eficacia de los derechos sociales: análisis de las sentencias de tutela y de las políticas...
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Fecha de recepción: 11 de abril de 2010Fecha de aprobación: 26 de mayo de 2010
EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES: ANÁLISIS DE LAS
SENTENCIAS DE TUTELA Y DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA SU
PROTECCIÓN EN LA SUBREGIÓN DEL MAGDALENA MEDIO ANTIOQUEÑO*
* Informefinaldelainvestigación“Eficaciadelosderechossociales:análisisdelassentenciasdetutelaydelaspolíticaspúblicasparasuprotecciónenlasubregióndelMagdalenaMedioAntioqueño2001-2007.”FinanciadoporelComitéparaelDesarrollodelaInvestigación–CODI–yporlaDireccióndeRegionali-zacióndelaUniversidaddeAntioquiaenlaconvocatoriadeproyectosdemenorcuantíaparaelaño2008.EldesarrollodeestetrabajonohubierasidoposiblesinelapoyodelcoinvestigadoryestudiantedelasedePuertoBerríodelaUniversidaddeAntioquia,CristianLeonelGuardiaLópezysinlalabordelosochoauxiliaresdeinvestigacióndelproyecto.
Autora:AlejandraEcheverriJaramilloTítulo:EdgarMorinTécnica:ÓleoconespátulaDimensiones:100x70Año:2009
EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES: ANÁLISIS DE LAS SENTENCIAS DE TUTELA Y DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA SU PROTECCIÓN EN
LA SUBREGIÓN DEL MAGDALENA MEDIO ANTIOQUEÑO
Luisa Fernanda Cano Blandón**
RESUMENLaimplementacióndepolíticaspúblicasconstituyeelinstrumentoporexcelenciaparalograrlaeficacianormativadelosderechosconstitucionales,especialmentedelosllamadosderechossociales,locual,hastaahora,hasidomásunalabordelosjuecesconstitucionalesquedelosórganosdemocráticos.Por tanto, seesperaqueante laexistenciadepolíticaspúblicasparaatendertalesderechos,sereduzcaelnúmerodeaccionesdetutelaparademandarsuprotecciónencasosparticulares.EnelproyectodeinvestigacióndesarrolladoenlosmunicipiosdeMaceo,PuertoNareyPuertoBerrío,seanalizólaproteccióndelosderechossocialesporpartedelosjuecesconstitucionalesvíaaccióndetutelacomoindicadordesugarantía–oausenciadeésta–medianteaccionespúblicas.
Palabras clave: Derechossociales,políticaspúblicas,enfoquedederechos,juezconstitucional.
EFFECTIVENESS OF THE SOCIAL RIGHTS: ANALYSIS OF THE “TUTELA” JUDGMENT AND THE PUBLIC POLITICS FOR THEIR PROTECTION
IN THE MAGDALENA MEDIO IN ANTIOQUIA
ABSTRACT
Theimplementationofpublicpoliticsconstitutestheinstrumentparexcellenceforattainthenormativeefficacyoftheconstitutionalrights,speciallythecallssocialrights,which,uptonow,hasbeenaworkoftheconstitutionaljudgesanddon´taworkofdemocraticorgans.Inthisway,isexpectedthatbeforetheexistenceofthepublicpoliticsforattendthoserights,thenumberof“tutela”actions fordemand theirprotection inparticularcases reduces. In theprojectofinvestigationdevelopmentinthetownsofMaceo,PuertoNareandPuertoBerrío,wasanalyzedtheprotectionofsocialrightsmadefortheconstitutionaljudgesthrough“tutela”actionhowindicatoroftheirguarantee–orabsenceofthis-bymeansofpublicactions.
Keywords: Socialrights,publicpolitics,focusofrights,constitutionaljudge.
** MagísterenGobiernoyAsuntosPúblicosdelaFacultadLatinoamericanadeCienciasSociales(FLACSO),SedeMéxico.AbogadadelaUniversidaddeAntioquia.ProfesoradetiempocompletodelaFacultaddeDerechoyCienciasPolíticasdelaUniversidaddeAntioquia.MiembrodelGrupodeInvestigaciónDerechoySociedad.Correoelectró[email protected]
EstudiosdeDerecho-Estud.Derecho-Vol.LXVII.Nº149,Junio2010.FacultaddeDerechoyCienciasPolíticas.UniversidaddeAntioquia.Medellín.Colombia
EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES: ANÁLISIS DE LAS SENTENCIAS DE TUTELA Y DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
PARA SU PROTECCIÓN EN LA SUBREGIÓN DEL MAGDALENA MEDIO ANTIOQUEÑO
Esteescritobuscacumplirtrespropósitos.Enprimerlugar,presentarlafunda-mentaciónconceptualylametodologíadelproyectodeinvestigaciónquedaori-genalasreflexionesqueaquísesugieren,proyectodesarrolladoenelMagdalenaMedioantioqueñoconelapoyodeunestudiantecoinvestigadoryochoauxiliaresdeinvestigaciónqueseencargarondeficharcercadequinientosexpedientesdetutelaenlosmunicipiosdePuertoBerrío,PuertoNareyMaceo,fichasquesirvie-rondefuenteparaanalizarlosderechosinvocadosyprotegidosenlassentenciasdetutelaestudiadasycompararlaproteccióndederechossocialesdesdeelpuntodevistajudicialydesdelaspolíticaspúblicas,enmateriasocial,diseñadasenlosmencionadosmunicipiosdeestasubregiónantioqueña.1
Elsegundopropósitoesabordarlaspolíticaspúblicas,enelcamposocial,comounaopciónparalaexigibilidadnojudicialdelosderechossociales,2asícomolareferenciajurisprudencialdelconceptodepolíticaspúblicasenelpaísapartirdelafiguradelestadodecosasinconstitucionaly,laeventualcreaciónjurisprudencialdeunderechosubjetivoapolíticaspúblicasinexistente,hastaelmomento,enelordenamientopositivonacional.Asímismo,enestepunto,sepretendeabordarelconceptodepolíticaspúblicasconenfoquedederechoscomounaposibilidaddeconciliarloaparentementeinconciliable,eldiscursodelosderechosylalógicaeconómicadelaasignaciónydistribuciónderecursosfundamentadaenelprincipiodeescasezyenlaeficienciadelaspolíticaspúblicas.
1 LosmunicipiosquehacenpartedeestasubregiónsonPuertoBerrío,PuertoNare,Maceo,Caracolí,YondóyPuertoTriunfo.Lainformaciónserecolectóenlosjuzgadosubicadosenlostresprimerosmunicipios,envirtuddeladistanciaqueexisteentrelaseccionaldelaUniversidaddeAntioquiaubicadaenPuertoBerrío,alacualpertenecenlosauxiliaresdeinvestigación,ylosmunicipiosquefuerondescartadosparaelrastreo.
2 CanoBlandón,LuisaFernanda(2005).“Underechopuedeserexigidoporsutitularmediantemúltiplesmecanismos–considerandolasvíaslegales,obviamente–talescomoprotestasymanifestacionespúblicas,peticiónporvíaadministrativadesucumplimiento,huelgas,entreotros(…)Encambio,decimosqueunderechoesjusticiable,oquesecaracterizaporsujusticiabilidad,cuandoesposiblequesutitularpongaenconocimientodelaautoridadjudicialpertinente,lavulneracióndesuderecho,conelfindequesea eljuezquienimpongacoactivamenteelcumplimientodelaobligación”.
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Yenterceryúltimolugar,elescritopresentalosresultadosdeltrabajoempíricodesarrolladoenlosmencionadosmunicipiosdelMagdalenaMedioantioqueño,cuyainformaciónpermitióexplorarlarelaciónexistenteentrelasdosvíasprincipalesparalaproteccióndelosderechossociales:unaquepodríadenominarseprincipal,mediantelaformulaciónyejecucióndepolíticaspúblicasdelordenlocalquega-ranticenelbienjurídicoqueprotegen3yotrasubsidiaria,mediantesentenciasdetuteladirigidasalaproteccióndelosderechossocialesencasosconcretosfrentealaposibleamenazadesuviolaciónofrenteasuviolaciónefectiva.
Enestesentido,existeunarelacióninversamenteproporcionalentreaccióndetu-telaypolíticaspúblicas,segúnlacual,“enlamedidaenquelaspolíticaspúblicascontribuyanalplenoejerciciodelosderechos,lapoblacióntendrámenosmotivosparaacudiralosmecanismosjudicialesparareclamarlos”,(PérezMurcia,2007:75)enotraspalabras,seesperaqueamayorgastopúblicosocial,menornúmerodeaccionesdetutelaseinterpongasolicitandolaproteccióndederechossociales.A la inversa,sielnúmerodeaccionesde tutela incoadasesaltoo incrementa,puede entenderse comouna señal de ausenciadepolíticaspúblicas enmateriadederechossocialesocomosíntomadeque,peseasuexistencia,talespolíticaspresentandeficiencias.
Por loanterior, laCorteConstitucionalensentenciaT-760de2008, relativaalderechoalasalud,estableciócomoindicadordelcumplimientodesuprovidencia,lareduccióndelapresentacióndeaccionesdetutelaenelpaísparaaccederalosserviciosdesalud.
Durantemásdeunadécadalaspersonashantenidoqueacudiralaaccióndetutelaparaquelajusticiaresuelvacontroversiasquehabríanpodidoserdirimidasdemanerageneralporlosórganoscompetentesderegulación.Estefenómeno constituye un claro indicio acercadelasfallasenlaregulacióndelsistemadesalud,locualasuvezeselfundamentodelasórdenesgeneralesatinentes a corregir dichos problemas.Por esta razón, las decisiones queadoptenlosórganosderegulaciónencaminadosacumplirlapresentesen-tenciadebennecesariamenteconduciraunresultadoquefaciliteelaccesodelaspersonasalosserviciosdesaludyqueeventualmentedisminuyalaproporcióndetutelaspresentadasparaello.
(…)
Talesindicadoressondeenormetrascendenciaysignificaciónparaverificarsilosobjetivosdelapolíticapúblicaenmateriadesaludseestánlograndoysilosmediosdiseñadosparaalcanzarlossonidóneos.4[Cursivafueradetexto]
3 Enestecasonosreferimosa laalimentación, lasalud, laeducación,el trabajo, laseguridadsocialy lavivienda(Arango:2005:347).
4 CORTECONSTITUCIONAL.SentenciaT-760de2008.M.P.ManuelJoséCepedaEspinosa.
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Estainquietud,quemotivólaejecucióndelproyectoenmención,seinscribedentrodeuninterrogantedemayortrascendenciaacercadelarelaciónentreelderecho,losderechosylaspolíticaspúblicas.Alrespectovalelapenahacerunaprimeraaclaración:lalenguainglesadiferencialostérminospolitics y policy, parareferirsealaactividaddeconsecuciónypermanenciaenelpoder,elprimero;yalinstrumentopormediodelcualsepretendedartratamientoalosproblemaspúblicos,elsegundo.5
Enespañol,encontraste,utilizamoseltérmino“política”paraambasdefinicionesylaformacomosehandiferenciado,hastaahora,esusandoenpluralelsegundoconceptoalhablardelaspolíticas.Similarsituaciónsucedeconeltérmino“derecho”,puestoqueenespañollousamosindistintamenteparaaludiralconjuntodeinstitucionesqueregulanelcomportamientohumano,comoparahacerreferenciaalafacultadotorgadaaunsujetoparaexigirelcumplimientodedeterminadobienjurídico.
Eninglés,porelcontrarioseutilizaeltérminolaw paraelprimerconceptoyright paraelsegundo.Porloanterior,esnecesarioexplorarlarelaciónentrelaspolíticaspúblicasyelderechocomomarcoreguladordecompetencias–entendidocomolaw–porunladoy,entreéstasylosderechos–entendidoscomorights–porelotro.Estaúltimadenominación,eslaquepermiteacercarnosalllamadoenfoquedederechosenlaspolíticaspúblicasqueseabordaráenelsegundoapartado.
Laejecucióndelainvestigaciónsedividióendosetapas,laprimerabuscabaex-ploraryrecolectarinformaciónsobrelasaccionesdetutelafalladasentre2001y2007,tareaquesellevóacaboenochodespachosjudiciales:losseisjuzgadosdelmunicipiodePuertoBerríoylosJuzgadosPromiscuosdePuertoNareyMaceo,fichándoseun totalde478expedientesde tutelaarchivadosencadadespacho.PosteriormentesesistematizólainformaciónenelprogramaestadísticoEpiInfo.6
5 SalazarVargas(2009:32)indicaque“lapalabrapolíticatienetresacepcionesbiendiferentes.Laprimeracorrespondealaexpresióninglesapolitics conlacualsedesignalaprácticadelacompetenciapolítica,especialmenteentrepartidosyatravésdeestrategiasdesarrolladasporlospolíticosprofesionales.Eslaactividaddirigidaalaconquista,ejercicioymantenimientodelpodero,comoalgunoslodenominan,es“elartedeloposible”.Lasegundahacereferenciaalvocabloingléspolityconlacualseentiendelaestructuraylaorganizaciónpolítica.Laterceraeselvocablopolicy (policiesenplural)consignificadodedirectrizocursodefinidodeacción,deliberadamenteadoptadoyperseguidoparaconseguirundeterminadofin”.
6 Encadajuzgadoserealizóuninventariodelnúmerodeaccionesdetutelapresentadasentreenerode2001ydiciembrede2007,conloslibrosradicadoresdecadaaño,obteniendountotalde800accionesysedecidiórevisarlatotalidaddeexpedientesencontradosdeesteperiodo,pesealocualelinventarionocoincidióconelnúmerodefichaselaboradas(478)porvariascircunstancias,entreellaselenvíodelaacción,despuésdeadmitida,aotrodespachocompetenteoladuplicidaddelainformaciónenloslibrosradicadores,hechoquesetuvoencuentaparaelanálisisestadístico.Ladistribucióndeexpedientesrevisadosporjuzgadoeslasiguiente:57enelJuzgadoPrimeroPromiscuoMunicipaldePuertoBerríoacargodelauxiliardeinvestigaciónJuanAlbertoZapataZapataydelcoinvestigadorCristianLeonelGuardiaLópez;77enelJuzgadoPromiscuodeFamiliadePuertoBerríoacargodelauxiliarLuisEduardoPeláezJaramillo;69enelJuzgadoPenaldelCircuitodePuertoBerríoacargodelauxiliarGonzaloAndrésGiraldoMarín;89enelJuzgadoCivildeCircuitode
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La segundaetapa consistió en la revisióndenormasydocumentosquedierancuentadelasaccionespúblicasimplementadasenelperiododeanálisisenmateriasocialenlosmunicipiosobjetodeestudio,informaciónquesecomplementóconentrevistasaactoressocialesypolíticosconincidenciaenestosmunicipios.Elpasofinaldelainvestigaciónconsistióenverificarsi,enefecto,sehareducidoelnúmerodeaccionesdetutelapresentadasenlasubregiónenrespuestaaldiseñoeimplementacióndepolíticaspúblicasenmateriadederechossociales,losmismosque,hastaelmomento,hantenidounaprecariaprotecciónenlosmunicipiosdelMagdalenaMedioantioqueñoquehicieronpartedelainvestigación;ellosepuedeverificarenelÍndicedeNecesidadesBásicasInsatisfechas–NBI–,elcualindicaqueel38.4%deloshogaresdelmunicipiodePuertoBerríonotieneaseguradounnivelmínimodesubsistencia,cifraquesereducea35.4%deloshogaresenelmunicipiodeMaceoya31.9%enPuertoNare.7
1. LOS DERECHOS SOCIALES: TIERRA FÉRTIL PARA EL DISCURSO CONSTITUCIONAL
Losderechossocialessurgencomoresultadodelaampliacióndelosbienesjurídicosquesonobjetodeprotecciónconstitucionalenlostextosnormativossuperiores,comoconsecuenciadelatransiciónnormativayfácticadelEstadoLiberalalEs-tadoSocialdeDerechoydelpropósitodeadicionarlaproteccióndelprincipiodeigualdadatravésdelosderechossociales,alprincipiodemocráticoyalalibertad,protegidosmediantelosllamadosderechoscivilesypolíticos,loscualessiguieronostentandounaposiciónprivilegiadafrentealosnuevosderechosquehacíaneldebut constitucionalenplenosigloXX.
Enlaúltimadécaday,particularmenteenAméricaLatinayenColombia,eltemadelosderechossocialessehaconvertidoenuncampoabonadodelqueemergentodaclasededebatesjurídicosypolíticos,puesaparececomounpropicioescena-rioparaarticularvariasdiscusiones.Algunasdeellasson:a)laestructuradelosderechossocialesconrelaciónalaestructuradelosllamadosderechoscivilesypolíticos;b)losmecanismosdeprotecciónjudicialdisponiblesparalagarantíade
PuertoBerríoacargodeGeovannyAndrésAgudelo;62enelJuzgadoSegundoPromiscuomunicipaldePuertoBerríoacargodeManuelJaimeMonsalve;30enelJuzgadoLaboraldelCircuitodePuertoBerríoacargodeJuanFelipeMárquezNaranjo;65enelJuzgadoPromiscuoMunicipaldePuertoNareacargodeLuisGuevaraPérezy29enelJuzgadoPromiscuoMunicipaldeMaceoacargodelauxiliarOscarFelipeVelásquezMuñoz.
7 Fuente:DepartamentoAdministrativoNacionaldeEstadística–DANE–.InformaciónproducidaenelCensonacionaldel2005yajustadaadiciembre31de2008.
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losderechossociales;c)laidentificacióndelobjetoydelsujetopasivouobligadofrentealosderechossociales;d)lalegitimidaddelosórganosjudicialesparainter-venirenpolíticaspúblicasyenplaneacióneconómica,aúnencontradelavoluntaddemocráticao,loquesehadenominado“ladificultadcontramayoritaria”8ye)elvalorvinculantedelajurisprudenciaconstitucionalqueordenaaccionespúblicasgeneralesmásalládelcasoconcreto.
Estassituacioneshansidoabordadasporladoctrinanacionalyextranjera,porloquenoesintencióndeesteescritoahondarentemasquehansidoampliamentediscutidosenotrosespacios.9Loquesepretende,enesteapartado,espresentarentérminospolíticos–politics–ydepolíticas–policies–unadiscusiónquesehaplanteadoprincipalmentedesdeelámbitojurídico.
1.1 La lucha por la justiciabilidad pasa por el debate de la fundamentalidad (e incluso de la existencia) de los derechos sociales
Posiblementeelasuntosobreelquemássehadebatido,delosmencionadospre-viamente,eslainexistenciadegarantíasespecíficasquepermitanlaprotecciónensedejudicialdelosderechossociales,loquehallevadoadesarrollarelaborados–ynopocasvecesforzados–argumentosparajustificarlajusticiabilidaddelosderechossocialesyparaobjetarsuaparentecarácterde“derechosdisminuidos.”10
Enotroespacio11sehaseñaladolaposibilidaddeabordarestedebatedesdedosorillas:enunaseencuentraelargumentoquepresentaladisponibilidaddegarantías
8 AlrespectoLoperaMesa(2001)sostieneque“laquedesdeAlexanderBickelseconocecomola«difi-cultadcontramayoritaria»(The least dangerous branch: The Supreme Court at the bar of politics, 1962,2ed.,NewHaven-London,YaleUniversityPress,1986,p.16)agrupatodaslascríticasdirigidascontralajusticiaconstitucionalennombredelademocracia.Enellasemezclanobjecionescontralaideadesupre-macíaconstitucionalycontralaqueenestetrabajodenominoopciónjudicialista,esdecir,aquellasquenonecesariamentecuestionanlaexistenciadelímitesconstitucionalesallegisladorolanecesidaddearbitrarmecanismosdecontrolparahacerlosefectivos,sino laatribucióndedichocontrola juecescarentesdelegitimidaddemocráticaparaimponersuopiniónaladelamayoría”.
9 VerArangoRivadeneira,Rodolfo(2005)Elconceptodederechossocialesfundamentales,Bogotá:Univer-sidadNacional,Legis,347p.
10 PrietoSanchis,Luis(1990:185)sostieneque“existeunaconcienciageneraldequelosllamadosDESCobiennosonauténticosderechosfundamentalesyrepresentanunasuertederetóricajurídica,obien,enelmejordeloscasos,sonderechosdisminuidosoenformación(...)enlafilosofíapolítica,alparecerhoydominante,constituyenlaexpresióndejusticiasecundarios,cuandonopeligrosasconfirmacionesdelcriterioutilitaristaqueamenazaneldisfrutedelaslibertadesindividuales(...)enelpanoramaqueofrecenlosordenamientosdecorteliberallosderechossocialestiendenasituarseeneletéreocapítulodelosprincipiosprogramáticos,muylejosdelastécnicasvigorosasdeprotecciónquecaracterizanalosderechosfundamentales”.
11 VerCanoBlandón,LuisaFernanda(2005).“Fundamentalidadyexigibilidaddelosderechossociales:unapropuestaargumentativa(primeraparte)”En:RevistaEstudiosdeDerechoAñoLXV,Vol.062,N°.140,pp.215-240.
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judicialescomocondiciónsine qua nonparahablardelaexistenciadeunderecho;enlaotraseencuentraelargumentosegúnelcuallajusticiabilidaddeunderechoesunaconsecuencia–ynounrequisito–delaexistenciadelosderechos.Laprimeraposiciónesdefendida,entreotros,porAbramovichyCourtis(2002:47)quienessostienenque“loquecalificarálaexistenciadeunderechosocialcomoderechoplenonoessimplementelaconductacumplidaporelEstado,sinolaexistenciadealgúnpoderjurídicoparaactuardeltitulardelderechoencasodeincumplimientodelaobligacióndebida.”12Encontraste,Alexy(1993:496)indicaque“laexistenciadeunderecho,nopuededependerexclusivamentedelajusticiabilidad,cualquie-raquesealaformacomoseledescriba;loquesucede,másbien,esquecuandoexisteunderechoésteestambiénjusticiable.”Laprimerapostura,enpalabrasdeAtria(2004),alientalaprevalenciadelaformasobrelasustancia,loqueencuentraexplicaciónenlatradicionalconfusiónentrederechosygarantías,queequiparaelconceptodederechoalconceptodeacciónprocesal(CruzParcero,2007:77).13
Esevidentequelaposibilidaddeacudiraljuezparademandarlaproteccióndeunderecho,esunaconsecuenciadeltrabajoargumentativoquejustificalanecesidaddetalprotección,yaseaporlaurgenciadelasituación,porlaconexidadconotrosderechos,porqueestédirigidoalograrladignidadhumanaoporquesetratedeunapoblaciónmerecedora de especial protección.14Noobstante lo anterior, lajusticiabiliaddelosderechossocialesendeterminadascircunstancias,noexcluyelaposibilidaddeexigir–demodogeneralynosóloencasosextremos–políticaspúblicasparasuprotecciónalosórganosdemocráticos.
Estoes,sibienlaelaboracióndoctrinariay jurisprudencialde losderechosso-cialesenColombiahapermitidoavanzarensuprotección,esmenesterpasardeldiscursoacadémicoalaacciónpública,quepromuevacambiosestructuralesen
12 LoanteriorescriticadoporAtria(2004:43)delasiguienteforma:“Ensualegatoporlaexigibilidaddelosderechossociales,AbramovichyCourtispartendeunaposiciónquepuedeparecerextraña,porquepare-cenpreferirelaguasuciadelabañeraantesquealbebé:aunqueunEstadocumplahabitualmenteconlasatisfaccióndedeterminadasnecesidadesointeresestuteladosporelderechosocial(...)ningúnobservadorpodríaafirmarquelosbeneficiadosporlaconductaestatalgozandeesederechocomoderechosubjetivohastatantoverificarsilapoblaciónseencuentraenrealidadencondicionesdedemandarjudicialmentelaprestacióndelEstadoanteuneventualincumplimiento”.
13 CruzParcero(2007:77)sostieneque“muchasdelascríticasyposicionesescépticassobrelosderechossocialesseapoyanenunaconcepciónpositivistasobreloquesonlosderechossubjetivos.ParasermásprecisosenunaconcepciónkelsenianaqueentiendequelosderechossubjetivosensentidoestrictosonpoderesquetieneunsujetoparaexigirlealEstadoelcumplimientodeundeberjurídicodeotrosujeto.Estanociónsecentraenlaideadeacciónprocesal(…)esreduccionistaytenemosbuenasrazonespararechazarunaestipulacióndeestetipo,queporlodemásconfundeloqueestenerunderechocontenerunagarantía”.
14 LaCorteConstitucionalensentenciaT-227de2003conponenciadelMagistradoEduardoMontealegreLynettseñala“seráfundamentaltododerechoquefuncionalmenteestédirigidoalograrlaDignidadHumanayseatraducibleenunderechosubjetivo”.
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lasituacióndelosderechossocialesenelpaísy,nosólo,osadasdeterminacionesjurisprudenciales.
Portanto,elsiguientepasoesirmásalládelajusticiabilidadyentraralcaminodelaexigibilidaddepolíticas(policies)paralasatisfaccióndelosderechos.Enotraspalabras,laproteccióngeneraldelosderechossocialesnodebedependerexclusiva,niprioritariamente,deunmecanismocomolaaccióndetutelasinodelcumplimientodelaobligaciónconstitucionaldelEstadodeadoptarmedidaseconómicasytécni-cas,hastaelmáximodelosrecursosdisponiblesparalograr,progresivamente,portodoslosmediosapropiados,laplenaefectividaddetalesderechos(Art.2PactoInternacionaldeDerechosEconómicosSocialesyCulturales–PIDESC–).
1.2 ¿Es relevante para políticas públicas la discusión sobre la naturaleza de los derechos sociales como derechos?
Dentrodelasobjecionesqueseerigencontralosderechossocialessedistinguenaquellasquedesestimansucarácterfundamental–yconellosujusticiabilidad–deaquellasquecuestionansuexistenciamismacomoderechos.
Lasobjecionesdelprimertipopuedenclasificarsesegúnseanideológicas,funcionalesoprácticas(CanoBlandón,2005).Lasobjecionesdelsegundotipo,esdecir,aquellasquecuestionanladenominacióndederechosdelasdemandassocialesysuincorporaciónalostextosconstitucionales,hantenidolugarapartir,principalmente,delconceptodederechosubjetivo.Enestesentido,Atria(2004:15)sostieneque“silanocióndederechoesentendidaporreferenciaalaideadederechosubjetivoenelsentidojurídicodeltérmino,lanocióndederechossocialesesunacontradicciónenlostérminos.”15
Paradójicamente–ynoenpocasocasiones–sehadichoqueelderechoposeetalductilidadquepermitelaincorporacióndelosllamadosderechossocialesalapre-ciadoformatodelosderechossubjetivos.16Así,latesisdeArango(2005:5)esque“los derechos sociales fundamentales son concebibles sinmayores dificultadescomoderechossubjetivos.”17
15 PeseaqueAtriafundamentaestaafirmaciónparaelaborarunargumentomoraldelosderechos,resultavaliosaladeconstrucciónjurídicaquerealizadelconceptodederechossocialesparaefectosdesurelaciónconlaspolíticaspúblicas,enlamedidaenque,sisequiereevitartalcontradicción,“debemosrescatarunaformaalternativadeentenderelconceptopolíticodederechos”(Atria2004:15).
16 Encontraste,Atria(2004:33)manifiestaqueelellenguajejurídicocomolenguajeinstitucionalizadotienelimitacionesparaexpresarelconflictopolítico,loqueevidenciaquelasinstitucionessondúctiles,peronocompletamente.
17 Entendiendoporderechosubjetivo“elpoderlegalreconocidoaunsujetopormediodeunanormalegal,para lapersecuciónde interesespropiosmediante la exigencia aotrodehacer, permitir uomitir algo”(ArangocitandoaMaurer2005:9).Estolepermiteconcluirquetodoaquelloquecumplaconlassiguientescaracterísticas:unanormajurídica,unaobligaciónjurídicayunaposiciónjurídica,esunderechosubjetivo.
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Sinembargo,alsentirdeAtria(2004:51)elconceptomismodederechosubjeti-vo,esindividualista,mientrasquelosderechossocialesapelanalasolidaridad,alanecesidaddepreocuparnosporelotro,sentimientoquesedesnaturalizaalserjuridificado,loquemuestralaestrechezdeltrajeliberalparadarcabidaalosfinescolectivos.Inclusoelautoresenfáticoenseñalarque“losderechossocialesnopuedenserexigiblescomoderechossubjetivos.Parahacerdelosderechossocialesderechosjurídicamenteexigiblesesnecesariodes-socializarlos”Atria(2005:47).
Peseaello,sehainsistidoenque“losderechossociales,nopodránvenceralosderechosindividualessinoestánexpresadosenellenguajedelosderechos”(Atria,2004:27)y,másespecíficamentedelosderechossubjetivos,locual,segúnHaba(2004:8)esunatareainocua,pueslasenunciacionesdelosderechossocialeseninstrumentosjurídicos,comolasConstituciones,sóloposeeciertovalorfermentaloheurístico,yaquesetrata,simplemente,deunosideales,cuyaeficaciadependedecondicionesextrajurídicasdetipoeconómicoycultural.Portanto,esnecesariosuperarestos“juegosdellenguajeque,encuantoalapráctica,resultanesencial-menteinofensivos.Estosson,puededecirse,másbienunosdiscursos-pantalla:noseocupan,enloesencial,delarealidad,sinoquelasustituyenporun«cielo»depapelesyoratorias,unaespeciedeiusteología”(Haba,2004:28).18
Ensuma,lapreocupaciónporargumentarlajusticiabilidaddelosderechossociales,hadesatendidolapreocupaciónporsucumplimientoefectivoylaposibilidaddedemandarsocialypolíticamenteaccionespúblicasgeneralesfrenteaestos.Sinembargo,laconciliaciónentrederechosypolíticaspúblicasnoesunasuntosimple.
2. EL ESPINOSO CAMINO DE LOS DERECHOS EN EL DISCURSO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Entendemoslaspolíticaspúblicascomounflujodeaccionesydecisionesintencio-nalmentecoherentesyracionalmentefocalizadas,tomadasporactorespúblicos(quenosóloestatales),socialesy/oprivados,conelfinderesolver,demanerapuntual,unproblemadefinidocomopúblicoenlaarenapolítica(politics),utilizandoparaello recursos técnicos, humanos, físicos y económicos de distinta naturaleza y
18 SeñalaHaba(2004:28)que“eldestinoprácticodelosderechoseconómicosnosejuegaenelpapeldelasConstituciones,ymuchísimomenosenlospergaminosquecomponenelDerechoInternacional,sinoenlacomplicadamadejaqueconstituyen,conformandoelmundoreal,lascondicioneseconómico-materialesytambiénciertosdecisivosfactoresculturalespropiosdecadapaís.”PeseaquecoincidimosconAtriaenquelaeficaciadelosderechosvamásalládesuconsagraciónformal,talescepticismofrentealpoderreguladordelderechoenunasociedadnotieneencuentaque,bajociertascircunstancias,esnecesarialaprotecciónjudicialdelosderechos,porloquelasvíasdemocráticayjudicialparasugarantíasoncomplementariasynoexcluyentes.
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cuyopropósito,enúltimas,esavanzarenlaprotecciónprogresivadelosderechosconstitucionales.
Ladefiniciónanterior,pretendereformularelconceptotradicionalsegúnelcual,unapolíticapúblicaesunaaccióngubernamentalracionalyeficienteparagestionarlopúblico.Esclaroquelosteóricosdelaspolíticaspúblicaspocasveceshanmen-cionadoladimensiónjurídicadelaspolíticasymuchomenoshanpuestoatenciónaltemadelosderechos.Deigualforma,ladoctrinajurídicahaignoradoporlargotiemposuposiciónfrenteaaquellas.
Losprimeros,hanentendidoqueelderecho(law) eselmarcoreguladorenelqueseproduceunjuegodeactoresracionalesqueutilizanlanormacomounavariablemásdentrodelcomplejoprocesodelaspolíticas,esdecir,comolasreglasdejuego,lasinstitucionesqueotorgancompetenciasylímitesalprocesodeelaboracióndepolíticas.19Losjuristas,porsuparte,hanentendidoqueelconceptodepolíticaspúblicas perteneceprioritariamente al campo económicoy a la administraciónpúblicaporloque,demodogeneral,este temanosehaconsideradoobjetodeestudiojurídico.
Enlosúltimosaños,sinembargo,tantolateoríadelaspolíticaspúblicascomoelderecho,handebidoreplantearsudivorcioenvirtuddeloscambiosjurídicosypolíticosproducidosporlaspremisasdelNeoconstitucionalismoyporlaincidenciadelosjuecesconstitucionalesenlaacciónpública.20
2.1 El llamado enfoque de derechos en las políticas públicas
Ademásdelimitarlaspolíticaspúblicas,desersumarcoreguladorydeservirdeinstrumentoparasuimplementación,elderechoorientaelcontenidodelaspolíti-cas;estolohaceatravésdelaconsagracióndederechosconstitucionales(rights).
Recientemente,sehaconjugadoellenguajedelaspolíticaspúblicasconeldiscursodelosderechosenlaexpresiónpolíticas públicas con enfoque de derechos,elcual
19 Caillosse(2000:38-39)citadoporSierraCadena(2009:18)señalaque“lateoríadelaspolíticaspúblicasllegóalmejorconocimientodesuobjetoignorandocasitotalmentesudimensiónjurídica,puestoquelasociologíatomóelpapeldedisolverlaenlosjuegosdelosactores,quelosjuristasrehúsanacomprometer,introduciendosimilaresimpurezasenelderecho.”
20 Sin lugaradudaselNeoconstitucionalismoincideencuestionesconceptualesymetodológicassobre ladefinicióndelderecho,sobreelestatusdesuconocimientoysobrelafuncióndeljurista.Cruz(2006:2)citandoaGuastini,sostieneque“laconstitucionalizacióndelordenamientojurídicohadeentendersecomounprocesodetransformaciónalcabodelcualelordenamientoresultatotalmenteimpregnadoporlasnormasconstitucionales.Unordenamientojurídicoconstitucionalizadosecaracterizaasíporposeerunaconstituciónextremadamenteinvasora,entrometida,capazdecondicionartantolalegislacióncomolajurisprudenciayelestilodoctrinal,laaccióndelosactorespolíticos,asícomolasrelacionessociales.”
98 EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES: ANÁLISIS DE LAS SENTENCIAS...
sehadesarrolladodoctrinariayjurisprudencialmente,demaneraprincipal,frentealagarantíadelosderechossociales.
Esindiscutiblequelaspolíticaspúblicasrepresentanunaposibilidadparareducirlabrechaentrelonormativoylofáctico,uninstrumentoparaplanearyregular–talcomolohacelanorma–perotambiénparaconcertar,ejecutaryevaluary,aunquecontarconunapolíticapúblicadirigidaalcumplimientodederechossocialesnoesgarantíadesueficacianormativa,nocontarconellarepresentaunabarreraparasudesarrolloyelincumplimientodeunaobligaciónconstitucionaldelEstadoconsuprotección.21, 22Enlamedidaenquefocalizanlaacciónpúblicaenvirtuddelaescasezderecursos,laspolíticaspúblicasenmateriasocialpermitenatenderalascondicionesmínimasparaasegurarlavidadignadelosdestinatariossobrelosquesehafocalizadolaorientacióndeciertosrecursos.23
Entalsentido,laCorteConstitucionalensentenciaT-760de2008,serefirióexten-samentealtemadepolíticaspúblicasenlapartemotivadesuprovidencia,loqueconstituyeverdaderadoctrinaconstitucionalalrespectoenelpaís.Entalocasión,esaCorporaciónexpresó:
LaCortenosóloreconocequeladefensademuchasdelasfacetasprestacio-nalesdeunderechoconstitucionalrequiereaccionesvariadasycomplejasporpartedelEstado.Tambiénreconocequelescompetealasautoridadesconstitucionalmenteestablecidasparatallabor,decidircuálessonlasaccionesymedidasnecesariasparaquesegaranticeelderechodelaccionante.Garan-tizarelgoceefectivodelosderechosfundamentales,seanestosdelibertadosociales,esunmandatoconstitucionalqueirradiaelejerciciodelpoderpúblicoydeterminaunadesusfuncionesprincipalesenunEstadoSocialdeDerecho.
(…)
21 AlrespectoPérezMurcia(2007:73)señala:“cabeadvertirquelasolaexistenciadepolíticaspúblicasnodeterminalogrosenlamaterializacióndelosDESCeincluso,porelcontrario,puededarseelcasodequelaspolíticaserijannuevasbarrerasparalarealizacióndelosmismos”.
22 EnigualsentidoRothDeubel(2006:60)indicaque“laspolíticaspúblicasconstituyenlasherramientasdesa-rrolladasporelEstadoparafavorecerygarantizarelcumplimientoyelrespetoaestosderechosconsideradoscomobienespúblicosfundamentalesconstitutivosdeunasociedaddemocrática.Portanto,laformulaciónylaimplementacióndelaspolíticaspúblicasdeberíanestardiseñadasenfuncióndesuutilidadparaacercaralasociedadaestosobjetivos.Igualmentelaevaluacióndelasmismasdeberíarealizarseconbaseenidénticoscriteriosdelibertad,igualdad,justiciaydignidad.”
23 Nodejadeinquietarlacontradicciónquesepresentaentreelprincipiodeuniversalidaddelosderechoshumanosylafocalización–elementonatural–delaspolíticaspúblicas.Porejemplo,envirtuddelprincipiodeigualdad,unno-destinatariodeunapolíticadeterminada,quecumplelascondicionesparaserloperoquenofuebeneficiadoporéstadebidoaquenoalcanzóaserincluidoensucobertura,¿podríaincoarunaaccióndetutelaparasolicitarqueeljuezconstitucionalleordenealresponsabledelapolíticaincluirloenésta,peseaquelosrecursosyafueronfocalizados?
99LUISA FERNANDA CANO BLANDÓN
Enconsecuencia,sedesconocenlasobligacionesconstitucionalesdecarácterprestacionalyprogramático,derivadasdeunderechofundamental,cuando la entidad responsable de garantizar el goce de un derecho ni siquiera cuenta con un programa o con una política pública quelepermitaavanzarprogre-sivamenteenelcumplimientodesusobligacionescorrelativas.24 [Cursivafueradeloriginal]
Esta determinaciónde laCorteConstitucional, concuerda con la normatividadinternacional al respecto.ElPacto Internacional deDerechosEconómicosSo-cialesyCulturales(PIDESC)ylaObservaciónGeneralnúmero3delComitédeDerechosEconómicosSocialesyCulturales(DESC)delasNacionesUnidas,quedatade1990,serefierenalanaturalezadelasobligacionesdelosEstadospartefrentealPIDESC.Éstaúltimaprecisaquelaobligaciónde“adoptarmedidas”esuncompromisoincondicionadodelosEstadosyqueéstasdebenserdeliberadas,concretasyorientadasclaramentehacialasatisfaccióndelasobligacionesreco-nocidasenelPacto.
Sinembargo,talcomoseñalaPérezMurcia(2007:73),“noobstanteeldeberdelosEstadosdeponerenmarchapolíticasrespetuosasygarantesdelosderechoshumanos,seadvierteundivorcioentrelalógicadelosderechosylalógicadelaspolíticaspúblicas,” loqueseacentúadesdeunconcepto tradicionaldepolíticapúblicasegúnelcuallaspolíticassonresultadodeunaempresaracionalllevadaacaboportécnicosenmateriapresupuestariaquesugierenalgobernantedeturnola opción de policymáseficiente,esdecir,aquellaquerespondedemejormaneraalanálisiscosto-beneficio.25
Loscuestionamientosporlaequidad,ladiscriminaciónpositiva,elimpactosocialyculturaldelapolíticaylaparticipacióndelosdestinatariosenlaacciónempren-dida,estánlejosdeésteconcepto,hoyreplanteado,enparte,porlosafortunadosaportesdelaescuelafrancesadelaspolíticaspúblicas.
Sinembargo,laprácticadelaspolíticaspúblicasenColombiahapermanecidoalmargendeldebateacadémicosobreelconcepto26yesclaroquehapredominadoel
24 CORTECONSTITUCIONAL.SentenciaT-760de2008.M.P.ManuelJoséCepeda.25 TalcomoloseñalaraMerriam(citadoporAguilarVillanueva,LuisF.,1992:45)“amenosqueseincor-
porenalasoperacionesdegobiernomayoresdosisynivelesdeciencia,lacivilizacióncorreelpeligrodelcapricho,laignoranciaylapasión.”EnestemismotextoAguilar(1992:10)explicaquelapolíticapúblicanoesmásque“unadisciplinaquepretendecontribuiralaelaboracióndedecisionespúblicasmáseficacesque,sincuentosyconsustancia,seancapacesdeirabandonandooportunaysistemáticamentedesoladoresproblemasydefectospúblicos.”
26 VerCuervo,JorgeIván(2007).Laspolíticaspúblicas,entrelosmodelosteóricosylaprácticagubernamental.En:Ensayossobrepolíticaspúblicas.Bogotá:UniversidadExternadodeColombia,pp.65-96.
100 EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES: ANÁLISIS DE LAS SENTENCIAS...
enfoqueeconomicistaquepriorizalasimplezadelanálisispresupuestarioypasaporaltoquequiendiseñaoejecutaunapolíticapúblicanosólonecesitasacaravanteunaaccióneficientesino,además,democráticamenteconstruidayorientadahaciaelcumplimientodelosderechosconstitucionales.
Estastrescondicionesquedebecumplirtodapolíticapública(eficiencia,partici-pacióndemocráticayenfoquedederechos)fueronindicadas–omásprecisamenteordenadas–porlaCorteConstitucionalenlasentenciamencionadapreviamentedelasiguienteforma:27
Lajurisprudenciaconstitucionalhaprecisadotrescondicionesbásicas,alaluzdelaConstituciónPolítica,quedebeobservartodapolíticapúblicaorientadaagarantizarunderechoconstitucional.Laprimeracondiciónesquela política efectivamente exista.Nosepuedetratardeunasideasoconjeturasrespectoaquéhacer,sinounprogramadeacciónestructuradoquelepermitaalaautori-dadresponsableadoptarlasmedidasadecuadasynecesariasaquehayalugar
(…)
Lasegundacondiciónesquelafinalidaddelapolíticapúblicadebetenercomo prioridad garantizar el goce efectivo del derecho.Entalsentido,porejemplo,nopuedetratarsedeunapolíticapúblicatansólosimbólica,quenoestéacompañadadeaccionesrealesyconcretas.Asípues,tambiénseviolalaConstitucióncuandoexisteunplanounprograma,peroseconstataque(i)“sóloestáescritoynohayasidoiniciadasuejecución”o(ii)“queasíseestéimplementando,seaevidentementeinane,bienseaporquenoessensiblealosverdaderosproblemasynecesidadesdelostitularesdelderechoencuestión,oporquesuejecuciónsehadiferidoindefinidamente,oduranteunperíododetiempoirrazonable”(CitadelasentenciaT-595de2002).
La terceracondiciónesque losprocesosdedecisión,elaboración, imple-mentación y evaluación de la política públicapermitan la partici pación democrática.En tal sentido, la jurisprudenciaha considerado inaceptableconstitucionalmentequeexistaunplan(i)quenoabraespaciosdepartici-paciónparalasdiferentesetapasdelplan,o(ii)quesíbrindeespacios,peroéstosseaninocuosysólopreveanunaparticipaciónintrascendente.[Cursivafueradeloriginal]
Unapolíticapúblicatendráenfoquedederechossisuobjetivo,referenteeindicadoreslagarantíadelosderechosconstitucionalesyno,exclusivamente,laeficienciapresupuestaria.28
27 CORTECONSTITUCIONAL.SentenciaT-760de2008.M.P.ManuelJoséCepeda.28 SobreeltemadeindicadoressocialesverPérezMurcia,LuisEduardo(2007)¿Cómomedirelcumplimiento
delosderechossociales?,unmodelodeindicadoresparamonitorearyevaluareldisfrutedelderechoalaeducación.En:Losderechossocialesenserio,Bogotá:DeJusticia,pp.131-177.
101LUISA FERNANDA CANO BLANDÓN
2.2 Del discurso a la práctica del enfoque de derechos
Encuantoalaformadellevaralaprácticaelenfoquedederechoseneldiseñodeunapolíticaenmateriadederechossociales,elComitédeDerechosEconómicosSocialesyCulturales,haaportadoaesteasuntoensusObservacionesGenerales.
Así,porejemplo,frentealderechoalaeducación,laObservaciónGeneralnúmero13disponecomocaracterísticasdeestederecholaasequibilidadodisponibilidad,laaccesibilidad,laaceptabilidadylaadaptabilidad,loquesehaconocidocomolas4A.Asímismo,sehahabladodelmétodoPANEL(Participation,Accountability,Nodiscrimination,Empowerment,Linkage)delas4P(Progresividad,Priorización,PresupuestoyParticipación)ydelosObjetivosdelMileniocomocriteriosparaverificarelcumplimientodelosderechosenlasaccionespúblicas.Igualmentey,haciendoénfasiseneldesarrollohumano,elenfoquedederechospartedeprinci-pioscomo:launiversalidad,lanoregresividad,laigualdad,lanodiscriminación,la integralidadde todos losderechos, laparticipaciónactivade los titularesdederechosydelarendicióndecuentasdelosportadoresdeobligaciones.
Entodocaso,nobastaconqueeldocumentoquecontienelapolíticapúblicaseñalequeéstatieneenfoquedederechoscomounasuntoretóricoydelegitimación,laasignaciónpresupuestal,lacobertura,lanaturalezadelasaccionesyeltiempodeejecución,entreotrosasuntos,debenatenderalagarantíadelderechoparahablardelaexistenciadetalenfoque.
Ensíntesis,lajurisprudenciaconstitucionalnoadmitepolíticasdepapel,meramentesimbólicasodocumentosquesirvandedisfrazydistracciónfrentealadesatenciónalosproblemaspúblicosyalaviolaciónsistemáticadederechosqueredundenenunestadodecosasinconstitucionales.29
29 LaCorteConstitucionalensentenciaT-025de2004,M.P.ManuelJoséCepedaEspinosa,señalóque“Seestáanteunestadodecosasinconstitucionalcuando“(1) se presenta una repetida violación de derechos fundamentales de muchas personas -que pueden entonces recurrir a la acción de tutela para obtener la defensa de sus derechos y colmar así los despachos judiciales - y (2) cuando la causa de esa vulneración no es imputable únicamente a la autoridad demandada, sino que reposa en factores estructurales. DentrodelosfactoresvaloradosporlaCorteparadefinirsiexisteunestadodecosasinconstitucional,cabedestacarlossiguientes:(i)lavulneraciónmasivaygeneralizadadevariosderechosconstitucionalesqueafectaaunnúmerosignificativodepersonas;(ii)laprolongadaomisióndelasautoridadesenelcumplimientodesusobligacionesparagarantizarlosderechos; (ii)laadopcióndeprácticasinconstitucionales,comolaincorpo-racióndelaaccióndetutelacomopartedelprocedimientoparagarantizarelderechoconculcado; (iii)lanoexpedicióndemedidaslegislativas,administrativasopresupuestalesnecesariasparaevitarlavulneracióndelosderechos. (iv)laexistenciadeunproblemasocialcuyasolucióncomprometelaintervencióndeva-riasentidades,requierelaadopcióndeunconjuntocomplejoycoordinadodeaccionesyexigeunnivelderecursosquedemandaunesfuerzopresupuestaladicionalimportante; (v)sitodaslaspersonasafectadasporelmismoproblemaacudieranalaaccióndetutelaparaobtenerlaproteccióndesusderechos,seproduciríaunamayorcongestiónjudicial.”
102 EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES: ANÁLISIS DE LAS SENTENCIAS...
ConlasentenciaT-760de2008,entreotras,laCorteConstitucionalhaasumidoelpapeldeenteordenador,reguladorysupervisordelaejecucióndepolíticaspú-blicasenelpaís,porloquepasamosdehablardelajudicializacióndelapolítica(politics)alajudicializacióndelaspolíticas(policies).
Uprimny(2008:82),explicaquelajudicializacióndelapolíticaserefierealhecho,
(…)dequeciertosasuntosquetradicionalmentehabíansidodecididospormediospolíticosyqueseconsiderabaqueeranpropiosdelapolíticademo-crática,empiezanasercrecientementedecididosporlosjueces,oalmenossonfuertementecondicionadospordecisionesjudiciales,locualimplica,asuvez,quemuchosactoressocialesempiezanaformularsusdemandasentérminos jurídicos [loque] supone (…)unamodificaciónde las fronterastradicionalesentreelsistemajudicialyelsistemapolíticoenlassociedadesdemocráticasenlamedidaenqueeltrámiteydecisióndeciertosasuntosestransferidodelaesferapolíticaalámbitojudicial,conlocualladimensiónjurídicadelaacciónsocialydelapolíticapúblicaadquieremayorpeso.
Sinembargo,estaactuaciónloabledelosjueces,alacualmillonesdecolombianosledebenhoysuvidaysubienestar,nodeberíaconvertirseenunpatróndeactuaciónregular,aceptadoygeneralizado.Cuandolosjuecesasumenlapolíticadeorde-narpolíticaspúblicas,fijarplazos,responsablesycontenidosparalamisma,nosencontramosfrenteaunasituaciónquedeberíaserremedial,residualytemporal.Remedialenlamedidaenqueocurreantelainactividaddelosórganosdemocráticosenlamateria;residualporquelaactuaciónjudicialenpolíticaspúblicasdeberíasersubsidiariaenelprocesodeconstruccióndelasmismas;ytemporalporquelademocraciaexigequelosasuntosimportantesparaunasociedadseandebatidosabiertaypúblicamente.
Elplanteamientoanterior,condujoalobjetivodelproyectodeinvestigaciónde-sarrolladoenelMagdalenaMedioantioqueño,encuyocasosepretendióanalizarsilaproteccióndelosderechossocialeshasidounalaborprimordialmentedelosjuecesosi,sehandiseñadopolíticaspúblicasqueatiendanestosderechosy,enconsecuencia,reduzcanlasaccionesjudicialesenesteterritorio.
3. LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS SOCIALES EN EL MAGDALENA MEDIO ANTIOQUEÑO
DelosdespachosjudicialesdelosmunicipiosdeMaceo,PuertoNareyPuertoBe-rrio,seextrajolainformacióncorrespondientea478sentenciasdetutelaemitidasporlosjueceslocalesenprimerainstanciaentre2001y2007.
103LUISA FERNANDA CANO BLANDÓN
Enesteapartadosepresentanalgunosdatoscompiladosdetalrastreo.Ladistribu-cióndelosexpedientespordespachoyelnúmerodeaccionesdetutelaconcedidasynegadasencadajuzgadoeslasiguiente:
Tabla 1. DisTribución De expeDienTes fichaDos por juzgaDo
Municipio Autoridad judicial
# de
exp
edie
ntes
fic
hado
s
# de
fallo
s que
co
nced
en la
tute
la
# de
fallo
s que
ni
egan
la tu
tela
No
hay
dato
s
PuertoBerrio
JuzgadoCivildelCircuito 89 53 36 0
JuzgadoLaboraldelCircuito 30 15 15 0
JuzgadoPenaldelCircuito 69 60 9 0
Juzgado1ºPromiscuoMpal. 57 51 5 1
JuzgadoPromiscuodeFamilia 77 58 19 0
Juzgado2ºPromiscuoMpal. 62 47 13 2
PuertoNare JuzgadoPromiscuoMunicipal 65 26 35 4
Maceo JuzgadoPromiscuoMunicipal 29 24 5 0
TOTAL478 334 137 7
100% 69,9% 28,7% 1,4%
Fuente:Elaboraciónpropia.
Enel69,9%deltotaldecasosanalizadosseconsideróprocedentelaaccióndetutelayenel30,1%deellossenególaprotecciónconbaseenlossiguientesargumentos:
Tabla 2. razones De la improceDencia De la acción
Whyy%
Nohayunaviolaciónrealyefectivadederechosfundamentales 16,3%
Existíanotrosmecanismosdedefensajudicial 10%
Noprocedecomomecanismotransitorioparaevitarunperjuicioirremediable 2,7%
104 EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES: ANÁLISIS DE LAS SENTENCIAS...
Razón por la que niega la tutela %
Elderechoquesesolicitaseaprotegidonoesunderechofundamental 1,3%
Latutelaseinterpusoantefuncionarioincompetente 0,6%
Laviolacióndederechosfundamentalesyaseconsumó 0,6%
Noseconfiguróunavíadehecho 0%
Otrosargumentos 4,6%
Fuente:Elaboraciónpropia.
Ladistribucióndelosexpedientesrevisadosporañoeslasiguiente:
gráfico 1. DisTribución De expeDienTes fichaDos por año
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Año
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Nú
mer
od
eex
ped
ien
tes
Fuente:Elaboraciónpropia.
Seapreciaunincrementoenelnúmerodeaccionesdetutela;de56fallosfichadoscorrespondientesalaño2001,sepasóa157casosfichadosdesentenciasexpedidasenel2007,loquesugiereuncrecimientocontinuodeaccionespresentadasenlosdespachosjudicialesdesdeel2004.
Paraefectosdelproyectodeinvestigación,interesabaconocercuálessonlosde-rechoscuyaprotecciónseinvocaconmayorfrecuenciaporelaccionanteycuáleslosqueprotegenlosjuecesenmayormedidaenelperiododeestudio.Elresultado
105LUISA FERNANDA CANO BLANDÓN
debeserapreciadoteniendoencuentaque,enunamismaacción,puedeninvocarsevariosderechoscomoamenazadosovulneradosyqueeljuezpuedeprotegerdere-chosdistintosalossolicitados.Sólosepresentaelresultadodealgunosderechoscuyovalorfuesuperioral1%.
Tabla 3. Derechos invocaDos y Derechos proTegiDos
Derecho No.
Porcentaje de expedientes en
los que se solicita protección
No.
Porcentaje de expedientes en los
que se concede protección
Derechoalasalud 229 47,9% 164 34,3%
Derechoalavida 218 45,6% 139 29,1%
Derechodepetición 106 22,2% 73 15,3%
Derechoalaigualdad 82 17,2% 31 6,5%
Derechoaltrabajo 58 12,1% 6 1,3%
DerechoalaSeguridadSocial 58 12,1% 45 9,4%
Derechoalmínimovital 44 9,2% 46 9,6%
Derechoaldebidoproceso 43 9% 19 4%
Derechoalahonra 24 5% 0 0%
Derechosdelosniños 18 3,8% 6 1,3%
Derechoalavivienda 17 3,6% 3 0,6%
Libertaddeexpresión 12 2,5% 0 0%
Derechoalaeducación 12 2,5% 7 1,5%
Libertaddeconciencia 11 2.3% 0 0%
Derechoalaintimidad 6 1,3% 0 0%
Patrimoniopúblico 6 1,3% 0 0%
Libredesarrollodelapersonalidad
6 1,3% 1 0,2%
Fuente:Elaboraciónpropia.
Elderechoalasaludocupaellugardelderechomásrecurridoyasímismo,delderechomásprotegido.Encasilamitaddelassentenciasrevisadaselaccionante
106 EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES: ANÁLISIS DE LAS SENTENCIAS...
solicitó laproteccióndelderechoa lasalud.Posiblementeelderechoa lavidaaparezcaensegundolugarenvirtuddelargumentodelaconexidaddelderechoalasaludconelderechoalavidaparajustificarsuprotección.
Enel34,1%delosexpedientes(equivalentea163fallos)sehacereferenciaex-presaalaconexidadyenel53,8%el(los)derecho(s)invocado(s)coincide(n)conel(los)derecho(s)protegidos(s).EnelGráfico2seapreciaelporcentajedeproteccióndecadaderechoenlassentenciasrevisadas.
gráfico 2. frecuencia De los Derechos conceDiDos en las senTencias De TuTela
Salud
Vida
Derecho de petición
Seguridad social
Igualdad
Debido proceso
Educación
Derechos de los niños
Derecho al trabajo
Vivienda
Fuente:Elaboraciónpropia.
Encuantoalarelaciónentrederechosprotegidosyelusodelargumentodeco-nexidad,seencontróqueenel80%deloscasosenlosqueelderechoalavidaesprotegidosemencionalaconexidad,lomismosucedeenel72%deloscasosenlosqueelderechoalaseguridadsocialesprotegidoyenel69,9%delassentenciasenlasqueseprotegelasaluddenuevoaparecelaconexidad.
Enlasiguientetablaserelacionaeldespachojudicialconelnúmerodeexpedien-tesqueconcedenprotecciónalderechoalasaludyconelnúmerodefallosquealudenalaconexidad.
107LUISA FERNANDA CANO BLANDÓN
Tabla 4. proTección De la saluD y conexiDaD
Autoridad judicial# fallos que protegen el
derecho a la salud
# fallos que se refieren a la
conexidad
JuzgadoCivildelCircuito 24 30
JuzgadoLaboraldelCircuito 12 12
JuzgadoPenaldelCircuito 28 10
JuzgadoPrimeroPromiscuoMunicipal 31 36
JuzgadoPromiscuodeFamilia 29 50
JuzgadoSegundoPromiscuoMunicipal 32 18
JuzgadosPromiscuosdePuertoNareyMaceo 8 7
Fuente:Elaboraciónpropia.
Deotrolado,sólodosexpedientes,provenientesdelJuzgadoSegundoPromiscuoMunicipaldePuertoBerrío,serefierenexpresamentealaexpresión“políticapú-blica”yenambossemencionafrentealtemadelpasivopensionaldelmunicipioylanecesidaddeatendertalobligación.En134deloscasosrevisados(28%)hayalgunaordendeljuezparaalgunaautoridadpúblicadelmunicipio,en34deestoslaordenesparalaadministraciónmunicipalqueresultaserelsujetodemandadoenel22%delosfallos,mientrasquelasEmpresasPrestadorasdeSalud(EPS)sonaccionadasenel23,4%delosexpedientes.
Confundamentoenlosdatosanteriores,esposibleseñalarquelosderechossociales,particularmenteelderechoalasalud,altrabajo,alaseguridadsocial,alaigualdadyalmínimovitalcontinúansiendoaccionados,enunnúmeroconsiderable,ensedejudicialconelobjetivodedemandarsuprotección.Sisesumaelporcentajedefallosenlosqueapareceinvocadounodelosanterioresderechosporelaccionante,setienequeenel98%deltotaldeexpedientesrevisados,esdecir,en471delos478analizados,sesolicitalaproteccióndealmenosunodeaquéllosderechos.Noobstanteloanterior,elderechoalavivienda,alaeducaciónylosderechosdelosniños,aparecenpordebajodel4%enlasaccionesdetutelacuyosfallosfueronobjetodeestudio.
Porsupuesto,sibienelaltonúmerodeaccionesdetutelaenderechossocialesessíntomadelaausenciadepolíticaspúblicasqueplaneenlaejecuciónderecursosal respecto–talcomoloseñala laCorteConstitucional–noesposibleendilgar
108 EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES: ANÁLISIS DE LAS SENTENCIAS...
totalresponsabilidaddeelloalasadministracionesmunicipalesdelosmunicipiosestudiados,puestoqueseríanecesariorealizarunestudiopormenorizadodelasresponsabilidadesdelosgobiernosdepartamentalynacionalfrenteacadaderecho.
ConelfindeconocerlasituaciónsocialdelosmunicipiosdePuertoBerrio,PuertoNareyMaceoenelperiododeanálisis(2001-2007),serecogióinformacióncon-tenidaenlosplanesdedesarrollodelaépoca,endocumentossuministradosporladivisióndeSeguimiento,EvaluaciónyBancodeProyectosdelDepartamentoAdministrativodePlaneaciónde laGobernacióndeAntioquiayenentrevistasrealizadasaactoressocialesypolíticosdelaSubregión.30
Acontinuaciónsepresentaelresumendelosindicadoreshallados.
Tabla 5. inDicaDores De caliDaD De viDa De maceo, puerTo berrío y puerTo nare
Maceo Puerto Berrío Puerto Nare Total en lasubregión
Poblaciónestimadaal2009
7.342 42.038 17.539 66.919
Población en situacióndepobreza
al 2006
6.606(88,9%)
38.576(93,5%)
12.827(73,9%)
58.009(86,6%)
PoblaciónconNBIajustadoal2008
2.604(35,4%)
15.820(38,4%)
5.540(31,9%)
23.964(35,8%)
Viviendasporestratoal 2006
21,8%(estrato1)
38,5%(estrato1)
37%(estrato1)
53,9%(estrato2)
42,4%(estrato2)
46%(estrato2)
Poblaciónsisbenizadaajuliode2009
8.411 49.743 15.66673.820(110,3%)
Tasadeanalfabetismo639
(12,7%)2.920(11,3%)
2.024(18%)
5.583(8,3%)
30 ElDepartamentoAdministrativodePlaneacióndelaGobernacióndeAntioquia,enrespuestaaunderechodepetición enviado, suministró las estadísticas sobre indicadoresde calidaddevidade losmunicipiosestudiadosyelresumendelaejecuciónfinancieraporproblemascorrespondientealperiodocomprendidoentreenerode2004ydiciembrede2007.
109LUISA FERNANDA CANO BLANDÓN
Maceo Puerto Berrío Puerto Nare Total en lasubregión
AfiliadosalaSeguridadSocialen
Salud2008
Subsidiado6.695(90,2%)
Subsidiado28.089(68,1%)
Subsidiado8.994(51,8%)
43.778
Contributivo1.287(17,3%)
Contributivo15.462(37,5%)
Contributivo4.238(24,4%)
20.987
Coberturaenserviciospúblicosdomiciliarios
a2008
Acueducto66,2%
Acueducto94%
Acueducto85%
Alcantarillado53,6%
Alcantarillado78,1%
Alcantarillado74,4%
Aguapotable12,9%
Aguapotable87,6%
Aguapotable36,6%
Energía87,2% Energía96,8% Energía93,5%
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseeninformaciónsuministradaporPlaneaciónDepartamental
El86,6%delapoblacióndelostresmunicipiosjuntosseencuentraensituacióndemiseriaodepobrezay,deestos,el35,8%tienesusnecesidadesbásicasinsatisfechas,cifrasquereflejanunaprecariayalarmantesituaciónsocialenlasubregión.Llamalaatenciónque,peseaqueelderechoalasaludfueelmásinvocadoyprotegidoenlasaccionesdetutelarevisadas,el110%delapoblacióntotaldelosmunicipiosestudiadosseencuentraafiliadaalSistemadeSeguridadSocialenSalud,porloqueelnúmerodeaccionespodríaexplicarsemáscomounasituaciónestructuraldelsistemaquecomounaparticularidaddelosmunicipiosrastreados.
Sinembargo,algunoslíderessocialesyfuncionariospúblicosquetrabajaronenelperiododeinterésdelainvestigación,fueronentrevistadossobrelapercepcióndelasituaciónsocialenlosmunicipiosdePuertoBerríoyPuertoNareycoincidieronenqueelderechoaltrabajoyelderechoalasaludhansidolosmásafectadosenlosúltimosaños,mientrasqueelderechoalaviviendayelderechoalaeducaciónhansidoatendidoscondistintosprogramasconelapoyodelaGobernacióndeAntioquiaydelgobiernocentral.Asímismo,estimanqueenlosúltimosdiezañoslasituaciónsocialdelmunicipiohaempeoradoohamejoradopocoyquelaaccióndetutelaeselmecanismoalque,enmayormedida,recurrelapoblaciónparalaproteccióndesusderechos.
110 EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES: ANÁLISIS DE LAS SENTENCIAS...
4. EN CONCLUSIÓN: NO SE TRATA DE VARIOS CAMINOS SINO DE VARIOS PASOS EN EL CAMINO A LA EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES
LaCorteConstitucionalensentenciaT-760de2008,adviertequelafacetapresta-cionaldetododerechoconstitucionaldebeseratendida,prioritariamente,mediantelaimplementaciónefectivadepolíticaspúblicasquecumplanconlascondicionesqueelTribunalindica:
(…)lafacetaprestacionalyprogresivadeunderechoconstitucionalpermite a su titular exigir judicialmente,por lomenos, (1) laexistenciadeunapolíticapública,(2)orientadaagarantizarelgoceefectivodelderechoy(3)quecontemplemecanismosdeparticipacióndelosinteresados.
[Negrillafueradeloriginal]
ParecieraquelaCortedesplazalaatencióndelajusticiabilidaddelosderechosaldebatesobrelaexigibilidadjudicialdepolíticaspúblicasynodecualquierpolítica,sinodeunaquea)seconcreteenaccionesyplazosprecisos,b)queestédirigidaalasatisfaccióndeunderechoynoalavanagloriadelgobernanteoaaccionesaisladaspararesponderasusclientelasyque,porúltimo,c)involucrealosinteresadosenelprocesodeconstruccióndelapolíticaparaquepuedahablarse,comopocasvecessucede,deunapolíticapúblicaynomeramentegubernamental.
Peroademás,desdeelpuntodevistajurídico,resultainquietantelafraseennegri-llaenlacita,puestoquelaCorteestaríacreando,víajurisprudencial,underechosubjetivoapolíticaspúblicas–creaciónqueesposibleenvirtuddelartículo94delaConstituciónrelativoaderechosinnominados–alseñalarquelafacetapresta-cionaldeunderecholepermitealtitularexigirjudicialmentequesediseñeunapolíticapúblicadirigidaalasatisfaccióndesuderechoyenlacualesetitularpuedaparticipar.LaCortenohacemásexigenciasparaello,niqueexistaconexidad,niqueeltitularpertenezcaaunapoblaciónvulnerable,niqueseencuentreenunasituacióndeurgencia.
Enestaactuación,laCorteConstitucionaldejaclaroquelosresponsablesdelaeficaciadelosderechosson,enprimertérmino,losórganosdemocráticos31yque,
31 EnigualsentidolaCorteConstitucionalhasostenidoque“segúnelartículo13delaC.P.,el‘Estado(...)adoptarámedidasenfavordelosgruposdiscriminadosomarginados”.LecorrespondealLegislador,en primer término,ordenar las políticasqueconsideremásadecuadasparaofreceralaspersonasqueseencuentrenenesasituación,mediosquelespermitanasumirelcontroldesupropiaexistencia”CORTECONSTITUCIONAL.SentenciaSU225de1998.M.P.EduardoCifuentesMuñoz.
111LUISA FERNANDA CANO BLANDÓN
sinoexistenpolíticaspúblicasquegaranticensusatisfacciónosiestassequedanescritasynoseejecutanconparticipaciónciudadana,esposibleexigireldiseño–orediseño–detalpolíticaensedejudicial.32
Loanteriorimplicaque,talcomoadviertePérezMurcia(2007:74),“laspolíticaspúblicasconenfoquedederechosconstituyenunmecanismodeexigibilidaddelosDESCcapazdecomplementarlosmecanismosdeexigibilidadjudicial”,porloquerepresentanlavíaprincipalparalagarantíadelosderechosdemodoquelaprotecciónjudicialesunavíacomplementariadelaspolíticas.LamismaideaderivadelaObservaciónGeneral3delComitéDESCdelasNacionesUnidasalseñalarque,“entrelasmedidasquecabríaconsiderarapropiadas,además de las legislativas,estáladeofrecerrecursosjudicialesenloquerespectaaderechosque,deacuerdoconelsistemajurídiconacional,puedanconsiderarsejusticiables”[Negrillafueradeloriginal].
Porello,DemocraciayConstitucionalismo,debenestaralserviciodelosderechos;tantolosórganosdemocráticoscomolosjuecesconstitucionalessonórganoscons-tituidosy,comotales,sometidosalanormatividadconstitucionalcomolímiteycomofin.Lafuncióndecadaunoesindispensableparalaeficaciadelosderechossociales,asícomosuconvivenciaesnecesariaparahablardeunEstadoDemocrá-ticoyConstitucional.EnpalabrasdeBovero(2006:15),“cadaunodelossistemasesnecesarioparalaexistencia(ylabuenasalud)delotro.”33
Sinembargo,espreferiblesostenerqueeljuezconstitucionalordenay/ohacecontrolconstitucionalalaspolíticas,enlugardeparticiparactivamenteensuplaneación.Delhechodeque laCorteConstitucionalhayaparticipadoen laplaneacióndepolíticaspúblicasreiterativamentenosederivaquedebahacerlodemaneraregu-larygeneralizadapuestalgeneralizacióndesestimulaeldebatedemocráticoylamovilizaciónciudadanaporlaproteccióndelosderechos.34
32 Enestepuntovalelapenapreguntarsequésucederíasielgobernante,alqueleesordenadoeldiseñodeunapolíticapública,noacatalaordendeljuezonolohaceenuntiempoprudenteparaello,puesteniendoencuentaqueestaordenintegralaparteresolutivadeunasentenciadetutela,podríadarlugaraunincidentededesacato.
33 AlsentirdelaCorteConstitucional(SentenciaSU225de1998.M.P.EduardoCifuentesMuñoz)“conelcumplimientodelacláusulaqueproscribelamarginaciónyladiscriminación,lafuncióndeljuezseránoladeremplazaralosórganosdelpoderpúblicoincursosenlaabstención,sinolaordenarelcumplimientodelosdeberesdelEstado,desdeluegosiemprequeseverifiquequelainhibiciónviolaunderechoconstitucionalfundamental.(…)AjuiciodelaCorteConstitucionalunmandatodeerradicacióndelasinjusticiaspresentes,sólopuedeactualizarseeneltiempoyrequieredelapuestaenobradeunavastagamadeaccionesque,sinlugaradudas,debenserdecididasporelCongresoyejecutadasporlaadministración.”
34 Entalsentido,SierraCadena(2009:96)sostieneque“eljuezconstitucionalestáubicadofueradelaprimeraesferadecreaciónydeplanificacióndelaspolíticaspúblicas,élnoestállamadoacrearpolíticaspúblicas,perosíaverificarlaconstitucionalidaddesumarconormativo.Laaccióndeljuezconstitucionalestá,desde
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CoincidimosconAbramovichyCourtis(2006:71)enque
Elpoderjudicialeselmenosadecuadopararealizarplanificacionesdepolíticapública,elmarcodeuncasojudicialespocoapropiadoparadiscutirmedidasdealcancegeneral[sinembargo]elPoderJudicial,provocadoadecuadamente,puedeserunpoderosoinstrumentodeformacióndepolíticaspúblicas(…)Losjuecesnosustituyenalospoderespolíticosenlaelecciónconcretadelapolíticapúblicadiseñadaparalasatisfaccióndelderecho,sinoqueexaminanlaidoneidaddelasmedidaselegidasparalograresasatisfacción.
ElcontrolconstitucionaldelaspolíticaspúblicasesunimportanteelementodeunaDemocraciaConstitucionalparaadvertir sobre la faltade idoneidadde lasmismasosobresuinexistencia;porejemplo,dejarsinpisoconstitucionalmedidasregresivasenmateriadederechossociales representaunaactuacióndeseableynecesariadelAltoTribunal.35
Porúltimo,enelestudiodecasoabordadosobrelasituacióndelosderechossocialesenelMagdalenaMedioantioqueño,seadviertequeencasilatotalidaddelosexpedientesestudiadosseinvoca,porlomenos,laproteccióndeunderechosocialy,enrespuestaaello,enelperiododeanálisis,lassentenciasdetutelaqueprotegentalesderechosocupanunnúmeroconsiderabledentrodelatotalidaddelrastreo.Sinembargo,deloscasosrevisadosseconcluyequelosjuecesdelaSubregiónhansidotímidosenordenarycontrolarpolíticaspúblicasgeneralizadasmásalládelcasotratado.
SiendounfindelEstadocolombianogarantizar laefectividaddelosderechosyprincipiosconstitucionales(art.2C.P.C.),yteniendoencuentaquelaConstitu-ciónreiteraquelasautoridadesdelarepúblicaestáninstituidasparaasegurar el cumplimientodelosdeberessocialesdelEstado(art.2C.P.),sonlosórganosdeelecciónpopular,comoagentesdelpoderpúblico,losencargadosdegarantizarsuprotecciónenprimerainstancia,esdecir,elEstadoSocialnoseconstruyemediantesentenciasdetutelasino–principalmente–mediantepolíticaspúblicas,
elcomienzo,limitadaaoperacionesdecontrol.Peroenlaprácticayenlarealidadpolítica,eljuezconsti-tucionalvamáslejos(…)devieneenunactordeterminanteparaaplicarlaspolíticaspúblicasyenespecialfrentealdesarrollodelosderechossociales,enelcualcondicionayorientasuejecución.”Sinembargo,eljuezconstitucionalsípuedeserunactorrelevanteenlaformacióndelproblemapúblicoylaincorporaciónenlaagendadetalproblema;deacuerdoconCuervo(2007)elmodelode“agenciajudicial”esunadelasposiblesvíascómopuedellegaralaagendapúblicaunasituaciónproblemática,pues“anteladeficienciadelEstadoylaposiblevulneracióndelosderechosfundamentalessejustificalaintervencióndelosjueces”(Cuervo,2007:161).
35 CORTECONSTITUCIONAL.SentenciaC-556de2009.M.P.NilsonPinillaPinilla.“Lasmedidasregresivasquedisminuyenunaprotecciónalcanzadaparaunderechosocial,sepresumenenprincipioinconstitucionalesycontrariasalPactodeSanJosédeCostaRica,peropuedenserjustificablesenciertascondicionesenlasqueseaimposiblemantenerelniveldeprotecciónobtenido,porlocualsesometenauncontroljudicialmásestricto.”
113LUISA FERNANDA CANO BLANDÓN
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