衡量服務表現(摘要)

二零零八年七月

摘要

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摘要

在衡量服務表現這個課題上，現今主要的挑戰，是將衡量制度的重點聚焦在成果上。政府推行政策和計劃所達致的果效可分為兩大類：產出(output)(直接產生的產品和服務)和成效(這些產出為社會帶來的影響和效益)。針對整體果效，本報告闡釋如何應付制訂衡量準則時面對的挑戰﹕(一)在計劃業務的過程中改善對服務表現的衡量、(二)改善衡量政策成效的準則、(三)有效衡量公營部門的生產力，以及(四)確保衡量準則合用及其被採用。

在計劃業務的過程中改善對服務表現的衡量

對大部分公營機構來說，業務計劃是現今不可或缺的一環。要為業務計劃制訂服務表現的衡量準則，首先要清楚了解與量度範疇相關的服務表現事項。現時，不少國家的公營機構都採用邏輯模式，以條理分明的方式制訂一套資源投入、產出和成效的服務表現衡量準則。

要滿足顧客和市民的需要，衡量準則必須注重成效，照顧他們關注的事項。業務計劃並非只為內部而設的文件，不應只集中處理管理人員和員工認為重要的事宜。部門制訂業務計劃時，應同時定下衡量準則，回應市民關注的重要課題。

只有優質的衡量準則才能發揮效用。部門為業務計劃釐定一套服務表現衡量準則後，應檢定擬議準則的質素。

現時已有多套既定標準，可用以評估衡量準則的質素。

在向公眾問責的過程中，業務計劃和相關的衡量準則扮演著一個重要的角色。在這方面，有些準則適用於量度個人或個別計劃對整個項目達致成效的作用。不過，在某些公共服務上，項目的成效並非完全取決於個人或個別計劃的表現。若運用相同準則以衡量表現，可能會有誤導成份。在有關應用上，雖然工作人員不能直接影響項目中期及最後達致的成效，部門也應在業務計劃中匯報這些成效及相關的衡量準則，作為交代服務表現的途徑。由於理解其局限性，部門不應以這些衡量準則作為使員工承擔責任的工具。

改善衡量政策成效的準則 衡量政府整體及跨部門政策成效的準則

有些政府在全國及地方層面，就社會、經濟及環境政策，制訂高度側重最終成效的衡量準則。雖然，這些衡量準則不能用作監察個別機關的工作表現，但可清楚顯示在整個政策範疇上期望取得的成效，以及定出大綱，以便個別部門能訂出相關的衡量表現準則。

由於要滿足市民所渴求的社會及經濟成效，不論是政府整體還是個別部門，都越來越重視制訂跨組織衡量準則的需要。有關衡量準則，除了有助了解和鼓勵政府機構聯手構思外，也包括個別部門的行事要求。舉例來

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說，政府部門中的政策單位，通常都只負責制訂和草擬其轄下政策範疇的中期和最終成效目標。雖然可能是由其他執行機關負責制訂具體衡量準則和蒐集按目標衡量服務表現的資料，但在整體政策上，政策單位有責任匯報按準則衡量的服務表現。

處理滯後和責任歸屬問題

滯後及責任歸屬問題在制訂按成效衡量表現的準則中是不容忽視的。滯後問題是指在落實政策上，全面效果往往要在多年後才顯現的情況。責任歸屬問題是指難以就某些政策的成效確定因果關係。舉例來說，一個地區嬰兒夭折率的變化是受多種因素影響，有的關乎健康謢理工作，有的關乎社會、經濟以至教育規劃。事實上，要精確鑑定某項計劃或某個機關在實現最終成效方面所佔的比重，通常都無法做到。不過，把成效劃分為中期及最終成效，獨立衡量，無疑可為管理人員提供一種解決方法。另一個處理責任歸屬問題的方法就是進行影響評估。

有效衡量公營部門的生產力

據有關研究顯示，衡量公營部門生產力的方法尚處於發展初期。上世紀八十年代，有些政府曾制訂衡量生產力準則，但所訂準則需要審慎詮釋，若草率運用，可能會帶來不良後果。除非已有明確共識，認為某項衡量準則適用，否則公營部門活動的生產力不能以單一項數字衡量，還需要多種輔助資料，加以分析，才能量度生產力的變化。

確保衡量準則合用及其被採用

若要服務表現衡量準則合用和被採用，必須從較廣闊的管理層面入手。我們要處理多項主要事宜，包括把衡量準則與目標掛鉤、鼓勵市民參與制訂衡量準則，提供「賞罰」制度，以鼓勵採用衡量準則等。

衡量準則與目標掛鉤

制訂合用的服務表現衡量準則的一個重要元素是服務目標。優良的目標能提升服務表現。富挑戰性的具體目標，不但可提升僱員表現，相對於不訂立目標，或訂立一般「盡力而為」目標的工作單位，僱員表現亦往往較優異。可是，如何得知已確立「優良」目標？什麼才是切合實際兼富挑戰性的目標？關於這點，採集合適的基線數據(baseline data)，並加以採用，對訂立優良目標大有幫助。

鼓勵市民參與制訂衡量準則

就市民關注項目制訂服務表現衡量準則，是一項非常重要的事情。我們需要考慮的問題並非停留在應否讓顧客參與衡量過程，而是如何確立市民參與的最佳方式。兩個核心議題是市民參與的方式，以及向公眾匯報服務表現。

市民參與的方式可有多種，包括﹕專題小組、鄰舍層面會議、市民滿意程度調查、計劃使用者填寫報告表、網上論壇，以及網上調查。這些方法各有利弊，開支也不同。採用多種不同方法，有利落實衡量準則。

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此外，向市民匯報服務表現的方式，會影響公眾的參與程度，最終會影響各項準則的實效。制訂鄰舍層面的 準 則 ， 以 及 採 用 對 比 表 現 基 準(comparative performance benchmarks)，都是有用的方法。

提供「賞罰」制度，以鼓勵採用衡量準則

服務表現衡量準則如純為制訂而制訂，部門多半不會落實使用。衡量服務表現並非僅僅一項技術工作，而是包含濃厚的文化和政治元素。因此，在鼓勵部門使用時，我們應提供採用衡量準則的誘因和不採用的罰則。常用的賞罰方式包括立法、檢討、獎賞及嘉許、鼓勵，以及參與及回應。

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