studies in European Union politics,
Cham, Springer, 2017, 7. 279 Ibid., 278. 280 Ibid., 278. 281 Ibid., 278; B. NASCIMBENE, “Towards a European Law on Citizenship and Nationality?”, in S. O’LEARY
(ed.), Citizenship and nationality status in New Europe, London, Sweet&Maxwel, 1998, 261. 282 R. RIEDER, “The withdrawal clause of the Lisbon Treaty in the light of EU citizens between disintegration
and integration”, Fordham International Law Journal 2013, VOL 37 ISSUE 1, 164. 283 P. EECKHOUT en E. FRANTIZOU, “BREXIT AND ART 50 TEU: A constitutional reading”, Working
Paper, UCL European Institute, 2016, 20.
70
243. Het verlies van het Europees burgerschap werd voor het eerst ter discussie gebracht in de zaak
Rottmann.284 In het volgende onderdeel waarin de rol van het Europees Hof wordt bestudeerd, zal hierop
verder worden ingepikt. Rieder maakte hierbij de redenering dat er een onderscheid moet gemaakt
worden tussen de voorwaarden voor het verkrijgen of verliezen van het Europees burgerschap en de
voorwaarden voor het verkrijgen of verliezen van het nationale burgerschap.285 Zoals reeds werd
gestipuleerd, hangt het EU-burgerschap af van het verkrijgen van de nationaliteit van één van de
lidstaten waarover deze laatsten soeverein beslissen. Daarentegen beslissen zij niet over de voorwaarden
van het Europees burgerschap dat zij daardoor automatisch verkrijgen. Deze bevoegdheid behoort de
Unie toe. Dit kan volgens Rieder analoog worden toegepast op het verlies van het Europees
burgerschap.286 De uittreding is een volledig autonome beslissing van een lidstaat maar dit betekent niet
dat deze uittredende lidstaat kan beslissen dat het EU burgerschap teniet gaat.
244. Hoewel er veel te zeggen valt voor deze redenering, is zij niet waterdicht aangezien een uittreding
uit de Unie niet het verlies van de nationaliteit van de burgers van die lidstaat met zich meebrengt. Hier
gaat het immers om het verlies van de hoedanigheid van lidstaat zonder dat de betrokkene zijn
nationaliteit verliest, zodat de redenering niet volledig analoog is. Om tot eenzelfde conclusie te komen
als die van Rieder lijkt het me beter om een onderscheid te maken tussen de beslissing om tot de Unie
toe te treden of deze te verlaten enerzijds en de beslissing over het daaraan verbonden status van het
EU-burgerschap anderzijds. Het toetreden of uittreden wordt dan gezien als het verkrijgen of
respectievelijk verliezen van de hoedanigheid van lidstaat van de Unie. De toetreding is ook volledig
gebaseerd op de wil van de lidstaten, alsook de uittreding. Maar ook al heeft de toetreding automatisch
de status van het EU-burgerschap tot gevolg, kan deze toetredende staat daarover niet beslissen, niet in
welke mate, en ook niet onder welke voorwaarden. In dezelfde zin zal dan ook de uittredende lidstaat
geen zeggenschap hebben over de verdere instandhouding van het EU-burgerschap na de uittreding.
245. Op grond van deze redenering kan gesteld worden dat het VK geen carte blanche mag hebben om
de status van het EU burgerschap zomaar aan de kant te zetten. De EU heeft hier dus een zekere marge
om deze status alsnog in stand te houden. Aan de andere kant is dit geen garantie op het voortbestaan
van het EU-burgerschap. Er is dus een zekere ruimte voor politieke invulling.
1.1.3. Gestuurd door de Europese Instellingen
246. Deze plicht om het Europees recht te maximaliseren, krijgt uitwerking via richtlijnen, resoluties,
… van de Europese instellingen. Het is tevens belangrijk om stil te staan bij de invloed hiervan op de
284 Infra nr.261. 285 R. RIEDER, “The withdrawal clause of the Lisbon Treaty in the light of EU citizens between disintegration
and integration”, Fordham International Law Journal 2013, VOL 37 ISSUE 1, 172. 286 Ibid., 285.
71
negotiaties.
247. Vóór de onderhandelingen kunnen aanvatten, vaardigt de Europese Raad richtlijnen uit die het
kader van de onderhandelingen onder artikel 50 VEU uiteenzetten. De Europese Raad benadrukt hierbij
dat het recht van elke EU burger om te verblijven, te werken of te studeren in een lidstaat fundamenteel
is voor de Unie. Het is daarom van cruciaal belang dat wederzijdse waarborgen voor de status en de
rechten afgeleid van het EU-recht voor deze burgers in het uittredingsakkoord worden ingebouwd.287
Het gaat voornamelijk over EU-burgers die in het VK verblijven en omgekeerd.
248. Het Europees Parlement voegt daaraan toe dat zij tevens op een billijke en transparante wijze
behandeld moeten worden.288 Deze status en rechten moeten beantwoorden aan de beginselen van
wederkerigheid, recht van symmetrie en non-discriminatie.289 Daarenboven moet de integriteit van het
Unierecht, met begrip van het Europees Handvest voor de grondrechten worden beschermd. Elke
inbreuk op het vrij verkeer van personen vóór de eigenlijke uittreding maakt een schending uit van het
EU recht.290 Via resoluties waarin het Parlement een standpunt inneemt, probeert zij, onder leiding van
Guy Verhofstadt, tevens een zekere invloed uit te oefenen op de onderhandelingen.291
249. In de richtlijnen voor de onderhandelingen benadrukt de Raad dat het akkoord de uit het recht van
de Unie voortvloeiende status en rechten op de datum van de terugtrekking moet waarborgen.292 De
Raad bepaalt daarin eveneens het personeel toepassingsgebied en het wederzijds karakter dat zowel aan
de EU burgers als aan de burgers van het VK moet verleend worden alsook de eerbiediging van de
gelijke behandeling293. Hierbij wordt het Europees recht als basis genomen voor de personele en
materiële werkingssfeer met het oog op het bereiken van rechtszekerheid voor deze burgers.294
287 R. RIEDER, “The withdrawal clause of the Lisbon Treaty in the light of EU citizens between disintegration
and integration”, Fordham International Law Journal 2013, VOL 37 ISSUE 1, 172. 288 Resolutie Europees Parlement van 5 april 2017 over de onderhandelingen met het Verenigd Koninkrijk na de
kennisgeving van het voornemen van dat land om zich uit de Europese Unie terug te trekken, 2017/2569(RSP),
geraadpleegd op 12 april 2018. 289 Ibid., 288. 290 Ibid., 288. 291 Nieuws Europees Parlement van 9 maart 2018 over de betrekkingen EU-VK: rol van het Parlement bij de
Brexit onderhandelingen, geraadpleegd op 12 april 2018, , http://www.europarl.europa.eu/news/nl/headlines/eu-
affairs/20180301STO98930/betrekkingen-eu-vk-rol-van-het-parlement-bij-de-brexit-onderhandelingen. 292 Richtlijnen Raad van de Europese Unie van 22 mei 2017 voor de onderhandelingen over een akkoord met het
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland over de voorwaarden voor zijn terugtrekking uit de
Europese Unie, 9, geraadpleegd op 12 april 2018. http://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT-21016-2017-ADD-1-REV-2/nl/pdf. 293 Richtlijnen Raad van de Europese Unie van 22 mei 2017 voor de onderhandelingen over een akkoord met het
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland over de voorwaarden voor zijn terugtrekking uit de
Europese Unie, 10, geraadpleegd op 12 april 2018, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT-21016-
2017-ADD-1-REV-2/nl/pdf 294 Ibid., 288.
72
250. De Commissie, die als onderhandelingspartner werd aangeduid door de Raad, neemt deze
richtsnoeren van de Raad, het Europees parlement en de Europese raad op in haar positie. De positie
van de Commissie benadrukt daarenboven hoofdzakelijk de bescherming van de EU-burgers in het VK
en omgekeerd, die reeds bepaalde rechten onder het vrij verkeer van personen of rechten waarvoor reeds
een procedure werd opgestart, genieten.295
251. Zowel door de Europese Raad als door de Raad werd een vertegenwoordiger aangeduid om elke
onderhandelingssessie over de uittreding bij te wonen.296 Daarnaast werd ook een werkgroep opgericht
door de Raad die erop toeziet dat voor de onderhandelingen de uitgevaardigde richtlijnen worden
nageleefd.297
252. De positie van het VK, aan de andere kant van de onderhandelingstafel, is uiteraard niet gestoeld
op Europees recht. Het VK benadrukt dat zij tot de eigenlijke terugtrekking lid blijft van de Unie en
aldus de Verdragen onder het EU-recht van toepassing zullen blijven op haar burgers.298 Nadat de
uittreding heeft plaatsgevonden, beoogt het VK een nieuw systeem van rechten binnen haar nationaal
rechtssysteem te ontwikkelen voor de EU-burgers die reeds voor de exit verblijven in het VK.
253. Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat de instellingen van de EU alles in werking stellen
om zowel vóór als tijdens de onderhandelingen over de terugtrekking van een lidstaat het behoud van
zowel de rechten als de status onder het Europees recht maximaal na te streven. Zij beklemtonen
voornamelijk de instandhouding van het Europees burgerschap voor EU-burgers en Britten die zich in
respectievelijk in het VK en de EU vrij verplaatst vóór de Brexit.
254. Gedurende de eerste fase wordt het onderhandelingsproces dus volledig gestuurd door de EU-
instellingen. Dit betekent dat hun invloed op de negotiaties onder artikel 50 VEU dan ook enorm is. De
kern van het akkoord over de burgerrechten dat voortvloeide uit de onderhandelingen, en later expliciet
aan bod komt, is gebaseerd op deze richtsnoeren van de EU-instellingen.299 Daaruit volgt dat het
295 Position paper of Commission to the UK TF50(2017) 1/2 of 12 June 2017 on the essential principles on
citizens’ rights , geraadpleegd op 1 maart 2018. 296 K. A. Armstrong, BREXIT TIME – leaving the EU, Why, how and when?, Cambridge, Cambridge University
Press, 2017, 258. 297 Ibid., 296. 298 Position Paper of the HM Government of 26 June 2017 about the united Kingdom’s Exit from the European
Union, Safeguarding the Position of EU Citizens living in the UK and UK nationals living in the EU, 3,
geraadpleegd op 13 april 2018, https://www.gov.uk/government/publications/safeguarding-the-position-of-eu-
citizens-in-the-uk-and-uk-nationals-in-the-eu/the-united-kingdoms-exit-from-the-european-union-safeguarding-
the-position-of-eu-citizens-living-in-the-uk-and-uk-nationals-living-in-the-eu. 299 Communicatie van de Europese Commissie aan de Europese Raad van 8 december 2017 over de vorderingen
met de onderhandelingen die met het Verenigd Koninkrijk worden gevoerd uit hoofde van artikel 50 VEU,
COM(2017) 784 final, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/1_en_act_communication.pdf.
73
uittredingsakkoord meermaals zal terugvallen op Europees recht.
255. De enige invloedrijke EU-instantie die hier ontbreekt in de het onderhandelingsproces is het Hof
van Justitie. De rol van deze wordt verder onderzocht in het volgende onderdeel.
1.2. Rol van het Hof van Justitie in de kwestie over het EU burgerschap
256. Het uittredingsverdrag moet duidelijk bepalen hoe dit EU-burgerschap moet worden afgedwongen
in de EU en in het VK, maar tot op heden is dit nog niet volledig afgehandeld.300 Men heeft dan wel al
een akkoord bereikt over de burgerrechten, toch is de eerste fase nog niet volledig afgesloten. Tot het
moment dat het uittredingsakkoord in werking treedt, blijft het uittredingsproces fungeren onder EU-
recht en zal deze tevens onder de bevoegdheid van het Europees Hof van Justitie vallen.
257. Een moeilijk vraagstuk waarmee het Hof van Justitie de dag van vandaag geconfronteerd wordt, is
in welke mate het Europees burgerschap behouden zal worden na de Brexit.
Het Hof van Justitie was reeds van het begin een voorstander van het concept ‘EU-burgerschap’ en
droeg ook verschillende malen bij tot de verdere invulling ervan. Om dit te kaderen in de Brexit, wordt
de vraag gesteld of de Britten het Europees burgerschap kunnen inroepen voor het Hof van Justitie als
gevolg van de Brexit. Verder is het eveneens belangrijk stil te staan hoe het Hof hierover kan oordelen.
Mogen we ons verwachten aan een doorbraak in de stijl van het arrest Van Gend en Loos voor wat het
Europees burgerschap betreft?
1.2.1. De ontvankelijkheid van de vraag
258. Begin 2018 zochten vijf Britse burgers die verblijven in Amsterdam naar een antwoord op de
cruciale vraag of de Britten hun EU burgerschap kunnen behouden na de Brexit.301 De eisers wouden
met deze procedure een individuele beoordeling van het Hof bekomen over de compatibiliteit met het
beginsel van proportionaliteit van elk resultaat van de onderhandelingen dat het EU-burgerschap
beperkt.302 De argumenten van deze eisers houden in dat zij reeds gebruik maken van hun fundamenteel
300 Position Paper of the HM Government about the enforcement and dispute resolution – a future partnership
paper, geraadpleegd op 14 april 2018, 12,
https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/639609/Enforc
ement_and_dispute_resolution.pdf. 301 L. O’CARROL, “British group wins right to take Brexit case to European court”, The Guaridian 2018,
https://www.theguardian.com/politics/2018/feb/07/british-group-wins-right-to-take-brexit-case-to-european-
court. 302 A. ARNULL, “UK nationals and EU citizenship : References to the European Court of Justice and the
February 2018 decisions of the District Court of Amsterdam”, EU law analysis Blog, 28 maart 2018,
http://eulawanalysis.blogspot.be/2018/03/.
74
recht op verblijf en werk in een andere lidstaat, nl. Nederland, en zij op dit moment al schade
ondervinden van de onzekerheid over hun toekomstige wettelijke positie.303 De District rechtbank van
Amsterdam besloot om hierover een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van justitie :
“In welke mate ontneemt de uittreding van het VK uit de EU, in afwezigheid van een akkoord over de
Brexitonderhandelingen, automatisch de status van het EU-burgerschap en de rechten van de burgers
van het VK die daaronder ressorteren.”304
259. Deze prejudiciële vraag aan het Hof zou de ideale gelegenheid geweest zijn om het concept EU-
burgerschap een stap verder in haar evolutie te brengen. Dit gebeurde echter niet, integendeel. Het Hof
verleende daarentegen op 20 februari 2018 een gunst305 aan Nederland om de zaak verder te behandelen
in het Hof van Beroep van Amsterdam. Hoe het Hof van Justitie mogelijks met dit vraagstuk kan
omgaan, zal hier verder worden geanalyseerd.
260. Vooreerst wordt de ontvankelijkheid van deze prejudiciële vraag aangehaald. Met andere woorden,
valt een nationale beslissing dat het verlies van het EU-burgerschap tot gevolg kan hebben, binnen de
jurisdictie van het Hof van Justitie? Het Hof oordeelde al eerder dat het verlies van het EU-burgerschap
wegens de aard en de gevolgen ervan onder het Unierecht valt.306 Dus indien de vijf Britten niet hadden
gevraagd om de zaak terug op nationaal niveau in beroep te laten gaan, kon het Hof dus daadwerkelijk
uitspraak gedaan hebben over de gestelde prejudiciële vragen.
1.2.2. Het belang van Rottmann
261. Het Hof heeft in het verleden nog geen ervaring met de interpretatie van artikel 50 VEU maar heeft
zich wel al uitgesproken over het verlies van het Europees burgerschap. Dit werd voor het eerst door het
Hof van Justitie besproken in de zaak Rottmann.307
De heer Rottmann had oorspronkelijk de Oostenrijkse nationaliteit, die hij kwijtraakte ten gevolge van
het verkrijgen van de Duitse nationaliteit. Kort daarna verloor hij ook de Duitse nationaliteit. De reden
hiervoor was dat de heer Rotmann de Duitse autoriteiten niet had geïnformeerd over het strafrechtelijk
303A. ARNULL, “UK nationals and EU citizenship : References to the European Court of Justice and the
February 2018 decisions of the District Court of Amsterdam”, EU law analysis Blog, 28 maart 2018,
http://eulawanalysis.blogspot.be/2018/03/. 304 Ibid., 303. 305 Conclusie van advocaat-Generaal Warner in Rheinmühlen v Einfuhr-und Vorratsstelle Getreide, C-166/73,
EU:C:1973:162. 306 Arrest Rottmann, C-135/08, EU:C:2010:104, par. 42. 307 Arrest Rottmann, C-135/08, EU:C:2010:104.
75
onderzoek over fraude in Oostenrijk dat tegen hem lopende was gedurende zijn naturalisatie in
Duitsland. Dit zou tot gevolg hebben dat de heer Rottmann staatloos zou worden alsook zijn status als
een EU burger zou verliezen.308 Het Hof reageerde hierop dat wanneer een beslissing van een lidstaat,
in casu Duitsland, het EU-burgerschap aantast, deze beslissing op een proportionele manier dient
genomen te worden.309 Hierbij werd voor het eerst het belang van het EU-burgerschap onder de loep
genomen. Daaraan voegde de Advocaat-Generaal Sharpston in de zaak Zambrano nog toe dat de
uitoefening van de rechten van de EU-burger meer inhoudt dan louter het vrij verkeer van personen.310
Het houdt een uniform geheel in van rechten en plichten binnen de Unie als een rechtsstaat.
262. Daarnaast bestaat er een tendens bij het Hof van Justitie om haar bevoegdheid van rechterlijke
controle aan te wenden om de burgers van de lidstaten te beschermen als zijnde EU-burgers.311 Dit
betekent dat wanneer een lidstaat dreigt zijn normatieve soevereiniteit te gebruiken om zijn nationale
burger- en verblijfsrechten toe te passen op zo’n wijze dat de gevestigde Europese principes en vrijheden
worden geschonden, het Hof deze toepassing van nationaal recht buiten beschouwing kan laten.312 Met
andere woorden, wanneer een conflict ontstaat tussen het nationaal recht voor de burgers en de
fundamentele principes of vrijheden van de EU, zal het Hof voorrang verlenen aan het laatste met de
bedoeling het EU- burgerschap te vrijwaren.313
1.2.3. Doorbraak in de evolutie van het Europees burgerschap?
263. Hoewel het Hof het Europees burgerschap hier van het nationaal burgerschap lijkt los te koppelen,
vertoont de zaak Rottmann toch een aantal verschillen met de situatie van de uittreding o.g.v. artikel 50
VEU.
Eerst en vooral ging het in Rottmann over een staat die lid was van de EU en daarom dus ook deel
uitmaakt van het Europees recht. Er wordt dan ook redelijkerwijze verwacht van een lidstaat dat hij zijn
recht in overeenstemming met het EU-recht toepast.314 Aangezien het VK niet langer onder het Europees
recht zal ressorteren, zal er in de toekomst ook geen basis zijn om de gevolgen van haar nationale
308 Arrest Rottmann, C-135/08, EU:C:2010:104, par. 22-27. 309 Ibid., 308. 310 Conclusie advocaat-generaal Sharpston, Ruiz Zambrano v Office National de l’Emploi, C-34/09,
EU:C:2010:560, par.3. 311 P. L. ANTHARASSIO, S. L. SHAELOU, “EU citizens and its relevance for EU exit and secession” in D.
KOCHENHOV (ed.), EU Citizenship and Federalism: the rol of rights, New York, Cambridge University Press,
2016, 7. 312 Ibid., 311. 313 Ibid., 311. 314 G. DAVIES, “Union citizenship – still European’s destiny after Brexit?”, European Law Blog, 7 juli 2016,
http://europeanlawblog.eu/2016/07/07/union-citizenship-still-europeans-destiny-after-brexit/.
76
beslissingen aan te vechten.
Voorts behelsde Rottmann een individuele beslissing van de Duitse autoriteiten die slechts één persoon
trof terwijl een beslissing om uit te treden een volledige bevolkingsgroep raakt.315
Tot slot is er ook een verschil in draagwijdte. Waar de heer Rottman dreigde staatloos te worden, blijven
de burgers van het VK en de EU-burgers die getroffen worden door de Brexit wel hun nationaal
burgerschap behouden.316 Het verschil is dus dat het bij Rottman ging om een indirect verlies van het
Europees burgerschap terwijl het bij de Brexit gaat over een direct verlies van het EU-burgerschap.317
264. Er mag dus niet te snel van uitgegaan worden dat Rottmann analoog kan toegepast worden op de
situatie van de Brexit. Naast deze feitelijke verschillen tussen beide situaties is het ook nuttig op te
merken dat het Hof van Justitie in de zaak Rottman niet heeft geoordeeld dat het EU-burgerschap ten
gevolge van een uittreding niet kan worden opgeheven. Het Hof heeft enkel geoordeeld dat indien een
nationale beslissing van een lidstaat het Europees burgerschap raakt, deze beslissing proportioneel moet
zijn.318
265. Om de proportionaliteit van de Brexit te beoordelen keren we terug naar het referendum van 23
juni 2016. Het resultaat van het referendum was 52% vóór de uittreding van het VK. Dit is slechts een
kleine meerderheid. Progressieve EU-federalisten zullen beweren dat het verlies van het Europees
burgerschap op grond van een eenvoudige meerderheid disproportioneel is. Hier moet echter worden
opgemerkt dat de beslissing van het VK om uit de Unie te stappen niet louter en alleen gebaseerd werd
op het referendum. De beslissing om uit te treden behelsde een politieke keuze van de Britse Regering
goedgekeurd door het Brits Parlement en gebaseerd op de uitslag van het referendum.319 Daarnaast hoeft
het VK haar uittredingsbeslissing niet te verantwoorden aangezien het een vrijwillige keuze in hoofde
van de uittredende lidstaat is.320 Het lijkt dan ook dat zo een beslissing, gebaseerd op de eigen
constitutionele principes en in lijn met het EU recht, proportioneel is. Hiermee wordt het Rottmann-
argument volledig van tafel geveegd.
315 H. VAN EIJKEN, “EU Citizenship : a slipping anchor to hold on rights Brexit and the consequences for EU
citizens with British nationals”, BEUCITIZEN, 15 februari 2017, http://beucitizen.eu/eu-citizenship-a-slipping-
anchor-to-hold-on-to-rights-brexit-and-the-consequences-for-eu-citizens-with-british-nationality/. 316 P. L. ATHANASSIOU en S. LAULHE SHAELOU, “EU Citizenship and its relevance for EU exit and
secession”, in: D. KOCHENOV (ed.), EU citizenship and federalism, Cambridge, Cambridge University Press,
731-50. 317 R. RIEDER, “The withdrawal clause of the Lisbon Treaty in the light of EU citizens between disintegration
and integration”, Fordham International Law Journal 2013, VOL 37 ISSUE 1, 171. 318 Arrest Rottmann, C-135/08, EU:C:2010:104. 319 K. A. ARMSTRONG, BREXIT TIME – leaving the EU, Why, how and when?, Cambridge, Cambridge
University Press, 2017, 203. 320 Artikel 50(1) VEU.
77
266. Tenslotte mag niet vergeten worden dat de lidstaten, alsook het Europees Parlement ervoor gekozen
hebben om een uittredingsbepaling in de Europese Verdragen te implementeren. Men kan zich afvragen
of de makers zich bij het opstellen van artikel 50 VEU ervan bewust waren dat het EU-burgerschap
hierdoor mogelijks teniet zou gaan. Gezien de symbolische functie die men tijdens de Europese
Conventie hechtte aan de uittredingsbepaling, is het echter twijfelachtig dat men hiermee rekening
gehouden heeft. Toch werden door de jaren heen geen amendementen toegevoegd aan de bepaling en
creëert artikel 50 VEU de dag van vandaag nog steeds uitdrukkelijk de mogelijkheid voor een lidstaat
om uit te treden. Indien het Hof van Justitie zou oordelen dat het Europees burgerschap ook na de
uittreding blijft bestaan, zou het Hof het doel van de uittredingsbepaling miskennen.321 Dit zal in
werkelijkheid niet gebeuren aangezien zo’n arrest meer ingrijpend zou zijn dan Van Gend en Loos en
het Hof hiermee riskeert buiten de perken van haar bevoegdheid te treden.
Het lijkt er dus op dat het Hof niet bevoegd is om het Europees burgerschap boven artikel 50 VEU te
plaatsen. Het zal dus afhangen van de voorwaarden van het uittredingsakkoord zélf of het EU-
burgerschap na de Brexit behouden blijft.
2. CITIZENS, WE HAVE A DEAL!
2.1. Voorstel van 19 maart 2018
267. Op 8 december 2017 vond er een doorbraak plaats in de eerste fase van de Brexit-onderhandelingen.
Er werd een akkoord bereikt over een aanzienlijk aantal aspecten van de uittreding. In een gezamenlijk
rapport werden de overeengekomen onderdelen over de burgerrechten uiteengezet.322 Deze progressie
werd tevens bevestigd door de Europese Raad.323 De consensus behelst dat EU-burgers en Britten,
alsook hun respectievelijke familieleden, hun leven, werk of studie kunnen voortzetten onder dezelfde
voorwaarden als onder het Unierecht.324 Deze burgers moeten ten volle de voordelen genieten van het
verbod van discriminatie op grond van nationaliteit. Zij mogen enkel beperkt worden in hun rechten op
grond van het Unierecht. Dit rapport stelt slechts een informele deal voor die verder nog in een juridische
tekst gegoten moet worden.
321 G. DAVIES, “Union citizenship – still Europeans’ destiny after brexit?”, European Law Blog, 7 juli 2016,
http://europeanlawblog.eu/2016/07/07/union-citizenship-still-europeans-destiny-after-brexit/. 322 Joint report from the negotiators of the European Union and the United Kingdom Government of 8 December
2017 on the progress during phase 1 of the negotiations under article 50 TEU on the United Kingdom’s orderly
withdrawal from the European Union, TF50(2017)19, geraadpleegd op 15 april 2018,
https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/joint_report.pdf. 323 Communicatie van de Europese Commissie aan de Europese Raad van 8 december 2017 over de progressie in
de onderhandelingen volgens artikel 50 VEU met het VK, COM(2017) 784 final, geraadpleegd op 15 april 2018,
https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/1_en_act_communication.pdf. 324 Ibid., 323.
78
268. Vandaag bestaat er een eerste ontwerp van 19 maart 2018, opgemaakt door de Commissie en
nagekeken door het VK. Het ontwerp is allesbehalve definitief en zal in de loop van dit jaar nog verder
worden aangepast. Aangezien er op dit moment dus nog geen definitief akkoord bestaat, zal het
ontwerpakkoord van 19 maart 2018325 (hierna: Akkoord) als basis dienen voor de analyse.
269. De burgerrechten werden juridisch verankerd in deel twee van het Akkoord. De tweede titel ‘Rights
and Obligations’ van het tweede hoofdstuk betreft de kern van het burgerschap na de Brexit en zal hier
kritisch geanalyseerd worden. In dit onderdeel wordt niet alleen het akkoord zelf maar dikwijls ook de
aanloop ernaar met de verschillende standpunten besproken.
270. Het Akkoord treedt normaal gezien in werking op 30 maart 2019. In het Akkoord werd een
overbruggingsperiode opgenomen die van start gaat op de dag van de inwerkingtreding van het Akkoord,
en eindigt op 31 december 2020.326 Deze periode geeft op die manier een zekere ruimte aan beide
partijen om hun rechtssystemen aan te passen aan de nieuwe situatie. Deel twee van dit akkoord treedt
normaal gezien in werking vanaf de overgangsperiode.327 Gedurende deze overgang zal het Europees
recht van toepassing blijven.328
2.2. Het gebruik van Europese concepten
271. De begrippen die in het akkoord worden gehanteerd, moeten geïnterpreteerd worden met
inachtneming van de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie.329 De Britse hoven en rechtbanken
zullen bij de toepassing van deze burgerrechten dus rekening moeten houden met bestaande rechtspraak
van het Hof van Justitie.330 Het akkoord moet tevens voorzien in een bepaald mechanisme dat de Britse
hoven en rechtbanken toelaat om indien zij dit noodzakelijk achten, vragen te stellen aan het Hof van
Justitie omtrent de interpretatie van de burgerrechten.331 Tot op heden is hier in het ontwerp van 19 maart
2018 nog geen definitieve consensus over.
325 Ontwerpakkoord over de uittreding van het VK uit de EU en Euratom van 19 maart 2018,
TF50(2018)35, geraadpleegd op 13 april 2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-
political/files/draft_agreement_coloured.pdf (hierna : Akkoord). 326 Artikel 121 Akkoord. 327 Artikel 168 Akkoord : deze bepaling is gemarkeerd met een gele kleur, wat betekent dat deze nog kan worden
aangepast. 328 Artikel 122 Akkoord. 329 Joint technical note of the European Commission of 28 September 2017 about the citizens’ right, TF50(2017),
geraadpleegd op 15 april 2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/citizens_rights_-
_comparison_table.pdf. 330Joint report from the negotiators of the European Union and the United Kingdom Government of 8 December
2017 on the progress during phase 1 of the negotiations under article 50 TEU on the United Kingdom’s orderly
withdrawal from the European Union, TF50(2017)19, 7, geraadpleegd op 15 april 2018,
https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/joint_report.pdf. 331 Ibid., 330.
79
272. Daarnaast is het nuttig om de definitie van het concept ‘gaststaat’ hier te vermelden. De gaststaat
betekent voor EU burgers het VK en voor de Britten een lidstaat waarin zij een verblijfsrecht uitoefenen
in overeenstemming met het EU-recht vóór de afloop van de overgangsperiode en met de bedoeling het
recht erna verder uit te oefenen.332
2.3. Personeel toepassingsgebied
273. Het uittredingsakkoord beschermt zowel EU burgers als burgers van het VK.333 Maar niet al deze
burgers vallen onder het Akkoord. Enkel degenen die hun rechten onder het vrij verkeer van personen
binnen het territorium van de EU en het VK uitoefenen vóór de afloop van de overbruggingsperiode
vallen eronder.334
274. Meer specifiek gaat het in eerste instantie over Britse burgers en Unieburgers die hun wettelijk
verblijfsrecht in respectievelijk een EU lidstaat en het VK uitoefenen in overeenstemming met het
Unierecht vóór het einde van de overgangsperiode en hun rechten nadien verder wensen uit te oefenen.335
Het personeel toepassingsgebied wordt verder uitgebreid tot degenen die in het kader van hun werk
reeds vóór de overgangsperiode in het VK en de EU verblijven en dit nadien ook willen verderzetten.336
275. Ook hun familieleden die worden gedefinieerd volgens de richtlijn 2004/38/EG vallen onder de
regeling van het Akkoord.337 Dit betekent dat de bescherming van dit akkoord zich uitstrekt tot de
echtgenoten, wettelijke partners, ouders, grootouders, kinderen, kleinkinderen van de EU-burgers of
Britten en personen die een duurzame relatie hebben met diezelfde burgers.
276. Een punt van discussie, dat vandaag de dag nog steeds niet volledig duidelijk is, betreft de
kwalificatie van deze familieleden bij de bepaling van het personeel toepassingsgebied. Het ging vooral
over de familieleden die pas nadat de overgangsperiode afgelopen is een bepaalde verwantschap krijgen
met of intrekken bij deze EU-burgers of Britten.
332 Artikel 8(c) Akkoord. 333 Artikel 2, (d) Akkoord : UK national means a national of the United Kingdom as defined in the New
Declaration by the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland of 31 December
1982 on the definition of the term ‘nationals’ together with Declaration No 63 annexed to the Final Act of the
Intergouvernemental conference which adopted the Treaty of Lisbon. 334 S. PEERS, “The beginning of the end? Citizens’ rights in the Brexit ‘sufficient progress’ deal”, EU law
analysis Blog, 9 December 2017, http://eulawanalysis.blogspot.be/2017/12/the-beginning-of-end-citizens-rights-
in.html. 335 Artikel 9, 1, (a) en (b) Akkoord. 336 Artikel 9,1 (c) Akkoord. 337 Artikel 2,(2) Richtlijn 2004/38/EG.
80
277. Het VK was van mening dat deze zogenaamde toekomstige familieleden die in het VK willen
verblijven moeten onderworpen worden aan eenzelfde regeling van niet-EU-onderdanen of onder een
apart immigratieakkoord tussen het VK en de EU. Daarentegen stelde de Unie dat op familieleden, zoals
omschreven in de richtlijn 2004/38/EG, die pas na de uittreding verhuizen naar het VK dezelfde
voorwaarden moeten worden toegepast als de huidige familieleden.338
278. Er is bestaat echter geen discussie over het feit dat kinderen die na de uittreding geboren worden
onder de gunstige voorwaarden van het uittredingsakkoord bij hun ouders moeten kunnen verblijven als
een familielid.339
279. Ook nadat uiteindelijk een akkoord tussen beide partijen werd bereikt, blijven omtrent deze
toekomstige familieleden nog steeds een aantal vragen onbeantwoord. Het gaat dus over de toekomstige
verwantschappen die na de overgangsperiode tot stand zullen komen. Het Akkoord doelt enkel op
familiebanden van de burgers die reeds bestaande zijn vóór de overgangsperiode voorbij is maar houdt
geen rekening met familiebanden die daarna ontstaan. Dit, met uitzondering van toekomstig geboren of
geadopteerde kinderen.340
280. Het lijkt er dus op dat de bescherming voor toekomstige verwantschappen die pas na de
overgangsperiode zijn ontstaan onzeker is en zal afhangen van het nationaal recht. Er werd reeds
gespeculeerd dat dit een vraagstuk is voor de tweede fase.341 Er zal dus mogelijks een immigratieakkoord
bekomen worden dat deze materie verder reguleert.
2.4. Het vrij verkeer van personen en het verblijfsrecht
2.4.1. Situering
281. Het vrij verkeer van personen en het verblijfsrecht worden geregeld door het primair en secundair
338 Joint technical note of the European Commission of 28 September 2017 about the citizens’ right, TF50(2017),
geraadpleegd op 15 april 2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/citizens_rights_-
_comparison_table.pdf. 339 Joint technical note of the European Commission of 28 September 2017 about the citizens’ right, TF50(2017),
geraadpleegd op 15 april 2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/citizens_rights_-
_comparison_table.pdf. 340 S. PEERS “The beginning of the End? Citizens’ rights in the Brexit ‘Sufficient Progress’ deal”, EU analysis
Blog, 9 december 2017, http://eulawanalysis.blogspot.be/2017/12/the-beginning-of-end-citizens-rights-in.html. 341 Communicatie van de Europese Commissie aan de Europese Raad van 8 december 2017 over de vorderingen
in de onderhandelingen volgens artikel 50 VEU met het VK, COM(2017) 784 final, 6, geraadpleegd op 15 april
2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/1_en_act_communication.pdf.
81
Europees recht. Om het Akkoord te kunnen situeren wordt de hypothese gemaakt waarin de
terugtrekking plaatsvindt zonder dat enig uittredingsakkoord werd overeengekomen. In die hypothese,
zal het Unierecht opgeheven worden op de dag dat het VK zich officieel terugtrekt.342
282. Dit betekent in eerste instantie dat de burgers van het VK geen beroep meer kunnen doen op artikel
20-21 VWEU en de richtlijn 2004/38/EG.
Daaruit volgt dat de Britten zich niet meer vrij kunnen verplaatsen in de Unie, maar ook voor wie reeds
verblijft in de Unie zullen de rechten aan banden worden gelegd. Zo zal bijvoorbeeld een Brit die vijf
jaar of langer in een EU lidstaat verblijft, en aldus het recht had onder de EU op een duurzaam verblijf
op grond van de richtlijn 2004/38/EG, zich na de Brexit niet meer kunnen beroepen op die richtlijn.343
Dit duurzame verblijfsrecht op het grondgebied van de EU geldt louter en alleen voor burgers van de
Unie en hun familieleden344. Daaruit volgt dat deze richtlijn niet meer van toepassing is op de burgers
van het VK na de Brexit. Dit, tenzij ze een familielid van een Unieburger zijn. In dat laatste geval hebben
zij een afgeleid recht op verblijf en zal er voor hen in beginsel niet veel veranderen.
Waarop zouden de Britten dan kunnen terugvallen na de Brexit? Het Europees recht geeft in beginsel
de mogelijkheid voor niet-EU-burgers om een status van langdurig ingezetene aan te vragen na vijf jaar
legaal verblijf op grond van de Richtlijn 2003/109/EG. Op grond van deze richtlijn wordt een
verblijfsvergunning toegekend die geldt voor 5 jaar en die op verzoek kan worden verlengd. Voor het
verkrijgen van zo’n status gelden wel een aantal voorwaarden. Deze regeling geldt immers enkel voor
een langdurig verblijf. Tijdelijk verblijf of vrij verkeer wordt hier niet gewaarborgd.
283. In tweede instantie bestaat er geen basis in het huidig Europees recht die de situatie voor de
Europese burgers verblijvende in het VK waarborgt. 345 Voor deze burgers zou een uittreding zonder
akkoord hun situatie nog meer onzeker maken dan die van de Britten. Zij zullen echter terugvallen op
het nationaal recht van het VK.
2.4.2. Een vrij beperkt vrij verkeer van personen
284. De beraadslaging over het vrij verkeer van personen na de Brexit ging niet over één nacht ijs. Beide
342 Artikel 50(3) VEU. 343 Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij
verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden,
Publicatieblad van de Europese Unie. 344 Artikel 1(b), Richtlijn 2004/38/EG. 345 A. A. M. SCHRAUWEN, “Burgers en Brexit”, SEW 2017, afl.3, 104-105.
82
partijen waren het dan ook initieel niet met elkaar eens. Het VK opteerde enerzijds voor het behoud van
het vrij verkeer voor alle Britten ook indien zij hun grensoverschrijdende activiteit pas na de
overgangsperiode aanvatten.346 Anderzijds wou de EU dit vrij verkeer beperken tot de Britten die reeds
vóór de afloop van de overgangsperiode hun wettelijk recht op verblijf uitoefenden.347 Uiteindelijk trok
de EU aan het langste eind.
285. Het vrij verkeer van personen is terug te vinden in artikel 12 van het Akkoord. Aangezien het
Europees recht van toepassing blijft gedurende de overgangsperiode, is dit artikel enkel relevant na de
afloop van deze periode.
Het vrij verkeer onder artikel 12 van het Akkoord treft enkel de EU-burgers en Britten samen met hun
familieleden die reeds vóór de afloop van de overgangsperiode het recht hebben om te verblijven in hun
gaststaat.348 Ook moeten zij de bedoeling hebben om na de afloop van deze overgangsperiode hun
verblijfsrecht verder te blijven uitoefenen.349 Dit vrij verkeer is tevens beperkt tot hun gaststaat. Voor
EU-burgers en hun familieleden is dit het VK en voor de Britten en hun familieleden is dit een lidstaat
van de EU.
286. Het vrij verkeer na de overgangsperiode houdt in dat de burgers en hun familieleden die onder het
personeel toepassingsgebied vallen zich vrij kunnen verplaatsten binnen dit beperkte territorium.350 Zij
hoeven daarvoor enkel te beschikken over een geldig paspoort.351 In afwijking van het Europees recht
kan de gaststaat een visum vereisen van familieleden die pas na de overgangsperiode bij de EU-burger
of Britse burger intrekken.352 Deze gaststaat is daarbij wel verplicht deze visa te faciliteren volgens een
bepaalde toegankelijke procedure.353
287. Daarnaast vallen enkel diezelfde burgers die reeds vóór de overgangsperiode in de gaststaat over
een verblijfsrecht beschikken onder het recht op vrij verkeer van werknemers.354 Hier wordt elke vorm
van discriminatie op grond van nationaliteit uitgesloten.355 Tot slot hebben diezelfde burgers ook een
346 Joint technical note of the European Commission of 28 September 2017 about the citizens’ right, TF50(2017),
9, geraadpleegd op 15 april 2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/citizens_rights_-
_comparison_table.pdf. 347 Joint technical note of the European Commission of 28 September 2017 about the citizens’ right, TF50(2017),
9, geraadpleegd op 15 april 2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/citizens_rights_-
_comparison_table.pdf. 348 Artikel 12(1)(2)(3) Akkoord. 349 Artikel c) Akkoord. 350 Artikel 2(1) VWEU. 351 Artikel 13(1) Akkoord, artikel 4(1), 5(1) Richtlijn 2004/38/EG. 352 Artikel 13(3) Akkoord, artikel 4(2), 5(2) Richtlijn 2004/38/EG. 353 Ibid., 352. 354 Artikel 12(1), artikel 45 VWEU. 355 Artikel 45, tweede lid VWEU.
83
vrijheid van vestiging binnen dit territorium die wordt uitgebreid tot de oprichting en het beheer van
filialen, agentschappen en dochterondernemingen.356
288. Het vrij verkeer van personen zal dus na de afloop van de overbruggingsperiode fors worden
ingeperkt. Het is opmerkelijk dat de partijen voornamelijk de huidige situatie wilden beschermen om
zoveel mogelijk rechtszekerheid te creëren voor de burgers die getroffen zullen worden door de Brexit.
Aan de andere kant blijft men zich ook bewust van het feit dat het om een ‘exit’ gaat en het VK niet
enkel van de voordelen kan meenemen zonder ook de gevolgen van haar beslissing te dragen.
2.4.3. Opteren voor een status voor verblijf
289. Het recht om als EU-burger in het VK of als Brit in de EU te verblijven, is één van de meest
besproken materies gedurende de onderhandelingen van artikel 50 VEU en heeft tot veel discussie
geleid.
290. Het verblijfsrecht onder dit uittredingsakkoord, wordt op dezelfde manier toegepast voor de burgers
van het VK in de EU als voor de EU-burgers in het VK. Dat maakt dat de regels voor beide analoog
kunnen worden gehanteerd. Deze eenvormige uitvoering vergroot de transparantie van het akkoord.
Daarbij moet gelijke behandeling van alle EU-burgers die verblijven in het VK en alle Britten die
verblijven in de EU gewaarborgd worden volgens dit uittredingsakkoord.357
291. Het uittredingsakkoord voorziet in een verblijfsrecht op tijdelijke en op permanente basis.
Voor de voorwaarden om een tijdelijk verblijfsrecht te verwerven onder het uittredingsakkoord, wordt
verwezen naar de artikelen 6, 7, 12 en 13 van de richtlijn 2004/38/EC.358 Dit werd quasi volledig
overgenomen en vergt geen verdere uitleg.359
Verder volgt de permanente status. Opdat men recht heeft op een permanent verblijf moeten de burgers
van het VK en de EU, alsook hun familieleden gedurende vijf ononderbroken jaren wettelijk verblijven
in de gaststaat.360 Hier wordt ook verwezen naar de artikelen 16, 17 en 18 van de richtlijn 2004/38/EG.
Men kan deze status enkel en alleen verliezen door vijf opeenvolgende jaren afwezig te zijn in de
gaststaat. Het VK en de lidstaten mogen hiervan echter afwijken. EU-burgers, Britten en hun
356 Artikel 12(1) VWEU, artikel 49 VWEU. 357 Artikel 21 Akkoord. 358 Joint report from the negotiators of the European Union and the United Kingdom Government of 8 December
2017 on the progress during phase 1 of the negotiations under article 50 TEU on the United Kingdom’s orderly
withdrawal from the European Union, TF50(2017)19, 4, geraadpleegd op 15 april 2018,
https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/joint_report.pdf. 359 Artikel 12 Akkoord. 360 Artikel 14(1) Akkoord.
84
respectievelijke familieleden die reeds vóór de aanvang van de overgangsperiode wettelijk in de
gaststaat verbleven maar voor een periode van minder dan vijf jaar, kunnen vanaf het moment dat zij
die vijf jaar hebben bereikt, een beroep doen op die permanente status. Ook hier zijn geen substantiële
verschillen met de richtlijn 2004/38/EG op te merken.
292. Het grootste verschil met het Unierecht zit hem in artikel 17 van het Akkoord. Voor het verkrijgen
van een nieuwe status moet een aanvraag ingediend worden die gepaard gaat met een bepaalde
administratieve procedure waarop aan het einde een verblijfsdocument verstrekt wordt.361 De gaststaat
kan beslissen dat een burger die reeds vóór de overbruggingsperiode verstreken is aan de voorwaarden
voor een verblijfsrecht onder dit akkoord voldoet, geen aanvraag hoeft te doen maar direct zo’n
verblijfsdocument verkrijgt.362
293. Waar de richtlijn 2004/38/EC voorschrijft dat geen verblijfsdocumenten of certificaten als
voorwaarde mogen worden gesteld voor de uitoefening van het verblijfsrecht, om een administratieve
procedure te vervolledigen of als bewijs363, is dit wel het geval in het uittredingsakkoord.364 Volgens
artikel 17 van het Akkoord dient zo’n document als bewijs ten aanzien van derden.
294. Met deze voorwaarde ging de Unie initieel niet akkoord omdat de richtlijn 2004/38/EC dit niet
toelaat. De functie van zo’n document werd door het VK duidelijk gemaakt in een van haar
positiepapers. Daarin wordt gesteld dat alle EU-burgers in het VK een immigratiestatus moeten
bekomen. Zij moeten dat aanvragen aan het Home Office for permission to stay dat hen een document
zal geven als bewijs van hun status.365 Dit document zal de EU-burger in het VK in staat stellen aan
derden te bewijzen dat zij de wettelijke toegang hebben om te leven en te werken in het VK.366 Merk
wel op dat het Akkoord de lidstaten hiertoe niet verplicht zijn en zij dus eveneens een eigen procedure
daarvoor kunnen uitwerken zonder dat enig document wordt afgeleverd.
295. Wanneer een burger van het VK of de EU zo een aanvraagprocedure start, moeten de daarvoor
bevoegde autoriteiten nagaan of deze burger recht heeft op zo een status.367 Daarbij hebben zij geen
361 Artikel 17(1) Akkoord. 362 Artikel 17(4) Akkoord. 363 Artikel 25(1) Richtlijn 2004/38/EG. 364 Artikel 17(1) Akkoord 365 Position Paper of the HM Government of 26 June 2017 about the united Kingdom’s Exit from the European
Union, Safeguarding the Position of EU Citizens living in the Uk and UK nationals living in the EU, 7-8,
geraadpleegd op 15 april 2018, https://www.gov.uk/government/publications/safeguarding-the-position-of-eu-
citizens-in-the-uk-and-uk-nationals-in-the-eu/the-united-kingdoms-exit-from-the-european-union-safeguarding-
the-position-of-eu-citizens-living-in-the-uk-and-uk-nationals-living-in-the-eu. 366 Ibid., 365. 367 Artikel 17(1)(a) Akkoord.
85
discretionaire bevoegdheid. Dus van zodra voldaan is aan de voorwaarden van artikel 12-16 van het
Akkoord, moet de bevoegde autoriteit deze status verlenen.
296. Zo een aanvraagprocedure zal pas van start gaan na de overgangsperiode. De uiterste datum waarop
de aanvraag ten laatste kan worden ingediend mag niet korter zijn dan zes maanden na de afloop van de
overgangsperiode.368 Toch kan de gaststaat voorzien dat er reeds vanaf de inwerkingtreding van het
akkoord zo’n administratieve procedure kan aangevat worden.369 De beslissing over de status die daaruit
voortvloeit kan echter pas na de overgangsperiode uitwerking krijgen.370 Het zou overbodig zijn dat deze
beslissing reeds voordien uitwerking zou krijgen aangezien het EU-recht grotendeels nog van toepassing
is. Indien de beslissing over de verblijfstatus vóór het verstrijken van de overgang wordt geweigerd, kan
deze burger na de afloop van die periode opnieuw een aanvraag doen.371
297. In de administratieve procedure werden verder twee nieuwigheden toegevoegd aan het akkoord die
niet terug te vinden zijn in de richtlijn 2004/38/EG. Een eerste vernieuwing houdt in dat de deadline
voor de aanvraag met één jaar kan worden uitgesteld wanneer de Unie of het VK opmerken dat er in de
gaststaat technische problemen zijn met de uitvoering van de administratieprocedure.372 Men wil
namelijk dat de burger op de meest eenvoudige en transparante manier een status kan bekomen zonder
daarin gehinderd te worden. De tweede innovatie beoogt dat de deadline kan worden verschoven
wanneer redelijke gronden kunnen aantonen dat de burger niet in staat was om binnen de opgegeven
deadline een aanvraag te doen.
298. Voorts verloopt de administratieve procedure gelijkaardig met de procedurele voorschriften van de
richtlijn 2004/38/EG. Het akkoord benadrukt meermaals dat de bevoegde autoriteiten de positieve plicht
hebben om de procedure eenvoudig, kort en kosteloos te houden met de bedoeling deze zo toegankelijk
mogelijk te maken voor de burger.373 Deze autoriteiten moeten daarenboven de burger helpen zijn
procedure tot een goed einde te brengen en zoveel mogelijk misverstanden te vermijden.374
299. De gaststaat kan het verblijfsrecht van een burger en zijn familie proportioneel beperken. Deze
beperking kan worden ingevoerd wanneer een burger op grond van de Openbare Orde, Openbare
veiligheid of Publieke gezondheid ingevolge zijn persoonlijke gedragingen een manifeste bedreiging
voor de samenleving vormt.375 Of deze gedragingen zich voordoen tijdens of na de overgangsperiode
368 Artikel 17(1)(b) Akkoord. 369 Artikel 17a(1) Akkoord. 370 Artikel 17(a)(2) Akkoord. 371 Artikel 17(a)4 Akkoord. 372 Artikel 17(1) (c) Akkoord. 373 Artikel 17(1)(e)(f)(g) Akkoord. 374 Artikel 17(1)(o) Akkoord. 375 Artikel 18(1) Akkoord; artikel 27 Richtlijn 2004/38/EG.
86
maakt geen verschil.376 Voorts kan de gaststaat bepaalde maatregelen ondernemen om het verblijfsrecht
te beëindigen, weigeren of bepaalde rechten te herroepen wanneer een burger dit recht misbruikt of
frauduleus toepast.377 Om zo een beperking van het verblijfsrecht te kunnen doorvoeren moeten de
bevoegde autoriteiten beschikken over de juiste informatie. Om die reden zijn deze instanties bevoegd
om systematisch criminaliteits- of veiligheidscontroles uit te voeren.378 De EU was geen voorstander
van deze controles omdat zij ook niet volgens de richtlijn 2004/38/EG toegelaten zijn.379
2.4.4. Door de mazen van het net
300. Hoewel het Akkoord vaak teruggrijpt naar de richtlijn 2004/38/EG, zullen er bepaalde groepen
mensen zijn van wie men niet zeker is dat zij na de Brexit beschermd zullen worden. Aan de hand van
een aantal illustraties zullen bepaalde situaties worden geschetst waarbij bepaalde mensen worden
getroffen door de Brexit en het risico lopen onder een nationale – en minder gunstige – regeling te zullen
vallen.
301. Een eerste problematiek kan aangetoond worden aan de hand van de zaak Lounes.380 Deze recente
zaak ging over een vrouw met de Spaanse nationaliteit die verhuisde naar het VK en daar leefde voor
20 jaar. Zij kreeg daar de Britse nationaliteit, maar behield ook haar vorige Spaanse nationaliteit. In
2013 leerde ze een man kennen, Mr. Lounes, die de Tunesische nationaliteit bezat. De vrouw trouwde
met Mr. Lounes en wou dat hij bij haar introk in het VK. Het Britse immigratierecht liet dit echter niet
toe dus de vrouw hoopte een beroep te kunnen doen op de richtlijn 2004/38/EG waarin uitdrukkelijk
staat dat een EU-burger die verhuist naar een andere lidstaat dan die van zijn nationaliteit mag vergezeld
worden van deze zijn/haar familie. Het Hof van Justitie oordeelde in deze zaak dat de vrouw ondanks
het feit dat zij de Britse nationaliteit verkregen had, haar rechten onder de richtlijn 2004/38/EG niet zou
verliezen, wat betekent dat Mr. Lounes een recht op verblijf kreeg in het VK.381
De vraag is nu of deze redenering kan worden doorgetrokken naar het uittredingsakkoord.382 Het
Akkoord beoogt hoofdzakelijk de EU-burgers in het VK en de Britten in de EU te beschermen. Daarom
lijkt het alsof EU-burgers die genaturaliseerd werden in het VK, niet onder de bescherming van het
376 Artikel 18(2) Akkoord. 377 Artikel 18(3) Akkoord. 378 Artikel 17(1)(p) Akkoord. 379 Joint technical note of the European Commission of 28 September 2017 about the citizens’ right, TF50(2017),
11, geraadpleegd op 15 april 2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/citizens_rights_-
_comparison_table.pdf. 380 Arrest Toufik Lounes v Secretary of State for the Home Department Request, C-165/16, EU:C:2017:862. 381 Ibid, 380. 382 G. DAVIES, “Lounes, naturalisation and Brexit”, European Law Blog, 5 maart 2018,
http://europeanlawblog.eu/2018/03/05/lounes-naturalisation-and-brexit/.
87
Akkoord vallen.383 Dit is echter niet zo. In het Akkoord wordt gesproken over de burgers die hun
verblijfsrecht in een lidstaat of het VK uitoefenen in overeenstemming met EU-recht vóór het einde van
de overgangsperiode en de bedoeling hebben om dit hierna verder te blijven uitoefenen.384 Dit betekent
dat EU-burgers die reeds de nationaliteit van het VK hebben verkregen eveneens onder de bescherming
van het Akkoord vallen.
302. Een tweede situatie werd reeds in het onderdeel over het personeel toepassingsgebied kort
aangehaald. Het betrof het vraagstuk over de bescherming van toekomstige familieleden. Hier zal dit
vraagstuk aan de hand van een fictieve illustratie worden getoetst aan het verblijfsrecht onder het
Akkoord.
In het VK wordt voorzien in een periode van 2 jaar die aanvangt na de overgangsperiode waarin EU-
burgers die reeds in het VK verblijven een aanvraag kunnen doen voor een status. Stel dat een man die
de Surinaamse nationaliteit draagt in 2023 wenst te trouwen met een Belgische vrouw die reeds vóór de
afloop van de overbruggingsperiode 5 jaar wettelijk verblijft in het VK. Het koppel trouwt in februari
2023 in het VK. De Belgische vrouw had tot 30 december 2022 de tijd om een ‘settled’ status aan te
vragen om zo een permanent verblijfsrecht te verkrijgen. Indien zij dit niet heeft gedaan en dus in januari
alsnog een permanente status wil bekomen, kan zij enkel op grond van artikel 17(1)(d) nog een aanvraag
indienen indien zij grondige redenen kan aantonen die een verlenging van de aanvraagtermijn kunnen
rechtvaardigen. Maar deze bescherming is onzeker.
De Surinaamse man daarentegen die als familielid bij zijn Belgische vrouw wil intrekken na hun
huwelijk in februari 2023, heeft geen recht om nog een immigratiestatus te bekomen. Deze man valt dus
niet meer onder het Akkoord. Hij zal terugvallen op het nationaal recht van het VK of op een eventueel
later immigratieakkoord dat na de Brexit tussen het VK en de EU gesloten wordt. Indien zij reeds vóór
de afloop van de overgangsperiode echtgenoten waren of enige andere familieband hadden op grond
van artikel 2(2) van de richtlijn 2004/38/EG, zou deze man wel onder de bescherming van het Akkoord
vallen.385
Vanaf het moment dat de verwantschap na de overgangsperiode is ontstaan, kunnen deze familieleden
geen aanspraak maken op de beschermingsregeling van het Akkoord. De vraag is of dit enige vorm van
discriminatie uitmaakt? Dit is een mogelijke vraag voor het Hof van Justitie.
303. Tot slot bestaan er nog veel vragen rond hoe de administratieve procedures om een verblijfstatus
383 Ibid., 382. 384 Artikel 9(1),(a) en (b) Akkoord. 385 Artikel 9(1),(e),(ii) Akkoord.
88
te verkrijgen in het VK en de EU vorm zal krijgen.
In het VK werd in de position paper reeds een duidelijk beeld geschetst hoe deze procedure in
werkelijkheid zal verlopen. Toch blijven er veel onzekerheden gepaard gaan met deze procedure. Grote
groepen lopen het risico buiten het verdrag over de voorwaarden van de uittreding te vallen. Dit zal aan
de hand van een voorbeeld worden aangetoond. Een man met Duitse nationaliteit die in het VK verblijft
is plotseling ziek geworden en zijn echtgenote, die ook de Duitse nationaliteit heeft, moest haar baan
opgeven om voor hem en haar gezin te zorgen. Om het financieel rond te krijgen, hadden ze een
aanvullende verzekering. Volgens het recht van het VK heb je ook een comprehensive sickness
insurance nodig, dit is een privéziektekostenverzekering. De EU heeft in 2012 al gezegd dat deze
verzekering niet noodzakelijk is opdat men aanspraak kan maken op een verblijfsvergunning. Toch kan
deze echtgenote hierdoor nu, na zeventien jaar te verblijven in het VK, geen permanente
verblijfsvergunning krijgen. 386 De ‘settled status’ zal ook vervallen.
Bij afwijzing van zo een aanvraag van een ‘settled status’ komen de burgers in de zogenaamde hostile
environment terecht.387 Die is erop gericht om het leven zo moeilijk mogelijk te maken, zodat mensen
zichzelf deporteren.388 Dit wordt gedaan door bankrekeningen te bevriezen en rijbewijzen in te
trekken.389 Dit zal voor veel ongenoegen bij de EU-burgers in het VK zorgen.
Aan de andere kant wordt ook van de EU-lidstaten verwacht dat zij in hun rechtssysteem aanpassen en
zo een administratieve procedure ontwikkelen opdat de Britse burgers die verblijven in een lidstaat hun
rechten onder het akkoord kunnen behouden. Zij hebben 21 maanden de tijd om dit Akkoord te
implementeren.
304. Ondanks het feit dat de richtlijn 2004/38/EG centraal staat in het Akkoord voor wat het
verblijfsrecht betekent, vertoont het Akkoord toch enkele leemten. Voor de EU-burgers en Britten die
respectievelijk in het VK en de EU vóór de afloop van de overgangsperiode een verblijfsrecht genieten
onder het Unierecht zal de situatie niet zoveel veranderen. Zij zullen een bijzondere status van EU-
burgerschap genieten en een groot aantal rechten onder het Unierecht behouden. Er blijft echter een
386 Verslag van een rondetafelgesprek van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 19 april 2018 over de
mogelijke gevolgen van de Brexit voor de burgers, bedrijven, overheidsdiensten en maatschappelijke
organisaties, geraadpleegd op 5 mei 2018,
https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/commissievergaderingen/details?id=2018A01108. 387 Verslag van een rondetafelgesprek van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 19 april 2018 over de
mogelijke gevolgen van de Brexit voor de burgers, bedrijven, overheidsdiensten en maatschappelijke
organisaties, geraadpleegd op 5 mei 2018,
https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/commissievergaderingen/details?id=2018A01108. 388 Ibid., 387. 389 Ibid., 387.
89
grote groep over die niet beschermd wordt door het Akkoord en dus op dit moment in onzekerheid leeft.
Hoewel de getroffen burgers gedurende de overgangsperiode nog beschermd zullen worden door het
EU-recht, valt het af te wachten of de onderhandaars gedurende de onderhandelingen van de tweede
fase een oplossing voor deze situaties in petto hebben.
2.5. Andere aspecten van het Akkoord
305. Hierna worden de andere aspecten van het tweede deel van het Akkoord kort uiteengezet. Ook hier
streefden de onderhandelingspartijen naar rechtszekerheid. Om die reden zal ook hier het Europees recht
als basis dienen.
2.5.1. Recht op werk
306. Het recht op werk omvat zowel de rechten voor werknemers als voor zelfstandigen.
307. De werknemers in de gaststaat genieten van de rechten onder artikel 45 VWEU en de EU
Verordening nr. 492/2011390. Het gaat eveneens om de werknemers die vóór de overgangsregeling over
een verblijfsrecht beschikken. Deze rechten worden echter beperkt op grond van artikel 45(3) en (4)
VWEU.391 Het begrip werknemer wordt daarbij heel ruim geïnterpreteerd en omvat tevens deeltijdse
werknemers, stagiaires,.. zolang ze werkelijk en effectief werk verrichten. Zelfstandigen genieten
daarnaast van de rechten in artikel 49 en 55 VWEU met de beperkingen onder 51 VWEU en 52
VWEU.392 Beide regelingen zijn ook van toepassing op grensarbeiders en zelfstandige
grensarbeiders.393
2.5.2. Professionele kwalificaties
308. Het Akkoord maakt een onderscheid tussen beroepskwalificaties die reeds erkend werden vóór de
afloop van de overgangsperiode en beroepskwalificaties waarvoor een aanvraag tot erkenning tijdens de
overgang werd ingediend en de procedure na de afloop nog gaande is.
309. De eerste soort beroepskwalificaties van EU-burgers en Britten die reeds erkend werden in hun
gaststaat, moeten ook na de overgang behouden blijven. Deze burgers moeten tevens de mogelijkheid
behouden om dit beroep uit te oefenen zoals de burgers van de gaststaat.
390 Verordening nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 27 mei 2011 betreffende het vrij
verkeer van werknemers binnen de Unie, Publicatieblad van de Europese Unie, 1. 391 Artikel 22(1) Akkoord. 392 Artikel 23(1) Akkoord. 393 Artikel 22(1), 23(1) Akkoord.
90
310. Voor de tweede soort kan een erkenning van een beroepskwalificatie na de overgangsperiode
worden verleend indien de aanvraag werd gedaan vóór de afloop van deze periode.394
311. Het akkoord betreft verschillende soorten categorieën beroepskwalificaties. Een eerste categorie
bevat de erkenning van een beroepskwalificatie voor personen die hun vrijheid van vestiging
uitoefenden.395 Een tweede categorie betreft de erkenning van advocaten die de toegang en de titel
kregen om hun beroep uit te oefenen in de gaststaat.396 Ook de erkenning van statutaire auditeurs valt
onder dit akkoord.397 Een laatste categorie omvat de erkenning van zelfstandigen en tussenpersonen die
handel drijven of verantwoordelijk zijn voor de distributie van giftige producten of die activiteiten
uitvoeren die het professionele gebruik van giftige stoffen betreffen.398
2.5.3. Coördinatie van de sociale zekerheid
312. De coördinatie van de socialezekerheidsregeling wordt beheerst door artikel 48 VWEU, de EU-
Regulatie nr. 883/2004 en EU-Regulatie nr. 987/2009. Deze regeling, die gegrond is op Europees recht
zal volledig worden overgenomen in het akkoord.399
313. Vooreerst geldt deze Europese sociale zekerheidsregeling voor de EU-burgers en Britten samen
met hun familie die onder de wetgeving ressorteren van respectievelijk het VK en een lidstaat.400 Verder
strekt het personeel toepassingsgebied zich uit tot de EU-burgers en Britten met hun familie die
respectievelijk in het VK en in een lidstaat verblijven vóór de overgangsperiode is verstreken maar onder
de wetgeving van respectievelijk diezelfde lidstaat en het VK vallen.401 De EU-burgers en Britten die
aan het einde van de overgangsperiode een activiteit ontplooien als werknemer of zelfstandige in
respectievelijk het VK en een lidstaat maar nog onder de nationale wetgeving vallen van respectievelijk
hun lidstaat en het VK, kunnen geen aanspraak maken op deze sociale zekerheidsregeling onder dit
394 Artikel 26 Akkoord. 395 Artikel 25(1)(a), Tittel III Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september
2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties. 396 Artikel 25(1)(b), artikel 10(1) en (3) Richtlijn 98/5/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16
februari 1998 ter vergemakkelijking van de permanente uitoefening van het beroep van advocaat in een andere
lidstaat dan die waar de beroepskwalificatie is verworven. 397 Artikel 25(1)(c), artikel 14 Richtlijn 2006/43/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2006
betreffende de wettelijke controles van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekening. 398 Artikel 25(1)(d), Richtlijn 74/556/EEG van de Raad van 4 juni 1974 betreffende de overgangsmaatregelen op
het gebied van de werkzaamheden welke ressorteren onder de handel en in de distributie van giftige producten
en de werkzaamheden die het beroepsmatig gebruik van die producten meebrengen met inbegrip van de
werkzaamheden van tussenpersonen. 399 Artikel 29(1) Akkoord. 400 Artikel 28(1)(a),(b) Akkoord. 401 Artikel 28(1)(c),(d) Akkoord.
91
akkoord.402 Deze burgers worden van het personeel toepassingsgebied uitgesloten. Burgers die niet
binnen het personeel toepassingsgebied vallen kunnen toch nog onder deze regeling vallen in bepaalde
situaties uiteengezet in het akkoord. Hierop wordt niet verder ingegaan.
2.6. Interpretatie en uitwerking
2.6.1. Eenvormige interpretatie
314. Het is noodzakelijk voor de rechtszekerheid van de burgers die onder het Akkoord ressorteren, dat
er een consistente interpretatie op een consequente manier wordt toegepast. Het Akkoord met betrekking
tot de burgerrechten grijpt hoofdzakelijk terug naar EU recht. Hierover bestond lang onenigheid tussen
beide partijen. De EU schoof meteen het Hof van Justitie naar voren als mogelijke bewaker van de
interpretatie van het Akkoord, maar dit paste echter niet in de visie van het VK. Het VK verzette zich
echter tegen elke vorm van jurisdictie van het Hof van Justitie over het Akkoord.403 Ook in de
Withdrawal Bill van het VK wordt meermaals benadrukt dat het Hof geen enkele rol mag spelen in de
interpretatie of toepassing van het Akkoord na de Brexit.404
315. Er is momenteel nog geen exacte overeenstemming over de jurisdictie van het Hof van Justitie in
het Akkoord over de uittreding behalve voor het onderdeel van de burgerrechten. Hiervoor heeft het VK
een enorme stap opzij moeten zetten. De reden voor deze toegeving is onbekend maar het lijkt erop dat
de politieke onenigheid binnen het VK hierin wel een rol heeft gespeeld.
316. Men is dan ook overeengekomen dat het Hof van Justitie, als ultieme arbiter van het Unierecht,
bevoegd zal zijn om dit akkoord consequent te interpreteren.405 Het VK zal dus ook nadat de
overgangsperiode is verstreken, rekening moeten blijven houden met de rechtspraak van het Hof van
Justitie.406 Zoals al eerder werd vermeld, moeten de hoven en rechtbanken van het VK de mogelijkheid
402 Artikel 28(1)(e) Akkoord. 403 Position paper of the HM Government of 26 June 2017 about the United Kindom’s exit from the European
Union: safeguarding the position of EU citizens living in the UK and UK nationals living in the EU,
geraadpleegd op 14 april, https://www.gov.uk/government/publications/safeguarding-the-position-of-eu-citizens-
in-the-uk-and-uk-nationals-in-the-eu/the-united-kingdoms-exit-from-the-european-union-safeguarding-the-
position-of-eu-citizens-living-in-the-uk-and-uk-nationals-living-in-the-eu. 404 Bill of the HM Government of February 2017 about the United Kingdoms’s Exit from and new partnership
with the European Union, geraadpleegd op 12 februari 2018. 405 Joint report from the negotiators of the European Union and the United Kingdom Government of 8 December
2017 on the progress during phase 1 of the negotiations under article 50 TEU on the United Kingdom’s orderly
withdrawal from the European Union, TF50(2017)19, 4, geraadpleegd op 15 april 2018,
https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/joint_report.pdf. 406 Position paper of the HM Government of 26 June 2017 about the United Kindom’s exit from the European
Union: safeguarding the position of EU citizens living in the UK and UK nationals living in the EU,
geraadpleegd op 14 april, https://www.gov.uk/government/publications/safeguarding-the-position-of-eu-citizens-
in-the-uk-and-uk-nationals-in-the-eu/the-united-kingdoms-exit-from-the-european-union-safeguarding-the-
position-of-eu-citizens-living-in-the-uk-and-uk-nationals-living-in-the-eu.
92
krijgen om vragen te stellen aan het Hof omtrent de interpretatie van het Akkoord. Het is immers van
cruciaal belang dat er een juridische dialoog ontstaat tussen de hoven en rechtbanken van het VK en het
Hof van Justitie zodat het Akkoord correct wordt uitgevoerd.407
2.6.2. Implementatie
317. Het Akkoord moet eveneens op een adequate en efficiënte manier worden geïmplementeerd en
toegepast in de EU en het VK. Aan de zijde van de EU zal de Commissie, als behoeder van het Europees
recht, erop toezien dat het Akkoord correct wordt toegepast door de lidstaten in overeenstemming met
de Verdragen. Aan de zijde van het VK moet een onafhankelijke autoriteit erop toezien dat het Akkoord
correct wordt geïmplementeerd.408 Beiden, zowel de Commissie als de onafhankelijke autoriteit van het
VK, staan onder toezicht van een gezamenlijk Comité.409 Minimum één keer per jaar komen deze drie
instanties samen om de stand van zaken in de implementatie en toepassing van het Akkoord te
bespreken.410
318. De bepalingen in het Akkoord hebben directe uitwerking in de EU en het VK.411 Dit betekent voor
de Unie dat de bepalingen van het Akkoord rechtstreeks van toepassing zijn in de lidstaten en de burgers
zich hierdoor rechtstreeks kunnen beroepen op het Akkoord voor de nationale rechter. Dit principe van
directe werking ligt bij het VK wat moeilijker.
319. Het VK hanteert immers een duaal rechtssysteem wat betekent dat een internationaal verdrag pas
uitwerking krijgt in het VK wanneer dit in nationaal recht werd omgezet. De ‘European Community
Act’ (Hierna: ECA), uitgevaardigd door het Brits Parlement, heeft in 1972 bij de intreding van het VK
in de EU ervoor gezorgd dat het Europees recht direct uitwerking zou krijgen in het VK. Aangezien
deze ECA met de Brexit helemaal hervormd zal worden, betekent dit dat een Verdrag zoals het
uittredingsverdrag, in het VK zal worden beschouwd als een internationaal Verdrag dat eerst
geconverteerd moet worden naar nationaal recht. 412 Met andere woorden kunnen de EU-burgers zich
pas beroepen op het Akkoord nadat het is omgezet in nationaal recht.413 Eens deze omzetting gebeurd
407 Ibid., 406. 408 Ibid., 406. 409 Artikel 157(1) Akkoord. 410 Artikel 157(3) Akkoord. 411 Artikel 157(3) Akkoord. 412 Technical note of the HM Government of June 2017 implementing the withdrawal agreement, 2,
geraadpleegd op 17 april 2018,
https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/628116/Techni
cal_note_implementing_the_withdrawal_agreement_FINAL.pdf. 413 Technical note of the HM Government of June 2017 implementing the withdrawal agreement, 2,
geraadpleegd op 17 april 2018,
https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/628116/Techni
93
is, zal het gedeelte van het Akkoord over de burgerrechten het nationaal recht van het VK aan de kant
kunnen schuiven indien het inconsistent en onverenigbaar is met wat het Akkoord voorschrijft.414
320. Het VK heeft tot het einde van de overgangsperiode de tijd om de definitieve versie van het
uittredingsakkoord te implementeren in haar nationale rechtsorde. De moeilijkheid bestaat erin een
manier te vinden om deze implementatie transparant te laten verlopen. In een voorstel van de
Withdrawal Bill werd gestipuleerd dat het EU recht zal worden omgezet in nationaal recht. Dit, met de
bedoeling zoveel mogelijk rechtszekerheid te behouden. De ECA van 1972 zal dus worden hervormd
naar de Withdrawal Bill waarin het Europees recht wordt omgezet in nationale wetgeving van het VK.
In het Akkoord tussen de Unie en het VK wordt vaak verwezen naar Europees recht (artikel 21 VWEU,
Richtlijn 2004/38/EG, …). Zal het VK eerst het volledige EU recht omzetten in nationaal recht zodat
nooit meer naar EU recht moet teruggegrepen moet worden? Of zal het VK gemakshalve ook in haar
nationaal recht verwijzen naar Europees recht? Het valt af te wachten hoe ver het VK zal gaan in haar
omzetting.
3. VERGELIJKING MET ANDERE MODELLEN
321. Omdat de EU in het verleden reeds verschillende akkoorden sloot met andere landen is het
interessant om deze modellen eens naast elkaar te leggen met de bedoeling het Akkoord over de
uittreding van het VK te kunnen situeren. Hiervoor heb ik mij gebaseerd op een studie van de European
Citizenship Action Service die verschillende akkoorden met de Unie toetste aan de situatie van de Brexit.
Uit de verschillende modellen van de EU werden er twee uitgepikt die hier nader onder de loep genomen
zullen worden. Vooreerst wordt de situatie van Noorwegen in de EER besproken. Daarna ga ik in op de
situatie van Zwitserland.
322. Het is niet de bedoeling om iedere keer het volledige akkoord over de burgerrechten te bespreken.
De nadruk ligt voornamelijk op de wijze waarop het vrij verkeer van personen wordt toegepast in de
verschillende akkoorden en de invulling van het verblijfsrecht omdat deze twee punten cruciaal waren
gedurende de onderhandelingen in het kader van de Brexit. Daarnaast wordt ook het recht op werk en
de sociale zekerheidsrechten kort bekeken.
cal_note_implementing_the_withdrawal_agreement_FINAL.pdf. 414 Communicatie van de Europese Commissie aan de Europese Raad van 8 december 2017 over de vorderingen
in de onderhandelingen volgens artikel 50 VEU met het VK, COM(2017) 784 final, 7, geraadpleegd op 15 april
2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/1_en_act_communication.pdf.
94
3.1. Noorwegen
323. Noorwegen, als lid van de EFTA, maakt deel uit van de EER. Naast Noorwegen omvat de EER
nog de 28 EU lidstaten, IJsland en Liechenstein. De burgers van Noorwegen hebben de volledige
toegang tot de EU interne markt en ressorteren dus onder de vrijheid van goederen415, personen416,
diensten417, kapitaal418 en de vrijheid van vestiging419 maar genieten tevens van andere fundamentele
rechten. Toch maakt Noorwegen net als de andere EFTA-lidstaten geen deel uit van de EU. Ze zetelen
niet in de Raad noch in het Europees parlement en spelen ook geen rol in de opmaak van EU wetgeving.
Ze hebben wel een soort van ‘observatie’-status420 waardoor ze op regelmatige basis worden
geconsulteerd en op die manier op de hoogte blijven van materies die hun aanbelangen. Ze hebben dus
logischerwijze ook geen recht om te stemmen of zich verkiesbaar te stellen voor de Europese
Verkiezingen, geen recht om een burgerinitiatief te starten en evenmin het recht op diplomatieke of
consulaire hulp.
324. Aan de andere kant verbiedt de EER overeenkomst elke discriminatie op grond van nationaliteit.
Hieruit volgt dat de burgers van de EER-staten die werken of verblijven in een andere EER-staat op
dezelfde manier behandeld moeten worden alsof ze de nationaliteit van die EER-staat hebben.
325. In de EER overeenkomst werd ook de richtlijn 2004/38/EG geïmplementeerd.421 Toch worden de
burgers van de EER niet gelijkgesteld met de burgers van de EU omdat de EER-overeenkomst geen
verdere integratie nastreeft zoals wordt bereikt in de EU-Verdragen.422 Dit betekent dat Noorwegen net
als de andere staten die lid zijn van de EER vrij verkeer van personen garandeert.423 Omdat deze richtlijn
ook van toepassing is op de EER-staten, is ook het verblijfsrecht gelijkaardig met dat de van de EU-
burgers.424 Zowel economisch actieve als niet-economisch actieve burgers van de EER hebben samen
met hun familieleden recht om binnen de EER te verblijven.
415 Artikelen 8-27 EER Overeenkomst van 3 januari 1994, EFTA States’ official gazettes. 416 Artikelen 28-30 EER Overeenkomst. 417 Artikelen 36-38 EER Overeenkomst. 418 Artikel 40-45 EER Overeenkomst. 419 Artikel 31-35 EER Overeenkomst. 420 Artikel 99(3) EER Overeenkomst. 421 Besluit van het Gemengd Comité van de EER nr. 158/2007 van 7 december 2007 tot wijziging van bijlage V
(vrij verkeer van werknemers) en bijlage VIII (recht van vestiging) bij de EER-overeenkomst, geraadpleegd op 3
mei 2018. 422 KAVRAKOVA A., BROWN C., SAMIA BADANI S., LEENKNECHT A.-S. en VALCKE A., “5
TAKEWAYS ON BREXIT: Outlining Possible Scenarios for a New UK-EU Relationship and their impact on
Citizens”, ECAS, Study, 2017, 43. 423 KAVRAKOVA A., BROWN C., SAMIA BADANI S., LEENKNECHT A.-S. en VALCKE A., “5
TAKEWAYS ON BREXIT: Outlining Possible Scenarios for a New UK-EU Relationship and their impact on
Citizens”, ECAS, Study, 2017, 37. 424 Annex V en VII EER Overeenkomst.
95
326. EER-burgers hebben verder hetzelfde recht als de EU-burgers om een economische activiteit in de
EER te ontplooien zonder gediscrimineerd te worden op grond van hun nationaliteit.425 Dezelfde
regeling geldt zowel voor werknemers als voor zelfstandigen.426
327. Voor wat betreft de regels houdende de sociale zekerheid werd het EU recht in het EER
Overeenkomst geïmplementeerd. Om die reden zullen de burgers van de EER ook kunnen genieten van
deze rechten waar zij ook verblijven of tewerk gesteld zijn binnen de EER.
3.2. Zwitserland
328. De band met Zwitserland bestaat uit verschillende bilaterale akkoorden. Zwitserland behoort niet
tot de EER als gevolg van de negatieve uitkomst van het referendum van 6 december 1992.427 Om die
reden heeft Zwitserland ook geen toegang tot de interne markt van de EU en is er du ook geen volledige
opheffing van alle hinderpalen teneinde een ruimte van volledige vrijheid van verkeer zoals op een
nationale markt te scheppen.428
329. Eén van de bilaterale akkoorden tussen de EU en Zwitserland is de AVVP (akkoord over het vrij
verkeer van personen).429 Omdat de Europese Richtlijn 2004/38/EG niet van toepassing is in
Zwitserland, vormt dit akkoord een soort van alternatief dat niet volledig hetzelfde is maar zeker
gelijkaardige rechten aanreikt zoals het vrij verkeer van personen en het verblijfsrecht. De bepalingen
in de AVVP worden niet op dezelfde manier uitgelegd als de bepalingen van het Unierecht, behoudens
uitdrukkelijke bepalingen in die zin van de AVVP zelf.430 De overeenkomst bevat tevens een
discriminatieverbod op grond van nationaliteit.431 Dit verbod is echter niet absoluut en algemeen.432
330. Voor wat betreft het vrij verkeer van personen, kunnen Zwitsers zich binnen de EU en EU-burgers
zich binnen Zwitserland vrij verplaatsen op vertoon van hun paspoort of identiteitskaart.433 Dit geldt
425 Artikel 4 EER Overeenkomst. 426 Artikel 31 en Annex VIII EER Overeenkomst. 427 Referendum of the Swiss Federal Administration of 6 December 1992, Votation populaire, geraadpleegd op
10 april 2018, https://www.admin.ch/ch/f/pore/va/19921206/index.html. 428 Arrest Grimme, C-351/08, EU:C:2009:697. 429KAVRAKOVA A., BROWN C., SAMIA BADANI S., LEENKNECHT A.-S. en VALCKE A., “5
TAKEWAYS ON BREXIT: Outlining Possible Scenarios for a New UK-EU Relationship and their impact on
Citizens”, ECAS, Study, 2017, 37-43. 430 Arrest Fokus Invest, C-541/08, EU:C:2010:74. 431 Artikel 2 en 7 AVVP. 432 Arrest Alexander Hengartner, Rudolf Gasser v Landesregierung Voralberg, C-70/09, EU:C:2010:430. 433 Artikel 3 en Annex I, Artikel 1 Overeenkomst tussen de Europese gemeenschap en haar lidstaten en de
Zwitserse Bondstaat van 21 juni 1999 over het vrije verkeer van personen (‘Akkoord over het vrij verkeer van
96
enkel voor EU-burgers, dus familieleden van EU-burgers die niet de nationaliteit van een EU-lidstaat
dragen, hebben een visum nodig om het Zwitsers grondgebied te kunnen betreden.434 Zwitserland is
tevens lid van Schengen waardoor elke burger van een lidstaat van Schengen zich vrij kan verplaatsen
naar Zwitserland zonder enige grenscontrole te moeten ondergaan.435
331. Het bilateraal akkoord over het vrij verkeer van personen met Zwitserland voorziet ook in een
verblijfsrecht. Dit verblijfsrecht is bedoeld voor werknemers, zelfstandigen en personen die niet
economisch actief zijn maar voldoende eigen middelen hebben. Het verblijfsrecht is dus hoofdzakelijk
gefocust op mensen die geen last vormen voor de maatschappij. De familieleden van deze burgers
hebben ook een recht op verblijf ongeacht hun nationaliteit. Het verblijfsrecht onder AVVP voorziet
enkel in een tijdelijk verblijfsrecht en in tegenstelling tot de richtlijn 2004/38/EC niet in een permanent
verblijfsrecht na vijf jaar. Dit is een enorm verschil.
EU-burgers die langer dan 3 maand verblijven in Zwitserland en omgekeerd kunnen aanspraak maken
op een toelating om te verblijven.436 Deze toelating kan enkel worden opgeheven om redenen van
openbare orde, publieke veiligheid en publieke gezondheid.437
332. Wat het recht op werk betreft, worden voor een werknemer en een zelfstandige438 alsook inzake
sociale zekerheidsrechten439 de regels van het Europees recht toegepast . Dit betreft geen verdere
toelichting.
3.4. Waar kan het Akkoord van 19 maart 2018 gesitueerd worden?
333. Volgt het Akkoord over de uittreding van het VK één van bovenstaande modellen of gaat het om
een sui generis Akkoord? Hier zal een korte analyse worden weergegeven waarbij beide modellen naast
het Akkoord van 19 maart 2018 worden geplaatst. De focus ligt ook hier voornamelijk op het vrij verkeer
van personen en het verblijfsrecht.
334. Het model van Noorwegen en het Akkoord zijn beiden gebaseerd op Europees recht. Niet alleen
grijpen ze terug naar reeds bestaande EU wetgeving, ze worden ook beheerst door het EU recht, de
personen’, hierna : AVVP) 434 Ibid., 433. 435 KAVRAKOVA A., BROWN C., SAMIA BADANI S., LEENKNECHT A.-S. en VALCKE A., “5
TAKEWAYS ON BREXIT: Outlining Possible Scenarios for a New UK-EU Relationship and their impact on
Citizens”, ECAS, Study, 2017, 47. 436 Artikelen 6, 12, 20, 23 en 24, Annex I AVVP 437 Artikel 5, Annex I AVVP. 438 Artikel 4 en 7, artikel 2 Annex I AVVP. 439 Artikel 8 en Annex II AVVP.
97
beginselen, de concepten en de rechtspraak van het Hof.
Verder verschillen beide situaties zowel op materieel, personeel als territoriaal vlak. Vooreerst werd vb.
de richtlijn 2004/38/EG niet in het Akkoord geïncorporeerd maar wordt slechts naar enkele artikelen
verwezen. Om die reden kan het verblijfsrecht alsook het vrij verkeer van personen in het Akkoord niet
volledig hetzelfde zijn als in de EER overeenkomst. Verder is het personeel toepassingsgebied van het
Akkoord veel geringer dan dat van het EER overeenkomst die op alle burgers van de EER van toepassing
is. Tot slot is ook het territoriaal toepassingsgebied in het Akkoord beperkt tot het VK en één enkele
lidstaat terwijl het EER overeenkomst het volledige terrein van de EER omvat.
335. Het Akkoord met het VK vertoont echter nog meer verschillen met het model van Zwitserland.
Beide modellen hebben gemeen dat zij een bilateraal internationaal akkoord vormen. Het personeel
toepassingsgebied van de twee modellen werd dan wel resoluut beperkt, de afbakening gebeurde op een
verschillende manier. De overeenkomst tussen Zwitserland en de EU wordt niet beheerst door EU
concepten die moeten uitgelegd worden volgens de interpretatie van het Europees Hof van Justitie
terwijl dit bij het Akkoord wel het geval is. Voor het Zwitsers model geldt de vereiste dat men geen
financiële last mag zijn voor de Staat waar men verblijft terwijl men voor het Akkoord enkel onder de
regeling valt indien men reeds vóór de start van de overgangsperiode over een verblijfsrecht beschikt.
Verder is het Zwitsers model voor wat het verblijfsrecht en het vrij verkeer betreft niet gebaseerd op EU
recht maar hanteert dit model een eigen regeling. Ook is vrij verkeer van personen veel ruimer dan in
het Akkoord met het VK. Daarnaast voorziet het Zwitsers model niet in een permanent verblijfsrecht
terwijl dit wel is uitgewerkt in het Akkoord met het VK. Voor het recht op werk en de sociale
zekerheidsrechten verwijzen beide modellen dan wel weer terug naar het Europees recht.
336. Zonder dieper in detail te treden, kan hieruit worden geconcludeerd dat het uittredingsakkoord met
het VK niet onder één van deze modellen kan worden geplaatst. Althans voor wat de burgerrechten
betreft. Aldus functioneert deze consensus rond het burgerschap als een sui generis akkoord over de
uittreding, dat volledig op zichzelf staat.
4. TOETS AAN ARTIKEL 50 VEU
337. De consensus over het burgerschap kan gezien worden als een toepassing van artikel 50 VEU. In
dit onderdeel zal het tweede deel van het Akkoord getoetst worden aan de uittredingsbepaling met als
doel een bijdrage te leveren in de interpretatie van het artikel 50VEU. Uit de eerste fase met betrekking
tot het burgerschap kunnen drie bevindingen op gemaakt worden.
338. Een eerste bevinding houdt in dat de EU-instellingen een beslissende invloed hebben op het
98
onderhandelingsproces. Hun richtsnoeren vormen de rode draad doorheen de negotiaties onder artikel
50 VEU. Hun positie wordt daarenboven verankerd in het tweede deel van het Akkoord.
339. Een tweede bevinding is dat het tweede deel over de burgerrechten volledig beheerd wordt door
Europees recht. Niet alleen wordt er meermaals verwezen naar Europees recht, het Akkoord moet ook
in zijn geheel geïnterpreteerd worden volgens de EU-concepten, beginselen en de rechtspraak van het
Europees Hof van Justitie.
340. Een derde bevinding slaat op de inhoud van het Akkoord. Het is opmerkelijk dat deze een maximale
rechtszekerheid nastreeft. Dit komt tot uiting doordat de onderhandelingspartners zich hoofdzakelijk
focusten op het behoud van de situatie zoals die de dag van vandaag bestaat. Dit betreft de bescherming
van de burgers die reeds over een verblijfsrecht onder het Unierecht beschikken in het VK of de EU
vóór de afloop van de overbruggingsperiode. Men tracht zoveel mogelijk hun rechten onder de
Uniewetgeving ook na de Brexit in stand te houden. Om dit te kunnen garanderen, wordt gebruik
gemaakt van een overgangsperiode waarin het VK en de Unie alles op punt zullen stellen om de rechten
van deze burgers onder het Akkoord na de Brexit te kunnen waarborgen. Daarnaast wordt er geen
officiële verlenging van de uittredingstermijn volgens artikel 50(3) voorzien. Deze termijn wordt echter
wel onrechtstreeks verlengd door de invoering de overgangsperiode omdat enerzijds het eindpunt van
deze periode de officiële uittreding betreft en anderzijds het Unierecht tijdens de overgang van
toepassing blijft. Binnen deze termijn moeten de lidstaten en het VK een administratieve procedure in
hun rechtssystemen incorporeren dat de inhoud van het Akkoord garandeert. A contrario houdt het
Akkoord in mindere mate rekening met toekomstige situaties. Het zal dan ook noodzakelijk zijn om
daarover in de tweede fase een verdrag te sluiten.
341. Blijft het Europees burgerschap nu behouden na de Brexit? Zeker niet volledig. Personen die reeds
over een verblijfsrecht beschikken vóór de overgangsperiode verstreken is, behouden de meeste
burgerrechten onder het EU-recht. Zij kunnen echter geen beroep meer doen op artikel 20(1) VEU omdat
in het Akkoord nergens een verwijzing wordt gemaakt naar deze bepaling. Daaruit volgt dat zij hun
status als EU-burger na de Brexit naar alle waarschijnlijkheid zullen verliezen. Aan de andere kant
kunnen deze burgers via een administratieve procedure wel een bijzondere status verlenen dat
grotendeels gebaseerd is op het Unierecht. Deze verblijfsstatus zorgt ervoor dat deze burgers een
bijzondere status van het Unieburgerschap zullen hebben.
342. Tot slot kan worden gesteld dat het akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking o.g.v.
artikel 50 VEU, toegepast op de burgerrechten, omschreven kan worden als een akkoord dat, gestuurd
door de EU-instellingen, beheerst wordt door Europees recht en rechtszekerheid nastreeft voor de
99
burgers die op het moment van de uittreding getroffen worden.
100
CONCLUSIE
343. Na het spijtige voorval van het Brexit-referendum staat de Unie voor de enorme uitdaging om voor
het eerst in de geschiedenis een uittreding van een lidstaat in goede banen te leiden. De Unie kan
daarvoor enkel terugvallen op artikel 50 VEU. Vele fundamentele vragen rezen rond de aard en de
werking van deze uittredingsbepaling. Een aantal van deze vragen werden beantwoord aan de hand van
de situatie van de Brexit, maar andere vragen zullen ook na de uittreding van het VK op academisch
niveau aan de orde blijven circuleren (zoals de vraag over de mogelijkheid van de herroeping van de
kennisgeving op grond van artikel 50(2) VEU).
344. Op het moment dat artikel 50 VEU met het Verdrag van Lissabon werd ingevoerd, leefde niet de
idee dat de bepaling daadwerkelijk zou gebruikt worden.440 De bepaling had eerder een symbolische
functie, in die zin dat het een statement was van de EU als autonome rechtsorde die losstaat van het
internationaal recht. De bedoeling bestond er voornamelijk in de lidstaten op nationaal niveau steun te
geven om een integraal EU-systeem te creëren, nadat het voorstel voor een ‘Europese Grondwet’ in het
water was gevallen.441 De bepaling gold dus meer als een teken van vertrouwen van de Unie uit naar de
lidstaten toe.
345. Het is daarom noodzakelijk om artikel 50 VEU te lezen vanuit de context waarin het is ontstaan
om de vragen die zich de dag van vandaag stellen, beter te kunnen begrijpen en op een evolutieve manier
te interpreteren. Dit is efficiënter dan zich te blijven vastklampen aan de tekstuele opvattingen. Door
artikel 50 VEU terug te plaatsen in het constitutionele project waarin het is ontstaan, kan een autonome
interpretatie gebaseerd op Europees recht gegeven worden.
346. Artikel 50 VEU zet eerder de juridische contouren die een basis vormen voor
terugtrekkingsprocedure uiteen dan dat het een uitputtend juridisch kader vormt.442 Net zoals bij artikel
49 VEU wordt er hier in de situatie van de Brexit door de EU-instellingen een soort van ‘strategisch
plan’ uitgewerkt dat als handleiding voor artikel 50 VEU dient. Onder leiding van de EU-instellingen
worden de onderhandelingen gestuurd in de richting van een relatie die beheerst wordt door Europees
recht. Het is dus ondenkbaar dat het vertrek van een lidstaat uit de EU leidt tot verbreking van alle
banden met deze Unie.
347. In de rechtsleer werd vaak onterecht aangenomen dat een uittredende lidstaat de leiding heeft over
440 R. A. WESSEL, “De procedure om de Europese Unie te verlaten – een interpretatie van artikel 50 VEU”,
SEW 2017, Brexit-reeks nr.1, 9. 441 Ibid., 440. 442 A. CRUVERS, “Artikel 50 VEU en Brexit : de juridische contouren voor een politiek drama”, NtER 2016,
nr.7, 228-229.
101
het uittredingsproces. Dit, omdat hij over een exclusief recht beschikt om uit te treden zonder een
formele plicht te hebben volgens artikel 50 VEU en op die manier de macht bezit om de procedure
eenzijdig te bepalen. Deze theorie doorstaat de toets van de praktijk niet. In de situatie van de Brexit
zijn het hoofdzakelijk de EU-instellingen die het heft in handen nemen en doorheen het uittredingsproces
de leiding nemen. Net zoals bij artikel 49 VEU wordt er via richtlijnen en resoluties een strategisch plan
opgesteld voor de onderhandelingen over de voorwaarden van de uittreding.
348. De eerste paragraaf van de uittredingsbepaling omvat de substantiële voorwaarde dat de beslissing
van een lidstaat om de Unie te verlaten in overeenstemming moet zijn met zijn eigen grondwettelijke
principes. Deze voorwaarde staat de uittredende lidstaat toe om een interne procedure op te richten die
louter en alleen gebaseerd is op nationaal recht. Desondanks blijft deze beslissing onderworpen aan
Europees recht en kan deze beslissing geenszins het EU-recht schenden.
349. Vanaf het moment van de kennisgeving, waren beide partijen ervan overtuigd dat zij de plicht
hadden om tot een akkoord te komen over de voorwaarden van de uittreding ondanks het feit dat artikel
50 VEU dit niet vereist. Zij hebben er beiden belang bij dat het vertrek van het VK zoveel mogelijk
geregeld wordt. In de situatie van de Brexit heeft men geopteerd voor twee fases. In de eerste fase, die
hier werd geanalyseerd, worden de voorwaarden voor de uittreding onder artikel 50 VEU bepaald. In
tweede fase, die reeds van start is gegaan, onderhandelen de partijen over hun toekomstige relatie.
350. Er bestaat momenteel een ontwerp van 19 maart 2018 dat een akkoord bevat over de voorwaarden
van de uittreding van het VK. Men voorspelt dat tegen oktober 2018 een definitief akkoord over de
voorwaarden van de uittreding op tafel zal liggen. Het onderdeel omtrent de burgerrechten was één van
de cruciaalste punten tijdens de onderhandelingen. Het akkoord over de burgerrechten wordt beheerst
door het Europees recht en weerspiegelt grotendeels de standpunten die werden uitgewerkt door de EU-
instellingen. Met als gevolg dat niet alleen de EU-concepten maar ook het Hof van Justitie na de Brexit
nog een rol in het VK zullen spelen. Desondanks vertoont het akkoord ook verschillende leemten die
veel onzekerheid voor de toekomst met zich meebrengt.
351. Het VK treedt twee jaar na de kennisgeving officieel uit de Europese Unie. Dit is op 30 maart 2019.
Hoewel de uittredingstermijn niet werd verlengd op grond van artikel 50(3) VEU, kozen de
onderhandelingspartners voor een overgangsperiode op te nemen in het akkoord. Deze
overgangsperiode gaat van start na de officiële uittreding en eindigt op 31 december 2020. Ook kan het
VK pas vanaf de officiële uittreding onderhandelen over zijn toekomstige internationale relaties. Dit
betekent dat gedurende de overgangsperiode het VK zijn relaties ook met derde staten kan beginnen
opbouwen.
102
352. Binnen deze overbruggingsperiode blijft het Unierecht grotendeels van toepassing en hebben zowel
het VK als de EU 21 maanden de tijd om het akkoord over de uittreding te implementeren en om hun
rechtssystemen hieraan aan te passen. Gedurende deze overgangsperiode bestaat er dus eigenlijk een
vorm van volledige integratie zonder lidmaatschap en bestaat er voor die periode rechtszekerheid.443 Het
valt nog te zien of de duurtijd van deze overgangsperiode voldoende is om het akkoord te
implementeren. Het is echter opvallend dat op dit moment geen amenderingsclausule in het akkoord
werd opgenomen die deze transitieperiode toch nog verder zou kunnen verlengen.444
353. Het akkoord betreft enkel de EU-burgers in het VK, de Britten in de EU en hun respectievelijke
familieleden die vóór de afloop van de overbruggingsperiode een verblijfsrecht op grond van de richtlijn
2004/38/EG bezitten. Alleen zij kunnen vanaf 31 december 2020 aanspraak maken op een verblijfsstatus
volgens een nationale procedure die door het VK en de EU-lidstaten wordt uitgewerkt. Daarnaast zal er
een grote groep mensen niet onder deze regeling vallen en dus met lege handen achterblijven. Zij kunnen
vanaf de uittreding van het VK wel nog genieten van de rechten die ressorteren onder het Unierecht tot
de overgangsperiode is afgelopen. Vanaf 21 januari 2021 zal hun rechtspositie echter onzeker zijn.
354. Opvallend is dat de uittreding voornamelijk rechtszekerheid voor de huidige situatie wil bereiken
en in mindere mate rekening houdt met toekomstige situaties die zich na de afloop van de
overgangsperiode zullen voordoen. Het valt dus af te wachten of er in de tweede fase een
immigratieakkoord besloten wordt dat de onzekere toekomst voor velen kan wegnemen.
355. Kan artikel 50 VEU nu beschouwd worden als een adequate basis voor de uittreding van een lidstaat
uit de Unie? Het is mogelijk dat het artikel een verdragswijziging op grond van artikel 48 VEU ondergaat
met de bedoeling meer waarborgen in te bouwen. Een mogelijk voorstel bestaat erin een drempel op te
nemen voor de beslissing van een lidstaat om uit te treden vb. 60% stemgerechtigden in het Parlement
en het referendum.445 Dit, om problemen zoals in de Miller-case, in de toekomst te vermijden. Een ander
voorstel streefde naar meer bescherming voor het EU-burgerschap.446 Hoewel deze voorstellen op zich
niet verkeerd zijn, lijkt een verdragswijziging mij overbodig. Mijns inziens stelt het artikel 50 VEU
immers een bestendig kader voorop dat geval per geval moet worden ingevuld aan de hand van een
uitgewerkt beleid van de EU-instellingen die het proces begeleiden.
443 Verslag van een rondetafelgesprek van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 19 april 2018 over de
mogelijke gevolgen van de Brexit voor de burgers, bedrijven, overheidsdiensten en maatschappelijke
organisaties, geraadpleegd op 5 mei 2018,
https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/commissievergaderingen/details?id=2018A01108. 444 Ibid., 443. 445 A. CRUVERS, “Artikel 50 VEU en Brexit : de juridische contouren voor een politiek drama”, NtER 2016,
nr.7, 228-229 en DOI: 10.5553/NtER/13824120201622007001. 446 Ibid., 445.
103
104
BIBLIOGRAFIE
1. WETGEVING
1.1. Internationale Overeenkomsten
- Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van 3 januari 1994.
- Overeenkomst van 15 april 1994 tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie.
- Overeenkomst tussen de Europese gemeenschap en haar lidstaten en de Zwitserse Bondstaat van
21 juni 1999 over het vrije verkeer van personen.
1.2. Verdragen
- Verdrag inzake de Internationale Maritieme van 6 maart 1948.
- Verdrag van 4 april 1949 inzake de Noord-Atlantische organisatie.
- Verdrag van Wenen van 23 mei 1969 inzake internationaal het verdragenrecht.
- Verdrag van Parijs tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal van 18 april
1951.
- Verdrag van 25 maart 1957 betreffende de werking van de Europese Unie, Pb.C. 17 december
2007.
- Europese akte, Pb.L. 29 juni 1987, afl. 169.
- Verdrag van 7 februari 1992 betreffende de Europese Unie, Pb.C. 17 december 2007.
- Verdrag van Amsterdam van 2 oktober 1997 houdende wijziging van het Verdrag betreffende de
Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige
bijbehorende akten, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.
105
- Verdrag van Nice van 26 februari 2001 houdende wijziging van het Verdrag betreffende de
Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige
bijbehorende akten.
- Verdrag van Lissabon van 13 december 2007 tot wijziging van het Verdrag betreffende de
Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.
1.3. Europese Richtlijnen en Verordeningen
- Richtlijn 74/556/EEG van de Raad van 4 juni 1974 betreffende de overgangsmaatregelen op het
gebied van de werkzaamheden welke ressorteren onder de handel en in de distributie van giftige
producten en de werkzaamheden die het beroepsmatig gebruik van die producten meebrengen met
inbegrip van de werkzaamheden van tussenpersonen.
- Richtlijn 98/5/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 ter
vergemakkelijking van de permanente uitoefening van het beroep van advocaat in een andere
lidstaat dan die waar de beroepskwalificatie is verworven.
- Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het
recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie
en hun familieleden, Publicatieblad van de Europese Unie.
- Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende
de erkenning van beroepskwalificaties.
- Richtlijn 2006/43/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2006 betreffende de
wettelijke controles van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekening.
- Verordening nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 27 mei 2011 betreffende
het vrij verkeer van werknemers binnen de Unie, Publicatieblad van de Europese Unie.
1.4. Andere Europese bronnen
- European Union Referendum Act 2015.
106
- Reglement van het Europees Parlement, 8e zittingsperiode, januari 2017.
1.5. Persberichten van de Europese Unie
- DAVIS D., 2 February 2016, http://parliamentlive.tv/event/index/bfe52708-fed8-4028-b2b8-
aa8831d173cd?in=12:37:34.
2. RECHTSPRAAK
2.1 Europese Rechtspraak
- Arrest Costa/ENEL, C 6-64, EU:C:1964:66.
- Arrest Acciaierie San Michele SpA v. Higher Authority of ECSC, C 9-65, EU:C:1965:63, par.29.
- Arrest Grzelczyk v. Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-La-Neuve, C-184/99,
EU:C:2001:458.
- Arrest Baumbast en R v. Secretary of State for Home Department, C-413/99, EU:C:2002:493.
- Arrest Commission v. Germany, C-433/03, EU:C:2005:462.
- Arrest Grimme, C-351/08, EU:C:2009:697.
- Arrest Fokus Invest, C-541/08, EU:C:2010:74.
- Arrest Rottmann, C-135/08, EU:C:2010:104.
- Arrest Commission v. Sweden, C246/07, EU:C:2010:203.
- Arrest Alexander Hengartner, Rudolf Gasser v Landesregierung Voralberg, C-70/09,
EU:C:2010:430.
- Arrest Parlement/ Raad (Mauritius Agreement), C-658/11, EU:C:2014:2025.
107
- Arrest H.T.v. Land Baden-Würtenberg , C-373/13, EU:C:2015:413.
2.2. Opinie Hof van Justitie
- Opinie 1/91, EU:C:1991:490.
2.3. Conclusie Advocaat-generaal
- Conclusie van advocaat-Generaal Warner in Rheinmühlen v Einfuhr-und Vorratsstelle Getreide,
C-166/73.
- Conclusie advocaat-generaal Sharpston, Ruiz Zambrano v Office National de l’Emploi, C-34/09,
par.3.
2.4. Buitenlandse Rechtspraak
- German federal Constitutional Court (DL) 12 oktober 1993, 2 BvB 2134, 2159/92, 112.
- Polish Constitutional Court (PL) K18 04 (11 May 2005), par. 6.4.
- Supreme Court (EN) 24 januari 2017, [2016] EWHC 2768 (Admin) [2016] NIQB par. 34.
3. OFFICIELE DOCUMENTEN
- Besluit van het Gemengd Comité van de EER nr. 158/2007 van 7 december 2007 tot wijziging van
bijlage V (vrij verkeer van werknemers) en bijlage VIII (recht van vestiging) bij de EER-
overeenkomst, geraadpleegd op 3 mei 2018.
- Verklaring na de informele bijeenkomst van de 27 staatshoofden en regeringsleiders en de
voorzitters van de Europese Raad en Europese Commissie SN 96/16 van 15 December 2016,
geraadpleegd op 12 maart 2018, http://www.consilium.europa.eu/media/24162/15-euco-statement-
nl.pdf
108
3.1. De Europese Conventie
- Europese Conventie, “The European Union : four possible models”, CONV 235/02 CONTRIB 83
ANNEX, geraadpleegd op 12 februari 2018.
- Europese Conventie, “A European Constitution”, CONV 648/03 CONTRIB 105, geraadpleegd op
15 februari 2018.
- Europese Conventie, “ Summary sheet of proposals for amendments concerning Union
membership: Draft article relating to Title X of Part One (art. 43-46)” , CONV 672/03,
geraadpleegd op 15 februari 2018.
- Europese Conventie, “The Future of Europe: Constitutional Treaty - draft Articles 43-46 (Union
membership) and General and Final Provisions”, CONV 708/03, geraadpleegd op 15 februari
2018.
- Europese Conventie, “Draft Constitution Volume I – Revised Text of Part One”, CONV 724/03,
geraadpleegd op 15 februari 2018.
- Europese Conventie, “ A European Constitution”, CONV 317/02 CONTRIB 105, geraadpleegd op
18 februrai 2018.
- Europese Conventie, “General comments on the Draft Constitution Treaty”, CONV 763/03
CONTRIB 340, geraadpleegd op 12 februari 2018.
3.2. Publicaties van de Europese Raad
- Presidency conclusions SN 273/01 of the European Council meeting in Laeken about the future of
the European Union, Brussels, 15 December 2001, geraadpleegd op 1 maart 2018,
https://www.consilium.europa.eu/media/20950/68827.pdf.
- Conclusie 11177/07 van de Europese Raad van 23 juni 2007, geraadpleegd op 26 februari 2018,
https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/con_2007_20_draft_law_070622_presidency_conclusion
s.pdf.
109
- Richtlijnen van de Europese Raad van 29 april 2017 ingevolge de kennisgeving van het VK op
grond van artikel 50 VEU, geraadpleegd op 9 april 2018,
http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/04/29/euco-brexit-guidelines/.
- Informele bijeenkomst van de Europese Raad van de 27 van 29 juni 2016.
3.3. Publicaties van de Raad van de EU
- Opinion of the legal service 6013/16 of the Council of the European Union, 10 februari 2016,
geraadpleegd op 8 maart 2018.
- Besluit Raad 2016/1316 van 26 juli 2016 tot tot wijziging van Besluit 2009/908/EU, tot
vaststelling van de voorschriften tot toepassing van het besluit van de Europese Raad betreffende
de uitoefening van het voorzitterschap van de Raad en betreffende het voorzitterschap van de
voorbereidende instanties van de Raad, Publicatieblad van de Europese Unie L 208/42.
- Besluit van de Raad van 22 Mei 2017 betreffende de autorisatie van de opening van de
onderhandelingen met het VK over de voorwaarden van een uittreding uit de EU, geraadpleegd op
22 maart 2018, https://www.consilium.europa.eu/media/21766/directives-for-the-negotiation-
xt21016-ad01re02en17.pdf.
- Richtlijnen Raad van de Europese Unie van 22 mei 2017 voor de onderhandelingen over een
akkoord met het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland over de voorwaarden
voor zijn terugtrekking uit de Europese Unie, geraadpleegd op 12 april 2018.
3.4. Publicaties van het Europees Parlement
- Resolutie van het Europees Parlement van 28 juni 2016 over de beslissing om uit de Unie te treden
ingevolge het Brits referendum, 2016/2800(RSP), geraadpleegd op 16 maart 2018.
- Resolutie Europees Parlement van 5 april 2017 over de onderhandelingen met het Verenigd
Koninkrijk na de kennisgeving van het voornemen van dat land om zich uit de Europese Unie
terug te trekken, 2017/2569(RSP), geraadpleegd op 12 april 2018.
- Motion for a resolution of the European Parliament of 5 March 2018 to wind up the debate on the
framework of the future EU-UK pursuant to Rule 123(2) of the rules of Procedure on the
110
framework of the future EU-UK relationship’, geraadpleegd op 13 maart 2018.
- Nieuws Europees Parlement van 9 maart 2018 over de betrekkingen EU-VK: rol van het
Parlement bij de Brexit onderhandelingen, geraadpleegd op 12 april 2018.
- Resolutie van het Europees Parlement van 14 maart 2018 over het kader van de toekomstige
relaties tussen de EU-VK, 2018/2573(RSP), geraadpleegd op 22 maart 2018.
3.5. Publicaties van de Europese Commissie
- Vragen en antwoorden door European Commission over artikel 50 VEU van 29 Maart 2017,
geraadpleegd op 16 maart 2018.
- Position paper of Commission to the UK TF50(2017) 1/2 of 12 June 2017 on the essential
principles on citizens’ rights , geraadpleegd op 1 maart 2018.
- Joint technical note of the European Commission of 28 September 2017 about the citizens’ right,
TF50(2017), geraadpleegd op 15 april 2018.
- Joint report from the negotiators of the European Union and the United Kingdom Government of 8
December 2017 on the progress during phase 1 of the negotiations under article 50 TEU on the
United Kingdom’s orderly withdrawal from the European Union, TF50(2017)19, geraadpleegd op
15 april 2018.
- Communicatie van de Europese Commissie aan de Europese Raad van 8 december 2017 over de
vorderingen in de onderhandelingen volgens artikel 50 VEU met het VK, COM(2017) 784 final,
geraadpleegd op 15 april 2018.
- Ontwerp van het terugtrekkingsakkoord van de Commissie van 28 februari 2018 betreffende het
akkoord over de terugtrekking van het VK uit de EU en Euratom , geraadpleegd op 20 maart 2018.
- Ontwerpakkoord over de uittreding van het VK uit de EU en Euratom van 19 maart 2018,
TF50(2018)35, geraadpleegd op 13 april 2018.
111
3.6. Publicaties van de het VK
- Bill of the HM Government of February 2017 about the United Kingdoms’s Exit from and new
partnership with the European Union, geraadpleegd op 12 februari 2018.
- Position Paper of the HM Government about the enforcement and dispute resolution – a future
partnership paper, geraadpleegd op 14 april 2018.
- Position paper of the HM Government of 26 June 2017 about the United Kindom’s exit from the
European Union: safeguarding the position of EU citizens living in the Uk and UK nationals living
in the EU, geraadpleegd op 14 april.
- Technical note of the HM Government of June 2017 implementing the withdrawal agreement,
geraadpleegd op 17 april 2018.
3.7. Publicaties van lidstaten
- Referendum of the Swiss Federal Administration of 6 December 1992, Votation populaire,
geraadpleegd op 10 april 2018, https://www.admin.ch/ch/f/pore/va/19921206/index.html.
4. RECHTSLEER
4.1. Boeken
- ARMSTRONG K. A., BREXIT TIME – leaving the EU, Why, how and when?, Cambridge,
Cambridge University Press, 2017, 298.
- EECKHOUT P. , EU External Relations Law, 2nd edition, Oxford – New York, Oxford University
Press, 2011, 572.
- GORDON R. en MOFFATT R., BREXIT : the immediate legal consequences, Londen, The
Constitution Society, 2016, 68.
112
- KLABBERS J., An introduction to international institutional law, 2e ed., Cambridge, Cambridge
University Press, 2009, 360.
- OFFICE OF LEGAL AFFAIRS UN, Final Clauses of Multilateral Treaties Handbook, United
nations publication, 2003, 136.
- OPPENHEIM L., International Law : A Treatise, VOL. I, 3th edition, Londen-NY-Toronto,
Longmans Green and Co, 1920, 799.
- BOSSCHE A.-M., MEEUSEN J. (eds.), Het Verdrag van Lissabon : de Europese impasse
doorbroken?, IV van de reeks Studies Europees recht Universiteit Antwerpen, Antwerpen,
Intersentia, 2008, 113.
- SCHÜTZE R., European constitutional law , New York, Cambridge University Press, 2012, 484.
- SIGNH N., Termination of a membership, Santa Barbara, Praeger, 1958, 209.
- WALLENDAHL, Research Handbook on the law of international organizations, Northampton,
Edward Elgar Pub. 2011, 530.
4.2. Bijdragen in verzamelwerken
- ANTHARASSIO P.L., SHAELOU S.L. , “EU citizens and its relevance for EU exit and
secession” in KOCHENHOV D.(ed.), EU Citizenship and Federalism: the rol of rights,
Cambridge, Cambridge University Press, 2016, 805.
- FEINBERG N., “Unilateral withdrawal from an international organization”, in H. WALLDOCK
en R.Y. JENNINGS, The British Yearbook of International Law 1963, Thirty-ninth year of issue,
London-NY-Toronto, Oxford University Press, 1965, 557.
- HELFER L., “Terminating Treaties” in D. B. HOLLIS (ed.), The Oxford guide to treaties, Oxford,
Oxford University Press, 2012, 803.
- HILLION C., “Accession and withdrawal in the law of the European Union” in D. CHALMERS
en A. ARNULL (eds.), The Oxford Handbook of European Union Law, Oxford, Oxford
113
University Press, 2015, 1051.
- JANCIC D., “The Europen Parliament and EU-US Relations: Revamping Institutional
Cooperation?” in E. FAHEY en D. CURTIN (eds.), A Transatlantic Community of Law: Legal
Perspectives on the Relationship between the EU and US Legal Orders, Cambridge University
press, 2014, 332.
- MAGLIVERAS K. D., “Membership in international organizations” in J. KLABBERS en Å.
MANIN P., Les communautés européennes l’Union européenne, 5de ed., Parijs, Pédone, 1999,
471.
- MINDUS P., “European Citizenship after Brexit, Palgrave Studies – Freedom of movement and
rights of residence”, in M. EGAN, N. NUGENT, W. E. PATERSON, Palgrave studies in
European Union politics, Cham, Springer, 2017, 127.
- MOLNAR T., “The concept of autonomy of EU law from the comparative perspective of
international law and the legal systems of member states” in M. SZABO, P. L. LANCOS en R.
VARGA, Hungarian Yearbook of International Law, Den Haag, 2016, 768.
- NASCIMBENE B., “Towards a European Law on Citizenship and Nationality?”, in S. O’LEARY
(ed.), Citizenship and nationality status in New Europe, London, Sweet&Maxwel, 1998, 261.
- PEERS S. en HARVEY D., “Brexit : the legal dimension” in C. BARNARD en S. PEERS (eds.),
European Union, 2e editie, New York, Oxford University Press, 2017, 853.
- PRINSSEN J. M., “Flexibiliteit in het Verdrag van Lissabon” in STRAETMANS G., VAN DEN
TATHAM A. F., “‘Don’t Mention Divorce at the Wedding, Darling!’: EU Accession and
Withdrawal after Lisbon” in BIONDI A., EECKHOUT P. en RIPLEY S.(eds.), EU law after
Lisbon, Oxford, Oxford University Press, 2012, 436.
- WYROZUMSKA A., “Withdrawal from the Union” in H-J BLANKE en S. MANGIAMELI
(eds.), The European Union after Lisbon, Berlijn, Springer, 2012, 582.
114
4.3. Papers
- ATHANASSIOU P., “Withdrawal and expulsion from the EU and the EMU, some reflections.”,
European Central Bank , Legal Working Paper, , 10 december 2009, 12-13.
- EECKHOUT P. en FRANTIZOU E., “BREXIT AND ART 50 TEU: A constitutional reading”,
UCL European Institute, Working Paper, 2016, 2.
- CARMONA J. , CIRLIG C.-C. en SGUEO G., “ UK withdrawal from the European Union –
Legal procedural issues”, EPRS, In-depth analysis, maart 2017,
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2017/599352/EPRS_IDA%282017%29599
352_EN.pdf.
- ŁAZOWSKI A., “Procedural steps towars Brexit”, CEPS, Commentary, 2016, 3.
- LECHER S. en OHR R., “The Right of Withdrawal in the Treaty of Lisbon : A Game Theoretic
reflection on Different Decision Processes in the EU”, CEGE, Discussion Papers, nr. 77, 2008, 4.
- NICOLAIDES P., “Is Withdrawal from the European Union a manageable option? A review of
Economic and legal complexities”, College of Europe, European Economic Policy Briefings n°28,
2013, 5-13.
- PIRIS J.-C., “Which options would be available to the United Kingdom in case of a withdrawal
from the EU?”, CSF-SSSUP, Working Paper Series, 2015, 3- 25.
- HILLION C., “Leaving the European Union, the union way – a legal analysis of article 50 TEU”,
SIEPS, European Policy Analysis, 2016, 3.
- KAVRAKOVA A., BROWN C., SAMIA BADANI S., LEENKNECHT A.-S. en VALCKE A.,
“5 TAKEWAYS ON BREXIT: Outlining Possible Scenarios for a New UK-EU Relationship and
their impact on Citizens”, ECAS, Study, 2017, 37-50.
115
4.4. Bijdragen in tijdschriften
- BEST E., “In search of the lost constitution: the EU between direct democracy and the persmissive
consensus”, eipascope 2005, 2005/2, 8.
- BETLEM G. en NOLLKAEMPER A., ‘Giving effect to Public International Law and European
Community Law Before Domestic Courts – A Comparative Analysis of the Practice of Consistent
Interpretation’, European Journal of International Law 2003, 569.
- CHAMON M., “De precedentwaarde van de Groenlandse exit voor een EU-uittrede van het VK”,
SEW 2017, Brexit-reeks nr.4, 138.
- CRAIG P., “Brexit: A drama in six acts”, ELR. 2016, nr. 45, 37-42.
- CRUVERS A., “Artikel 50 VEU en Brexit : de juridische contouren voor een politiek drama”,
NtER 2016, nr.7, 228-229.
- FAUCHEUX J. L., ‘Le nouveau regime de relations entre le Groenland et la Communauté
économique européenne’, RMC 1985, (284) 82.
- FITZMAURICE G. G., “Second Report on the Law of the Treaties”, YBILC 1957, vol II, 16, 22.
- FRIEL R., “Providing a constitutional framework for withdrawal from the EU: article 59 of the
Draft European Constitution”, ICLQ 2004, afl. 53, 425.
- HARVEY D., “What Role for the European Parliament under article 50 TEU”, ELR 2017, 594.
- JAKAB A., ‘Neutralising the Sovereignty Question – Compromise Strategies in Constitutional
Argumentation before European Integration and since’, European Constitutional Law Review
2006, (375) 397.
- KRAMER H.R., “Greenland’s European Community(EC)- Referendum, Background and
Consequences”, German YBK Intl 1982, 273.
- ŁAZOWSKI A., “Withdrawal from the European Union and alternatives to Membership”, ELR
2012, 528.
116
- ŁAZOWSKI A., “Unilateral withdrawal from the EU : realistic scenario or a folly?”, Journal of
European Public Policy 2016, 1296.
- ŁAZOWSKI A. en WESSEL R. A., “The External Dimension of withdrawal from the European
Union”, R.A.E. – L.E.A. 2016, afl. 4, (623) 624-635.
- LONGO M., “Reconceptualising Public International Law: Convergence with the European Union
Model?”, University of New South Wales Law Journal 2002, nr. 25, 71-97.
- MALATHOUNI E., “Should I stay or should I go: sunset clause as self-confidence or suicide”, MJ
2008, afl 1, 115-124.
- NICOLAIDES P., “Withdrawal from the European Union: A typology of effects”, MJ 2013, afl.
2, 212.
- PHEDON N., “Withdrawal from the European Union: A typology of effects”, MJ 2013, 209-218.
- RIEDER R., “The withdrawal clause of the Lisbon Treaty in the light of EU citizens between
disintegration and integration”, Fordham International Law Journal 2013, VOL 37 ISSUE 1, 171.
- SCHRAUWEN A. A. M., “Burgers en Brexit”, SEW 2017, afl.3, 104-105.
- SCOTT H., “When the Euro Falls Apart”, International Finance 1998 ,VOL. 1 issue 2, 207-228.
- VAN OOIK R. H., “Het Verdrag van Lissabon : structuur en overzicht”, SEW 2008, afl. 2, 38-39.
- WEILER J. H. H., “Alternatives to withdrawal from an international organization : the case of the
European Economic Community”, Isr. L. Rev. 1985, 282.
- WESSEL R.A., “You can check out any time you like, but can you really leave?”, International
organizations law review 2016, VOL.13 NO 2, 197-2019.
- WESSEL R. A. , “De procedure om de Europese Unie te verlaten – een interpretatie van artikel 50
VEU”, SEW 2017, Brexit-reeks nr.1, 8.
117
4.5. Online Bronnen
- ARNULL A., “ UK nationals and EU citizenship : References to the European Court of Justice
and the February 2018 decisions of the District Court of Amsterdam”, EU law analysis Blog, 28
maart 2018, http://eulawanalysis.blogspot.be/2018/03/.
- DAVIES G., “Union citizenship – still Europeans’ destiny after brexit?”, European Law Blog, 7
juli 2016, http://europeanlawblog.eu/2016/07/07/union-citizenship-still-europeans-destiny-after-
brexit/.
- DE LA BAUME M., “European Parliament outlines its post-Brexit vision”, Politico 2018,
https://www.politico.eu/article/european-parliament-brexit-guy-verhofstadt-outlines-its-post-
brexit-vision/.
- O’CARROL L., “British group wins right to take Brexit case to European court”, The Guaridian,
7 februari 2018, https://www.theguardian.com/politics/2018/feb/07/british-group-wins-right-to-
take-brexit-case-to-european-court.
- PEERS S., “Article 50 TEU: the uses and abuses of the process of withdrawing from the EU”, EU
law analysis Blog, 8 december 2017,
http://eulawanalysis.blogspot.be/search?q=article+50+of+the+Treaty+of+Lisbon.
- PEERS S., “Can an article 50 notice of withdrawal from the EU be unilaterally revoked? The case
for unilateral revocability of the Article 50 notice”, EU law analysis Blog, 16 januari 2018,
http://eulawanalysis.blogspot.be/2018/01/can-article-50-notice-of-withdrawal.html.
- PEERS S., “The beginning of the End? Citizens’ rights in the Brexit ‘Sufficient Progress’ deal”,
EU law analysis Blog, 9 december 2017, http://eulawanalysis.blogspot.be/2017/12/the-beginning-
of-end-citizens-rights-in.html.
- PEERS S., “The judgement Miller : representative democracy strikes back”, EU analysis Blog, 25
januari 2017, http://eulawanalysis.blogspot.be/search?q=miller.
- PEERS S., “Brexit :can the ECJ Get involved”, EU analysis Blog, 3 november
2016,http://eulawanalysis.blogspot.be/2016/11/.
118
- RIED A. S., “Brexit begins: an overview of the legal issues”, EU Law Analysis, 28 juli
2016http://eulawanalysis.blogspot.be/search?q=Greenland.
- SPINANT D. , “Giscard forum set to unveil controversial EU ‘exit clause’”, Politico, 4 december
2014, https://www.politico.eu/article/giscard-forum-set-to-unveil-controversial-eu-exit-clause/.
- VAN EIJKEN H., “EU Citizenship : a slipping anchor to hold on rights Brexit and the
consequences for EU citizens with British nationals”, BEUCITIZEN, 15 februari 2017,
http://beucitizen.eu/eu-citizenship-a-slipping-anchor-to-hold-on-to-rights-brexit-and-the-
consequences-for-eu-citizens-with-british-nationality/.
- WEATHERHILL S., “Can an article 50 notice of withdrawal from the EU be unilaterally
revoked? Why the withdrawal notification under article 50 TEU is not unilaterally revocable”, EU
law analysis Blog, 16 januari 2018, http://eulawanalysis.blogspot.be/2018/01/can-article-50-
notice-of-withdrawal.html.