efectividad de los royalties
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CONSEJO DE LA DEFENSA NACIONALINSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS ESTRATGICOSCURSO DE MAESTRA EN PLANIFICACIN Y CONDUCCIN ESTRATGICA NACIONAL
TESIS DE MAESTRA EFECTIVIDAD DE LOS ROYALTIES PARA EL DESARROLLO LOCAL Arq. MsAP HUGO GABRIEL MARTNEZ LESME
Tesis de Maestra presentada al Instituto de Altos Estudios Estratgicos, como requisito parcial para la obtencin del Ttulo de Magster en Planificacin y Conduccin Estratgica Nacional
TUTOR: Dra. ZUNILDA INS ALFONSO GONZLEZ
Asuncin - Paraguay
Noviembre 2008
ACLARACIN
Los puntos de vista expresados en esta Tesis de maestra pertenecen al autor como cursante del Instituto de Altos Estudios Estratgicos, y el contenido de la misma es una posicin personal basada en la investigacin individual. La misma no refleja la postura ni poltica oficial o posicin de ningn ente pblico o privado.
DEDICATORIA
A mi querida familia, por el apoyo de siempre. En especial a m querida Esposa Gloria y a mi Hija Delci Arami. Disculpen por el tiempo que les he robado. Las amo.
A mi ngel guardin Ivo Dosod.
AGRADECIMIENTOS
A mis Padres, por permitirme ser lo que hoy soy.
EFECTIVIDAD DE LOS ROYALTIES PARA EL DESARROLLO LOCAL. AUTOR: Arq. MAP HUGO GABRIEL MARTNEZ LESME . ORIENTADORA: DOCTORA ZUNILDA INS ALFONSO GONZLEZ. RESUMEN
El presente trabajo de investigacin se centra en el problema social que se genera con relacin al desarrollo local en el Paraguay, ms especficamente a la efectividad de la ejecucin de proyectos de infraestructura con recursos Royalties, plantendose la siguiente pregunta Tienen los recursos provenientes de los Royalties, una aplicacin de fondos articulada entre actores que permitan el desarrollo nacional?
Bsicamente es un estudio descriptivo que incluye mtodos de tipo colectivo e interpretativo cuantificables, as como estudio de documentos, observacin "in situ", encuestas y entrevistas estructuradas.Para medir la coordinacin efectiva en la aplicacin de fondos para la ejecucin de proyectos de infraestructura con recursos royalties, con relacin a la pregunta planteada, la investigacin se enfoca en estudiar el nivel de coordinacin y articulacin de las instituciones pblicas en los distritos urbanos de Itapa para la ejecucin de proyectos con recursos Royalties en el ao 2007, proporcionando conclusiones sobre el manejo integral de dichos recursos de la Ley N 1309/98 y, en dicho espacio de tiempo propuesto, con atencin al marco regulatorio en el cual se desenvuelve como de sus condicionamientos estructurales.
La conclusin es, que la ejecucin de proyectos de infraestructura con recursos royalties no tuvo gran impacto en cuanto al desarrollo local ni ha logrado influenciar positivamente en las principales medidas de xito, como la calidad de vida, la equidad y la eficiencia de la gestin. Entonces el desafo es, desarrollar y fortalecer las habilidades y competencias que se requieren para la participacin ciudadana activa, coadyuvar tanto las autoridades, la sociedad civil organizada, los empresarios y por qu no, la academia para coordinar acciones y generar el xito en el mbito productivo y personal, de manera que estas puntuaciones se reflejen en la poblacin afectada, mejorando su calidad de vida en vista al Bien Comn.
EFECTIVENESS OF THE ROYALTIES FOR COMMUNITY DEVELOPMENT AUTHOR: Arq. MsAP HUGO GABRIEL MARTINEZ LESME SUPPORTER: DOCTORA ZUNILDA INS ALFONSO GONZALEZ. ABSTRACT
The research paper focuses on the social issues concerning local development (community development-) in Paraguay, and furthermore on the effectiveness of the execution of the infrastructure projects finance with royalties resources. The question a raised is Have the resources coming from the Royalties an articulated application with other social actors that allow Economic and Social Development en Paraguay? Basically, this is a descriptive study that includes collected analyzed data, documents research, in-situ observations and pre-designed interviews.Related to the effective coordination in the use of royalties funds for the execution of infrastructure projects, and regarding the question asked above, the research focuses on studying the level of coordination and articulation of Public Offices in the urban districts of the Itapa Department for the execution of infrastructure projects with Royalties funds in the year 2007. The paper concludes with remarks on the integral management of such funds according Lay 1309/98 and in such period of time with attention to the regulatory mandatory and also its structural conditions. There for, the conclusion is that the execution of infrastructure projects with royalties funds did not have great impact on the Community Development nor have achieved to influence positively on the main success indicators of this goal, quality of life, equity and management effectiveness. So the challenge is to develop and strength the abilities and competence that allow the active participation of citizens, pursue among local and national authorities, the civil society, the entrepreneurs, the business men and why not, the academy (research institutions, universities) to coordinate and articulate actions towards the success in both the personal and the productive levels in order to see this bonus reflected on the affected people improving their quality of life for the Common Wealth.
TABLA DE CONTENIDO ACLARACIN DEDICATORIA AGRADECIMIENTOS RESUMEN ABSTRACT TABLA DE CONTENIDO GLOSARIO LISTA DE FIGURAS INTRODUCCION 1 CONTEXTO SOCIAL DE LA PROBLEMATICA 1.1 Formulacin del Problema 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.2 Origen Evolucin Situacin Actual
PAG ii iii iv v vii viii xi xii 1 3
Objetivos de la Investigacin.. 1.2.1 1.2.2 Objetivo General Objetivos Especficos.
1.3 1.4
Justificacin de la Investigacin. Definiciones y Delimitaciones.. 1.4.1 1.4.2 1.4.3 1.4.4 1.4.5 Conceptual Temporal Espacial Limitaciones Alcance 15
2 MARCO TERICO CONCEPTUAL..
2.1
Los Concensos Generales sobre el Desarrollo Local....... 2.1.1 2.1.2 Descripcin del enfoque territorial del Desarrollo El nuevo paradigma sobre el rol del Estado en la Gestin del territorio 2.1.3 Ordenamiento territorial: poltica y herramienta del desarrollo ... 2.1.4 Experiencias de ordenamiento territorial en Paraguay. 31
2.2
Marco Jurdico de Actuacin 2.2.1 2.2.2 De la planificacin pblica. De los royalties y su distribucin..
2.3
De la funcin pblica y del gobierno local 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 De los funcionarios pblicos De la estructura institucional local. De la presencia y actuacin de las instituciones. Evaluacin de la entidad de fiscalizacin superior sobre el control de obras pblicas en Paraguay.
35
2.4
Responsabilidad social empresarial 2.4.1 Desarrollo Local de calidad para todos
40
2.5
Vinculacin conceptual entre Defensa y Desarrollo Local. 2.5.1 Padrinos Polticos y la corrupcin.
54
2.6 2.7 2.8
Marco Legal de la Problemtica Investigada. Buenas Prcticas a nivel Departamental, Municipal y Comunitario. El uso de Tecnologas Intensivas en Empleo en las Inversiones Pblicas. 2.8.1 2.8.2 2.8.3 2.8.3 Necesidad de Infraestructura Pblica. La Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad La ley de Contrataciones Pblicas Descentralizacin y participacin comunitaria.
61 74 78
2.9
Dilogo poltico, redes de asociacin y participacin de la sociedad civil en el proceso de cambio hacia el desarrollo
98
local 2.9.1 Reingeniera Institucional. 2.9.2 Marca Pas Mundo Guaran. 2.9.3 Capital social, metas del milenio y desarrollo local. 3 4 DISEO METODOLOGICO. ANALISIS E INTERPRETACION DE RESULTADOS..... 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 5 La Coordinacin de instituciones.. La Poltica Institucional. El Perfil de Actores... La Calidad de la Ejecucin...... De la Fiscalizacin y Control.. La Gestin Institucional.. La Comunicacin con la Ciudadana.. El Financiamiento Global.............. 136 115 120
CONCLUSIN Y RECOMENDACIONES 5.1 5.2 CONCLUSIN.. RECOMENDACIONES..
BIBLIOGRAFA... ANEXOS
140
GLOSARIO CGR COP DCPR DEL Contralora General de la Repblica. Control de Obras Pblicas. Diccionario Consultor Poltico - Rojo Desarrollo Econmico Local
DGEEC Direccin General de Encuestas Estadsticas y Censo. DNCP EBI EBY EFS ESG-Brasil GTZ -BGR IDH INDERT IT MH MOPC NNUU ODM ONG`s OSCs PEA PhD RSE SEAM SIG STP TIE UNESCO Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas. Entidad Binacional Itaip. Entidad Binacional Yacyreta. Entidad de Fiscalizacin Superior. Escuela Superior de Guerra - Brasil Organismos de Cooperacin Alemana ndice de Desarrollo Humano. Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra. Tecnologa de la Informacin. Ministerio de Hacienda. Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones. Naciones Unidas. Objetivos de Desarrollo del Milenio. Organismos No Gubernamentales Organizaciones de la Sociedad Civil Poblacin Econmicamente Activa. Doctor de investigacin; proviene del latn "Philosophi Doctor". Responsabilidad Social Empresarial. Secretaria del Ambiente Sistema de Informacin Geogrfica. Secretaria Tcnica de Planificacin El Uso de Tecnologas Intensivas en Empleo. Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, Ciencia y la Cultura
LISTA DE FIGURAS 1 Percepcin de los actores con relacin al Grado de Coordinacin de acciones.. 2 Percepcin de los actores con relacin a la Poltica Institucional... 3 Percepcin de los actores respecto al Perfil. 4 Percepcin de los actores con relacin a la Calidad de ejecucin de obras pblicas con Royalties........................................... 5 Percepcin de los actores con relacin a la Organizacin del Sistema de Fiscalizacin y control................ 6 Percepcin de los actores con relacin a la Gestin
PAG 120
121 124 126
127
128
Institucional.... 7 Percepcin de los actores con relacin Comunicacin con la 131
Ciudadana.......................................................... 8 Percepcin de los actores con relacin al Financiamiento 133
global.....................
INTRODUCCIN
Durante la ltima dcada (1998-2008) en el Paraguay se han recibido Royalties provenientes de las hidroelctricas binacionales de Itaip y Yacyreta, en razn de compensacin financiera por reas inundadas por utilizacin del potencial hidroelctrico del Ro Paran; para ser invertidos en proyectos de infraestructura (aplicacin de inversin fsica). Segn Ley N 1309/98, los cuales fueron evaluados.
A la fecha, el resultado de la aplicacin de dichos recursos son insuficientes y no han generado gran impacto en cuanto al desarrollo local, regional y nacional conforme se desprende del informe del ndice de Desarrollo Humano (IDH), presentado este ao por el programa de las Naciones Unidas (NNUU) respecto a los indicadores referidos por ejemplo al ltimo censo 2002; sto gener una inquietud profesional y hasta si se quiere acadmica para encarar esta labor de evaluacin. Asimismo, los niveles de participacin ciudadana son escasos y slo se ha logrado 5% de eficacia respecto al universo perseguido debido al desconocimiento y la falta de involucramiento de la comunidad principalmente por la carencia de canales de comunicacin entre las autoridades locales y la sociedad civil como prcticas de audiencias pblicas para la rendicin de cuentas sobre uso y gestin de dichos recursos.
La falta de planificacin, as como la asignacin de recursos sin criterio tcnico ni coordinacin con las instituciones pblicas reguladoras de servicios pblicos permiten estos esfuerzos aislados, a veces con superposicin de roles y funciones de varias instituciones del Estado. Asimismo, se destaca el nivel meditico contrario, que adquiri el tema, esencialmente por desconocimiento de la poblacin, sobre su dinmica y aplicacin mediante la distribucin a los gobiernos locales de dichos recursos.
Otra deuda pendiente de los organismos estatales locales es el desconocimiento del universo de necesidades, que estn asentados en una base de datos sistematizada sobre el inventario y diagnstico de la realidad local con libre
acceso que apuntale una Gestin del Conocimiento y la disposicin de una cultura de mejora continua.
Pretende este trabajo, desde un punto de vista descriptivo, determinar si los recursos de Royalties son aplicados con criterios tcnicos y articulacin entre beneficiarios y otras instituciones estatales; medidas mediante la observacin de lo acontecido luego de su realizacin fsica, en obras pblicas para poder as describir lo analizado.
La estructura del trabajo se desarrolla inicialmente mostrando algunos antecedentes que ayuden a comprender las implicancias de la referida Ley N 1309/98 Royalties para luego adentrarse en la descripcin, como decamos antes, fenomenolgica de su distribucin y aplicacin fsica de dichos recursos.
Para el efecto, se recurre a fuentes primarias mediante la aplicacin de encuestas directas a los distintos actores, adems de una exploracin bibliogrfica en diferentes instituciones, entre ellas la Contralora General de la Repblica (CGR), el Instituto Geogrfico Militar, el Ministerio de Hacienda (MH), la Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas (DNCP), la Secretaria de Obras de la Gobernacin de Itapa, as como a los Departamentos de Construcciones y Medio Ambiente de municipios visitados, la Secretaria del Ambiente (SEAM), Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones (MOPC), en las cuales se analizan diferentes artculos, reportes, tesis, libros, revistas, circulares, mapas de desplazamiento e infraestructura como del uso de la tierra, programas etc. Para el enriquecimiento del presente documento, se incluyen aportes y orientaciones tanto verbales y documentales de profesionales en las reas de Economa, Derecho, Sociologa y Administracin Pblica.
CAPITULO I
CONTEXTO SOCIAL DE LA PROBLEMATICA
1.1 1.1.1
FORMULACIN DEL PROBLEMA Origen
Los acuerdos mundiales sobre el desarrollo orientan grandes transformaciones en cada regin del mundo vinculadas mayormente al desarrollo global y a la lucha contra la pobreza, la exclusin social, la inequidad en el acceso a los servicios bsicos, la disparidad de gnero y la calidad de los servicios pblicos en todos los niveles.
En este mbito, se puede afirmar que las reformas de los servicios pblicos a nivel mundial se orientan al cumplimiento de los grandes objetivos plasmados en los acuerdos globales sobre desarrollo y calidad ambiental, a partir de la ltima dcada del siglo XX hasta el presente.
Estos consensos orientaron claramente los propsitos de tales reformas en los contextos regionales en su diseo y ejecucin respectiva. 1.1.2 Evolucin
Datos registrados en el IDH (2007) de las NNUU sealan que Paraguay, con indicadores con lnea de base generados del ltimo censo a escala nacional (2002), presenta a cinco aos las deficiencias observadas al inicio del proceso, tales como las siguientes: Necesidades Bsicas Insatisfechas. La falta de articulacin de esfuerzos. La distribucin insuficiente de recursos. La falta de perfiles tcnicos en decisores pblicos. Las estrategias de Desarrollo Local ineficientes. Falta de involucramiento del sector privado en obras pblicas. La falta de mecanismos de seguimiento y evaluacin del programa de aplicacin de fondos en infraestructura, siendo las principales consecuencias: las prcticas de proyectos inadecuados, mantenimientos impropios a obras pblicas, desconexin entre discurso y prctica y el conflicto en el rol del servidor pblico.
Como ejemplo palpable del gasto social insuficiente, como de los esfuerzos por paliarlos; nos remitimos al sector Educacin que segn los datos provistos a travs de una encuesta nacional practicada a la educacin formal en escuelas oficiales de la Educacin Escolar Bsica del Paraguay a nivel nacional y cuyo propsito principal fue conocer el estado de avance de la implementacin de la Reforma Educativa que inici a mediados de la dcada de los 90, tomando como poblacin a
todas las escuelas oficiales del pas, de las cuales aproximadamente un cuarto de ellas fueron urbanas y el resto rurales, sobre un universo prximo a 6 millares de instituciones educativas.
Las principales conclusiones de la mencionada encuesta fueron: La mayora de las escuelas carece de la infraestructura bsica necesaria para el desempeo de la labor educativa: biblioteca, sala de profesores, talleres, etc. Diferencias en recursos de escuelas en la zona urbana y rural. La mayora de las escuelas de la zona rural carecen de luz elctrica como de sanitarios modernos. La merienda escolar no llega a todas las escuelas. 74% de los directores dice que tiene proyecto comunitario con los padres de familia, de los cuales el 62% de estos proyectos son infraestructura (construccin de baos, veredas, pozos, etc.), el 21% sobre huerta escolar, y un 17% proyectos varios: salud de los nios, merienda escolar y actividades culturales. Hay poco trabajo en equipo dentro de la institucin escolar. Los directores se renen ocasionalmente sin responder a un plan sistemtico de trabajo conjunto ni de seguimiento o acompaamiento de la labor docente. Los padres de familia participan en las actividades que promueve la escuela, pero estas se relacionan preferentemente con el mantenimiento y la organizacin de las actividades para recaudar fondos.
En los dems sectores que hacen al Gasto Social presentan similares debilidades y carecen de esfuerzos compartidos para paliarlos.
1.1.3
Situacin actual
Paraguay es un pas joven, con una franja etaria importante en el PEA, con aproximadamente el 60% de ellos entre 20 y 45 aos.
Un cuarto de la poblacin es menor de 10 aos (22 %), una media de las ms bajas de Amrica Latina (23 aos). A pesar de un alto ndice de crecimiento demogrfico (2,2 % anual), es un pas poco poblado, con una densidad de 15,2 habitantes por km, que es tambin una de las ms bajas de la regin.
La estructura de la poblacin da prueba de un pas relativamente rural (43% de la poblacin vive en el campo), y en el que la mayora de sus habitantes son pobres (66% de los ms pobres viven en zonas rurales). Es especialmente alarmante el crecimiento experimentado por la pobreza urbana en los ltimos aos, la pobreza urbana se ha incrementado de 23.7% de la poblacin urbana a 38.4%, con lo cual llega casi al mismo nivel que la pobreza rural.
La imagen nos permite identificar la composicin geogrfica de la poblacin ms comprometida, respecto a su localizacin. Resalta del mismo la porcin rural casi semejante al contornoCmo se distribuye la poblacin pobre?
central
urbano
que
representaran las migraciones internas del campo hacia la capital y sus
Asuncin; 6,6 Area Rural; 40,9 Central Urbano; 33,7
adyacencias que requieren otro tipo de tratamientos por la degradacin social que acarrea.
Resto Urbano; 18,7
Una interpretacin de estos resultados es que, como consecuencia de la pobrezaFuente: STP/DGEEC - Encuesta Permanente de Hogares 2007
rural, se aumenta e intensifica la pobreza urbana, con la emigracin hacia la ciudad de los ms pobres rurales.
Este es un fenmeno que se ha venido dando en la dcada de los 90s, a una tasa cercana al uno por ciento anual. A esta tasa, para el ao del bicentenario, 2011, si siguen las cosas tal como estn, la pobreza en el sector urbano va a afectar al 50 por ciento de la poblacin.
Itapa, conforme al ltimo censo 2002, presenta una densidad poblacional del 8,8%. As la esperanza de vida al nacer de (H: 71,6 y M: 76,2) y el nmero de hijos es de 3,4 por mujer (en Itapa 3,8 h/m).
Segn datos registrados en la pgina web de la UNESCO, en Paraguay cabe destacar que, estos ltimos aos, el Estado ha hecho grandes esfuerzos para mejorar la situacin social del pas. Los gastos sociales del gobierno aumentaron en un 300% entre 1990 y 2000, mientras que los gastos pblicos totales experimentaron una subida del 150% en trminos reales, pero este aumento no se tradujo en una mejora inmediata del conjunto de los indicadores sociales del pas.
La imagen permite observar la conformacin de la poblacin respecto a la pertenencia del PEA, que nos indica la faja de ocupados plenos de nuestra sociedad.
A pesar del esfuerzo realizado, paraCmo se determina la pobreza?
el Estado es cada vez ms difcil hacer frente al crecimiento
No Pobres (64,4%)
3.898.664 personas
demogrfico garantizando al mismo tiempo a los ms desfavorecidos una oferta sostenible.
Pobres no extremos (16,3%) 984.038
Total pobres 2.156.312 (35,6%)
Pobres Extremos (19,4%) 1.172.274
En este sentido, las competencias laborales surgen como un gran
Fuente: STP/DGEEC - Encuesta Permanente de Hogares 2007
aliado para paliar las asimetras acontecidas permitiendo con ello el acceso a una mayor cantidad de personas un salario que aporte o colabore con el sustento familiar, incidiendo directamente con ello en la economa local y disminuir la franja de pobreza que hoy da afecta con fuerza en las fajas ms vulnerables de la poblacin.
El nos observar distribucin
cuadro permite la por
En qu sectores econmicos trabaja la poblacin ocupada
sector de la fuerza laboral del pas.
Agricultura, Ganadera, Silvicultura, Caza y Pesca
Construccin, Industrias Manufactureras, Minas y Canteras.
Comercio, Servicios Personales y Comunales, Establecimientos Financieros, Transportes, Electricidad y Agua
Fuente: STP/DGEEC. Encuesta Permanente de Hogares 2007
Cul ha sido la evolucin de la pobreza en reas rurales?
Asimismo, nos presenta la imagen que la pobreza extrema se ha aunque pobres ido los no
50,5 43,4 31,1 19,4 14,7 28,7 22,8 17,3 20,8 15,8 24,4 40,1 36,6 35,0
agravando, denominados extremos10,6EPH 2007 Total
han
logrado
permear dicha capa, con loEPH 2002 EPH 2003 Pobres Extremos EPH 2004 EPH 2005 Pobres no Extremos
cual
el
indicador
de
Fuente: STP/DGEEC - Encuestas Hogares 2002- 2007
pobreza total presenta una mejora que puede desvirtuar los esfuerzos an requeridos para dicho conjunto de poblacin.
En este sentido, la implementacin de empleos intensivos mejorando las competencias laborales surgen como un gran aliado para paliar las asimetras acontecidas permitiendo con ello el acceso a una mayor cantidad de personas a un salario que aporte o colabore con el sustento familiar, incidiendo directamente con ello en la economa local y disminuir la franja de pobreza que hoy da afecta con fuerza a las fajas ms vulnerables de la poblacin.
En consideracin a lo expuesto cabe la siguiente pregunta que se constituye en el problema de la investigacin:
Son los Royalties efectivos para el Desarrollo Local en la implementacin de Proyectos de Infraestructura en comunidades urbanas afectadas por hidroelctricas?
1.2
OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN
1.2.1
General
Determinar la efectividad de los Royalties como recurso para el Desarrollo Local en su aplicacin para proyectos de infraestructura en comunidades urbanas afectadas a las hidroelctricas y su incidencia en el Desarrollo y la Defensa Nacional.
1.2.2
Especficos
Identificar los mecanismos de coordinacin y articulacin de esfuerzos entre Instituciones Pblicas para proyectos financiados con Royalties. Describir los factores que inciden en el proceso de implementacin de proyectos de obras pblicas financiados con recursos Royalties, sean estos criterios tcnicos y con planificacin de resultados. Analizar las principales causas del resultado actual contrarias al Desarrollo Local obtenidos. Describir la incidencia de la credibilidad en las autoridades locales de parte de la ciudadana en cuanto a la participacin, en proyectos de infraestructura en comunidades urbanas afectadas a las hidroelctricas con recursos provenientes de Royalties.
1.3
JUSTIFICACIN DE LA INVESTIGACIN
El principio No existe Desarrollo sin Seguridad ni Seguridad sin Desarrollo, motiv encarar este trabajo de investigacin.
Al respecto, pretende este trabajo desde un punto de vista descriptivo, determinar si los recursos de Royalties son aplicados con criterios tcnicos y articulacin entre beneficiarios y otras instituciones estatales; medidas mediante la observacin de lo acontecido luego de su realizacin fsica, en obras pblicas, con la aplicacin de los fondos provenientes de las compensaciones y regalas denominadas Royalties; focalizado en tiempo y espacio, circunscrito a las reas de implicancia directa como son los distritos del Departamento de Itapa, cuya margen temporal sujeta a estudio fue el perodo 2007.
La relevancia y resultados de esta investigacin redundarn en beneficio de la ciudadana al permitir llamar la atencin sobre la manera actual de desenvolvimiento en la gestin institucional de organismos pblicos, sobre la necesidad de coordinacin de esfuerzos y coadyuvar hacia un mismo fin, el desarrollo nacional.1.4 DEFINICIONES Y DELIMITACIONES
1.4.1
Conceptual
Royalties.
El termino royalty se utiliza para designar al pago que se realiza al titular de
derechos de autor, patentes o marcas registradas a cambio del derecho a usarlos. En el caso de las hidroelctricas de Itaip y Yacyreta, los royalties hacen referencia a la compensacin financiera a los gobiernos por la utilizacin del potencial hidrulico del Ro Paran. Adems, el Paraguay recibe recursos por compensaciones por territorios inundados de parte de estas hidroelctricas. Coordinacin. Es la articulacin y complementariedad encontrada en las instituciones pblicas para la consecucin de un plan de desarrollo local, regional y nacional. Desarrollo. Es el proceso global del fortalecimiento y de perfeccionamiento del hombre y de sus Sistemas Sociales (ESG-Brasil)1 Desarrollo econmico. Es el proceso de incremento persistente del ingreso nacional real por habitante (DCPR).2 Desarrollo Local. Entendida como cierta modalidad de desarrollo que puede tomar forma en territorios de varios tamaos y dada la complejidad intrnseca del proceso de desarrollo, advirtindose que lo local hace sentido cuando se lo mira desde afuera y desde arriba. En tal1 2
Recopilacin del Vocabulario empleado en IAEE- Abog. Andrs Zaracho 2004. Pag. 11 IBIS. Pag. 11
sentido, las regiones o departamentos constituyen espacios locales mirados desde el pas, as como la municipalidad es local desde el departamento y la compaa (comunidad rural) o barrio (comunidad vecinal) lo es desde la municipalidad 3 Desarrollo Econmico Local (DEL) Como seala la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), es un proceso de desarrollo participativo que fomenta los acuerdos de colaboracin entre los principales actores pblicos y privados de un territorio, posibilitando el diseo y la puesta en prctica de una estrategia de desarrollo comn a base de aprovechar los recursos y ventajas competitivas locales en el contexto global, con el objetivo final de crear empleo decente y estimular la actividad econmica . Desarrollo Territorial. Adoptamos el concepto europeo, que surge como respuesta localizada a los problemas socioeconmicos y ambientales, no se trata del desarrollo del territorio en s mismo, sino el desarrollo de las personas humanas que habitan en l 4 Estrategia de Desarrollo. Es el conjunto de decisiones y directivas gubernamentales que, en determinada coyuntura, orientan la Nacin en cuanto al empleo de los medios de que dispone para conquistar y preservar los objetivos establecidos por la Poltica de Desarrollo, superando los factores adversos existentes.5 Financiamiento. Provisin de dinero necesario para el funcionamiento de todo el sistema.6 Gestin. Proceso que desarrolla actividades productivas con el fin de generar rendimientos de los factores que en l intervienen. Diligencia que conduce al logro de un negocio o satisfaccin de un deseo. Es el proceso mediante el cual se obtiene, despliega o utiliza una variedad de recursos bsicos para apoyar los objetivos de la organizacin. Es el proceso mediante el cual el directivo o equipo directivo determinan las acciones a seguir (planificacin), segn los objetivos institucionales, necesidades detectadas, cambios deseados, nuevas acciones solicitadas, implementacin de cambios demandados o necesarios, y la forma como se realizarn estas acciones (estrategias, accin) y los resultados que se lograrn.7 Objetivos de Desarrollo del Milenio. (ODM) Conjunto de ocho objetivos acordados por pases miembros de la Organizacin de la Naciones Unidas (ONU) para el ao 2015.8
Ordenamiento de suelo o tierra. Refiere a usos y aplicaciones como a las tipologas del espacio fsico existente, con nfasis en los accidentes del terreno, superficies deforestadas, vas de comunicacin, etc. y no a sus aspectos econmicos, sociales, demogrficos y culturales. Ordenamiento territorial. Entendida como la expresin espacial de las polticas econmica, social, cultural y ecolgica de cualquier sociedad. La misma es una disciplina cientfica, tcnica administrativa y accin poltica, concebida como prctica interdisciplinaria y global para lograr el desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del espacio9 Organizacin. Las organizaciones son sistemas diseados para lograr metas y objetivos por medio de los recursos humanos y de otro tipo. Estn compuestas por subsistemas interrelacionados que
3 4
Lira, 2002. Boisier, 1999. 5 Recopilacin del Vocabulario empleado en IAEE- Abog. Andrs Zaracho 2004. Pag. 17 6 Tesis de maestra- Cnel Leguizamn - ao 2007 (Biblioteca IAEE), pag. 14 7 IBIS. 8 http://www.undp.org/spanish/mdgsp/mdgtablesp.pdf 9 Lira, 2002.
cumplen funciones especializadas: compaa, corporacin, firma, empresa, autoridad o institucin, o parte o combinacin de ellas, organizada en forma societaria o no, pblica o privada, la cual tiene sus propias funciones y administracin.10 Poltica de Desarrollo. Es el conjunto de objetivos y decisiones gubernamentales que tienen como propsito atender a los anhelos de evolucin y orientar y conducir el proceso global que visa la consecucin del bien comn. (ESG-Brasil) 11
1.4.2
Temporal: Desde 2002 hasta la fecha.
1.4.3 Royalties.
Espacial:
Distritos Urbanos de Itapa para la ejecucin de proyectos con recursos
1.4.4
Limitaciones
Dadas las pocas facilidades encontradas para la obtencin de los datos y a la naturaleza multifactorial del proceso de implementacin de proyectos de infraestructura, el estudio se ha focalizado en el anlisis de la situacin actual respecto al Desarrollo Local, encuestndose a los actores ms relevantes, es decir, autoridades o representantes, comisiones civiles de fomento y proveedores de bienes y servicios, de organizaciones pblicas y privadas, de acuerdo a un muestreo selectivo y estratificado.
Las principales limitaciones de esta investigacin fueron bsicamente los escasos estudios y publicaciones en el pas que refieren en forma especfica al monitoreo, evaluacin o de la rendicin de cuentas sobre el uso y utilizacin de los recursos royalties, la dificultad para conseguir textos referentes al tema y la falta de actualizacin como de contenido de los registros de la Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas (DNCP) y del Ministerio de Hacienda (MH).
1.4.5
Alcance
Esta investigacin tiene alcance social, ya que los resultados de la misma podrn ser utilizados para elaborar las polticas y estrategias sociales que permitan implementar las medidas necesarias que influyan en dichos campos sobre la necesidad de coordinacin de esfuerzos y coadyuvar hacia un mismo fin, el Desarrollo Nacional.
10 11
Tesis de maestra- Cnel Leguizamn - ao 2007 (Biblioteca IAEE), pag. 13 Recopilacin del Vocabulario empleado en IAEE- Abog. Andrs Zaracho 2004. Pag. 36
CAPITULO II
2. MARCO TERICO CONCEPTUAL2.1 Los consensos generales sobre el Desarrollo Local a los efectos de este trabajo, se hace necesario definir lo que es
Primero que todo,
DESARROLLO LOCAL.
En relacin a este ltimo punto, el consenso mundial en torno a las reformas necesarias y su vinculacin al desarrollo son casi absolutas en todo el siglo XX. Esta afirmacin se aprecia en la mayora de los consensos mundiales referidos en la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948), la Conferencia sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992), la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (1993), la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (1994), la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (1995) y en la Declaracin del Milenio en el ao 2000, entre otros.
La Teora de la Globalizacin ha determinado el norte de los sistemas, sin embargo, debido a las grandes desigualdades entre los pases ricos y pobres, ha hecho que en estos ltimos, dichos cambios hayan sido complejos y paulatinos, concretamente en Amrica Latina y el Caribe, Asia Meridional y algunos pases del este de Europa.
Estas ideas sobre el desarrollo se expresan en la Cumbre del Milenio realizada en el ao 2000, donde todos los pases del mundo concertaron polticas dirigidas a la lucha contra la pobreza, la desigualdad, mejorar el acceso a la educacin, promover la igualdad de gnero, entre otras.
2.1.1
Descripcin del enfoque territorial del Desarrollo
El enfoque territorial12 propone tomar en cuenta las condiciones y potencialidades del territorio en el cual se desarrollan las intervenciones para promover el desarrollo. Se trabaja con personas y grupos para potenciar sus capacidades y se busca ampliar las posibilidades de desarrollo del territorio, de manera que este desarrollo se traduzca en cambios sostenibles que sern apreciados por la poblacin como mejoras en su calidad de vida.
En trminos de la poblacin objetivo, el enfoque territorial deja de lado la segmentacin de la poblacin por edad, ocupacin o por sector de la intervencin; y parte de un anlisis multisectorial12
Teoras y metforas del Desarrollo Territorial. Boisier, S. 1999. Cepal. Santiago de Chile.
e integrado de las necesidades dentro de un entorno. Esto permite una visualizacin de necesidades humanas como fenmenos complejos e interrelacionados, que ameritan un planteamiento de intervenciones multisectoriales, que tome en cuenta las particularidades del territorio y que requieren de la participacin de actores diversos. Algunos de los que abogan por el enfoque territorial adems argumentan que permite enfocar mayor atencin en comunidades y familias en lugar de un nfasis principal en individuos.
Como consecuencia de este acercamiento integral a las necesidades de la poblacin pobre, el enfoque territorial involucra un fuerte nfasis en el aprovechamiento de las complementariedades con otras instituciones y actores. Del mismo modo, el enfoque enfatiza la integracin de actividades con las autoridades locales y regionales, con la finalidad de fortalecer el proceso de descentralizacin de la asignacin de recursos para las estrategias de alivio de la pobreza.
En lo administrativo, el enfoque territorial involucra una nueva estructura organizativa, con departamentos encargados de elementos claves del enfoque: aprendizaje organizacional, evaluacin de impacto y gestin de programas, en reemplazo de las tradicionales unidades operativas responsables de programas temticos especializados por sector de intervencin.
En lo programtico, el enfoque territorial implica el reemplazo de la administracin de programas de carcter temtico a cargo de equipos especializados (capacitacin laboral, apoyo a microempresas, alimentacin familiar, comunidades rurales, etc.) por una administracin integrada con equipos multidisciplinarios encargados del conjunto de programas e intervenciones en determinados mbitos territoriales. Se cuentan con coordinadores territoriales y coordinadores de proyectos, en reemplazo de los antiguos supervisores temticos. Los coordinadores territoriales aseguran la visin integral del territorio y son el referente local para las direcciones regional y nacional. En este escenario, se convierte en un fondo13 de inversin social que reemplaza al enfoque sectorial con un enfoque territorial, la incorporacin de la gestin territorial significa un cambio en la estructura organizacional. Se mantiene la Direccin Nacional y las direcciones regionales, pero en el mbito central se define una coordinacin administrativa y tres departamentos: el Departamento de Desarrollo Institucional, el Departamento de Evaluacin de Impacto y el Departamento de Gestin de Programas. En este ltimo, los encargados temticos son reemplazados por mesas regionales compuestas por equipos de profesionales que atendan en forma integral a agrupaciones de regiones en todos los mbitos de la gestin programtica.
Al nivel regional, los encargados y supervisores temticos son reemplazados por los coordinadores territoriales y coordinadores de proyectos. Complementariamente se promueve la creacin de grupos de tarea, compuestos por profesionales de diferentes disciplinas provenientes de diferentes unidades, con el objeto de lograr una accin coordinada y reforzar el aprendizaje institucional. enfoque territorial del FISM- Modelo de Fondos de Inversin Social de Makondo. ( DEL NNUU)13
Al definir coordinadores de proyectos en lugar de supervisores, se da nfasis al acompaamiento por sobre el control. La idea es que el funcionario del Fondo se relacione con los ejecutores del proyecto en una perspectiva de apoyar y solucionar problemas, ms que un supervisor que llega a pedir cuentas de las acciones realizadas. De esta manera, el coordinador del proyecto se compromete con el resultado del mismo, lo que de alguna manera asegura la obtencin del impacto esperado.
La existencia de coordinadores territoriales, responsables de un territorio, asegura
la visin
integral del territorio; esta persona se convierte en el referente de ese espacio geogrfico para la Direccin Regional y la Direccin Nacional.
En un enfoque territorial, los grupos de trabajo multidisciplinario permiten una accin coordinada y el aprendizaje institucional a partir de las diversas actividades del Fondo, aprovechando el potencial de sinergias y complementariedades existentes entre los distintos programas o intervenciones.
El enfoque territorial estimula el desarrollo de capacidades a nivel local y regional, al involucrar la descentralizacin a nivel regional de algunos de los procesos ejecutados originalmente solo por el nivel central de la institucin, como la convocatoria, seleccin y contratacin de los ejecutores, la evaluacin ex-ante de proyectos, y la supervisin de los proyectos.
El enfoque territorial promueve el desarrollo de modalidades de inversin de carcter participativo, al transferir a los concejos municipales la capacidad de seleccionar las localidades, los tipos de intervencin y los montos de inversin del Fondo, en coordinacin con los dems actores sociales relevantes en el mbito local.
Se prev que la introduccin del enfoque territorial va a requerir de cambios fuertes en el trabajo de gran parte del personal del Fondo. Por ejemplo, se contempla que el ingeniero que vena desempendose como supervisor temtico del Programa de Apoyo a la Microempresa se deba hacer cargo de un determinado territorio, promoviendo el desarrollo humano entre las familias beneficiarias del Fondo.
Asimismo, en otra regin una educadora de prvulos supervisora del Programa de Infancia, muy comprometida con el logro de resultados en materia del desarrollo infantil, va a asumir responsabilidad por un territorio que requiere de mucho apoyo en iniciativas productivas, que tienen la potencia de generar ingresos para las familias beneficiarias. Dichos funcionarios van a tener que dejar de limitar su trabajo a su campo de experticia y convertirse en expertos en las condiciones del territorio, buscando oportunidades de complementariedad entre diferente iniciativas del Fondo, para lograr el mayor impacto posible.
Los equipos del Fondo van a tener que incorporar el concepto del territorio a sus prcticas de
trabajo concretas, y mirar el territorio como un todo. As, evidentemente van a tener que gestionar procesos de coordinacin y complementariedad con otras instituciones y actores.
En cuanto a la evaluacin, el enfoque territorial obliga al Fondo a complementar su anlisis, prestndole atencin a la generacin de cambios a nivel de territorios definidos, donde los nfasis temticos constituyen medios para lograrlo.
Se implementan las metodologas tradicionales de evaluacin de impacto, comparando los resultados obtenidos y el impacto en las reas temticas de intervencin definidas. Pero adicionalmente, se realiza una evaluacin territorial: una evaluacin de las modificaciones producidas en el territorio como consecuencia del conjunto de intervenciones de organismos pblicos y privados que trabajan en la zona.
2.1.2
El nuevo paradigma sobre el rol del Estado en la gestin del territorio
Las transformaciones socioeconmicas, culturales y tecnolgicas asociadas a la globalizacin o mundializacin son innegables, y las implicancias en los territorios trascienden los lmites polticos y naturales para convertirse en verdaderos vectores de cambio local y mundial, afectando tanto a los espacios activos o centrales como a los pasivos o perifricos.
Los Estados, en tanto que meta-actores, organizadores e impulsores principales del desarrollo, han sufrido tambin las sacudidas de la globalizacin que los ha obligado a redefinir su forma, tamao y modo de gestin. En efecto, el modelo de Estado Nacin vive una profunda crisis bidimensional, tal como lo presenta Kaplan: El Estado-Nacin y su soberana sufren una doble erosin. Por una parte, desde afuera, las fuerzas y procesos de la transnacionalizacin. Por otra parte, en el interior, la descomposicin econmica, la disolucin social, la desestabilizacin poltica y la segmentacin de las sociedades y Estados nacionales en los niveles regionales y locales. En esta erosin del Estado y de su soberana convergen las coordenadas externas del sistema con las internas.14
Una de las respuestas del Estado a los procesos erosivos sobre los territorios y un imperativo de la cooperacin internacional en la dcada de 1980, fue la descentralizacin concebida dentro de la reingeniera del aparato estatal y en la cual el Estado central delega responsabilidades a los poderes locales y regionales, rompiendo de esta forma con el paradigma anterior de la planificacin centralizada. Las frmulas de Estado mnimo o desmantelamiento del Estado muestran la orientacin clara de los nuevos desafos del Estado alimentados tambin por la veloz apertura econmica y emergencia de las empresas como actores en el juego del desarrollo nacional.
As tambin, los procesos de integracin regional, como el Mercosur, impusieron al juego econmico reglas innovadoras debilitando el margen de maniobra de los Estados, especialmente en lo referido al control del sistema econmico que comenzaba a abrirse a los dems actores, que esta vez no eran slo otros Estados, sino un conjunto de empresas nacionales, transfronterizas y la14
Kaplan, 1995.
propia sociedad civil. En este escenario los Estados seguirn constituyndose en los actores principales, aunque no ya los nicos, del contexto nacional e internacional rompindose una larga hegemona.
La redefinicin del Estado se realiza entonces en funcin del conjunto de problemticas internas y oportunidades de integracin al sistema econmico regional y mundial. Este cambio de paradigma exige no solamente nuevas herramientas para pensar y gestionar el desarrollo desde el Estado, sino tambin nuevos niveles y roles del mismo, sus modos de insercin al mundo y la forma de articulacin con la sociedad civil. De esta manera asistimos a profundos cambios provocados por la mundializacin que nos dirigen hacia la sociedad pos-industrial.
Gran parte de la discusin terica sobre el desarrollo econmico, social y ambiental ha comenzado a privilegiar las regiones, es decir los territorios intermedios entre lo nacional y lo comunitario, los dos extremos del horizonte territorial, surgiendo perspectivas tericas y metodolgicas en pequeo que cuestionan los Planes nacionales. El Desarrollo Territorial surge como una respuesta localizada a los problemas socioeconmicos y ambientales. Pero tal como lo indica Boisier, no se trata del desarrollo del territorio en s mismo, sino el desarrollo de las personas humanas que habitan en l.15
Este mismo autor indica que en procesos de desarrollo regional las autoridades nacionales, departamentales y locales deben interrogarse sobre cmo ayudar a sus respectivos territorios a posicionarse como entes competitivos, modernos, equitativos y participativos?
Responder a esta pregunta lleva a plantear esta otra: Cul es la configuracin territorial ms adecuada para ello y que ofrece las mayores posibilidades de xito?. Parte de la respuesta a estos cuestionamientos son contestados por Boisier al mostrar que existen tres atributos que ayudan a desarrollar los territorios: la velocidad, la flexibilidad y la maleabilidad, que adems son atributos inversamente ligados al tamao.
Por lo que las regiones aparecen como los entes administrativos a partir de los cuales construir el futuro.16
Boisier recalca que en la mayora de los pases latinoamericanos, la divisin polticoadministrativa tradicional corresponde a zonas histricas de poblamiento, pero que es urgente establecer mltiples ordenamientos territoriales organizados jerrquicamente y basados en lo que l llama Regin Pivotal entendida como el menor territorio organizado que simultneamente presenta atributos de complejidad sistmica, de cultura capaz de generar identidad y de resiliencia17. Las regiones pivtales pueden asociarse con otras regiones, o simplemente con otros territorios organizados, en forma libre, voluntaria y democrtica, sometiendo la asociacin al15 16
http://www.undp.org/spanish/mdgsp/mdgtablesp.pdf IBIS. 17 Resiliencia: vocablo que interpola las palabras residencia- resistencia.
nico requisito de la contigidad geogrfica, para dar origen a regiones de mayor tamao, denominadas Regiones Asociativas.18
El concepto de regin ha sido uno de los ms difciles de construir en la disciplina geogrfica por la polisemia del trmino y por las diversas escalas a que hace referencia.
Una de las definiciones operacionales ms apropiadas es la que aporta Lira, cuando indica que: la regin es un territorio organizado que contiene, en trminos reales o potenciales, los factores de su propio desarrollo con total independencia de escala; y como Desarrollo Local, cierta modalidad de desarrollo que puede tomar forma en territorios de varios tamaos, pero no en todos, dada la complejidad intrnseca del proceso de desarrollo, advirtindose que lo local hace sentido cuando se lo mira desde afuera y desde arriba. En tal sentido, las regiones constituyen espacios locales mirados desde el pas, as como la provincia es local desde la regin y la comuna lo es desde la provincia.19
Estas reflexiones sobre la organizacin y activacin del territorio son profundamente innovadoras en lo que respecta a la forma de gobierno y gestin de los territorios sub nacionales, lo que nos introduce a los modelos de ordenamiento territorial con una perspectiva regional que se articule con las nuevas regiones paraguayas, abriendo un campo original de organizacin y accin en el pas. En efecto, si proclamamos la desaparicin del Estado central, asistimos al nacimiento de lo que denominamos Estados Locales, es decir estructuras polticas, econmicas y territoriales con funcionalidad para asumir e impulsar el desarrollo y con capacidad de vinculacin a sistemas exteriores.
2.1.3
Ordenamiento territorial: poltica y herramienta del desarrollo
Si la gestin del desarrollo por parte del Estado moderno incluye la variable territorio, la misma se materializa a travs del ordenamiento territorial, nuevo campo disciplinario de la gestin poltica pblica y del proyecto poltico. De esa manera se trasciende la aparente oposicin entre descentralizacin y ordenamiento territorial, pues la primera es un medio y el segundo es el fin.
Como indica Massiris, la ordenacin del territorio en los pases latinoamericanos tiene una historia muy reciente que se remonta a los inicios de la dcada de los ochenta. Desde su origen ha sido concebida de manera diversa, asociada a las polticas ambientales, urbansticas, de desarrollo econmico regional y de descentralizacin. Hoy predomina la idea de la ordenacin como instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en trminos de poltica pluri sectorial, horizontal.20
En este sentido, el ordenamiento territorial trasciende la bsqueda de la igualdad territorial (para
18 19
http://www.undp.org/spanish/mdgsp/mdgtablesp.pdf Lira, 2002. 20 Massiris, 2002
algunos autores absurda debido a las diferentes trayectorias histricas, configuraciones socio demogrficas y actividades econmicas de las regiones que impiden una homogenizacin del territorio), y propone construir e implantar sistemas de Justicia Espacial o de igualdad de acceso al territorio, entendida como la posibilidad de que todo habitante, independientemente del lugar donde viva, acceda al conjunto de oportunidades que produce la sociedad. Bajo esta perspectiva, el ordenamiento territorial se torna un instrumento del Estado para equipar, mudar, administrar y organizar las actividades e implantaciones humanas pero, por sobre todo, redistribuir el crecimiento demogrfico y econmico en el territorio nacional.
La novedad del enfoque ha generado una gran cantidad de conceptos relacionados a la temtica. Una de las discusiones consiste justamente en comparar los enfoques de ordenamiento territorial y desarrollo territorial, como se ha visto en el discurso de Boisier. La idea del ordenamiento aparece como cargada del poder central que es el que ordena las relaciones sociales, es decir se trata de una nocin imperativa que incluye adems el proceso de disponer los objetos (recursos, comunidades, infraestructuras) sobre el territorio. En esta idea de ordenar los objetos y recursos, el territorio es considerado como la base fsica de las actividades humanas sobre la cual hay que ubicar a las comunidades y sistemas productivos; en sntesis, el ordenamiento implicara una visin esttica del territorio como simple soporte fsico.
Por el contrario, en el concepto de desarrollo territorial, el territorio es una estructura fsica, econmica y social fundamental para el desarrollo nacional, donde no se reciben rdenes de qu y cmo hacer, sino que sus actores tienen incidencia en el campo del poder poltico y econmico. En este enfoque el territorio es considerado como un factor dinmico e influyente, por lo que se puede suponer que la evolucin terica terminara por apropiarse del mismo.
Sin intentar agotar la discusin sobre el ordenamiento territorial y con la intencin de ilustrar la complejidad del debate sobre el mismo, se presenta a continuacin un conjunto de definiciones de este concepto.
En estas conceptuaciones es posible observar la relevancia de ciertos aspectos recurrentes:
La idea de planificacin del espacio fsico como objetivo general. La idea de poltica pblica, administrativa y estrategia de desarrollo, as como de la gestin de los recursos naturales, entre ellos el suelo. La multiplicidad de escalas del ordenamiento territorial, los espacios administrativos sub nacionales. La incumbencia casi exclusiva del Estado en el ordenamiento del territorio.
Adoptaremos aqu la definicin europea del ordenamiento territorial, que es entendida como la expresin espacial de las polticas econmica, social, cultural y ecolgica de cualquier sociedad. La misma es una disciplina cientfica, tcnica administrativa y accin poltica, concebida como prctica interdisciplinaria y global para lograr el desarrollo equilibrado de las regiones y la
organizacin fsica del espacio
Los objetivos que persiguen los planes de ordenamiento y desarrollo territorial son:
Definicin de los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades, condiciones especficas y limitaciones ecolgicas. Establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que orienten los procesos de urbanizacin, industrializacin y limitaciones ecolgicas. Mejor distribucin de la riqueza que beneficie prioritariamente a los sectores y regiones de menores ingresos y a las localidades menos favorecidas. Desarrollo regional armnico que permita corregir y superar el desequilibrio entre las grandes ciudades y el resto del pas, y entre unas regiones y otras. Desarrollo agrcola y ordenamiento rural integrado, para mejorar las condiciones de habitabilidad del medio rural y favorecer las actividades agropecuarias. Desconcentracin urbana, a partir de la reorientacin de los flujos migratorios. Desconcentracin y localizacin industrial para el desarrollo econmico espacialmente equilibrado y aprovechamiento racional de los recursos naturales. Definicin de corredores viales y grandes redes de transporte.
En el caso de los pases latinoamericanos es notoria la novedad del tema, pero tambin la rapidez con la cual varios pases comenzaron a apropiarse e institucionalizar la idea del ordenamiento territorial. Con resultados dismiles, los pases fueron construyendo visiones y concepciones diferenciadas del ordenamiento territorial en funcin a sus problemticas y estrategias definidas por los periodos histricos.
No resulta extrao que en algunos pases, como Colombia, las polticas de ordenamiento territorial expresen la doble intencin de un reposicionamiento del Estado en su territorio, luego de su retirada en la dcada de los 80 (motivada, entre otras causas, por la guerra interna que vive este pas) y de la construccin de un modelo de desarrollo sustentable, participativo y sobre todo, localizado en las unidades territoriales menores descentralizadas. En otros pases, por ejemplo Bolivia, el nfasis se dirige a la correcta utilizacin de los recursos naturales con una clara orientacin al ordenamiento productivo, en funcin a los tipos de suelo. Este aspecto, el biofsico y agrcola, es de vital importancia para los pases latinoamericanos cuyas economa dependen en gran parte de la exportacin de productos agrcolas y la expansin de los mismos es alimentada y decidida por el sistema internacional (mercados, actores, empresas). 2.1.4 Experiencias de ordenamiento territorial en Paraguay
La novedad de la preocupacin espacial o territorial en Paraguay explica la emergencia de diversas perspectivas que identifican problemas y disfunciones en la gestin de los recursos naturales y de los espacios tanto urbanos como rurales. En este sentido, el retorno a la democracia no produjo la inclusin de la temtica territorial o espacial en la discusin y la agenda del desarrollo nacional,
quizs por la primaca de la problemtica ambiental que insista en la proteccin y manejo adecuado de los recursos naturales.
Si bien se han realizado importantes esfuerzos, especialmente investigaciones, en el marco del ordenamiento territorial, el mismo fue encarado por especialistas en edafologa de modo tal que el suelo, caracterizado y valorizado en funcin a sus caractersticas fsico-qumicas y sus diferentes niveles de fertilidad agrcola y ganadera, fue el elemento clave del razonamiento. De esta manera surge la identificacin errnea entre ordenamiento territorial y ordenamiento de suelos, al confundirse el suelo o la tierra con el territorio y aceptarlos como sinnimos cuando, en realidad, el territorio es un concepto que surge a mediados de la dcada de 1970 en Europa, como eje clave de discusin en la Geografa Humana, mientras que en Amrica Latina esta disciplina era considerada como poderosa herramienta militar hasta hace al menos una dcada (Geopoltica). Por este motivo, investigadores agrnomos y forestales concibieron indistintamente los conceptos de suelo o territorio como base fsica de la actividad humana, con nfasis en las potencialidades productivas agrcolas, ganaderas, forestales y de conservacin ambiental.
La confusin conceptual imposibilit el correcto tratamiento en el Paraguay del desafo territorial desde la perspectiva geogrfica, razn por la cual la problemtica de los territorios aparece tardamente, muy ligada al manejo de los recursos naturales y como una herramienta de la gestin ambiental. Tampoco los centros de formacin e investigacin universitarios aportaron nuevas ideas sobre el tema, haciendo que la confusin se acentuara hasta imponerse, finalmente, el concepto de ordenamiento territorial como ordenamiento de las actividades en funcin a los tipos de suelos existentes y consolidarse la idea de que suelo y territorio son sinnimos y representan la misma realidad.
A pesar de ello, los estudios de ordenamiento territorial, realizados con mucho detalle en la dcada de 1990, tampoco se tradujeron en polticas pblicas de organizacin de uso de suelos. Tal el caso de las investigaciones llevadas a cabo con la cooperacin alemana (GTZ y BGR, para la regin Oriental y el Chaco respectivamente), que slo sirvieron para avanzar en el conocimiento cientfico de la situacin edafolgica del pas. En este mismo periodo y gracias a la misma fuente de financiamiento aparece una nueva tecnologa de conocimiento territorial, (la Tecnologa de la Informacin-IT) el geo referenciado, gracias al Sistema de Informacin Geogrfica (SIG), con la tcnica de imgenes satelitales de gran calidad que permitan conocer los usos y aplicaciones del territorio por parte de los actores socioeconmicos.
Esta tcnica, que goza hoy de gran popularidad entre los estudiosos de los suelos y del territorio, produjo un salto tecnolgico de gran importancia porque permiti trascender de los simples mapas y cartas militares. Estas cartas fueron durante mucho tiempo las nicas representaciones del territorio disponibles para los actores socioeconmicos y su mayor limitacin radicaba en que su formato est previsto especialmente para el uso militar, con una atencin especial en los accidentes del terreno y no en sus aspectos econmicos, sociales, demogrficos y culturales.
Sin embargo, el avance tecnolgico representado por el SIG no permiti conocer a fondo el territorio pues el salto de la arcaica y sesgada carta militar a las modernas, exactas, coloridas y atractivas imgenes satelitales, no incluy lo que podra llamarse una reflexin territorial en el sentido de incorporar los flujos de bienes y servicios, las migraciones humanas, la dispersin y concentracin de la poblacin y de las actividades productivas y menos aun de las estructuras territoriales. El gran salto tecnolgico mejor la observacin del fenmeno territorial, con fuerte nfasis en la deforestacin y uso agrcola de suelos, pero con grandes dficit en la interpretacin y anlisis de las dinmicas territoriales, donde el uso del suelo es solo uno de los componentes del enfoque.
A diferencia de los dems pases del Mercosur y de Amrica Latina, el Paraguay an no ha podido articular ni institucionalizar los esfuerzos tendientes al logro de una poltica diferenciada de ordenamiento y desarrollo territorial. Si bien existen algunas dependencias institucionales que se ocupan del desarrollo territorial, siendo la ms importante la Direccin General de Desarrollo Territorial e Integracin Regional dependiente de la Secretaria Tcnica de Planificacin de la Presidencia de la Repblica, las mismas no disponen de los recursos humanos y materiales suficientes para constituirse en motores de reflexin y propuestas concretas.
La cooperacin internacional ha aportado, de forma indirecta, suficiente experiencia en la temtica territorial al apoyar proyectos de colonizacin campesina, lo que exiga una cierta lectura y organizacin del espacio fsico. Posteriormente, a inicios de la dcada de los 90, la intervencin de los proyectos se enfoc hacia la planificacin del uso de la tierra y del manejo de los recursos naturales (Ministerio de Agricultura y Ganadera y cooperacin alemana GTZ, entre otros).
La reciente creacin del Comit Interinstitucional de Poblacin como organismo responsable de elaborar, aprobar y coordinar la ejecucin de la poltica de poblacin del Paraguay y la aprobacin de dicha poltica por el Ministerio del Interior y la Secretara Tcnica de Planificacin en julio de 2005, representa un aporte de relevancia al ordenamiento territorial, sobre todo en lo concerniente a la distribucin espacial de la poblacin. El captulo cuarto define como objetivo general de la poltica de poblacin: Mejorar las condiciones de ocupacin del territorio nacional en funcin al bienestar de la poblacin, minimizando los efectos nocivos de la alta concentracin y la excesiva dispersin demogrfica, promoviendo la utilizacin equilibrada del espacio territorial y los recursos naturales, as como la preservacin del medio ambiente (Poltica de Poblacin, 2005).
En el mismo captulo dos ejes fundamentales e innovadores se destacan ampliamente.
El primero propone la elaboracin de un diagnstico territorial como base para el reordenamiento y reorganizacin poltico administrativa del territorio, considerando sus condiciones geogrficas, socioeconmicas, demogrficas, ecolgicas, culturales e histricas; el segundo plantea la
ejecucin e impulso de los cinco ejes reguladores de la Poltica Nacional de Migraciones: a) fomento del arraigo de la poblacin en su rea de origen;
b) promocin de flujos de migracin, interna e internacional, que contribuyan al desarrollo nacional; c) intervencin en los flujos migratorios pre existentes con el fin de lograr su reorientacin; d) recuperacin de la poblacin nacional emigrada a travs de la repatriacin; e) Integracin sociocultural, econmica, poltica, jurdica y territorial de los inmigrantes a la sociedad paraguaya (Poltica de Poblacin, 2005).
Se aprecia as la aparicin de la problemtica territorial asociada a la capacidad de carga humana del suelo, tanto como el movimiento de personas en el territorio, estableciendo las estrechas relaciones entre el territorio, las migraciones y los recursos naturales. En relacin a las migraciones y la distribucin espacial de la poblacin, la modernizacin del sistema estadstico paraguayo ha posibilitado el seguimiento de las tendencias del comportamiento espacial de la poblacin.
2.2
MARCO JURIDICO DE ACTUACION
La Constitucin Nacional (1992) en su Artculo 1 - DE LA FORMA DEL ESTADO Y DE GOBIERNO expresa: La Repblica del Paraguay es para siempre libre e independiente. Se constituye en Estado social de derecho, unitario, indivisible, y descentralizado en la forma que se establecen esta Constitucin y las leyes. La Repblica del Paraguay adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana.2.2.1 De la planificacin pblica.
El Decreto N 4070/04 Art. 2 que establece que la SECRETARIA TECNICA DE PLANIFICACION es el rgano rector de los Sistemas Nacionales de Planificacin; Inversin Pblica y Financiamiento Externo, as como Estadstica Nacional y la especializacin de Recursos Humanos.
Su mbito de aplicacin: Todos los organismos y entidades del sector pblico sealados en el artculo 3 de la Ley N 1535/99 de Administracin Financiera del Estado.
2.2.1.1 La Ley N 426/94 Orgnica Departamental; Ttulo III, Del Gobierno Departamental; Deberes y atribuciones: Artculo 16.- El Gobierno Departamental tiene como objeto: a) Elaborar, aprobar y ejecutar polticas, planes, programas y proyectos para el desarrollo poltico, econmico, social, turstico y cultural del Departamento, cuyos lineamientos fundamentales debern coordinarse con los del Gobierno Nacional y en particular con el Plan Nacional de Desarrollo. Para el efecto, la Secretara Tcnica de Planificacin, o la
entidad que la sustituya, asistir tcnicamente a cada gobierno departamental en la elaboracin de los mismos, para asegurar la congruencia entre polticas y planes nacionales, departamentales y municipales; b) Coordinar planes, programas y proyectos con las Municipalidades del Departamento y cooperar con ellas cuando stas la soliciten.
2.2.1.2 Ley N 1294/87- 94/Orgnica Municipal Captulo IV: Del Objeto y la Funcin Municipal; Art. 17 El Municipio tiene por objeto: a) El bienestar de la comunidad local y su desarrollo cultural, social y material;
b) La proteccin de la salud y la seguridad de las personas; c) El fomento del civismo y de la solidaridad entre los vecinos; y,
d) La cooperacin con otras municipalidades y entidades para el cumplimiento de obras de inters colectivo, dentro de sus fines especficos.
Art. 18 Son funciones municipales: a) El establecimiento de un sistema de planeamiento fsico, urbano y rural del Municipio;
b) La construccin, mantenimiento y embellecimiento de calles, avenidas, parques, plazas, balnearios y dems lugares pblicos y de caminos que no estn a cargo de otros organismos; c) La regulacin y prestacin de servicios de aseo y especialmente la recoleccin y disposicin de residuos; d) La limpieza de vas de circulacin y lugares; e) La reglamentacin y fiscalizacin de los planos de construccin, nomenclatura de calles, numeracin de lotes y viviendas y ornato pblico; f) La creacin de servicios que faciliten el mercadeo y abastecimiento de los productos de consumo de primera necesidad como mercados, mataderos, ferias y similares, as como el control de la forma de elaboracin, manipuleo y expendio de alimentos; g) El fomento de la educacin pblica, la cultura, el deporte y el turismo; h) La cooperacin para la conservacin de los monumentos histricos, de las obras de arte y dems bienes culturales; i) La reglamentacin y fiscalizacin del trnsito, del funcionamiento de los transportes de pasajeros y dems materias relativas a la circulacin de vehculos; J) La reglamentacin y fiscalizacin de los espectculos pblicos, publicidad comercial, actividades deportivas y recreativas, tendientes a preservar la moral pblica y las buenas costumbres; k) La reglamentacin sobre apertura y funcionamiento de casas de empeo y de institutos municipales de crdito.
Por otro lado, a rigor de la descentralizacin, es slo un requisito para alcanzar el propsito ltimo, que impuls la inclusin de esta figura en la Constitucin Nacional, y que motiv la creacin de las gobernaciones: el desarrollo regional.
Justamente la Gobernacin Departamental tiene el cometido no slo de coordinar sus actividades con las de las distintas municipalidades del departamento y con las acciones del Gobierno Central en su jurisdiccin, sino la de preparar los planes, programas y proyectos de desarrollo, que debern compatibilizarse con el Plan Nacional de Desarrollo (Art. 163 de la Constitucin Nacional). Vale decir, la utilizacin de la planificacin regional como instrumento de operacin de las Gobernaciones.
Como existe relativa experiencia concreta respecto a esta actividad en los Departamentos, la STP tiene un papel fundamental que debe cumplir en este campo, razn por la cual la Ley N 426 en su Art. 15 establece que () la STP () asistir tcnicamente a cada Gobierno Departamental en la elaboracin de los mismos (planes).
El asesoramiento de la STP no solo ser busca capacitar al personal tcnico de las Gobernaciones, tambin busca con su participacin () asegurar la congruencia entre polticas y planes nacionales, departamentales y municipales (Art. 15 de la Ley 426).
2.2.2
De los royalties y su distribucin
El marco jurdico que regula la administracin, distribucin, porcentaje y tipo de gastos de los Royalties y compensaciones se encuentra constituido por las siguientes leyes y decretos:
Ley 1309/98; establece qu porcentaje de los royalties y compensaciones debe ser distribuido a la administracin central y a los gobiernos municipales y departamentales. Tambin determina cuales son las instancias responsables, el plazo y las condiciones para realizar el depsito de estos recursos.
Leyes 1829/01, 2391/04, 2442/04 y 2824/05; las cuales modifican consecutivamente el listado de gobernaciones y municipios directamente afectados por las hidroelctricas Itaip y Yacyreta. Es importante sealar que los porcentajes que reciben las gobernaciones y municipios afectados de manera directa, son superiores al resto.
Decreto 7888/06; reglamenta el sistema de distribucin y depsito de los recursos provenientes de royalties y compensaciones, establece procedimientos para la asignacin y transferencia de fondos a los gobiernos departamentales, municipales y entidades afectadas.
Ley 2979/06; regula qu tipo de gastos, en que reas y cul es el porcentaje en que las gobernaciones y municipalidades deben aplicar los recursos provenientes de los royalties, compensaciones y otros.
Otras leyes relacionadas a la utilizacin de Royalties y compensaciones son las siguientes: Ley 3148/06; Aprueba el presupuesto General de Gastos de la Nacin para el ejercicio fiscal 2007 (ao fiscal sujeto a la investigacin de campo), El captulo III, Art. 101 y 102, tiene relacin con la
trasferencia de royalties y compensaciones. Esta ley aprueba adems el clasificador presupuestario de ingresos, gastos y financiamiento del Presupuesto General de la Nacin para el ejercicio Fiscal 2007 con el cual deben coincidir los cdigos y conceptos del presupuesto de ingresos y gastos de las municipalidades.
Decreto 8885/07; Reglamenta la Ley N 3148/06 Que aprueba el Presupuesto General de la Nacin para el ejercicio fiscal 2007. En relacin a royalties y compensaciones, establece nuevos requisitos para las trasferencias (que se suman a los establecidos con anterioridad a este decreto). Capitulo XII, Art 108, 109, 110, 111, 112, 113.
Ley 1535/99; De Administracin Financiera del Estado. Ley 2051/03; De Contrataciones Pblicas. Ley 3439/08; Que modifica y amplia la anterior. Ley 2148/03; Que crea el Sistema de Infraestructura Vial del Paraguay. Ley 2419/04; Que crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT). 2.3 DE LA FUNCION PBLICA Y DEL GOBIERNO LOCAL 2.3.1 De los funcionarios pblicos
Resulta sumamente significativo en este medio, verificar las capacidades de los agentes pblicos que gestionan, o dicho de otro modo, tienen la responsabilidad de gerenciar tan importantes recursos provenientes de los royalties y compensaciones que son puestos bajo nuestra investigacin.
En este sentido, son clarificadoras las expresiones de la nueva Ministra de la Funcin Pblica, quien a poco de asumir, manifestaba a los medios de comunicacin que hay personas que estn haciendo trabajos para los que no estn capacitadas, otras que realizan trabajos para los que estn sobre capacitadas mientras que hay otras que ni estn capacitadas ni realizan ningn trabajo especfico". El titular periodstico remataba lo expresado con un empaado Gerentes pblicos apenas terminaron el colegio; defina la crnica que apenas un cuarto de todos los gerentes de la administracin pblica apenas termin la secundaria, de acuerdo con un dramtico informe de la Secretara de la Funcin Pblica sobre el nivel de instruccin del personal del Estado.
De acuerdo con el documento, casi cinco mil puestos estn ocupados por personas que solo poseen ttulo de bachiller, o incluso menos que eso. Aunque parezca increble, hay 202 personas ocupando cargos de relevancia que apenas si concluyeron la educacin primaria. Apenas el siete por ciento de los gerentes posee algn nivel de especializacin, un masterado o un Phd.
El PhD es el doctorado de investigacin ms comn en los pases anglosajones y en muchos pases europeos. El trmino viene de la abreviacin del latn "Philosophi Doctor". Es el mayor grado acadmico que se puede alcanzar en cualquier carrera.
Solo 36 personas que ocupan cargos gerenciales en la Administracin Pblica paraguaya poseen un Phd. En contrapartida, hay 3.193 bachilleres, los 202 egresados de la primaria que ya fueron mencionados y unos 1.156 sobre los que ni siquiera se tienen datos oficiales.
El informe de la Secretara de la Funcin Pblica no incluye al resto del personal del Estado. La futura titular de la entidad, expresaba la crnica, dar a conocer esta tarde un plan inicial de reforma y reestructuracin del sector. Y un diagnstico ms acabado sobre la situacin del funcionario en general.
El nivel de instruccin de los cargos gerenciales dicen mucho sobre la calidad del servicio pblico en el pas. Un estudio reciente sobre la eficiencia en la gestin gubernamental en los pases que alcanzaron mayores tasas de crecimiento econmico en los ltimos aos (casi todos del Asia) dan cuenta de la importancia de contar en el Estado con los mejores recursos humanos. A mayor eficiencia gubernamental, mejores resultados en el sector privado.
2.3.2
De la estructura institucional local
Actualmente una Organizacin No Gubernamental denominada Gestin Ambiental (GEAM) implementa la iniciativa Transparencia en Royalties, que cuenta con financiamiento del programa Umbral, y refiere en su pgina WEB21 el resultado de investigaciones realizadas a municipios y gobernaciones respecto a su capacidad institucional, tanto de recursos humanos como de financieros para hacer frente a las demandas ciudadanas y del potencial de gestin que esta proyecta como de su percepcin desde la comunidad.
En este sentido, en el rea sujeta a nuestra investigacin, es decir en Itapa, la mencionada iniciativa resalta de manera asombrosa que los distritos menos urbanizados presentan mayores vulnerabilidades respecto al manejo y aplicacin de fondos, con incidencias por dems importantes de los recursos provenientes de los Royalties respecto a sus ingresos propios y consecuentemente menores capacidades de gestin, con recursos humanos inapropiados y sin instruccin en el manejo de dichos fondos ni de las caractersticas propias de su utilizacin.
Todo esto trae aparejado, el advenimiento a personas inescrupulosas forneas que con el verso de actuar de gestores ante el poder central y con la presentacin de trpticos, folletos y nuevas ideas de inversin que deslumbran al paladar local de sus autoridades y funcionarios gerenciales con lo cual sucumben en prcticas muchas veces ajenas al buen gobierno y distraen o postergan el Desarrollo Local.
21
www.transparenciaenroyalties.org.py
2.3.3
De la presencia y actuacin de las instituciones
La presencia de las distintas reparticiones del Estado, tanto del poder central como departamental se encuentran asentadas en las cabeceras departamentales; y con suerte, en distritos urbanos de importancia comercial relativa al trnsito vehicular.
Las mismas, operan no slo en el mbito de su competencia legal, de manera inconsulta y como compartimientos estancos, muchas veces con roles superpuestos y esfuerzos duplicados para un mismo fin, que desorientan a sus mismos funcionarios como a los pobladores y demandantes para determinar a qu institucin o quienes recurrir.
A tal punto, que refieren algunos funcionarios municipales que desconocen el alcance de sus responsabilidades, como de planes de desarrollo; tampoco recuerdan reuniones con autoridades locales de otras agencias gubernamentales y ni siquiera de autoridades del gobierno departamental o del poder central.
Asimismo, los recursos financieros son siempre insuficientes para las demandas de infraestructura y como desconocen el universo de organizaciones de la sociedad civil que operan en la zona, slo se remiten a paliar las necesidades ms urgentes de los agentes sectoriales y partidarios que encabezan las solicitudes de asistencia financiera para proyectos de inversin social. En dicha dinmica de asignacin de recursos slo se priorizan recursos a dicho conjunto de personas sin criterio tcnico ni perspectivas de desarrollo econmico y social de las personas o de su territorio ocupado.
2.3.4
Evaluacin de la entidad de fiscalizacin superior sobre control de obras pblicas (COP) en Paraguay. Generalizacin de hallazgos observados en Auditoras, conforme la Memoria Institucional
de la Contralora General de la Repblica (CGR)22 correspondiente al ao 2007;
Falta de planes y programas de desarrollo locales y regionales. Falta de diseo ejecutivo, consecuentemente cmputo y presupuesto real; adems no se realiza la composicin de precios unitarios de los rubros, sto trae aparejado la utilizacin de frmulas de reajuste que no representan a cabalidad las incidencias reales de los diferentes componentes o insumos, por tanto, no pueden restituir el equilibrio financiero econmico, sino por azar y no como producto de una labor tcnica de rigor. Deficiencia de control interno, fiscalizacin principalmente y administrativo para exigir cumplimiento de condiciones tcnicas, formales y legales.
22
www.contraloria.gov.py
Pagos indebidos por menores cantidades de obras que las realmente ejecutadas, por incumplimientos de especificaciones tcnicas, duplicacin de pagos, pagos adelantados por rubros an no ejecutados. Utilizacin de pliegos de carcter general no ajustados a la realidad propia de cada localidad. Transferencias de royalties no cuentan con debido seguimiento y control, en especial lo concerniente a rendicin de cuentas de las comisiones. Provisin de materiales, sin existir pedidos formales o que stos no cumplan los requisitos legales. Repeticin de hallazgos, verificados en seguimientos, inobservancia de
recomendaciones de auditoras anteriores.
2.4
RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRESARIAL (RSE)
Arrancamos en la definicin de las palabras claves:
Ciudadano: es una persona que es capaz, en cooperacin con otros, de crear, transformar o conservar el orden social, que esa persona quiere vivir, cumplir o proteger para su dignidad y la de todos. La conciencia: Est conformada por diversos elementos (distinciones, juicios, emociones, posturas, etc.) que definen una forma particular de estar-en-el-mundo, de ver la vida y de dar sentido a lo que nos acontece y de la cual derivan nuestros patrones estables de comportamiento y el modo de ser que nos caracteriza. Es nuestra estructura interna de coherencia para ordenar la vida y el mundo.23 La solidaridad: Es la capacidad de una persona o institucin de construir y/o producir bienes y servicios para contribuir al beneficio y dignidad de otros. En las palabras de la periodista colombiana Marianne Ponsford: La solidaridad, ya lo sabemos, es una virtud ms bien aburrida. No tiene buena prensa, no tiene morbo ni glamur. Pero es una virtud que requiere una inmensa dosis de imaginacin. Y sin imaginacin, sin la capacidad de ponernos en el lugar del otro, es imposible formar parte cabal de una sociedad La dignidad humana: Es hacer posibles y cotidianos los derechos humanos para todos los miembros de la sociedad. El capital: Los bienes tiles acumulados (para la vida digna). El capital financiero como instrumento para crear pasivos sanos. El saber acadmico y cultural acumulado. La infraestructura que disminuye la vulnerabilidad y aumenta la seguridad. El capital institucional que sostienen las relaciones y las transacciones incluyentes y aumentan la participacin. El medio ambiente.
23
Echeverra, Rafael (2003). Newfield Consulting, Weston
Los contratos. Solo las transacciones y contratos ganar-ganar generan riqueza y aumentan la equidad. (NASH). Los productos de la Solidaridad/Riqueza: La gobernabilidad. La organizacin. La abundancia de bienes pblicos. La confianza. La responsabilidad empresarial. El cuidado. En los pases democrticos, la ciencia de la asociacin es la ciencia madre, el progreso de todo lo dems depende de ella. Alexis De Tocqueville La Democracia en Amrica
La organizacin: Uno de los indicadores importantes de pobreza es no estar organizado. La organizacin convierte a los individuos en actores sociales para proteger, concertar y hacer converger intereses. La organizacin produce autorregulacin y proteccin de los derechos. Cuando la persona no est organizada no se siente obligada a respetar reglas con los otros ni con la sociedad (no tiene autorregulacin) y al mismo tiempo, su aislamiento facilita que otros le violen sus derechos (no tiene proteccin social).
Lo que llamamos tejido social se refiere al entramado que generan entre s las diferentes organizaciones. A mayor nmero de organizaciones que generan transacciones ganar-ganar, mayor dinmica, fortaleza y autorregulacin logra la sociedad. El smil es textil: a mayor entramado y mas hilos ms fuerte la tela.
Las organizaciones intermedias o de interfase (Asociaciones, Federaciones, Confederaciones, Gremios, etc.) Son organizaciones que pueden convertir las decisiones macro en alternativas micro y/o identificar problemas micro para transformarlos en alternativas macro.
Quin construye lo pblico: LAS ELITES. Todas aquellas personas cuyas decisiones pueden modificar los modos de pensar, sentir o actuar de grandes sectores de una poblacin: Los intelectuales. Los comunicadores. Los polticos. Los administradores del Estado. Los Empresarios. Los Directivos y Lderes de las ONGs . Los Directivos y Lderes de las organizaciones intermedias. Los lderes de las comunidades organizadas.
Dnde se construye lo pblico: En los espacios para la deliberacin, la concertacin y las decisiones:
El Estado y la poltica poltica. En los medios de comunicacin e industrias culturales culturales. En los sistemas del saber; produccin cientfica, sistemas de informacin, sistema educativo y mercados mercados. En los sistemas intermedios que hacen de lo pblico lo cotidiano y viceversa pblico viceversa.
Entonces, la respons responsabilidad social empresarial (RSE) es la capacidad de una empresa de a compartir la vida y la historia de la sociedad en la que est inserta. L RSE se manifiesta La (entre otros indicadores) por: La capacidad de producir bienes y servicios que contribuyan a l dignidad humana la (criterio tico de la produccin y la rentabilidad). La capacidad de producir externalidades positivas y controlar las externalidades controlar negativas. La capacidad de fortalecer las instituciones y bienes pblicos. La probidad en los contratos y transacciones fundadas en el criterio ganar ganar-ganar (criterio para aumentar la riqueza con equidad).
Cuando amamos cuidamos y cuando cuidamos amamos (), el cuidado constituye la categora Cuando central del nuevo paradigma de civilizacin que trata de emerger en todo el mundo. El cuidado asume una doble funcin de prevencin de daos futuros y regeneracin de daos pasados 24 pasados.
Los 3 sectores que constituyen la justicia social y la gobernabilidad
24
Leonardo Boff cofundador de la Teora de la Liberacin.
Algunos conceptos y criterios pragmticos (Bernardo Toro)25: Condicin esencial para tener RSE: Conocer y compartir la historia, las formas de vida del entorno en dnde se encuentra inmersa la compaa y preguntarse cmo manejar el problema de la energa. Esto significa que hay que lograr que todos tengan un lugar en el mundo, es decir que cada individuo pueda actuar como actor social, lo que slo es posible cuando hay organizacin social. Los actores sociales estn en una organizacin y estn organizados. Actuar como actor social significa que pueda poner en juego sus intereses.
Tareas para poder ejercer la RSE: Fortalecer la organizacin, porque la organizacin permite que toda la energa que se tiene entre de forma ordenada al entorno.
La sociedad tiene 3 sectores: El primer sector es la institucionalidad del Estado. El segundo sector que es la institucionalidad con nimo de lucro. Y el tercer sector que es la institucionalidad sin nimo de lucro: sto no significa abnegar la necesidad de buscar mrgenes de beneficio, la diferencia est en la aplicacin que se haga de los recursos obtenidos. Sin nimo de lucro no es sinnimo de pobreza, ni que no puede tener beneficios, etc. Los empresarios deben hacer que la sociedad comprenda esto. El segundo y tercer sector es lo que llaman la sociedad civil, para distinguirlo del primer sector que es lo que se llama la sociedad pblica.
La sociedad civil y el Estado se diferencian en que en el Estado slo se puede hacer lo que est legislado, en la sociedad civil se puede hacer todo lo que no est prohibido. Esto surge, que al poder hay que ponerle control y la nica forma de hacerlo es que solamente pueda hacer lo que est legislado. En cambio en la sociedad civil yo puedo hacer todo lo que no est prohibido, por eso la sociedad civil es la sociedad de la creatividad, de la invencin.
Todo lo que no est prohibido producir se puede hacer en la empresa, Todo lo que no est prohibido organizar se puede hacer en la sociedad civil. El margen de creatividad de la sociedad civil es muy grande.
Estn las empresas que su responsabilidad social va creciendo en la medida en que va dilucidando qu es lo que le corresponde solamente hacer a l. Cules son las actividades que tiene que hacer con el Estado: aprender a trabajar con las ONG`s, no necesariamente haciendo fundaciones empresariales, aprender a trabajar con estas organizaciones les permite ampliar su marco de penetracin de mercado, porque la primera RSE que hay es la supervivencia de la empresa.
La segunda es la produccin de bienes y servicios que contribuyan a la dignidad humana, el gran25
Filsofo, Fsico y matemtico colombiano - Asesor Estratgico Fundacin AVINA.
desafo de la concepcin de la productividad es slo ese y es ah donde la creatividad no se desarrolla eficientemente y es eso lo que hace la diferencia entre los grandes empresarios y los otros. El que logra ver cmo son las formas productivas que contribuyan a la dignidad humana son los que se estn llevando los mejores mercados.
Porque al fin y al cabo una empresa es una organizacin para convertir insumos en bienes (el oro en joyas). Esa capacidad de valor agregado es lo importante. La tercera es la penetracin de los mercados, en esto somos tremendamente responsables. Slo 26% de nuestras sociedades latinoamericanas usan el sistema bancario26, no hay cosa ms grave en una sociedad, para crear riqueza, que eso sea as porque la riqueza es el resultado de crear pasivos sanos (crdito). No es el dinero el que hace la riqueza, son los pasivos los que hacen la riqueza.
Como la penetracin bancaria no es fuerte, el dinero se vende muy caro. Entonces la creacin de pasivos se vuelve ms difcil y si no se pueden crear pasivos, no hay creacin de riquezas.
La nica forma de convertir 3 en 10 es a travs de pasivos sanos. El crdito es lo que permite que 3 se conviertan en 10 y es as como una sociedad va aumentando su riqueza.
Cuando uno dice que la penetracin de la banca es de 30%, Ud. est eliminando la chance de crear pasivos al 70%. Entonces la mayor responsabilidad de un banco es el lograr penetrar y permitir a los sectores populares crear pasivos.
La cuarta responsabilidad es el precio, el problema es cmo manejarlos para que el bien sea accesible a todos.
La quinta es la obsolescencia, la durabilidad del producto. El problema es que con el concepto de desechable el nico perjudicado es el pobre, que es lo que pasa con el avance de la tecnologa, la manera en que estamos manejando la obsolescencia no est contribuyendo a la inclusin sino a la exclusin. Con el concepto de activar los mercados se gan el concepto de obsolescencia y este hace que se genere un GAP27 tremendo en la sociedad.
El problema es cmo generamos condiciones para que la gente adquiera pasivos nuevos, la nica forma de hacerlo es con el precio, la penetracin y la obsolescencia.
Si Ud. baja el precio puede correr ciertas barreras y eso le permite generar pasivos, si la cosa dura puedo comprar primero una, despus otra, si la cosa se desgasta muy rpido me quedo gastando mi ingreso en la misma cosa.
26 27
Hernando de Soto- El Misterio del Capital. Siglas que refieren al trmino Gente que Adquiere Pasivo- GAP
La ltima responsabilidad es la organizacin: en la medida en que la empresa contribuya a que la gente se organice en todas las formas de organizacin para jugar a las cartas, cuidar el barrio, hablar de poltica, estudiar, etc. La capacidad de una sociedad de protegerse y proteger no depende de la polica, del ejrcito, de los polticos, depende de la organizacin.
El cambio lo hace gente comn y corriente y no de prceres e iluminados. La grandeza y miseria de una sociedad es producida por gente comn y corriente. Entonces la gente es capaz de participar en esa historia y no en la que se les ensea a los nios.
En el cuadro anterior, la persona C dice que mejor solo que mal acompaado entonces vive solo, su organizacin es el mismo. Yo me vuelvo rico solo. B es un poco ms sociable, tiene un pequeo grupo, por otro lado A sostiene que la nica forma de actuar en la sociedad es a travs de la organizacin entonces pertenece a distintos grupos y asociaciones.
Si alguien le viola un derecho humano a C este grita solito, B tiene un grupito a quien quejarse, en cambio el que le viole un derecho humano a A, se mete en un lo porque mueve mucho la sociedad, porque ser importante en una sociedad no es tener plata, ser importante en una sociedad es tener muchos contratos sociales y eso significa pertenecer a diferentes tipos de organizaciones con una finalidad.
Pongamos el problema por el contrario, usted quiere actuar mal en la sociedad: C el da que amanezca bravo le pone una bomba a la sociedad, que se joroben todos, B va a hacer lo mis