1

Pasūtītājs: Latvijas Republikas Valsts kontrole Skanstes ielā 50, Rīga, LV-1013

Izpildītājs: Inga Vilka, dr.oec. SIA “Publiskās pārvaldes konsultācijas” Elizabetes ielā 2 – 514C, Rīga, LV-1010 Inga.vilka@ppk.lv

Eksperta atzinums Valsts kontroles revīzijas

“Vai pašvaldību administratīvais resurss to funkciju īstenošanai tiek izlietots efektīvi un ekonomiski?”

ietvaros

Rīgā, 2016.gada 25.novembrī

Satura rādītājs Ievads 2 1. Jēdziena “Administratīvais resurss” tvērums 2 Vai revīzijas ziņojumu projektos jēdzienam “administratīvais resurss” ir dots konkrēts ietvars? 2 Kāds ir administratīvo resursu sadalījums un saturs atbilstoši ekonomiskās klasifikācijas kodiem,

ieņēmumu, administratīvās un funkcionālās (COFOG) klasifikācijas kodiem? 4

Budžeta klasifikācijas 4 Administratīvie izdevumi 6 Pašvaldību administratīvo izdevumu aprēķināšanas iespējas 7 2. Pašvaldību sniegto pakalpojumu izmaksas 10 Pakalpojumi 10 Pakalpojumu izmaksu apzināšanas nepieciešamība 12 Kāds ir standartizētu pakalpojumu izmaksu sastāvs un kādas izmaksas ir iekļaujamas konkrētā

pakalpojuma izmaksās? 13

Priekšlikums revīzijas apjomā iekļauto pakalpojumu izmaksu noteikšanai un uzskaitei 15 3. Pakalpojumu pieejamība pašvaldībās, nodrošinot uz klientu orientētu pakalpojumu

sniegšanu 16

Pašvaldību funkciju / pakalpojumu izpildes organizācija jeb institucionālais ietvars 18 Pilsētas pārvalde, pagasta pārvalde vai pagastu pārvalde novadā 20 Kādi kritēriji un apstākļi jāņem vērā, lai pakalpojumu būtu lietderīgi nodrošināt katrā pagasta pārvaldē

un centrā? 22

Pašvaldību sadarbība 23 Ārpakalpojumi 25 Jaunās nodarbinātības formas 26 Kādus pakalpojumus ir ieteicams nodrošināt tikai Nacionālās nozīmes un Reģionālas nozīmes

pakalpojumu centros? 26

Kādi faktori šobrīd kavē pakalpojumu un pārvaldes pilnveidošanu, kā arī pašvaldību sadarbību pakalpojumu sniegšanā?

27

4. Attīstības plānošanas un budžeta plānošanas sasaiste pašvaldībā 27 5. Pašvaldību darbības un resursu patēriņš pakalpojumu izmaksu noteikšanā 29 6. Secinājumi un priekšlikumi pašvaldību pakalpojumu un pārvaldes pilnveidošanai 31 Izmantotā literatūra 33 Pielikumi I Uz 1.nodaļu attiecināmie fragmenti no PPK pētījuma par pašvaldību budžetiem 35 II Resursu – rezultātu modelis 43 III Priekšlikumi centralizētai pašvaldību budžetu rādītāju datu bāzei 45

2

Ievads Latvijas Republikas Valsts kontroles sagatavotajos pašvaldību tematiskās revīzijas ziņojumos “Vai pašvaldību administratīvais resurss to funkciju īstenošanai tiek izlietots efektīvi un ekonomiski?” līdzās vairāku konkrētu plašāku vai šaurāku pašvaldību funkciju / pakalpojumu procesu, apjoma un izmaksu analīzei skarti un skatīti arī vispārīgāki pašvaldību darbības un pārvaldes jautājumi un problēmas. Tie ir:

− Pašvaldību attīstības plānošana – attīstības plānošanas dokumentos skartās jomas un izvirzīto mērķu, noteikto uzdevumu sasaiste ar rezultātiem;

− Pašvaldību attīstības plānošanas un budžeta plānošanas sasaiste; − Pašvaldību budžeta sistēma; − Pašvaldību organizatoriskā struktūra un tās pilnveidošanas iespējas; − E-pārvaldes paplašināšana; − Pašvaldību sadarbība pašvaldību funkciju īstenošanā; − Pašvaldību pakalpojumu kvalitāte un efektivitāte.

Valsts kontrole tematisko revīziju veikusi 11 novadu pašvaldībās. Tie ir dažāda lieluma novadi trīs Latvijas reģionos (Vidzemes, Latgales un Kurzemes). Starp tiem ir gan mazi novadi, pat ar iedzīvotāju skaitu zem diviem tūkstošiem un sastāvošu no diviem pagastiem, gan lieli ar vairāk nekā 25 tūkstošiem iedzīvotāju un vairāk kā 20 teritoriālajām vienībām, ir pēc teritorijas platības lielākais Latvijas novads, ir novads ar lielāko pagastu skaitu un arī tāds, kas ietver visu bijušo rajona teritoriju; ir tādi, kam administratīvais centrs savā ciemā, gan tādi, kam ir pilsēta ar reģionālas nozīmes centra statusu, un tādi, kam centrs ārpus novada - republikas pilsētā, ko novada teritorija ieskauj. Starp revidētajām pašvaldībām ir arī pierobežas pašvaldības, tai skaitā viena arī piekrastes pašvaldība. Šajā ziņojumā ietverti gan atzinumi par eksperta darba uzdevumā dotajiem jautājumiem, gan par atsevišķiem citiem revīzijas ziņojumos skartiem pašvaldību jautājumiem un problēmām. Ziņojums strukturēts sešās nodaļās ar trim pielikumiem. To 2016.gada septembrī - novembrī sagatavoja SIA “Publiskās pārvaldes konsultācijas” eksperte dr.oec. Inga Vilka.

1. Jēdziena “Administratīvais resurss” tvērums Vai revīzijas ziņojumu projektos jēdzienam “administratīvais resurss” ir dots konkrēts ietvars, ņemot vērā dažādus teorētiskos, ārvalstu un Latvijas prakses aspektus un zinātniskajā literatūrā minētās atziņas un secinājumus? Terminam administratīvs / administratīvais ir vairākas nozīmes, kas izriet no tā plašuma un lietošanas konteksta. Attiecīgi arī jēdzienam administratīvais resurss, pašvaldības administratīvais resurss var tikt lietots un skaidrots atšķirīgi. Jēdziena lietojums vienskaitlī vai daudzskaitlī nemaina tā nozīmi. Pašvaldība ir vietējās publiskās varas un pārvaldes vienība. Pašvaldība savas kompetences ietvaros realizē pārvaldi konkrētā Latvijas teritoriālā iedalījuma vienībā - administratīvā teritorijā. Pašvaldības, kā juridiskas personas, īpašumā un rīcībā ir dažāda veida resursi – tai skaitā cilvēkresursi, materiālie (zeme, ēkas, iekārtas, būves, aprīkojums, izejmateriāli u.t.t.), finanšu, tehnoloģiju, informācijas un citi nemateriāli resursi. Visi resursi, kas mērāmi dažādās dabiskajās vienībās, ir izsakāmi vienā vienībā – naudas vienību izteiksmē (tiesa, ne vienmēr tas ir vienkārši). Plašā nozīmē visi pašvaldības, kā publiskas juridiskas personas, resursi ir kvalificējami kā administratīvie resursi, jo piešķirti un iegūti līdz ar administratīvi teritoriālās varas un pārvaldes kompetenci (tiesības, pienākumi, funkcijas, tai skaitā brīvprātīgās iniciatīvas). Šādā plašā izpratnē jēdziens administratīvais resurss / administratīvie resursi ir sinonīms jēdzienam pašvaldības resursi, pašvaldības līdzekļi. Šeit jāņem vērā, ka arī termins pašvaldība tiek lietots un izprasts dažādos mērogos:

1) Plašā nozīmē - pašvaldība kā teritoriāla vienība (piemēram, Mazsalacas novads) – teritorija, kur dzīvo, strādā iedzīvotāji, darbojas dažādas organizācijas, tai skaitā pašvaldības institūcijas, uzņēmumi. Pašvaldībā dzīvo 4000 iedzīvotāju. Var arī teikt Novadā dzīvo 4000

3

iedzīvotāju. Un tadā gadījumā pašvaldības resursi ir viss, kas tur atrodas, bet administratīvais resurss ir viss tas, kas pieder attiecīgajai pašvaldībai kā juridiskai personai.

2) Šaurākā nozīmē – pašvaldība kā administratīva jeb pārvaldes vienība, ar ko saprot visu

pašvaldības institūciju (lēmējvara, izpildvara un izpildinstitūcijas) kopumu. Pašvaldībā strādā 250 darbinieki. Bet tas nav tas pats, kas Novadā strādā 250 darbinieki.

3) Izteikti šaurā nozīmē – pašvaldība kā tās atsevišķu pārvaldes struktūru kopums (dome,

administrācija, pagastu pārvaldes, bet ne tādas institūcijas, kā piemēram, skola, tautas nams u.t.t.). Šādu šauru izpratni nereti lieto sarunvalodā. Reizēm pašvaldību šādā šaurā izpratnē dēvē arī par domi, ar to saprotot ne tikai lēmējinstitūciju – deputātu kopumu, bet arī pārvaldi. Pašvaldība strādā no 9.00 līdz 17.00.

Turpmāk šī atzinuma ietvaros termins pašvaldība galvenokārt tiek lietots otrā skaidrojuma tvērumā. Valsts kontroles revīzijas ziņojumos termins Pašvaldība, tiek lietots gan pirmā - plašā, gan otrā skaidrojuma tvērumos. Ņemot vērā pašvaldības plašo būtību, administratīvie resursi ir arī vietējās kopienas publiskie resursi, vietējās kopienas sabiedriskie resursi jeb sabiedriskie līdzekļi. Un ņemot vērā šo resursu avotus un pašvaldību kompetenci, to efektīva izmantošana ir ne tikai vietējo iedzīvotājus interesējošs jautājums, bet ievērojami plašāks. Publiskajā informatīvajā telpā jēdziens administratīvais resurss visbiežāk tiek lietots kontekstā ar varas un pārvaldes pārstāvju personīgo labumu gūšanu, izmantojot dažāda veida pašvaldības resursus un savas administratīvās pozīcijas ietekmi, tai skaitā vēlēšanās. Piemēram, Latvijā administratīvo resursu izmantošanas uzraudzība pirms vēlēšanām ir bijusi Sabiedrības par atklātību “Delna” dienas kārtībā. Delna norāda, ka administratīvie resursi nav tikai nauda, bet līdzās budžeta resursiem, tie ir arī institucionālie resursi, mediju resursi, un zemas demokrātijas valstīs tie var būt arī likumdošanas resursi un spaidu resursi1. Tātad šādā izpratnē pašvaldības administratīvais resurss ir pašvaldības, kā pārvaldes vienības, resurss papildināts ar varas resursa izpausmes iespējām. Eiropas Padomes Vietējo un reģionālo varu kongress administratīvo resursu ļaunprātīgu izmantošanu pirms vēlēšanām atzīmē kā sasāpējušos jautājumu gan jaunās demokrātijas valstīs, gan arī valstīs ar senām demokrātijas tradīcijām. Šajā sakarā 2016.gada oktobrī Kongress ir pieņēmis rezolūciju 402 (2016) “Administratīvo resursu ļaunprātīga izmantošana vēlēšanu procesā: vietējo un reģionālo ievēlēto un publisko amatpersonu loma” 2, kas uzdod tā Pārvaldības komitejai sagatavot uz starptautiskiem standartiem un labās prakses piemēriem balstītu ieteikumu kontrolsarakstu, kas novērstu administratīvo resursu ļaunprātīgu izmantošanu vēlēšanu procesā. Tomēr šāds jēdziena lietojums mazāk saistīts ar konkrētajām Valsts kontroles veikto tematisko revīziju pašvaldībās. Lai jēdzienu administratīvais resurss saprastu pareizi, t.i. revīzijas ziņojuma kontekstā, tas ziņojuma sākumā ir jāpaskaidro. Kā iepriekš norādīts, jēdziena administratīvai resurss lietojums vienskaitlī vai daudzskaitlī nerada saturiskas atšķirības. Tomēr ieteikums ziņojumā terminu lietot vienā formā – vai nu vienskaitlī, vai daudzskaitlī. Vairāk atbalstāms daudzskaitlis, jo tā lasītājam vieglāk iedomāties pašvaldības rīcībā esošo resursu daudzveidību. Pašvaldības administratīvie resursi – pašvaldības, kā vietējās pārvaldes (lēmējvara, izpildvara un izpildinstitūcijas), rīcībā esošie un izmantotie dažāda veida resursi, tai skaitā cilvēkresursi, materiālie un finanšu resursi. Pašvaldības administratīvais resurss – pašvaldības, kā vietējās pārvaldes (lēmējvara, izpildvara un izpildinstitūcijas), rīcībā esošie un izmantotie dažāda veida resursi. 1 Delna, 2006. 2 Pieejams: https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=2946514&SecMode=1&DocId=2388492&Usage=2

4

Kāds ir administratīvo resursu sadalījums un saturs atbilstoši ekonomiskās klasifikācijas kodiem, ieņēmumu, administratīvās un funkcionālās (COFOG) klasifikācijas kodiem, nodalot obligāti pieskaitāmos izdevumus un vērtības, daļēji pieskaitāmās (atkarībā no situācijas) un izdevumus, kas noteikti nav iekļaujami administratīvo izdevumu kategorijā? Administratīvie izdevumi nav sinonīms jēdzienam administratīvie resursi. Budžeta klasifikācijas Administratīvie resursi /administratīvais resurss pašvaldību finanšu vai, precīzāk, budžeta, kontekstā raksturojams gan ar budžeta ieņēmumiem un finansējumu (pieejamie finanšu resursi), gan ar izdevumiem (kam resurss izlietots), kā arī tas ietver kategorijas, kas neatspoguļojas budžetā (naudas plūsmā) vai daļēji atspoguļojas budžetā (pēc uzkrāšanas principa), bet raksturo pašvaldibas resursus un ir iekļauti vai tiem vajadzētu būt iekļautiem bilancē (dažādi īpašumi, pamatlīdzekļi). Administratīvie resursi kā pārskata periodā (gadā) ienākošie finanšu resursi pārskatos tiek sīkāk sadalīti pēc šādām budžeta klasifikācijām:

• Ieņēmumu klasifikācija - MK 27.12.2005. noteikumi Nr. 1032 „Noteikumi par budžetu ieņēmumu klasifikāciju”;

• Finansēšanas klasifikācija - MK 22.11.2005. noteikumi Nr. 875 „Noteikumi par budžetu finansēšanas klasifikāciju”.

Periodā budžetā ienākošo resursu jeb ieņēmumu sadalījumu raksturo šādas grupas:

− Nodokļu ieņēmumi (ieņēmumi no iedzīvotāju ienākuma nodokļa atskaitījuma, nekustamā īpašuma nodokļa ieņēmumi, pārējo divu nodokļu ieņēmumi);

− Nenodokļu ieņēmumi; − Ieņēmumi no maksas pakalpojumiem un citi pašu ieņēmumi; − Dotācija no pašvaldību finanšu izlīdzināšanas fonda (PFIF); − Transferti no valsts budžeta; − Transferti no citām pašvaldībām; − Ziedojumi un dāvinājumi; − Pārējie budžeta ieņēmumi.

Bez tam pašvaldības likumā noteiktā kārtībā var ņemt aizņēmumus (to apjoms raksturots sadalījumā pēc finansējuma klasifikācijas). Augstāk dotais ieņēmumu dalījums nesakrīt ar ieņēmumu klasifikācijas pamatgrupām, bet izdala kategorijas, kas vairāk piemērotas skaidrojot sabiedrībai pašvaldību rīcībā esošos finanšu resursus periodā pēc to avotiem un būtības. Lielākajai daļai pašvaldību budžeta ieņēmumu apjoms raksturo to rīcībā esošos finanšu resursus attiecīgajā periodā, taču attiecībā uz dažām pašvaldībām – tām, kas veic iemaksas PFIF, lai raksturotu to rīcībā esošos finanšu resursus periodā no ieņēmumiem, jāatskaita iemaksa PFIF. Nodokļu ieņēmumi (kopējais apjoms, uz 1 iedzīvotāju, īpatsvars ieņēmumos) zināmā mērā raksturo pašvaldību finanšu kapacitāti – jo lielākas to salīdzinošās vērtības, jo augstāka finanšu kapacitāte. Tā, piemēram, 11 revidējamo pašvaldību grupā 2015.gadā augstākie nodokļu ieņēmumi uz 1 iedzīvotāju bija Beverīnas novadā (539 EUR) uz iedzīvotāju, un zemākie - Zilupes novadā (272 EUR), bet visās Latvijas pašvaldībās šis rādītājs bija robežās no 268 EUR līdz 1129 EUR3. Kā redzams no pašvaldību budžetu ieņēmumu uzskaitījuma, to rīcībā ir resursi, kas rodas ne tikai savā teritorijā vai no savu iedzīvotāju ienākumiem, bet arī citi. Tāpēc pašvaldības darbības efektivitātes jautājumi skar sabiedrības intereses ne tikai attiecīgā novada robežu ietvaros, bet arī ārpus tām. Piemēram, pašvaldības, kas veic iemaksas PFIF, ir atzīmējušas, ka reizēm pašvaldības, kas saņem dotācijas no fonda atļaujas būt neekonomiskākas nekā iemaksu veicējas fondā. Visas revīzijā iekļautās pašvaldības saņem dotāciju no PFIF. 3 RAIM, pašvaldības budžeta nodokļu ieņēmumi uz 1 iedzīvotāju 2015.gadā. Pieejams: www.raim.gov.lv

5

Administratīvie resursi, kā perioda finanšu jeb budžeta izdevumi, pārskatos tiek sadalīti pēc šādām budžeta izdevumu klasifikācijām:

• Izdevumu klasifikācija atbilstoši funkcionālajām kategorijām - MK 13.12.2005. noteikumi Nr. 934 „Noteikumi par budžetu izdevumu klasifikāciju atbilstoši funkcionālajām kategorijām”;

• Izdevumu klasifikācija atbilstoši ekonomiskajām kategorijām. MK 27.12.2005. noteikumi Nr. 1031 „Noteikumi par budžetu izdevumu klasifikāciju atbilstoši ekonomiskajām kategorijām”.

Izdevumu klasifikācija pēc funkcionālajām kategorijām, kas balstās uz starptautisko COFOG4 klasifikāciju, salīdzinoši visvairāk pēc būtības raksturo resursu izlietojumu, tomēr ne tā, lai tikai ar to varētu veikt detalizētu pašvaldību funkciju analīzi. Funkcionālo klasifikāciju veido 10 pamatkodi un to sīkāks dalījums. Var būt situācija, ka pašvaldība kādu klasifikācijas kodu pamatgrupu neizmanto (visbiežāk 02, ir gadījumi, kad arī 07, 06 netiek izmantota). Savukārt izdevumu klasifikācija pēc ekonomiskajām kategorijām raksturo izdevumus sadalījumā pēc tāda rakstura izdevumu uzskaites grupām kā atalgojums, dažādu preču iegāde, maksa par pakalpojumiem, procentu izdevumi u.t.t. Vispārīgai pašvaldību analīzei pamatā ir izmantojams sadalījums divās pamatgrupās:

− Uzturēšanas izdevumi; − Kapitālie izdevumi.

Analīzē apskatot kapitālo izdevumu absolūto apjomu un salīdzinošos rādītājus - apjomu uz 1 iedzīvotāju un īpatsvaru kopējos izdevumos, ļoti vispārīgi var secināt vai pašvaldībai atliek izdevumi attīstībai (to gan precīzāk raksturo kapitālo izdevumu daļa Investīcijas). Vispārīgai analīzei var izmantot arī atsevišķi izdalītas kategorijas kārtējo izdevumu, kas ir uzturēšanas izdevumu daļa, ietvaros, kā, piemēram, atalgojums, maksa par konkrētiem pakalpojumiem. Tomēr izmantojot šādu kategoriju, jāņem vērā atšķirīgās pašvaldību struktūras, un analīzē izmantotie kvantitatīvie dati jāpapildina ar kvalitatīva rakstura informāciju. Konkrētāku pašvaldību darbību (funkciju, pakalpojumu) analīzei izmantojamas konkrēto darbību raksturojošas izdevumu ekonomiskās kategorijas (jau minētais atalgojums, telpu un aprīkojuma uzturēšanas izdevumi, kancelejas preču izdevumi, transporta, sakaru/pasta pakalpojumi pakalpojuma nodrošināšanai u.c.). Pašvaldībām budžetu pārskatos, jāsniedz informācija, izmantojot ieņēmumu, finansēšanas un divas izdevumu klasifikācijas. Valsts kases mājas lapā datu bāzē pieejami visu pašvaldību mēneša un gada pārskati. Gada pārskatos izdevumu daļā pirmais dalījums ir pēc funkcionālajām kategorijām (ne tikai pamatkategorijās, bet arī sīkāk), tad katra izdalītā kategorija ir sadalīta pēc izdevumu ekonomiskās klasifikācijas kodiem. Budžetu pārskati ir ļoti apjomīgi, bet analīzei tiek izmantots salīdzinoši maza informācijas daļa no tiem. Vispusīgākai analīzei nepieciešama virkne papildus aprēķinu. Tomēr visu pašvaldību salīdzināšanai uzskaite vienoto klasifikāciju ietvaros ir galvenais pamats, un tāpēc pašvaldībās būtu jāpilnveido un jāprecizē uzskaite to ietvaros. Analizējot funkcijas pēc budžetu datiem, svarīgi būtu zināt arī atsevišķas ar attiecīgām funkcijām saistītas ieņēmumu kategorijas (piemēram, maksa par pakalpojumiem, ieņēmumi no savstarpējiem norēķiniem). Oficiālie pārskati (pēc minētajām klasifikācijām) nedod pietiekamu iespēju identificēt funkcijas / pakalpojumus un administratīvos izdevumus to ietvaros. Šāda informācija šobrīd būtu speciāli jāpieprasa pašvaldībām. Bez prasības par minētajām klasifikācijām “Likums par budžetu un finanšu vadību” paredz, ka

Pašvaldību budžetiem ir jāatspoguļo pašvaldību administratīvās struktūras. Attiecībā uz organizatoriskās struktūras veidošanu pašvaldībās iespējama un pastāv liela daudzveidība. Pašvaldības struktūra nav identificējama Valsts kases mājas lapā publicētajos budžetu pārskatos. Lai arī pamatā pašvaldības budžetus gatavo (plāno) pēc to organizatoriskās struktūras (struktūrvienības ir budžeta pieprasījuma jeb tāmju sagatavotājas), ne visu pašvaldību budžetu dokumentos (saistošajos noteikumos) tās ir identificējamas. Ņemot vērā to, ka obligāta ir iepriekšminēto ar MK noteikumiem noteikto klasifikāciju izmantošana, pašvaldības dokumentu publicē vai nu tikai pēc funkcionālo un ekonomisko kategoriju klasifikācijām, vai pēc modificētas klasifikācijas (klasifikāciju ietvaros identificējamas institūcijas), vai pēc institūcijām, vai arī pēc programmām.

4 Classification of the Functions of Government

6

Budžeta strukturēšana pa struktūrvienībām vai programmām ir pašvaldībām ērtāki un sabiedrībai saprotamāki veidi, kā arī tie ir labāk saistāmi ar darbību un rezultātus raksturojošiem rādītājiem. Programmu budžetu veidošana (programma un struktūrvienība var sakrist) ir progresīvāka budžeta veidošanas pieeja, jo ietver arī sasniedzamos rezultātus un rezultatīvos rādītājus. Latvijā attiecībā uz pašvaldībām formāli tāda prasība nav paredzēta tiesību aktos. Bet tas neliedz tādu pieeju izmantot, un Latvijā ir piemēri praksē. Attiecībā uz publiskā sektora, tai skaitā pašvaldību, finansēm pastāv vēl Institucionālo sektoru klasifikācija (MK 10.12.2013. noteikumi Nr.1456 “Institucionālo sektoru kodu shēma un klasifikācija”). Šī klasifikācija nav saistīta ar budžeta pārskatiem, bet grāmatvedības uzskaitē tiek atzīmēts par katra rēķina apmaksu pašvaldības izdevumu saņēmēja (kā institūcijas) kods pēc tās. Pašvaldību budžeta jautājumi un Latvijas pašvaldību budžetu specifika ir analizēta NFI projekta ietvaros LPS pasūtījumā 2016.gadā veiktajā SIA “Publiskās pārvaldes konsultācijas” (PPK) pētījumā “Rezultatīvo rādītāju iegūšanas iespējas izmantojot pašvaldību budžeta informāciju”. Administratīvie izdevumi Revīzijas plānā dots:

− Jēdziens “administratīvie izdevumi” ir pašvaldības institūciju pārvaldībai plānotie un izlietotie finanšu līdzekļi, kā arī izdevumi revīzijas apjomā iekļauto pakalpojumu sniegšanai.

Termins pārvaldība ir kļuvis par tādu kā modes vārdu. Un nereti tiek lietots kā termina pārvalde / pārvaldīšana sinonīms. Pārvaldība angļu valodā ir governance, un ar to vairāk (bet ne tikai) apzīmē pārvaldes modeli vai sabiedrības vadības salīdzinoši jaunu, progresīvu pieeju. Šis termins cieši saistīts ar tādiem precizētiem jēdzieniem, kā laba pārvaldība, demokrātiska pārvaldība u.c. Eiropas Padome piedāvā šādus 12 principus, kas raksturo labu demokrātisko pārvaldību pašvaldībās:

• Taisnīgas vēlēšanas un iedzīvotāju līdzdalība; • Iedzīvotāju cerību attaisnošana (expectations are met); • Funkcionāli efektīva (lietderīga) un ekonomiski efektīva darbība; • Atklātība un caurspīdība; • Tiesību aktu un nolēmumu respektēšana; • Ētiska rīcība; • Nepārtraukta prasmju un kapacitātes uzlabošana; • Atvērtība pārmaiņām un inovācijām; • Ilgtspējība attīstībā; • Pamatota (pareiza) finanšu vadība; • Cilvēktiesību un kultūras daudzveidības respektēšana; • Atskaitīšanās un atbildība (accountability)5.

Apzīmējot pašvaldības pārvaldi kā pārvaldību, ar to kaut kādā mērā tiek pausts par labas pārvaldības principu izmantošanu tajā. Jebkuras organizācijas darbības var iedalīt vismaz divās grupās: 1) darbības saistītas ar tiešo mērķu sasniegšanu (ražošana, pakalpojuma sniegšana, u.t.t.) un 2) darbības tās pārvaldes (sauktas arī administrācijas, vadības, vadīšanas, menedžmenta) un biroja (ofisa, kantora) funkcijām. Komercsabiedrību finanšu plānos un pārskatos (piemēram, peļņas / zaudējumu aprēķinā, budžeta plānā) parasti ražošanas izmaksas tiek atdalītas no administrācijas izmaksām jeb administratīvajiem izdevumiem, kaut gan arī tām nav vienotu administrācijas izdevumu uzskaitījuma. Savukārt sabiedriskā labuma organizācijām – biedrībām un nodibinājumiem, izdevumu veidus, kas attiecināmi uz to 5 Council of Europe. Congress of Local and Regional Authorities. Democracy. Good governance. Pieejams: http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/

7

administratīvajiem izdevumiem, nosaka speciāli MK noteikumi6, kuru mērķis ir nodrošināt, lai tajos neiekļautu neatbilstošus izdevumus. Pašvaldības, to struktūrvienības, kā budžeta iestādes darbojas pēc principiem, kas atškiras no komercsabiedrību principiem, – pašvaldībām peļņa / zaudējumi nav jānosaka. Tomēr arī to darbībā ir gan darbības ar labuma ražošanas (pakalpojuma sniegšanas) raksturu, gan ar pārvaldes jeb administratīvu raksturu. Bet tās visas nav jānosedz ar atbilstošu samaksu par precēm / pakalpojumiem, jo ieņēmumi rodas citā veidā. Pašvaldību darbības kontekstā jēdzienam administratīvie izdevumi nav vienotas klasifikācijas un tā izpratne un lietošana līdzīgi kā jēdzienam administratīvi resursi / administratīvais resurss ir atkarīga no mēroga un plašuma. Tomēr, ja ar jēdzienu administratīvais resurss var izprast visus pašvaldības resursus / līdzekļus, tad visus pašvaldības budžeta izdevumus nav pieņemts dēvēt par administratīvajiem izdevumiem. Visu pašvaldības izdevumu apzīmēšanai izmanto jēdzienu pašvaldības izdevumi vai pašvaldības budžeta izdevumi, bet administratīvie izdevumi ir tikai daļa no tiem. Attiecībā uz valsts iestādēm administratīvie izdevumi minēti informatīvā ziņojuma “Par valsts budžeta izdevumu pārskatīšanas 2017., 2018. un 2019.gadam rezultātiem un priekšlikumi par šo rezultātu izmantošanu likumprojekta “Par vidēja termiņa budžeta 2017., 2018. un 2019.gadam” un likumprojekta “Par valsts budžetu 2017.gadam” izstrādes procesā” 8.pielikumā ietvertajās “Valsts pārvaldes iestādes administratīvo un tēla veidošanas pasākumu nodrošināšanas vadlīnijas”7. Tur norādīts, ka: “administratīvie izdevumi ir ar iestādes vadīšanu un darbības nodrošināšanu saistīti izdevumi. Šie izdevumi kā neatņemama sastāvdaļa iestādes funkciju izpildē ir vērsti uz iestādes pamatdarbības nodrošināšanu. Minēto izdevumu apmērus iestāde nosaka (plāno), pamatojoties uz minēto līdzekļu reālo nepieciešamību, ņemot vērā iestādes struktūru un darba specifiku, kā arī informāciju par līdzekļu faktisko izlietojumu iepriekšējo gadu attiecīgajās izdevumu pozīcijās, turklāt izvērtējot izdevumu efektīvākas izlietošanas iespējas. Plānojot administratīvos izdevumus, iestāde paredz arī izdevumus valsts pozitīvā tēla veidošanai, sadarbības veicināšanai un sabiedrisko attiecību īstenošanai.” Pašvaldību administratīvo izdevumu aprēķināšanas iespējas Jāsecina, ka, lai arī jēdziens administratīvie izdevumi pašvaldību darbības kontekstā tiek izmantots salīdzinoši bieži, nav vienota definējuma, kas tajos ietilpst. A Gadījumā, ja skata visu pašvaldību kopā, sevišķi situācijā, kur informācija tiek apkopota un analizēta par vairākām pašvaldībām, par administratīvajiem izdevumiem parasti uzskata izdevumus 01 funkcionālajā kategorijā (Vispārējie valdības dienesti), tos koriģējot ar šādiem izdevumiem (no 01 izdevumu summas atskaita šādus izdevumus šajā kategorijā pēc ekonomiskās klasifikācijas):

− Iemaksa pašvaldību finanšu izlīdzināšanas fondā (kas to veic) – 7260; − Procentu maksājumi – 4000.

Vairāku pašvaldību salīdzināšanai skata attiecīgos koriģētos 01 kategorijas izdevumus uz 1 iedzīvotāju un kategorijas izdevumu īpatsvaru (%) kopējos izdevumos. Šādi aprēķini savulaik veikti dažos Valsts reģionālās attīstības aģentūras (VRAA) pārskatos (piemēram, Reģionu attīstība, 20118), dažos periodos šos pašvaldību datus arī Finanšu ministrija ir regulāri apkopojusi un publicējusi savā mājas lapā. Jāpiebilst, ka aprēķini tika veikti, izmantojot tikai pamatbudžeta datus. Arī vairākas pašvaldības šādu rādītāju izmanto kā vienu no rezultatīvajiem rādītājiem, attīstības plānošanas uzraudzībā vērtējot pārvaldi. 6 MK 04.01.2005. noteikumi Nr. 11 “Noteikumi par sabiedriskā labuma organizāciju administratīvajiem izdevumiem” 7 Pieejams: http://www.fm.gov.lv/files/valstsbudzets/2016/FMZinop08_260516_izd_parskat.pdf 8 Pieejams: http://www.vraa.gov.lv/uploads/regionu%20parskats/Regionu%20attistiba%20Latvija%202011%20LV_interactive_kartes%20horizontali.pdf

8

Šādu datu apkopošanu unu salīdzināšanu varētu vērtēt kā benchmarking metodi vispārēju administratīvo izdevumu salīdzināšanai starp pašvaldībām. Bet nav tik vienkārši, nepieciešami padziļinātāki aprēķini. Te jāatsaucas:

• gan uz Latvijas pašvaldību budžetu specifisko struktūru – uz sadalījumu pamatbudžetā un speciālajā budžetā;

• gan uz COFOG klasifikācijas nepietiekamo sasaisti ar Latvijas pašvaldību funkcijām. Pašvaldību budžetu dalījums pamatbudžetā un speciālajā budžetā rada papildus aprēķinu nepieciešamību, veicot kādas funkcijas analīzi. Savukārt koriģētā 01 kategorija nav pietiekami precīza, lai ar to vien raksturotu pašvaldības administratīvos izdevumus. Kaut kas šīs kategorijas izdevumos iekļauts par daudz, un kaut kas, kas būtu attiecināms uz administratīvajiem izdevumiem, nav iekļauts:

- Par daudz – daļa pašvaldību šajā kategorijā iekļauj arī pašvaldību savstarpējos norēķinus (par izglītību, par sociālajiem pakalpojumiem u.c.), jo klasifikācijas skaidrojums - ja ir kādi izdevumi, kam nevar atrast vietu kategorijā 02-10, tad to liek 01 kategorijā; kā arī izdevumi neparedzētiem gadījumiem ir šajā kategorijā.

- Par maz – arī gandrīz katrai pašvaldības nozares / jomas iestādei ir administratīvo izdevumu daļa, bet tā ir uzskaitīta pie atbilstošās funkcijas. Atsevišķos gadījumos, pašvaldības arī atbilstošo nozari pārvaldošās nodaļas administrācijā liek pie atbilstošās nozares kategorijas.

- Izdevumu sadalījumu pa funkcionālajām kategorijām ietekmē pašvaldības institucionālā struktūra. Piemēram, ja ir centralizētā grāmatvedība, tad uzskaitīta kā izdevumi 01 kategorijā, ja grāmatvedība iestādē, tad pie attiecīgās funkcionālās kategorijas, kur iestāde.

Atbilstošie fragmenti par budžetu dalījumu un klasifikācijas sasaisti ar funkcijām no iepriekšminētā PPK 2016.gada pētījuma ir iekļauti 1.pielikumā. Tā kā šo administratīvo izdevumu salīdzinošus rādītājus (uz 1 iedzīvotāju vai % no kopējiem izdevumiem) zināmā mērā var (bet iepriekš minēto iemeslu dēļ jāuzmanās) dēvēt par administratīvās efektivitātes (ekonomiskās) rādītāju, sagaidot centienu to iespējami samazināt, rodas jautājums par domi. Jāņem vērā, ka demokrātija arī maksā jeb rada izdevumus. Piemēram, lētāka administratīvās teritorijas pārvalde varētu būt ar vienu ieceltu vadītāju (tad gan to nevarētu saukt par pašvaldību), bet tiek rīkotas vēlēšanas, par dažādiem jautājumiem, kopā sanākot, lemj dome, spriež komitejas, komisijas, deputāti tiekas ar iedzīvotājiem, rīko sapulces, sabiedriskās apspriedes, aptaujas u.t.t. Dalot pašvaldības izdevumus divās grupās (ražošanas un administratīvie), arī šie visi ar vietējo demokrātiju saistītie izdevumi sanāk kā administratīvie jeb pārvaldes/vadības izdevumi. Ar šādiem izdevumiem jārēķinās, bet tiem jābūt saprotamiem un samērīgiem. Administratīvos izdevumus var izdalīt, arī izmantojot pašvaldības organizatorisko struktūru. Šajā pašā mērogā, bet individuālā pašvaldībā, kā visas pašvaldības administratīvie izdevumi var tikt izdalīti pašvaldības centrālās administrācijas (parasti kā atsevišķa iestāde, kur ietilpst arī domes darbs) izdevumi. Te izmantojama iekšējā uzskaite, jo Valsts kasē iesniegtajos pārskatos tas nav redzams. Turklāt novada ar vairākām teritoriālajām vienībām gadījumā, jāņem vērā arī pagastu / pilsētu pārvalžu (tās var organizēt kā administrācijas struktūrvienības, tās var būt kā atsevišķas iestādes) izdevumi, bet iespējams ne visi. Un jāņem vērā, ka administrācijā ir struktūrvienības, kas attiecināmas uz visu pašvaldību kopumā (kanceleja, grāmatvedība, juridiskā nodaļa), kā arī var būt tādas, kam ir nozares raksturs (komunālā un labiekārtošanas nodaļa, kultūras nodaļa, sporta nodaļa). Savukārt kādas citas nozares vadība ir iestādē ārpus administrācijas (izglītības pārvalde). Pašvaldību budžetu izdevumu klasifikācijā atbilstoši ekonomiskajām kategorijām (MK noteikumi 2005.g. Nr.1031) kods 2230 ir “Iestādes administratīvie izdevumi un ar iestādes darbības nodrošināšanu saistītie izdevumi”. Klasifikācija paredz kodam 9 apakškodus – 2231; 2232; 2233; 2234; 2235; 2236; 2237; 2238; 2239. Taču šīs izdevumu daļas dati nav vērtējami par precīzu administratīvos izdevumus pēc būtības atspoguļojošiem datiem – tie ir tikai daļa no administratīvajiem izdevumiem. Tie neietver ne vadības atalgojumu, ne telpas, u.c. Likuma “Par pašvaldībām” VII nodaļas nosaukums ir Pašvaldības administrācija. Skaidrojuma šeit nav, nodaļā ir tikai panti par izpilddirektoru un pagasta vai pilsētas pārvaldi. Tāds nodaļas nosaukums ir kopš 2005.gada, kad likums tika papildināts ar pantiem 69.1 un 69.2 par pagasta vai pilsētas pārvaldi (likuma redakcijā periodā no 2005.-2008.gadam “Pagasta vai pilsētas pārvaldes” vietā bija “Pakalpojumu centrs” - veiksmīgāks termins un būtība nekā esošā). Līdz 2005.gadam VII nodaļas nosaukums bija Izpilddirektors.

9

Jāsecina, ka pēc vienotas metodes pat visas pašvaldības mērogā administratīvo izdevumu apzināšanai un analīzei nepieciešama individuāla pieeja. B Ja skata mazāka mēroga vienību - pašvaldības institūciju / iestādi, tad administratīvie izdevumi saistīti ar iestādes vadību un administrāciju – izdevumi, kas nav tieši saistīti ar attiecīgās funkcijas / pakalpojuma veikšanu (ražošanu). Klasifikācijas tos neizdala, to iespējams veikt tikai ar iekšējās uzskaites palīdzību. Vadītājs, tā telpas, aprīkojums un iekārtas, komandējumi, lietvedības daļa, grāmatvedība, personāla daļa, u.tml. Bet tik un tā nepieciešama individuāla pieeja definējot un uzskaitot. Piemēram, skolā – direktors – daļā laika kā administrators, daļā laika kā pedagogs, būvvaldē – viens no speciālistiem arī vadītājs u.t.t. Ja grāmatvedība ir centralizēta (ārpus iestādes), kaut kāda domājamā daļa no tās būtu attiecināmas uz iestādēm, tāpat ar personāla daļu / juridisko daļu. Ja nav sava, kāds tomēr apkalpo un izdevumi rodas. Šajā aspektā arī ārpakalpojumu ietekme. Jāņem vērā, ka pašvaldībās daļu administratīvo izmaksu dažādās jomās veido publisko iepirkumu organizēšana. Pie tam, tā kā Latvijā ir salīdzinoši ļoti zemi dažādu iepirkumu sliekšņi, šīs izmaksas un to īpatsvars varētu būt vērtējams kā apjomā būtiska administratīvo izdevumu pozīcija. Jāsecina, ka situācijas izvērtējums par administratīvajiem izdevumiem pašvaldības institūciju ietvaros ir pašas pašvaldības ziņā. Pašvaldības vadībai un tās institūciju vadībai, ņemot vērā tās darbības specifiku, būtu jāspēj noteikt kaut aptuvens tās administratīvo izdevumu apjoms un īpatsvars. C Vēl arī tāda nianse, kā termini izdevumi un izmaksas (attiecīgi administratīvie izdevumi, administratīvās izmaksas). Bieži tos lieto kā sinonīmus. Tomēr var būt nelielas atšķirības. Izdevumi varētu būt attiecīgās funkcijas īstenošanā veikto darbību izdevumi periodā pēc naudas plūsmas. Te jāņem vērā, ka var būt situācija, ka periodā ir kādi lielāki kapitālie izdevumi, investīcijas. Tāpēc pēc naudas plūsmas, funkcijas izdevumus korektāk būtu vērtēt atsevišķi - uzturēšanas izdevumi un kapitālie izdevumi. Skatīt tikai uzturēšanas izdevumus arī nav visai korekti. Skaidrāku bildi sniedz vērtējums vairāku gadu periodā. Savukārt ar izmaksām varētu saprast budžeta izdevumus funkcijai pēc uzkrāšanas principa – tas nozīmē, ka pamatlīdzekļu izdevumi netiek attiecināti tikai vienā – iegādes gadā, bet tiek sadalīti ilgākam periodam- sagaidāmajam nolietošanās periodam. Šāds izmaksu uzskaitījums, ja skata īsu periodu, ir situāciju precīzāk raksturojošs. Jāatzīmē, ka, lai arī uzkrāšanas princips pašvaldību budžetu uzskaitē tiek lietots, tas pašvaldībās nav iedzīvojies, tas nav pietiekami saprotams, tai skaitā sabiedrībai. Tātad termina administratīvie izdevumi izmantošanā nav ieteicama pieeja “viens izmērs der visiem”. Ja revīzijas ziņojumā tiek lietots termins administratīvie resursi / administratīvais resurss, tad no termina administratīvie izdevumi vispārīgas lietošanas labāk izvairīties, bet izmantot pie konkrētām funkcijām/ pakalpojumiem, ja tas ir samērīgi. Piemēram, mazai dzimtsarakstu nodaļai, kur vadītājs (iespējams pat ar nepilna laika noslodzi) veic arī ierakstus, tam nav padoto (tikai vietnieks pienākumu pildīšanai prombūtnes laikā) u.t.t. visticamāk aktuāli ir apzināties izdevumus vispār, nevis tos sadalīt ražošanā un administrēšanā. Bet lielākā pašvaldībā (pilsētā), analizējot pašvaldības darbības vai atsevišķu institūciju efektivitāti, varētu vērtēt arī dzimtsarakstu nodaļas administratīvos izdevumus tās kopējo izdevumu ietvaros. Iespējams, atsevišķos gadījumos precīzāk būtu lietot terminu administrācijas izdevumi - iestādes administrācijas izdevumi.

10

2. Pašvaldību sniegto pakalpojumu izmaksas Lai turpinātu veikt apsvērumus par pašvaldību pakalpojumu izmaksām, svarīgi saprast, kas Valsts kontroles revīzijas ziņojumu kontekstā ir pakalpojums – publiskais pakalpojums, pašvaldības pakalpojums. Pakalpojumi Vietējie publiskie pakalpojumi veido vienu no svarīgākajiem pašvaldības elementiem – tā ir viena no pašvaldības izpausmēm, tas ir ietekmīgs pašvaldību rīcībā esošs līdzeklis, kalpojot sabiedrības interesēm9. No vienas puses pašvaldības pakalpojums liekas pašsaprotams jēdziens, kas neprasa skaidrojumu, bet no otras puses, mēģinot to definēt, skaidrojums kļūst arvien sarežģītāks un tā būtība tiek sašaurināta. Saskaņā ar likumu “Par pašvaldībām” pašvaldības kompetence jeb veicamās darbības ietver minētajā likumā un citos likumos noteiktās funkcijas, uzdevumus, kā arī pienākumus, un bez tam pašvaldības tiesīgas veikt autonomās funkcijas kā brīvprātīgās iniciatīvas. Tā, piemēram, nodokļa iekasēšana likuma “Par pašvaldībām” traktējumā ir pašvaldības pienākums. Arī pašvaldību tiesības kaut kādā mērā raksturo pašvaldības kompetenci. Bet (pašvaldības) pakalpojuma jēdziens šajā likumā nav minēts. Savulaik administratīvi teritoriālās reformas izpētes ietvaros tika lietots šāds pašvaldību funkciju dalījums:

- pakalpojumi; - administratīvās funkcijas,

kur balstoties uz likumā “Par pašvaldībām” doto pienākumu un funkciju uzskaitījumu, pie pakalpojumiem bija ieskaitītas funkcijas, no kā sabiedrība vai indivīds jūt tiešu labumu, bet pie administratīvajām funkcijām ieskaitītas dažādas ar papīriem saistītas lietas (atļaujas, reģistri) – attiecīgās funkcijas un pienākumi. Cits piemērs - 2011.gadā Latgales plānošanas reģiona pasūtījumā sagatavotajā rokasgrāmatā “Vienas pieturas aģentūra pašvaldībā” norādītas vairākas tobrīd Latvijas publiskajā pārvaldē izmantotās pakalpojuma definīcijas. Piemēram, viena ir šāda no Ekonomikas ministrijas sagatavotās un MK apstiprinās koncepcijas10:

Pakalpojums – jebkuras personas saimnieciskās vai profesionālās darbības rezultātā veiktā darbība vai darbību kopums par atlīdzību (piemēram, materiālo vērtību tirdzniecība, to piegāde un remonts, klientu apkalpošana utt.), kas netiek veikta uz nodarbinātības līguma pamata. Par pakalpojumu šīs koncepcijas izpratnē uzskata arī publisko tiesību subjekta pārstāvja veikto darbību vai darbību kopumu (atbilstoši Eiropas Kopienas dibināšanas līguma 50.pantā noteiktajam).

Minētās rokasgrāmatas ietvaros izmantota šāda pakalpojuma izpratne:

Pašvaldības pakalpojums ir visas pašvaldības darbības ārējā izpausme – mijiedarbība jeb saskarsme ar klientiem.

Termina “pakalpojums” lietošanas paplašināšanās Latvijas publiskajā sektorā saistīta, gan ar attiecīgās darbības / funkcijas raksturojuma izpausmi (divu pušu mijiedarbība), gan ar Jaunās publiskās pārvaldes ideju ieviešanu. Sevišķi plaši šo terminu Latvijā sāka lietot līdz ar projekta “Publisko pakalpojumu sistēmas pilnveidošana” izstrādi un ar tam sekojošas koncepcijas un likumprojekta izstrādi11. Projekta noslēguma ziņojumā skaidrots, ka publiskais pakalpojums ir uzskatāms par noteiktas publiskās funkcijas realizācijas formu, kas izpaužas kā noteiktu labumu saņemšana klientam un sabiedrībai. Skaidrots, ka pašvaldību pakalpojumi izriet no pašvaldību funkcijām, ir precīzāki, kā arī daļa attiecināma uz pašvaldību pienākumiem. Publisko pakalpojumu sistēmas pilnveides koncepcijā dots šāds pakalpojumu termina skaidrojums: 9 Council of Europe. CM/Rec (2007)4 10Koncepcija ''Vienas pieturas aģentūras principa ieviešana atbilstoši Eiropas Parlamenta un Padomes 2006.gada 12.decembra Direktīvā 2006/123/EK par pakalpojumiem iekšējā tirgū noteiktajām prasībām''. Apstiprināta ar MK 28.05.2006. rīkojumu Nr.342 11 Publisko pakalpojumu likums netika pieņemts, bet ar dažiem pantiem ir papildināts Valsts pārvaldes iekārtas likums

11

Pakalpojums – jebkurš no pakalpjumu veidiem, kura sniegšanu nodrošina iestāde (pārvaldes pakalpojums, saimnieciskais pakalpojums, administratīvais pakalpojums, starpiestāžu pakalpojums)12.

Ja aplūko funkciju – pakalpojumu terminoloģiju valsts pārvaldes kontekstā, no “Valsts pārvaldes iekārtas likuma” 9.panta (Valsts pārvaldes funkcijas) var secināt, ka visas valsts pārvaldes funkcijas tiek dēvētas par administratīvajām funkcijām un tās sastāv no pārvaldes uzdevumiem. Pakalpojumiem veltīti 43.1 pants (Pakalpojumu sniegšana, veicot valsts pārvaldes uzdevumus) un 97.-100.panti, no kā var secināt, ka pakalpojumi ir daļa no pārvaldes uzdevumiem. Paredzēts, ka ar laiku visi valsts pakalpojumi tiks uzskaitīti valsts pārvaldes pakalpojumu katalogā. Pret termina “pakalpojums” lietošanu saistībā ar publisko pārvaldi sabiedrībā un arī starp amatpersonām ir vērojama dažāda attieksme – gan ļoti atbalstoša, uzskatot, ka šādi tiek veicināta uz klientu orientēta attieksme publiskajā sektorā, tai skaitā pašvaldībās, gan otrādi – sastopama noraidoša un kritiska attieksme pret šādu terminu, tai skaitā norādot, ka pakalpojuma procesā divas puses iesaistās labprātīgi, bet tas ne vienmēr ir publisko, t.sk. pašvaldību funkciju / pienākumu gadījumā. Grūtības precīzi definēt pašvaldības pakapojumu jēdzienu nedrīkst kavēt pašvaldības darbības – funkciju, pienākumu, t.sk. pakalpojumu, organizēšanas pilnveidošanu un īstenošanas uzlabošanu pēc būtības. Tāpēc šajā atzinumā pašvaldības pakalpojuma jēdziens ir cieši saistīts ar terminiem funkcija un pienākums, nemēģinot novilkt striktu šķirtni starp tiem, bet visos tajos uzsverot mijiedarbību ar klientu – visbiežāk ar iedzīvotāju. Latvijas Pašvaldību savienības (LPS) publicētajās rekomendācijās pašvaldību pakalpojumu uzlabošanai izdalīti 7 pašvaldības darbības veidi, kur pakalpojumu funkcija viena no tiem:

− Politikas funkcija; − Pakalpojumu funkcija; − Infrastruktūras funkcija; − Veicināšanas funkcija; − Administrēšanas funkcija; − Informēšanas funkcija; − Atbalsta funkcija13.

Un LPS NFI projekta “Lietpratīga pārvaldība un Latvijas pašvaldību veiktspējas uzlabošana” materiālā “Latvijas pašvaldību Mācīties salīdzinot sistēmas modelis”14 detalizētāk skaidroti šie darbības veidi. Tā, piemēram: ”Pakalpojumi, kas raksturo tādu produktu radīšanu un piegādi klientam bez maksas vai par maksu, kas nav preces. Šīs kategorijas produktus klients vēlas saņemt, tiem nav piespiedu raksturs.” Šajā materiālā ar Administrēšanas funkciju arī saprot ārējo mijiedarbību ar klientu, patērētāju: “Administrēšana- to veido regulēšana ar pašvaldības saistošajiem noteikumiem un administratīvajiem aktiem, kas nodrošina sabiedrisko kārtību un tirgus ekonomikas funkcionēšanu, spēkā esošo likumu un pašvaldības saistošo noteikumu ievērošanu”. Savukārt, darbības, kas nav saistītas ar ārējo mijiedarbību un politiku, iekļautas Atbalsta funkciju kategorijā: “Pašvaldības atbalsta funkcijas - veic pašvaldība savas organizācijas iekšienē, lai nodrošinātu iepriekšminētās funkcijas”. Turpinājumā dots vēl cits skaidrojums pašvaldības darbības raksturojumam un pakalpojumu vietai tajā, izmantojot salīdzinoši plašu pakalpojuma izpratni. Jebkuras pašvaldības, kā demokrātiskas iekārtas neatņemama institucionāla elementa darbības, var sagrupēt trīs nosacītās grupās:

(1) darbības, kas saistītas ar vietējo iedzīvotāju pārstāvniecību, politikas veidošanu, iesaistīšanu; (2) darbības, kas saistītas ar pašvaldības kompetences – funkciju, uzdevumu, pienākumu īstenošanu, jeb dažāda veida pakalpojumu sniegšanu. Šai grupā ir gan likumā noteiktās funkcijas, gan pašvaldību brīvprātīgās iniciatīvas; (3) atbalsta funkcijas, lai nodrošinātu pašvaldības un tās institūciju pārvaldi un darbību.

12 Pieejams: http://www.varam.gov.lv/lat/darbibas_veidi/publiskie_pakalpojumi/ 13 Pūķis M., Jaunsleinis A. Rekomendācijas pašvaldību pakalpojumu uzlabošanai. Rīga, LPS, 2014. 14 Pieejams: http://ms.lps.lv/macoties-salidzinot-sistemas-latvijas-modelis-gala-redakcija/

12

Pašvaldībai jāveic dažāda rakstura funkcijas - jāsniedz dažāda rakstura pakalpojumi – gan tādi, ko visi iedzīvotāji un arī citi jūt kā labumu (piemēram, teritorijas labiekārtošana), tādi, kas daļai iedzīvotāju jāizvēlas (izglītība) vai ko izvēlas pēc savām vēlmēm (kultūras pasākumi), tādi, ar ko pašvaldība palīdz iedzīvotājiem, kas paši netiek galā (sociālā palīdzība), gan tādi, kas saistīti ar dažādām atļaujām, licencēm, reģistriem (būvatļaujas), gan tādi, kas no vienas puses saistīti ar materiālu slogu iedzīvotājiem un citiem saņēmējiem (nekustamā īpašuma nodokļa iekasēšana), bet, kas nepieciešami, lai nodrošinātu daļu publisko resursu citu pakalpojumu sniegšanai. Daļa pakalpojumu tiek sniegta par pilnu maksu, daļa par daļēju, daļa lietotājam bez maksas, bet visiem pakalpojumu sniegšanai ir nepieciešami pašvaldības resursi. Daļai funkciju un pakalpojumu to institucionālo ietvaru strikti regulē dažādi tiesību akti, daļai pakalpojumu pašas pašvaldības izvēlas to institucionālo jeb organizatorisko formu. Funkciju veikšanai / pakalpojumu sniegšanai nepieciešama atbilstoša materiāltehniskā bāze - infrastruktūra un aprīkojums. Politikas veidošana saistīta ar domes darbību, iedzīvotāju iesaistīšanas pasākumiem. Izmantojot iepriekš doto LPS ieteikto septiņu veidu funkciju grupējumu šajā ietilpst politikas funkcija un informēšanas funkcija. Kaut gan informēšanu var būt ietverta arī dažādu funkciju / pakalpojumu ietvaros. Atbalsta funkcijās ietilpst gan dažāda mēroga pārvalde jeb administrācija (gan pašvaldības, gan tās iestāžu, aģentūru, kapitālsabiedrību), gan citas darbības, lai pakalpojumus varētu nodrošināt (lietvedība, grāmatvedība, juridiskais dienests u.t.t.). Tiesa gan robeža starp darbības grupām, sevišķi starp politikas veidošanu un atbalsta funkcijām nav viegli novelkama, un nereti visi ar lēmējvaru un atbalsta funkcijām saistītie izdevumi kopā tiek dēvēti kā pašvaldības administratīvie izdevumi. Iedzīvotājus visvairāk interesē pakalpojumu daļa, un tos neapmierina, ja neefektīvas pārvaldes dēļ, tai skaitā nepārdomātu vai nesamērīgi lielu administratīvo izdevumu dēļ mazinās pakalpojumu klāsts un apjoms, un pazeminās to kvalitāte vai tiek ierobežota to attīstība. Arī Valsts kontroles revīzijas ziņojumā nevajadzētu mēģināt definēt pašvaldības pakalpojuma jēdzienu, bet tā izpratni nodrošināt ar atbilstošu lietojumu. Tāpat neviennozīmīgi vērtējama pašvaldības pakalpojumu saskaitīšana jeb to skaita norādīšana. Eiropas Padomes Ministru komiteja 2007.gadā ir apstiprinājusi rekomendācijas par vietējiem un reģionāliem publiskajiem pakalpojumiem (Recommendation CM/Rec(2007)4 of the Committee of Ministers to member states on local and regional public services15). Tajās centrālai valdībai un pašvaldībām adresētos ieteikumos cita starpā ietverti priekšlikumi par klienta jeb saņēmēja (lietotāja) centrālo lomu pakalpojumā, par snieguma vadības (performance management)16 īstenošanu jeb rezultatīvo rādītāju sistēmas ieviešanu pakalpojumu sniegšanā, u.c. Pakalpojumu izmaksu apzināšanas nepieciešamība Pamatotu, kvalitatīvu vadības lēmumu pamatā, gan attiecībā uz operatīvo darbību, gan vēl vairāk uz nākotni vērstu, ir dažāda veida atbilstošas informācijas izmantošana – gan par savu organizāciju, par klientu (pašvaldības iedzīvotāju) vajadzībām, gan par ārējo vidi, tai skaitā par metožu/ tehnoloģiju attīstību, citu līdzīgu organizāciju darbību. Organizācijas darbības pilnveidošanai un attīstībai nepieciešama tās darbības un rezultātu rādītāju apzināšana un novērtēšana. Resursu – rezultātu konteksta ietvaros izdevumi (izmaksas) klasificējami kā resursu (input) rādītāji, bet to sasaiste ar darbības rezultātiem raksturo ekonomisko efektivitāti. Neapzinot izmaksas, nevar noteikt funkcijas (pakalpojuma) īstenošanas ekonomisko efektivitāti. Neapzinot izmaksas, nevar noteikt dažādu uzlabojumu - attīstības pasākumu (programmu) finanšu ietekmi. Bet svarīgākā ir funkcionālā efektivitāte jeb lietderība, kas raksturo cik lielā mērā nospraustie mērķi (gan uz attīstību vērsti, gan arī ar institūcijas misiju saistītie), ir sasniegti. Mērķus raksturo dažādi rezultatīvie rādītāji. Skat. 2.pielikumu.

15 Council of Europe. CM/Rec (2007)4. Pieejams: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&Ref=CM/Rec%282007%294&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=COE&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864&direct=true 16 Latviešu valodā tiek lietoti arī citi termini, piemēram, veiktspējas vadība

13

Pašvaldību funkciju / pakalpojumu izvērtējums būtu jāveic kontekstā ar vispārīgu pašvaldības darbības un pašvaldības finanšu / budžeta analīzi, meklējot iespējami optimālo analizējamo vienību mērogu - iestāde, struktūrvienība, programma, funkcija, pakalpojums, cita izmaksu vienība. Konkurences vidē – tirgū - izmaksu vērtēšanas nepieciešamību, lai nodrošinātu samērīgu, klientam pieņemamu cenu, nodrošina konkurence, bet publiskajā sektorā līdz ar šīs informācijas atklātumu tas jāievieš vadītājiem. Virknē attīstīto valstu centieni īstenot uz rezultātu orientētu vadīšanu un uz klientu orientētu darbību publiskajā sektorā ienāca ar Jaunās publiskās pārvaldes ideju un principu ieviešanu, un tās ietvaros organizāciju vadīšanā centrālo vietu ieņēma efektivitātes (gan funkcionālās, gan ekonomiskās) jautājumi. Daļa Jaunās publiskās pārvaldes principu aktuāli joprojām, bet mūsdienās tiem līdzās tiek ieviesti demokrātiskās pārvaldības principi un vietām stiprinās arī Neovēberisma valsts modeļa iezīmes, kurā klasiskās birokrātijas iezīmes tiek papildinātas ar atsevišķām jaunāko modeļu iezīmēm. Tai skaitā ar rezultatīvo rādītāju izmantošanu. Tātad šodien rezultatīvie rādītāji nav tikai Jaunās publiskās pārvaldes iezīme. Neovēbersimā rezultatīvo rādītāju ieviešana un lietošana rada papīru - normu /instrukciju/atskaišu u.t.t. jūtamu pieaugumu, un izraisa negatīvu reakciju – nevēlēšanos izmantot rezultatīvos rādītājus un tādējādi neīstenojot snieguma vadību jeb uz rezultātu orientētu vadību. Šobrīd attīstītās valstīs publiskās pārvaldes evolūcijā līdzās Jaunajai publiskai pārvaldei, Neovēberismam sektora nepilnības paredz mazināt Demokrātiskās pārvaldības modelis. Demokrātiskās pārvaldības centrā ir tādi principi kā atbildība un atskaitīšanās, atklātība, tīklos balstīta pārvaldība, publisko politiku kopdarbība, dažādības respektēšana, dažādu pārvaldes pieeju izmantošana. Praksē optimāls publiskā sektora pārvaldes modelis ietver un sabalansē visu modeļu iezīmes, ievērojot konkrētās situācijas kontekstu. Prasmīgas valdības un pašvaldību vadības izaicinājums ir sabalansēt efektivitātes, demokrātijas un birokrātijas komponentes savā pārvaldē. Līdz šim Latvijā izteiktu virsroku un pārsvaru gūst birokrātija un regulējuma pastiprināšana. Valsts kontroles revīzijā iekļautie pašvaldību pakalpojumi veido ļoti mazu pašvaldību darbības un sniegto pakalpojumu daļu. Tie ir dažāda rakstura – gan administratīva rakstura, kas nepieciešami konkrētā situācijā vai pie konkrētu darbību pieprasījuma (civilstāvokļa aktu reģistrācija, atļaujas), gan tādi, kas regulāri tiek veikti, un no iedzīvotāju puses netiek uztverti kā pakalpojumi (nekustamā īpašuma nodokļa iekasēšana), gan kā daudzveidīga kādas nozares sekmēšana (tūrisma jomas pakalpojumi). Revīzijā skatīti pakalpojumi, kas saistīti gan ar likumā noteiktām pašvaldību autonomām funkcijām (dzimtsarakstu nodaļa, atļaujas, būvniecības uzraudzība), gan ar pienākumu (nekustamā īpašuma nodokļa administrēšana), gan ar pašvaldību brīvprātīgu iniciatīvu (tūrisma jomas pakalpojumi). Kāds ir standartizētu pakalpojumu izmaksu sastāvs un kādas izmaksas ir iekļaujamas konkrētā pakalpojuma izmaksās? Nav vienota standartizētu pašvaldību funkciju / pakalpojumu izmaksu sastāva, sevišķi gadījumā, kad tas nav maksas pakalpojums. Izmaksu noteikšanas pamatā ir analizējamā objekta ietvara apzināšana, pakalpojuma gadījumā – pakalpojuma process un tajā iesaistītie jeb izmantotie resursi. Jāņem vērā, ka pašvaldībai nav nepieciešams, lai ar pakalpojumu ieņēmumiem tiek nodrošināta visa tās darbības (t.sk. domes) finansēšana, kā tas ir komercsabiedrību gadījumā. Tāpēc iepriekš piedāvātais pašvaldības darbību / funkciju dalījums trīs grupās dod iespēju atsevišķi atdalīt un neattiecināt uz pakalpojumiem politikas veidošanu (teorētiski domes darbu varētu arī sadalīt pa rezultējošām funkcijām / pakalpojumiem) un variēt ar atbalsta funkciju (centrālo administrāciju) attiecināšanu uz pakalpojumu izmaksām. Izmaksu apzināšana ļoti būtiska ir tiem pakalpojumiem, par ko tiek iekasēta maksa no lietotājiem. Un gan lietotājiem, gan visai vietējai sabiedrībai vajadzētu būt iespējām zināt, vai netiek pārmaksāts par pakalpojumu, vai pakalpojumu apmaksā tā lietotāji vai ar to nepietiek un tas tiek apmaksāts no vispārējiem resursiem, ja jā, kādu daļu sedz lietotāji, kādu pašvaldības budžets.

14

Pakalpojuma izmaksas veido:

− Pirmkārt un noteikti, funkcijas / pakalpojuma izmaksās ir ieskaitāmas tā tiešās jeb ražošanas izmaksas. Piemēram, nekustamā īpašuma nodokļa administrēšanā (paziņojumu sagatavošana, sekošana līdzi, sodu rēķins u.t.t.) - iesaistītā personāla atalgojums (un ar to saistītie izdevumi) un darba vieta, tiešie materiālu un pakalpojumu izdevumi (kancelejas preces, pasta izdevumi, sakari u.c.). Attiecībā uz personāla atalgojuma attiecināšanu uz pakalpojuma izmaksām visi tā atalgojuma un saistītie izdevumi būtu jāatiecina uz kādu analizējamo vienību.

− Jautājums jau par telpām - vai to domājamo izdevumu daļu pēc platības attiecināt uz pakalpojumu?

− Jautājums par pārdošanas izmaksām (saites pakalpojuma ražotājs – klients nodrošināšana). Vai daļu klientu apkalpošanas centra (KAC) izmaksu attiecināt, vai mājas lapas administrēšanas daļu attiecināt?

− Netiešās izmaksas. Jautājums par administrāciju – vai pašvaldības centrālās grāmatvedības daļu attiecināt, vai personāla nodaļas daļu u.t.t. attiecināt? Lielās administrācijas izdevumu sīka teorētiska dalīšana un attiecināšana uz pakalpojumiem, drīzāk nav lietderīga, tāpat kā lēmējvaras daļas attiecināšana. Būtiskāk apzināt tās apjomu, uz vienu iedzīvotāju un īpatsvaru kopējos izdevumos.

− Jautājums par pamatlīdzekļu amortizāciju. Vai skatīt tikai perioda uzturēšanas izdevumu kārtējos izdevumus (naudas plūsma), vai pie izmaksām attiecināt arī iepriekšiegādātus līdzekļus.

Tāpēc atsaucoties uz iepriekšminēto, jāņem vērā, ka pieprasot no pašvaldībām datus par kāda pakalpojuma / funkciju izmaksām kādā periodā, nesniedzot detalizētākus norādījumus, dati var tikt apkopoti ar dažādām pieejām un tāpēc to salīdzinājums var nebūt pietiekami precīzs. Tomēr neskatoties uz šādu iespējamo nepilnību, rosināšana uz izdevumu apzināšanu un salīdzināšanu (benchmarking) sekmē snieguma vadības ieviešanu praksē, kas savukārt rosina pašvaldību pilnveidot savu darbību. Vispārējā / plašā pašvaldību analīzē sarežģīts ir jautājums par analizējamā izmaksu objekta vienību. Jāatrod optimālā vienība katram pašvaldības darbības veidam - struktūrvienība, programma, funkcija, pakalpojums. Izmaksu samērīgums būtu jāmēra atsevišķi tiešajās izmaksās pret darbības rezultātu, kā arī kādas konkrētam pakalpojumam raksturīgas izmaksu pozīcijas var skatīt atsevišķi pret rezultātu, pret mērķa grupu, pret iedzīvotāju skaitu. Zināms samērīguma katalizators ir vietējās sabiedrības viedoklis – vai pašvaldība ir gatava un vispār nebaidās šos rādītājus rādīt iedzīvotājiem. 2015.gadā Latvijas pašvaldību konsolidētā budžeta kopējie izdevumi bija 2166,3 miljoni euro17. 1.attēlā atspoguļota šo izdevumu struktūra sadalījumā pa funkcionālajām kategorijām. Valsts kontroles revīzijās analizēto pakalpojumu izdevumi veido ļoti mazu izdevumu daļu - visticamāk neveido pat pusprocentu no pašvaldību izdevumiem.

17 Latvijas Republikas 2015.gada pārskats par valsts budžeta izpildi un par pašvaldību budžetiem. 2.sējums. Skaidrojums par pašvaldību konsolidētā budžeta izpildi. Pieejams: http://www.kase.gov.lv/uploaded_files/Parskati/Gada%20p%C4%81rskats/2015.gada%20parskats/2015.gada-2.sejums/FMInf_300616_kons_pasv_sk.pdf

15

1.attēls. Pašvaldību konsolidētā kopbudžeta izdevumi atbilstoši funkcionālajām kategorijām 2015.gadā Datu avots: izmantoti dati no Valsts kases mājas lapas, no LR 2015.gada pārskata par valsts budžeta izpildi un par pašvaldību budžetiem. Visbiežāk civilstāvokļa aktu reģistrācijas, dzīvesvietas deklarācijas, nekustamā īpašuma nodokļa administrēšanas izdevumi ietilpst 01 kategorijas (vispārējie valdības dienesti) izdevumos, kuras kopējie izdevumi veido 8% no visiem izdevumiem, bet ielu tirdzniecības atļauju izsniegšanas, koku ciršanas atļauju izsniegšanas, būvniecības uzraudzības un tūrisma jomas pakalpojumi – 04 kategorijas (ekonomiskā darbība) izdevumos, kuras kopējie izdevumi veido 16% no izdevumiem. Bet vēlreiz uzsverot, ka revīzijā analizēto pakalpojumu daļa arī savu kategoriju ietvaros ir salīdzinoši ļoti mazas, sevišķi 01 funkcijas ietvaros. Jāpiebilst, ka praksē šie izdevumi tiek uzskaitīti ne tikai norādītājās, bet arī citās kategorijās, atkarībā no pašvaldības organizatoriskās struktūras. Piemēram, tūrisma joma – pie 08 kategorijas (arī 01), atļauju izsniegšana – pie 01 kategorijas, u.t.t. Bet projektā “Publisko pakalpojumu sistēmas pilnveidošana”18 dzimtsarakstu nodaļas pakalpojumi attiecināti uz 10 (sociālā aizsardzība) kategoriju, dzīvesvietas deklarēšana pie 06 kategorijas. Priekšlikums Revīzijas apjomā iekļauto pakalpojumu izmaksu noteikšanai un uzskaitei Pakalpojums Izmaksu postenis Pakalpojuma apjomu raksturojoši

rādītāji Pakalpojuma kvalitāti, sasniegumus raksturojoši rādītāji

Civilstāvokļa aktu reģistrācija

Dzimtsarakstu nodaļas izdevumi

Ierakstu skaits (dzimšana, miršana, laulība…), t.sk. citu pašvaldību iedzīvotāju; laulības ceremoniju skaits.

E-pakalpojumu īpatsvars; kļūdainu ierakstu skaits; sūdzību skaits; . klientu apmierinātība

Dzīvesvietas deklarēšana

Atbildīgās struktūrvienības (nodaļas) izdevumu daļa

Veikto ierakstu skaits, tai skaitā: klātienē (kur); elektroniski.

Sūdzību skaits; Sūdzību skaits par gadījumiem, kad dzīves vieta deklarēta bez īpašnieka ziņas.

Koku ciršanas atļaujas izsniegšana

Atbildīgās struktūrvienības (komisijas, nodaļas) izdevumu daļa

Saņemto iesniegumu skaits (t.sk. klātienē, e-vidē, …); izskatīto iesniegumu skaits; izsniegto atbilžu, tai skaitā atļauju skaits.

Atļaujas saņemšanas ilgums; Sūdzību skaits.

Ielu tirdzniecības Atbildīgās Saņemto iesniegumu skaits (t.sk. Atļaujas saņemšanas ilgums;

18 Sadaļā “Pašvaldību īstenoto pakalpojumu izvērtēšanas rezultāti”. Pieejams: http://www.varam.gov.lv/lat/fondi/ESper07_13/15120/?doc=15503

16

atļaujas izsniegšana

struktūrvienības (komisijas, nodaļas) izdevumu daļa

klātienē, e-vidē, …); izskatīto iesniegumu skaits; izsniegto atbilžu, tai skaitā atļauju skaits.

Sūdzību skaits

Nekustamā īpašuma nodokļa administrēšana

Atbildīgās struktūrvienības (nodaļas) un iesaistīto darbinieku (pagastu pārvaldēs) un saistīto izdevumu daļa

Sagatavoto 1.paziņojumu skaits; sagatavoto atkārtoto paziņojumu skaits; sagatavoto, nodoto parāda piedziņas skaits. Teorētiski max nodokļa apjoms (ja pašvaldība piemērotu augstāko likmi un nepiemērotu pašas noteiktās atlaides); Teorētiski min nodokļa apjoms (ja pašvaldība piemērotu zemāko likmi un pašas noteiktās atlaides); Nodokļa apjoms saskaņā ar pašvaldības noteikto.

Nodokļa parāds; Nodokļa parāds uz 1 iedzīvotāju; Nodokļa parāda summa pret gadā iekasējamo.

Tūrisma jomas pakalpojumi

Atbildīgās struktūrvienības izdevumi

Tūrisma pakalpojumu klāsts; informatīvie pasākumi.

Apmeklētāju skaits; Saistīto nozaru (viesnīcas, ēdināšanas uzņēmumi, izstādes) biznesa rādītāji.

Būvniecības uzraudzības jomas pakalpojumi

Būvvaldes izdevumi Saņemtie iesniegumi, izskatītie iesniegumi; Izsniegtās atbildes, tai skaitā būvatļaujas; Līdzīgi par pieņemšanu ekspluatācijā; Citi akti, piemēram, nelikumīga būvniecība; Veikto apsekojumu/inspekciju uz vietas skaits; Sabiedrisko apspriešanu skaits.

Sūdzību skaits; pārsūdzēto aktu skaits; tiesu pieteikumu pret pašvaldību skaits un to rezultāti; pašvaldības pieteikumu tiesā skaits.

3. Pakalpojumu pieejamība pašvaldībās, nodrošinot uz klientu orientētu pakalpojumu sniegšanu

Uz klientu orienēts pakalpojums ir klientam vai sabiedrībai nepieciešams un klientam ērts pakalpojums. Nepieciešams pakalpojums nozīmē, ka tā sniedzējs – publiskais sektors, apzinās un spēj paskaidrot:

Kapēc tas tiek sniegts? Kas no tā gūst labumu? un Kādu labumu gūst attiecīgā mērķa grupa un sabiedrība?

Šeit jāpiebilst, ka atbilde, kas satur tikai norādi uz likumu, MK noteikumiem vai instrukciju, nav skaidrojums. Klientam ērts pakalpojums nozīmē, ka tas ir:

− Saprotams; − Klienta darbības mazāk pieprasošs; − Viegli pieejams (tuvs); − Klienta laiku mazāk patērējošs.

Tā kā pārsvarā gadījumos par publisko pakalpojumu klients tiešā veidā nemaksā, klienta ērtība jāsabalansē ar sabiedrības interesēm, tai skaitā ar pakalpojuma sniegšanas efektivitāti.

17

Eiropas Padomes rekomendācijās par vietējiem pakalpojumiem norādīts, ka:

Pašvaldībām tos pakalpojumus, par kuriem tās ir atbildīgas būtu jāorganizē tādā veidā, lai efektīvi apmierinātu to teritorijā dzīvojošo iedzīvotāju vajadzības, ņemot vērā nepieciešamību pastāvīgi uzlabot pakalpojumu kvalitāti, lai ietu kopsolī ar mainīgajām sociālajām prasībām, vispārējām politiskajām prioritātēm, ar prasmīgas saimnieciskās vadības prasībām un tehnoloģiskajām pārmaiņām. Vienlīdzībai starp pakalpojumu lietotājiem ir jābūt vienam no vietējo publisko pakalpojumu mērķiem, un tāpēc var būt nepieciešama atšķirīga pieeja pret lietotājiem (cena, palīdzība, piekļuves nosacījumiem, u.c), lai ņemtu vērā īpašo situāciju. Lai nodrošinātu, ka tiek ievērots vienlīdzības un nepārtrauktības princips, pašvaldībām būtu jānodrošina, ka daži sabiedriskie pakalpojumi joprojām ir pieejami iedzīvotājiem, pat ja zems iedzīvotāju blīvums padara tos finansiāli neizdevīgus; katrai publisko pakalpojumu pārtraukšanai šādās teritorijās jābūt ar pienācīgi pamatotu lēmumu, to skaitā pamatojumu, ka, piemēram, alternatīvi risinājumi, piemēram, pakalpojumu grupējums, daudzfunkcionālu pakalpojumu sniegšana vai moderno tehnoloģiju izmantošana, nav dzīvotspējīgi19.

Ņemot vērā, ka pašvaldību rīcībā ir ierobežoti, parasti nepietiekoša apjoma resursi, pašvaldībai, organizējot katra pakalpojuma sniegšanu, jāsabalansē klienta ērtības ar izdevumu samērīgumu. Pakalpojuma izmaksās jāņem vērā mēroga ekonomikas ietekme (jo lielāks pakalpojuma saņēmēju vai sniegšanas reižu skaits, jo mazākas izmaksas uz vienību), un tai pašā laikā arī to, ka pakalpojumu vienības izmaksu un apjoma attiecību grafiskā attēlojumā (grafikā vienas vienības izmaksas uz vertikālās ass, apjoms – uz horizontālās ass) – tā nav taisne, bet vietām - U formas līkne – vienam pakalpojumam lēzenāka, citam stāvāka. Lai pakalpojuma sniegšana būtu iespējami efektīva, pašvaldībai jānodrošina racionāls pakalpojuma sniegšanas process – jānodrošina, ka netiek veiktas nevajadzīgas darbības (attiecīgi netiek nevajadzīgi izmantoti dažādi resursi), tiek iespējami samazināta pakalpojuma sniegšanā iesaistīto resursu dīkstāve, jānodrošina, ka izdevumi nav paaugstināti (piemēram, ka nav situācija, ka mazkvalificētu pakalpojumu sniedz augsti kvalificēts speciālists ar attiecīgi augstu atalgojuma likmi, atbilstošas kvalitātes materiāli ir iepirkti par iespējami izdevigākiem nosacījumiem). Pašvaldībai jāizvēlas pakalpojuma sniegšanas kanāli, klātienes vieta / vietas, laiki. Nereti pašvaldības arguments, kāpēc pakalpojums tiek nodrošināts arī vietās, kur mazs pieprasījums (mazs iedzīvotāju skaits), ir saistīts ar atsauci uz iedzīvotāju vēlmi vai prasību, lai pakalpojumi neattālinātos. Taču nereti (parasti) diskutējot par iedzīvotāju vēlmēm, iedzīvotājiem nav un netiek sniegta informācija, cik tas pašvaldībai izmaksā un kā tas vērtējams salīdzinājumā ar citiem izdevumiem. Mūsdienās pašvaldības pakalpojumu kvalitātes un ērtības uzlabojumi saistīti ar e-pārvaldes attīstību – ar dažādu reģistru attīstību un ar e-pakalpojumu arvien plašāku ieviešanu. Šis process uzņem arvien straujāku attīstības gaitu - arvien vairāk pakalpojumi pieejami e-pakalpojuma formā, savukārt klātienes pakalpojumu sniegšanas vietas vairs nav cieši piesaistītas konkrētām teritoriālajām vienībām (piemēram, novadā pilsētai vai pagastam kā dzīves vietai vai īpašuma vietai).

19 Council of Europe. Recommendation CM/Rec(2007)4 of the Committee of Ministers to member states on local and regional public services

18

Pašvaldību funkciju / pakalpojumu izpildes organizācija jeb institucionālais ietvars Pašvaldībai jāizvēlas pakalpojuma / funkcijas institucionālais ietvars. Eiropas Vietējo pašvaldību harta paredz, ka

Nepārkāpjot likumā paredzētos vispārējos noteikumus, vietējām varām ir atļauts pašām noteikt savas iekšējās pārvaldes struktūras, lai pielāgotu tās vietējām vajadzībām un nodrošinātu efektīvu pārvaldi.

Lai īstenotu savu kompetenci, Latvijas pašvaldībām ir tiesības veidot pašvaldību iestādes, dibināt biedrības vai nodibinājumus, kapitālsabiedrības, kā arī ieguldīt savus līdzekļus kapitālsabiedrībās. Attiecīgi pašvaldība izveido savu organizatorisko jeb institucionālo ietvaru, ko veido iestādes (parasti viena no iestādēm ir pašvaldības administrācija (centrālā administrācija) citreiz arī saukta dome (ne tikai dome kā deputātu kopums) ar nodaļām/daļām vai citām struktūrvienībām un darbiniekiem), aģentūras (kā specifisks iestādes veids), pašvaldības kapitālsabiedrības, pašvaldības un citu dibinātāju kapitālsabiedrības. Pašvaldības var iesaistīties biedrībās un nodibinājumos, tai skaitā tādās, kas nodrošina pakalpojumu sniegšanu, bet praksē, biežāk sastopami gadījumi, ka tās kalpo savu interešu aizstāvībai un sistēmas pilnveidošanai, kā arī attīstības sekmēšanai. Atsevišķām funkcijām to izpildes institucionālais ietvars un prasības ir iekļautas tiesību aktos, atsevišķām - pilnībā pašvaldības ziņā, sevišķi attiecībā uz brīvprātīgajām iniciatīvām. Attiecībā uz tādiem revīzijā skatītajiem pašvaldību pakalpojumiem, kā civilstāvokļa aktu reģistrācija un būvniecības uzraudzības pakalpojumi, tiesību akti nosaka, ka šos pakalpojumus nodrošina pašvaldības iestādes – attiecīgi Dzimtasrakstu nodaļa un Būvvalde, pie tam ar noteiktiem kritērijiem šo iestāžu amatpersonām un noteiktu speciālistu klāstu Būvvaldei. Katrā no revidējamām pašvaldībām ir sava Dzimtsarakstu nodaļa, vairākos gadījumos kā centrālās administrācijas iestādes struktūrvienība. Pārsvarā gadījumu Dzimtsarakstu nodaļa atrodas novada administratīvajā centrā, tai skaitā divu novadu pašvaldībām - republikas pilsētā. Atšķirīga situācija ir Naukšēnu, Jaunpiebalgas un Beverīnas novados. Naukšēnu novadā Dzimtsarakstu nodaļa darbojas divās vietās - vadītāja pieņem Ķoņos, bet vietniece centrā – Nukšēnos. Jaunpiebalgas novadā Dzimtsrakstu nodaļa vienu dienu nedēļā darbojas Jaunpiebalgā un četras dienas Zosēnos. Beverīnas novadā Dzimtsarakstu nodaļa atrodas Brenguļos, ne centrā20. Ne visur Dzimtsrakstu nodaļu darba laiks ir piecas dienas nedēļā. Jāatzīmē, ka civilstāvokļa aktu reģistrācijas funkcijai ir salīdzinoši specifisks raksturs – likumā “Par pašvaldībām” tā uzskaitīta kā viena no pašvaldību autonomajām funkcijām, bet pēc būtības ir valsts deleģēta funkcija, pašvaldības autonomās funkcijas izpausme ir tās finansēšana no pašvaldības budžeta, un vietas un darba laika izvēle. Klientam arvien samazinās piesaiste vienai dzimtsarakstu nodaļai. Šobrīd reģistrēt jaundzimuša bērna dzimšanu, laulību, miršanu, kā arī saņemt atkārtotu apliecību var jebkurā Latvijas dzimtsarakstu nodaļā. Ne visas pašvaldības šo informāciju uzskatāmi norāda savās mājaslapās pie attiecīgā pakalpojuma / institūcijas. Kā pozitīvais piemērs mināma, Rucavas novada pašvaldība, kuras mājas lapā šī informācija un informācija par pakalpojumu iespējām latvija.lv ietvaros norādīta uzreiz aiz Dzimtsarakstu nodaļas kontaktinformācijas. Pašvaldību grupā, kur veikta Valsts kontroles revīzija, piecos gadījumos pašvaldībā Būvvalde ir sava iestāde (Daugavpils, Gulbenes, Madonas, Rēzeknes un Rucavas novadi), kas apkalpo tikai savu novadu, piecos gadījumos būvvaldes pakalpojumi deleģēti cita novada būvvaldei (Beverīnas, Mazsalacas, Naukšēnu novadi – Kocēnu novada būvvaldei, Zilupes novads – Ludzas novada, Jaunpiebalgas novads – Amatas novadam – apvienotajai Amatas, Priekuļu, Pārgaujas, Raunas, Vecpiebalgas, Jaunpiebalgas novadu būvvaldei Cēsīs) un vienā gadījumā pakalpojumu nodrošina apvienotā novadu būvvalde, kur attiecīgās pašvaldības būvvalde izpilda arī divu citu pašvaldību delēģējumu (apvienotā Cesvaines, Lubānas, Varakļānu novadu būvvalde Madonā, kas divas reizes mēnesī pieņem arī Varakļānu novadā). Savukārt, pašvaldību darbība tūrisma jomā atspoguļo organizācijas veidu daudzveidības iespējas pēc juridiskā statusa. Daudzās pašvaldībās kā pašvaldības brīvprātīgā iniciatīva ir darbība ar tūrismu/tūrisma veicināšanu saistītā jomā un atbilstošs tūrisma informācijas centrs (TIC) vai līdzīga institūcija izveidots kā viena no pašvaldības struktūrvienībām. Skatot ne tikai revidētās pašvaldības, bet arī citus piemērus, var

20 Pēc pašvaldību mājas lapās pieejamās informācijas.

19

redzēt, ka sastopami šādi varianti (kas nav vienīgie): TIC kā pašvaldības centrālās administrācijas (iestādes) struktūrvienība / nodaļa (piemēram, Ventspils Tūrisma informācijas centrs (TIC)) vai kā citas struktūrvienības daļa (piemēram, Kandavas novada Kultūras pārvalde – TIC, Carnikavas novada Izglītības un kultūras nodaļa - TIC), kā atsevišķa pašvaldības iestāde (piemēram, Jelgavas reģionālais tūrisma centrs, kas piedevām veicina tūrismu arī apkārtējos divos novadus), kā pašvaldības aģentūra vai tās daļa (PA “Cēsu kultūras un tūrisma centrs”, PA “Siguldas Attīstības aģentūra” - TIC), kā kapitālsabiedrība, kā kapitālsabiedrības dalībnieks (SIA “Liepājas reģiona tūrisma informācijas centrs”), vai kā nodibinājuma biedrs (nodibinājums “Rīgas tūrisma attīstības birojs”). Var būt situācija, ka vienas pašvaldības funkcijas īstenošanai darbojas vairākas institūcijas (piemēram, vairākas izglītības iestādes), tai skaitā dažāda statusa institūcijas viena pakalpojuma ietvaros (piemēram, Tukuma novadā teritorijas labiekārtošanu un komunālos pakalpojumus dažādām teritorijām nodrošina gan divas pašvaldības kapitālsabiedrības, gan privāta kapitālsabiedrība (siltumapgāde nelielā teritorijā), gan arī pašvaldības iestādes – pagastu pārvaldes - struktūrvienība). Pašvaldība izvēlas funkcijas īstenošanas juridisko formu, kā arī to sadalījumu pa nozarēm / jomām un teritoriālo sadalījumu jeb izvēlas centralizētu vai decentralizētu, koncentrētu vai dekoncentrētu pieeju. Institūcijas, piemēram, novada pašvaldība bibliotēkas, pakalpojumu darbību var organizēt dažādi:

• ar centralizētu pieeju dekoncentrētā veidā – viena iestāde ar vairākām filiālēm / nodaļām dažādās vietās;

• ar decentralizētu pieeju (un arī dekoncentrētu pieeju) – vairākas bibliotēkas kā atsevišķas iestādes dažādās vietās;

• ar centralizētu un koncentrētu pieeju – viena iestāde vienā vietā (bibliotēka) visā novadā; • iepriekšējo - centralizētu un koncentrētu – var papildināt ar mobilo vienību, kas izbrauc uz

dažādām vietām; • teorētiski iespējama arī decentralizēta un koncentrēta pieeja – vairākas vienādas iestādes vienā

vietā. Te gan jautājums par vietas mērogu. Centralizētas pieejas priekšrocības ir – vienotas politikas īstenošana, mazāki administrācijas izdevumi (viens vadītājs u.t.t.), darbības nepārklāšanās. Decentralizētas pieejas priekšrocības – iespēja elastīgāk reaģēt uz specifisko vietējo situāciju. Bet šādos gadījumos jāizvērtē, vai viena novada ietvaros ir tik lielas atšķirības, lai šāda pieeja būtu nepieciešama. Koncentrētas pieejas priekšrocība – mazāki izdevumi, bet pakalpojums tālāk no daļas iedzīvotāju, dekoncentrētas pieejas priekšrocība – tuvāk visiem iedzīvotājiem, bet trūkums - lielāki izdevumi. Institucionālā daudzveidība pastāv arī pēc tā vai organizācija veic darbības vienas vai vairāku nozaru ietvaros. Var būt, ka attiecīgā struktūrvienība / institūcija ir vienas nozares (darbības veida), un var būt vairāku nozaru (darbības veidu). Piemēram, bibliotēka, var būt atsevišķa iestāde, un var būt, kā iestādes Kultūras centrs struktūrvienība. Bez tam bibliotēka kā iestāde var nodrošināt arī citus pakalpojumus, piemēram, publisko interneta pieejas punktu, u.c. No funkcijas / pakalpojuma skatu punkta, to īsteno:

• Darbinieks administrācijā: o Veic tikai šo funkciju; o Amatu apvienošanas kārtībā; o Vairāki darbinieki, tai skaitā dažādās vietās;

• Nodaļa (struktūrvienība) administrācijā: o Veic tikai šo funkciju; o Dažādas funkcijas; o Dekoncentrēta darbība;

• Iestāde; • Aģentūra; • Pašvaldības kapitālsabiedrība; • Vairāku dibinātāju, t.sk. pašvaldības, kapitālsabiedrība; • Cita pašvaldība uz līguma pamata;

20

• Vairāku pašvaldību izveidota iestāde; • Vairāku pašvaldību izveidota biedrība / nodibinājums.

Nerakstīti principi juridiskās formas izvēlei, bet ne universāli izmantojami:

• Ja darbība jāfinansē tikai no saņemtajiem maksājumiem par pakalpojumu – kapitālsabiedrība; • Ja darbība jāfinansē no budžeta – iestāde; • Aģentūra – gan budžeta finansējums, gan maksa par pakalpojumiem. Nereti izvēlas pašvaldības

kapitālsabiedrības reorganizācijas gadījumā. Nosacīti patstāvīgāka nekā iestāde. • Ja pakalpojuma apjoms mazs (neliels) – pašvaldības administrācijas nodaļa vai darbinieks.

Atsaucoties uz centralizācijas un ekonomiskās efektivitātes sasaisti, pašvaldības atsevišķu atbalsta funkciju (piemēram, grāmatvedības) centralizācija, vairumā gadījumu var dot pozitīvus rezultātus. Revidēto pašvaldību grupā uzskatāms piemērs ir Rēzeknes novada un Daugavpils novada grāmatvedības organizācijas salīdzinājums, kur Rēzeknes novada centralizētās grāmatvedības efektivitāte ir augstāka nekā Daugavpils novada pašvaldībai, kur tā decentralizēta pa pagastu pārvaldēm. Šobrīd novadu pašvaldību organizatorisko struktūru ietekmē arī nesenais vēsturiskais mantojums – struktūras un tradīcijas pirms administratīvi teritoriālās reformas, kā arī pirms reformas laika norunas un solījumi. Pilsētas pārvalde, pagasta pārvalde vai pagastu pārvalde novadā Viens no aspektiem, kur iespējama institucionālā ietvara pilnveidošana novadu pašvaldībās, ir pašvaldības darba teritoriālā organizācija. Likuma Par pašvaldībām 69.1 pants paredz pagasta vai pilsētas pārvaldes izveidošanu novadā. 69.2 pants nosaka pilsētas vai pagasta pārvaldes pagasta vadītāja esamību. 69.1 pants. Lai nodrošinātu pašvaldības sniegto pakalpojumu pieejamību novada pagastos un novada pilsētās, kurās neatrodas pašvaldības administratīvais centrs, pašvaldības dome izveido pagasta vai pilsētas pārvaldi. Pagasta vai pilsētas pārvalde:

1) nodrošina pašvaldības kompetencē esošo izziņu izsniegšanu un sniedz informāciju par pašvaldības kompetencē esošajiem jautājumiem; 2) pieņem valsts noteikto nodokļu un nodevu maksājumus, kuru iekasēšana ir uzdota pašvaldībai, kā arī novada domes noteikto nodevu maksājumus un maksājumus par pašvaldības sniegtajiem pakalpojumiem; 3) nodrošina pašvaldības sociālo pabalstu izmaksas Sociālo pakalpojumu un sociālās palīdzības likumā noteiktajā kārtībā; 4) pieņem iesniegumus, sūdzības un priekšlikumus no attiecīgajā teritorijā dzīvojošajiem iedzīvotājiem un tajā reģistrētajām juridiskajām personām, organizē atbildes sagatavošanu iesniedzējiem; 5) reģistrē civilstāvokļa aktus, atjauno un groza civilstāvokļa aktu reģistru un atkārtoti izsniedz laulības, dzimšanas vai miršanas apliecības likumā "Par civilstāvokļa aktiem" noteiktajā kārtībā; 6) nodrošina pieejamību informācijai par domes pieņemtajiem lēmumiem.

Pašvaldības dome var izveidot vienā novada pagastā vai novada pilsētā vairākas pagasta vai pilsētas pārvaldes. Ar vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministra atļauju attiecīgās pašvaldības novada pilsētā un novada pagastā vai divos novada pagastos izveido kopīgu pagasta vai pilsētas pārvaldi. (17.02.2005. likuma redakcijā ar grozījumiem, kas izdarīti ar 17.07.2008. likumu, kas stājas spēkā 01.07.2009.)

69.2 pants. Pagasta vai pilsētas pārvaldi vada pagasta vai pilsētas pārvaldes vadītājs (turpmāk — pārvaldes vadītājs). Pārvaldes vadītāja padotību nosaka pašvaldības nolikums.

Pārvaldes vadītājs: 1) atbild par pārvaldē ietilpstošo pašvaldības institūciju darba organizēšanu un pašvaldības struktūrvienību nolikumu apstiprināšanu novada pašvaldības domē, kā arī, ja tas paredzēts pašvaldības nolikumā, pieņem darbā un atlaiž no darba pārvaldes darbiniekus; 2) atbild par pārvaldē sniedzamo pašvaldības pakalpojumu un informācijas pieejamību un kvalitāti; 3) iesniedz izpilddirektoram tālākai virzīšanai ikgadējo pārvaldes funkcionēšanai nepieciešamo finanšu līdzekļu pieprasījumu; 4) noteiktās kompetences ietvaros rīkojas ar piešķirtajiem finanšu līdzekļiem un atbild par to izlietojumu; 5) veic citus attiecīgās pašvaldības nolikumā un domes lēmumos paredzētos pienākumus.

Pārvaldes vadītājs nedrīkst būt attiecīgās novada pašvaldības domes deputāts. (17.07.2008. likuma redakcijā, kas stājas spēkā 01.07.2009.)

21

69.1 panta sākotnējā iecere bija nodrošināt, ka pēc administratīvi teritoriālās reformas pabeigšanas bijušajos pagastu centros vai pilsētās, kas jaunizveidotajā novadā vairs nav centrs, paliek virkne administratīva rakstura pakalpojumu, ko parasti centrs sniedz, lai iedzīvotājiem to saņemšanai, nebūtu jābrauc uz centru. Likuma sākotnējā redakcija paredzēja, ka pašvaldība izveido attiecīgajos pagastos / pilsētās izveido pakalpojumu centru. Sākotnēji likumā nebija panta par pagasta pārvaldes vadītāju. 69.1 pants. Lai nodrošinātu pašvaldības sniegto pakalpojumu pieejamību novada pagastos un novada pilsētās, kurās neatrodas pašvaldības administratīvais centrs, pašvaldības dome izveido pakalpojumu centru. Pakalpojumu centrs: 1) nodrošina pašvaldības kompetencē esošo izziņu izsniegšanu un sniedz informāciju par pašvaldības kompetencē esošajiem jautājumiem; 2) pieņem valsts noteikto nodokļu un nodevu maksājumus, kuru iekasēšana ir uzdota pašvaldībai, kā arī novada domes noteikto nodevu maksājumus un maksājumus par pašvaldības sniegtajiem pakalpojumiem; 3) nodrošina pašvaldības sociālo pabalstu izmaksas Sociālo pakalpojumu un sociālās palīdzības likumā noteiktajā kārtībā; 4) pieņem iesniegumus, sūdzības un priekšlikumus no attiecīgajā teritorijā dzīvojošajiem iedzīvotājiem un tajā reģistrētajām juridiskajām personām, organizē atbildes sagatavošanu iesniedzējiem; 5) reģistrē civilstāvokļa aktus, atjauno un groza civilstāvokļa aktu reģistru un atkārtoti izsniedz laulības, dzimšanas vai miršanas apliecības likumā "Par civilstāvokļa aktiem" noteiktajā kārtībā; 6) nodrošina pieejamību informācijai par domes pieņemtajiem lēmumiem. Pašvaldības dome var izveidot vienā novada pagastā vai novada pilsētā vairākus pakalpojumu centrus. Ar reģionālās attīstības un pašvaldību lietu ministra atļauju attiecīgās pašvaldības novada pilsētā un novada pagastā vai divos novada pagastos izveido kopīgu pakalpojumu centru. (17.02.2005. likuma redakcijā, kas stājas spēkā no 18.03.2005.) Tātad no spēkā esošās likuma redakcijas izriet, ka parastā gadījumā katrā pagastā un pilsētā, kas nav centrs, jābūt vismaz vienai pagasta / pilsētas pārvaldei ar pārvaldes vadītāju. Iespējami kompaktākais modelis, ja ministrs ir sniedzis atļauju, ir, ka uz diviem pagastiem (var būt pagasts un pilsēta) ir viena pagastu pārvalde ar pārvaldes vadītāju. Lielākā daļa novadu pašvaldību ir izvēlējusies modeli ar pilsētas vai pagasta pārvaldi katrā teritoriālajā vienībā, kur nav centrs. Ir gadījumi, ka pārvalžu skaits ir lielāks, – piemēram, Gulbenes novadā, kur bija izveidota pilsētas pārvalde arī Gulbenē, kur darbojas visa novada (domes) administrācija. Gadījumi, ka vairākiem pagastiem, pilsētai ir viena pārvalde nav bieži, drīzāk reti. Vismazākais attiecīgajā situācijā iespējamais pārvalžu skaits ir Tukuma novadā, ko veido pilsēta un 10 pagasti, tur ir centrālā administrācija un 5 pagastu pārvaldes ar vadītājiem, katra no tām pārvalda divu pagastu teritorijas. Likuma grozījumi no sākotnēji paredzētajiem pakalpojumu centriem uz pilsētu / pagastu pārvaldēm ar vadītājiem:

1) ir ekonomiski neefektīvāks risinājums - prasa atvēlēt vairāk resursus administrācijai jeb palielina pašvaldības administratīvos izdevumus;

2) var veidot zināmu atkāpi no demokrātijas – ja daļa no ievēlētās domes lemjamiem jautājumiem tiek nodota ieceltajiem pārvaldes vadītājiem (bez mērķiem / rezultātiem, vai bez noteikumiem)21.

Pie tam saistībā ar pagastu pārvaldēm veidojas zināms tiesiskais nihilisms. Piemēram, likums paredz, ka pagasta pārvaldē reģistrē civilstāvokļa aktus, bet praksē lielā daļā gadījumu (varbūt visos?) tas tā nav. Likuma prasības atpaliek no laika. Tas paredz, ka pagasta pārvalde apkalpo tikai attiecīgā pagasta teritorijas iedzīvotājus vai organizācijas. Modernāka pieeja būtu, ja tiktu izveidotas pašvaldības vienas pieturas aģentūras (klientu apkalpošanas centri) dažādās vietās un novada iedzīvotājs var griezties jebkurā no tām, nevis tikai centrā vai savā pagastā. Praksē šāda pieeja vietām ir ieviesta. Un rodas arī jautājums, vai tas ir taisnīgi, ka vienā novadā (piemēram, Gulbenes novadā) atsevišķs pārvaldes vadītājs ir gan 1801 iedzīvotāja teritorijā, gan 394 iedzīvotāju teritorijā. Ņemot vērā, ka reformētie novadi darbojas jau gandrīz divus domes sasaukumus, var uzskatīt, ka pārejas periods ir noslēdzies. Likumam vajadzētu ļaut, ka novadi, kā vienotas administratīvas teritorijas, var meklēt iespējami optimālāku risinājumu savas pašvaldības pārvaldei.

21 Šis apgalvojums nav vispārināms, jo reizēm sastopama pretēja problēma – dome lemj par katru sīku jautājumu, kā vietā labāk būtu pieņemt attiecīgus noteikumus, ko īstenotu izpildinstitūcijas. Domei jāskata un jālemj vairāk par stratēģiskiem jautājumiem.

22

Saistībā ar reformu pastāv zināms paradokss – daudzviet novados pagasti pieprasīja / solīja kā svarīgu darbības principu pēc reformas izvirzīt to, ka iespēju robežās nekas netiek mainīts, bet šodienas strauji mainīgā vide liek visām organizācijām nepārtraukti mainīties (attīstīties, pilnveidoties), arī sekmīgām. Kādi kritēriji un apstākļi jāņem vērā, lai pakalpojumu būtu lietderīgi nodrošināt katrā revīzijas apjomā iekļautā novada pagasta pārvaldē un novada centrā?

Pakalpojuma / funkcijas sniegšanas vieta un laiks ir pašvaldības lēmums. Galvenie kritēriji pakalpojuma vietas noteikšanai ir pieprasījums - pakalpojumu saņēmēju skaits un atbilstošas izmaksas, kontekstā ar kopējo pakalpojumu klāstu un izmaksām attiecīgajā vietā. Lai pieņemtu lēmumu ar iespējami optimālo risinājumu, nepieciešama šāda informācija:

• Pakalpojuma potenciālā mērķa grupa, tās apjoms pašvaldībā kopā un katrā pagasta pārvaldē. • Pakalpojuma pieprasījuma dinamika un rezultāti iepriekšējos gados. • Pakalpojuma sniegšanai nepieciešamais darba laiks. • Pakalpojuma sniegšanai atvēlētā darba laika daļa pakalpojuma sniegšanā iesaistītajiem. • Pakalpojuma process – t.sk. vai nav lieku, dublējošu darbību. • Vai iespējams atdalīt front – office no back – office. • Pakalpojuma iespējamais e-pakalpojuma līmenis. Esošais e-pakalpojuma līmenis. • Iedzīvotāju viedoklis par pakalpojuma kvalitāti un pieejamību, par vajadzībām.

Atbilžu izvērtējums palīdzēs pieņemt situācijai iespējami piemērotāko risinājumu. Pieņemot lēmumu, jāņem vērā arī apdzīvojums, attālumi līdz alternatīvām pakalpojuma saņemšanas vietām, ceļu savienojums u.t.t. Dažādām funkcijām / pakalpojumiem ir savs optimālais mērogs (darbību skaits, pakalpojuma saņēmēju skaits, teritorijas platība u.t.t.), kā arī to ietekmē vietējie apstākļi, tai skaitā infrastruktūra, attālums un ceļi līdz citām apdzīvotām vietām. Ja funkcijas / pakalpojuma apjoms mazs, tā veikšanai nepieciešamas specifiskas zināšanas, prasmes, tad atsevišķas institūcijas izveidošanas vai darbinieka algošanas izmaksas pret pakalpojumu apjomu var būt nesamērīgi augstas. Tāpat kā pašvaldības ir atšķirīgas, arī pakalpojumu centri novadā nav visur jāveido vienādi, bet pēc vajadzības. Tā, piemēram, pagastiem, kas tuvāk pilsētai vai ko ar pilsētu vieno labāks ceļš, parasti pilsēta ir ērtāka klātienes pakalpojuma saņemšanas vieta nekā ciems kāda cita pagasta teritorijā. Atrast iespējami efektīvāko pārvaldes veidu pašvaldības var, pimkārt, izvērtējot savu iekšējo organizāciju un tās pilnveidošanas iespējas, otrkārt, apsverot arī citus mūsdienu risinājumus, kas iziet ārpus pašvaldības robežām un ierastā ritma. Pēc iekšējās organizācijas pilnveidošanas citi risinājumi efektīvākai funkciju/ pakalpojumu nodrošināšanai var būt:

• Pašvaldību sadarbība (kaimiņu pašvaldību sadarbība un plašāka); • Ārpakalpojumi; • Jaunās nodarbinātības formas.

Pašvaldību sadarbība Latvijā pašvaldību sadarbībai ir salīdzinoši ilga vēsture – jau no pirmās republikas laikiem. Ja savu interešu aizstāvībai pašvaldību sadarbības rezultāti (darbojoties biedrībās) ir vērā ņemami, tad praktiskā sadarbība saistībā ar pakalpojumu sniegšanu ir vājāka. Sākotnēji arī administratīvi teritoriālās reformas kontekstā pašvaldību sadarbība bija paredzēta kā apvienošanās alternatīva. Izveidojot vairākas pašvaldību sadarbības apvienības (spilgtākais piemērs Ziemeļkurzemes pašvaldību sadarbības apvienība), pašvaldības kopīgi iesaistījās dažādos sekmīgos attīstības projektos, taču sadarbība funkciju īstenošanā tika īstenota ievērojami retāk – grūti bija vienoties par institūcijas formu un finansēšanu. Arī rajoni atsevišķos gadījumos bija kā sadarbības ietvara sekmētāji (piemēram, kopīga būvvalde rajonā

23

ietilpstošajām vietējām pašvaldībām). Lai arī administratīvi teritoriālās reformas noslēgumā sadarbība vairs nebija paredzēta kā apvienošanās alternatīva, tā ir aktuāla arī pēc reformas – arī starp reformētajām pašvaldībām. Varētu pat teikt, ka pašvaldību sadarbība ir vēl vairāk aktuāla, jo nav vairs rajonu, kas atsevišķu pakalpojumu sniegšanai nodrošināja lielāku mērogu nekā esošie novadi. Jāņem vērā, ka sadarbība, kā salīdzinoši elastīgs organizācijas modelis, ir vispiemērotākais strauji mainīgā vidē. Mūsdienās efektivitātes jautājumi ir tie, kas arvien vairāk liek izšķirties par vairāku pašvaldību kopīgām institūcijām – iestādēm un kapitālsabiedrībām. Piemēram, praksē sastopama virkne gadījumu, kad vairākām pašvaldībām ir kopīga būvvalde, izglītības pārvalde. Ir piemēri, kur pašvaldību sadarbība ir pārmantota no rajonu pašvaldībām. Pēc administratīvi teritoriālās reformas, reorganizējot rajonu pašvaldības, vairākas slimnīcas ir reorganizētas kā kapitālsabiedrības, kuru daļu turētāji ir pašvaldības, kas izveidotas no attiecīgajā rajonā ietilpstošajām pašvaldībām (piemēram, SIA „Tukuma slimnīca” kapitāldaļu turētāji ir Tukuma novada, Engures novada, Jaunpils novada un Kandavas novada pašvaldības). Salīdzinoši plašs mērogs ir pašvaldību sadarbībai atkritumu apsaimniekošanas jomā (piemēram, atkritumu apsaimniekošanas sabiedrībā SIA „Piejūra” – kapitāldaļu turētāji ir Jūrmalas, Engures, Tukuma, Jaunpils, Kandavas, Mērsraga, Rojas, Talsu un Dundagas novadu pašvaldības). Likumā “Par pašvaldībām” XIII nodaļa veltīta pašvaldību sadarbībai. Likumā skaidri ir risināti jautājumi par jau minēto sadarbība, veidojot biedrības (95.-97.panti) interešu aizstāvībai (piemēram, LPS, LLPA) un / vai kopīgu problēmu risināšanai (Piekrastes pašvaldību apvienība LPS ietvaros). Likums paredz obligātu sadarbību (slēdzot līgumu), ja pašvaldības rīcībā nav atbilstošas infrastruktūras likumā noteiktās funkcijas īstenošanai (98.pants). Tās uzskatāmākais piemērs ir izglītības pakalpojumi (pašvaldības skolas vecuma bērni mācās citas pašvaldības skolās) ar tiem sekojošiem līgumiem un savstarpējiem norēķiniem. Tiesa, nereti šādas sadarbības rosinātājs ir nevis infrastruktūras trūkums, bet skolēnu vecāku izvēle. Cits nereti sastopams, bet uz pašvaldību lēmumiem balstīts šādas sadarbības piemērs, kur viena pašvaldība noslēdzot līgumu ar citu pašvaldību, deleģē tās institūcijai funkcijas izpildi, ir būvvaldes, arī izglītības pārvalde. Arī revidējamo pašvaldību grupā attiecībā uz būvvaldes pakalpojumiem ir deleģēšanas piemēri, tai skaitā tādi, ka būvvalde atrodas ārpus apkalpojošo pašvaldību teritorijas. Būvvaldes nosaukumā ietvertais – apvienotā novadu būvvalde, vēl nenozīmē, ka tā ir vairāku pašvaldību kopīga iestāde. Likums paredz arī tādu sadarbības formu kā pašvaldību kopīga iestāde (99.pants, 99.1-99.4panti, šīs normas attiecināmas arī uz vairāku pašvaldību aģentūrām22). Praksē šobrīd šādu piemēru uzreiz nevar nosaukt (bez detalizētāka visu pašvaldību apsekojuma). Šādas iestādes nolikumā cita starpā jānorāda pašvaldība, kuras konsolidētajā pārskatā iestādes finanses tiks iekļautas. Salīdzinoši spilgts pašvaldību kopīgas iestādes piemērs bija Liepājas reģiona novadu būvvalde, bet tā 2015.gada jūlijā ir likvidēta. Pēc tās likvidēšanas attiecīgo funkciju veic katrā novadā izveidota būvvalde. Lai arī kāda pašvaldība kā iemeslus šādam risinājumam min gan neērto atrašānās vietu (Liepājā), papildu izdevumus (piemēram, speciāli jāīrē telpas), nepietiekamas pašvaldību kontroles īstenošanas iespējas, citai pašvaldībai tas noteikti bija efektīvāks risinājums nekā atsevišķas novadu būvvaldes. Jaunajā risinājumā speciālisti strādā vairākās būvvaldēs. Nevar noliegt politiska lēmuma nozīmi šajā risinājumā. Iespējams optimāls varētu būt risinājums, kas šajā teritorijā paredz 2-3 būvvalžu darbību. Kopīgu iestāžu gadījumā pašvaldībām nav viegli rast risinājumu un vienoties par iestādes finansējuma kārtību, atbildības sadali, atrašanās vietu, vadību un darbiniekiem u.t.t. Likuma100.pants paredz pašvaldību sadarbības apvienību, nosakot, ka sadarbības apvienība ir iestāde. Izskatās, ka šis pants aktuāls bija administratīvi teritoriālās reformas kontekstā, un tad praksē darbojās vairākas sadarbības apvienības, bet šodienas kontekstā tas drīzāk ir nedzīvs. Viena no sadarbības priekšrocībām ir izmantot dažādiem pakalpojumiem / funkcijām dažādus to specifikai atbilstoša mēroga

22 Publisko aģentūru likuma 2.panta 5.punkts

24

sadarbības ietvarus (piemēram, viena pakalpojuma īstenošanai 2 kaimiņu pašvaldības, cita – vairākas u.t.t.). Ja kopīga iestāde praksē ir retums, tad vairāku pašvaldību kapitālsabiedrību prakse ir samērā bieži sastopama. Šī forma raksturīga pakalpojumiem, kas tiek pamatā finansēti no saņemtās maksas. Jāņem vērā, ka pašvaldību sadarbībai jeb kopdarbībai pakalpojumu sniegšanā ir arī dažādi ierobežojumi. Skatoties no vienas pašvaldības skatu punkta, tie var būt:

- Iespējamo sadarbības pašvaldību kopas ierobežojums. Tai skaitā, piemēram, pierobežas, piekrastes pašvaldībām jārēķinās ar nomales efektu.

- Iespējamo sadarbības pašvaldību atšķirīgās vajadzības. Piemēram, pašvaldības problemātiskā pakalpojuma risinājums kaimiņu pašvaldībā, ņemot vērā apjomu tur, ir optimāls efektīvākajam risinājumam, sadarbības ieviešana to var sarežģīt un arī no tās skatu punkta palielināt izmaksas.

- Pašvaldību vadības politiskā nesaderība. Iepriekš minētas dažādas formālas pašvaldību sadarbības formas, kas izmantojamas pakalpojumu sniegšanā, taču tās nav visas. Latvijas pašvaldību praksē atrodama virkne citu pašvaldību sadarbības formu, kas ne vienmēr formalizēta:

− Politiskā līmeņa sadarabība (sadarbības komisija, ko veido kaimiņu pašvaldību domju priekšsēdētāji);

− Kopīgas komisijas (vairāku pašvaldību apvienotā civilās aizsardzības komisija); − Kopīgai pasākumi sabiedrībai (piemēram, sporta svētki); − Kopīgi veicināšanas pasākumi (piemēram, kopīgs stends tūrisma izstādē, ceļveži); − Kopīga nozares, jomas, objekta attīstības plānošana (vairāku pašvaldību kopīga tūrisma

attīstības stratēģija, ezera apsaimniekošanas plāns); − Kopīgi projekti, parasti piesaistot ārējo finansējumu; − Kopīgi iepirkumi; − Pieredzes apmaiņa; − Informācijas apmaiņa; − Pakalpojumu / funkciju pilnveidošanas tīkli (Norvēģijas pašvaldību pieredzes pārņemšana

mācīšanās salīdzinot (benchlearning); − u.c.

Attiecībā uz Valsts kontroles revīzijās analizētajiem pakalpojumiem sadarbība dzīvesvietas deklarēšanā un ar atļaujām saistītajos pakalpojumos īstenojama kā pieredzes apmaiņa un informācijas apmaiņa pakalpojumu pilnveidošanai (t.sk. e-pakalpojumu paplašināšanai), lai nebūtu “ritenis jāizgudro no jauna” un izvairītos “uzkāpt uz grābekļa, uz kura jau uzkāpis cits”. Šādas sadarbības ietvaros var arī izvērtēt savu darbību salīdzinot jeb izmantot benchmarkingu un benchlearningu. Tas attiecināms arī uz dzimtsarakstu nodaļu, bet attiecībā uz to tām pašvaldībām, kam salīdzinoši mazs šo pakalpojumu apjoms un darbiniekam nav citu pienākumu, būtu apsverama vairāku pašvaldību apvienotās dzimtsarakstu nodaļas izveidošanas iespēja. Lielo novadu piemērs, ka dzimtsarakstu nodaļa darbojas tikai centrā (Gulbenes, Madonas novadi), pamatoti ļauj secināt, ka lietderīgi izveidot apvienotās dzimtsarakstu nodaļas ap reģionālas un nacionālas nozīmes centriem (bet cits risinājums Rīgai un Pierīgai). Savukārt novadu ap republikas pilsētām un republikas pilsētu pašvaldībām vajadzētu apsvērt savu dzimtsarakstu nodaļu apvienošanas iespējas (Daugavpils, Rēzeknes novadi, kuru dzimtsarakstu nodaļas jau atrodas pilsētās23). Šādu risinājumu ietekmē arī sarūkošais iedzīvotāju skaits lielākajā daļā pašvaldību. Tā kā līdz šim Latvijā nav vairāku pašvaldību apvienotas dzimtsarakstu nodaļas prakses, šādam risinājumam būtu nepieciešams Tieslietu ministrijas metodisks atbalsts vismaz pirmajam šādas prakses pilotprojektam. Būvniecības uzraudzības pakalpojumi ir starp tiem, kur pašvaldību institucionāla sadarbība praksē tiek īstenota salīdzinoši bieži. Tomēr pilnveidošana ir turpināma – izvērtējot sadarbības teritoriju un institucionālo ietvaru. Tā, piemēram, revidējamo pašvaldību grupā izveidojusies situācija, ka vairāku pilsētu teritorijās darbojas divas būvvaldes – savas pašvaldības un kaimiņu pašvaldības (Daugavpilī, Rēzeknē) vai savas pašvaldības un cita vairāku pašvaldību būvvalde (Madonā, Cēsīs – apvienotā būvvalde, kas apkalpo Jaunpiebalgas novadu). Izvērtējamas būtu šo būvvalžu sadarbības iespējas. Ja 23 Salīdzinājumam var skatīt – dzimtsarakstu nodaļu skaitu un iedzīvotāju skaitu Rīgā

25

republikas pilsētas un novada vai novadu būvvaldes sadarbību varētu apgrūtināt izteiktākas pilsētas un lauku atšķirības, tad reģionālo centru novadu gadījumā tā nav, jo reģionālā centra būvvalde jau risina gan pilsētas, gan lauku būvniecības uzraudzības jautājumus. Jāņem vērā, ka būvvaldes darbība saistīta ar salīdzinoši lielāku kā citiem pakalpojumiem klientu neapmierinātības / pārsūdzību iespēju un attiecīgi atbildību. Kopīgas iestādes gadījumā pašvaldībām varētu būt grūti vienoties ne tikai par finansēšanas kārtību, bet arī par to, kā sadalīt atbildību sūdzību / pārkāpumu gadījumā. Šajā sakarā vērtīgi būtu izanalizēt Liepājas reģiona novadu būvvaldes likvidēšanas iemeslus un tās darbības un rezultātu rādītāju salīdzinājumu ar esošo vietā izveidoto būvvalžu rādītājiem. Tūrisma pakalpojumi ir joma, kur jau šobrīd sastopama ļoti plaša dažāda veida sadarbība, tai skaitā institucionalizēta (kopīgi maršruti, kopīgi ceļveži, kopīgi stendi izstādēs, kopīgas mājas lapas, kopīgas stratēģijas, u.t.t.). Ņemot vērā plašo iespēju apjomu, daudzveidīgas ir arī sadarbības pilnveidošanas un paplašināšanas iespējas. Iepriekšējos gados lielākais un dziļākais pētījums Latvijā, kas skata Latvijas pašvaldību sadarbības jautājumus ir Dinas Bites promocijas darbs “Pašvaldību sadarbība Latvijā” (LU, SZF, 2012)24. Bite secina, ka institucionāla starppašvaldību integrācija Latvijā ir zema. Nesaskaņas un konkurence pastāv politiķu vidū, taču noteiktu jomu speciālisti viens otru atbalsta un sadarboja konkrētu jautājumu risināšanā. Pašvaldību sadarbības institucionālā ietvara galvenais veidotājs ir valsts pārvalde, kura ar dažādu instrumetu palīdzību centralizējusi varu. Valsts pārvaldes darbības gan tieši, gan netieši apgrūtina pašvaldību darbību un sadarbības iespējas. No sadarbības gūtie ieguvumi, pirmkārt ir ekonomiski (lētāki, efektīvāki, kvalitatīvāki pakalpojumi, paaugstinās konkurētspēja, var piesaistīt nozīmīgākus projektus), tomēr darbībai pakāpeniski paplašinoties, pievienojas arī sociāli (paplāšinās, nostiprinās sociālie kontakti, paaugstinās cilvēkkapitāls un sociālais kapitāls) un politiski ieguvumi, kas attiecas arī uz plašāku kopienu25. Eiropas Padomes Vietējo un reģionālo varu kongresa rezolūcija Nr. 389 (2015) “Jaunas vietējās pārvaldības formas”26 jaunas sadarbības jeb kopdarbības formas uzsver kā vienu no būtiskiem darbības pilnveidošanas rīkiem, reaģējot uz krīzi un elastības nepieciešamību. EP aicina pašvaldību sadarbību ievērojami paplašināt, gan vertikāli - ar valsts pārvaldi, gan horizontāli – ar citām pašvaldībām, gan ar privāto sektoru, pilsonisko sabiedrību un brīvprātīgām struktūrām. EP apkopo un aicina pašvaldības dalīties ar dažādiem prakses piemērus, lai atspoguļoti milzīgo daudzveidību un rosinātu to izmantot. Ārpakalpojumi Līdzās vienreizējiem pasūtījumiem un projektiem, publiskajā sektorā tiek ieviesti arī regulāru darbību ārpakalpojumi. Pašvaldībās biežāk sastopamie ir ar IT jomu saistītie, uzkopšanas darbi, apsardzes pakalpojumi, bet ir arī tādi piemēri, kā juridiskais dienests. Privātā sektorā ļoti populāri ir grāmatvedības ārpakalpojumi. Viena no Jaunās publiskās pārvaldes raksturīgām iezīmēm bija ārpakalpojumu glorificēšana, attiecīgi arī ieviešana, un šis ir viens no iemesliem, kā dēļ vēlāk saņemta arī pamatīga modeļa kritika. Ne vienmēr ārpakalpojumi ir tas izdevīgākais risinājums, sevišķi ilgtermiņā. Ārvalstu un arī Latvijas prakse liecina, ka pastāv arī virkne ar ārpakalpojumiem saistītu problēmu – ar laiku tie paliek dārgāki un pat ļoti dārgi, publiskajam sektoram (pašvaldībām) nepaliek attiecīgās prasmes un zināšanas (know how). Katrs gadījums pirms lēmuma pieņemšanas ir jāizvērtē, jāsalīdzina ar alternatīvu, un ārpakalpojuma risinājuma izvēles gadījumā jānodrošina, lai ir adekvāts līgums (nevis tikai pakalpojuma sniedzējam izdevīgs). Tā, piemēram, Ādažu pašvaldība ar savu piemēru pierāda, ka pati var nodrošināt lētākus, savlaicīgākus un kvalitatīvākus labiekārtošanas pakalpojumus teritorijas uzkopšanā (t.sk. sniega tīrīšana) nekā tas bija iepriekš ar ārpakalpojuma sniedzēju (kas apkalpo arī citas pašvaldības, kā piemēram, Rīgas daļu, Saulkrastus u.c.), savukārt izteikti lauku novadi, norāda, ka to teritorijā esošās zemnieku

24 Pieejams: http://www.szf.lu.lv/fileadmin/user_upload/szf_faili/Petnieciba/promocijas_darbi/Dina%20Bite%202012.pdf 25 Bite, 2013 26 Pieejams: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=2362517&Site=COE&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=CACC9A&BackColorLogged=EFEA9C&direct=true

26

saimniecības ziemā, kad to tehnika nav noslogota lauku darbos, nodrošina salīdzinoši lētus un savlaicīgus pakalpojumus. Nav viens risinājums visām vietām un situācijām. Jaunās nodarbinātības formas Meklējot iespējami labāko pašvaldības organizācijas formu, pašvaldības var apskatīties arī uz jaunākajām nodarbinātības formām. Privāts uzņēmums, tirgus izmaiņu (samazināšanās) gadījumā, parasti veic atbilstošu reorganizāciju un domā par jauna veida attīstību, savukārt publiskais sektors parasti nē. Pakalpojuma saņēmēju skaita, apjomam samazinoties, visbiežāk neseko atbilstoša reorganizācija. Te gan attaisnojums, jo arī pakalpojuma saņēmēju skaitam samazinoties, ne vienmēr samazinās darba apjoms, jo dažāda veida birokrātiskas prasības pieaug. Un savas nodarbinātības kontekstā, daļa publiskā sektora darbinieku ir ieinteresēti, lai tas tā būtu. Bet vai iedzīvotāji? Digitālā ekonomika un pēckrīzes posms ir veicinājuši jaunu nodarbinātības formu attīstību. Jau kopš 2000. gada pastāv šādas jaunas nodarbinātības formas (Eurofund, 2016):

• darbinieka darbs pie vairākiem darba devējiem (employee-sharing); • darba dalīšana (vienu darbu veic vairāki speciālisti ar pilnu vai nepilnu darba laiku) (job-sharing); • pagaidu projektu vadība vai ekspertīze (interim management); • izsaukuma darbs (darbinieks tiek aicināts uz darbu laikam, kad tas nepieciešams (casual work); • IKT mobilais darbs (darbs tiek veikts, izmantojot informāciju tehnoloģijas no jebkuras vietas) (ICT-

based mobile work); • Vaučeru darbs (voucher based work) samaksa par darbu tiek organizēta ar vaučeriem, kas ietver

gan algu, gan sociālos maksājumus; • Portfolio darbs – pārsvarā pašnodarbināto neliela mēroga darbi daudziem klientiem; • Pūļa darbs jeb darbs virtuālā mākonī (vai mākoņu grupās) – tiek veidotas īpašas platformas

darbiniekiem un darba devējiem globāla mēroga darba veikšanai (šāda prakse ir Amazon un citās transnacionālās korporācijās un netiek atbalstīta no globālām arodbiedrībām, piemēram, UNI Global Union);

• Sadarbības darbs – pašnodarbinātās personas un e-darba veicēji apvienojas, lai varētu paveikt lielāka mēroga darbus un pārvarēt profesionālo izolētību27.

Kādus pakalpojumus ir ieteicams nodrošināt tikai Nacionālas nozīmes un Reģionālas nozīmes attīstības centros?

Revidēto pašvaldību pakalpojumu piemēri norāda uz nepieciešamību un iespēju veidot lielākas dzimtsarakstu nodaļas, kas atrastos nacionālas un reģionālas nozīmes centros. Arī būvvaldes lielā daļā gadījumu varētu darboties, aptverot lielākas teritorijas ap reģionālas nozīmes centriem, un izvērtējama ir arī sadarbība veidojot kopīgas republikas pilsētas un novada (novadu) būvvaldes nacionālas nozīmes centros. Cits ātri identificējams pakalpojums, ko organizēt kā sadarbību jeb kopdarbību minētajos centros, ir izglītības pārvalde. Šajā gadījumā iedzīvotāji nekādas neērtības nejustu. Ņemot vērā, ka pirms reformas tas bija rajonu pašvaldību pārziņā, tajos novados, kur ir reģionālas nozīmes centrs, šāda prakse jau ir izplatīta. Tā būtu ieteicama arī republikas pilsētām un ap tām esošajiem novadiem, sevišķi tajos gadījumos, kad vienu vai vairākus novadus apkalpojoša izglītības pārvalde jau atrodas republikas pilsētas teritorijā. Reģionālās politikas pamatnostādnēs 2013.-2019.gadam, balstoties uz pētījumu, ir noteikti dažādu mērogu centros minimāli pieejamie pakalpojumu grozi. Tas nozīmē, ka pakalpojumi tiek sniegti attiecīgajos centros, bet tie tiek nodrošināti arī apkārtējo novadu iedzīvotājiem vai citiem interesentiem (piemēram, uzņēmumiem).

27 Vidzemes Augstskola, Sociālo, ekonomisko un humanitāro pētījumu institūts (ViA HESPI). Pašvaldības iespējas ietekmēt vietējās ekonomikas attīstību. Pētījuma noslēguma ziņojums LPS NFI projekta “Lietpratīga pārvaldība un Latvijas pašvaldību veiktspējas uzlabošana” ietvaros, 2016. Pieejams: http://www.va.lv/sites/default/files/zinojums_iii_dala_noslegums.pdf

27

Kādi faktori šobrīd kavē pakalpojumu un pārvaldes pilnveidošanu, kā arī pašvaldību sadarbību pakalpojumu sniegšanā? Nevar apgalvot, ka pakalpojumu un pārvaldes pilnveidošana pašvaldībās netiek veikta. Tādu krasāku pakalpojumu un pārvaldes pilnveidošanu, sevišķi reorganizāciju, kavē bailes no pārmaiņām, grūtības vai pat nespēja saņemties izmaiņām, pieradums pie esošās situācijas un risinājumiem. Reizēm arī nav pietiekamas pārliecības par izmaiņu pozitīvo efektu, bet analīzes veikšanai nepietiek laika, reizēm arī zināšanu un prasmju. Pie tam ne vienmēr sabiedrībai pozitīvs efekts ir pašvaldību darbiniekiem pozitīvs efekts, taču pārmaiņas lielā mērā ir darbinieku rokās. Tāpēc ļoti nozīmīga loma pilnveidošanā ir līdera – vadītāja pārliecībai par pārmaiņu / pilnveidošanas nepieciešamību un darbībai. Latvijā virknē teritoriju pašvaldība ar tās institūcijām ir viens no galvenajiem vai pat lielākais darba devējs. Nevar noliegt, ka ir gadījumi, kad pašvaldības darbībā svarīgāks par efektivitātes jautājumu ir nodarbinātības jautājums (darba vietas). Šādā gadījumā jāuzdod jautājums – vai tas ir taisnīgi pret tiem, kam pašvaldība nenodrošina darba vietas, bet kas vēlas atrast darbu? Savukārt pašvaldību sadarbību pakalpojumu sniegšanā kavē bailes zaudēt kontroli pār attiecīgo jomu, kā arī grūtības vienoties par finansēšanas kārtību un atbildības sadali. Arī metodiskais atbalsts, tai skaitā atbildes uz neskaidriem jautājumiem, no atbildīgās ministrijas (VARAM) ir bijis nepietiekams. Valsts prezidenta izveidota ekspertu grupa pārvaldības pilnveidošanā 2012.gadā ziņojumā par pašvaldību pilnveidošanas iespējām cita starpā bija ieteikusi: “jānodrošina valsts institūciju, visupirms VARAM, metodiskais un juridiskais atbalsts vietējām pašvaldībām dažādu to kompetencē esošo lietu labākai pārvaldībai, īpaši sekmējot pašvaldību sadarbību dažādu funkciju kopīgā īstenošanā, kā arī iedzīvotāju izglītošanu un iesaistīšanu pašvaldību darbā, jāizveido interaktīva vide pašvaldību paraugprakses un problēmu risinājumu apkopošanai dažādās jomās, jāintensificē VARAM darbība pašvaldību jautājumu informatīvās bāzes pilnveidošanā”28.

4. Attīstības plānošanas un budžeta sasaiste Valsts kontroles revīzijas ziņojumos skatīti arī pašvaldību atīstības plānošanas dokumenti jeb precīzāk pārvaldes un pakalpojumu pilnveidošanas jautājumi plānošanas dokumentos, kā arī skatīta budžeta plānošanas sasaiste ar attīstības plānošanas dokumentiem. Šobrīd Latvijā pašvaldību attīstības plānošana ir salīdzinoši lielā mērā formalizēta – pašvaldībām obligāta ir virkne dažādu plānošanas dokumentu, tos regulē virkne normatīvo aktu. Neskatoties uz lielo dokumentu skaitu, ne vienmēr tie ir pietiekami saistīti ar realitāti, tai skaitā ar pašvaldību budžetu iespējām. Arī ne katra pašvaldības institūcija redz savu vietu iezīmētajā vispārīgajā pašvaldības nākotnes skatījumā, ne visām pašvaldības institūcijām ir savs nākotnes skatījums. Rezultatīvo rādītāju ieviešanas un uzraudzības prakse tikai pamazām veidojas un ir vēl ievērojami pilnveidojama. Plānojot budžetu, virknē gadījumu attīstības plānošanas dokumenti nepietiekami tiek ņemti vērā. Lai veidotu ciešāku attīstības plānošanas un budžeta plānošanas sasaisti pašvaldībās, 2015.gadā VARAM paspārnē NFI projekta ietvaros piedaloties 7 pilotpašvaldībām un apgūstot Norvēģijas pieredzi tika sagatavotas vadlīnijas attīstības plānošanas un budžeta plānošanas sasaistes veidošanai29. 2015.gadā šīs problēmas risinājumam bija veltīti arī VARAM organizēti semināri visos reģionos, ietverot arī Valsts kontroles prezentāciju par tēmu.

28 Ekspertu grupa pārvaldības pilnveidošanai. Pašvaldību sistēmas pilnveidošanas iespējas. Valsts prezidenta kanceleja, 2012 29 VARAM, 2015. Pieejams: http://www.varam.gov.lv/lat/fondi/grants/EEZ_2009_2014/latvijas_plan_reg_un_pasv_ter_att/jaunumi/?doc=21391

28

2.attēls. Pašvaldības plānošanas dokumentu sistēma un budžeta vieta tajā Avots: PPK, 2016 Piemēram, Norvēģijā attīstības plānošanas regulējums ir krietni mazāks (galveno attīstības plānošanas tiesisko ietvaru veido Pašvaldību likums (1992) un Plānošanas un būvniecības likums (2008)), bet pašvaldības, veicot savas obligātās funkcijas, uzdevumus un pienākumus, apzinās vietējās stratēģijas un rīcībpolitikas nepieciešamību efektīvai pārvaldībai un publisko resursu izmantošanai – tās aktualizē savu nākotnes skatījumu ne retāk kā katrā domes sasaukumā, bez tam tās katru gadu plāno budžetu četrus gadus uz priekšu (kā to paredz regulējums), izvērtējot sasniegumus un salīdzinot ar citām pašvaldībām30. Līdz ar pieredzi, tai skaitā no citiem pārņemtu, Latvijas pašvaldībās rezultatīvo rādītāju izmantošanas prakse attīstības plānošanā, plānu īstenošanā un uzraudzībā pilnveidojas. “Teritorijas attīstības plānošanas likums” paredz rezultatīvo rādītāju iekļaušanu plānošanas dokumentos un to uzraudzību un aktualizēšanu. Šajā sakarā neliels komentārs par to, ka liela daļa pašvaldību, burtiski pildot no likuma izrietošos MK noteikumus (14.10.2014. Nr.628) un VARAM metodiskos ieteikumus, rezultatīvos rādītājus, kas raksturo izvirzītos mērķus (apakšmērkus), rīcības virzienus u.tml. izvirza nevis sadaļās, kur mērķi formulēti un aprakstīti, bet tikai plānošanas dokumenta noslēguma daļā – kur aprakstīta programmas īstenošanas un novērtēšanas kārtība. Šādā veidā pazūd saite starp mērķi, rīcības virzienu vai uzdevumu un sagaidāmo rezultātu, un rezultāts grūtāk uztverams un grūtāk sasaistāms ar pašvaldības darbībām. Ieteikums būtu izvirzot mērķi, apakšmērķi un/vai rīcības virzienu, uzdevumu raksturot to ar sagaidāmajiem rezultātiem un to vērtībām31. Ar pašvaldības attīstības plānošanu saistītie tiesību akti ietver atsauci un sasaisti ar pašvaldību budžetiem, savukārt ar pašvaldības budžetu saistītos tiesību aktos atsauces uz attīstības plānošanas dokumentiem nav. Attīstības programmu apstiprina dome, un ik gadu aktualizēto Rīcības plānu un Investīciju plānu arī apstiprina ar domes lēmumu, taču šiem dokumentiem nav saistošo noteikumu statuss – juridiski tie nav tik spēcīgi kā budžets. Attīstības programmas Rīcības plāns un Investīciju plāns ietver Ilgtspējīgas attīstības stratēģijā un Attīstības programmas stratēģiskajā daļā noteikto mērķu sasniegšanai izvirzīto rīcības virzienu un uzdevumu izpildes pasākumus / projektus – to sagaidāmos rezultātus, atbildīgos, īstenošanas termiņus, nepieciešamo finansējumu un tā avotus. Tātad formāli šie dokumenti pietuvojas attīstības budžeta izdevumu daļas būtībai. Tomēr zināmas neskaidrības apstākļos pašvaldības Attīstības programmas Rīcības plānā un Investīciju plānā iekļauj virkni vēlmju, kam varētu arī nebūt finansējums. 30 VARAM, 2015 31 PPK, 2016

29

Ņemot vērā to, ka pasākuma iekļaušana Attīstības programmas Rīcības plānā un/vai Investīciju plānā ir priekšnoteikums ES fondu līdzfinansējuma saņemšanai, ir saprotama pieeja veidot Investīciju plānu pēc vēlmju saraksta principa. Ne visu pašvaldību Rīcības plānos un Investīciju plānos atrodama informācija, cik iecerēto pasākumu īstenošana izmaksātu kopā periodā un katru gadu. Var būt arī otrādi – Attīstības programmas izstrādes ietvaros pašvaldība lielāko vērību pievērš jaunām iniciatīvām, mazāku vai nemaz - esošā uzturēšanai (periodiskai infrastruktūras objektu atjaunošanai ekspluatācijas gaitā) un attiecīgi arī šāda veida resursus prasoši pasākumi / projekti reizēm nav iekļauti Attīstības programmas Rīcības plānā un/vai Investīciju plānā. Pastāv viedokļu dažādība par to, cik plašai jābūt Attīstības programmai – vai tai jāietver visu pašvaldības darbību nākotnes skatījums, tai skaitā apliecinot, ka neko nav paredzēts mainīt, vai jāizceļ tikai iniciatīvas, kas nes kādas izmaiņas – jauna radīšana, pārveide, reorganizācija, pilnveidošana u.tml. Latvijas pašvaldību praksē ne visi Investīciju plānā iekļautie pasākumi / projekti tiek tālāk iekļauti budžetā, bet tai pašā laikā ne vienmēr budžetā iekļautie pasākumi atbilst attīstības programmas Rīcības plānam vai Investīciju plānam. Attīstības plānošanas / stratēģiskās vadīšanas un budžeta plānošanas sasaistes konteksts cieši saistīts ar publiskā sektora resursu – rezultātu modeli un rezultatīvajiem rādītājiem. Ar stratēģisko vadību un budžetu saistītos pētnieciska vai metodiska rakstura literatūras avotos programmu budžets tiek minēts kā pamats un obligāts priekšnosacījums stratēģiskās vadīšanas un budžeta sasaistei. EP Vietējo un reģionālo varu kongresa rekomendācijās par vietējiem pakalpojumiem (2007)32 un rezolūcijā “Vietējās pārvaldības jaunas formas” (2015) 33 ieteikta snieguma vadības (performance management) ieviešana kā rīks pašvaldību pakalpojumu pilnveidošanai. Attīstības plānošanas un tās uzraudzības, novērtēšanas pilnveidošana, budžeta plānošanas un novērtēšanas pilnveidošana, to savstrapēja sasaiste būs soļi šajā virzienā.

5. Pašvaldību darbības un resursu patēriņš pakalpojumu izmaksu noteikšanā Pašvaldības pakalpojumu izmaksu noteikšanā var izmantot dažādas pieejas. Piemēram:

1) No augšas uz leju - visa budžeta izdevumu kopsumma tiek sadalīta pa funkciju / pakalpojumu grupām, pamatā balstoties uz budžeta izdevumu klasifikāciju pēc funkcionālajām kategorijām.

2) No lejas uz augšu - tiek izvērtēti atsevišķi pakalpojumi / funkcijas. To uzskaite struktūrvienību / programmu ietvaros, un tam sekojoša saskaitīšana, lai veidotos izdevumu kopsumma.

3) Pakāpeniska pieeja – sākt ar dažu atsevišķu funkciju / pakalpojumu izdevumu – rezultātu analīzi. 4) Struktūrvienību darbības analīze, to attiecināšana uz funkcijām / pakalpojumiem.

Visdarbietilpīgākais, sarežģītākais risinājums ir otrais. Un tajā vissarežģītākais ir noteikt analizējamo pakalpojumu kopu, katra pakalpojuma ietvaru, lai tālāk varētu uzskaitīt izmaksas. Pamatoti apgalvot, ka visu projektā “Publisko pakalpojumu sistēmas pilnveidošana” uzskaitīto pašvaldību pakalpojumu (ap 700) identificēšana pašvaldībā, aprakstīšana un to izmaksu uzskaite šobrīd būtu drīzāk birokrātiska, dārga un nesamērīga. Tāpēc ieteicami pārējie risinājumi, kas lielā mērā saistīti ar pašvaldību budžetu datu analīzi. Pirmajā pieejā nepieciešama vienota centralizēta pašvaldību datu datu bāze, trešājā pieejā pašvaldības var izmantot vairāku pašvaldību tīklu darbības analīzei un salīdzināšanai, bet ceturtajā – var izmantot salīdzināšanu gan tīklu ietvaros, gan arī analīzi pašvaldības ietvaros, tai skaitā, salīdzināt līdzīgas institūcijas. Eiropas Padomes rekomendācijās ieteikts nacionālā līmeņa valdībai izveidot nacionāla mēroga pašvaldību pakalpojumu (funkciju) rezultātu novērtēšanas sistēmu, kas veicina atsevišķu uzskaiti katram vērtējamam pakalpojumam un standartizētus rādītājus katrai svarīgākajai pakalpojumu kategorijai. Šajā

32 The Congress. Recommendation CM/Rec (2007)4 33 The Congress. Resolution 389 (2015)

30

sakarā rekomendācijās valdībām ieteikts īstenot duālu informēšanas politiku – nodrošināt pilsoņiem vispārīgu un lietotājiem attiecīgu pamata informāciju par vietējiem pakalpojumiem (mērķi, finanšu resursi, rezultāti) no vienas puses; un no otras – sekmēt pašvaldību pieredzes apmaiņu par pakalpojumu novērtēšanas sistēmu34. Centralizēti pieejamas novērtēšanas sistēmas jeb datu bāzes, ko izmantot savu funkciju novērtēšanai salīdzinot (benchmarking), izveidošana uz esošā bāzes un uzturēšana, sekmētu pašvaldību darbības pilnveidošanu. PPK (2016) pētījumā secināts, ka

Neskatoties uz to, ka Latvijā pašvaldības sniedz biežas un detalizētas atskaites par budžeta izpildi, budžeta datu analīze gan centrālā līmenī, gan uz vietas tiek veikta mazā mērā. Pašvaldībās enerģija tiek patērēta detalizētajām atskaitēm, ko pēc tam neizmanto, un tām neatliek resursu budžetu analīzei, kas noderētu vadības lēmumu pieņemšanai. Savukārt centrālā līmenī objektīvs attaisnojums salīdzinošu datu apkopošanai un publicēšanai ir nepietiekamā pašvaldības pārskatu precizitāte un atšķirības uzskaites praksē. Pašvaldību detalizētie centralizēti pieejamie pārskati tiešā veidā nav piemēroti komunikācijai ar sabiedrību. Tam būtu nepieciešama budžeta datu sasaiste ar darbības un snieguma rādītājiem35.

PPK pētījuma ietvaros ir sagatavoti priekšlikumi par pašvaldību budžetu salīdzinošo datu aprēķināšanu un publicēšanu, pie tam savlaicīgu publicēšanu, lai pašvaldības tos var izmantot savu gada publisko pārskatu sagatavošanai jeb komunikācijai ar sabiedrību. Kā arī ieteikts turpināt no Norvēģijas pašvaldībām pārņemto un adaptēto mācīšanos salīdzinot (benchlearning) dažādu tīklu ietvaros. Skat 3.pielikumu. Vienkāršākais risinājums centralizētai datu bāzei ir šo rādītāju pamatam izmantot COFOG 10 funkciju kategorijas, bet pētījumā arī priekšlikums – no COFOG pamatkategorijām izrietošas 18 kategorijas, kas tiešāk atspoguļo Latvijas pašvaldību funkcijas. Ņemot vērā dažādas budžetu pārskatu un pašvaldību funkciju / pakalpojumu sasaistes problēmas, dažādu pašvaldības pakalpojumu izmaksu noteikšana pagātnē ir iespējama, bet tā būtu salīdzinoši darba un laika ietilpīga, jo tā ietvertu darbības, sākot ar pakalpojumu uzskaitījumu, katram pakalpojumam piekrītošo izdevumu (izmaksu) uzksaitījumu un attiecīgo datu savākšanu, izvilkšanu, aprēķināšanu saskaņā ar to. Izdevīgāk ir sākt sistemātisku funkciju / pakalpojumu izmaksu noteikšanu līdz ar veicamās darbības uzskaiti. Pakalpojumu (funkciju) izmaksu uzskaitei turpmākās darbības, sasniegumu u.t.t. analīzei sākotnēji ir jāsagatavojas - jau pirms pārskata perioda, jāpiemēro uzskaites sistēma un atbilstoši tai jāapkopo dati. Periodam noslēdzoties informāciju var analizēt. Un tā arī turpmāk. Jāpiebilst, ka apziņa, ka funkcija tiek analizēta un izvērtēta, arī sekmē labāko un efektīvāko risinājumu meklēšanu. Instruments, ko pašvaldības ar retiem izņēmumiem pietiekami izmanto savas darbības analīzei, ir kontu plāns. Ieteicama tā dimensiju satura papildināšana ar analīzei nepieciešamajām pazīmēm. Pie tam arī šeit ieteicama pašvaldību sadarbība. Tā, piemēram, Norvēģijas pašvaldības VARAM projekta ietvaros dalījās savā sekmīgajā pieredzē par kopīgu regulāru kaimiņu pašvaldību sadarbību optimāla kontu plāna izstrādē un pilnveidošanā (divu dienu aktīvi darba semināri ik pēc pāris gadiem)36. Pašvaldības ietvaros solis uz savas darbības analīzi būtu budžeta pieprasījumā veidlapās (tāmēs) budžeta informāciju papildināt gan ar atsauci uz attīstības plānošanas dokumentos plānoto, gan arī vsipār iekļaut pieprasījumu un darbību raksturojošus rādītājus.

34 CM/Rec (2007)4 35 PPK, 2016 36 VARAM, 2015

31

6. Secinājumi un priekšlikumi, t.sk. Latvijas tiesiskā ietvara pašvaldību pakalpojumu un pārvaldes jomā uzlabošanai, norādot pastāvošās pretrunas un problēmas.

Eiropas Padomes Vietējo un reģionālo varu kongresa rezolūcijā 389 (2015) “Vietējās pārvaldības jaunas formas”37 ietverts atzinums, ka galvenās kategorijas pašvaldību darbībā, lai uzlabotu pakalpojumu sniegšanu un plānošanu, ir:

− Līgumi starp pašvaldībām un centrālo vai reģionālo pārvaldi; − Snieguma vadība (uz rezultātu orientēta vadība un darbība); − Sadarbība (ar pašvaldībām un cita veida, tai skaitā ar privāto sektoru un pilsonisko sabiedrību); − Iedzīvotāju līdzdalība.

Pašvaldības ar jaunām partnerības, līgumu un kopdarbības (co-production) formām pārveido savas attiecības ar nacionālo valdību, pilsonisko sabiedrību, privāto sektoru un citām pašvaldībām. Šīs pārmaiņas notiek dažādos veidos: dažās valstīs tās iniciē likumdevējs, citās valdības politika, un vēl citās pašas pašvaldības brīvprātīgi. Pašvaldības attīsta savu pieeju snieguma vadībā un novērtēšanā. Dažās valstīs pašas pašvaldības ievieš un pilnveido rezultatīvo rādītāju ietvaru, citās nacionālās valdības sagatavo šādu ietvaru38. Valsts kontrole ar šajās revīzijās veikto salīdzinoši ļoti šauro pakalpojumu analīzi ir skārusi globālākus pašvaldībām aktuālus jautājumus un problēmas, kas jau bijušas identificētas, bet netiek pietiekami risinātas. Lai arī revīzijā secinājumi ir izdarīti, tikai izlases veidā analizējot dažus pakalpojumus un tikai konkrētajās revīzijas apjomā iekļautajās pašvaldībās, aizrādījumi noder ne tikai konkrētajām pašvaldībām ne tikai konkrēto pakalpojumu un darbību pilnveidošanai, bet izmantojami plašāk. Revīzijas materiālā ietverto procesu analīzi revidētās pašvaldības un citas var izmantot kā paraugu dažādu pakalpojumu analīzei, veicot to pašvērtējuma veidā. Tāpat arī revidēto pašvaldību dažādie risinājumu piemēri var rosināt šīs un citas pašvaldības darbības pilnveidošanai. Lai noteiktu un aprēķinātu revīzijas ziņojumos sniegto ieteikumu ieviešanas finanšu ietekmi, būtu nepieciešams zināt attiecīgās izmaksas un rezultātus pirms un pēc ieteikumiem. Šādas informācijas nav. Jāpieņem, ka, ja arī šajos dažos atsevišķos revīzijā iekļautajos pakalpojumos iespējama procesu optimizācija un resursu ietaupīšana atsakoties no liekām darbībām, tad visas pašvaldības teritoriālā un darbības mēroga plašumā šie ietaupījumi būtu ievērojamāki. Valsts kontrolei ieteicams sarīkot visām revīzijā iekļautajām pašvaldībām darba semināru – diskusiju par pieredzi šajā revīzijā skatītajos jautājumos, par iespējamiem risinājumiem un to vērtējumu. Savā ziņā arī to var uzskatīt kā pašvaldību tīklu darbības un snieguma uzlabošanai pagastu pārvaldes, dzimtsarakstu nodaļas, būvvaldes, tūrisma pakalpojumu jomās. Veiktās Valsts kontroles revīzijas liecina, ka pašvaldībās joprojām aktuāla ir:

− pašvaldība attīstības plānošanas pilnveidošana, sevišķi attiecībā uz konkrētu sasniedzamo rezultātu noteikšanu, uz katras pašvaldības struktūrvienības sava nākotnes skatījuma identificēšanas iespējām;

− budžeta plānošanas sasaistes ar attīstības plānošanu un snieguma analīzi stiprināšana; − pārvaldes pilnveidošana, tai skaitā optimālu organizatorisko struktūru veidošana un pašvaldību

kopdarbība; − dažādu pakalpojumu sniegšanas procesu optimizāciju, atsakoties no liekām darbībām.

Tāpēc ir svarīgi:

− atbalstīt uz rezultātu orientētu darbību, tai skaitā snieguma vadību un programmu budžetu pašvaldībās;

− ieviest un uzturēt aktuālu vienoto pašvaldību budžetu rādītāju datu bāzi – savas darbības izvērtēšanai;

− atbalstīt pašvaldību funkciju / pakalpojumu pilnveidošanas tīklu darbību, to rezultātu plašāku pieejamību;

− sniedzot metodisku atbalstu, sekmēt pašvaldību sadarbību dažādās institucionālās formās.

37 The Congress. Resolution 389 (2015) 38 Resulution 389 (2015)

32

Paradoksāli, ka no vienas puses kā liela pašvaldību problēma tiek uzsvērts pieaugošais normatīvisms (kam viennozīmigi jāpiekrīt) – jeb regulējums no centrālās varas puses, bet tai pašā laikā tieši normu, instrukciju, vadlīniju neesamība nereti no pašvaldību puses tiek norādīta kā attaisnojums kaut kā neveikšanai, tai skaitā pilnveidošanai. Šajā sakarā jāuzsver atsauce uz OECD 2015.gada pārskatu par regulējumu, kur ieteikts “samazināt regulējuma slogu ar deregulāciju un regulējuma alternatīvām (regulējuma ieviešana uzskatāma kā “pēdējā iespēja”, un tā jāierobežo). Regulējuma politika piedāvā rīkus, lai meklētu alternatīvas, piemēram, “salīdzinošā novērtēšanu” (benchmarking) un “nosaukšanu un nokaunināšanu” (naming and shaming)”39. No šī izriet, ka pašvaldības spēja jeb gatavība informēt savus iedzīvotājus un plašāku sabiedrību par savu funkciju (pakalpojumu) sniegumu un to izmaksām, un iedzīvotāju vērtējums ar iespēju salīdzināt ar citām pašvaldībām par to, ir galvenais novērtējuma kritērijs. Aktuāla ir pilnveidojumu veikšana likumā “Par pašvaldībām”, likumā “Par pašvaldību budžetiem”, “Likumā par budžetu un finanšu vadību” un “Teritorijas attīstības plānošanas likumā” – pirmkārt, jāizņem normas, kas kavē progresīvākas, modernākas vadības īstenošanu pašvaldībās.

39 Viļuma I. Likumdošanas kvalitātes pilnveides risinājumi Latvijā. Jurista vārds Nr 41 (944), 2016. 31.-37.lpp. pēc OECD. Regulatory Policy Outlook 2015.

33

Izmantotā literatūra Council of Europe. Democracy. Good governance. Pieejams: http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/ Council of Europe. Recommendation CM/Rec(2007)4 of the Committee of Ministers to member states on local and regional public services. Pieejams: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&Ref=CM/Rec%282007%294&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=COE&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864&direct=true Council of Europe. Congress of Local and Regional Authorities. Resolution 389 (2015). New forms of local governance. Pieejams: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=2362517&Site=COE&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=CACC9A&BackColorLogged=EFEA9C&direct=true Council of Europe. Congress of Local and Regional Authorities. Resolution 402 (2016). The misuse of administrative resources during electoral processes: the role of local and regional elected representatives and public officials. Pieejams: https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=2946514&SecMode=1&DocId=2388492&Usage=2 Delna, Sabiedrība par atklātību. (2006). Administratīvo resursu izmantošanas novērošana pirms 9.Saeimas vēlēšanām. Ekspertu grupa pārvaldības pilnveidošanai. Pašvaldību sistēmas pilnveidošanas iespējas. Valsts prezidenta kanceleja, 2012. LPS NFI projekta “Lietpratīga pārvaldība un Latvijas pašvaldību veiktspējas uzlabošana” materiālā “Latvijas pašvaldību Mācīties salīdzinot sistēmas modelis” Pieejams: http://ms.lps.lv/macoties-salidzinot-sistemas-latvijas-modelis-gala-redakcija/ OECD. Regulatory Policy Outlook 2015. Publiskās pārvaldes konsultācijas (PPK). Pētījums “Rezultatīvo rādītāju iegūšanas iespējas izmantojot pašvaldību budžeta informāciju”. Pētījuma noslēguma ziņojums LPS NFI projekta “Lietpratīga pārvaldība un Latvijas pašvaldību veiktspējas uzlabošana” ietvaros, LPS, 2016. Pieejams: https://blis.lps.lv/lv/publikacijas/petijumi/218-rezultativo-raditaju-iegusanas-iespejas-izmantojot-pasvaldibu-budzeta-informaciju

Publiskās pārvaldes konsultācijas (PPK). Rokasgrāmata “Vienas pieturas aģentūra pašvaldībā”. Latgales plānošanas reģions, 2011. Pūķis M., Jaunsleinis A. Rekomendācijas pašvaldību pakalpojumu uzlabošanai. Rīga, LPS, 2014. Pūķis M., Jaunsleinis A. Rokasgrāmata Latvijas novadu pagastu un novadu pilsētu pārvaldes darbības organizēšanai. Rīga, LPS, 2014. CPM, IS Consulting, PWC, Baltkonsults, Metrika. Projekta “Publisko pakalpojumu sistēmas pilnveidošana” materiāli. Pieejams: http://www.varam.gov.lv/lat/darbibas_veidi/publiskie_pakalpojumi/ Vadlīnijas attīstības plānošanas un budžeta plānošanas sasaistes veidošanai. VARAM, 2015. Pieejams: http://www.varam.gov.lv/lat/fondi/grants/EEZ_2009_2014/latvijas_plan_reg_un_pasv_ter_att/jaunumi/?doc=21391 Vidzemes Augstskola, Sociālo, ekonomisko un humanitāro pētījumu institūts (ViA HESPI). Pētījums “Pašvaldības iespējas ietekmēt vietējās ekonomikas attīstību”. Pētījuma noslēguma ziņojums LPS NFI projekta “Lietpratīga pārvaldība un Latvijas pašvaldību veiktspējas uzlabošana” ietvaros, LPS, 2016. Pieejams: http://www.va.lv/sites/default/files/zinojums_iii_dala_noslegums.pdf Viļuma I. Likumdošanas kvalitātes pilnveides risinājumi Latvijā. Jurista vārds Nr 41 (944), 2016. 31.-37.lpp. Eiropas vietējo pašvaldību harta. Attīstības plānošanas sistēmas likums. Būvniecības likums. Civilstāvokļa aktu reģistrācijas likums. Likums par budžetu un finanšu vadību.

34

Likums “Par pašvaldībām”. Likums “Par pašvaldību budžetiem”. Publisko aģentūru likums. Teritorijas attīstības plānošanas likums. Valsts pārvaldes iekārtas likums. MK 27.12.2005. noteikumi Nr. 1032 „Noteikumi par budžetu ieņēmumu klasifikāciju”. MK 22.11.2005. noteikumi Nr. 875 „Noteikumi par budžetu finansēšanas klasifikāciju”. MK 10.12.2013. noteikumi Nr.1456 “Institucionālo sektoru kodu shēma un klasifikācija”. MK 13.12.2005. noteikumi Nr. 934 „Noteikumi par budžetu izdevumu klasifikāciju atbilstoši funkcionālajām kategorijām”. MK 27.12.2005. noteikumi Nr. 1031 „Noteikumi par budžetu izdevumu klasifikāciju atbilstoši ekonomiskajām kategorijām”. MK 14.10.2014. noteikumi Nr.628 „Noteikumi par pašvaldību teritorijas attīstības plānošanas dokumentiem”. LR Finanšu ministrija. Informatīvais ziņojums “Par valsts budžeta izdevumu pārskatīšanas 2017., 2018. un 2019.gadam rezultātiem un priekšlikumi par šo rezultātu izmantošanu likumprojekta “Par vidēja termiņa budžeta 2017., 2018. un 2019.gadam” un likumprojekta “Par valsts budžetu 2017.gadam” izstrādes procesā” 8.pielikumā ietvertās “Valsts pārvaldes iestādes administratīvo un tēla veidošanas pasākumu nodrošināšanas vadlīnijas” Pieejams: http://www.fm.gov.lv/files/valstsbudzets/2016/FMZinop08_260516_izd_parskat.pdf Latvijas Republikas 2015.gada pārskats par valsts budžeta izpildi un par pašvaldību budžetiem. 2.sējums. Skaidrojums par pašvaldību konsolidētā budžeta izpildi. Pieejams: http://www.kase.gov.lv/uploaded_files/Parskati/Gada%20p%C4%81rskats/2015.gada%20parskats/2015.gada-2.sejums/FMInf_300616_kons_pasv_sk.pdf Koncepcija ''Vienas pieturas aģentūras principa ieviešana atbilstoši Eiropas Parlamenta un Padomes 2006.gada 12.decembra Direktīvā 2006/123/EK par pakalpojumiem iekšējā tirgū noteiktajām prasībām''. Apstiprināta ar MK 28.05.2006. rīkojumu Nr.342 Reģionālās politikas pamatnostādnes 2013.-2019.gadam. www.fm.gov.lv www.kase.gov.lv www.latvija.lv www.lps.lv www.raim.gov.lv www.varam.gov.lv www.beverinasnovads.lv www.daugavpilsnovads.lv www.gulbene.lv www.jaunpiebalga.lv www.madona.lv www.mazsalaca.lv www.naukseni.lv www.rezeknesnovads.lv www.rucava.lv www.varaklani.lv www.zilupe.lv

35

I Pielikums Uz 1.daļu atiecināmie izvilkumi no pētījuma “Rezultatīvo rādītāju iegūšanas iespējas izmantojot pašvaldību budžeta informāciju” https://blis.lps.lv/lv/publikacijas/petijumi/218-rezultativo-raditaju-iegusanas-iespejas-izmantojot-pasvaldibu-budzeta-informaciju I Pašvaldību budžetu dalījuma pamatbudžetā un speciālajā budžetā jautājums Saskaņā ar likumiem Latvijā pašvaldības budžets sastāv no pamatbudžeta un speciālā budžeta. Praksē pašvaldību budžetam ir vēl trešā daļa ar ieņēmumiem un izdevumiem – tas ir ziedojumu un dāvinājumu budžets, apjomos maza daļa, ko plānā biežāk neiekļauj, bet budžetu pārskatos un ieņēmumu / izdevumu kopsummā tas ir iekļauts. “Likums par budžetu un finanšu vadību”:

• Valsts budžets un pašvaldību budžeti sastāv no pamatbudžeta un speciālā budžeta (3.panta 2.daļa). • Pašvaldību budžetos ir ieņēmumu daļa, izdevumu daļa un finansēšanas daļa (6.panta 1.daļa).

Likums “Par pašvaldību budžetiem” (12.pants): Pašvaldību budžeti sastāv no pamatbudžeta un speciālā budžeta. Pašvaldību speciālo budžetu izveido Likumā par budžetu un finanšu vadību noteiktajos gadījumos, kā arī atbilstoši domes lēmumam par speciālā budžeta izveidi. Kopš 2010. gada vairākas pašvaldības jau ir atteikušās no budžeta dalījuma pamatbudžetā un speciālajā budžetā, atsevišķi atstājot tikai ziedojumu un dāvinājumu daļu. Savukārt dažas pašvaldības ziedojumu un dāvinājumu daļu ir iekļāvušas pamatbudžetā. Pašvaldības, kas nelieto speciālo budžetu (2015.gadā) ir Rīga, Jūrmala, Ikšķiles novads, Bauskas novads un Mērsraga novads. Nenoliedzot, ka lielākām pašvaldībām pamatbudžeta daļas palielināšana dod arī lielākas aizņēmuma iespējas, nenonākot stabilizējamā situācijā, tomēr galvenais ieguvums budžetu apvienošanā ir korektākas situācijas apzināšanas un analīzes iespējas kvalitatīvāku lēmumu pieņemšanai, tai skaitā budžeta plānošanā. Apvienots budžets sniedz pilnīgāku un pārskatāmāku pašvaldības kopējo ainu. Apvienots budžets ir saprotamāks sabiedrībai. Kā jau norādīts, Rīga ir viena no pašvaldībām, kas ierastā speciālā budžeta ieņēmumus un izdevumus iekļāvusi pamatbudžetā, un attiecīgi Valsts kases publiski pieejamajā pašvaldību budžetu datu bāzē Rīgas pašvaldībai speciālā budžeta pārskata nav. Taču pašvaldība savos dokumentos par speciālo budžetu dēvē ziedojumu un dāvinājumu budžetu. Rīgas pašvaldības 2016.gada budžeta daļā Paskaidrojuma raksts un Rīgas domes priekšsēdētāja ziņojums par Rīgas pilsētas pašvaldības 2016.gada budžetu norādīts:

Rīgas pilsētas pašvaldības budžets sastāv no pamatbudžeta un speciālā budžeta. Speciālā budžeta ieņēmumus 2016.gadā veido ziedojumi un dāvinājumi. Saskaņā ar Rīgas domes Budžeta komisijas 2009.gada 21.augusta lēmumu ieņēmumus, ko veido īpašiem mērķiem iezīmēti ieņēmumi (privatizācijas fonda, atsavināšanas rezultātā iegūtie līdzekļi, Rīgas pilsētas pašvaldības nodeva par pašvaldības infrastruktūras uzturēšanu un attīstību, dabas resursu nodoklis u.c.), ieņēmumi no maksas pakalpojumiem un citi pašu ieņēmumi, transferti, kopš 2010.gada iekļauj pamatbudžetā40.

Problēma Šodien Latvijas pašvaldību budžeta dalījuma pamatbudžetā un speciālajā budžetā jēga ir zudusi un šis dalījums apgrūtina vai nenodrošina korektu budžeta informācijas analīzi ne pašvaldības, ne arī nacionālā līmenī, un šī dalījuma lietošanai nav objektīva pamatojuma. Šāds dalījums apgrūtina vidēja termiņa attīstības (kapitāla, investīciju) programmu plānošanu un finansēšanu, kavē objektīvu pašvaldību salīdzināšanu un salīdzināšanas izmantošanu (benchmarking) pašām pašvaldībām savas darbības pilnveidošanai un attīstības vadības lēmumiem. Lielākā daļā pašvaldību esošais budžeta dalījums ir ļoti ierasts, un uz priekšlikumiem atteikties no tā tās ir ļoti neatsaucīgas, tai skaitā arī uz 2016.gada pavasarī / vasarā Finanšu ministrijas izteiktiem priekšlikumiem, neskatoties uz to, ka ieviešot tos, pašvaldības budžets kļūtu skaidrāks, darbs pie tā sagatavošanas pārskatāmāks un tā analīze vienkāršāka. Iespējams, šajā vietā ziņojumā būtu nepieciešams sākt diskusiju par pārmaiņu neizbēgamību, pārmaiņu nepieciešamību un gatavību pārmaiņām vispār, kas šodienas kontekstā ir ļoti aktuāla tēma daudzās jomās un dažādos mērogos (sākot ar indivīdu un beidzot ar valstiskiem veidojumiem). Bez tam radies priekšstats, ka pašvaldību vadītāji speciālo budžetu kaut kādā mērā asociē ar pašvaldības finanšu autonomiju. Jāatgādina, ka virknē pētījumu pamatots, ka Latvijā pašvaldību ieņēmumu autonomija ir salīdzinoši zema41. 40 Rīgas domes 15.12.2015. saistošie noteikumi Nr.181 “Par Rīgas pilsētas pašvaldības 2016.gada budžetu”, Paskaidrojuma raksts un Rīgas domes priekšsēdētāja ziņojums par Rīgas pilsētas pašvaldības 2016.gada budžetu. Pieejams: https://pasvaldiba.riga.lv/media/budzets/2016/paskaidrojuma_raksts.pdf 41 Council of Europe, Congress of Local and regional Authorities, 2011

36

--- Šī nodaļa veltīta Latvijas pašvaldību budžetu rādītāju analīzes iespējām, izmantojot kvantitatīvas metodes. Jāņem vērā, ka kvantitatīvās analīzes nesniedz un nevar sniegt vienkāršu matemātisku atbildi uz sarežģītiem jautājumiem attiecībā uz pašvaldības finanšu situāciju. Rādītāji var sniegt objektīvus datus par pašvaldības finanšu stāvokli, lai palīdzētu pašvaldībām lēmumu pieņemšanas procesā attiecībā uz to, kā labāk vadīt savas finanses, tai skaitā par aizņēmumiem. Izmantojot finanšu izpildes rādītājus, svarīgi ir apzināties, ka tos vienmēr ir jāpielieto un jāinterpretē apstākļu kontekstā, kas pastāv pašvaldībā. Pašvaldība var praktizēt labu finanšu vadību, taču tai var būt rādītāji, kas varētu arī nebūt saskaņā ar tiem kritērijiem (benchmark), kas tiek uzskatīti par labiem42. 3.1.1. Pašvaldības budžeta ieņēmumi Trīs atsevišķi pašvaldības budžeti (pamatbudžets, speciālais budžets, ziedojumi un dāvinājumi) un ieņēmumu klasifikācijas formālās septiņas ieņēmumu grupas nepietiekami skaidri atspoguļo pašvaldību ieņēmumu būtību un avotus. Budžeta ieņēmumu klasifikācijā ieņēmumu pamata grupas ir:

1.0. Nodokļu ieņēmumi; 2.0. Nenodokļu ieņēmumi; 3.0. Maksas pakalpojumi un citi pašu ieņēmumi; 4.0. Ārvalstu finanšu palīdzība; 5.0. Transferti; 6.0. Ziedojumi un dāvinājumi; 7.0. Dotācija no vispārējiem ieņēmumiem.

Aplūkojot pilotpašvaldību budžetu pārskatus, jāsecina, ka pašvaldībās vispār netiek izmantota 7.0. ieņēmumu grupa. Savukārt 6.0. grupa tiek izmantota tikai ziedojumu un dāvinājumu budžetā, bet ne pamatbudžetā un speciālajā budžetā. Dažām pašvaldībām nav 4.0. grupas ieņēmumu. Maksimāli respektējot pastāvošās klasifikācijas grupas, piedāvājam šādu ieņēmumu dalījumu divās pakāpēs, izmantojot visu trīs budžetu datus (pamatbudžets, speciālais budžets un ziedojumu / dāvinājumu budžets). Veicot aprēķinus jāņem vērā, ka ir pieļaujami transferti starp pašvaldību budžetiem, tāpēc apkopojot pašvaldības budžetu kopējos datus, jāveic konsolidācija (ieņēmumos – 5.0.grupā 19.1.0.0. – Pašvaldības budžeta iekšējie transferti starp vienas pašvaldības budžeta veidiem). 4.3.1.tabula. Priekšlikums pašvaldības budžetu ieņēmumu strukturēšanai priekš analīzes un komunikācijas Nr.p.k.

Ieņēmumu pamatgrupas Pamatgrupu detalizācija (2.pakāpes analīzei) Ieņēmumu grupa Atbilstošā

grupa klasifikācijā

Atbilstošais kods klasifikācijā

Atbilstošais kods klasifikācijā

1. Nodokļu ieņēmumi 1.0.

Ieņēmumi no iedzīvotāju ienākuma nodokļa

1.1.0.0.

Nekustamā īpašuma nodokļa ieņēmumi

4.0.0.0.

Dabas resursu nodokļa ieņēmumi 5.5.3.0. Azartspēļu nodokļa un izložu nodokļa ieņēmumi

5.4.1.0.; 5.4.2.0.

2. Nenodokļu ieņēmumi 2.0. t.sk. Pašvaldības nodevas 9.5.0.0. Ieņēmumi no uzņēmējdarbības un īpašuma

8.0.0.0.; 13.0.0.0.

3. Ieņēmumi no maksas pakalpojumiem un citi pašu ieņēmumi

3.0.

4. Dotācija no PFIF* 5.0 daļa 18.6.4.0. 5. Transferti no valsts

budžeta 5.0.daļa 18.0.0.0.

atskaitot 18.6.4.0.

t.sk. ES līdzfinansētiem projektiem 18.6.3.0.

6. Transferti no citām pašvaldībām

5.0.daļa 19.2.0.0.

7. Ziedojumi un dāvinājumi 6.0. 8. Pārējie 4.0. *Ieņēmumi no PFIF - daļai pašvaldību, ne visām

42 The Urban Institute, 2001

37

Starptautiskos pašvaldību finanšu un budžetu pētījumos un analīzēs populārākie pašvaldību finanšu un to autonomiju raksturojošie rādītāji ir pašvaldību pašu ieņēmumi43 un nodokļu ieņēmumi (atsevišķi izdalot pašvaldību jeb vietējos nodokļus un pašu ieņēmumus)44 un attiecīgi to salīdzināmie rādītāji (uz vienu iedzīvotāju un īpatsvars kopējos ieņēmumus). Tai pašā laikā pastāv diskusija un strīds, kas ir pašvaldību pašu ieņēmumi. Rietumu valstu pārstāvji pašvaldību pašu ieņēmumus definē striktāk – tie ir ieņēmumi, kuriem bāzi, likmi, atvieglojumus u.t.t. nosaka pati pašvaldība – kā, piemēram, pašvaldību nodokļi, pašvaldību nodevas, maksa par pakalpojumiem, īpašuma izmantošanu, bet ne atskaitījumi no valsts nodokļiem, nodevām. Latvijas gadījumā tās būtu pašvaldību nodevas, maksa par pakalpojumiem un ieņēmumi no īpašuma, bet ne nekustamā īpašuma nodoklis, kas pēc būtības gandrīz atbilst pašu ieņēmumiem, bet formāli - nē, jo likumā45 Latvijā visi nodokļi noteikti kā valsts nodokļi. Savukārt Centrālās un Austrumeiropas pārstāvji pašvaldību pašu ieņēmumus nereti traktē plašāk, pie tiem pieskaitot arī atskaitījumus no valsts nodokļiem, ar pašu saprotot nevis tiesības, bet vairāk kapitālu / kapacitāti, kas rada ieņēmumus. Šādā izpratnē Latvijas pašu ieņēmumi būtu pirmās trīs ieņēmumu klasifikācijas grupas – nodokļu ieņēmumi (tai skaitā arī iedzīvotāju ienākuma nodoklis), nenodokļu ieņēmumi, maksas pakalpojumi un citi pašu ieņēmumi, kā arī, iespējams, pie šīs lielās kategorijas varētu pieskaitīt ziedojumus un dāvinājumus. Arī Latvijā ir sastopama situācija, ka atsevišķos materiālos par pašvaldībām tiek lietots termins pašu ieņēmumi, to nepaskaidrojot un neprecizējot. Saskaņā ar 2015.gada budžetu datiem pašvaldību pamatbudžeta, speciālā budžeta un ziedojumu dāvinājumu izdevumu kopsummā pamatbudžeta, speciālā budžeta un ziedojumu dāvinājumu īpatsvaru attiecība ir 97,9% - 2,0% un 0,1%. Attiecīgā proporcija 2014.gadā redzama 4.1.6. tabulā. 4.3.6.tabula. Pašvaldību pamatbudžeta, speciālā budžeta un ziedojumu dāvinājumu izdevumu attiecības 2014.gadā un 2015.gadā

Gads Rādītājs Pamatbudžets Speciālais budžets

Ziedojumi un dāvinājumi

2014.gadā Pēc naudas plūsmas, milj.EUR

2280,41 42,23 3,47

Pēc naudas plūsmas, % 98,0 1,8 0,2 Pēc uzkrāšanas principa, milj. EUR

2571,90 41,98 7,19

Pēc uzkrāšanas principa, % 98,1 1,6 0,3 2015.gadā Pēc naudas plūsmas,

milj.EUR 2252,14 46,14 2,79

Pēc naudas plūsmas, % 97,9 2,0 0,1 Datu avots: autoru aprēķini, izmantojot budžeta datus no Valsts kases mājas lapas. Par 2014.gadu - Saimnieciskā gada pārskats par valsts budžeta izpildi un pašvaldību budžetiem, par 2015.gadu – Decembra mēneša pārskats par valsts konsolidētā kopbudžeta izpildi Aprēķinot šo budžetu izdevumu proporciju atsevišķi katrā pašvaldībā, redzams ka speciālo budžetu īpatsvars ir robežās no 0 līdz 13% (3.tabula 1.pielikumā). Kopš 2011.gada vairākas pašvaldības speciālo budžetu vairs atsevišķi neizdala. 2015. gadā tādas bija piecas pašvaldības – Rīga, Jūrmala, Bauskas novads, Ikšķiles novads un Mērsraga novads. Tā kā Rīgas pašvaldības finanšu rādītāju vērtībām ir liels īpatsvars pašvaldību kopējās finansēs, kopumā Latvijā speciālā budžeta īpatsvars ir salīdzinoši zemāks nekā lielākajā daļā pašvaldību kur, tas joprojām izdalīts atsevišķi. Atsevišķas pašvaldības arī ziedojumus un dāvinājumus iekļauj pašvaldības pamatbudžetā. Ziedojumu un dāvinājumu izdevumu īpatsvars budžetu kopsummā pašvaldībās 2015.gadā ir no 0 līdz 2,53%. Šajā pētījumā veiktajos aprēķinos transferti starp vienas pašvaldības budžetiem nav ņemti vērā, kaut gan tādi pastāv. Veidojot pašvaldību budžetu rādītāju datu bāzes šādi vienas pašvaldības strapbudžetu transferti jāņem vērā un attiecīgi jāatskaita. Pašvaldību izdevumu analīzē nevajadzētu iekļaut donorpašvaldību iemaksas pašvaldību finanšu izlīdzināšanas fondā (PFIF), jo šie izdevumi nekādi nav saistīti ar pašas pašvaldības vajadzībām un funkciju veikšanu, bet gan tā ir solidaritātes rakstura sistēmas prasība. 2015.gadā 17 donorpašvaldību iemaksas PFIF bija robežās no 0,05% līdz 20,8% pret visu pašvaldības trīs budžetu kopsummu (lielākais PFIF iemaksu īpatsvars Garkalnes novada pašvaldībai). 2015.gadā kopējie pašvaldības izdevumi pašiem uz 1 iedzīvotāju pēc naudas plūsmas ir robežās no 748 EUR līdz 1916 EUR (atšķirība starp mazāko un lielāko rādītāju ir 2,6 reizes) (3.karte, 1.pielikuma 4.tabula).

43 Angļu val. – own revenues 44 Angļu val. – tax revenues (local taxes, shared taxes) 45 Likums “Par nodokļiem un nodevām”

38

2014.gadā pašvaldību kopējie izdevumi atskaitot iemaksu PFIF jeb kopējie izdevumi savām vajadzībām pēc naudas plūsmas bija no 694 EUR līdz 1857 EUR (skat. 4.karti), atšķirība starp mazāko un lielāko rādītāju ir 2,7 reizes, bet šis pats rādītājs pēc uzkrāšanas principa bija no 712 EUR līdz 1492 EUR (atšķirība 2,1 reizes), izņemot Liepāju ar ekstrēmi augsto rādītāju (3825 EUR uz 1 iedzīvotāju pēc uzkrāšanas principa). Kopumā izdevumi pēc uzkrāšanas principa ir izlīdzinātāki nekā pēc naudas plūsmas principa, jo kapitālieguldījumi nav tikai vienā gadā, kad veikti, bet izdevumi ir sadalīti pa gadiem visā to kalpošanas periodā. Analizējot šos izdevumus, tas liek domāt par esošajiem un potenciālajiem ieņēmumiem saistībā ar šiem izdevumiem visā investīciju kalpošanas laikā. II COFOG klasifikācija un pašvaldību funkcijas 3.1.1.1. Izdevumu klasifikācija atbilstoši funkcionālajām kategorijām MK noteikumos (934.) norādīts (2.punkts), ka šī kodifikācija tiek veikta, lai nodrošinātu budžeta līdzekļu izpildesanalīzi, statistiskās informācijas sistematizēšanu, apkopošanu un analīzi. Budžeta izdevumu funkcionālās klasifikācijas pamatā ir starptautiskā COFOG (Classification of the Functions of Government) klasifikācija, kas 1999.gadā pieņemta Apvienoto Nāciju organizācijā (ANO), ko izmanto virkne pasaules valstu, starptautisku savienību un organizāciju, tai skaitā ES, kā arī Eurostat. Latvijā šī klasifikācija valsts budžeta un pašvaldību budžetu izdevumiem tiek izmantota kopš 2007.gada. Izdevumi pēc funkcionālajām kategorijām tiek klasificēti pēc kodiem ar 10 pamatkodiem. Kodus veido 4 hierarhiskas pozīcijas. Pirmajai pozīcijai atvēlētas 2 zīmes un tajā ir 10 grupas (funkcijas), tā no pārējām atdalīta ar punktu. Savukārt pārējās trīs veidotas pēc decimālās kodificēšanas principiem. Starptautiskā klasifikācija nosaka 1.zīmi aiz punkta, vienību skaits pamatkodiem atšķiras, tās ir 5-9 vienības (skat. 3.6.1.tabulu). 3.6.1.tabula. COFOG funkcionālās klasifikācijas pamatkodi Kods Nosaukums Angļu valodā

Apakšgrupu skaits COFOGā

01.000 Vispārējie valdības dienesti General public services 8 02.000 Aizsardzība Defence 5 03.000 Sabiedriskā kārtība un drošība Public order and safety 6 04.000 Ekonomiskā darbība Economic affairs 9 05.000 Vides aizsardzība Environmental protection 6 06.000 Teritoriju un mājokļu

apsaimniekošana Housing and community amenties 6

07.000 Veselība Health 6 08.000 Atpūta, kultūra un reliģija Recreation, culture and religion 6 09.000 Izglītība Education 8 10.000 Sociālā aizsardzība Social protection 9 Šīs klasifikācijas trūkums ir tas, ka pamatgrupās nav varianta “Cits” vai pārējie izdevumi. Prakse liecina, kas nav klasificējams pie kādas no 02 - 10 kategorijām, pašvaldības ieliek pie 01 kategorijas (Vispārējie valdības dienesti), ko koriģējot bez iedziļināšanās detaļās, zināmā mērā uzskata par pašvaldības administratīvajiem izdevumiem. Arī pašvaldību savstarpējie norēķini – gan par citu kategoriju funkcijām / pakalpojumiem, gan solidaritātes maksājumi, kas nepaliek pašvaldības kopienai un teritorijai (iemaksas PFIF), saskaņā ar klasifikācijas skaidrojumiem tiek iekļauti šajā funkcionālajā kategorijā. Pašvaldības budžeta plānošanai izdevumu funkcionālo klasifikāciju piemēro pēc saviem ieskatiem – lielākoties pamatkodu līmenī, bet budžeta uzskaitei izmanto ar pirmo zīmi aiz punkta, tikai atsevišķos kodos arī ar otro un trešo zīmi aiz punkta (01 un 09 funkcijās). Pieejas izdevumu sadalīšanai pa funkcionālajām kategorijām Saskaņā ar tiesību aktu prasībām pašvaldību budžetā jāievēro arī vienotā izdevumu klasifikācija pēc funkcionālajām kategorijām, tāpēc struktūrvienību, institūciju, programmu budžeti jāiekļauj arī atbilstošajos funkcionālās klasifikācijas (pamatotas uz COFOG) kodos.

39

Attiecīgi gan budžeta plāns, kad detalizētāk budžeta mēneša pārskats un vēl detalizētāk gada pārskats Valsts kases datu bāzē jāievada pirmkārt pēc funkcionālās klasifikācijas, tad pēc ekonomiskās klasifikācijas. Ne vienmēr vienas institūcijas vai programmas darbība atbilst vienam funkciju kodam, ir situācijas, ka atbilst vairākiem kodiem, bez tam ne vienmēr ir precīzi izdalāmi institūcijas / struktūrvienības izdevumi, vai, ir situācijas, ka grūti kādus izdevumus iekļaut esošajā klasifikācijā. Attiecībā uz izdevumu sadalījumu pa funkcionālajiem kodiem vērojamas dažādas pieejas:

• Neskatoties uz to, ka institūcijas darbība ir vairāku kodu ietvaros, viss tiek iekļauts galvenajai darbībai atbilstošajā kodā (piemēram, pašvaldības kultūrvēsturiskā objektā – muzejā darbojas arī (tūrisma) informācijas centrs, visi izdevumi iekļauti vienā kategorijā – pie kultūras (08)).

• Daļa institūcijas izdevumu tiek sadalīta atbilstoši kodiem, daļa – netiek sadalīta, bet iekļauta pie galvenās darbības koda (piemēram, pagasta pārvaldes ēkā atrodas arī labiekārtošanas un komunālā nodaļa, nodaļas izdevumi saistīti ar nodaļas darbiniekiem ir iekļauti kategorijā mājokļi un teritorijas apsaimniekošana, bet pārējie, kā piemēram ar telpām saistītie – pie vispārējiem valdības dienestiem; līdzīgs piemērs – būvvalde domes / administrācijas ēkā).

• Institūcijas izdevumi iespēju robežās tiek sadalīti atbilstoši tās darbībai atbilstošiem funkcionālajiem kodiem

(piemēram, pagasta pārvaldes izdevumi tiek sadalīti starp kodiem vispārējie valdības dienesti, ekonomiskā darbība; vides aizsardzība; mājokļi un teritorijas apsaimniekošana, atpūta, kultūra).

Jāatzīmē, ka, jo precīzāk un situācijai atbilstošāk izdevumi tiek sadalīti pa funkcionālajiem kodiem, jo vērtīgāka informācija pieejama novērtēšanai un, centralizētas apkopošanas gadījumā – salīdzināšanai. Tomēr pašvaldības uzskata, ka pašu analīzes vajadzībām funkcionālie kodi nav visai piemēroti (ar dažu kodu izņēmumiem, kas precīzāk atbilst pašvaldību funkcijām). --- 3.1.2. Pašvaldību izdevumi sadalījumā pa funkcionālajām kategorijām Lai arī lielās kategorijās un attiecībā uz daļu funkcijām nepietiekami precīzi, izdevumi sadalījumā pa funkcionālajām kategorijām no centralizēti pieejamajiem datiem visvairāk atspoguļo pašvaldības darbības būtību un politiku. Šobrīd, lai tos apzinātu, vienkopus jāintegrē dati sadalījumā pa funkcijām no visiem trīs pašvaldības budžetiem. 2.pielikumā apkopoti pilotpašvaldību budžetu kopējie izdevumi pašu vajadzībām sadalījumā pa funkcionālajām kategorijām 2015.gadā pēc uzkrāšanas principa, pēc naudas plūsmas, gan arī tikai uzturēšanas izdevumi (naudas plūsmā), norādot gan absolūtās vērtībās EUR; gan aprēķinātās vērtības uz vienu iedzīvotāju (EUR); gan kā funkcijas īpatsvars kopējos izdevumos (%) – 4.3.7.tabulā dots 2.pielikuma tabulu satura pārskats. Šo datu kopums pašvaldībām dod iespēju kaut kādā mērā salīdzināt savu darbību ar citām. 4.3.7.tabula. 2.pielikumā ietvertās tabulas par pilotpašvaldību izdevumu sadalījumu pa funkcionālajām kategorijām*

Pēc uzkrāšanas principa plūsmas

Pēc naudas plūsmas

Uzturēšanas izdevumi

Absolūtās vērtības, EUR

1.1.tabula 2.1.tabula 3.1.tabula

Uz vienu iedzīvotāju 1.2.tabula 2.2.tabula 3.2.tabula % pret kopējiem izdevumiem

1.3.tabula 2.3.tabula 3.3.tabula

3.4.tabula – uzturēšanas pret kopējiem %

*Pielikumā dotajās MS excel tabulās redzams gan kopsumma par attiecīgo izdevuma kategoriju no visiem trīs budžetiem, gan iespējams šo aili atvērt un redzēt kategorijas izdevumus trīs budžetu sadalījumā (PB- pamatbudžets, SB – speciālais budžets, ZD – ziedojumi un dāvinājumi). Gan pilotpašvaldību budžetu izdevumu uzskaites izpēte, gan arī iepriekšējā līdzīga pieredze liecina, ka dati funkcionālajā kategorijā nav pietiekami precīzi. Vērojamas šādas problēmas un īpašie apstākļi, kas mazina klasifikācijas datu precizitāti un attiecīgi to izmantošanu: • Funkciju grupējums klasifikācijas ietvaros – vietām neskaidrības un iespējas variēt veicot izdevumu uzskaiti.

o Piemēram, bāriņtiesas daļa pašvaldību iekļauj 01, daļa 03, daļa 10 funkcionālajā kategorijā; o Tūrisma informācijas centra izdevumi, ņemot vērā pašvaldības organizatorisko struktūru, mēdz būt 01;

04 vai 08 kategorijās; o Attīstības nodaļa vai līdzīga administrācijas struktūrvienība 01 vai 06 kategorijās.

• Ne visi līdzīga rakstura izdevumi tiek ieskaitīti pie vienas un tās pašas funkcijas.

40

o Uzskatāmākais piemērs – komunālo pakalpojumu un teritorijas labiekārtošanas organizēšana (04; 05; 06 un daļēji arī 01);

• Dažāda pieeja pašvaldību organizatoriskās struktūras (vai programmu) sasaistei ar funkcionālajām kategorijām –– dažas pašvaldības dala, daļa nedala organizāciju vai programmu pa funkcijām.

• Dažāda pieeja pašvaldību savstarpējo norēķinu izdevumiem – dažas pašvaldības uzskaita pie attiecīgās funkcionālās kategorijas (piemēram 09 un sīkāk; 10), dažas visus savstarpējos norēķinus pie 01 kategorijas.

Turpinājumā kā, piemērs, apkopoti visu Latvijas pašvaldību visu budžetu izdevumi funkcionālajā kategorijā “Teritoriju un mājokļu apsaimniekošana” (06). Šī kategorija ietver šādas apakškategorijas:

06.100 Mājokļu atīstība; 06.200 Teritoriju attīstība; 06.300 Ūdensapgāde; 06.400 Ielu apgaismošana; 06.500 Teritoriju un mājokļu apsaimniekošanas lietišķie pētījumi un eksperimentālās izstrādes; 06.600 Pārējā citur neklasificētā teritoriju un mājokļu apsaimniekošanas darbība.

2014.gadā visu pašvaldību pamatbudžetu izdevumi 06 kategorijā bija 234,189 miljoni EUR, speciālajā budžetā – 11,42 miljoni EUR, ziedojumu un dāvinājumu daļā – 251 tūkstotis EUR. No šo izdevumu kopsummas 63% veido uzturēšanas izdevumi. Uzturēšanas izdevumi mājokļu un teritoriju apsaimniekošanai vidēji uz 1 iedzīvotāju 2014.gadā 71 EUR. Apskatot pašvaldības atsevišķi (skat. 5.karti), redzams, ka šie izdevumi bija pašvaldībās bija robežās no 0 (vienai pašvaldībai - Rundāles novadam šajā kategorijā nav uzskaitīti izdevumi), tad seko 17 EUR (Baltinavas novads) līdz 408 EUR (Stopiņu novads), kas arī ir izteikti augstākie izdevumi, pirms tiem ir 311 EUR (Ogres novads). Uzturēšanas izdevumu īpatsvars šīs kategorijas ietvaros pašvaldībās 2014.gadā bija robežās no 13% līdz 100% (6.karte), dažām liels investīciju īpatsvars bet dažām pašvaldībām šajā funkcijā nebija kapitālo izdevumu. Cits piemērs - 2.pielikumā 4.tabulā apkopoti dati par pašvaldību izdevumiem funkcionālajā kategorijā 04 “Ekonomiskā darbība”, kurā ietilpst šādas apakškategorijas:

04.100 Vispārēja ekonomiska, komerciāla un nodarbinātības darbība 04.200 Lauksaimniecība, mežsaimniecība, zivsaimniecība un medniecība 04.300 Kurināmais un enerģētika 04.400 Ieguves rūpniecība, apstrādes rūpniecība un būvniecība 04.500 Transports 04.600 Sakari 04.700 Citas nozares (t.sk. tūrisms) 04.800 Ekonomiskās darbības lietišķie pētījumi un eksperimentālās izstrādnes 04.900 Pārējā citur neklasificēta ekonomiska darbība

2.pielikuma 4.tabulā redzami visu pašvaldību kopējie izdevumi šajā kategorijā uz 1 iedzīvotāju gan pēc naudas plūsmas, gan pēc uzkrāšanas principa 2014.gadā. 11 pašvaldībām šajā kategorijā izdevumu nav (piemēram, Stopiņu novads, kam savukārt visaugstākie izdevumi 06 funkcijā, izdevumu nav arī Aizkraukles novadam, Ķekavas novadam, Ropažu novadam u.c.). Pārējām pašvaldībām pēc naudas plūsmas izdevumi ekonomiskai darbībai (04 funkcija) uz 1 iedzīvotāju 2014.gadā ir robežās no 3 EUR līdz 467 EUR (Carnikavas novads), vidēji Latvijā izdevumi uz 1 iedzīvotāju pašvaldību budžetos 04 kategorijā pēc naudas plūsmas ir 173 EUR. Bet pēc uzkrāšanas principa vidējie izdevumi ir 170 EUR uz 1 iedzīvotāju un pašvaldībās, kur ir šīs kategorijas izdevumi, tie ir robežās no 3 EUR līdz 341 EUR (Rīga). Izvēlētās divas funkcionālās kategorijas pēc to nosaukumiem bez paskaidrojumiem sabiedrībai īpašu skaidrību nevieš. Var pieņemt, ka detalizētāka kategorijas izmantošana, dod lielāku skaidrību par izdevumiem. Tomēr tikai daļēji. Pašvaldības visvairāk izmanto iespēju lietot šo divu kategoriju pēdējās apakškategorijas (pārējais). Pie tam atšķirīga ir pašvaldību pieeja funkciju detalizēšanā. Apkopotā informācija 2.pielikuma 5.tabulā Pilotpašvaldību gada pārskatos izmantotie funkciju kodi un tās kopsavilkumā Tabulā uzskatāmi parāda atšķirības kodu pielietošanā pētījuma 8 pilotpašvaldībās. Priekšlikumi Sagatavot pašvaldībām speciāli adresētu funkcionālās klasifikācijas lietošanas tabulu. Un neskatoties, uz to, ka zināms, ka pastāv uzskaites atšķirības, ieteikums tik un tā centralizēti apkopot datus par izdevumiem funkcionālajās kategorijās. Iespēja savus rādītājus salīdzināt ar citu pašvaldību rādītājiem, var arī pašvaldības motivēt veikt uzskaites pilnveidošanu. Ieteikums vienkopus centralizēti apkopot un publicēt arī pašvaldību izdevumus par katru funkcionālo kategoriju, līdzīgi, kā iepriekš ieteikts par pašvaldību izdevumiem kopumā. Pie tam izmantojot naudas plūsmas datus, atsevišķi

41

izdalīt arī uzturēšanas izdevumus un kapitālos izdevumus (pilotpašvaldību piemēros 2.pielikumā nav izdalīti kapitālie izdevumi). Apkopot un skatīt sīkāk vispār izdevumus sadalījumā pa ekonomiskajām kategorijām centralizētā līmenī bez papildus kvalitatīva rakstura informācijas nav visai objektīvi, jo tās atkarīgas no katras pašvaldības organizatoriskās struktūras. Ņemot vērā to daudzveidību, tai skaitā ārpakalpojumu izmantošanu, šāds salīdzinājums būtu ļoti vispārīgs. Tas ieteicams tikai konkrētu uzdevumu gadījumā un drīzāk tīklu ietvaros un pašvaldību individuālā analīzē. Protams, sabiedrībai arī salīdzinoši vairāk interesē, un arī Anglijas piemērā redzam, ka izdalīta tiek izdevumu daļa atalgojumam. Tomēr, ņemot vērā ārpakalpojumu izmantošanu visdažādākajās jomās46 un iepirkumu izmantošanu, šī rādītāja salīdzināšanas objektivitāte mazinās. Tāpēc sīkāku dalījumu, analīzei izmantojot ekonomiskās kategorijas, ieteicams veikt pašvaldību tīklu ietvaros, kur kvantitatīvo informāciju analīzei papildina ar kvalitatīva rakstura informāciju, kā arī pašas pašvaldības veiktā analīzē. Lai veiktu pilnvērtīgāku pašvaldības darbības analīzi un novērtējumu, katras funkcijas ietvaros būtu jāsaprot no kādiem ieņēmumiem tā tiek finansēta, svarīgi tās ietvaros saprast arī kādu daļu veido:

• Maksa par pakalpojumu; • Citu pašvaldību transferti par pakalpojumu; • Valsts budžeta transferti – mērķdotācija; • Valsts budžeta transferti ES vai citiem projektiem (attīstībai); • Pašas pašvaldības līdzekļi.

Latvijā ieņēmumu klasifikācija attiecīgajām kategorijām neparedz sadalījumu pa funkcionālajām kategorijām. Ieteikums būtu pilnveidot ieņēmumu klasifikāciju, dažām noteiktām ieņēmumu kategorijām (pašvaldību savstarpējie norēķini, maksa par pakalpojumiem, valsts transferti ES fondu līdzfinansētiem projektiem, ziedojumi un dāvinājumi) paredzot sadalījumu pa funkcijām (nozarēm). Kamēr tas netiek veikts centralizētā līmenī, pašvaldība to var veikt un attiecīgi katru pakalpojumu analizēt šādi savā uzskaites sistēmā. Attiecīgi kontu plānā pie atbilstošajiem ieņēmumiem paredzot dimensiju, kurā norādīta funkcija/aktivitāšu nozare saskaņā ar izveidotu reģistru, kas iespējami savietots ar izdevumu klasifikāciju pēc funkcionālajām kategorijām. Šo metodi labi var pielietot arī veicot pakalpojumu analīzi tīklu ietvaros. Vienīgi jāņem vērā, ka ieviešana var prasīt laiku - pirms analīzes gada jāvienojas par vienotu funkciju / aktivitāšu nozaru klasifikāciju un tās pielietošanu, tad tīkla pašvaldībām tā jāievieš savā uzskaites sistēmā. Pārskata gadā dati jāvāc, ja iespējams jāapkopo vēsturiski dati dinamikai, un pēc pārskata gada tīkla ietvaros var pakalpojumus analizēt salīdzinot. --- Turpinājumā dots alternatīvs pašvaldību izdevumu sadalījums pa funkcijām/aktivitātēm, COFOG pamatgrupas sadalot sīkāk. 4.2.2.tabulā šis sadalījums dots COFOG funkciju secībā, bet 4.2.3.tabulā sakārtots nedaudz citā secībā. 4.4.2.tabula. Piedāvājums COFOG pamatgrupu alternatīvam sadalījuma atspoguļojumam

Nr.p.k. COFOG funkcija Pamata kods

Funkcija To veidojošie kodi

1. PFIF - atskaitīt 01 - EKK7260 2. Vispārējie valdības

dienesti 01 Vispārējā pārvalde 01 (atskaitot –

EKK7260) 3. Aizsardzība 02 Pārējie izdevumi 02 4. Sabiedriskā kārtība un

drošība 03 Sabiedriskā kārtība un

drošība 03

5. Ekonomiskā darbība

04

Siltumapgāde 04.300

6. Transports un transporta infrastruktūra

04.500

46 Tipiskākie piemēri pašvaldībās – telpu uzkopšanas darbi, IT administrēšana, konkrētu uzdevumu veikšana (attīstības programma, lielāku kultūras pasākumu organizēšana). Sastopami arī ārpakalpojumi administrācijā, piemēram, juridiskais dienests. Privātā sektorā arvien vairāk uzņēmumi izmanto ārpakalpojumus savas grāmatvedības vešanai.

42

7. Būvniecības uzraudzība 04.430

8. Dažāda veida ekonomiskā darbība

Pārējās 04 apakšgrupas

9. Vides aizsardzība

05

Atkritumu un notekūdeņu apsaimniekošana

05.100; 05.200

10. Vides aizsardzības veicināšana

05.300; 05.400; 05.600

11. Teritoriju un mājokļu apsaimniekošana

06

Mājokļu un teritorijas apsaimniekošana

06.100; 06.400; 06.600

12. Ūdensapgāde 06.300

13. Teritorijas attīstības plānošana

06.200

14. Veselība 07 Veselības aprūpe 07 15. Atpūta, kultūra, reliģija

08

Sports un atpūta 08.100 16. Kultūra 08.200 17. Informatīvie un kopienu

aktivitātes pasākumi 08.300; 08.400;

18. Izglītība 09 Izglītība 09 19. Sociālā aizsardzība 10 Sociālie pakalpojumi un

palīdzība 10

4.4.3.tabula. COFOG pamatgrupu alternatīvais izdevumu sadalījums Nr.p.k. Pašvaldību funkciju / aktivtāšu grupa To veidojošie budžeta izdevumu

kunkcionālās klasifikācijas kodi PFIF - atskaitīt 01 - EKK7260 1. Vispārējā pārvalde 01 (atskaitot EKK 7260) 2. Informatīvie un kopienu aktivitātes pasākumi 08.300; 08.400 3. Teritorijas attīstības plānošana 06.200 4. Būvniecības uzraudzība 04.430 5. Izglītība 09 6. Sports un atpūta 08.100 7. Kultūra 08.200 8. Sociālie pakalpojumi un palīdzība 10 9. Veselības aprūpe 07 10. Sabiedriskā kārtība un drošība 03 11. Transports un transporta infrastruktūra 04.500 12. Mājokļu un teritorijas apsaimniekošana 06.100; 06.600; 06.400 13. Ūdensapgāde 06.300 14. Siltumapgāde 04.300 15. Atkritumu un notekūdeņu apsaimniekošana 05.100; 05.200 16. Vides aizsardzības veicināšana 05.300; 05.400; 05.600 17. Dažāda veida ekonomiskā darbība Pārējās 04 apakšgrupas (izņemot 04.430;

04.500) 18. Pārējie izdevumi 02

43

II Pielikums Izvilkumi no pētījuma “Rezultatīvo rādītāju iegūšanas iespējas izmantojot pašvaldību budžeta informāciju” par resursu – rezultātu modeli Outcome rādītāji raksturo, kas sasniegts, ko sabiedrība/mērķa grupa guvusi, output rādītāji raksturo, kas ir izdarīts, input rādītāji raksturo, kas ir ieguldīts šajā darbībā. Visus ieguldītos resursus var izteikt vienā vienībā – naudas vienībā, un attiecīgie ieguldītie resursi naudas izteiksmē ir populārākais input rādītājs, bet ne vienīgais, bieži izmanto cilvēkresursu u.c. rādītājus. Izmantojot iepriekšminētos rādītājus, var noteikt ekonomisko efektivitāti (efficiency) un funkcionālo efektivitāti (effectiveness), taču jāņem vērā, ka starp ekonomisko efektivitāti un funkcionālo efektivitāti pastāv liela atšķirība. Ekonomiskā efektivitāte rāda, cik lielas ir katra izpildes rādītāja (output) vienības izmaksas. Līdz ar to izpildes (output) rādītāji galvenokārt kalpo ekonomiskās efektivitātes (efficiency) aprēķināšanai. Bet funkcionālā efektivitāte atspoguļo šī izpildes rādītāja (output) kvalitāti – cik lielā mērā ir sasniegts plānotais rezultāts (outcome) un tā vēlamā kvalitāte. Dažos avotos arī efektivitātes rādītāji tiek klasificēti kā rezultatīvie rādītāji, dažos avotos tos dēvē par analītiskajiem rādītājiem. 2.2.2.atēlā dots nedaudz izvērstāks publiskās pārvaldes resursu – rezultātu modelis, kur plašāk norādīta modeļa elementu savstarpējā mijiedarbība, tai skaitā ieviests ekonomijas jēdziens (economy). Viens no tās skaidrojumiem paredz, ka ekonomija ir uzmanīga resursu izmantošana, ietaupot izmaksas, laiku un pūles47.

2.2.2.attēls. Jaunāks un ar analītisko daļu izvērstāks resursu – rezultātu modelis Avots: Bouckart, 2013 Nav nekā muļķīgāka kā no ekonomiskā viedokļa efektīvi veikt kaut ko tādu, kas nevienam (vairs) nav vajadzīgs48.

47 Ford, 2015 48 Osborne, Gaebler, 1992

44

Tātad no pašvaldība budžeta gūstamie dati resursu rezultātu modelī ir input (resursu, ieguldījumu) rādītāji un ar to palīdzību var aprēķināt ekonomisko efektivitāti, kas ir rezultatīvais rādītājs. Un lai šos aprēķinus varētu veikt, būtu nepieciešams budžeta uzskaites ietvaros nodalīt dažādiem pašvaldības mērķiem, sagaidāmajiem rezultātiem atvēlētos finanšu resursus. Tam ar formālo(ekonomisko, funkciju) klasifikāciju parasti nepietiek. 2.2.3.attēlā atspoguļots pašvaldības pakalpojuma / darbības jomas rezultātu ietvars, norādot un skaidrojot dažādos rādītājus.

2.2.3.attēls. Pašvaldības pakalpojuma / darbības jomas rezultātu ietvars. Avots: Local Government Victoria, 2015 Par sasniegto rezultatīvo rādītāju salīdzināšanas bāzi (benchmark) kalpo:

• plāna rādītāji; • iepriekšējo periodu rādītāji; • citu institūciju rādītāji; • citu valstu analoģisko institūciju rādītāji; • privātā sektora rādītāji; • normatīvi49.

Pašvaldību snieguma novērtēšanā sevišķi nozīmīga ir savstarpēja salīdzināšana, kas nepārtraukti liek domāt par savu pakalpojumu un darbības uzlabošanu. Pašvaldību salīdzināmu rādītāju, tai skaitā darbības rezultātu pieejamība, sniedz iespēju redzēt kādi ir labākie sasniegumi dažādās jomās, kam ir labākie sasniegumi un ko no šīm pašvaldībām var mācīties un pārņemt50. Mūsdienās salīdzinošā analīze (benchmarking) ir rīks, kas tiek izmantots gandrīz visur. Uzņēmējdarbībā uzņēmumiem nepieciešams saprast, ko vajag salīdzināt, un pēc tam izpētīt, kādēļ konkurenti ir labāki un kā viņi sasnieguši labākus rezultātus, publiskajā sektorā nepieciešams saprast, kā vērtējama darbība un kā tā pilnveidojama.

49 Vangs et al, 2001 50 Local Government Victoria, 2015

45

III Pielikums Izvilkumi no pētījuma “Rezultatīvo rādītāju iegūšanas iespējas izmantojot pašvaldību budžeta informāciju” par salīdzinošu pašvaldību budžeta rādītāju datu bāzes izveidošanas iespējām Nodrošināt centrālā līmenī salīdzināmu pašvaldību budžetu datu apkopošanu un savlaicīgu publicēšanu (trīs - četru nedēļu laikā pēc pašvaldību gada pārskatu iesniegšanas termiņa beigām), lai pašvaldības šos datus var izmantot gada publisko pārskatu sagatavošanā. Centralizēti publicējamo datu kopa dota šī ziņojuma. 4.3.nodaļā, apsvērumi par institūciju, kas tos publicē, doti 4.2.nodaļā. --- Pašvaldību budžetu datu metodiku izstrādei var izmantot trīs pieejas – divas pamatpieejas:

• Metodika centralizētai pašvaldību novērtēšanai - visu pašvaldību datu apkopošana, apstrāde un analīze. • Metodika individuālai pašvaldības novērtēšanai – pašvaldības specifikai, vēlmēm un iespējām piemērotu

datu apkopošana, apstrāde un analīze. un kā pamatpieeju starpvariantu var izmantot vēl vienu pieeju:

• Metodika pašvaldību novērtēšanai pašu pašvaldību izveidotu tīklu ietvaros. Augstāk minētās pieejas nav viena otru izslēdzošas, bet gan papildinošas. 4.2.1.tabula. Pašvaldību budžetu datu apkopošanas iespēju salīdzinājums dažādos mērogos Centralizēta novērtēšana

Individuāla novērtēšana Novērtēšana tīkla ietvaros

Priekš-nosacījums

Nacionālā mēroga organizācijas iniciatīva. Skaidri noteikumi datu uzskaitei pašvaldībās.

Pašvaldības iniciatīva. Vairāku pašvaldību iniciatīva un regulāra, atklāta sadarbība.

Priekšrocības Plašākas salīdzināšanas (benchmarking) iespējas dažādu pašvaldību grupu ietvaros.

Plašāka rādītāju daudzveidība, to izvērtējums dinamikā vai salīdzinājumā ar kādiem priekšstatiem, vai iepriekš plānotajiem rezultātiem. Pašvaldības institūciju savstarpējas salīdzināšanas iespējas atsevišķos aspektos.

Salīdzināšanas iespējas. Plašāks izvērtējamo labo piemēru / panākumu un neveiksmju / kļūdu klāsts, ko izmantot savas darbības pilnveidošanai (benchlearning).

Trūkumi/ problēmas

Salīdzinoši neliels pieejamo rādītāju klāsts. Unifikācijas palielināšanas nepieciešamība. Detalizētu instrukciju par klasifikāciju nepieciešamība. Var būt uzspiestas prasības attieksme no pašvaldību puses. Dažāda pašvaldību attieksme un rūpība datu uzskaitē.

Objektivitātei iztrūkst salīdzināšanas ar citām pašvaldībām.

Ar sadarbību saistītās darbības. Vienošanās nepieciešamība tīkla ietvaros. Kādai tīkla pašvaldība var pārtraukt šo sadarbību.

Latvijā institūcija, kas apkopo datus centralizētas novērtēšanas gadījumā, var būt:

• Finanšu ministrija / Valsts kase; • Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija / Valsts reģionālās attīstības aģentūra, kā RAIM

saimnieks; • Latvijas Pašvaldību savienība.

Visām šīm institūcijām ir pieeja pašvaldību budžetu datiem VBPB datu bāzē.

46

Finanšu ministrijas / Valsts kases galvenās priekšrocības ir visātrākā piekļuve pamatdatiem, un attiecīgi iespējami ātrākā rezultātu sagatavošanas un publicēšanas iespēja, pieredze ar pašvaldību budžetu pārskatiem, visdziļākā budžetu klasifikāciju izpratne. No vienas puses VARAM / VRAA priekšrocībai vajadzētu būt pieredzei plašas pašvaldību datu bāzes uzturēšanā, bet RAIM līdzšinējā prakse VRAA liecina par salīdzinoši lēnu, neelastīgu darbību, kas, lai dati būtu ne tikai publicēti, bet arī izmantoti, neder. Nav pārliecības, ka ir pietiekama kompetence par budžeta klasifikācijām un to izmantošanu. LPS priekšrocība varētu būt iesāktā datu bāzes veidošanas pieredze NFI projekta ietvaros, izmantojot vērtīgo Norvēģijas pieredzi, pašu zināšanas datu bāzes uzturēšanā, sākotnējais entuziasms, un salīdzinoši ciešāks kontakts ar pašvaldībām kā ar savējiem, kas var noderēt papildus informācijas, tai skaitā viedokļu apzināšanai, kas nepieciešams analīzei pēc datu apkopošanas. Tātad, neiedziļinoties finansēšanas jautājumos, šobrīd reālākās institūcijas pašvaldību budžetu datu apkopošanai, ko pašvaldības var izmantot savas darbības analīzei, komunikācijai un lēmumu pieņemšanai, ir Finanšu ministrija un Latvijas Pašvaldību savienība. Datu apkopošanai, analīzei pašvaldības mērogā un vairāku pašvaldību tīklu ietvaros, instruments, ko šim mērķim izmantot ir kontu plāns. Latvijā pašvaldības kontu plānu veidošanas vispārīgās prasības minētas MK 15.12.2009. noteikumos Nr. 1486 „Kārtība, kādā budžeta iestādes kārto grāmatvedības uzskaiti”. Noteikumi nosaka kontu plāna četras zīmes, kas nepieciešamas vienotai grāmatvedības uzskaitei, paredzot, ka analītiskajai uzskaitei, ja nepieciešams, pievieno papildu zīmes. Lai grāmatvedības uzskaite tiktu saskaņota ar budžetu pārskatu veidošanu, parasti kontu plānā pievieno arī budžeta klasifikāciju kodus. Pārējo pazīmju klasifikācija (iestāžu, struktūrvienību, teritoriju u.c.), izveidojot atbilstošu iekšējo kodu reģistru, ir pašvaldības ziņā, un tā var pievienot kodus atbilstoši attīstības mērķiem, rīcības virzieniem vai programmām.