EI presupuesto publicoen la gestlon eficiente delos municipios*

Carlos Arturo Gomez R."

ResumenEI presente articulo plantea la necesidad de realizar un cambio en el proceso del presupuesto publico colombiano, demanera que permita Ilevar ala pracnca los planes de desarrollo elaborados con la participaci6n ciudadana, pasando de unsistema rigido donde se estimula el gasto a un sistema orientado a resultados que tenga en cuenta los objetivos definidosy el impacto social de cada partida asignada. De esta manera, los municipios colombianos, enmarcados en el proceso dedescentralizaci6n que se ha venido desarrollando en el pais, pueden contar con una herramienta de gesti6n publica quebusque la eficiencia y la eficacia, dinamizando el desarrollo social mediante la optimizaci6n de costos y gastos, aumentosen la productividad y el mejoramiento de los procesos.

Palabras claveDescentralizaci6n, presupuesto publico, planeaci6n, eficiencia, eficacia, proceso, presupuesto orientado a resultados,actividades, costa de las actividades.

Aunque se encuentran algunos antecedentes en ladecada del setenta, se puede afirmar que las re-formas de la decada del ochenta, como el tortale-

cimiento de la capacidad fiscal de las entidades territo-riales en 1983, la asignaci6n de nuevas competencias ytransferencias en 1984, y la elecci6n popular de alcaldesreglamentada en 1986, constituyen el inicio de un pro-ceso de descentralizaci6n que fue respaldado par la Cons-tituci6n Politica de 19911

. Este proceso transform6 demanera substancialla estructura del Estado colombianoy las responsabilidades de los distintos niveles de laadministraci6n publica, errreqandoles a los municipios

Este artfculo es el resultado de una investigaci6n realizada por elautor. Fue recibido en junio de 2004 y aprobado por el CnmiteEditorial en noviembre de 2004.

Proresor de la Facultad de Ciencias Econ6micas, UniversidadNacional de Colombia.

Las principales motivaciones aducidas para este cambio son: quela autonomia local permitiria contener el alto numero de movi-mientos civicos que se estaban presentando en los anos ochenta;permitiria generar una mejor respuesta de los gobernantes a suselectores, y esto mejoraria la calidad de los bienes publicos: yque el proceso permitirfa rnelorar la gesti6n publica, al otorgarempoderamiento a los gobiernos locales en cuanto al gasto publi-co y su financiamiento. Ver Betancourt (1997).

autonomfa polnica, competencias y recursos para la aten-ci6n de las demandas basicas de la poblaci6n. Este fueun cambio estructural que modific6 par completo las re-laciones municipios-Gobierno Central, y que plante6 nue-vos escenarios de encuentro entre los gobiernos localesy la poblaci6n, a traves de la institucionalizaci6n de laparticipaci6n como ingrediente de la gesti6n publica.

Los municipios colombianos, a pesar de la agudacrisis financiera que muchos de ellos han tenido que so-portar, tienen una inmensa responsabilidad en la aten-ci6n de las necesidades basicas de la poblaci6n, en lapromoci6n del desarrollo local y regional, y en la eiecu-ci6n de pol fticas que hagan el territorio cada vez mascompetitivo ante las exigencias de la globalizaci6n.

Los procesos de planeaci6n, ejecuci6n y control hancobrado vital importancia, ya que a traves de ellos se creael puente entre los gestores publicos y la poblaci6n.

La planificaci6n ocupa un lugar preponderante, yaque se convierte en la unica posibilidad que tienen go-bernantes y gobernados para definir con visi6n comparti-da el futuro, y para lograr un uso adecuado de los cadavez mas limitados recursos disponibles.

La necesidad de plasmar los planes de gobierno delos candidatos elegidos, en planes de desarrollo, y luego

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operativizarlos y ejecutarlos mediante instrumentos comoel Plan Plurianual de Inversiones y el Presupuesto Publi-co con sus componentes, (plan financiero, plan operati-vo anual de inversiones y presupuesto general), exigende los gobernantes y de los gestores publicus la necesi-dad de conocer herramientas financieras que les permitanoptimizar la utilizaci6n de los recursos para lograr losniveles de eficiencia y encacia" necesarios, que redundenen beneficio de la comunidad.

La planeaci6n ha dejado de ser una actividad de es-critario a traves de la cual algunos expertos se imagina-ban el presente y el futuro municipal sin consultar lasdemandas y aspiraciones de la poblaci6n, para convertir-se en un ejercicio de anal isis, discusi6n y negociaci6nentre los distintos acto res locales para determinar colecti-vamente las metas y concebir los instrumentos que per-mitan alcanzarlas.

Sobre la descentralizaci6n y su proceso en Colombiase han realizado diversos anal isis, algunos de los cualessostienen que este proceso ha desacelerado el desarrollomunicipal y territoriat" Como principales argumentos es-grimen el estlmulo de la "pereza fiscal", ya que los gesto-res municipales, habida cuenta de los ingresos por la viade las transferencias, prefieren reducir el esfuerzo fiscal,entre otras porque consideran que con unos ingresosasegurados no vale la pena recaudar par la via de losimpuestos pues esto les puede restar popularidad entresus electores; y, segundo, la falta de racionalidad en elgast04. Otros estudios han planteado tesis desde pers-pectivas distintas, y argumentan que en el anal isis de ladescentralizaci6n municipal se deben observar otros tac-tores importantes como, par ejemplo, el endeudamientodel nivel central y del territorial, el efecto de los impuestosdel Gobierno Central en la fijaci6n y recaudo de impues-tos municipales (Gonzalez, 1997),0 la falta de indicado-res rigurosos para medir objetivamente el esfuerzo fiscal(Maldonado y Moreno, 1997). De una y otra visi6n, lamayorfa de anal isis concluyen en la necesidad de mejo-rar la gesti6n de los municipios colombianos por la viade la eficiencia y la eficacia.

La hip6tesis de este articulo es que se debe realizarun cambio en los procesos de planeaci6n y presupues-

Se entiende par eficiencia los resultados obtenidos a partir de losrecursos empleados, y por eficacia los resultados obtenidas frentea los resultados esperados.

Sobre esta postura, ver Wiesner (1992), Ferreira y Valenzuela(1994), y Sanchez y Gutierrez (1994).

Sobre la necesidad de racionalizar el gasto publico municipal paraevitar que su desbordamiento cause desestabilizaci6n fiscal ymacroecon6mica, ver Restrepo (2000).

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taci6n de los municipios hacia modelos basados en laconstrucci6n de indicadores con sistemas de informa-ci6n que permitan medir la eficiencia y eficacia con quese manejan los recursos pubticos.

EI presupuesto publicoEnmarcado total mente en normas leqates', el presu-puesto publico no ha logrado ser la expresi6n cuantita-tiva del plan de desarrollo del gobierno local, y masbien se ha convertido en una camisa de fuerza cuyounico objetivo es el control del gasto desde una 6pticaglobal. Esta compuesto por unas partidas individualesde ingresos agrupados en ingresos corrientes, recur-sos de capital e ingresos de los establecimientos pu-blicos y unos gastos agrupados en tres grandes capt-tulos: los gastos de funcionamiento, el servicio de ladeuda y los gastos de inversi6n. EI sistema del presu-puesto publico colombiano no permite articular los pro-cesos de planeaci6n con la ejecuci6n y, men os aun,con la medici6n del desernpeno mediante el uso deindicadores de gesti6n.

EI presupuesto publico, reglamentado por unas nor-mas elaboradas para otro concepto de gesti6n publica(basado en el manejo rigido de unas partidas presupues-tales, en el que primaba el concepto de ejecuci6n delgasto y en el que, finalmente, se evaluaba el desernpenodel gestor publico correlacionandolo de manera exclusi-va con el porcentaje de gasto alcanzado, cuyo indicadorde gesti6n eficiente estaba constituido por el porcentajeejecutado, muchas veces sin analizar en que y c6mo sehabfa ejecutado), no puede ser la base de unos concep-tos modern os de gesti6n publica donde priman los crite-rios de eficiencia y eficacia que deben incluir las medicio-nes del impacto social.

Si bien se tiene que reconocer el sistema presu-puestal publico actual como una herramienta de controlque ha reportado sus dividendos, tarmien se debe acep-tar que se qued6 corto como sistema que perrnita for-mular de una manera integrada y coherente un procesode planeaci6n financiera que sea la expresi6n real delplan de desarrollo formulado por el gobierno local yaprobado por la comunidad.

Entre los aspectos negativos del actual sistema depresupuesto publico se pueden enunciar los siguientes:1) EI proceso de planeaci6n en los entes municipales

es un proceso estatico de asignaci6n de rubros queatiende, primordial mente, a la distribuci6n de los in-

Ley 38/89, Ley 179/94 y Decreto 111/96

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gresos entre los gastos de funcionamiento, serviciosde la deuda y los gastos de inversi6n. En esta distri-buci6n, el servicio de la deuda es una suma com-prometida que no acepta ajustes, los gastos defuncionamiento se asignan atendiendo el com pro-miso de mantener financiadas las entidades, inde-pendientemente de sus resultados, por 10 que losgastos de inversi6n seran los que sufran los ajus-tes necesarios para acomodar los gastos a los ni-veles previstos de ingresos, obviamente endetrimento del desarrollo social.

2) EI proceso presupuestal no cuenta con los mecanis-mos necesarios para plasmar el querer de la comuni-dad, expresado en los planes de desarrollo en lospresupuestos publicos, por 10 que es com un encon-trar presupuestos total mente ejecutados que no hanlogrado las metas fijadas en los planes.

3) Si los procesos de planeaci6n y elaboraci6n del pre-supuesto no estar debidamente articu lados, y no setienen en cuenta los resultados obtenidos, es taci Ideducir que la evaluaci6n de los gestares publ icosse limita al cumplimiento de los Ifmites del gasto fija-dos. Esto privi legia el gasto y a las entidades quemas gasten, desincentivando la eficiencia y la efica-cia y no incluye ninguna medida sobre el valor agre-gado que producen las entidades.

4) La desarticulaci6n entre planes de desarrollo y pre-supuesto no permite realizar un control sistematicosobre el cumplimiento de los planes de gobierno ymenos aun la realizaci6n de ajustes a las polfticas,expresados en el replanteamiento de la programa-ci6n anual.

5) EI sistema presupuestal no permite la evaluaci6n deldesernpeno de los funcionarios publ lees, al asignarpartidas globales que no estsn asociadas a unos re-sultados cuantificables en funci6n del cumplimientode los planes. Tampoco permite a los funcionariosevaluar permanentemente el cumplimiento de metas,ni redefinir 0 eliminar aquellas que no reparten valoragregado.

6) Dentro de los procesos de planeaci6n de los entesno existe ninguna instancia que valide, 0 por 10 me-nos analice y discuta, la pertinencia y prioridad delos gastos anuales desde la perspectiva social.

7) EI proceso presupuestal anual no permite la eva-luaci6n de los entes como un todo y la medici6n delos resultados de sus areas. AI no existir estas me-didas de evaluaci6n, es imposible elaborar un pre-supuesto publico en funci6n de los niveles deresultados obtenidos en perfodos anteriores 0 de

los beneficios sociales esperados cuando se tratede proyectos nuevos.

Nuevo paradigmade presupuestaclonLa gesti6n municipal debe plantearse un nuevo modelode proceso presupuestal que corrija las deficiencias ob-servadas en el actual presupuesto publico y que Ie per-mita focalizar toda su estrategia hacia ellogro de las metasestablecidas, alcanzando niveles 6ptimos de eficiencia yeficacia que dinamicen el desarrollo social.

Enmarcado en la Constituci6n Polftica de 1991, elpais entr6 en un nuevo concepto, par 10menos te6rico,de planeaci6n que recoge las tendencias modernas, pa-sando de una planeaci6n dirigida y centralista, a una pla-neaci6n fundamentada en la democracia, donde los pla-nes se elaboran de una manera participativa y concertada.EI Plan de Desarrollo debe reflejar las politicas, estrate-gias y programas definidos en el programa de gobiernoque sirvi6 de base para la elecci6n de los mandatarios delas alcalrnas y gobernaciones del pars.

La Ley 152 de 1994: Orqanica del Plan de Desarrolloconsidera la planeaci6n como un proceso constituido porla formulaci6n, ejecuci6n, seguimiento y evaluaci6n delos planes. EI esquema de participaci6n ciudadana, y suexpresi6n al elegir los candidatos por los programas degobierno que estos presentan, ha dinamizado la rnecani-ca del desarrollo de los planes de inversi6n. Entonces,los aspirantes a alcaldes y gobernadores en la elabora-ci6n de sus programas de gobierno deben considerar losaspectos fijados por la ley, tales como procedirnientos,aspectos legales y mecanismos de verificaci6n.

Acorde con este nuevo escenario de planeaci6n, elsistema presupuestal debe basarse en resultados". nos610 de orden financiero sino de impacto social. Estoimplica necesariamente un cambio en el proceso presu-puestal en el que se manejen multiples escenarios, y laasignaci6n de los recursos este dada en funci6n de re-sultados, donde se midan las actividades necesarias paralograr los objetivos y se cuantifiquen los recursos consu-midos en cad a una de elias.

EI nuevo proceso de presupuestaci6n par resultadosdebe partir de los productos esperados y, con base enlos objetivos definidos por el plan de desarrollo, estable-cer priaridades en el gasto, asignando las partidas de

Estos resultados pueden ser "esperados" para los nuevos proyec-tos, u "obtenidos" para las actividades ejecutadas en vigenciasante rio res.

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acuerdo con las actividades a desarrollar en cada proyec-to 0 producto en cumplimiento de la misi6n establecidaen el plan. Una vez fijados los montos par actividadmisional para el cumplimiento del plan, se debe estu-diar el nivel de gastos en funci6n de las actividades adesarrollar por cad a centro de apoyo del ente, buscan-do el maximo de eficiencia y eficacia, medidos par losproductos internos que cada area entrega a las activida-des misionales.

EI esquema del grafico 1 parte del nivel de productoesperado, va asignando partidas presupuestales a las quepermiten cumplir con la misi6n y, luego, a las actividadesque tienen como misi6n apoyar las actividades misiona-les a primarias, denominadas de apoyo 0 secundarias,en funci6n del nivel de desempeno y atendiendo siemprelos resultados.

r PROYECTOS, ~PRODUCTOS I

ERV~ClOS I

lNG!tESOSESPERADOS

EI nivel de ingresos esperado, proveniente de las di-versas fuentes del municipio, clasificadas como se indic6en parratos anteriores, debe ser considerado pero nopuede constituirse en el determinante de los niveles deactividad. Si se tiene en cuenta el cumplimiento de lamisi6n social del ente, su nivel de actividad no se puedeestablecer basado unicamente en el nivel de ingresosesperados, de la misma manera como funciona para losnegocios particulares.

Esta concepci6n del presupuesto publ ico perrninra alos gestores partir de un nivel de bienes 0 servicios quenecesita entregar a la comunidad, calcular los costos' enque debe incurrir, basad os en las actividades que se de-ben desarrollar para que la sociedad perciba valor agre-

Sobre la necesidad de sistemas de costos, ver G6mez (1999)

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gada en cada uno de ellos. EI proceso debe continuarasociando las necesidades de cada una de estas activi-dades misionales can el apoyo que requiere, y que debeser prestado por las areas de apoyo, las cuales a su vezrecibiran unas partidas presupuestales asignadas a partirde las actividades que deban desarrollar para apoyar lasactividades misionales de una manera eficiente yagil.

EI sistema presupuestal, atendiendo a resultados, sefundamenta en la relaci6n benencios/costos. entendien-do que los beneficios en el sector publ ico no se puedenencasillar en terrnmos financieros sino que deben aten-der a criterios mas amplios que incluyen aspectos deimpacto en la comunidad. En todo caso, la asignaci6n departidas presupuestales se debe realizar a partir de la de-finici6n de productos, de las actividades que las areasmisionales deben desarrollar para lograr unos productosde alta calidad y de las actividades que las areas de apo-yo deben desarrollar para cumplir can su propio objetivoen la organizaci6n.

Tal como 10 reconoce la teorla de los bienes publi-cos, las actividades estan con frecuencia destinadas alsector publico, porque se reconocen externalidades im-portantes 0 porque un bien 0 servicio que no puede tra-ducirse en ganancia produce, sin embargo, un valor so-cial significativo. En el sector publico, las metas deeficiencia de costos se ponderan frente a preocupacionescomo igualdad de empleo, representatividad y equidaddistributiva (Bozeman, 1998).

EI grafico 2 presenta el proceso del presupuesto.Los cuadros encerrados dentro de los corchetes repre-sentan el presupuesto de gastos, el cual incluye elpresupuesto de gastos de funcionamiento, gastos deinversi6n y servicio de la deuda; son el resultado decuantificar los recursos necesarios para la producci6nde los bienes 0 servicios que se deben entregar a lacomunidad. Estos gastos se comparan can el nivel deingresos estimado, y nos permiten establecer la situa-ci6n fiscal del municipio para el perfodo de tiempoanalizado.

EI anal isis y proyecci6n de cifras para la elaboraci6ndel presupuesto publico de los municipios se puede rea-lizar con base en escenarios construidos a partir de cos-tos basad as en las acnvidades" atendiendo a los resulta-dos obtenidos. Para esto puede resultar util la rnetocoloqladisenaca por el Departamento Nacional de Planeaci6n(DNP,s.f), que consta de tres tipos de analisis interrela-cionados: de coyuntura para examinar la situaci6n finan-

Denominado en ingles Activity Based Costing, desarrollado porCooper y Kaplan (1992).

CONTABILIDAD Y FINAZAS

ciera de la entidad en la vigencia fiscal mediante el estu-dio de su situaci6n presupuestal, fiscal y de tesoreria; losotros dos tipos de anal isis se refieren ala estructura, y seexaminan mediante el estudio de la tendencia que ha ob-servado la estructura fiscal del ente territorial empleandolas operaciones etectvas' y el anal isis de la estructura degesti6n que se concentra en la forma como se captan losrecursos y se ejecutan los gastos.

JNGRESos

lngresosAunque la presupuestaci6n de ingresos en el caso delpresupuesto publico no determina los niveles de activi-dad de los municipios, se debe considerar esta impor-tante variable en el proceso presupuestal, teniendo encuenta, entre otros, los aspectos considerados en la me-todologfa del DNp, los cuales basleamente incluyen indi-cad ores de:

• Variaci6n marginal del recaudo real. • Tasa de crecimiento real promedio del recaudo

• Elasticidades del recaudo de los impuestos frente ala evoluci6n del PIS

• Participaci6n de cad a impuesto en los ingresos tri-butarios territoriales y en los ingresos corrientes

• Rendimiento de los recaudos• Esfuerzo fiscal real: variaci6n positiva, respuesta

positiva

Esta metodologia fue desarrollada por el Fondo Monetario Interna-cional, y atiende exclusivamente a los flujos de caja.

• Capacidad fiscal real• Carga tributaria per capita• Ingresos no tributarios• Transferencias recibidasEstos indicadores, aunque permiten medir aislada-

mente el comportamiento de los ingresos del municipio,deneran ser revisados para establecer su pertinencia encad a caso.

La construcci6n de indicadores que permitan evaluarla gesti6n en materia de recaudos e ingresos debe teneren cuenta las dinarnicas propias de cada municipio, detal suerte que por ejemplo, no mida el crecimiento de losingresos tributarios con respecto al ana anterior de rna-nera exclusiva sino que 10correlacione con el comporta-miento del PIS, de las tasas de desempleo y con las refor-mas tributarias del gobierno central, las cuales merman lacapacidad de pago de los impuestos municipales porparte de la poblaci6n.

La importancia del esfuerzo fiscal regional s610 escomprensible si se tienen en cuenta dos aspectos, a sa-ber: el vinculo entre los impuestos nacionales y locales, yla dinaruca intertemporal de los tributos.

En Colombia se conlinuan aprobando reformas tri-butarias de caracter nacional, independientemente delos efectos que tengan sobre la capacidad fiscal de laslocalidades. No tiene sentido medir el esfuerzo fiscalregional dejando de lado el impacto que tienen los im-puestos nacionales sobre los tributos locales (Gonza-lez, 1997).

GastosLa metodologia propuesta por el D~JP presenta indicado-res como:

• Participaci6n de los pagos de funcionamiento enlos ingresos corrientes

• Pagos de funcionamiento per capita• Capacidad de financiaci6n de los pagos de admi-

nistraci6n con recursos corrientes• Participaci6n en pagos totalesEstos indicadores no logran articular los resultados

obtenidos con los recursos demandados por cad a unode los productos a entregar a la comunidad. La etabora-ci6n del presupuesto por resultados debera superar es-tos indicadores y concentrarse en el costa de cad a activi-dad de apoyo y misional, y finalmente en el costo decada bien 0 servicio entregado, cornparandolo con losresultados obtenidos.

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Los entes municipales -acernas de reorientar la me-todologfa de elaboraci6n del presupuesto, el cual debecumplir con las normas legales (mientras estas no sereformen para recoger nuevas tendencias de orden mun-dial)- deberan diseriar e implementar sistemas de acu-mulaci6n y asignaci6n de costos basados en las activida-des, como metodologfa que les permita elaborar demanera tecnica el presupuesto y la construcci6n de ver-dad eros indicadores de gesti6n.

ConclusionesLos municipios colombianos, en la busqueda de unagesti6n eficiente y eficaz, ccberan diserar nuevos proce-sos de asignaci6n y control presupuestal orientados aresultados. En ellos la asignaci6n de partidas para gas-tos debe obedecer exclusivamente a los resultados es-perados y obtenidos, medidos a naves de indicadoresde gesti6n construidos a partir de sistemas de informa-cion optimos, integrados ala contabilidad publica y enlos que los gastos y costos se midan y asignen basadosen las actividades.

EI empleo de los indicadores diseriados por el DNPayudan en la planeaci6n financiera, pero no logranintegrar la medici6n de resultados con los recursosdemandados.

Por su parte, los organismos encargados de la regla-mentaci6n del presupuesto pub Iico deben estudiar y rea-Iizar los cambios necesarios para que en la practica selogre contar con una herramienta vital en la gesti6n finan-ciera de los municipios, logrando -de paso- armonizarla normatividad presupuestal con el Plan General de laContabilidad Publica.

La revision de las experiencias de implementaci6n deun presupuesto publico por resultados en diversos pal-ses durante los ultimos anos, permite plantear algunasreflexiones:

Las dificultades observadas son, principalmente, lasresistencias polfticas y la resistencia al cambio de algu-nos funcionarios. De otra parte, es ditrcil definir adecua-damente los objetivos y los resultados esperados en lasorganizaciones, medir sus resultados 0 disponer de sis-temas contables, de costos y de informaci6n apropiados.Con todo, la implementaci6n de un sistema presupuestalpor resultados puede considerarse inicialmente como uncomplemento valioso del presupuesto y de la gesti6npublica tradicionales. Es util recordar que las formas pre-supuestarias y de gesti6n clasicas s610 consideran losmedios con que cuenta una entidad publica en particular(presupuesto de gastos), sin tener en cuenta sus resultados.

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Como en cualquier proceso administrativo, el cam-bio debe hacerse de manera gradual y planificada, eli-giendo adecuadamente los centros donde se puede apli-car, recordando que se trata de un cambio en la gesti6n ypresupuestaci6n interna de determinadas unidades conefectos presupuestarios mas amplios. Sus finalidades sonla eficiencia y la eficacia en la gesti6n publica, sobre labase de establecer la relaci6n de objetivos, resultados ycostos, y la participaci6n activa de los gestores en susorganizaciones.

De otra parte, como la finalidad de este tipo de pre-supuesto es definir, con la participaci6n de los gestores,los objetivos especfficos a corto y mediano plazo, elegirlos mejores procedimientos para conseguirlos, ya la vezpermitir evaluar la eficiencia de los procesos, es necesa-rio que los gestores tengan un adecuado nivel de flexibi-lidad en su gesti6n. EI comportamiento borocrsnco tradi-cional, regido basicamente por las regulaciones legales ypor el orden ierarquico, debe ceder paso a una mayordiscrecionalidad y unas responsabilidades adicionalescentradas en los resultados alcanzados.

EI empleo de este sistema de presupuesto per resul-tados obliga a que los gestores se responsabilicen delsistema de objetivos adoptado y de las finalidades deoptimizaci6n de costos con aumentos de productividadque se quieran lograr en una actividad 0 tarea determina-da. Adernas, es preciso que el proceso de toma de dec i-siones se descentralice y sea mas discrecional con res-pecto al marco legal, a los objetivos politicos masgenerales y a los niveles presupuestarios de gasto. Estaautonomfa y responsabilidad en la gesti6n publica re-quieren, necesariamente, cambios institucionales.

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