EL DISTRITO FEDERAL: Algunos problemas y su planeación

INSTITLTTO DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS

GLORIA GONZÁLEZ SALAZAR

EL DISTRITO FEDERAL: Algunos problemas y su planeación

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DÉ MÉXICO

MÉxrco 1983

I'iirnera edición : 1983

DR @ 1983, Universidad Nacional Autó~iama de México Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.

DIRECCI~N GENERAL DE PUBLICACIONES

Impreso y hecho en México

ISBN 968-58-0618-7

En México, corzo en otros países de América Latina, para sólo referirnos al subdesarrollo de la región, el intenso y desequilibrado crecimiento ur- bano se ha convertido, en las últimas décadas, en una preocupación prio- ritaria de gobiernos y de medios técnicor y académicos.

Como es conocido, dicho fenómeno se halla íntimamente asociado a las modalidades del proceso de acumirlación de capital dependiente, ya que es éste el que, e n última instancia, determina el uso del espacio na- cional, los procesos interurbanos, las relaciones entre el campo y la ciu- dad y, en suma, las modalidades del desarrollo regional. A la vez que al interior de las ciudades influye en la peculiar configuración de éstas y, e n general, en la trama y el proceso de clases sociales que inciden sobre su estructura física y socioeconómica, incluyendo el papel del Estado al respecto.

Como se desprende de lo antes dicho, se trata de cuestiones sumamen- t e complejas, por lo cual szc examen puede ser abordado desde múltiples perspectivas y en diuersos niveles d e análisis. Por ejemplo, conjuntamente e n cuanto al desenvolvimiento territorial del sistema de ciudades y de sus relaciones con el proceso de desarrollo regional, o desde el ángulo de los problemas intraurbanos o internos a las propias ciudades o de cier- tos tipos de ellas, o en particular desde una de dichas perspectivas en concreto. E n unos y otros casos, dada la multiplicidad de factores con- currentes tanto de carácter estructural como superestructural, bien sea insistiendo en los primeros, a través del análisir directo del proceso de acumulación de capital y de la composición y lucha de clases sociales, o con énfasis en los aspectos superestructurales considerando entre otros casos, principalmente las consecuencias del proceso de urbanización toma- dos como datos y con respecto a sus efectos sobre la calidad de la vida y para la administración y funcionamiento de la ciudad, etcétera.

Así, en atención a la vastedad y complejidad del tema, resulta perti- nente dejar acotado desde el principio, que este estudio se ocupa prin- cipalmente de problemas intraurbanos en el Distrito Federal en el marco de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México ( Z M C M ) . Y ello, desde un enfoque básicamente descriptivo y de política práctica, lo cual implica, que sin defecto de tener como referencias algunos elementos es- tructurales, no tiene la ambición de analizar el fenómeno desde la ópti- ca del proceso de acumulaci6n de capital, sino únicamente examinar al- gunas de sus consecuencias al interior de la metrópoli y sobre su entorno inmediato, insistiendo especialmente en ciertos aspectos superestructura- les sobre los cuales es posible incidir a través de la planeación urbana en u n país como el nuestro. Es decir, de un pais perteneciente al capitalismo del subdesarrollo.

Desde esta perspectiva, indudablemente limitada por nuestras dispo- nibilidades de tiempo, informaciones y recursos, el propósito de este tra- bajo es ofrecer, por un lado, el examen de algunos de los problemas bá- sicos de la metrópoli, y por el otro, considerar los avances en materia de frlaneación urbana en nuestro pais con referencia especial, aunque no exclusiva, al Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, entidad que como es conocido, constituye la mayor proporción de la Z M C M .

Sobre este particular, aunque la configuración de conglomerados me- tropolitanos, caracterktica de este siglo en todo el mundo, ha conllevado en lo general numerosos y c o m f l j o s problemas socioeconómicos, admi- nistrativos y funcionales, es indudable que este fenómeno ostenta en los países subdesarrollados moclalidades específicas en virtud de que el creci- miento económico en condiciones de dependencia genera grandes desi- gualdades en la distribución territorial y social de sus beneficios. Así, ade- más de los contrastes entre lo rural y lo urbano y entre ciudades y regio- nes, las grandes urbes crecen generando profundos contrastes internos y una pobre calidad de la vida.

En términos sencillos, la calidad de la vida en los grandes centros ur- banos implica, cuando menos, tres nspector. Por una parte, el relativo a los patrones individuales y familiares de ingreso y de consumo que se hallan asociados a los niveles de ocupacicín existentes y a los grados de explotación del trabajo, los que determinan la capacidad adquisitiva de la población para acceder a los bienes y servicios que tienen un pre- cio en el mercado. Por otra parte, el concerniente a la disponibilidad y acceso al equipamiento y servicios de conszlmo colectivo; entre ellos, se- ñaladamente, los de ralud y saneamiento, de transporte, de educación, de cultura, recreación y esparcimiento; así como de vivienda, la que a su uez presupone un conjunto de otros servicios como agua potable, alcan- tarillado, pavimentación, electrifiración. árear verdes, limpieza pública,

etcétera. Y finalmente, en lo que atañe a las condiciones generaks del me- dio ambiente en que se ubica y desarrolla la aglomeración de que se trate. O sea, que la calidad de la vida urbana puede definirse en mínimos acep- tables, y generalizados para toda la población, en los componentes de estos factores básicos.

El primero de ellos, que es el fundamental, se da en la esfera de la producción, pero el segundo, sobre el que en particular inshtimos en esta obra, es asimismo muy significativo, ya que en las grandes ciudades los equipamientos y servicios de consumo colectivo figuran cada vez más como factores de suma importancia para la reproducción de la fuerza de trabajo y para su bienestar.=

Uno y otro renglones, junto con los concernientes a la seguridad públi- ca, a lar condiciones apropiadas de conuiviencia y comunicación, de par- ticipación ciudadana y política, etcétera, constituyen los pilares básicos de la calidad de la vida urbona, a los que cabe añadir como una dimensión más lo relativo a las características generales del medio ambiente cuya importancia es singular, dado que constituye u n factor decisivo para la sdud y el bienestar de los habitantes de la urbe.

Y en efecto, si en general la urbanización constituye una alteración del lugar natural en que se asientan las ciudades, transformándolo e n un ambiente culturd o urbano, en el transcurso de su propio crecimiento el ambiente urbano mismo también experimenta alteraciones positivm y negativas, tendiendo a predominar estas últimas cuando dicho creci- miento es muy intenso y desordenado, como sucede en nuestros países.

Al interior de las ciudades, la desorbitada concentración económica y poblacfond, y su crecimiento, es susceptible de influir nzuy negativamente en las ~o~ndiciones de exktencia de sus habitantes.

Entre los ejemplos más notorios de dichas consecuencias ambientales negativas, figura la contaminación atmosférica originada principalmente por la industria y por la circulación excesiva de z~ehiculos automotores, y en general la del agua y de los suelos provo_cada tanto por la concentra- ción demográfica, como por la de las nctiuidades productivas. Contexto en el que está presente la llamada contaminación de la pobreza que en u n marco de insuficiencias en la infraestructura urbana y de servicios, refleja la proliferación de mentamientos humanos ~spontáneos preca- rios y los grandes contrastes sociales prevalecientes.

1 Cf. Lucio Kowarick, "El precio del Progreso: Crecimiento Económico, Ex- poliación Urbana y la Cuestión del Medio Ambiente", en selección de O. Sunkd y N. Gligo, Estilos de desarrollo y medio ambiente en la América Latina, México, F C E , 1981, tomo 11, p. 45.

Asimismo, cabe mencionar, junto con los efectos de la contaminación sonora y visual, los derivados del congestionamiento y la aglomeración excesivos y de la competencia para el uso de la ciudad, que provocan tensiones que afectan la salud física y psíquica y los comportamientos de la población. E igualmente, las alteraciones del medio urbano debidas a cambios en el uso del suelo o a políticas de remodelación o de vialidad, que implican la desaparición o la introducción de cambios desfavorables en barriadas o conjuntos habitacionales de sectores de la población aco- plados a situaciones de convivencia e interrelación social satisfactorias para sus moradores. Así como la destrucción o remoción, por similares causas, de valores culturales como edificios y monumentos de valor his- tirico y /o estético, pero también de otros elementos corriente5 como glo- rietas, camellones, parques, equipos de alumbrado y ornamentación, que sin embargo constituyen factores de memoria o referencia urbana tiempo- espacio para la población o parte de ella, mismos de cuyo conjunto de- penden los sentimientos de pertenencia y de apropiación del espacio cita- dino, de relación armónica entre la persona y el espacio que utiliza y que representan un importante factor cualitativo de la calidad de la vida en las ciudades. Al respecto, como lo ha expresado un autor, cuando el cre- cimiento urbano es desorbitado, como sucede en algunas metrópolis la- tinoamerz'canas, la ciudad no sólo crece, sino que se r e h a ~ e . ~

Empero, los efectos de la expansión urbana también provocan serias consecuencias ambientales al exterior de las ciudades mismas. Ta l es el caso de la devoración de tierras og~ícolas, de praderas y bosques, de la deforestación y de la erosión de los suelos, y con ello la destrucción de los medios ecológicos de distintas especies animales en la medida que se ex- tiende la mancha de asfalto y la construcción de edificaciones, m' como la red de carreteras que la sirven. Y esto, correlativamente a la contami- nación $rorlucida por los tiraderos de basura a cielo abierto en las cer- canías de lar ciudades, que son caracterhticos del subdesarrollo. Aparte de que el desalojo de a g u a residuales domésticas e industriales se pro- yecta ampliamente y afecta ríos y mar, a la ziet que la frecuente exigen- cia de traer agua de lugares cada vez más lejanos es susceptible de pro- vocar daños en las zonas proveedoras. Y de que, en general, la natura- leza actual de la contaminación deriuada de la producción y uso de sustancias químicas de difícil reciclaje, permite su acumulación y difu- siin a grandes distancias.

Ahora bien, uno de los factores inmediatos que determinan el creci- miento rápido j~ desarticulado de nuestras ciudades son las elevadas tasas

2 Cf. Jorge Wilheim, "Metropolizaci6n y Medio Ambiente", en Estilos de de- S ~ T T O Z Z O y medio ambiente en la América Latina, op. cit., pp. 24-23,

de crecimiento demográfico debidas tanto al crecimiento natural como a las corrientes migratorias. Estas últimas se producen fundamental- mente como consecuencia de una fuerte desocupación en el sector a p o - pecuario que ex$ulsa a grandes volúmenes de personas carentes de empleo y medios adecuados de supervivencia hacia los grandes centros urbanos. Empero, la atracción ejercida por las ciudades sobre la pobla- ción rural y la de las zonas rezagadas se debe más a dichos factores ex- pulsivos que a la capacidad real de éstas para ofrecerles empleos, servi- cios y una adecuada calidad de la vida, de lo que resulta el onocido fenómeno de redifinición de la miseria rural en mkeria urbana.

E n u n cauce de insuficientes recursos, al ser incapaz la estructura pro- ductiva y la infraestructura administrativa de servicios de absorber las crecientes masas de población, se producen los problemas de desborda- miento y de desorden urbano que se caracterizan por la utilización irra- cional de los recursos naturales y del espacio urbano, fenómenos que se agravan por los profundos contrastes en la distribución del ingreso, por los fenómenos especulativos del suelo y por los patrones importados de producción y consumo que definen el estilo de desarrollc dependiente.3

En general, las experiencias de la metropolización en América Latina regktran amenazas o rompimiento del equilibrio de los ecosistemas urba- nos y rasgos ambientales nocivk en que se combinan los efectos de los pa- trones tecnológicos y productivos, típicos de las sociedades consumistas, con los derivados de la pobreza y la insuficiencia de servicios urbanos q w , en conjunto, dan por resultado un niuel malsano de calidad de la vida, si bien, obviamente, las peores consecuencias recaen sobre los sec- tores de menores ingresos.

S El desarrollo de América Latina en las últimas décadas ha consistido, fun damentalmente, en la incorporación del estilo de vida de las sociedadea indus- triales de Occidente, en especial de Estados Unidos, que a partir de la Segunda Guerra Mundial determinó en gran medida las características de la organización y funcionamiento del capitalismo en su nueva fase. Entre estas características fi- guran la utilización masiva del petróleo como fuente energética y el desarrollo más rápido de las industrias asociadas con esta fuente energética (petroquímica, automotriz, medios de comunicación, artefactos electrodomésticos, etcétera) ; el aumento de la densidad de capital por hombre empleado y en el tamaño de la concentración geográfica de la actividad económica. Y en general, el uso muy intensivo de energía fósil y de capital en la construcción y los servicios, así como en la agricultura, caracterizada ésta, además, por fuertes insumos químicos. Como efectos de ello, desarrollo de tecnologías altamente dependientes de los combus- tibles fósiles, con escasa integración a la naturaleza y que operan en gran escala' artificializacibn de los productos sustituyendo la base natural por la petroquímica (detergente por jabón, nylon por algodón, etcétera). Este estilo de desarrollo, denominado trasnacional por el papel dominante de empresas de tal carácter en su difusión y fortalecimiento, constituye una tendencia homogeneizante de la eco- nomía y sociedad mundiales que ha producido severos efectos ambientales en todo

A grandcs rasgos, dichos problemas se derivan de modelos de creci- miento económico que, además de dejar de lado la dimensión ambiental, tienen una alta eñclusidn social por su énfasis en cuestiones cuantitativas globales, y señaladamente, en propiciar un proceso de acumulación de capital apoyado en buena parte en la absorción de recursos extranjeros e internamente en una desigual distribución del ingreso y que, por ende, no ha tomado en cuenta debidamente los aspectos cualitativos que im- plica el desarrollo propiamente dicho. Por ejemplo, la generación de empleos como parte de un desenvolvimiento económico más equilibrado y capaz de permitir una distribución más justa de oportunidades, benefi- cios e ingresos y, en consecuencia, patrones de existencia menos contras- tantes a nivel territorial y de clases y estratos ~ociales.~

Como quiera que sea, la problemática acumulada en América Latina a finales de los años sesenta y principios de los setenta ha provocado di- versas reacciones de respuesta. Entre ellas, la radicalización de numerosos científicos sociales y de ciertos sectores de la población, e incluso la pre- sencia de movimientos reuolucionarios en distintos paises. En tanto que a nivel gubernamental y de sectores próximos a la esfera estatal, cuando menos en algunos otros paises, como es el caso de México, se intenta corregir la orientación de ese peculiar crecimiento y se realizan avances en la planificación. Y esto último, tanto por los obstáculos surgidos a tra- vés de dicha orientación para el propio proceso de acumulación de ca- pital, como por razones de bgitimidnd ~ol i t ica de los regímenes estable- cidos y de deterioro del consenso social en que aquél se apoya.

En particular, con respecto a la cuestión urbana, en cuyo contexto se hace más evidente y polit&amente visible la miseria y la riqueza com- paradas, resulta claro que al crpcer las metrcipolis, al degradarse las condiciones de vida o mantenerse en niveles inaceptables, y al aumentar las diferencias de oportzinidades entre los crtratos de altos y bajos ingre- sos, habrá de producirse u n incremento de las tensiones sociales 3, de

el planeta y consecuencias sociales muy negativas en los países atrasados reubi- cados en la nueva división internacional del trabajo basada, sobre todo, en la internacionalización de la producción industrial. Y pese a que dicho estilo ha entrado en crisis en el propio capitalismo hegemónico, implica la disminución de opciones para establecer estilos autónomos del desarrollo que resuelvan de acuer- do con los intereses nacionales, las interrogantes sobre qué, para quiénes y cómo producii: los bienes y servicim. Cf. Osvaldo Sunkel, "Introducción. La Interacción entre los Estilos de Desarrollo y el Medio Ambiente en la A d r i c a Latina", Esti- los de desarrollo y medio ambiente en la América Latina, 03. cit., tomo 1, pp. 9-64.

4 Véase, entre otros, a propósito de este tema: El cambio social y la política de desarrollo social en América Latina, Nueva York, CEPAL, ONU, 1969, y Glo- ria Gonzáia Salazar, Aspectos recientes del desarrollo social de México, México, IIEc., UNAM, 1978; C!oria González Salazar, Problemas de la mano de obra en Mhxico, México, IIEc., UNAM, la. reimpresión, 1981.

la violencia. Sobre todo en las grandes urbes, donde se genera una par- te sustancial del producto interno bruto del país, de no tomarse medidar económicas y sociales adecuadas, se quebrarían lar bases mínimas de es- tabilidad indispensables para la continuidad del desenvolvimiento. A la vez que se acumularian cada vez mayores efectos nocivos en e2 medio ambiente de no establecerse politicas para preservarlo y para concientizar a la población con respecto a su ci~mplim2ento y al aporte de nuevos elementos.

Sin considerar las perspectivas del cambio radical, cuyo análisis no fi- gura en los propósitos del presente trabajo, no es de extrañar la tenden- cia a recurrir cada vez más a la planeación como medio para cmregir algunas de las distoi-siones más agudas del crecimiento económico y de asignar en ella un lugar proritario a los asuntos inter e intraurbanos.

Al respecto, la planificación, como medio para la transformación de la realidad, ". . .no es el único que existe, pero para las instituciones gu- bernamentales y para la sociedad civil constituye un instrumento racio- nal y socialmente útil. Con él se establecen nmmas y se propicia la acción de los agentes sociales (agrupados según sus intereses), los cuales realizan, en la práctica, la transformación de la realidad".5 Aparte de que, sin defecto de los problemas que ofrece la planificación indicativa, que es la única posible en las economías de mercado, ésta representa la mejor perspectiva para enfrentar los distintos problemas desde las diversas va- riables que intervienen y en un contexto de aceptable coordinación de acciones inter e intrasectoriales.

El presente trabajo, cuyo principal propósito es contribuir al conoci- miento de la problemática de la ZMCM y a la divulgación de los avan- ces que se realizan para su planeación, sigue un orden de exposición des- tinado a destacar: 1) la situación presente o escenario actual configura- do a través de algunos de sus rasgos y problemas relevantes, y 2) la pre- sentación de dos escenarios futuros alternativos, a saber: a ) el que resul- Yaria de continuar las actuales tendencias y la acumulación de efectos negativos, y b) la imagen objetivo o el escenario futuro que se desea al- canzar a través de la planeación, incluyendo las caracterásticas de los ins- trumentos disponibles en ésta para frenar las tendencias indeseables y re- orientar la expansibn del Distrito Federal y de la ZMCM sobre cauces m h racionales en lo demogrúfico, en lo ecológico y en cuanto a su con- figuración física y socioeconómica y de funcionalidad administrativa.

Para el efecto, dividimos el presente libro en dos partes. En el capitu- lo inicial de la primera parte se registran algunas observaciones, a vuelo de pújaro, sobre el proceso de urbanización del país del cual forma parte

5 Jorge Wilheim, "hletropolización y medio ambiente", op. cit., pp. 27 y 29.

destacada el Distrito Federal, el que como es sabido, constituye una entidad estratégica tanto desde el ángulo político en cuanto sede de los poderes supremos de la federación mexicana, como desde el ángulo so- cioeconómico por su concentración económica y poblacional. Factores éstos, precisamente, de los que emana la dinámica de la metropolización en torno a la ciudad de México, de la cual destacamos, en ese misrno ca- pitulo, rasgos y características generales de su evolución y datos signifi- cativos sobre su sit7uación actual.

Los capitulas 11 y m sc refieren a dos ternos concretor: el transporte in- traurbano de personas y la vivienda, ~espectivamente. Ante la imposibi- lidad de abundar en todos y cada uno de los problemas de la Z M C M , fueron seleccionados dichos temas, tanto por su importancia en si, como por su capacidad de ventanas a través de las cuales asomarse a otras cuestiones urbanas relevantes.

En la segunda parte se presentan, en el capítulo IV, las expresiones más salientes del pronóstico oficial sobre la Z M C M al año 2000, de continuar las tendencias prevaleciente. Y crsimismo, en los siguientes apartados, los argumentos a favor de la planificación, las metas consideradas como de- seables dentro de lo posible y los ámbitos de acción necesarios para ubi- car lo relativo a Ia ZMCM dentro de un sistema de planificación inte- gral y jerarquizado, incluyendo la mención de lor instrumentos dentro de ellos.

U n apartado más en dicho capitulo comprende específicamente lo con- cerniente al Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal. Así, lo rela- tivo a sus objetivos y políticas generales, a sus estrategias básicas y a los rasgos deseados al futuro en la dimensión y configuración fkica de la urbe y con respecto a su entorno inmediato. E igualmente, como parte del mismo, se ofrece u n esbozo del Plan Rector de Vtalidad y Transporte. En general, aunque con algunas observaciones y datos adicionales, todo este capítulo se dedica a la presentación de elementos salientes de tos pla- nes señalados respethndose, en lo esencial, sus propósitos declarados.

El capitulo v y final reconsidera rerumidamente algunos rasgos desta- cados de la problemática examinada y ofrece observaciones y apreciacio- nes de la autora con respecto a la importancia de la planificadón y a algunos de los problemas que ésta enfrenta en nuestro medio.

Como se acredita en el índice, el capitulo 111 (PP. 119-154) fue preparado por Alejandro Méndez Rodriguez, técnico académico del Inrtitz~to de Investigaciones Econónzicas a quien se agradece su co- laboración en tal sentido, así corno su ayudantía en algunos aspectos de obtención y cotejo de materiales de trabajo. Asimismo, la autora agra- dece a los investigadores titulares del mismo Instituto, Angel Bassols Batalla y Arturo Ortiz Wadgynzar, la lectura del trxto final v tus opi-

niones para proceder a su publicación. Y , finalmente, expresa su reco- nokrniento al seríor José Anzaya Romero, por su entusiasta y eficiente desempeíío en el trabajo mecanográfico.

PRIMERA PARTE

1 LA ZONA METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE MÉXICO: EVOLUCION Y SITUACION ACTUAL

En la actualidad, México es un país predominantemente urbano, situa- ción a la que llegó en apenas cuatro décadas. Este rápido proceso, caracterizado por una enorme concentración urbana en una sola ciu- dad, seguida a apreciable distancia por otras dos, refleja, por supuesto, la naturaleza del proceso de creci~niento económico.

En tal virtud, antes de referirnos a los últimos años es preciso con- siderar algunos rasgos del periodo 1940-1970 durante el cual, si bien se obtiene un crecimiento económico satisfactorio en términos cuantita- tivos globales, se generan los desequilibrios y contradicciones del Mé- xico actual mostrándose, finalmente, durante los años setenta, el agota- miento de la estrategia de desarrollo prevaleciente hasta entonces.

Dicho en forma por demás esquemática, el modelo de desarrollo vigente entre 1940 y 1970 -sobre todo de 54 a 7 6 , colocó la industrializa- ción sustitutiva de importaciones como eje central y dinámico de la economía y se sustentó sobre la acción del Estado en un marco de intenso proteccionismo, de sacrificio fiscal y de absbrción de recursos externos. El cual, mediante fuertes inversiones en infraestructura básica y de una orientación de la política fiscal, crediticia y de inversión pública favorable al capital, en especial al más grande, creó las condiciones de proclucción necesarias para garantizar e1 crecimiento rápido del pro- ducto interno con base a una inequitativa distribución del ingreso. Y ello, bajo el supuesto de que a la postre los beneficios de dicho creci- miento se harían extensivos a toda Ia economía y se daría un proceso espontáneo de generación de empleos y de redistribución del ingre~o hacia los sectores más desfavorecidos.

Sin embargo, dichos supuestos no se cumplieron y la ausencia de cier- tas metas cualitativas en la estrategia adoptada devinieron, a la postre, en una mayor dependencia del exterior y en graves fallas en lo econó- mico y lo social. Entre otras, para lo que interesa destacar en nuestro tema, en un notorio desequilibrio territorial y social de los beneficios de dicho crecimiento.

Pueden mencionarse, entre otras causas de dichas fallas y desequili- brio~, la subordinación del sector agropecuario al industrial, lo que implicó fuertes transferencias de recursos del primero al segundo, y por tanto, la imposibilidad de aquél para desarrollar una sólida infraes- tructura y una adecuada diversificación e integración productiva. Toda vez que se tendió a favorecer selectivamente a la agricultura comercial y de exportación y a acentuar el papel de este sector como generador de divisas, en tanto que los predios tradicionales y semitradicionales, donde se ubica la gran masa de la población rural, quedaban relegados.

Todos estos factores habrían de determinar, al verse frenadas las capa- cidades de expansión futura del sector agropecuario, su rezago con res- pecto a los demás sectores de la economia y, por ende, la dramatización de los contrastes entre el campo y la ciudad. Y asimismo, dada la aten- ción preferencial que recibió la agricultura más próspera, habría de producirse una notoria polarización interna dentro del propio sector agropecuario por la cual, correlativamente a que su desarrollo quedaba circunscrito a unas cuantas regiones, se producía un deterioro creciente en las condiciones de vida de los sectores campesinos más amplios y disminuía la producción de alimentos para el mercado interior.

La política industrial, por su parte, también adoleció de ausencias y deficiencias en cuanto a metas cualitativas. Por ejemplo, en cuanto a la integración de la planta industrial, a normas de calidad, a criterim adecuados de absorción tecnológica y de generación de empleos, así como de localización territorial.

Globalrnente, la industrialización así propiciada originó una concen- tración del capital extranjero y la desnacionalización de la economia, no sólo por el aumenta de las inversiones del exterior en los sectores más dinámicos, sino a través del endeudamiento externo, en virtud de las bajas percepciones fiscales del Estado, así como por la falta de integración de la planta industrial que implica que este sector crece demandando cada v a más fuertes importaciones. Asimismo, en cuanto que se colocó en primer término asegurar la rentabilidad del capital para una mayor acumulación, el grueso de las inversiones se dirigieron a los lugares con mejores condiciones preexistentes de mercado, de mano de obra calificada e infraestructura de servicios, adquiriendo dicha concentración a nivel de empresas, un carácter también temtorial que

sólo benefició a unas cuantas ciudades y regiones mientras que las demás quedaban sumidas en el atraso.

Estas cuestiones, junto con las precarias condiciones de la economía campesina y la orientación preferencial de las inversiones en irriga- ción, facilidades de crédito e insumos técnicos hacia la producción agropecuaria más próspera y orientada hacia el mercado exterior, fue- ron retroalimentando los graves desequilibrios del desarrollo regional y urbano del país entre 1940 y 1970. Orientación en la cual el gigan- tismo urbano en unas cuantas ciudades se vió crecientemente alimen- tado por fuertes corrientes migratorias de la población rural expulsada por la pobreza del campo.

En este contexto, entre 1940 y 1970 la población de México pasó de 19.649 a 49.050 millones. En tanto que la población urbana, es decir en localidades de 15 mil y más habitantes, se incrementó de 3.928 millo- nes, que equivalían al 20% de la población, a 22.004, 44.9% del total de ésta para la segunda fecha ~ i t a d a . ~

Empero, como decíamos, dicho proceso de urbanización fue suma- mente contrastante, pues según datos del Plan Nacional de Desarrollo Urbano 1977-1978, s6l0 tres áreas rnctropolitanas, las de las ciudades de México, Guadalajara y Monterrey, concentraban el 24.9% de la poblaci01i nacional; tres ciudades de 500 mil a un millón de habitantes, representaban el 2.9%; 30 ciudades de 100 mil a 500 mil habitantes comprendían el 11%; 33 de 50 mil a 100 mil habitantes, el 3%; 114 de 20 mil a 50 mil, e? 4.3% y 1,988 localidades de 2,500 a 20 mil habitan- tes rl 16.2%. Y si en el contesto urbano se advierte un notorio vacío de ciutiades medias, por otro lado, cn la parte inferior de la jerarquía de 10s asentarnientos humanos, el 37.7% restante de la población dpl país se hallaba dispersa en localidades menores de 2,500 habitantes.

Vistos estos contrastes desde la perspectiva económica y a nivel de entidad federativa, para 1975 el Distrito Federal y el Estado de México aportaron cerca del 44% del producto interno bruto del país, que sumado al 7% correspondiente al Estado de Nuevo León y al 4.8% del de Jalisco, donde se ubican, respectivamente, las áreas metropolita- nas de las ciudades de Monterrey y de Guadalajara, suman más del 55%, cabiendo hacer notar que estas metrópolis representan conjuntamente el 67.7% de la producción en la industria de transformación. En la es- cala descendiente, el Estado de Veracruz aportó el 6.5% del producto intrrno bruto del país; Sonora cl 3.6% Baja Califomia y Tamaulipas e? 3.4% y Sinaloa y Coahuila el 2.9%, cada una en ambos casos; Pue- bla el 2.3%, Michoacán el 2.25% y Guanajuato y Chihuahua 1.9%, res-

"uis Unikel y otros, El desarrollo urbano de México, Mkxico, El Colegio de México, 1976, p. 31.

pectivamente. Y finalmente, las siete entidades restantes, las más pobres dei conjunto, apenas co1:tribuytron con cifras inferiores al lc;, cada una, de dicho producto interno bruto.:

En lo que atañe a la distribución del ingreso familiar, aunque los datos disponibles registran entre 1968 y 1977 una ligera mejoría a favor de los sectores medios, aún muestran diferencias abismales entre los grupos so- ciales más privilegiados y los menos favorecidos. Así, en 1977 el 30% de las familias más pobres apenas percibieron el 6.52 del ingreso familiar disponible; el 50% de las familias el 38.39 y el 20% restante de ellas, el 55.08; pero de entre estas últimas el 3.4% más favorecido (alrededor de 500 mil familias) percibieron más del 25% de dicho ingreso familiar.'

Estos aspectos distributivos están estrechamente asociados con los con- trastes prevalecientes entre el medio rural y el medio urbano, pues, por ejemplo, mientras que el ingreso semestral promedio de los hogares ubi- cados en municipios de menos de 10 mil habitantes fue de sólo 11,809 piesos, el percibido por los hogares de las zonas metropolitanas de la Ciu- dad de México, Monterrey y Guadalajara, fue de 46,368 o sea cuatro veces mayor que el de aquéllos, advirtiéndose, en general, una relación entre d tamaño de la localidad y el nivel de las percepciones familiares. Así, además de los contrastes que acabamos de señalar, el ingreso semes- tral promedio de las localidades de 10,001 a 100 mil habitantes fue de 15,293 y en las de más de 100 mil, de 35,205 pesos.g

Por lo que toca a las cuestiones ocupacionales, entre 1950 y 1978 el subempleo, medido por ingresos menores al salario mínimo, pasó del 37.4% al 47.5% de la PEA del país, año este último en que el desempleo abierto alcanzó un 7%, superando las tasas observadas en décadas ante- riores que habían sido de algo menos o algo más del 3%.1° Y ello, en un cauce en que si bien el desempleo abierto se expresaba especialmente en los centras urbanos mayores, el mAs afectado en materia de siibempleo era el sector agropecuario que contribuía con aproximadamente dos terceras partes de la subocupación total. Empero, el subempleo, como principal problema ocupacional, se hallaba presente cn todas las ramas de actividad económica, y en cuanto a las ciudades, sobre todo en el comercio y los servicios diversos los que en conjunto aportaban alrededor del 20% de éste, pem también se hallaba en la industria de transforma-

Plan Nacional de Desarrollo Urbano 1977-1978, México, Comisión Nacio- nal de Desarrollo Urbano, t. 1, pp. 21-22 y 29.

8 Programa Nacional de Empleo, 1980182, México, Comisión Consultiva del Empleo, Secretaría del Trabajo y P. S.: 1979, vol. I, pp. 7 y 55.

9 La distribución del ingreso y el gasto familiar en Mkxico, México, Secretaría de Programación y Presupuesto, 1979, pp. 20 y 39.

10 Programa Nacional de Empleo 1980/82 , Presentación Resumida, p. 9.

ción con aproximadamente el lo%, dada la heterogeneidad de los mer- cados de trabajo resultante de la orientación y dinámica del aparato productivo.

Los estudios disponibles muestran que al menos desde 1960 hasta 1977, más del 60% de las familias del sector agrícola mantuvieron sus ingresos por debajo del salario mínimo, en un contexto en que más de 3 millones eran campesinos sin tierras y en que la peor parte tocaba a los jornaleros de dicho sector. Y en qur, dada la heterogeneidad estructural caracterís- tica de la aqricultura mexicana, si bien un níimero reducido de predios tenían alta productividad y otro estrato se encontraba en condiciones in- termedia,, el 78% de las unidades productivas se hallaban en condicio- nes de infrasubsistencia y subsistencia.ll

Estos hechos explican en parte importante, por un lado, el elevado crecimiento social de la población de las ciudades y regiones de mayor desarrollo a través de las consiguientes migraciones del campo. Y por otro lado, la a<guda problemática interna aún de las ciudades más prós- peras, tanto en materia de empleo, como en lo que toca a infraestruc- tura y servicios de consumo colectivo socialmente necesarios.

Por lo pronto, se calcula que entre 1950 v 1970 la migración interna en el país ascendió a cuatro y medio millones de habitantes, y que en 1974, de cada 100 personas que incrementaron la población rural, 57 emigraron a las ciudades, donde la insuficiencia de ocupación productiva deter- minó que muchos de tales migrantes pasen a engrosar el volumen de la llamada informalidad urbana ii ocupación infornial.l9egún se advirtió en encuesta realizada a fines de los años setenta, el 37.1% de ocho millo- nes de trabajadores encuestados, se ~ncontraba en tal caso -más de la tercera parte del total de obreros y empleados asalariados, y más de las dos terceras partes de la suma de los trabajadores por cuenta propia.13

Esto esplica los fenómenos de desarticulación de las ciudades y de des- bordamiento y desorden urbano a que antes aludimos, piies sin defecto de que en la dinrímica del desarrollo desigual las mayores inversiones y disponibilidades de servicios como agua potable, drenaje y alcantarillado, salud, educacibn, recreación v espaicimiento, tiendan a concentrarse en las principales. su expansión siempre \ a por detrás de las necesidades que plantea el incremento demográfico )- la escasa capacidad económica de la población para contribuir a su ampliacihn y mantenimiento.

I 1 Programa Nacional del Empleo, t. 1. o@. cit., pp. 45-46 y 76. l2 Este concepto se entiende corno una inserción irregular en la ocupación que

incluye carencias e insiificiencias con respecto al salario mínimo, a la estabilidad en el empleo y a la orcanización sindical: al acceso a la seguridad social o a la atención médica. etcétera. a lo que se agrega la precariedad de medios de pro- ducción y de acceso al crPdito para los trabajadores por cuenta propia.

1 3 Procrania Nacional r lp l Enzpleo, op. cit . pp. 32 y 4?.

En fin, es en ese periodo durante el cual, a través de un vigoroso esti- mulo a la industrialización sustitutiva, el país se transforma de una socie- dad fundamentalmente agrícola y con ciertos resabios semifeudales, en una de carácter urbano-industrial, lo cual indudablemente también con- lleia modificaciones y logros importantes en lo institucional, lo econó- mico y social, a través de un proGeso mucho más rico y matizado que los rasgos antes señalados. Por ejemplo, el apoyo a la industrialización se tra- dujo en la creación de una infraestructura industrial, de una vasta red carretera y de comunicaciones aéreas, de una amplia red telefónica y de medios de comunicación, etcétera. En tanto que en la agricultura, aun- que como lo indicamos, constituyó un proceso muy desigualitario, se cons- truyeron grandes obras de irrigación, se incrementaron las superficies cul- tivables y, al menos para algunos, se aumentaron las disponibilidades de crédito y fertilizantes. Asimismo, se moderniza la composición de la estructura ocupacional y e í perfil educativo, a la vez que aumenta el número de mexicanos que forman parte de los estratos medios.

Al paso del tiempo, sin embargo, la insuficiencia de metas cualitativas habría de traducirse, insistiendo en lo antes dicho, en la acentuación de la dependencia financiera, tecnológica y alirnentaria, a la par que se agudizó el problema de la falta de integración de la planta industrial, su insuficiencia de competitividad internacional y su divorcio, al inte- rior del país, de la producción de bienes básicos para la población ma- yoritaria, correlativamente a que se agravaron o surgieron estrangulamien- tos en varios sectores clave. Asimismo, se hizo más patente, también, la ineficiencia e inequidad del sistema comercial; se acentuó la concentra- ción personal, sectorial y regional del ingreso; se hicieron más evidentes las deficiencias del ahorro público; y el aparato burocrático dejó de corresponder a las necesidades reales del país.

Empero, de este complejo y vasto contexto únicamente hemos querido dramatizar, con fines de referencia general, algunas de las tendencias globales de especial impacto en el proceso de desarrollo urbano y regio- nal entre 1940 y 1970, y en particular, en el fenómeno de metropolización de la ciudad de México al que nos referimos en el siguiente apartado.14

Con todo, para finalizar este punto cabe htrcer unos cuantos señala- mientos con respecto a los aííos más recientes, ya que si bien las contra- dicciones económicas y sociales generadas en el lapso indicado llegan a su punto álgido en la década anterior y se prolongan hacia adelante en un2 inercia difícil de frenar, a partir de 1970 van surgiendo nuevos he- chos e introduciéndose cambios tendientes a enfrentar la aguda proble- mática acumulada.

14 Para un mayor abundamiento en este tema consúltese: Ángel Bassols Batalla, México: Formación de Regiones Económicas, México, IIEc., UNAM, 1979.

Así, independientemente de los resultados realmente obtenidos, en el sexenio presidencial de Luis Echeverría (1970-1976), se rechaza de- clarativamente la estrategia anterior y empieza a intentarse un nuevo patrón que es calificado en esos años como de "desarrollo conzpartidn".

Según éste, se enfati-, por un lado, en cuestionrs como crecimiento económico con redistribución del ingreso, expansión del empleo y eleva- ciGn de los niveles de vida de la población, así como de su participación social y política. Y por otro lado, en el mayor control de la inversión ex- tranjera; en el fortalecimiento de la empresa nacional y en una mayor independencia económica con respecto al exterior; en la necesidad de abandonar el pmteccionismo industrial excesivo; en la recuperación del papel del Estado en la conducción del proceso de desenvolvimiento mediante una mayor captación fiscal y en el saneamiento interno de la economía del sector público y de sus empresas, así como en una acción más eficaz en áreas que como las de energéticos, acero, fertilizantes y producción agrícola, han sido tradicionalmente responsabilidad de la actividad estatal, etcétera. Y para lo que interesa aquí poner de relieve, se plantean cambios en la política demográfica y de asentamientos huma- nos y nuevas orientaciones en la política de desarrollo regional, con fi- nes a hacer frente a los agudos desequilibrios territoriales, económicos y sociales.15 Al respecto, la Ley General de Población (1974), y sobre todo la Ley General de Asentarnientos I-Iumanos (1976), prevén la es- tructuración de un sistema de planificación urbana para lograr un desa- rrollo más racional de las ciudades en su interior y en el ámbito nacional.

Sin embargo, en dichos años México enfrenta una crisis económica y financiera asociada a las recesiones de la economía internacional, pero determinada en gran medida por factores internos, misma en la cual se prodiice la devaluación del peso de 1976. Así, entre 1974 y 1975 la eco- nomía mexicana experimenta un colapso, a cuyos efectos se suma el im- pacto de la devaluación del peso de un año después, lapso en que el pro- ducto interno bruto sólo crece, según datos del Banco de México, al 5.9% 4.2% y 1.7%, respectivamente. Precisamente,"según se considera, es por estas fechas, sobre todo a finales de 1976, cuando se manifiesta interna- mente en toda su crudeza, el agotamiento de la estrategia anterior, fase en que la inflación y la recesión combinadas elcpresan la crisis. Pero es ~ i m i s m o en este sexenio cuando se inicia, a partir de 1973-1974, el descubrimiento de nuevos e importantes yacimientos petrolíferos, que permiten asomarse a perspectivas muy prometedoras para cl desarrollo económico f~ituro del país.

l5 Para una apreciación más pormenorizada del tema, cf: Gloria González Sa- lazar; Aspectos recientes del desar70110 social d e México, o p . cit. , pp. 145-213.

De este modo, en el sexenio presidencial de José López Portillo, iniciado el primero de diciembre de 1976, figura ya, en forma definida, la posi- bilidad de reorientar los patrones de desarrollo económico mediante un sistema de planeación apoyándose en la nueva riqueza petrolera por la cual, dada su cuantía, México ha pasado a convertirse en uno de los principales países del mundo poseedores de este energético. Toda vez que estos descubrimientos coinciden con la crisis mundial del petróleo y con la octuplicación de los precios de este energético, lo cual ofrece a México una coyuntura rnuy favorable para la obtención de gran canti- dad de divisas.

Sobre esta base, los esfuerzos más serios y sistemáticos emprendidos hasta ahora en MCxico para instaurar un sistema nacional de planeación, se han realizado en el régimen presidencial de José López Portillo. Aun- que ello, obviamente, sin defecto de que dichos esfuerzos asimilen expe- riencias anteriore?, gran parte de las cuales han sido recogidas en los actuales instrumentos de planeación.

En este cauce, dicho régimen promueve una reforma social que in- tegra tres vertientes básicas: 1,a Reforma Política, la Reforma Adrni- nistrativa y la Reforma Económica. La primera, con fines a ensanchar las bases del sistema político, mediante la apertura participativa a todas las corrientes ideológicas y de opinión; y la segunda, encaminada a ino- dernizar y adecuar la administración pública a las necesidades de la planeación e imbuirle una mayor capacidad para servir a los propósitos del desarrollo integral.

Por su parte. la Reforma Económica integró la Alianza Nacionai. Po- pular y Democrjtica para la Producción y, según propjsitos declarados, se expresa en una estrategia para el cambio estructural y la modernización del país orientada fundamentalmente hacia la creación de empleos y a la mejor combinación posible de los objetivos cuantitativos con los cuali- tativos. Es decir, a la obtenci6n de un sistema productivo eficaz y rficien- te que permita un crecimiento alto y sostenido en que quede ~aiailtizada una mejor distribuci6n sectorial, ~~eográfica y social de sus beneficio;, así oomo una mayor i~idependencia nacional.

Para el efecto se definirron tres etapas bianuales en la estrategia socio- económica: " . la de superación de la crisis en sus aspectos más ac~idos; la de consolidación de la economía; y la de acceso a un crecimiento alto, sostenido, cua1itat;bamente diferente y con inflación controlada y decre- ciente, manteniendo el respeto a las libertades públicas".16 En este riiarco se definieron dos prior ida de^: el estímulo al sector aqropecuario para

16 Plan Global de Desarrollo, 1980/1982, Resumen, México, Secretaría de Pro- gramación y Presiipuesto, 1980 (Siiplemento de prensa), p. 5.

satisfacer la de~nanda de alizientos, los que se lian co~ivertido cada vez más en arma de presión en el mercado internacional, por parte del capi- talisno hegemónico. Y el de energéticos, como "un rccurso nuevo para administrar la crisis y una oportunidad para imprimir transformaciones profundas en la sociedad".17

A partir de este esquema gubernamental, entre 1977 y 1980 se fue- ron formulando planes sectoriales y estatales que culminaron, en este Ú1- timo año, en el Plan Global de Desarrollo 1980-1982, como parte de un proceso que continúa a lo largo del sesenio.

Pueden mencionarse, entre los planes y programas sectoriales o sobre aspectos específicos, los planes anuales del sector agropecuario y forestal y la estrategia denominada Sistema Aliinentario Mexicano (SAM) ; el Plan ?.:acional de Desarrollo Pesquero; el Plan de Agroindustrias; El Plan Nacional de Desarrollo Industrial; el Plan Nacional de Ciencia y Tec- nología; el Plan Nacional de Turismo, etcétera; así como el Programa Nacional del Emsleo; el Programa Nacional de Planificación Familiar; el Programa Nacional de Vivienda y el Plan Nacional de Educación.

Procede mencionar aquí en especial, por su importancia en nuestro estudio, el Plan Nacional de Desarrollo Urbano. De éste se derivan pla- nes de desarrollo urbano de cada una de las entidades federativas de la República Mexicana y de sus municipios, así como planes de desarrollo urbano para regiones y para zonas conurbadas. La planeación urbana se propone lograr, junto con los demás instrumentos, una mejor combina- ción entre las metas de crecimiento económico y las de generación de empleos y de una más racional distribución geográfica y social de sus beneficios. Introduce, asimismo, la dimensión relativa al medio ambien- te, cuyos aspectos específicos se desarrollan más pormenorizadamente en ecoplanes por separado también a nivel estatal, municipal y por zonas y regiones.

Por su parte, el Plan Global de Desarrollo 1980-1982, como su nombre lo indica, integra los linearnientos generales d e la estrategia política y socioeconómica adoptada. Comprende por tanto, interrelacionándolos, los diversos aspectos sectoriales y específicos que, en forma más pome- norizada, están recogidos en los planes y programas concretos formulados antes o simultáneamente al mismo. Constituye, así, a la vez que un es- fueno de sistematización de las experiencias logradas en la planeación sectorial y estatal, un avance importante hacia la integración del Sis- tema Nacional de Planeación.

lí Loc. cit.

Empero, vencer la inercia del pasado es una tarea de gran envergadura y el desarrollo urbano y regional equilibrado es una meta lejana de al- canzar. Por lo pronto, según datos obtenidos por el Sistema de Cuentas Nacionales, del Producto Interno Bruto generado en 1980 -que ascen- dió a 4 billones 276 mil millones de pesos-, las mayores contribuciones correspondieron al Distrito Federal con 25.1%, al Estado de México con 9.8%, al de Jalisco con 6.5% al de Veracruz con 6.1%, y al de Nuevo León con 5.9%. En un segundo grupo, cuya contribución fluctúa entre 3.5% y 2.2%, se encuentran los estados de Tamaulipas, Guanajuato, Coahuila, Puebla, Tabasco, Chihuahua, Chiapas, Michoacán, Sonora, Sinaloa y Baja California Norte.lB Con menor grado de participación en el PIB -entre 1.7% y 1.2%-,

figuran Guerrero, Hidalgo, Durango, Oaxaca, San Luis Potosí, hlorelos y Yucatán. Y por último, ea la base de la escala, aparecen nueve entidades federativas cuya participación en el PIB de 1980 fue inferior al 1%, a sa- ber, Querétaro, Nayarit, Zacatecas, Aguascalientes, Colirna, Campeche, Tlaxcala, Baja California Sur y Quintana Roo.

Y en síntesis, sin considerar situaciones intermedias, en 1980 cinco entidades aportaban el 53.4% del PIB, en tanto que la contribución de las nueve entidades con menor capacidad de generación económica fue, m conjunto, inferior al 6%.

En 1980 el PIB per Cúpita en el país ascendió a 63,466 pesm, y mien- tras el Distrito Federal, Tabasco y Nuevo León registraron cifras por tal concepto superiores a la media en más de %O%, 70% y 60%, respectiva- mente, 21 entidades, con distintos grados de aproximación, estuvieron poi debajo de ella. De las entidades en este último caso, los menores índices de producto interno bruto por persona se registraron en Puebla (38 588 pesos) ; Tlaxcala (35 289) ; h1iclioacán (34 449) ; San Luis Potosi (33 413) ; Zacatecas (27 762) ; y Oaxaca (23 717 pesos).

En cuanto al PIB por sectores de actividad económica, considerando únicamente tres grandes ejemplos, en el sector agropecuario (agricultura, ganadería, silvicultura y pesca), los estados más importantes fueron Ja- lisco, que aportó 9.3%; Sinaloa, 7.1%; hlichoacán, también 7.1%; Ve- racruz, 6.4%; Sonora, 5.7%; Chiapas, 5.3% y el Estado de MGxico 5.1%. O sea, que siete entidades contribuyeron conjuntamente con 46% del PIB generado en 1980 en el sector agropecuario.

En el sector de la industria manufacturera, las mayores aportaciones al PIB de esta actividad correspondieron al Distrito Federal, al Estado de México y al de Xuevo I,eón, las que con notorio predominio de las dos

El Mercado de Valorer, NAFINS.4, Añc> XI,II, Núm. 5, febrero 1 de 1982. pp. 113-1 15.

primeras representan en conjunto 53.75; del total. También destacan las contribuciones realizadas por Jalisco que generó 6.9% del PIB industrial del país; Veracruz, 5.l%, y Puebla, 3.3%, con lo que resulta que sólo seis entidades contribuyeron con 71% del total nacional por tal concep- to.

En lo que se refiere al PIB generado por las actividades económicas terciarias, los datos de la citada fuente los agrupan en dos sectores. Uno, el de distribución, que incluye los servicios de comercio, restaurantes, hoteles, transportes, almacenamiento y comunicaciones. Y otro sector denominado como "resto de los servicios", que comprende las activida- des financieras, los rubros de seguros y bienes inmuebles, y los servicios comunales, sociales y personales.

Las entidades más sobresalientes por su pa:ticipación en el PIE del sector de distribución fueron el Distrito Federal, el Estado de México y el de Jalisco, con 43.7% entre los tres, seguidos por los de Veracruz, Nuevo León, Chihuahua y Puebla, siendo la contribución conjunta de estas 7 entidades del orden del 61.5% del total nacional en esta rama.

En lo que atañe al sector del "resto de los servicios", la contribución más alta se registró también en el Distrito Federal, mostrando en éste una preeminencia aún mayor que en los dos antes señalados. Destacan, también en este rubro, el Estado de México con 8.1%; Jalisco con 5.9%; Nuevo León con 5.3% > Veracruz con 4.6%. Sector éste en el que 59.4y0 del PIB generado corresponde únicamente a cinco entidades.

Ahora bien, volviendo a lo que decíamos unos párrafos atrás, dicho régimen pudo contar para !a instrumentación de su estrategia con una coyuntura sumamente favorable, merced a la cual logró superarse la crisis. En 1977 el PIB creció al 3.2% con respecto al ínfimo l.iyó registrado en 1976, y en 1978 se inicia una franca recuperación de la economía, ario a partir del cual la tasa de crecimiento fue hasta 1981, de más de 8% anual. Durante estos cuatro años el empleo crece aproxi- madamente al 5.6% anual y en particular *en la industria manufactu- rera d 6.37¿, como resultado de la expansión económica y del dinamismo imprimido a la generacihn de puestos de trabajo en las actividades prio- r i t a r i a ~ . ~ ~

Las tendencias a la indeseable petrolización de la economía son motivo de preocupación para muchos estudiosos de la materia, pero es induda- ble que se logra aprovechar la circunstancia propicia que se ofrece a Mé-

19 V Infornie de Gobierno de José López Portillo, El Día, Suplemento núm. 75 de Testimonios y Docurnentos, 2 de septiembre de 1981 y "Datos de un DOCU- mento de la Oficina de Asesores de la Presidencia de la República", UnomásUno, 15 de enero de 1982.

xico en el marco de la crisis mundial de energéticos. Aunque ello, con las limitaciones que el subdesarrollo y la dependencia imponen al procc- so de acumulaciCIn de capital en el país.2o

Durante dicho lapso, sin embargo, como síntoma de que la crisis con- tinúa latente, sigue y se acentúa el proceso inflacionario, aumenta el déficit de la balanza en cnenta corriente, se observan crecientes déficits del sector público en su gasto, se acrecienta el endeudamiento externo etcétera. Y en suma, se hace evidente la persistencia de los desequilibrios internos que el país padece y el liccho de que se halla inmerso en un contexto internacional en el que desde hace años está presente una com- pleja combinación de las crisis cíclicas propias del capitalismo, con la crisis general del sistema.

De este modo, al acentuarse la crisis global del sistema capitalista a últimas fechas, sobre todo -en los países altamente desarrollados y gran- des consumidores de petróleo, la consiguiente baja de la demanda de éste afectará a los países productores. Toda vez que en ello estdii presentes otros dos factores importantes: cl hecho de que en el pasado se hicie- ron fuertes compras para las reservas estratégicas de las grandes poten- cias y que se han venido creando condiciones para la sustitución del pe- tróleo. En este marco, cuando la crisis global se impone a la crisis de energéticos, ésta se deja sentir en México haciéndole perder ingresos, pues desde mediados de 1981 el gobierno se ve obligado a bajar varias veces el precio del petróleo.

En 1981 se acelera la dolarizaciún del sistema bancario mexicano y la salida de capital para inversibn en el extranjero, así como el gasto de di- visas por turismo y consumo conspicuo en el exterior. Fenómeno que $e %asocia, por una parte, a que la confianza interna y externa depositada en el gobierno de López Portillo se funda en gran medida en el hecho de que México es un país muy favorecido por la crisis energética, y por la otra, a que el auge petrolero se tradujo en una notable concentración del ingreso, fase en que la concentración de capital se da a escalas nun- ca vistas.

Así, vuelve a reavivarse la amenaza de crisis al impacto de la recesión internacional, pero determinada en buena medida por factores internos y se produce la devaluación del peso en febrero de 1982, cuyo impacto,

-0 Cf. a propósito del tema, entre otros, Arturo Bonilla, Ángel Bassols y Artu- ro Ortiz en Petróleo y energéticos, Problemas del Desarrollo, IIEc, UNAM, núm. 37, febrero-abril de 1979. También: Gerardo M. Bueno, "Petróleo y planes de desarrollo en México", y Roberto Gutiérrez R., "Cambios de matiz en la estra- tegia económica de México", en Comercio Exterior, vol. 31 , núm. 8, agosto de 198 1, pp. 83 1-840 y 864-875, respectivamente.

a un iiics de distancia, aún no puede evaluarse. Ello, desde luego, no quiere decir que el país vaya a la catástrofe. México se ha beneficiado grandemente con su riqueza petrolera y continuá haciéndolo, aunque en menor grado. Pero es de preverse una reducción del crecimiento econó- mico con respecto a los cuatro años inmediatos anteriores y la instau- ración de medidas de política económica de austeridad y, consecuente- mente, afectaciones cn la realización de los planes y programas guberna- mentales e impactos sociales negativos.

Sufre así un revés la estrategia socioeconómica del régimen señalada páginas atrás; pero aunque ésta no se cumple en todo su optimismo, se ha logrado dar un impulso enorme a la planta productiva del país, a la par que en esta fase se consolida y se afirma la necesidad de la pla- nificación y se realizan avances importantes.

En fin, sin otra pretensión que enmarcar con estas someras observa- ciones el tema central de nuestro estudio, a lo largo de las siguientes pá- ginas pasamos a considerar la problemática del Distrito Federal en el marco de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México y los instru- mentos de planeación para enfrentarla.

El Distrito Federal se encuentra asentado en el suroeste de la Cuenca del Valle de México localizada en el extremo sur de la Mesa Central. Esta cuenca tiene una superficie de 9,600 km2, de los cuales 50% perte- necen al Estado de México; 26% al de Hidalgo; 14% al Distrito Fe- deral; 9% al Estado de Tlaxcala y 1% al Estado de Puebla.

El Distrito Federal colinda al norte, este y oeste con el Estado de Mé- xico y al sur con el Estado de Morelos. Su altitud es de 2 240 metros so- bre el nivel del mar en la parte que correspondió a la circuscripción anterior de la ciudad de México y el punto más alto de su territorio es el del cerro del Ajusco, a 3 950 metros sobre el nivel del mar.

Como es sabido, la ciudad de México, co&-uída sobre las ruinas de la Gran Tenochtitlán, capital del Imperio Azteca, ejerció igual función para la Nueva España durante la Colonia y ha sido la capital de Mé- xico desde su independencia política hasta nuestros días. Por su p t e , el Distrito Federal, del que forma parte la ciudad de Mkxico, fue creado, de acuerdo con la Constitución de 1824, por decreto de 18 de noviembre del mismo año, y se le determinó una superficie de aproximadamente 2 11 km2 trazada en un círculo que tenía como centro la plaza mayor de dicha ciudad a la que se le asignó la residencia de los Supremos Poderes de la Federación. A través del tiempo la superficie del Distrito Federal fue aumentado hasta lIegar a 1483 km2, en 1898, cifra que actualmente

es de 1499 km2, según el censo de población y de 1 503 km2 de acuerdo con el Plan de Desarrollo Urbano de esta entidad.

La Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal de 1941, se- ñala que la ciudad de México es la capital del Distrito Federal y, por ende, la de los Estados Unidos hlexicanos. Sin considerar pormenores, hasta diciembre de 1970 el Distrito Federal se hallaba integrado por doce delegaciones políticas: Azcapotzalco, Cbyoacán, Cuajimalpa de Morelos, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Alvaro Obregón, Tlahuac, Tlalpan, y Xochimilco, así como por la ciudad de México circunscrita en una superficie de 137.76 km2, la que se consideraba como una delegación más.

Esta situación fue modificada por la Ley Orginica del Distrito Fede- ral de 29 de diciembre de 1970 que crea una nueva división política por la cual se establece que dicha entidad se integra por dieciséis delegacio- nes, las doce antes seíialadas y cuatro más que se crean sobre la superfi- cie que ocupaba la anterior ciudad de México, y que reciben los nombres, respectivamente, de: Cuauthémoc, Venustiano Carranza, Miguel Hi- dalgo y Benito Juárez. Según se especificó en dicha Ley, la ciudad de México, capital de los Estados Unidos hlexicanos, coincide territorial- mente con el Distrito Federal.

La nueva Ley Orgánica del Distrito Federal, de 29 de diciembre de 1978, conserva igual división política interna, introduciendo, sin embar- go, algunas modificaciones de otra índole para facilitar su administra- ción de acuerdo con sus dimensiones y características actuales.

Ahora bien, las modificaciones antes señaladas en la divisiGn política interna del Distrito Federal, responden a su crecimiento de~no~gráfico y a su desarrollo urbano. Empero, aunque el Distrito Federal constituye una entidad territorial, cuyos límites políticos y administrativos están clara- mente definidos, el proceso de metropolización experimentado por la ciudad de México implica, por su misma naturaleza, que éstos han sido excedidos. O sea, que su zona metropolitana se ha desarrollado en las filtirnas décadas no sólo hasta abarcar la superficie total del Distrito Fe- deral, sino absorbiendo municipios circunvecinos del Estado de México. De esta manera, si bien en algunos aspectos de la problemática generada en este proceso nos refriimos en particular al Distrito Federal, en otros más los considerarnos en el marco de la ZMCM en su conjiinto.

1. Dinrimicn de crecimiento

Desde sus orígenes, la ciudad de México ha experimentado una conti- nua expansión y ha sido el primer centro económico, político y cultural del país; sin embargo, no es sino hasta ya avanzado este sislo, en particu-

lar a partir de 1940, al cobrar auge el proceso de industrialización, en que se configura y acelera su expansión metropolitana.

La Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM), tenía, en 1940, una población de 1.8 millones, en 1950, de 3.1 millones y para 1970, de 8.8 millones, estimándose que para 1978, alcanzó cerca de 10s 14 millones de habitantes, de los cuales, aproximadamente el 70%, corresponde al Distrito Federal y el resto a 12 municipios conurbados del Estado de México. Como puede apreciarse en el cuadro núm. 1, la re- presentación de la población de la ZMCM, con respecto al total nacional, pasó de más del 9% en 1940 a más del 17% en 1970 y se calcula que para 1978 excede al 20% de ella.

Esto es así, porque la ZMCM ha experimentado, entre 1940 y 1970, una acelerada tasa de crecimiento demográfico superior a la tasa pro- medio general del país. Entre 1940 y 1950 la población del país crecía al 2.7%, en tanto que la de la ZMCM lo hacía al 5.6%, proporción que se mantuvo más o menos similar en la siguiente década. Entre 1960-1970 el país tuvo un crecimiento demográfico de 3.4% promedio anual, y la ZMCM de 5.476, estimándose que en años recientes mantiene un dina- mismo similar mientras que la tasa nacional ha descendido ligeramente. En este espectacular incremeto demográfico, cabe recalcarlo, ha tenido una gran importancia la migración, cuya aportación fue del 68% en la primera década señalada, y si bien disminuyó al 30% en la siguiente, vuelve a ascender al 42% entre 1960 y 1970 y se calcula que de 1970 a 1976 ha sido del 50%.21

Estos fenómenos de crecimiento demográfico van acompañados de la expansión espacial de la metrópoli que registra varias fases. Dicho grosso modo, hasta 1930 el 98% de la población residia sobre la superficie de 137.76 km2, que entonces definía a la ciudad de México y sólo un 2% habitaba en las delegaciones de Coyoacán y Azcapotzalco. Entre 1940 y 1950, cuando se acelera el ritmo de urbanización, se inicia la descon- centración de la ciudad central hacia su periferia, pero, hasta el segundo año indicado, dicha expansión se desarrolla básicamente sobre el terri- torio del propio Distrito Federal, y avanza sobre sus delegaciones Coyoa- cán, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Alvaro Obregón y Azcapotzalco. Pero aunque ya para entonces había integrado, fuera de sus límites políticos-administrativos a algunos muni- cipios colindantes del Estado de México, éstos representaban menos del 5% de la población de dicha zona.

21 Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federat, o#. cit., pp. 47-48, 50 y 76.

35

Para 1960, la ZMCM incluía, excepto las delegaciones de Milpa Alta y Tláhuac, casi todo el Distrito Federal, así como los municipios de Nau- calpan, Tlalnepantla, Ecatepec y Chimalhuacán del Estado de México. Entre 1960 y 1970 es absorbida también la delegación de Tláhuac del Distrito Federal, lapso en que incorpora, además de los antes señalados, los municipios de Coacalco, Cuautitlán, Cuautitlán Izcalli, Huixquilucan, Nezahualcóyotl, Tultitlán, Zaragoza y la Paz.22

Para 1979 la ZAICM constituye una unidad espacial definida por el área territorial correspondiente a las 16 delegaciones del Distrito Federal y a los doce municipios cmurbados del Estado de México arriba indicados. Misma que ocupa una extensión total de 2 396 km2, con un área urbana próxima a los 1 000 km2 y con una densidad promedio de 5 615 habitan- tes por kilómeto cuadrado. Entendiendo por área urbana una superficie territorial en forma de usos urbanos y con continuidad físico espacial.23

En resumen, el arribo a la situación descrita en el párrafo anterior, registra tres periodos desde principios de siglo hasta la fecha: el primero hasta 1930, el segundo de 1930 a 1950 y d tercero de 1950 hasta nuestros días.'4

En el primer período la ciudad de México se reducía prácticamente a su circunscripción anterior (actuales delegaciones Cuauthémoc, Venus- tiano Carranza, Miguel Hidalgo y Benito Juárez), lapso en el que regis- tró tasas de crecimiento demográfico superiores a las de las delegacio- nes que la rodean.

'' Luis Unikel y otros, El desarrollo urbano de México, México, El Colegio de México, 1976, pp. 134-137 .

' 3 Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, op. cit., pp. 23 y 60. Este proceso implica la expansión del área urbana y de la zona metropolita-

na, respectivamente, conceptos que se aceptan como diferentes. El área urbana es el área habitada o urbanizada, con usos del suelo de naturaleza urbana (no agrícola) y que, partiendo de un núcleo central, presenta continuidad física. Esta envolvente urbana, salvo excepciones, no coincide con el límite político-adminis- trativo de la ciudad, lo cual ocurre como fenómeno generalizado en el mundo, que tiende a hacerse cada vez más notorio. La zona metropolitana de una ciudad es la extensión territorial que incluye a la ciudad central y a las unidades político- administrativas contiguas a ésta (o a otras unidades pertenecientes a la mencio- nada zona metropolitana) que tienen características metropolitanas (por ejemplo, sitios de trabajo y lugares de residencia de trabajadores dedicados a actividades no agrícolas) y que mantienen una interrelación socioeconórnica directa, constante y de cierta magnitud con la ciudad central (o con el área urbana). O sea, que Csta última, que es la que utilizamos en este trabajo, constituye una envolvente del área urbana, la que se define, tomando en cuenta los factores señalados, fundamental- mente con base a criterios políticos-administrativos. Cf. Luis Unikel, La Dinámica del Crecimiento de la Ciudad de México, México, Fundación para Estudios de la Población, A. C., 1972, pp. 5 y 8.

24 Luis Unikel y otros, El desarrollo urbano de México, op. cit., pp. 136-138.

En el segundo período, a partir de 1930, las delegaciones periféricas crecieron más rápidamente que la ciudad central, sobre todo de 1940 a 1950, cuando las tasas de crecimiento fueron las mayores registradas en lo que va de este siglo. En este decenio se inició la desconcentración de comercios y servicios del centro hacia la periferia inmediata de la ciu- dad, acelerando el crecimiento demográfico de las delegaciones del Distrito Federal y realizando algunos avances hacia el Estado de Méxi- co. Con todo, pese a dicho fenómeno y a la aceleración que tuvieron los procesos de expansión industrial y habitacional, uno básicamente hacia el sur y sureste del Distrito Federal, y otro hacia la parte norte del mismo, la expansión urbana se estaba desarrollando casi exclusivamente en dicha entidad.

El tercer período, de 1930 a la fecha, constituye el lapso en el cual la metrópoili rebasa los límites del Distrito Federal para penetrar noto- riamente, en lo físico y lo demográfico, en el Estado de México, en cuyos municipios colindantes, empezando por Naucalpan, Ecatepec y Tlalne- pantla, se registra una rápida exansión industrial y habitacional, a cuyo impacto, sobre todo a partir de la década de 1960-1970, la tasa de cre- cimiento demográfico es muy superior en los municipios conurbados que la registrada por el Distrito Federal y que la tasa promedio para la ZMCM. En efecto, entre 1950 y 1960 la ZMCM crecía a una tasa anual de 5.6% y entre 1960 y 1970 de 5.491, décadas en las que el Distrito Federal re- gistró 4.8% y 3.6%, respectivamente, mientras que las tasas de creci- miento demográfico en los municipios metropolitanos del Estado de Méxi- co fueron de 11.8% y 18.7% en uno y otro período.25 Esto explica el des- censo en la participación del Distrito Federal en la población total de la ZMCM, que de 93.3% en 1960, bajó al 79.5% en 1970 y al 70.3y0 en 1978. (cuadro núm. 1, y con respecto al crecimiento demográfico del Distrito Federal por delegaciones, cuadro núm. 2.) .

Este intenso crecimiento de la metrópoli implica diversos problemas .-7 i

socioeconómicos tanto en relación a cuestioqes interurbanas y regionales, / como de carácter intraurbano, sobre las cuales es necesario detenerse ' un poco.

2. La concentración económica en el marco general del pah.

Como ya se ha mencionado, el desarrollo industrial realizado en nuestro país, a partir de 1940 y, principalmente, de 1955 en adelante, ocurrió fundamentalmente en la ciudad de México y en unos cuantos centros urbanos adicionales -sobre todo en Guadalajara Monterrey-, que se consolidaron como principales centros regionales del país.

25 Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, op. cit., pp. 48-49.

EVOLUCION DE LA POBLACION DE LA ZONA METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE MEXICO

(Miles)

Unidades territoriales 1940 1950 1960 1970 1978

1. República Mexicana a

2. Distrito Federal 3. Zona metropolitana de la Ciudad

de México 4. Distrito Federal 5. Estado de México

2/1 3/ 1 4/3

FUENTES : a México Demográfico. CONAPO. 1978. b Estudio Demográfico. DDF y CM. 1975. c El Desarrollo Urbano de México, Unikel Luis. CM. 1976.

d Política Demográfica Regional. CONAPO. -- . No existen datos.

(Tomado del Plan de Desarroilo Urbano del Distrito Federal, op . cit., p. 129).

EVOLUCION DE LA POBLACION DEL DISTRITO FEDERAL POR DELEGACIONES

- -- - - - - - - -

Población Población Población Población Delegación 1950 % 1960 C'c 1970 '% 1978 %

- .. - Azcapotzalco 188,596 6.16 372,244 7.62 542,944 7.76 591,939 6.26 Coyoacán 68,952 2.25 156,603 3.20 319,794 4 37 579,281 6.13 Cuajimalpa 9,720 0.32 19,278 0.39 37,210 0.53 93,885 1 .O0 Gustavo A. Madero 290,826 9.5 1 701,333 14.35 1 724.536 17.50 1 785,386 18.88 Iztacalco 37,328 1.22 200,066 4.09 480,412 6.87 624,738 6.60 Iztapalapa 74,240 2.43 264,876 5.42 555,980 7.95 1 069,021 15.52 M. Contrelas 22,044 9.72 40,876 0.84 99,88 1 1.43 184,998 1.95 Milpa Alta 18,247 0.60 24,442 0.50 34,172 0.49 49,399 0.52 Alvaro Obregóii 125,771 4.1 1 274,923 5.63 501,856 7.17 906,25 1 9.58 Tláhuac 19,566 , 0.64 29,957 0.6 1 64,454 0.92 145,541 1.53 Tlalpan 32,902 1 .O8 70,552 1.26 119,079 1.70 223,912 2.37 Xochimilco 47,206 1.54 61,426 1.44 149,333 2.13 260,397 2.75 Benito Juárez 336,649 1 1 .O0 521,415 10.67 589,867 8.43 645,309 6.82 Cuauhtémoc 990,572 32.38 966,888 19.78 925,752 13.23 840,279 8.89 Miguel Hidalgo 420,716 13.75 612,428 12.53 604,623 8.64 634,338 6.71 V. Carranza 375 848 12.29 570.194 11.67 747.5 13 10.68 820,179 8.67

Distrito Federal 3 059,183 100.0 4 887,481 100.0 6 997,458 100.0 9 455,853 100.0

FUENTE: Plan Director para el Desnollo Urbano del Distrito Federal. Departamento del Distrito Federal. Colegio de México CCCD. 1975. (Tomado del Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, p. 130)

Las causas del predominio de la ciudad de México como unidad básica de producción secundaria y terciaria del país, son bien conocidas. Por una parte, el hecho de constituir, desde sus orígenes, el asiento del poder político; por otra, sus condiciones preexistentes de mercado, de dotación de infraestructura básica, de disponibilidad de mano de obra mejor ca- lificada, de servicios, trasportes y otras facilidades, que aseguraban la rentabilidad de las inversiones y su mayor aprovechamiento mediante la concentración industrial. Y, asimismo, la existencia de un grupo urbano capaz de influir poderosamente en la toma de decisiones políticas que favorecieran este lugar.

Una vez iniciado dicho proceso, habrían de actuar como factores que tendieron a retroalimentarlo, por una parte, la existencia de economías de aglomeración que favorecieron a ciertas empresas y ramas industria- les, de manera que las nuevas plantas de una sola empresa, o las plan- tas de una sola rama indusírial que estuvieron integradas horizontalmen- te, se localizaron unas cerca de otras. Y por la otra, el incentivo del mayor acceso al crédito y a los permisos de importación, debido a la elevada concentración en la ciudad de México de las instituciones bancarias y de las oficinas del Gobierno Fed~ral. Finalmente, habría de actuar, para los empresarios y administradores, el atractivo adicional de vivir en un centro urbano que ofrecía una amplia diversidad de servicios personales y de actividades culturales, sociales y de esparcimiento.

Empero, esto obedeció, en gran medida, a que la inversión pública, la política de subsidios y precios y la política agraria se aplicaron, sobre todo a partir de 1955, en beneficio de la actividad econbmica y de la pobla- ción de éste y otros grandes centros urbanos. Por ejemplo, entre 1959 y 1964 se aplicó en la ZMCM el 20.5% de la inversión píiblica federal (d 17.3% en el Distrito Federal y el 3.2% en el Estado de México), parti- cipación que aumentó al 25.470 entre 1965 y 1970. En lo relativo a la inversión federal en obras de bienestar social, el Distrito Federal reci- bió el 51.7y0 del total en el primer período y en el segundo, el 60.20/o.26

Estos hechos habrían de determinar la concentración y expansión del dominio socioeconómico y político de la ciudad de México, su calidad de polo de atracción para la migración interna y, finalmente, la aceleración de su proceso de metropolización.

La evolución del proceso dc concentración económica se pone de manifiesto si se considera que el Distrito Federal y el Estado de Mé-

28 Luis Unikel y Allan Lavell, "El problema urbano", en La Universidad Na- cional y los Problemas Nacionales, Colección Cincuentenario de la Autonomía de la Universidad Nacional de México, UNAM, vol. vrr, t. 11, pp. 266-267.

xico, que ya en 1940 representaban el 36.39% del producto interno bruto, pasaron al 41.15% en 1960, al 42.99% en 1970 y a casi el 44% en 197!iZ7

En 1950, cuando la expansión industrial hacia el Estado de México era todavía incipiente, d Distrito Federal concentraba, según datos censales, el 22% del total de establecimientos de la industria de transformación d d país y participaba con el 2570 del per,wnal ocupado, con el 22% de la producción y con el 16% del capital invertido en dicho sector. A la vez que en estos años se localizaba en dicha entidad más del 30010 de establecimientos de comercio y servicios.

Para 1965, en que el proceso de metropolización se halla muy avan- zado, la ZMCM particip6 con el 34.6% del total de establecimientos industriales, con el 46% del empleo industrial y con el 51.3% de la producción de dicho sector. En esta fecha, asimismo, absorbía el 48.5% de los 639 establecimientos privados más importantes del país, y de las 251 empresas extranjeras mayores, el 56.2% se localizaba en el Distrito Federal y el 25.1% en el Estado de

En 1970 la ZMCM registraba d 45.6% y el 50.6% del empleo y de la producción en la industria, respectivamente; así como el 35.3% y el 46.4% por iguales conceptos, en el comercio, y el 30% y el 57.3% en los servicios. En particular, en lo que se refiere a la industria, entre 1970 y 1975 el Distrito Federal y el Estado de México aumentaron su participación conjunta en el número de establecimientos, del 32.2% al 34.9%; del 45.6% al 46.7% en la PEA industrial, y del 50.6% al 52.1 %, en la producción manufact~rera.~~

Si se considera la representación en la fuerza de trabajo en su con- junto, que obviamente acompaña esta evolución de concentración eco- nómica, se advierte que en 1940 el 10.8% de la PEA nacional se hdlaba en esta área urbana, cifra que para 1970 se duplicó al pasar a 20.8%, calculándose que para 1978 es-de alrededor del 25%, de cuyo monto total 83% corresponde al Distrito Federal y 17% a los municipios metropolitanos del Estado de México. Así, su participación en todas las ramas de actividad no agrícola, excede el 30%, sobre todo, y muy por encima de dicho promedio, en los servicios y en la indu~tria.~O

27 Luis Unikel y otros, El desarrollo urbano de México, Op. cit., y Plan Na- cional de Desarrollo Urbano, Versión Abreviada, México SAHOP, SPP, mayo de 1978, p. 21.

28 Luis Unikel y Allan Lavell, "El problema urbano", op. cit., p. 266. 29 Ibidem. DD. 269 v 281. 30 Plan dé ~ e s a r r o l i o Urbano del Distrito Federal, op. cit., pp. 53-54.

Como se señala en otra fuente, la concentración económica de la ciudad de México y área metropolitana implica que ésta haya llegado a participar, en fechas recientes, con aproximadamente el 42% del producto interno bruto no agrícola nacional; que absorba el 48% de los ingresos brutos totales de la industria de transformación, el 52% en la rama de servicios, el 45.5% en el comercio, y el 60% del sector trans- porte. Al igual que ha llegado a concentrar el 68.3% del total del capital exhibido bancario; a otorgar el 77.3% de los préstamos hipotecarios y a realizar el 72% de las inversiones en acciones, bonos y val0res.5~

Para 1980, según datos dados a conocer por la Secretaría de Progra- mación y Presupuesto, el Distrito Federal participó con el 25.1% del PIB generado en dicho aÍío, y el Estado de México con el 9.8%: 34.9% en conjunto. En el producto manufacturero total correspondió a dichas entidades 28.2% y 18.10/9, respectivamente, en suma: 46.3%. En el producto de la rama de la construcción participaron con el 18.6% y 11.1% : 29.7%; en el de la electricidad con el 18.1% y 8.3% : 26.4%. Asimismo les correspondió el primer lugar en el sector de distribución (comercio, restaurantes, hoteles, transportes, almacenamiento y comuni- caciones) con 28% y 7.996, respectivamente: en suma 35.9%. Y en el sector de "resto de los servicios", el Distrito Federal participó con 35.5% y el Estado de México con 8.1%, o sea que entre ambos alcanzaron el 43.6% del PIB generado en el país por dicho sector. Para el mismo año de 1980, el producto per cápita nacional fue de 63 mil 466 pesos, y mientras numerosas entidades quedaron por debajo de la media, el Distrito Federal registró 114 mil 692 pesos por tal concepto.32

Esta macrocefalia implica grandes costos económicos y sociales tanto al interior de la propia metrópoli, a los que nos referimos en el siguiente punto, como de carácter urbano-regional. A nivel interurbano y regio- nal, por las posibilidades de desenvolvimiento negadas a otras ciudades y zonas con las consiguientes consecuencias sociogeográficas en la dis- paridad de ingresos y niveles de vida y sus efectos negativos para el desarrollo económico del país en su verdadera acepción.

Al respecto, cabe considerar que, dicha expansión econhica soste- nida, es financiada en parte sustancial por la provincia, ya que la con- centración de las actividades de mayor productividad atrae el capital formado en el interior del país. Esto ocurre en un cauce en que, mien- tras que la inversión por habitante en la ZMCM, sobrepasa más de

Miguel Massmacher, La ciudad de México, sus problema.r, presente, $asado Y futuro, DDF., Citado por Irma Manrique en "Estructura de la ciudad de M6- xico y su Area metropolitana", Atlas de la ciudad a e México, DDF (en prensa).

3a "Producto Interno Bruto por Entidad Federativa", op. cit., pp. 113-1 15.

diez veces a la efectuada por los gobiernos de los Estados más atrasados de México, el rendimiento social de dicha inversión en la metrópoli es a plazo muy largo y sus beneficios son mínimos para el resto del país. O sea, que la tasa urbana de formación de capital de la metrópoli parece reforzarse sin que favorezca el necesario proceso de industriali- zación y desarrollo del país, pero en cambio, aumenta el congestiona- miento y la problemática interna de la ZMCM.33

México tiene así, como otros países subdesarrolllados, el problema del gigantismo urbano a través, principalmente, de una sola ciudad, cuya preeminencia en el sistema es de tal magnitud que las decisiones que en ella se toman tienen repercusiones en todo el territorio nacional. De esta manera, en lo general, el país carece de una red urbana equilibrada en que las distintas ciudades tengan una cierta continuidad jerárquica, y correlativamente mqestra una distancia abismal socimconómica y cultural entre las aglomeraciones urbanas y las zonas rurales. -

Empero, en México se suma a estos problemas un rasgo adicional que es útil mencionar para concluir este punto. A saber, el de la inadecuada distribución física de los centros urbanos según disponibilidades de recursos. L a mayor parte de la población en localidades mayores de 15 mil habitantes (71%), se halla asentada en el altiplano por encima de los 500 metros sobre el nivel del mar donde son menores los recursos acuíferos, energéticos, etcktera. También en el altiplano, pero única- mente entre los paralelos 18 y 22, es decir, entre Aguascalientes y Pue- bla, donde se ubican la ZMCM y la correspondiente a la ciudad de Gua- dabjara, se concentra el 60% de la población y el 80% de la activi- dad indu~tr ia l .~~ En particular, la ZMCM presenta problemas de ubi- caciGn con respecto a la magnitud que ha alcanzado, a los que más adelante nos referimos.

3. Acerca de los problemas intraurbanos de la ZMCM

Como es sabido, el crecimiento urbano lmplica ventajas desde dis- tintos ángulos, como resultado de la yustaposición de actividades econó- micas y de población. Por ejemplo, permite economías de escala en la industria, resultado de la integración de un mercado más vasto y de la correspondiente baja en los costos de diversos insumos y de los transportes. Así, bajo condiciones propicias, la aglmcración urbana genera economías que se derivan de la concentración espacial de acti- vidades heterogéneas que hasta ciertos niveles de aglomeración econó-

33 Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, op. cit., pp. 34-35. 34 Plan Nacional de Desarrollo Urbano, Versión Abreviada, México, SAHOP,

SPP. mayo de 1978, pp. 19-20.

mica y poblacional hacen posible no sólo ampliar la capacidad de pro- ducción de bienes y servicios, sino también incrementar la diversifica- ción y calidad productiva en ramas enteras de actividades. Y ello desde el ángulo sociopolítico, abre la perspectiva a amplias posibilidades de interacciones de este tipo y para el ejercicio de múltiples funciones.

Empero, cuando se exceden ciertos niveles óptimos de aglomera- ción -variables, desde luego, según el caso-, los beneficios se tornan decrecientes y se producen efectos negativos o deseconomías que cons- tituyen las fuerzas centrífugas que estimulan la dispersión de la ciudad hacia su periferia, tanto de las empresas económicas como de la po- blación. Esto genera complejas problemáticas, ya que dicho proceso se da en una intima intmelación entre la ciudad, su estructura social y el medio natural en que se ubica. O sea, que ello incluye tanto aspectos físicos como económicos, políticos y sociales relativos a la ciudad de que se trate y al país en que se desen~uelve .~~

Al respecto, la ciudad de México ha pasado ya de la fase de cen- tralización a la de dispersión hacia la periferia y empieza a encontrar limitantes a su crecimiento desde diversos ángulos.

En la medida en que se ha incrementado su población y se han pro- ducido los fenómenos antes dichos de descentralización hacia la peri- feria, la ZMCM se ha expandido físicamente en todas direcciones. Hacia el sur y el oeste se halla la aparente barrera de la Sierra del Ajusco y de las Cruces, las cuales, si bien han retardado la velocidad de la urba- nización, no la han impedido. En toda esta parte del Valle de México, el asentamiento humano ha avanzado devorando las áreas boscosas y pavimentando las zonas de recarga de los acuíferos del Valle. Por el este, la ciudad se ha extendido sobre el territorio del Estado de México en encmnes asentamientos, en gran parte precarios, de los cuales ciudad Nezahua!cóyotl es un ejemplo dramático. Hacia el norte, la mancha urbana encontró como obstáculo la Sierra de Guadalupe, la cual una vez bordeada, y habiendo ocupado sus faldas, continúa avanzando en esa dirección en donde, el terreno es plano, apoyándose en la autopista a Querétaro e incipientemente en la de Pachuca y Teotihuacan. Esta parte del Valle, aunque carece de bosques, posee zonas de a,giciiItura de riego que paulatinamente están siendo lotificadas, como ha ocurrido con otras tierras de cultivo en otras partes del Distrito Federal. De

3~3 Cj., a propósito del tema, Alfonso Corona Rentería, La economía urbana, México, Instituto Mexicano de Investigaciones Económicas, 1974; así como Brian Goodal, La economía de las zonas urbanas, Madrid, Instituto de Estudios de Ad- ministración Local, Nuevo Urbanismo 23, 1977.

norte a sur, el área urbana mide aproximadamente 40 km. y de este a oeste, 30

Puede decirse, con base en los estudios y diagnósticos oficiales con- tenidos en los correspondientes planes que, en términos generales, la ZMCM ha excedido con mucho, y peligrosamente, el óptimo deseable de expansión. Los altos índices de crecimiento demográfico y de concen- tración económica ejercen una tremenda presión tanto en su entorno aún no urbanizado y no susceptible para dichos usos, como sobre el propio suelo urbano. Y asimismo, sobre los recursos financieros, los servicios públicos, administrativos y sociales, sobre las funciones productivas y distributivas, sobre la vivienda, el agua y los alimentos, todo lo cual ha generado crecientes costos -económicos y sociales- y una compleja y problemática situación que no puede sostenerse indefinidamente.

Entre las limitantes naturales al crecimiento físico de la urbe, cabe mencionar la topografía irregular, los sudos de alta capacidad a,&- cola y las áreas de protección ecológica que no deben urbanizarse, los parques nacionales, las zonas propensas a desastres y la insuficiente capacidad hidrológica de la región.

Por otra parte, al interior de la metrópoli, son múltiples los indicios que hacen indudable la necesidad de regular estrictamente su creci- miento en atención a factores cuantitativos y cualitativos. La celeridad y composición del crecimiento demográfico, los fenómenos de dispersión hacia la periferia, la especulación del suelo y la falta de planeación han implicado que la agregación de áreas circunvecinas a la antigua ciudad de México se relizara fuera de todo esquema de racionalidad urbana, provocando serios problemas en la morfología, funcionalidad y admi- nistración de la metrópoli. En los siguientes puntos de este apartado nos referimos a unos cuantos de ellos, luego de ofrecer algunos rasgos sobre el empleo y el ingreso por trabajo qule constituyen fenómenos subya- centes a toda esta problemática.

1) Empleo e ingresos pm trabajo

El problema de la ZMCM para proporcionar empleo productivo a la población se pone de manifiesto si se considera que entre 1940 y 1970 la PEA pasó de 635 mil trabajadores a 2.695 millones, cifra que se estima para 1978 en más de 4 millones de los cuales más del 82% se halla en el Distrito Federal y el resto en los municipios metropolitanos del Estado de México.

36 Plan de Desarrollo Urbano de la Región Central de México, (versión abre- viada), SAHOP, CNDU, SPP, mayo de 1978, p. 8.

Así, 10s datos disponibles muestran que la urbe está siendo incapaz de ofrecer empleo productivo a tan grandes volúmenes de trabajadores. Por ejemplo, para 1970 el desempleo abierto era del 5%, cerca del 11% de la PEA metropolitana estuvo ocupada menos de 6 meses y un 5% sólo lo hizo entre 6 y 9 meses y, en conjunto, el 43% de los trabajadores percibieron ingresos inferiores al sdario mínimo vigente3'

Según una encuesta realizada por la Secretaría de Programación y Presupuesto, cuya información se refiere al segundo trimestre de 1978, en dicho periodo el área metropolitana de la ciudad de México tenía una PEA de 4.654 millones de personas, de las cuales el 93.2% se hallaban ocupadas y 317 mil (6.8%), estaban desocupadas en forma abierta, o sea, que eran trabajadores que careciendo de empleo estaban realizando esfuerzos para conseguirlo.

La estructura de la ocupación estaba determinada por tres activida- des: los servicios que absorbían el 32.7% de la PEA, las industrias de transformación, el 28.9%, y el comercio d 17.6%. Después de estas actividades seguían en importancia el gobierno con 8.1%, la construc- ción con 5.6% y el transporte con 4%. Tocaba a la industria del pe- tróleo 0.5%, a la extractiva 0.296, y a la generación y distribución de electricidad 0.9/6, correspondiendo a la agricultura y similares, única- mente el 1 %.

Empero, el 48.9% de la población ocupada recibió ingresos mensuales inferiores al salario mínimo vigente en dicha área metropolitana, lo cual muestra con claridad la creciente importancia del sector informal; es decir, de personas que suelen caracterizarse como subempleadas por los bajos niveles de productividad que generan. Aunque dicha aprecia- ción ofrece reservas, ya que la información se refiere al ingreso corriente monetario que no incorpora ningún concepto por pagos en especie ni el autoconsumo de los productos generados, es muy significativa al respecto la considerable cifra de quienes obtuvieron tan bajas percepciones.

Este fenómeno, cuya aparición y expansión se halla íntimamente rela- cionada a la migraciCn rural-urbana, tiene una especial importancia en el área metropolitana de la ciudad de México, pues las cifras de trabajadores con salarios inferiores a los mínimos vigentes son mrnores en las de Guadalajara y Monterrey, donde alcanzaron el 35.95 y el 24.5 %, respectivamente.

Según fue captado por la encuesta, el área metropolitana de la ciudad - 1 de México muestra una orientación hacia actividades tradicionales como 1 los servicios y el comercio. En éstos y en las actividades agrícolas, es l

37 Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, op. cit., pp. 53-56. ' 1

donde se localiza el mayor número de trabajadores que por sus percep- ciones pueden considerarse como siibempleados, en tanto que quienes laboran en sectores más modernos, como la industria manufacturera, petróleo y electricidad, tienen ingresos mayores.

Asimismo, la encuesta captó información con respecto al llamado desempleo encubierto, es decir, el relativo a personas de 12 años y más que sin estar ocupadas en el momento de realizarla, ni estar hacien- do trámites para conseguirlo, declararon estar dispuestas a trabajar si se les ofreciera una oportunidad de empleo. Para el segundo semestre de 1978, de una población económicamente inactiva de 4.582 millones de personas, estaba en dicha condición de desempleo encubierto el 24.1%.

En suma, dicha encuesta muestra la agudeza de un problema que, sin defecto de su importancia general, afecta especialmente a la po- blación femenina por su mayor presencia en actividades tradicionales en el comercio y en los servicios y, en todas las expresiones del problema ocupacional, sobre todo a los estratos de trabajadores más jóvenes.8s

Como quiera que sea, bajo estos hechos subyace un estilo de desa- rrollo en que la integración, la oligopolización y la trasnacionalización crecientes de la economía imponen patrones tecnológicos que limitan severamente la oferta de empleo en tanto que la demanda se expan- de aceleradamente. Así, las metrópolis del subdesarrollo crecen osten- tando, como un rasgo tipico, la segregación física y económica de grandes masas de sus habitantes

Ahora bien, dada la especial referencia de este estudio al Distrito Federal, es necesario considerar algunos de los aspectos anteriores con referencia concreta a dicha entidad y a la forma contrastante en que se expresan en sus 16 delegaciones, ya que a ello se relacionan los distintos problemas que nos ocupan.

Para 1970 -aún no están disponibles los datos censales de 1980-, la distribución relativa de la PEA del Distrito Federal por ramas de actividad y sexo en las distintas delegaciones, es como se aprecia en los cuadros núms. 3 y 4, que por sí mismos se explican.

Conviene sin embargo destacar, en un marco en que el 68.16% de la PEA eran hombres y el 21.84%, mujeres, que existe una clara dife- renciación entre la PEA masculina y la femenina, dado que la primera

38 Características del empleo y desempleo en las áreas metropolitanas de Mlxi- co, Monterrcy y Guadalajara, México, S P P , 1980. pp. 45, 43, 52, 27, 28.

47

DISTRITO FEDERAL: DISTRIBUCION RELATIVA DE LA POBLACION ECONOMICAMENTE ACTIVA POR RAMAS DE ACTIVIDAD EN CADA UNA DE LAS DELEGACIONES" 1970

(HOMBRES)

Ind. del Ind. Ind Cons- Elec- Co- Trans- Ser- Go- No Agricul- petró- extrae- transfor- tmc- trici- mer- por- v i- bier- especifi-

Total tura 6 leo tiva macidn ción dad cio tes cios no cadas d - - - - - - --

Azcapotzalco 100.00 2.30 2.89 0.26 42.54 7.03 1.01 12.12 6.73 17.28 4.43 3.41 Coyoacán 100.00 2.98 0.46 0.86 29.02 10.96 1.1 1 11.75 4.75 25.55 8.34 4.22 Cuajimalpa 100.00 11.18 0.17 3.07 21.22 19.44 0.48 9.21 6.14 15.06 8.53 5.50 Gustavo A. Madero 100.00 1.99 0.48 0.23 39.35 7.48 0.73 14.67 6.51 18.42 6.62 3.52 Ixtacalco 100.00 2.01 0.26 0.20 35.05 9.89 0.76 15.59 6.02 18.73 7.61 3.88 Iztapalapa 100.00 3.70 0.24 0.35 33.83 10.40 0.88 13.88 5.96 18.79 7.09 4.88 MagdalenaContreras 100.00 7.42 0.09 0.66 29.59 16.36 0.85 8.62 5.28 19.81 5.92 5.40 Milpa Alta 100.00 49.18 0.01 0.23 10.98 2.62 0.14 11.53 2.96 11.13 7.88 3.34 Alvaro Obregón 100.00 2.52 0.26 0.71 31.31 13.10 0.81 11.20 4.89 24.05 5.88 5.27 Tláhuac 100.00 23.05 0.09 0.65 24.16 7.04 0.47 9.27 5.46 14.46 9.41 5.94 Tlalpan 100.00 11.47 0.36 0.51 28.38 9.44 0.71 9.43 5.44 23.42 6.78 4.04 Xochimilco 100.00 19.49 0.10 0.18 18.67 7.01 1.18 11.64 6.42 19.46 11.58 4.27 Benito Juárez 100.00 1.20 0.70 0.27 28.66 6.42 0.98 14.35 4.59 30.59 8.65 3.59 Cuauhtémoc 100.00 1.17 0.75 0.26 29.34 4.51 0.80 15.56 5.98 29.72 8.34 3.57 Miguel Hidalgo 100.00 1.39 0.82 0.27 34.34 7.29 0.76 12.93 4.98 23.37 10.08 3.77 Venustiano Carranza 100.00 1.45 0.34 0.21 34.68 5.03 0.62 17.46 7.49 21.90 7.79 3.03 Distrito Fedt-ral 100.00 2.88 0.67 0.33 33.56 7.68 0.81 14.07 5.95 22.65 7.57 3.83

a Datos estimados al 30 de junio de 1970. b Incluye ganadería, silvicultura y pesca.

Incluye actividades relacionadas con la generación y distribución de energía eléctrica. d En esta categoría están incluidos todos los empleados que no pudieron especificar en forma correcta el tipo de actividades a que se dedican. FUENTE: Tomado de: Estudio Demográfico del Distrito Federal, realizado por rl Colegio de México para la Dirección General de Planifi-

cación del Departamento del Distrito Federal, 1975 (rnimeo), Cuadro E-5, p. 254.

DISTRITO FEDERAL: DISTRIBUCION RELATIVA DE LA POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE ACTIVA POR RAMAS DE ACTIVIDAD EN CADA UNA DE LAS DELEGACIONES a 1970

(MUJERES) --

2nd. del 2nd. 2nd. Cons- Elec- Co- Trans- Ser- Go- No Agricul- petró- extrac- transfor- truc- trici- mer- por- U Z - bier- especifi-

Total tura b leo tiva mación ción dad cio tes cios no cadas d .--- -- - --

Azcapotzalco 100.00 0.73 1.06 0.17 30.29 0.65 0.23 14.34 0.90 43.99 3.55 4.09 Coyoacán 100.00 0.91 0.22 0.13 15.97 0.75 0.20 9.05 0.53 63.26 5.25 3.73 Cuajimalpa 100.00 2.53 0.19 18.80 1.17 - 12.08 0.31 56.29 2.71 5.92 Gustavo A. Madero 100.00 0.67 0.23 0.12 28.78 0.70 0.16 16.61 0.89 43.41 4.54 3.89 Ixtacalco 100.00 0.62 0.15 0.11 29.25 0.79 0.13 16.31 0.69 43.00 4.48 4.47 Iztapalapa 100.00 0.81 0.14 0.15 28.03 0.65 0.16 15.58 0.69 44.35 4.74 4.70 Magdalena Contreras 100.00 1.09 0.04 0.16 25.07 1.18 0.07 11.92 0.33 52.47 2.32 5.35 Milpa Alta 100.00 9.04 0.06 0.34 10.12 0.11 0.11 33.07 0.40 30.47 4.01 12.27 Alvaro Obregón 100.00 0.71 0.10 0.11 18.56 0.96 0.09 10.37 0.47 61.97 2.55 4.11 Tláhuac 100.00 3.84 0.04 0.04 27.15 0.83 - 16.28 0.54 36.53 4.17 10.58 Tialpan 100.00 1.62 0.15 0.14 18.51 1.13 0.16 10.86 0.65 56.93 5.37 4.48 Xochimilco 100.00 2.52 0.03 0.07 15.82 0.44 0.15 21.87 0.56 48.37 5.48 4.69 Benito Juárez 100.00 0.65' 0.35 0.12 14.73 0.99 0.21 10.24 0.71 62.60 5.27 4.13 Cuauhtémoc 100.00 0.64 0.40 0.18 17.89 0.87 0.23 13.30 1.05 54.70 6.55 4.19 Miguel Hidako 100.00 0.61 0.28 0.12 17.99 0.75 0.15 10.76 0.58 61.47 3.61 3.68 Venustiano Carranza 100.00 0.74 0.14 0.11 28.11 0.61 0.15 18.52 1.02 40.05 6.96 3.59 Distrito Federal 100.00 0.76 0.30 0.14 21.86 0.79 0.18 13.60 0.79 52.47 5.03 4.08

a Datos estimados al 30 de junio de 1970. b Incluye ganadería, silvicultura y pesca.

J Incluye actividades relacionadas con la generación y distribución de energía eléctrica. En esta categoría están incluidos todos los empleados que no pudie-ron especificar en forma correcta el tipo de actividades a que se dedican.

FUENTE: Tomado de: Estudio Demográfico del Distrito Federal, realizado por el Colegio de México para la Dirección General de Planifi- cación del Departamento del Distrito Federal, 1975 (mimeo), Cuadro E-5, p. 253.

se concentra mayormente en el sector manufacturero, mientras que la segunda lo hace en el de servicios, especialmente en ocupaciones de ser- vicio doméstico.

Es de interés poner de relieve que si bien la industria de transfonna- ción, los servicios y el comercio son las tres ramas de mayor peso en la estructura ocupacional del Distrito Federal en su conjunto, todavía existen delegaciones que concentran partes sustanciales de su fuerza de trabajo masculina en la agricultura. Tal es el caso de Milpa Alta con cerca del 50%, Tláhuac con 23.1%, Xochimilco con alrededor del 20%, Cuajimalpa y Tlalpan con más del 11% cada una, y Magdalena Contregs con una cifra algo superior al 7%, las que asimismo regis- tran los mayores porcentajes de mujeres en este sector.

Las delegaciones de mayor desarrollo socioecoi~ómico, Atzcapotzalco, Gustavo A. Madero, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza tienen una alta proporción de su p&blación en actividades correspondientrs a Ia industria de transformación, en tanto que en las delegaciones Benito Juárez y Cuauhtémoc, la FEA tiende a concentrarse en forma notoria en el sector de servicios.

El cuadro núm. 5 muestra, también de acuerdo a datos censales para 1970, los ingresos por trabajo de la PEA que proporcionó tal informa- ción, o sea, el 97.1% de ella Como puede advertirse, dando cuenta de la presencia del sector informal a que antes aludimos, el 46.9% de la PEA del Distrito Federal obtuvo ingresos inferiores al salario mínimo.

Cabe asimismo hacer notar, que no obstante que el nivel promedio de ingresos es relativamente más alto en esta entidad que en otras partes del país, un 22.7% m& de sus trabajadores sólo percibieron entre 1 y 1.6 veces el salario mínimo, lo que significa que cerca del 70% de la PEA, o tenía percepciones muy bajas e insuficientes, o apenas mínima- mente aceptables. En contraste, sólo el 4.6% y el 1.9% tenían ingresos de entre 5.3 y 10 veces el salario mínimo, en el primer caso, y de más de 10.1 veces el salario mínimo, en el segundo. Corno puede observarse, los ingresos por trabajo ostentan una estructura pirarnidal con una base muy ancha de personas en condiciones insatisfactorias, un reducido es- trato de ingresos medios y un decreciente número de trabajadores en la medida en que son mayores los ingresos que se consideran en los estratos superiores.

Igualmente resalta que si bien los estratos con ínfimas percepciones son significativos en todas las delegaciones del Distrito Federal, existen grandes contrastes entre unas y otras. Así, el estrato con percepciones menores al salario mínimo es especialmente importante en las delega- ciones Milpa Alta, con más del 80%, así como en las de Tláhuac, Xo- chimilco, Cuajimalpa y Contreras, en las que más del 60% de su co-

DISTRITO FEDERAL ESTRATOS DE LNGRESO DE LA PEA POR DELEGACIONES. 1970

(1 (2) (3) (4) (5) (6) PEA Estrato A Estrato B Estrato C Estrato D Estrato E Estrato F total población % población % $oblación % población $6 población % población %

&-

Azcapotzalco 165 378 75 247 43.5 42 006 25.4 28 445 17.2 14553 8.8 3 969 2.4 1 158 0.7 Benito Juárez 228 319 85 620 37.5 41 326 18.1 36 759 16.1 34 M8 15.0 21 690 9.5 8 676 3.8 Coyoacán 103 058 49468 48.0 19 272 18.7 13 088 12.7 11 027 10.7 7 008 6.8 3 195 3.1 Cuajimalpa 9 451 5 945 62.9 2 183 23.1 898 9.5 302 3.2 85 0.9 38 0.4 Cuauhtémoc 363 314 144962 39.9 77 386 21.3 64307 17.7 32 335 8.9 33 788 9.3 10536 2.9 Gustavo A. Madero 364001 175 084 48.1 92 093 25.3 57 512 15.8 28 028 7.7 8 372 2.3 2 912 0.8 Iztacalco 140 801 75 188 53.4 34 355 24.4 18 727 13.3 8 729 6.2 2 957 2.1 845 0.6 Iztapalapa 159 240 85 830 53.9 37 740 23.7 21 179 13.3 10 191 6.4 3 185 2.0 1 115 0.7 M. Contreras 26 134 15 863 60.7 6 403 24.5 2 640 10.1 810 3.1 261 1.0 157 0.6 Miguel Hidalgo 217 305 98 874 45.5 48 242 22.2 30 640 14.1 21 513 9.9 10 865 5.0 7 171 3.3 Milpa Alta 9 276 7 504 80.9 955 10.3 547 5.9 176 1.9 47 0.5 47 0.5 Tláhuac 14 880 9 851 66.2 3 080 20.7 1 398 9.4 417 2.8 89 0.6 45 0.3 Tlalpan 45 182 I!1 055 46.6 9 262 20.5 6 597 14.6 5 783 12.8 1 898 4.2 587 1.3 Venustiano Carranza 239 005 112 093 46.9 61 663 25.8 39 914 16.7 19 359 8.1 4 542 1.9 1434 0.6 Alvaro Obregón 154 583 81 465 52.7 32 462 21.0 19 168 12.4 10 667 6.9 5 565 3.6 5 256 3.4 ' Xochimilco 32 152 20 320 63.2 6913 21.5 3 440 10.7 1061 3.3 289 0.9 129 0.4 Distrito Federal 2 272 379 1 064 363 46.9 i15 341 22.7 745 250 15.2 199 199 0.7 104 610 4.6 43 301 1.9

( 1 ) Estrato A menos del salario mínimo. (2) Estrato B 1.0 a 1.6 veces salario mínimo. (3) Estrato C 1.7 a 2.6 veces salario mínimo. (4) Estrato D 2.7 a 5.2 veces salario mínimo. (5 ) Estrato E 5.3 a 10 veces salario mínimo. (6) Estrato F más de 10.1 veces salario minirno. FUENTE: Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, op. cit., p. 134.

rrespondiente PEA se encuentra en tal caso. En contraposición, l a delegaciones Benito Juárez y Cuauhtémoc registran en este estrato menos del 40% de su PEA, encontrándose varios puntos por debajo de la media para diclia entidad. Y con cifras ligeramente inferiores a la media o iguales a ella, se hallan Atzcapotzalco, Miguel Hidalgo, Tlal- pan y Venustiano Carranza.

Con ligeras variaciones que pueden apreciarse en dicho cuadro, las distintas delegaciones registran una mayor homogeneidad en lo refe- rente a los estratos de 1 a 1.6 veces d salario mínimo y de entre 1.6 y 2.6 veces el salario mínimo, siendo sin embargo las más desfavoreci- das Tláhuac en el primer caso y Milta Alta en el segundo.

A partir del estrato D -percepciones de entre 2.7 y 5.2 veces el sala- rio mínimo-, vuelven a manifestarse contrastes relevantes entre las delegaciones. También aludiendo sólo a los contrastes extremos, mien- tras que las delegaciones Benito Juárez, Coyoacán y Tlalpan registran, respectivamente, 15%, 10.7% y 12.8% de su PEA en dicho estrato, Milpa Alta apenas alcanza 1.9%, Tláhuac 2.8% y Cuajimalpa y Xo- chimilco algo más del 3% cada una. En suma, con referencia a este estrato y a los siguientes que registran los mayores niveles de ingreso, estas últimas delegaciones mantienen sus posiciones por debajo de la media, en tanto que las delegaciones Benito Juárez, Coyoacán, Cuauh- témoc y Miguel Hidalgo la exceden o se mantienen próximas a ella como Tlalpan y ÁIvaro Obregón.

Dicho sea muy a grosso modo, la distribución de este fenómeno se relaciona con la relativa especialización de las distintas delegaciones y su correspondiente estructura ocupacional, a su vez asociada a la antigüe- dad misma de los asentamientos humanos y a su peculiar desarrollo bien sea industrial, orientado en especial a los servicios o de carácter predo- minantemente rural. Y ello, en un marco en que el patrón de desarrolla adoptado tendió a preferir tecnologías basadas en el uso intensivo de capital importado, desplazando mano de obra o no generando domanda de ésta en los volúmenes requeridos, a la vez que nacionalmente no se previó la necesaria regionalización geográfica de la instalación de cen- tros de producción, con la consiguiente concentración económica en unas cuantas zonas, el rezago del sector agropecuario y la intensificación de la migración campo-ciudad. Como corolario de lo anterior: empleo productivo insuficiente, heterogeneidad tecnológica inter e intrasecte rial, segmentación del mercado laboral y grandes desigualdades en la distribución del ingreso, en el bienestar social y en los estilos de vida de la población, particularmente notorios en el contexto de la vida urbana.

Ante la insuficiencia de ocupación productiva, grandes núcleos de la población de las ciudades no tienen más alternativa que laborar en los empleos de más baja productividad y peor remunerados o autoemplearse en el comercio y los servicios personales. O sea, que sin defecto de que el subempleo exista en toda la economía, estos trabajadores tienden a concentrarse en actividades económicas donde son mínimos los reque- rimientos de capital y los requisitos de capacitación.

Por ejemplo, según una encuesta de la Secretaría de Programación y Presupuesto y de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, cuya información corresponde al último trimestre de 1976, la ocupación in- formal absorbía para entonces el 34.2% de la PEA del Distrito Fe- deral. De dicha población ocupada informalmente, que ascendía a 980 585 personas, el 64.2% eran obreros y empleados, el 26.5% traba- jadores por cuenta propia y el 9.3% trabajadores familiares sin retri- bución, representando, wn respecto a dichas categorías en la PEA total de la entidad, el 26.6 %, 63.1 % y 1100.00%, respe~tivamente.5~

Según se advirtió en su distribución por ranlas de actividad, el 62.7% se ubicaba en el comercio y los servicios con 25% y 37.7%, respectiva- mente (con predominio en estos últimos de los servicios sin definición precisa, los domésticos en casas particulares, los de aseo y limpieza y los de preparación y venta de alimentos y bebidas, que en conjunto equi- valían al 29.5%). Un 22.4% más se localizaba en industrias de trans- formación insuficientemente precisadas o en ramas como fabricación de alimentos, de prendas de vestir; de muebles, excepto metálicos, o de fabricacion de productos metálicos, excepto maquinaria y equipo. En orden descendente, 7.6% se ubicaban en la construcción, 4% en transporte, 2.1% en la agricultura y similares y 1.2% en el sector del ,gobierno.

Del total de dicha población ocupada informalmente, el 14.2% care- cia de escolaridad formal, algo más del 30% sólo tenía de uno a 5 años de primaria. Y en conjunto, el 93.2% no tenía capacitación para el trabajo. Por otra parte, el 97.3% de la suma de ella no estaba afi- liada a ninguna organización laboral.

En cuanto a los ingresos cabe señalar, que si bien por definición uno de los factores que determinan la ocupación informal son las percep- ciones iguales o inferiores al salario mínimo, el 3% de dichas personas no percibieron ingresos, el 35.3% los tuvieron de hasta mil pesos, 24.6%

s9 La ocupación informal en áreas urbanas, 1976, Encuesta Complementaria a la Encuesta Continua sobre Ocupación, México, SPP y S T y PS, 1979, pp. 249- 262.

de 1,001 a 2,000, 32.5% de 2,001 a 3,000 y sólo 1.9% correspondió al estrato de 3,001 a 4,000 pesos que fue el estrato de ingreso más alto considerado en la encuesta.40

Como ha sido señalado, la presencia de un núcleo sustancial de tra- bajadores sii posibilidades de obtener una ocupación productiva y bien remunerada, ni posibilidades de crédito para ejercer decorosamente una actividad por cuenta propia, representa en las últimas décadas un ele- mento característico de la fisonomía urbana del país que conlleva una falta de oportunidades para la movilidad social ascendente y una falta de acceso a los servicios públicos de las ciudades, entre elias, como ejemplo dramático, el Distrito Federal y la zona metropolitana a que en particular nos referimos.

2 ) La configurdción de l a metrópoli

Entre otros factores, la falta de zonificación y reglamentación para controlar la acción de los agentes privados que compiten por el suelo ur- bano y la ausencia de programación en las obras públicas, han devenido en un uso irracional del suelo en las diversas partes que integran la ZMCM. En ellas se mezclan áreas de habitación con áreas industriales, comerciales o de oficinas, combinadas en diversas modalidades, corre- lativamente a que existen amplias zonas habitacionales que no cuentan con equipo y servicios adecuados ni con áreas verdes y de recreación, en tanto que otras se hallan superservidas.

En lo referente a la vivienda, la configuración del suelo ha sido con- dicionada en forma muy importante por los intereses especulativos y por la composición socioeconómica de la población. Así, la paulatina agre- gación de áreas circunvecinas a la metrópoli se ha ido realizando sin ningún esquema de racionalidad urbana respondiendo, básicamente, a los intereses especulativos del suelo, que por un lado, han destinado las mejores tierras para los ,onipos de ingresos medios y altos en busca de condiciones óptimas de vivienda, privacidad, exclusividad de clase y medio ambiente. Por otro lado, han realizado pingües negocios en frac- cionamiento~ para los p p o s de ingreso medio y bajo en zonas menos

40 Los atributos para caracterizar la informalidad son: para obreros y emplea- dos, el nivel de ingresos; la naturaleza del contrato de trabajo; el derecho a ser- vicios médicos; la índole de las prestaciones económico-sociales recibidas y la afiliación a organizaciones laborales. Para los trabajadores por cuenta propia y para los patrones se considera la falta de licencia otorgada por un organismo pú- blico para ejercer la actividad y el acceso al crédito institucional. Como criterios complementarios se considera la capacitación y educación y las características del tamaño, organización, etcétera, del establecimiento o unidad productiva. Cf., La Ocupación Informal en las Arem Urbanas, 1976, o@. cit., pp. 26-34.

ventajosas, sin involucrarse, además, en el problema de las dotaciones de infraestructura básica que requieren, como son, redes primarias de agua, alcantarillado y vialidad. Y ello, correlativamente a que al redu- cirse en tal proceso el acceso de los grupos mayoritarios al mercado for- mal de casas y terrenos, se ha visto propiciado el conocido fenómeno de las invasiones y los asentarnientos humanos precarios en terrenos ina- decuados para la urbanización por razones ecológicas o por el alto costo que significa la introducción de infraestructura y servicios.

Por ejemplo, las zonas poniente y sur de la ciudad, que se benefician con la vecindad de las áreas boscosas y montañosas que perfilan la región, se han destinado en su inayor parte a usos habitacionales con buena calidad de construcción, y se hallan ubicados en asentamientos que cuen- tan con dotaciones adecuadas de infraestructura y servicios y con suficien- tes áreas verdes y de recreación.

En contraposición, los puntos menos favorecidos en cuanto a medio ambiente y carencias de infraestructura se localizan al norte y oriente, donde se ubican principalmente las zonas de vivienda popular. E'mpero, aun dentro de las áreas más favorecidas, existen contrastes en las condi- ciones de habitación y asentamiento, bien sea en tugurios dispersos O en lunares de ellos, por ejemplo, en las delegaciones centrales, o en ciudades perdidas y cinturones de miseria en la periferia. Cabe destacar en este contexto, que mientras existen extensas zonas con un alto índice de haci- namiento en las viviendas populares y cerca de la mitad de la población no tiene acceso al mercado formal del suelo urbano, existen múltiples terrenos baldíos que acaparan unos cuantos especuladores de la tierra.

En suma, las desventajas econúmicas y sociales de unas zonas de la metr&poli, frente a las ventajas relativas de otras, generalmente perifé- ricas, ha influído en la expansión territorial de la urbe y en sus formas y ritmos de vida. Los grupos dc ingresos medios y altos se han segregado voluntariamente en los fraccionamientos nuevos y bien dotados de1 Es- tado de México y en los de las zonas más favorecidas del Distrito Fede- ral. Por su parte, los grupos de ingresos reducidos se han visto obliga- dos a segregarse en la colonias proletarias del ex vaso de Texcoco, Nau- calpan, Tlalnepantla, Ecatepec y otros municipios del Estado de México, así como en los lugares menos propicios dentro del propio Distrito Fede- ral, en viviendas de autoconstrucción en la mayoría de los casos y con frecuencia en asentamientos irregulares, en un proceso que se vio refor- zado por el incremento natural de la población y, scñaladamente, por gruesas corrientes de inmigrantes procedentes del campo y de las zonas rezagadas del país.41

41 T,i~is Unikcl, La diizámica dcl crecimiento de la ciudad de Mkxico, o p . cit., pp. 17-18.

En lo relativo a la ubicación de las actividades económicas, la indus- tria ha registrado una distribución concéntrica que refleja las distintas etapas de expansión de la ciudad de México, de modo que, actualmente, alrededor del 50% se encuentra fuera de las zonas reglamentadas para ese uso, si bien numerosas empresas han tendido a deplazarse a la periferia en busca de terrenos más baratos, que a su vez han estimulado la expan- sión habitacional.

La gran industria se localiza hacia el norte y noroeste, buscando las cer- canías de la vía de ferrocarril México-Ciudad Juárez. La delegación de Azcapotzalco y los municipios de Tlalnepantla, Naucalpan y Cuau- titlán, integran el principal núcleo industrial. Asimismo, la vía hacia Ve- racniz y Laredo localiza grandes industrias en Gustavo A. Madero y Ecatepec. Con todo, también existe gran industria en Álvaro Obregón, Coyoacán, Tlalpan, Iztapalapa y Xochi~ni lco.~~

La industria mediana se halla dispersa en el oriente y sur y tiende a predominar en la antigua ciudad central y en la delegación, de Iztapala- pa. La pequeña industria, par su parte, ostenta una mayor dispersión.

En la última década, el crecimiento industrial ha tendido a concentrar- se en los municipios de Ecatepec, Naucalpan, Tlalnepantla y Coacoalco del Estado de México y en ellos se han desarrollado numerosos fraccio- namiento~ para atraer y alojar residentes del Distrito Federal.

En el Distrito Federal, en particular, las principales áreas industriales se localizan en las delegaciones de Azcapotzalco, Gustavo A. Madero, Miguel Hidalgo, Iztapalapa e Iztacalco.

Por otra parte, no obstante los fenómenos de dispersión ya señalados, aún existe una gran concentración comercial y de servicios en el área central. En ella se halla el asiento de los poderes federales y en general, un alto porcentaje de las oficinas públicas, de las principales fiinlas fi- nancieras y un número considerable de actividades turísticas, de centros culturales y recreativos. Empero, se ha iniciado un proceso de descentra- lización de las oficinas públicas y en lo relativo al comercio y a los ser- vicios se han creado o fortalecido otros núcleos comerciales que a su vez estimulan el desarrollo de otras actividades y servicios, así, en Ta- cuba, Tacubaya, San Ángel, La S7illa, Mixcoac y sobre las arteiias viales importantes como Insurgentes, Tlalpan, etcétera. En los munici- pios metropolitanos del Estado de México ha ocurrido algo similar, por ejemplo, en Ciudad Satélite.

En este marco, la tendencia a la creación de qrandes núcleos de activi- dad comercial ha desempeñado un papel muy importante en la estruc- turación urbana, ya que al obedecer su intalación principalmente a ra-

42 Alfonso Corona Rentería, op. cit. , pp. 407-412.

zones de mercado, con frecuencia su ubicación, efectos y características no son los más convenientes para la vida de la metrópoli en su conjunto. No obstante, el comercio disperso, mezclado con vivienda y otros usos, se extiende por toda la ciudad.

Sin embargo, únicamente la delegación Cuahutémoc concentra en su superficie la mitad de las instituciones bancarias, la tercera parte de las instalaciones de educación media y superior, el 25% del equipamiento de salud y la sexta parte de los mercados de abastos, mientras que su población únicamente representa el 7% del total en el Distrito Federal.

En general, la distribución del equipamiento urbano, independiente- mente de problemas de insuficiente cobertura, tiene una inadecuada dis- tribución física que se traduce en dificultades de acceso para gran parte de los usuarios y, por ende, en grandes desplazamientos y tiempo de re- corrido con sus consiguientes efectos negativos en la calidad del aire, la vialidad y el transporte.

La distribución del equipamiento urbano, en especial aquél de carác- ter comercial, cultural, educacional y recreativo, tiende a ubicarse don- de vive la población de mayores ingresos, por ejemplo, además de la de- legacibn Cuauhtémoc, en las de Coyoacán, Alvaro Obregón y Tlalpm, así como en parte de la delegación Miguel Hidalgo y de los municipios del Estado de México, en las partes de zonas residenciales satisfactorias, por ejemplo en Naucalpan y Huixquilucan.

Lo anterior ocurre especialmente con aqilellos equipamientos y servi- cios a cargo de la iniciativa privada (comercio, turismo, educación, salud, esparcimiento, etcétera), pero también sucede con los que proporciona la administración pública. Esto último en virtud, por una parte, de ciertas situaciones preexistentes en lo que fue la ciudad central y en algunos pun- tos de las delegaciones más tempranamente urbanizadas. Por otra parte, si bien los criterios de localización de la iniciativa privada obedecen a motivaciones de obtención de utilidades particulares, los del sector pú- blico han estado más condicionados por la disponibiiidad de predios, so- bre todo de costo relativamente más bajo,* que por la búsqueda de su correspondencia con las zonas de mayor demanda popular. Y dlo, adi- cionalmente a que los grupos con mayores ingresos poseen capacidad de organización y de presión para plantear demandas y exigir su cum- plimiento, en beneficio de las zonas donde se hallan sus negocios o domi- cilios.

En el Distrito Federal las zonas más deficitarias en equipamiento ur- bano, en general, son Cuajirilalpa, TIáhuac, Magdalena Contreras y Milpa Alta que se ubican en la parte montañosa de dicha entidad. Con todo, existen situaciones contrastantes entre unas y otras delegaciones, en un cauce en que la metropolización complica y encarece ,el equipa-

miento y servicios a cargo del Departamento del Distrito Federal. Por ejemplo, hacia el norte, las delegaciones Miguel Hidalgo y Azcapotzalco del Distrito Federal, completan los servicios de equipamiento con Nau- calpan y Tlalnepantla, del Estado de México. En tanto que la delega- ción de Gustavo A. Madero ejerce su influencia sobre los municipios conurbados de Coacalco, Ecatepec, Temác y parte de Nezahuaycóyotl."

Vale la pena, por su importancia para las clases populares y para la vida de la ciudad, considerar por separado unos cuantos ejemplos."

Educación

En materia de equipamiento para la educación básica, los mayores défi- cits se localizan en las delegaciones Gustavo A. Madero, Iztacalco e Izta- palapa, las que, además de ser en sí mismas populosas, atienden deman- das procedentes de los muniCipios d d Estado de México.

Existen muy diferentes disponibilidades, tanto de escuelas públicas como privadas, entre las distintas delegaciones, lo que se traduce en que ' las mejor servidas atraigan alumnos de las que se hallan en caso contra- rio. Tal es el caso de las delegaciones centrales Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo y Benito Juárez, sobre todo las dos primeras que son las mejor servidas, lo que provoca una gran afluencia de vehículos a zonas ya de por sí congestionadas.

Algo parecido ocurre, aunque con algunas variaciones, con la educa- ción media y subprofesional, en la cual se acentúa el problema de menor equipamiento en las delegaciones todavía semirurales como Cuajimalpa, Xochiiilco y Milpa Alta.

En cuanto a la educación superior, el Distrito Federal concentra más del 22% de las instituciones de este tipo. En los últimos años la Univer- sidad Nacional Autónoma de México absorbe más del 40% de los estu- diantes del sistema universitario del país y el Instituto Politécnico Na- cional más del 78% de 10s alumnos de enseñanza técnica. En esta enti- dad se halla más d d 41% de los aliimnos de licenciatura del país y más del 77% de los que realizan estudios de posgrado, hecho en el que con- tiniía teniendo importancia, además del incremento de la población, la afluencia de alumnos provenientes del interior de la república. Tan ele- vada presión sobre los servicios de educación superior, ha producido ren- dimientos uecrecientes, a la vez que es la causa de otros problemas en Ila funcionalidad de la ciudad.

* Plan de desarrollo urbano del Distrito Federal, o$. cit., pp. 49 y 61-65. 44 Zbidem, pp. 371-381, 408-412, 500-513.

Equipamiento para la salud

El sector sdud cubre, tanto demandas de carácter local, como nacio- nal, dado que concentra servicios altamente especializados no existentes en otras partes del país.

En lo correspondiente al sector público (Departamento del Distrito Federal; Secretaría de Salubridad y Asistencia; ISSSTE; IMSS), las grandes unidades y centros médicos no se encuentran localizados en co- rrespandencia a la ubicación de la demanda, sino en función a la oferta disponible de suelos (Centro Médico Nacional; la Raza, Unidad Lind* vista, entre otros). Algo similar ocurre can los consul~torios y unidades me- nores que deberían localizarse en las zonas donde vive el mayor níune- ro de la población de bajos ingresos a la que tales servicios están orientados, fundamentalmente.

El equipamiento para la salud del sector público se concentra en las delegaciones centrales, sobre todo en la Cuauhtémoc y, también, en la delegación de Tlalpan.

Esto repercute a largo plazo en deseconomías para la ciudad en su conjimto, ya que provoca grandes desplazamientos de la población y, en caso de urgencia, los ,wpos de menores ingresos a quienes se pretende beneficiar, se ven obligados a recurrir en condiciones desventajosas a los servicios que ofrece el sector privado.

Los servicios que ofrece la iniciativa privada, por su parte, se han esta- blecido siguiendo a los grupos de mayores ingresos, bien sea improvisan- do consultorios en casas habitación o estableciendo sanatorios y comple- jos médicos que modifican el uso del suelo adyacente y hacen más ino- perante la estructura urbana de la metrópoli. Tal sucede, entre otros casos, en la colonia Roma, la Nanrarte, en la Hipódromo y en la Con- desa.

Equipamiento para la cultura

El Distrito Federal concentra el 33% de las bibliotecas del país y el 41.5% del total de volúmenes disponibles. Su distribución al interior de la entidad también es irregular. Así, relacionando el número de habitantes con la capacidad instalada en la biblioteca, las delegaciones mejor dotadas son Cuadtémoc, Coyoacán y Tlalpan, en tanto que los mayores déficits se hallan en Iztapalapa, Iztacalco, Contreras, Alvaro Obregón, Benito Juárez y Venustiano Carranza.

En cuanto a teatros, el Distrito Federal concentra el 53% del total existente en el país. La mayor parte se localiza en la zona centro, siendo las delegaciones mejor servidas la Cuaiihtémoc y la Benito Juárez.

Asimismo, del total de museos en la república, el 50% se halla en dicha entidad. En su interior la mayor concentración se presenta en las delega- ciones Cuauhtémoc, Benito Juárez y Miguel Hidalgo, seguidas por la ava ro Obregón y Coyoacán. Su localización obedece principalmente a la utilización de edificios coloniales rehabilitados y de espacios abiertos como el Bosque de Chapultepec.

En lo que toca a cines, el Distrito Federal cuenta con 138 locales para la proyección cinematográfica, los que en su mayoría se localizan en el centro de la ciudad, más de 50% en la Delegación Cuauhtérnoc, principalmente en los corredores comerciales de las avenidas Reforma, Insurgentes y Juárez. Otras salas más se ubican en centros comerciales como Plaza Universidad, Plaza Bosque de las Lomas, Plaza del Angel, etcaera.

Por su parte, los centros sociales, en su más alto porcentaje perterie- cientes a la iniciativa privada, se concentran en su mayoría en las de- legaciones Cuauhtémoc, Benito Juárez y Miguel Hidalgo, tienen una menor dotación la Venustiano Carranza, Gustavo A. Madero y iílvaro Obregón y ésta es mínima en las delegaciones del sur del Distrito Federal. Su localización, en general, se asocia a zonas de actividades comerciales, industriales y culturales.

Espacios abiertos para la recreación

El Distrito Federal dispone en materia de parques y jardines, de una superficie de 3 949 783 m2, lo que equivale a un índice de 0.41 m2/hab. Si se considera que la dotación minima en parques y jardines debería ser de 2.5m2/hab, puede decirse que a este respecto existe un gran déficit en la materia.

Las delegaciones mejor dotadas en parques y jardines son Tlalpan (1.20m2/hab) y Miguel Hidalgo (0.91m2/hab). En la escala descenden- te, la delegación Venustiano Carranza registra 0.63 m2/hab; la Cuauhté- moc 0.56m2/hab. y Milpa Alta, 0.51m2/hab. Las restantes delegaciones carecen, en gran medida, de este tipo de áreas, siendo su promedio de 0.27m2/hab.

En virtud de la concentración de espacio abierto en cierta zona de la ciudad, el acceso a dichas áreas es generalmente difícil para la mayo- ría de los usuarios, lo que implica grandes desplazamientos y tiempo de recorrido.

En lo concerniente a bosques y viveros, la disponibilidad total para dicha entidad es de 38 764 501 m2, lo que significa un índice de dotación de 4.09 m2/hab. Idas delegaciones mejor dotadas son: Cuajimalpa

(18 000 000 m2) ; Magdalena Contreras ( 3 920 000 mZ) ; Xochimilco (4 270 000 m2), y Miguel Hidalgo (4 590 000 m2). Delegaciones como Milpa Alta, Alvaro Obregón y Xochimilco, carecen de este tipo de equi- pamiento.

Aunque dicho equipamiento es de carácter metropolitano, resulta notable su baja dotación en las delegaciones centrales y del norte.

Puede decirse que a excepción de los bosques de Chapultepec y de San Juan de Aragón, que por otra parte se ven saturados los días de fiesta y de descanso, la ciudad carece de áreas de este tipo realmente importantes y accesibles para la población.

Además de lo anterior, son asimismos insuficientes o deficientes en loca- lización otros tipos de equipamiento como el relativo a juegos infantiles, instalaciones deportivas y de apoyo a las actividades turísticas.

En general, las áreas verdes al interior del área urbana son precarias, ya que si la norma aceptada al respecto es de 12.5 m2/hab., el promedio en el Distrito Federal es de 0.5 m2/hab., advirtiéndose, adicionalmente, grandes contrastes entre unas y otras delegaciones, como ocurre en todos los aspectos que hemos examinado.

Muy a grandes rasgos puede decirse, con base en los renglones seña- lados, que la configuración general de la metrópoli registra deficiencias e insuficiencias desde distintos ángulos en que, si bien toca la peor parte a las clases populares, en su conjunto afectan y comprometen el desen- volvimiento futuro de la metrópoli al igual que los aspectos que enseguida consideramos.

3) Metabolismo urbano y medio ambiente

En forma figurada se sude comparar a las ciudades con un organismo biológico, ya que para vivir y funcionar requieren de determinados insu- mos como agua, materias primas, alimentos, energéticos, etcétera, a la vez que generan desechos como resultado de su-uso, ~rocesamiento y asi- milacián. Así, se ha denominado como metabolismo urbano a todo este proceso que comprende tanto el abastecimiento, ~roducci6n y consumo de satisfactores, como los problemas derivados de los desechos sólidos, líquidos y gaseosos originados por d aprovechamiento de los insumos, con énfasis en los efectos que su eliminacibn ocasiona en el medio am- biente.

Es decir, que el suministro de agua termina en el drenaje. La gaso- lina se transforma en gases que se incorporan a la atmósfera, así como en calor y ruido producido por los motores. Los comestibles se convierten en parte en basura como cáscaras y porciones no aprovechables, envol-

turas y envases, etcétera, además de generar desechos humanos y mate- rias fecales.

Aunque en dicho proceso intervienen factores de gran significación wmo patrones de producción y de consumo, de uso de tecnologías, ni veles socioecon0micos, etcétera, existe una relación evidente entre éste y el número de habitantes. Por ejemplo, se estima en teoría que cada ha- bitante urbano en nuestro país requiere 300 litros de agua, 2 kilogramos de alimentos y 5 kilogramos de combustible por día. Y que ello a su vez, significa un efluente de 250 lts/dia/drenaje por habitante, 1 kilogramo de basura y 0.5 kilogramos de contaminantes en la atmó~fera.'~

De acuerdo con ese concepto metabólico, la ciudad de México presen- taba la siguiente situación en 1974:

a) Agua: 40m3/seg; se convierten en 32 m3/segundo de drenaje. b) Alimentos: 16 mil toneladas; se convierten en 8 mil toneladas de

basura. c) Gasolina: 7 275 652 litros; se convierten en 7 275 toneladas de

partículas en la atmósfera.*

En este contexto, es de interés detenernos un poco más sobre algunos casos concretos.

a) Agua y drenaje

La ZMCM recibe alrededor de 52 m3/segundo de agua, lo cual da una dotación media de 342 ltslhabitante. Empero, por falta de redes de distribución, todavía son numerosas las viviendas que no disponen de toma domiciliaria. En su mayor parte, el abastecimiento de agua pota- ble proviene del subsuelo del Valle de R46xic0, el cual, debido a la so- breexplotación de los acuíferos, ha sufrido hundimientos en ol territorio ocupado por la ciudad de México. Por otro lado, si bien sus recursos acuíferos resultan insuficientes frente a incremento de la población, las únicas fuentes futuras de agua potable para ella, se encuentran a más de 150 km de distancia y a 1 500 m más abajo de su nivel."

Como ha sido señalado reiteradamente por los especialistas, quizá el problema más importante de la ZMCM es el de las limitaciones hidro- lógicas de la cuenca del Valle de México.

45 Julio Garcia Col1 y Mano Schejetnan, Mkxico urbano, México, Testimo- nios del Fondo de Cultura Económica, 1975, pp. 29-30. * Ibidem, p. 31. 47 Plan de desarrollo urbano de la región central de México, op. cit., p. 7.

En efecto, la ZMCM, ubicada en una cuenca prácticamente cerrada y rodeada de serranías, con dificultades topográficas para la captación del liquido, asentada a más de 2 000 m sobre el nivel del mar y sobre una superficie crecientemente impermeabilizada por el asfalto, ha visto aumentar aceleradamente su demanda de agua correlativamente al in- cremento poblacional y de concentración econámica y con ello, la eleva- ción de los costos y de los efectos negativos para la obtención del líquido.

Sólo por lo que respecta al Distrito Federal, la demanda de agua ha pasado de 5 m3/ seg en 1930, a 30.3 en 196048 y a 38.2 m3/seg en 1979.4D Este incremento ha implicado que el costo de cada metro cúbico adicio- nal aumente más que proporcionalmente al crecimiento de la población. Así, dicho costo fue de 40 millones de pesos entre 1952-58, de 80 millones entre 1958-64, de 100 millones promedio entre 1964-70,5O y para 1977-78 de alrededor de 180 millones, 51 estimándose que en el futuro, dadas las obras necesarias para introducir agua de cuencas cada vez más lejanas, el costo unitario por metro cúbico se incrementará con una celeridad to- davía mayor.52

Para 1979, del citado suministro de agua del Distrito Federal, de 38.2 m3/seg, 66.6% correspondía a uso doméstico, 11.6% a uso indus- trial; 21.6% al de comercio y público, y 0.2% al sector agropecuario.

Como decíamos, casi en su totalidad el abastecimiento proviene de fuentes subterráneas del Valle de México y en menor proporción, del Valle del Lema, las cuales se hallan sobreexplotadas debido al acelerado crecimiento de Ia población y de los requerimientos del líquido. Según estimaciones recientes, la sobreexplotación en el Valle de México excede en 75% a la recarga natural.

El alto ritmo de crecimiento demográfico y la multiplicación y dispersión de los asentamientos humanos, encarece, complica y hace difícil la ope- ración de las redes de agua y drenaje y otras instalaciones complementa- rias. En la zona poniente, el crecimiento urbano ha rebasada ya las cotas que se dominan con tanques de almacenamiento, por lo que ha sido necesario utilizar plantas de bombeo para el abastecimiento de los

48 Patrones de comportamiento de la población urbana, MCxico, Cinéiica de Proyectos, S.C., para la Dirección General de Planificación, DDF (mimeo) enero 1978, pp. vi-5 y vi-6.

49 Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, op. cit., p. 248. Alfonso Corona Rentería, op. cit., p. 434.

51 Proyecto del Plan Director para el desarrollo urbano del Distrito Federal, México, DDF, junio de 1978, p. VI.E2O.

Federico Delgado Pastor, "Economía en el uso del agua para abastecimientos urbanos", y Luis E. Robledo Cabello, "Planificación del desarrollo de los asen- tamiento~ humanos en relación con el recurso agua", Reunión sobre análisis y perspectivas de los asentamientos humanos, Revista mexicana de planificacidn, SMP, núms. 16-17, 1975, pp. 57-64.

asentamientos que, en algunos casos, alcanzan ya la cota de 2 550 m. Dada la escasez del líquido, para los años ochenta se contempla la necesidad de incrementar el tratamiento de aguas residuales - q u e al presente es muy modesto-, para destinarlas a usos industriales, riego y servicios públicos, liberando, así, caudales de agua clara para el consu- mo humano. Igualmente, se tiene prevista la creciente captación de aguas de fuentes más lejanas, a saber, las de Cutzamala, Amacuzac y Tecolu- tla, si bien la obtención del líquido de zonas a menor altura sobre el ni- vel del mar, incrementará aún más su costo.

Por lo pronto, todavía para 1978 carecían de servicio instalado de agua potable 1.2 millones de habitantes y 2 millones no contaban con servicios de drenaje, sobre todo en las colonias populares.

Frente al problema de obtención de agua, se halla el relativo a resol- ver el problema de drenaje- y de evacuación de aguas negras, lo cual ha implicado la construcción de colosales y costosas obras, como es el caso del sistema de drenaje profundo. Empero, no obstante a los conti- nuos esfuerzos realizados, existen insuficiencias y deficiencias en la cap- tación que se traducen en encharcamientos en distintas zonas de la ciudad. Además de que, por otro lado, según estimaciones recientes, to- davía para fines de los años setenta la red de drenaje sólo beneficiaba al 78% de la población, estimándose que 573 colonias carecían de di- cho servicio y que en su mayoría tanlpoco disponían de servicio insta- lado de agua potable, mismas que, por cierto, se ubican en terrenos con grandes pendientes o en áreas bajas, las que para ser drenadas requene- ren de obras costosas y de lenta ejecución.53

Desde distintos ángulos, éstos y otros hechos contribuyen a agravar el problema. Por ejemplo, en el marco de la gran concentración industrial que de por sí significa ya una gran demanda, aquí se localizan nurnero- sas empresas industriales que en particular, por su misma naturaleza, requieren para su producción de grandes volúmenes de agua (fábricas de papel y celulosa, industrias químicas y alimentaria, textiles, hierro y acero, minerales no metálicos, etcétera).

Por otra parte, siendo tan caro este servicio, se estima que existe un gasto injustificado importante, probablemente debido a fugas en la red domiciliaria y/o desperdicios, a este respecto, según un estudio re- ciente, de quienes sí disponen de tomas interdomiciliarias, los estratos de más de seis veces el salario mínimo consumen una cifra superior a tres ve- ces los litros/habitante/día que utilizan los estratos de hasta un salario mínimo. Igualmente, cabe mencionar, fallas de la administración en

5 3 Plan de desarrollo urbano del Distrito Federal, o@. cit., pp. 248-252 y 255- 260.

el servicio, pues una parte sustancial del consumo se está midiendo y cobrando incorrectan~ente.~~

Es un hecho objetivo que una aglomeración gigantesca como la ZMCM si~nifica una enorme demanda del Iíquido y un correlativo volumen de aguas nesras y residuales que debe ser desalojado, lo cual, frente a las reducidas capacidades hidrológicas de la zona y a sus rasgos de topogra- fía ya implica, en sí mismo, un agudo problema de abastecimiento y dre- naje. Empero, esto no significa una interacción simple y mecánica entre el hombre y su medio, sino la resultante de una organización social y de un patrón de desenvolvir~iiento equivocado, más atento -en el marco de la dependencia-, al crecimiento económico por el crecimiento mismo, que a buscar alternativas de desarrollo dirigidas a utilizar los recursos naturales en la satisfacción de las necesidades básicas de la población y, por ende, a lograr un uso del territorio nacional más compatible con el medio ambiente y con el bienestar n~ayori tar io .~~

Como quiera que sea, para principios de 1982, según declaraciones oficiales, el Valle de México requiere ya de 56 metros cúbicos de agua por secundo. Para satisfacer esta demanda, se importan 11 metros cú- bicos de los acuíferos sobreexplotados de la Cuenca del Lema, 40 pro- ceden de los acuíferos del Valle de México -también sobreexplotados-, tres se obtienen de aguas superficiales re<pIadas y otros dos de aguas residuales tratadas. De esos 56 m3/seg, 40 corresponden al Dstrito Fe- deral: 29 provenientes de fuentes propias y 11 proporcionados por la Comisión de Aguas del Valle de

Según se declaró, cl Plan Maestro de Agua Potable, iniciado en 1979, hizo posible que de 1.2 millones de habitantes carentes del Iíquido en 1978, 939 mil obtuvieran e1 servicio y se espera que al terminar 1982 el 100% de la población registrada en el último censo disfrute del mismo, estimando una dotaciGn de 360 litros de agua por persona diariamente y sin fallas. Para marzo de este año, de acuerdo con dicha información se habrá aumentado la captación de agua potable en 10%. Ante tan sin- <+lar carrera, cabe sin embargo preguntarse en éste como en otros servi- cios urbanos, jse logrará superar el problema del desbordamiento del in- tenso crecimiento demográfico sobre la capacidad de proporcionarlos? Y en todo caso, jes racional para el país el enorme gasto que todo esto significa?

54 Proyecto del Plan Director para el desarrollo urbano del Distrito Federal, op. cit., pp. V1.E. 7 a V1.E. 22.

55 Cf., a propósito del tema, Arigel Basols Batalla, Geografía, subdesarrollo y regionalización, México, Editorial Nuestro Tiempo, 2a. edición, 1975.

56 Periódico El Día, Suplemento Metrópoli núm. 1589, México, 3 de febrero de 1982, p. 3.

Por lo pronto, se calcula que para fines de siglo o principios del pró- ximo, la ciudad de lI/léxico deberá disponer de un caudal de 83 m3/seg para 20 nlillones de habitantes que se estima habrá en ella. Está ya previs- to el abastecimiento necesaria en un ambicioso programa en marcha por el cual, aden~ás de fuentes propias y reuso de a p a s residuales mediante tratamiento, gran parte se importará de cuencas lejanas. Según los corres- pondientes proyectos que registran varias etapas, 13 m3/seg se traerán del río Amacuzac, 22 m3/seg del Tecolutla y 19 m3/seg del río Cutzamala; de este último ya procederá la citada captación adicional para marzo de 1982 (2.5 m3/seg para la ciudad de hléxico y 1.5 para la zona Nau- calpan-Zaragoza-Tlali~rpantla, del Estado de México.

Estos proyectos significan traer rl líquido de más de 200 kilómetros de distancia hacikndolo subir 1 100 m (desde los 1 600 a los 2 700 m sobre el nivel del mar, en l q puntos más altos), y una inversión de 25 mil millones de pesos en una colosal empresa que comprende varias estacio- nes de bombeo, complejas instalaciones, ductos y túneles de varios kiló- mentros de longitud, tuberías hasta de 3.1 m de diámetro y potentes bom- bas de 130 mil caballos de fuerza.57 Por el momento, los avances en el pro- yecto Cutzamala han significado un cmto en inversiones de 1 700 millones de pesos por m3/<eg de agua.

Empero, además de su alto costa, ello es susceptible de provocar dañas ecológicos en esas zonas, dado que supone cambios en el curso de las presas, corrientes y depósitos de agua que sostienen su flora y fauna. Una experiencia al respecto es la zona proveedora del Alto Lema, donde la creciente obtención de agua para la metrópoli y sus correspondientes obras, se tradujo en alteraciones del medio y reducciones de los acuíferos, en los pantanos de los manantiales, y a una cuarentena de kilómetros adelante y, por ende, en perjuicios ecológicos y para la producción agrícola del área afectada.58

En suma, son gigantescos los esfuerzos técnicos y económicos para enfrentar el problema del crecimiento urbano anárquico, a la vez que son muy graves sus efectos ambientales. Así, además de la desecación de los lagos a lo largo de los años, el crecimiento urbano ha implicado la ocupación de suelos y serranías con funciones de recarga acuífera y la sobreexplatación y descenso de los mantos subterráneos, lo que junto con la deforestación, la expansiGn de la mancha de asfalto y las consiguientes reducciones de la capacidad de infiltración y evaporación, son responsables de la disminucióil de la humedad atmosférica, de los

57 Leonel García de A., de la Comisión de Aguas del Valle de México, perió- dico El Día, suplemento Metrópoli, núm. 1397, 11 de febrero de 1982, pp. 1 y 9

5"Cla~~de Bataillion y J. Riviere D'Arc, La ciudad de México, México, SepSe- tentas, núrn. 93, 1973, p. 146.

cambios climáticos, de la agudización del fenómeno de la circulación del polvo por turbiones o tornados secos, del hundimiento del suelo y de una serie de daríos que hacen a la ZMCM una gran demandante de agua y productora de aguas negras que deterioran su propio medio ambiente, además de la posible proyección de efectos negativos hacia otras áreas, tanto en lo que hace a la extracción del líquido, como en cuanto a la mala disposicián de los desechos y de las descargas del drenaje.

Respecto a la contaminación del agua, son conocidos los problemas de las chinarnpas de Xochimilco en que se vierten aguas negras de la población sobre las áreas de cultivo. Asimismo, los efectos del depósito de desechos industriales y aguas negras en los ríos y canales del Estado de México, sobre todo en las zonas industriales de Huizquilucan, Villa n'icalás Romero, Cuautitlán, Cuautitlán-Izcalli, Atizapán, Tldnepantla, Tultitlán, Coacalco, Teoloyucan, Melchor Ocampo, Zumpango y Eca- tepec. Al igual que los problemas generados en las áreas aledañas a la zona de descarga del drenaje en el Río Salto, cerca de la Presa Re- quena, ya que los desechos de aguas negras, industriales, domésticas y de servicios, que son conducidos por la red de ríos entubados hacia el colector central de1 drenaje profundo, no reciben ningún t r a t a m i e n t ~ . ~ ~ También es conocido el grado crítico de contaminación de la cuenca del río Pánuco al que van a dar el grueso d e las descargas de drenaje de la metrópoli, además de las de Pachuca, Ciudad Valles, Pánuco y Tarn~ico.~O

b) Desechos sólidos

La generación de basura representa en el Distrito Federal otro agudo problema ambiental, social y económico, entre cuyas causas figura, como en los demás, el acelerado crecimiento demográfico, la diversificacián de actividades, la comerciali~ación compleja y el creciente consumismo individual, así corno la faita de l>laneacióií del uso del suelo urbano.

La producciíin de basura por habitante día, se estima aproximada- mente en 0.708 hg, por lc que el total para 1978 se calculó en 6 500 toneladas diariasa61

La atenciOn de este problema implica un alto costo para la entidad. Por ejemplo, para dicho año, el sistema de limpieza pública contaba con

Ecoplán del Distrito Federal, México, Dirección General de Ecología Urba- na, SAHOP, enero de 1980, p. 140.

60 Francisco Vizcaíno Murray, La contaminación en hféxico, México, FCE, 1975, pp. 90-91.

61 Plan de desarrollo urbano del Distrito Federal, op. cit., pp. 539-543.

un equipo humano de 10 mil personas laborando en forma permanente, así como con un equipo fijo integrado por 214 barredoras mecánicas, 1 192 vehículos recolectores, 8 vehículos de transferencia, varios volan- tes y estaciones de transferencia y una planta industrializadora de dese- chos sólidos con capacidad instalada de 400 toneladas, que sólo tra- bajaba a un promedio diario de 250 toneladas.

Con todo, dicho equipo es insuficiente y en gran parte se encuentra deteriorado. Así, del total de desechos sólidos generados diariamente, sólo un 75% es recolectado y el 25% restante queda dispe~so o en tira- deros clandestinos con las consiguientes consecuencias ambientales.

También para 1978, del total de basura que sí era recolectada: 4 950 toneladas, 250 iban a la planta industrializadora, 2 850 al tiradero de Santa Cruz Meyehualco; 1250 al de Santa Fé, 350 al de Lomas de Tararzgo y 83 al de Xochimilco y el resto, en menores proporciones, a los de Tláhuac, Cuajimalpa y Milpa Alta.

Cabe señalar que todos estos tiraderos son a cielo abierto, lo que implica, junto con la basura no recolectada y con el problema de que los desechos industriales y hospitalarios se disponen conjuntamente con los municipales, agudos efectos de contaminación del aire, agua y suelo. Y esto, adicionalmente a que todo ello contribuye al desarro!lo de wia considerable fauna nociva.

Ahora bien, en el marco de estas observaciones a vuelo de pájaro, es neoesario hacer referencia a algunos aspectos más que desde distintos ángulos dan cuenta de las condiciones del medio ambiente en la urbe que nos ocupa. *

c) Contaminación atmosférica

La creciente intensidad y desorden de las actividades urbanas e in- dustriales, aunada a las características topográficas y climatológicas del Valle de México, han determinado que la calidad del aire de la me- trópoli sufra un considerable deterioro.

Las principales fuentes emisoras de contaminantes atmosféricos, tanto fijas como móviles son: los vehículos automotores, la industria en general y en particular la refinería de petróleo, el tratamiento de desechos me- diante incineración, los desechos sólidos depositados a cielo abierto, los fuegos a cielo abierto o quemas de diversa índole, las tolvaneras, las salidas y llegadas de aviones, las tabiqueras, etcétera.

Para 1976 se estimó que en el área metropolitana de la ciudad de México, las fuentes fijas (industrias y plantas productoras de energía) produjeron 600 mil toneladas de contaminantes, de las cuales, aproxima- damente el 60% era bióxido de azufre, 20% material particulado y 20%

precursores de ozono en adición a una mezcla de otros contaminantes. En este año se calculó que las fuentes fijas producían entre el 35% y el 40% de la contaminación atmosférica y las fuentes móviles (vehículos de motor), el 60%.62 Para mediados de 1981, las emisiones industriales estimadas alcan-

zaron la cifra de %6 mil toneladas, de las cuales 39.8% era bióxido de azufre (SOz), 38.5% partículas, 12.4% hidrocarburos y 9.3% óxidos de nitrógeno (NOx). Por otra parte, en cuanto a fuentes móviles, las emisiones vehiculares estimadas para igual fecha rebasan los 2 millones 900 mil toneladas, compuestas en un 90% por monóxido de carbono i(C0) y en un 10% por hidrocarburos. Y ello en un marco en que el 75% del problema de la contaminación atmosférica se atribuye ya a las emisiones de los vehículos automotores cuyo crecimiento es del 12% anual.*

En cuanto a las fuentes fijas, el bióxido de azufre es producido prin- cipalmente por industrias papeleras, de laminación de vidrio, de ce- mento, panificadoras, etcétera, además de las plantas term~eléctricas.~~ El 90% de la emisión de este contaminante se debe, en general, a los productos de combustión que utilizan como combustible aceite residual (combustóleo), con un alto contenido de azufre, lo cual se está intentando corregir por la Subsecretaría de Mejoramiento del Ambiente (SMA) y por una política iniciada por PEMEX para que la industria sustituya dicho energético por gas n a t ~ r a l . ~ "

Por su parte, las emisiones de óxido de nitr0geno se deben fundamen- talmente a los procesos de combustión, generación de energía e indus- trias químicas. En tanto que las de hidrocarburos son producidas por industrias de pintura, lacas, barnices, etcétera. Respecto a estas últimas es de fundamental importancia buscar cambios tecnológicos en sus pro- cesos, así como optimizar el almacenamiento, transporte y manejo de hidrocarburos.

En el caso de las partículas, la industria, de minerales no metálicos es el principal emisor (cemento, cantera, arena, cal y yeso, etcétera, que representan el 8676, aproximadamente), y también contribuyen, en menor proporción, plantas químicas, refinación de petróleo, industrias

Diagnóstico de la calidad atmosférica del Valle de México, México, Direc- ción General de Ecología Urbana, SAHOP, 1978, p. 12 y Ecoplan del Distrito Fe- deral, op. cit., pp. 135-136.

63 Manuel López Portillo, subsecretario de Mejoramiento del Ambiente, SSA, "Contaminación Atmosférica". Ponencia re sentada al 1 Congreso Internacional de Planeación de Grandes Ciudades, México, D. F., 22-25 de junio de 1981.

s4 Ecoplan del Distrito Federal, op. cit., pp. 136-137. e5 Manuel López Portillo, op. cit.

del acero, combustión, producción de energía, productos pulpa Y P"F~.

Respecto a lo antes dicho, cabe mencionar, por ejemplo, que el Dis- trito Federal cuenta con tres zonas con impartantes recursos mineros no metálicos: la Sierra de Guadalupe, al riorte; la Sierra de las Cruces, al poniente, y la Sierra de Santa Catarina en la zona centro-sur. En virtud de la intensa demanda de materiales de construcción y del insu- ficiente control sobre esta actvidad, estas tres zonas se han visto some- tidas a intensos procesos de explotación, lo que ha ocasionado en ellas un alto grado de alteración, modificando a la vez sus funciones natu- rales. A saber, la de recarga de acuíferos en los tres casos, y de barrera al paso de tolvaneras en lo que toca a las Sierras de Guadalupe y Santa Catarina. Dicha explotación, además de las fuertes agresiones del cre- cimiento urbano irregular, ha provocado procesos de erosión debidos a la pérdida de vegetación del suelo a la vez que se han desvirtuado sus funciones de retenedoras de polvos provenientes del sureste, la primera, y de las tolvaneras procedentes del noroeste de la ciudad, la segunda, además de la peligrosidad que la alteración de la estructura del subsuelo ~i~gnifica para los asentarnientos humanos allí establecido^.^^

Sobre el particular, además de las emisiones producidas por la ex- tracción y procesamiento de materiales de construcción, un fenómeno natural de gran importancia en la contaminación del aire por polvo son las tolvaneras procedentes del ex-lago de Texcoco, cuyos efectos, que varían segjn épocas d d año, se ven agravad- por la erosión de las áreas oriente, siir y poniente del altiplano. Es decir, que las tormenta5 de pdvo no sólo provienen del ex-vaso de Texcoco, sino de toda la zona oriental de la metrópoli, tanto de los terrenos áridos que se extienden hacia el noreste, como de las zonas de cultivo de las delegaciones de Milpa Alta y Tláhuac y de los municipios vecinos del Estado de Méxiw en el sureste que durante los meses de secas permanecen en barbecho. Al presente, aunque la evaiuación cuantitativa de pate fenómeno en la calidad del aire no ha sido determinada, es d e suponer que los progra- mas en marcha de cambio de cultivos, así como de empastizado de zonas áridas, están teniendo un impacto favorable en su contr01.~~ Con todo, se ha considerado, estimativamente, que en los íiltimos años han llegado a depositarse hasta 40 toneladas de polvo al mes por kilómetro cua- d r a d ~ . ~ ~

GG Ecoplan del Distrito Federal, op. cit., pp. 18-23, C7 Manuel López Portillo, o$. cit.

Proyecto del Plan Director para el desarrollo urbano del Distrito Federal, 1978, op. cit., VI. E. 26.

Cabe también mencionar aquá la contamiriacibn por microorganis- mos que establece rasgos distintivos en la mayoría de los centros urbanos del país, misma que es provocada por el crecimiento industrial y sobre todo por la insuficiencia de servicios de agua potable y alcantarillado. La contaminación bacteriológica es particularmente notable en las zonas de asentainientos irregulares en qlie c1 hacinamjento, la promiscuidad, la falta de higiene 1- el fecalismo al aire libre configuran el fenómeno cono- cido como contaminación de la pobreza.

.\hora bien, volviendo al terna de Ia contaminación de origen indus- trial, visto el fenómeno desde el ángulo de las principales zonas en que esta actividad se ubica en la metrópoli, se advierte lo siguiente:

Z o n a norcstr y norte. Es tsta la zona de mayor importancia desde el punto de vista de la concentración fabril en el Valle, ya que comprende la parte norte del Distrito rederal y algunos iilunicipios del Estado de México, coino Naucalpan, Tlalnepantla y Cuautitlán. En ella se loca- liza la mayoría de los estab!ecimientos de gran capacidad instalada. De sus productos, muchos son quíniicos, pudiendo mencionarse entre eiios: plásticos, insecticidas, solventes, ácidos metálicos, fertilizantes, termo- eléctricas, automotriz, químico-farmacEiiticos, fundidoras, alimentarias, del petróleo, petroquíniicas, hulcras, etcétera. Por su alta densidad in- dustrial es la zona donde se 1-icrte una mayor cantidad de contaminantes al aire por fuentcs fija~.~"mpero, adcmás de su mayor contribución en volumen a la contaminación atiiiosférica, actúa aquí un factor adi- cional de inadecuada iibicación, ya que al haberse instalado la mayor parte dr la industiia al norte, precisamente en la dirección de los vien- tos, hace que con la ayuda de éstos se incremente y expanda hacia el centro y sur del Distrito Federal.ío

Z o n a noroeste. Básicamente cuenta con industrias medianas y pe- quefias, pero también existen establecimientos grandes. Xalostoc-Vallejo, conforma en esencia dicha zona en la que se realizan los siguientes pro- cesos: automotriz, vidriera, tratado de metales, asbesto, industrias quí- mica y alimentaria, pinturas y barnices, huleras, papel, plaguicidas, partes y motores eléctricos, y otros, jabones y detergentes, plantas de fuerza. En ella, asimismo, se vierten grandes cantidades de contaminantes.

Z o n a este. Comprende Zaraguza-Los Reyes y la Paz. Aunque con me- nor importancia que las anteriores, ahí se presenta el fenómeno natural de las tolvaneras del ex-lago de Texcoco, que constituyen agentes trans- portadores de partículas contaminantes hacia la ciudad. La falta de cubierta vegetal en esta zona, la intensa insolación y la sequedad del suelo constituyen una fisiografía propicia para la formación de tormen-

6VDiagnóstico de la calidad atinosfélicn del Valle de México, pp. 29-33. '0 Ecoplan del Distrito Federal, o$. cit., p. 143.

tas de polvo, favorecidas por la erosión de las áreas oriente, sur y poniente del altiplano y por la extracción no controlada de mateiiales de construcción.

Zona sureste. Se conforma principalmente por Iztapalapa, con una concentración industrial media y una consecuente rmisión de contami- nantes.

Zona sur. Incluye Tlalpan, Coyoacán, Contreras y San Angel. En ella se l o c ~ n varias industrias químico-farmacéuticas, químicas, y de papel y celulosa, particularmente en Tlalpan. Sin embargo, se considera que es una de las zonas con más bajos niveles de containinación en virtud de su menor densidad, de la existencia de grandes extensiones d~ rtreas verdes y de sus más favorables características climatoló,' uicas.

Zona oeste. Corresponde a Las Lomas Altas, salida a Toliica. A excep- ción de una fábrica químico-farmacéutica, prácticamente no cuenta con establecimientos industriales, por lo que posiblemente es la zona de menor emisión de contaminantes al aire.

Zona suroeste. Se conforma principalmente por San Pedro de los Pinos. Se halla inserta dentro de un área eminentemente habitacional e incluye industrias consideradas como altamente contaminantes del aire: cementeras, de asbestos, fundidoras, vidrieras, partes eléctricas, etcé- tera. Es una zona de alta contaminación incrementada por su carácter habitacional, además de que por ella cruza el Periférico Siir, lino de las vías con mayor flujo de vehículos en la ciudad.

En todas las zonas mencionadas se advierte el fenómeno de mezcla de ionas industriales, residenciales y comerciales y, en varios casoc. de ubicación en zonas conflictivas.

Ahora bien, según se expresa en el Plan de Desarrollo Urbano de1 Dis- trito Federal, hasta ahora no se ha logrado determinar con precisión los niveles de contaminación de dicha entidad, en virtud de los distintos métodos utilizados y de los diversos criterios de los equipos de trabajo dedicados a esta tarea. Aparte de que no se cuenta con normas nacionales de calidad del aire.

Los únicos contaminantes cuyas mediciones son comparables con las normas norteamericanas son los que se registran en el cuadro núm. 6, que aunque no son actuales, resultan útiles para ilustrar la distribución wnal del problema.

Según se advierte, en el caso del hicísido de azufre, el nivel en la zona norte y centro del Distrito Federal (de A~capotzalco al Zócalo) era del doble a la norma establecida. Y, con respecto a las partículas en sus- pensión, el problema era aún más crítico, pues al este y noreste de la ciudad (básicamente la zona del vaso de Texcoco), se alcanzan 450 mg/m3, que significan seis veces m;ís qiie la norma americana.

BIOXIDO DE AZUFRE Y PARTfCULAS EN SUSPENSIÓN EN EL DISTRITO FEDERAL (1976)

Nivel de concentracidn Norma americana (Calidad

Contaminante Zonas Minimo Zonas Máximo primaria)

Bióxido de Norte y azufre S u 0.1 ppm. Centro 0.6 ppm. 0.03 p p m

Partículas en Oeste 100 mg/ma Este 450 mg/ms 73 m g / d suspensión Noroeste Noreste

-

FUENTE: Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, op. cit., p. 535.

d) Otras alteraciones al medio

De acuerdo con el Ecoplan del Distrito Federal, la acción del creci- miento demográfico ha causado, a través del tiempo, constantes modifi- caciones hasta conformar hoy día un paisaje amenazado en su equili- brio natural. De a t e modo, la sobrepoblación del Valle de México tiene un efecto retroactivo en la extensión de superficies agrícolas y reduc- ción de áreas verdes. Fenómeno de especial importancia porque, en gran medida, la invasión del medio boscoso se ha apoyado en técnicas de inadecuada explotación silvícola, anárquica agricultura nómada, sobre- pastoreo, etcétera, que alteran los sistemas ecológicos, provocando dis- minución y perturbación de los regímenes hidrológicos, extinción de flora y fauna, alarmante erosión del suelo, escasez de recursos naturales, problemas de salud y pérdida de valores estéticos.ll

Al presente, debido a la tala inmoderada, a la explotación agrícola de bajo rendimiento y al crecimiento urbano, peligran las reservas fores- tales, particularmente en la Serranía del Ajusco, el Desierto de los Leones y el Cerro de la Estrella. La formación arbórea del Distrito Fede- ral sólo ocupa 39,436 hectáreas -26.3% de su superficie total-, cifra que se divide en cuatro modalidades segíin su grado de conservación:

Bosque conservado. Comprende únicamente el 14.2% de la formación arbórea. Se localiza casi en su totalidad en la Sierra de las Cmces y parcialmente en la del Ajusco con carácter de parque nacional. Empero,

7 1 Ecoplan del Distrito Federal, op. cit., pp. 92-94 y 141.

se observan cada vez mayores presiones del crecimiento urbano sobre el mismo. Completan esta modalidad algunos manchones en las cúspides de la Sierra de Chichinautzin, amenazados por una explotación anár- quica que hace peligrar la regeneración del estrato, observándose sínto- mas de alteración incipiente.

Bosque semiperturbado. Incluye un estrato arbóreo natural y artificial, que representa el 57.4% de la formación. Esta elevada cifra manifiesta la incidencia de actividades nocivas como talas ilegales con fines agrí- -

colas y sobrepastoreo de ganado ovino. Se localiza arriba de la cota 3 200 m de la Sierra Chichinautzin y en menor grado sobre la vertiente suroeste del Ajusco.

Bosque perturbado. Tipifica la explotación francamente irracional. La alteración representa la pérdida de 18.3% de la formación forestal. Se sitúa en claros próximos 9 valles intermontanos, laderas bajas de la sierra y zonas colindantes al área agrícdla, ofreciendo una rala y pobre cubierta vegetal.

Por último, el producto final de desmontes y alteraciones hacia la masa arbórea han incidido sobre 3 987 has.,, que para el bosque significan el 10.1% de pastizales sometidos a quemas periódicas, cultivos nómadas y sobrepastoreo, que conjuntamente derivan notables procesos erosivos.

Las áreas boscosas, independientemente a dichas alteraciones, se ubi- can principalmente al sur, o sea que al norte y oriente de la ciudad no hay superficies verdes que permitan frenar las tolvaneras procedentes del Vaso de Texcoco.

Por su parte, el área de cultivo ocupa 44 782 has., aproximadamente 29.9% de la superficie total del Distrito Federal. Al presente, las áreas de alta productividad agrícola se localizan principalmente al sur y sureste de la ciudad constituyendo, a la vez que fuente de abastos para la urbe, factores de conservación del equilibrio ecol6gico de la zona. Con todo, dadas las peculiaridades de la expansión de la metrópoli, mientras que por un lado, el crecimiento urbano tiende a invadir áreas con gran potencial agrícola, ocasionando la pérdida de superficies pro- ductivas importantes, por el otro se realizan actividades agrícolas de bajo rendimiento en zonas inadecuadas, provocando alteraciones a la vegetación por la deforestación y degradación de los suelos.

En este marco, cabe mencionar que una de las funciones del suelo es absorber las precipitaciones pluviales. En el Distrito Federal los suelos que I]ior su naturaleza penneable cumplen dicha función, tan sólo representan d 40% de la superficie total y se ubican en las delegaciones de Tlalpan, Contreras, Tláhuac, Milpa Alta y Xochimilco. Por su parte, la zona impermeable de la entidad está constituida por la superficie urbanizada. más una porción de la delegación Alvaro Obregón, confor-

mada por suelos y subsuelos cuya composición impide la penetiación del agua.72

Es fundamental proteger estas zonas de la creciente presión demográ- fica y de cambios inadecuados de uso del suelo, para que no se continúe perturbando su función dc recarga de acuíferos. Cuestión imprescindible para frenar el hundimiento de la ciudad de México que se ha producido por la reducción del manto acuífero subterráneo causada por la explo- tación excesiva de los pozos y por la mínima recarga freática, además de la sobrecarga de peso de las edificaciones sobre el suelo lacustre que predomina en la metrópoli.

En suma, el crecimiento urbano no planeado ha implicado devoración de 'íreas con gran potencial agrícola, a la vez que establecimiento de a~entamien~tos humanos en las zonas de pie de monte y aun en las áreas ~ontaííosas, principalmente en las regiones poniente y sur del Distrito Federal. Aunque desde 1970 se decretó la veda para construccióri arriba de la cota de 2 350 rnetros sobre al nivel del mar, en las Sierras de Chichinautzin y de las Cruces dicha disposición ha sido sumamente violada, sobrepasando ese límite en diversos sitios y en algunos casos mediante la aprobacibn de las autoridades correspondientes, como en el caso del nuevo Colegio Militar.i3

Estos, y muchos otros casos que sería imposible incluir aquí y que son mencionados en el Ecoplán del Distrito Federal, mumtran que la expansión de la metrópoli se ha dado agrediendo zonas que cumplen funciones ecológicas de reserva genética de flora y de recarga de acuí- feros, de regeneración atmosférica, de regulación cl5mática, de pro- tección eólica, etcétera. A la vez que los asentarnientos en áreas no aptas para uso urbano han implicado un encarecimiento dr los servicios bási- cos, en muchos casos la ausencia de ellos, y en otros más, un grave riesgo para las prrsonas que habitan en ellos.

e ) Imagen urbana 31 patrimonio cultural "

La calidad de la vida en las ciudades involucra en su consideración aspectos derivados de la sobrepoblación, la contaminación y otros dete- rioros del medio físico que tienen una relación directa con la salud y la supervivencia material de la urbe, 'tales como los que !~cmos men- cionado en los puntos anteriores. Empero, también presupone aspectos más stutiles del medio natural y del medio creado por e1 hombre según satisfagan o no sus sentidos cn todas las modalidades 'citéticos, valora-

" Ibidem, p. 78 y 92. 7 3 Ibidem, p. 146.

tivos, de convivialidad, etcétera). Cuestiones que desde distintos ángulos y en diversos grados tienen efectos positivos o negativos en los sentimien- tos y conductas humanas.

Por su misma naturaleza, esta segunda dimensión, a la que nos refe- rimos principalmente en este punto, incluye una multiplicidad de facetas que no tenemos la ambición de agotar en estas líneas, dado que este fenómeno, como todos los que consideramos, pasa por la determinación de la estructura y lucha de clases con relación al uso del espacio urbano.

Así, en atención a las informaciones disponibles sólo nos referima a los problemas que la urbanización no planeada provoca en el paisaje urbano, así como en los sitios y monumentos de interés histórico. Los rasgos más significativos que al respecto registra el Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, son:

-Anarquía en la altura de las construcciones, sin considerar los edi- ficios de interés histórico. -Falta de tipificación en los estilos arquitectónicos, a excepción de

algunas zonas definidas. -Gran cantidad de elementos visuales nocivos, tales como postes,

anuncios, cables, desorden visual de elementos luminosos, etcétera. -Deterioro de los edificios en determinadas áreas del Distrito

Federal. -Falta de homogeneidad en tipo de materiales, colores y texturas

para armonizar construcciones nÜevas con conjuntos o entornos ya existentes, sobre todo de valor histórico. -Falta de elementos de absorción de ruido, debido, en parte, a

una casi total deforestación en algunas partes de la ciudad. -Heterogeneidad funcional, provocando la desintegración del con-

texto urbano. -Falta de espacios abiertos. -Pérdida del sentido de lo nacional, originada por la gran can-

tidad de letreros y otras formas de anuncios en idiomas extranjeros. -En algunas áreas, ausencia de annonía expresiva del conjunto

provocada por una carencia de reglamentación en los usos del suelo, con la consiguiente anarquía funcional y es t r~ctura l .~~

Las 16 delegaciones del Distrito Federal ofrecen similares condiciones, pero existen problemas típicos que sólo se presentan en algunas de ellas. Aunque en forma gruesa, la siguiente gran zonificación permite particu- larizar un poco más al respecto.

Zona norte. Considerando en ésta las delegaciones Azcapotzalco, Gus- tavo A. Madero y parte de la Miguel Hidalgo y Cuauhtémoc, se carac- teriza por contener la mayor parte de la industria del Distrito Federal. La deforestación en general y la carencia de áreas verdes provoca en

74 Plan de desarrollo urbano del Distrito Federal, o$. cit., pp. 544-552 y 558.

esta zona una sensación de aridez y de ambiente hostil para el ser huma- no, acrecentado por los problemas de contaminación atmosférica que padece y por el ruido excesivo a causa de falta de elementos absorbentes.

Asimismo, existe aquí una deshumanización del contexto urbano pro- vocado por el predominio de edificaciones con grandes muros antiesté- ticos (altos, lisos, sin color, etcétera) que a su vez ocasionan perspectivas interminables por la carencia de elementos que produzcan segmenta- ciones en ellos. También coadyuva a la anterior, el deterioro general en las fachadas de los edificios por falta de mantenimiento o por los efectos corrosivos de los contaminantes atmosféricos.

En particuilar, en la Villa de Guadalupe, que forma parte de esta zona y que es muy rica en pasado histórico, se aprecia, como resultado de la insuficiente reglamentación en los usos del suelo, una anarquía estructural y funcional que ha redundado en la progresiva desaparición de valores de estilo en el conjunto.

Zona centro. Comprende las ddtgaciones de Alvaro Obregón, Benito Juárez, Coyoacán, Cuauhtémoc, Iztacalco, parte de Iztapalapa, Venus- tiano Carranza y parte de la Miguel Hidalgo. Se caracteriza por su índole histórica, cultural, comercial y turística y, aunque se prevén cambios, contiene los centros de abastos más importantes del país: la Merced, Jamaica y la Viga. En ella, en la parte correspondiente a la an- tigua ciudad de México, se encuentra el corazón histórico de la metró- poli. En los alrededores de la Merced aún existen edificios de gran importancia histórica como puntos de referencia sobre el enclave origi- nal de la ciudad de México (Templo de la Soledad, Convento la Merced, etcétera). Aunque a la fecha se han realizado importantes obras de remodelación en dicha área (primer cuadro), rescatando, además, algu- nos restos de lo que fuera la Gran Tenochtitlan, aún queda mucho por hacer en la preservación de valores históricos y del contexto cultural y estético de la ciudad. Por otra parte, se hallan en proceso de desaparición valores arquitectónicos del llamado "Art Nouyeau", por ejemplo en las colonias Juárez y Roma, los que en la mayoría de los casos pertenecen a particulares.

En cuanta a la vivienda, en el primer cuadro subsisten problemas de vivienda popular marginal, en muchos casos, en condiciones de deterioro considerable.

En las delegaciones Miguel Hidalgo, Venustiano Carranza, Iztacalco, Iztapalapa, Alvaro Obregón, Benito Juárez y Coyoacán, se hallan las zonas residenciales más características del Distrito Federal (Pedregal de San Angel, Lomas de Chapultepec, Polanco, Anzures, casco antiguo de Coyoacán, etcétera). Como problemas del paisaje urbano en esta zona figuran :

-Deforestación de zonas viales que repercute, principalmente, en la calidad estética de las arterias preferenciales y a la vez genera problemas de tipo visual y estótico. -Carencia de espacios abiertos como problema típico en el primer

cuadro, en las colonias Narvarte y Doctores, así como en las delega- ciones Iztacalco, Iztapalapa y Venustiano Carranza (Calzada Ignacio Zaragma, en estas tres delegaciones), lo que provoca un paisaje des- agradable y hostil. -En el primer cuadro, la exagerada presencia de vehículos deshu-

maniza la zona, provoca el enfrentamiento conductor-peatón y ge- nera un paisaje netamente artificial.

Zona sur. Compr~nde las delegaciones de Cuajimalpa, parte de Izta- palapa, Milpa Alta, Tláhuac, Xochimilco y Magdalena Contreras. Se caracteriza por la conjunción urbana y rural, la que ha producido los siguientes efectos negativos:

-Contraste impactante entre las zonas que generan la desintegra- ción expresiva del contacto. Lo cual ocasiona la ruptura total de1 paisaje por la presencia de dos áreas completament~ diferentes, en un marco en que sc Iiacen muy evidentes las diferencias sociales en la calidad de la vivienda. -Proceso anárquico de urbani7ación que redunda en la desinte-

gración del contexto, disminuyendo las áreas verdes y los espacios abiertos, lo cual se relaciona con el siguiente problema:

-Deforestación de zonas viales que incide en la baja calidad de las vías de comunicación en cuanto a la falta de elementos agrada- Mes, repercusiones acústicas por la ausencia de mecanismos de absor- ción de ruido que a su vez afecta la relación hombre-medio natural.

En general, los elementos que forman el medio natural -componente muy importante dentro de la mancha urbana-, como parques, jardines, avenidas, etcétera. han sufrido un gran deterioro susceptible de ocasio- narles daííos irreversibles y aún de provocar su pérdida total.

En suma, sin la intención de seguir abundando aquí en estos aspec- tos, sobre algunos de los cuales profundizamos un poco más en los si- guientes capítulos, y rccoyiendo lo hasta aquí dicho, cabe insistir en que el acelerado y anárquico crecimiento de la metrópoli ha conllevado, entre otras cosas, giaves fallas de zonificación, la segregación social y de funciones urbanas, pérdidas en el patrimonio natural y en los valores histsricos y estéticos, la proliferación de ciudades perdidas y precaiias condiciones en numerosas colonias populares; la insuficiencia de servicios públicos y deficiencias serias en su localización; así como el encarecimiento y altas erogaciones pala el Estado que se ve presicnado a preitarlos en todas las áreas urbanizadas sea o no cost~able. Y derivado dr el19 el ;íI@do problema del tracsporte colectivo, de la inadecuada

vialidad y de la congestión d d tráfico; los crecientes costos del abaste- cimiento de agua potable y de la contaminación, de la deforestación y erosión de los suelos, etcétera.

Todos estos fenómenos pasan por el tamiz de la estructura y lucha de clases del subdesarrolllo, de la competencia entre los agentes urba- nos, de la especulación del suelo y de las acciones del Estado que refle- jan estas contradicciones en su a la vez contradictorio papel. Es decir, el de asegurar, por un lado y en primer lugar, la reproducción de los medios de producción y la rentabilidad del capital, y por el otro, las condiciones de reproducción de la fuerza de trabajo que en las grandes ciudades implican cada vez mayores exigencias en materia de equipa- miento y servicios de consumo colectivo y que en lo político constituyen factores decisivos de consenso social y de legitimidad del sistema.

Como quiera que sea, los efectos negativos de la expansión desorbitada de esta zona metropolitana se dan interactuando con las características geográficas del Valle de México en que se ubica, en un cauce en que su gran altura sobre el nivel d d mar, su morfología y calidad de los suelos, sus escasos acuíferos, ligereza de la atmósfera, fenómenos de inversión tér- mica, etcétera, contribuyen a agudizar los problemas de deterioro del medio ambiente y de la calidad de 13 vida

Así, se ha devenido en una metrópoli que refleja, por un lado, el desarrollo desigual experimentado por el país, y por el otro, ostenta en sí misma una estructura urbana desarticulada y con dramáticos con- trastes de riqueza y miseria, una configuración física y funcional inade- cuada y, en general, una magnitud y unas características tales que hacen difícil su administración y su funcionamientq. en términos de eficiencia económica y social.

ACERCA DEL TRANSPORTE URBANO

1. TRANSPORTE, VIVIENDA Y CALIDAD DE LA VIDA: ALGUNAS REFERENCIAS

CONCEPTUALES

En términos generales, según lo señalamos en la parte introductoria, hablar de la calidad de la vida en las grandes ciudades alude a un marco general que incluye tanto lo relativo al empleo y rasgos socio- económicos de la población, como a la disponibilidad y acceso al equipa- miento y servicios colectivos, así como a las características del medio ambiente propiamente dicho. Y como también se desprende de lo hasta aquí expresado, si bien en términos amplios el intenso y desordenado crecimiento urbano típico del subdesarrollo implica mermas en la ca- lidad de la vida y problemas para la funcionalidad de la ciudad c a o un todo, estas cuestiones tienen efectos muy diversos sobre los diferentes estratos sociales.

Ahora bien, de este amplio y complejo contexto, a algunos de cuyos rasgos relevantes nos referimos antes, hemps seleccionado, para ser considerados en forma un poco más pormenorizada, los temas del tram- porte y la vivienda que se examinan en éste y el ~i~guiente capítulo. Sin embargo, frente a esta acotación, surge una pregunta obligada que cs preciso intentar responder de entrada: ¿Por qué seleccionar en par- ticular los temas del transporte y la vivienda?

Podríamos señalar, en primer término, además de nuestras limita- ciones de tiempo y de recursos para abordar toda la problemática urba- na antes esbozada, que dicha selección obedece a la importancia de estos renglones en el rubro de equipamiento y servicios urbanos básicos que constituyen factores de singular importancia para la reproducción de la fuerza de trabajo y para su bienestar y que, en general, tienen

trascendencia para la vida de la urbe en su conjunto. Aparte de que, por su misma naturaleza, son aspectos que tienen una gran capacidad para servir de ventanas a través de las cuales es posible asomarse a una problemática urbana más basta. Pero veámos esto con un poco más de detenhiento.

El transporte intraurbano de personas, según lo han llegado a con- siderar algunos estudiosos, representa en las grandes ciudades hasta un tercio de las necesidades y problemas que condicionan su desarrollo tanto en lo económico, como en lo social. Problema que se halla pro- fundamente interrelacionado a la ordenación territorial y funcional de la urbe en la que está presente la competencia de los distintos sectores por el suelo urbano, las acciones del Estado y muchos otros problemas socioeconómicos y aun culturales propios del crecimiento de las grandes ciudades. Y es tan íntima su trabazón con el desenvolvimiento de la ciudad, que una política adecuada en materia de transportes, no sólo es susceptible de dar solución a los problemas internos del correspon- diente sistema, sino a muchos otros más a los que se halla íntimamente interrelacionado. Perspectiva desde la cual, puede constituirse en un útil instrumento para fines de remodelacijn y de un mejor trazado ur- b a n ~ . ? ~

La importancia del transporte urbano y la multiplicidad de sus efec- tos sobre la vida de la ciudad se pone de manifiesto si se consideran cuestiones como las siguientes. Desde la perspectiva econcjmica, dado qi?e el más alto porcentaje de los viajes obedece a razones de trabajo, saltan a la vista las pérdidas económicas que implica una duraciún escesi~a del tiempo de transporte, tanto en horas-hombre perdidas y en sus efectos sobre la productividad social, como en las rner!nas al ingreso individual dd trabajador por faltas o retiasos. Y ello, en un contexto en que, en general, los desplazamientos hacia el criitro de trabajo implican un tiempo totalmente inipioduc tivo desdt, el punto de vista económico-la- boral que constituye, en cierta proporción, un alarqamiento de la jornada de trabajo. Es decir, que se trata de un tiempo perdido para el ocio o para el descanso, que a la l r z no genera ningún beneficio económicc~ social o individual. En términos amplios, las insuficiencias y deficiencias en los sistemas de transportes urbanos trascienden a los intereses en sí de los propios usuarios lesionando al propio sistema productivo en su conjunto. Asimismo, el transporte tiene una posición privilegiada en la vida urbana, porque condiciona, de hecho, el acceso a muchos otros

75 Cf., José Jan6 Solá, "Optimización económica de los trasportes Urbanos", en Los tras#ortes en la gran ciudad, Instituto de Ciencias Sociales, Colección de Ciencias Sociales, (XI Semana Internacional de Estiidios Sociales), Barcelona, 1974, p. 11.

servicios y funciones urbanas, ya que además de los viajes originada por los negocios y el trabajo, son de gran importancia los motivados por asistencia a instituciones educativas, culturales, recreativas y de esparcimiento, así como los ocasionados por compras y necesidades do- mésticas, interrelaciones familiares y sociales, etcétera.

De otra parte, el congestionamiento, la lentitud y continuas paradas de los vehículos automotores, implican fuertes pérdidas económicas en combustible, aparte de que aumentan la contaminación atmosférica, con los consiguientes daños para la salud pública y para los edificios, equipos y otros bienes materiales urbanos.

Igualmente, los problemas derivados del tráfico y del transporte ge- neran tensiones y enfermedades físicas y psicológicas, y aumentan la agresividad y el malestar social. Las malas codiciones de la vialidad y del transporte, junto con los largos desplazamientos debidos a ello y/o a la mala relación empleo-vivienda o a la inadecuada distribución de los equipamientos y servicios públicos, producen desgastes de energía y neurosis urbana que se traducen en alteraciones del comportamiento social.

En forma correlativa, las malas prácticas para resolver los problemas de la vialidad y desplazamiento de personas implican la destrucción de valores de todo tipo, por ejemplo, las grandes arterias de circulación rápida, ahora tan en boga, son totalmente despersonalizadas y se erigml como verdaderas murallas que crean situaciones de aislamiento, rompen la comunicación entre zonas ciudadanas tradicionalmente vecinas y aco- pladas a un régimen de convivencia e intercambio. La construcción de los grandes y modernos sistemas viales determina, con frecuencia, des- ubicación de grandes estratos de la población de sus domicilios habitua- les desde muchos años atrás; merma de superficies de parques y jardines, remoción o destrucción de viejos valores urbanísticos y puntos de refe- rencia espacial y emocional de amplios sectores de la población. Y, en suma, las políticas de vialidad y transporte, cuando imponen el criterio de la circulación, por la circulación mismaro cuando se dejan a su es- pontaneidad por irracional que ésta sea, son susceptibles de provocar grandes pérdidas económicas y de producir graves alteraciones en el medio: ruidos, contaminación atmosférica, efectos contra la limpieza pública, deformaciones de las perspectivas urbanísticas, destrucción de áreas verdes y serias afectaciones en el hábitat urbano y en su calidad de la vida.

L a vivienda, por su parte, constituye uno de los elementos b á s i c ~ para la reproducción de la fuerza de trabajo y uno de los elementos deímminantes del bienestar humano como ámbito en que se realiza la formación de la familia, la interacción familiar y afectiva primaria,

como lugar para el descanso, para la reposición de fueizas, y punto de partida para las múltiples interacciones y funciones que presupone la vida urbana, tanto de carácter económico colmo sociocultural y político. Por tal motivo, ia casa habitación debe reunir simultáneamente condi- ciones de comodidad, funcionalidad, privacía y comunicación. Empero, en las grandes urbes, sobre todo del capitalismo del subdesarrollo, la vivienda muestra, como ningíin otro aspecto de la vida y de la fisonomia urbana, la enorme inequidad prevaleciente en la distribución del ingre- so, y correlativamente, la segregación social y el desigual acceso de la población a los servicios y equipamiento de uso colectivo. Ejemplo fia- grante de ello son los tuprios dispersos al interior de nuestras grandes urbes y, particularmente, la proliferación de "ciudades perdidas" y cin- turones de miseria, en que la precariedad de las construcciones se com- bina con la falta de agua potable, drenaje y alcantarillado y, en muchas ocasiones, de electrificacióh, las que frecuentemente se hallan en suelos impropios para el asentamiento humano y que carecen de pavirnenta- ción y de trazo adecuado de calles y de las mínimas condiciones de sa- neamiento.

La inequidad en la distribución del ingreso, la insuficiencia de empleo productivo, la falta de planeación y los fenómenos especulativos del sue- lo, junto con un intenso crecimiento demográfico, son los factores deter- minantes del problema de la vivienda. Estos fenómenos son los causantes de que la configuración espacial de nuestras metrópolis sea extremada- mente segregada y diluida.

Los organismos internacionales ven en las prácticas especulativas del suelo, con justa razón, una de las causas principales del deterioro de la calidad de la vida de los sectores populares urbanos. El elevado precio de las tierras urbanas, que se incrementa por encima de las alzas gene- rales de precios, es una tendencia que está presente en casi todas las grandes ciudades del mundo con economías de mercado, pero es par- ticularmente notorio en América Latina y en otros países subdesarrolla- dos, donde la falta de acceso de las masas mayoritarias al mercado formal inmobiliario, obliga a los estratos más pobres a vivir en el hacinamiento en las áreas centrales decadentes o a prescindir de los servicios básicos en la periferia de las ciudades.76

Existe, por otra parte, la vivienda de alquiler que consume un por- centaje sustancial del sa!ario. Empero, puesto que al presente los agen- tes inmobiliarios consideran más lucrativa la construcción de condomi- nios y de fraccionamientos residenciales, cada vez escasean más las dispo-

76 Cf. Guillermo Geisse G. y Francisco Sabatini, "Renta de la tierra, heteroge- neidad urbana y medio ambiente", en selección de O. Sunkel y N. Gligo, Estilos de desarrollo y medio ambiente en la América Latina, op. cit., pp. 66, 68 y 70.

nibilidades de casas y departamentos alquilados, por lo que su renta registra un continuo incremento, a la vez que predomina, para los estra- tos pobres, el arrendamiento en vecindades y edificios decadentes, en dolonias periféricas ya regularizadas o en proceso de regullarización y en ciudades perdidas.

Estos procesos siguen la dinámica misma de la ciudad, cuando ésta es pequeña y crece con lentitud, la fuerza de trabajo se ubica cerca de su fuente de empleo, los desplazamientos entre ésta y la vivienda son próxi- mos y en general el contacto personal y las interacciones de la vida eco- nómica y social son fáciles. El crecimiento mismo de la ciudad implica costos cada vez más altos de tiempo y de dinero para despl-e de un punto a otro de ésta.

Como veíamos, d crecimiento de las gigantescas urbes de este siglo, en general, sigue un proceso marcado primero por la concentración y la centralización productiva y poblacional estimulada por las eco~iomías de la aglomeración. Y posteriormente, de descentralización y dispersión hacia la periferia, cuando dicha aglomeración se satura al punto de crear deseconomías o beneficios económicos y sociales decrecientes. Proceso éste que aparece marcado por un hecho notorio: la separación del empleo y d e la vivienda.

En lo referente en particular a la dispersión d e la pob!ación hacia la periferia a zonas cada vez más distantes, figuran hechos como los siguientes. Por un lado, la elevación de los ingresos de algunos estratos de la población y del número promedio de automóviles privados por fa- milia, y por el otro, el aumento de las disponibilidades de terrenos no urbanizados aledaños a la ciudad que son incorporados al mercado para fines habitacionales y, en menor medida, para usos industriales y comer- ciales, lo que correlativamente, facilita su accesibilidad física por amplia- ciones de la vialidad y el transporte. Ambos fenomenos inciden, en un proceso que se retroalimenta a sí mismo, en la "segregación" voluntaria de los grupos de ingresos altos y medios, los que huyendo de las inco- modidades, congestionamiento, ruido y contaminación del área central, pasan a establecerse en nuevas zonas residenciales bien equipadas y de construcciones lujosas o cuando menos satisfactorias, toda vez que en éstas, además de una mayor privacidad y confort, pueden aspirar a superficies más grandes de terreno para sus casas y para espacios de uso colectivo que en las zonas centrales y próximas a ellas, en las que el cambio de usos del suelo conlleva su creciente encarecimiento y, por . - ende, su uso más intensivo.

Por otra parte, y sin defecto de que este proceso registre situaciones intcrmdias entre las zonas residenciales más lujosas y las destinadas a los estratos del sector medio, las clases populares también siguen este pro-

ceso de dispersión hacia la periferia, si bien en muy distintas condiciones. Desde luego, en ello está presente el alza espectacular del valor de la tierra en las zonas centrales y su contorno inmediato, alza que por otro lado se ve fuertemente acrecentada por la especulación inmobiliaria, en la cual tiene un papel decisivo la retención de terrenos en espera de que, en la medida en que la ciudad se expanda físicamente, éstos sean revalo- rizados a través de la realización de obras públicas. Estos fenómenos im- plican una continua expulsión de los estratos más pobres hacia la peri- feria, sin defecto de que parte de ellos permanezcan en tuprios dispersos en la zona central y en su inmediaciones.

Sin embargo, en las metrópolis subdesarrolladas, la generación de cin- turones de miseria constituye un rasgo específico en el que tienen una parte importante los fenómenos migratorios rurales y de las zonas rezaga- das. Así, la expansión de istos y de las ciudades perdidas se nutre no sólo de la descentralización propiamente dicha, sino de la adición per- manente de nuevos núcleos humanos en un proceso en que la invasión de terrenos y su ocupación ilegal, es un fenómeno común que incide en la llamada contaminación originada por la pobreza, que es uno de 10s grandes problemas de nuestras ciudades, en que la pobre calidad de la vida origina enfermedades, problemas de salud pública y muertes prematuras.

En tal virtud, la expansión física de las ciudades por una u otra de las razones señaladas conecta, asimismo, con el problema del dete- rioro del medio ambiente que constituye el entorno inmediato de la ciudad, cuyos efectos más visibles son la contaminación antrópica, la deforestación, la erosión y la pérdida de valores naturales. Y ello, en una dinámica en que a la vez que la expansión de los sistemas de via- lidad y transporte alientan dicho crecimiento físico, éste genera nuevas exigencias y demandas en un proceso que, como decíamos, se retro- alimenta a sí mismo.

Ahora bien, aunque estos problemas afectan a toda la población urba- na, hay una gran diferencia entre quienes enfrentan la congesti6n del tráfico desde un automóvil privado y aquellos otros que lo hacen desde un vehículo de transporte público atestado. Así como entre quienes su- fren ciertos impactos de la contaminación desde residencias conforta- bles, dotadas de infraestructura adecuada y rodeados de áreas verdes, y de quienes lo hacen hacinados en zonas de vivienda precaria carente de saneamiento, así como en sus propios lugares de trabajo.

Como ha sido señalado por a1,awos autores, la existencia de una abundante sobrepoblación obrera relativa en nuestros países, a la v a que ha permitido uRa intensa explotación del trabajo, ha devenido en una dilapidación de ésta en las ciudades a través de la inexistencia o

precariedad de los servicios de consumo colectivo socialmente necesa- rios en un fenómeno de "expoliación urbana". Así, a la dilapidación representada por la superexplotación del trabajo, se conjunta la reali- zada por la expoliación urbana, pues la presencia de un vasto ejército de mano de obra en reserva, permite tanto la depresión de los salarios en el ámbito de las relaciones del trabajo, como una insuficiente oferta de servicios de consumo colectivo, ya que los trabajadores, agotados por esta doble extorsión, pueden ser rápidamente sustituidos, dado el vasto contingei~te humano disponible, que se renueva constantemente en las metrópolis del capitalismo subdesarrollado, en buena parte a consecuen- cia de las fuertes y continuas corrientes migra tor ia~ .~~

De este modo, con respecto a nuestros temas concretos, las deficiencias en los transportes colectivos significan una prolongación de la jornada de trabajo y un intenso desgaste adicional para quienes lo utilizan para llegar a sus empleos. En tanto que las carencias con respecto a la vi- vienda significan, por una parte, altos gastos que merman, dadas las insuficientes percepciones salariales, los que se realizan en otros com- ponentes de la canasta de consumo familiar. A la par que los fenóme- nos de autoconstrucción de la vivienda, tan comunes en nuestras urbes, conducen al aumento del día de trabajo en un proceso que frecuentemente dura años, dado que la escasez de ingresos de esta población le hace ir construyendo lentamente, a medida que obtiene recursos para ello. En suma, estos factores determinan la prolongación del tiempo necesario de la fuerza de trabajo para reproducirse en las metrópolis del subdesa- rrollo, en un cauce en que concurren otros hechos negativos que, como las malas condiciones de salud y nutrición, carcomen la energía física y mental de los trabajadores, lesionan su bienestar y reducen o anulan sus perspectivas de mejoramiento social.

Por otra parte, estos hechos se hallan relacionados al proceso de pro- ducción del espacio urbano que conlleva la expansión de la metrópoli y en el cual se advierten características notoriamente segregadoras, en las que toca un papel fundamental al Estado. En efecto, si uno de los puntales básicos en la inadecuada configuración de1 ambiente físico y social de las grandes urbes es la creciente especulación inmobiliaria, la valorización del sudo emana en gran medida de las inversiones públicas, en un contexto en que el Estado, sin defecto de algunas regulaciones, deja actuar predominantemente las fuerzas del mercado, mismo que en condiciones de extrema inequidad en la distribución del ingreso, es suma- mente selectivo en cuanto al acceso a los avances urbanos.

77 Cf. Lucio Kowarick, "El precio del progreso: Crecimiento económico, expo- liación urbana y la cuestión del medio ambiente", op. cit. pp. 46, 51-58.

Bajo este signo, tanto la infraestructura y los servicios creados por la inversión pública en el nuevo espacio urbano, como las mejorías y remo- delaciones introducidas en el ya existente, se transforman en un podero- so elemento activador de la especulación inmobiliaria, y 4n defecto de ciertos aumentos en la cobertura de los estratos más desposeídos, a la postre terminan por beneficiar básicamente a los sectores más ricos des- plazando al grueso de aqdllos hacia lugares distantes de sus fuentes de empleo y carentes de servicios básicos, en zonas de asentamiento espon- táneo e ilegal, donde predomina el ya citado hecho de la autoconstruc- cibn de vivienda. Advirtiéndose en este proceso, que inclusb en las áreas periféricas pobres, en la medida que se introducen servicios a trav6s de la inversión pública, sus moradores no logran soportar el aumento de los impuestos derivados de ello y se ven obligada a vender sus propiedades o a renunciar a su asentamiento irregular y a dirigirse a lugares aún más distantes, o que, en el mejor de los casos, por falta de recursos no les sea posible conectar a su vivienda el servicio instalado.

En este proceso obviamente está comprendido también lo relativo a la revalorización introducida por mejorías a la viabilidad y al transporte, que sigue una dinámica similar de revalorización del suelo y de selec- tividad en la distribución de los beneficios, con lo cual se sostiene inde- finidamente el problema del desgaste de la fuerza de trabajo y de su baja calidad de vida a través de la expoliación urbana.

Con todo, en la dispersión y dilucijn de la ciudad están presentes muchos otros problemas. Como ya lo señalábamos, la descentralización implica también, desde el punto de vista poblacional, el desplazamiento hacia la periferia de los estratos de ingresos altos y medios, movidos por factores de prestigio social, exclusividad clasista, búsqueda de mayor espacio y confort, etcétera, en cuya dinámica se nutre, precisamente, la de los intereses especulativos del suelo urbano.

Una cuestión adicional a destacar es que dichos estratos, además de ser l a más benificiados por los adelantos públicos introducidos por el Estado, son igualmente grandes demandantes y consumidores de espacio vial a través del empleo abusivo del automóvil particular. Resulta así que en nuestras giganffescas ciudades, a las deficiencias y carencias en materia de transporte colectivo, se suman los derivados del congestiona- miento provocado en una alta proporción por el automóvil particular a cuyo servicio va quedando la ciudad, tanto por razones culturales de la llamada "civjlización del automóvil", como por cuestiones de presión política de quienes la detentan, de modo que su configuración tiende a adaptarse a las requerimientos no de la circulación y traslado de perso- nas, sino a la de vehículos.

Aunque esto, sin defecto de que en ello concurran diversos factores, de que el sistema colectivo de transporte de personas tenga graves de- ficiencias internas, y de que compitan por el espacio vial, en un contexto de inadecuados reglamentos y falta de educación vial y fallas de la policía de tránsito, otros tipos de vehículos entre ellos los de transporte de carga y de que, asimismo, en la medida en que el problema llega a su punto álgido, se introduzcan cada vez más regulaciones al res- pecto.

No se trata únicamente, sin embargo, de que todas estas cuestiones afecten a la población mayoritaria dentro de las urbes, sino también de que en general, la innecesaria expansión física de las ciudades y el uso inadccuado del suelo y de la distribución territorial de sus funcio- nes, encarece enormemente los costos de urbanización y dificulta las acciones de la administracién pública. Situación que no sólo tiene un agudo impacto en las finanzas públicas en la localidad de que se trate, sino que asimismo, las enormes inversiones públicas requeridas para proporcionar infraestructura, saneamiento y servicios básicos y para crear un sistema vial y de transporte público eficaces, implican la canaliza- ción de altos porcentajes de la inversión pública del país hacia las urbes de un mayor desarrollo relativo, en detrimento de las ciudades menores y de las zonas y sectores más deprimidos.

Desde luego, aspectos como los que aquí hemos bosquejado mues- tran diversos matices, según la realidad concreta de que se trate, pero podría considerarse que constituyen, en términos generales y con las reservas del caso, un común denominador en el proceso de urbmbnizaci6n de América Latina, al menos, de los países en cuyo desarrollo, como es el caso México, el fenómeno de la metropolización ha adquirido im- portancia como parte de la dinámica de acumulación de capital depen- diente en la región.

La metropolización, cabe señalarlo, es un fenómeno relativamente nue- vo en nuestros países, configurado apenas de unos años para acá, al menos en sus expresiones más pronunciadas. Podría decirse que el con- tradictorio papel del Estado en apuntalar, por una parte, la acumulación de capital, y por otro lado mantener la legitimidad y el consenso social, enfrenta una nueva problemática en lo relativo a asegurar las condi- ciones de reproducción de la fuerza de trabajo urbana en las grandes metrópolis.

Indudablemente que los esfuenos del Estado en México y en otros países latinoamericanos para enfrentar la problemática derivada del cre- cimiento dispar regional y urbano, y en particular de las grandes metró- polis y de su interior, tiene como causa primordial la necesidad de salvar

obstácuIos que ello bpone al proceso de acumulación de capital, pero no es de minimizarse la atención que asimismo se confiere a la cuestión de la estabilidad política.

Dentro de las propias metrópolis, la cada vez mayor conciencia de la fuerza de trabajo de que su reproducción implica en las ciudades servi- cios de consumo colectivo wrno salud y saneamiento, vivienda, transporte, educación, recreación, etcétera, ha provocado, dadas las graves caren- cias en la materia, la presencia de movimientos reivindicativos urbanos de carácter popular o mixto, los que asimismo son esgrimidos por el propio movimiento obrero organizado, junto con sus demandas en rna- teria de mejores condiciones de salario, de trabajo y de prestaciones sociales. Aparte, desde luego, de que en términos amplios, la ciudad propicia y anida muchas otras formas de protesta y de reivindicación sobre aspectos urbanos o políticos en general. Hechos que en conjunto determinan una creciente ejdgencia de atención pública hacia estos ren- glones, dado su impacto en la estabilidad política imprescindible para asegurar la acumulación de capital, además de su significado económico y social, si bien en virtud de la dinámica de crecimiento típica de nuestras ciudades, los esfuerzos van siempre a la zaga de las necesidades.

11. VIALIDAD Y TRANSPORTE E N EL DISTRITO FEDERAL

1. Consideraciones generales

La importancia de los transportes urbanos estriba básicamente en su contribución a las grandes economías de escala y especialización asocia- das al crecimiento de las urbes, como un elemento indispensable para asegurar la integración y enlace de todas las actividades de la sociedad.

Desde una perspectiva amplia, los servicios de transporte proporcionan acceso tanto a los centros de negocios y comerciales y a las fuentes de trabajo, como a instituciones de sanidad y enseñanza y a otros servicios y atractivos que se ofrecen en las zonas urbanas debido a las economías de escala. Y ello, en un cauce en que no sólo son esenciales en el inte- rior de los centros urbanos, sino que también proporcionan los enlaces indispensables con la red de transporte que sirve al resto del país tanto en el traslado de personas como de mercancías.

El transporte intraurbano de personas, al que aquí nos referimos principalmente, implica, tanto desde el 6ngulo del buen funcionamiento de la ciudad, como desde el de la calidad de la vida, la posibilidad de desplazarse de unos puntos a otros de ésta con comodidad, prontitud y seguridad. Empero, pese a su aparente simpleza, estas condiciones cualitativas son difíciles de lograr, ya que dependen tanto de las carac-

kerísticas del crecimiento de la demanda y la oferta de estos s k x - v i ~ ~ ~ y de la eficiencia y coordinación de las empresas que los prestan, como de las disponibilidades de vididad e infraestructura complementaria y de su uso racional, así como de la configuración y del trazado mismo de la ciudad. De esta manera, la multiplicidad de factores concurrentes deter- mina que la cuestión del transporte urbano de personas no constituya un problema, sino un complejo de problemas profundamente interrela- donados que interactúan entre sí.

En general, el problema de la congestión del tráfico existe en todas las grandes ciudades del mundo, pero en los países subdesarrollados la situación actual de los transportes urbanos es alarmante, dado el intenso y desordenado crecimiento urbano y la escasez de recursos. En las grandes ciudades, donde las exigencias de ampliación de transporte son ya muy altas por el puro crecimiento demográfico, las necesidades se incrmentan más que proporcionalmente a éste como consecuencia de las modalidades físicas de expansión urbana que determinan que los trabajadores vivan cada vez más dejados de su lugar de trabajo, a la v a que los distintos servicios y equipamientos básicos tienen una ubicación inadecuada. Y ello en tanto que, en un marco de insuficiencia de recursos, de aumento de la motorización y del uso del automóvil particular, del alza del pre- cio de los combustibles, etcétera, se incrementa el costo de la oferta, particularmente en lo que toca a la infraestructura vial que implica enor- mes gastos en la medida en que se requieren obras más grandes y comple- jas para hacer frente a los problemas de la congestión del tráfico.78

Ahora bien, desde un punto de vista crudamente económico, los trans- portes son un producto intermedio o un insumo de la producción que ha de proporcionarse lo más barato posible, incluyendo aquí no sólo tl transporte público y el tráfico de peatones y ciclistas, sino también el comercial. Emperb, una gran parte de ¡os gastos en viajes personales - q u e representan el mayor componente de los transportes urbanos- se orienta a lograr una mayor conveniencia, comodidad y ahorro de tiempo libre en comparación con los que pÍ-oporciona el nivel mínimo de transporte disponible ofrecido para fines esenciales, lo que entra en conflicto con la escasa de recursos y con la inequidad en la distribución Fiel ingreso. Perspectiva desde la cual los transportes urbanos son seme- jantes a otros bienes y servicios de consumo.

Y en efecto, por un lado, la gran irregularidad en la distribución del ingreso en las ciudades determina que grande. núcleos de la pobla- ción se encuentren incapacitados económicamente para enfrentar alzas

Transportes urbanos. Documento de Política Sectorial, Washington, Banco- Mundial, 1978, pp. 6-8.

en las tarifas que permitan incrementar las cualidades adicionales del transporte de personas antes señaladas, así como para contribuir, con más altos impuestos, al desarrollo de la validad, infraestructura y otras mejorías urbanas. Por el contrario, pese a que las partidas para estos fines ocupan un lugar muy importante en los presupuestos ofi- ciales, éstas son insuficientes con respecto al incremento de le demanda y uxmínmente los servicios deben ser apoyados con subsidios espe- ciales.

Pur otro lado, los estratos de altos ingresos, en busca de una mayor -

conveniencia, privacidad, seguridad y rapidez en su traslados, incre- mentan el número de automírviles por familia que son utilizados muy por encima de las necesidades esenciales. Y, en términos amplios, por la misma iregularidad de la estructura del ingreso, cualquier aumento general en éste provoca unjncremento más que proporcional en el nú- nzro de familias que pueden costear un vehículo. Estos hechos forman parte de una <tendencia mundial a incrementar la demanda de auto- móviles particulares que indudablemente refleja la conveniencia y uti- lidad de dichos vehículos, pero asimismo, sobre todo en nuestros países, obedece en gran medida a las deficiencias del transporte colectivo.79 Con todo, en ello también está presente la internalización de falsos valores a través de la publicidad de las empresas automotrices trasnacionales que hacen de la posesión del automóvil, en nuestras sociedades desig-ualitarias, un símbolo de estatus o de prestigio social, ligado al éxito económico, familiar y aun sexual.

México no es una excepción en esta problemática y en particular el Distrito Federal y la ZMCM enfrentan dificultades de transporte, con- gestionamiento y tráfico, similares a los de otras ciudades del capitalis- mo del subdesarrollo, mismas que responden a causas muy semejantes. Por ejemplo, el crecimiento sin precedentes del número global de habi- tantes, la expansión física y desordenada de la urbe y el uso inade- cuado del sudo; el aumento de vehículos automotores a un ritmo mayor que el de la población y la utilización abusiva del automóvil particular; la mala educación vial y las fallas en las funciones de la policía de trán- sito; la incapacidad de las calles y plazas del casco antiguo y de muchas de las nuevas urbanizaciones para dar cabida a la creciente aglome- ración y circulación; la falta o insuficiencia de planeación; la limitación de recursos para aplicar remedios invariablemente costosos; la decidida oposición de individuos y grupos para aplicar medidas en beneficio de las grandes mayorías y como consecuencia de su presión y acción organizada, la inversibn de los escasos recursos disponibles en obras

que sirven principalmente a intereses minoritarios y, en suma, proble- mas que atañen, por un lado, tanto a aspectos cuantitativos y cudi- tativos del parque de vehículos y a la eficiencia y organización de las empresas que prestan el servicio, como a la disponibilidad y al uso de la vialidad e infraestructura complementaria. Y por el otro, con res- pecto a la configuración misma de la ciudad, a la dinámica de la demanda de transporte y a la mala distribución del ingreso.

2 . Origen y evolución del problema

Sin defecto de sus múltiples causas, en el fondo del problema del transporte urbano del Distrito Federal, y en general de la ZMCM, subyacen como factores decisivos la irrupción del automóvil y el descuido y la falta de planeación para lograr un sistema colectivo de pasajeros suficiente y eficiente como parte, a su vez, de planes de desarrollo urbano que contemplasen interrelacionadamente éste y otros aspectos del cre- cimiento de la metrópoli.

Estos hechos, junto con ciertas características de origen en la con- fi\g.uración de la vieja urbe, con las modalidades posteriores de su expan- sión física y de sus cambios funcionales y con el acelerado incremento demográfico, habrían de traducirse en graves fallas en la prestación del servicio, en la saturación vial y en crecientes deseconomías tiempo- dinero y mermas en la calidad de la vida.

Puede decirse que, hasta 1940, el Distrito Federal dispuso da un servicio de transporte relativamente satisfactorio. Hasta entonces el transporte colectivo estaba integrado por tranvías y autobuses, si bien estaba ya en marcha d proceso de sustitución de aquéllos por éstos. Otra parte de los viajes se realizaba, además de algunos vehículos me- nores, en automóviles privados, pero todavía la tasa de crecimiento de estos últimos no alcanzaba la magnitud que adquirió en años pos- teriores.

Con todo, para entonces se planteaban ya algunos problemas de circulación derivados de la configuración propia de una ciudad antigua, cuyo trazo cuadricular a base de calles estrechas sólo era suficiente para el tránsito de peatones y de carrujes de caballos, sin defecto de que desde el siglo pasado y principios del presente se fueran constxuyendo calzadas y vías de circulación importantes, por ejemplo, el Paseo de Bucareli, el de la Viga, el Paseo de la Reforma, Avenida Chapultepec, 5 de Mayo, Alvaro Obregón, Insurgentes, Revolución, 20 de Noviem- bre, Cuauhtémoc, Baja California, etcétera.

Otra característica de origen habría de contribuir a lo largo de los años a la inadecuada configuración vial de la metrópoli. A diferencia

de otras ciudades que crecieron exclusivamente del centro a la periferia, la de México, desde que constituía la Gran Tenochtitlan, estaba rodeada de pueblos periféricos, con los que se comunicaba por medio de canales y calzadas. Tanto la ciudad central como los pueblos pe~iféricos tenían su propia traza rectangular de vías estrechas de circulación que se con- servaron a lo largo de los años. De este modo, el crecimiento teriitorial, tanto de la primera, como de los núcleos satélites, paralelamente a las trazas originales de cada uno de ellos y en todas direcciones, así como la gestación de otros desarrollos urbanos a lo largo de las calzadas, pro- pició que al traslaparse unos y otros, surgiera la traza desordenada que actualmente tiene la metrópoli.

Esta manera de crecer determinó que la ciudad tuviese una estiuc- tura urbana desordenada y con una red vial muy limitada que, sin sin embargo, funcionó satisfactoriamente hasta las primeras décadas de este siglo y más propiamente hasta el momento en que empezó la invasión del automóvil como medio de transporte dominante en rela- ción a otros medios.

Así, en 1925 había en la ciudad de México, 21 209 vehículos de mo- tor registrados, 48 134 en 1940, 150 584 en 1955, 717 672 en 1970 y un millón 090 mil en 1974, estimándose que para 1980 los vehículos de motor registrados en el Distrito Federal ascendieron a un millón 716 mi!, a cuya circulación se adicionaban 300 mil más correspondientes a los municipios conurbanos del Estado de

En particular, en lo que atañe a los automóviles, éstos pasaron de 15 063 unidades en el primer año señalado, a 35 520 en el segundo y a 110 339 en el tercero. Para 1970 y 1974 alcanzaron las cifras de 589 615 y 913 647, respectivamente, calculándose que para 1980 eran alrededor de millón y medio. O sea, que además de su fuerte incremento en nú- meros absolu!os, los automóviles aumentaron su participación relativa en el total de vehículos de motor registrados, de algo más de 73q0 en 1940 a cerca de 86% en 1980.

La generalización del uso del autom6vi1, las limitaciones de circula- ción preexistentes y los nuevos problemas generados por el crecimiento urbano intenso y desordenado, habrían de repercutir en crecientes pro- blemas de tránsito y en Sa paulatina transformación de la ciudad por causa de las necesidades viales. Y ello, en un cauce en que en lo general, hasta 1979, se da preferencia a las autopistas urbanas y a las necesidades del automóvil, pues salvo excepciones insignificantes, la vialidad para

80 ProbIemas de la circulacidiz vial e n la ciudad de México y su posible trate miento, México, Cimara Nacional de Comercio de la Ciudad de México, ( S f ) , pp. 14 y 5.

el transporte colecti\~o no fue considerada en cuanto a la adopción de medidas que lo contemplaran prioritariamente, y por el contrario, su circulación estaba prohibida, o muy restringida, sobre varias de las arterias construídas para lograr mayores velocidades.

Entre las obras realizadas entre 1940 y 1950 cabe mencionar, por ejemplo, la construcción del Viaducto Miguel Alemán que implicó el entubamiento del río de La Piedad, el que durante muchos años sirvió funcionalmente a los automovilistas, pero que al presente es insuficiente.

En 1950 se comunicó el centro y el sureste de la capital mediante la calzada de Tlalpan, vía rápida que también en la actualidad se halla frecuentemente saturada. En ella por primera vez se construyó una vía preferencial para el transporte colectivo: los tranvías eléctricos que circularon por ella hasta fines de los aiios sesenta en que se dejó el turno a un tramo elevado del Metro.s1

En 1960 comen26 d entubamiento del río Churubusco, sobre el que se construyó una amplia avenida del mismo nombre que comunica el oriente con el sur de la ciudad y que constituye otra vía nominalmente rápida que también ha dejado de serlo.

En 1958 se empezó a construir el Anillo Periférico, con un costo ini- cial aproximado de 850 millones de pesos y de 1 000 millones de pesos en su posterior ampliaci6n hacia el sur de la ciudad que se emprendió en 1967.82 Su proyecto original era dar vuelta a toda la ciudad, pero inicialmente sólo comunicó a la zona noreste con el sureste para llegar luego, en atención a las necesidades de la Olimpiada celebrada en Méxi- co en 1968, hasta el Canal de Cuemanco, en Xochimilco, al sureste de la zona metropolitana. Esta obra fue completada con una ampliación, a lo ancho, de 32 km, lo cual benefició a la zona industrial del noroeste y constituyó un poderoso estímulo para la proliferación de decenas de fraccionamientos residenciales y populares en dicha zona. Como las anteriores, esta vía rápida tambiEn es ya insuficiente para las nece- si da de^.^^

Entre 1972 y 1976 se avanzó en la construcción del Circuito Interior, con un wsto inicial aproximado de 5 mil millones de pesos.84 Este anillo vial interior, todavía ahora inconcluso, ha tenido como propósito aliviar la presión automovilística sobre el periférico y otras avenidas y comu- nicar, por primera vez mediante un vía rápida, el norte de la ciudad con el centro. Hasta entonces, la avenida de Los Insurgentes, que cruza

81 "Vialidad y transporte en la gran urbe", Comprcio Exterior, vol. 29, núm. 10, México, octubre de 1979, pp. 1085-1086.

82 Julio García Col1 y Mario Schjetnan, op. cit., p. 33. 53 "Vialidad y transporte en la gran urbe", Loc. cit. 84 Julio Garcia Col1 y Mario Schjetnan, Loc. cit.

la capital de nonte a sur, era prácticamente la única vía para los des- plazamientos a la zona industria! de Santa Clara y Ecatepec, en el Estado de México, o a los barrios de esta área. Esta vía pasa, asimismo, p r la vieja zona industrial de Nonoalco y se comunica con la de Vallejo en d Estado de Méxiw. Sin embargo, al igual que las antes mencionadas, pero en menor lapso de tiempo, esta obra vial presenta problemas eerios de saturamiento y congestión.

En este cauce, hasta antes de 1979 sin contar los 32 km de la carre- tera a Querétaro, existían 104 km de vías preferenciales para la circu- lación del automóvil, utilizado por sólo alrededor del 20% de la pobla- ción de la ZMCM.86

Con todo, la proliferación del automóvil y su exigencia de vialidad ocurre en el contexto de una acelerada demanda de transporte para la población en general, dado el alto crecimiento demográfico de la metrópoli. Sób en los últimos años, de algo más de 10 millones de viajks/persona/día que se generaban en la ZMCM en 1970, se pasó a 16.3 millones en 1976 y a 20.6 millones en 1979.86 Fecha esta última en que en la ZMCM contaba con alrededor de 14 millones de habitan- tes y con una superficie urbanizada de aproximadamente! 1000 km2, en la que circulaban 2 millones 460 mil vehículos.

Sin embargo, como ya se ha indicado, este acelerado incremento de los viajes/persona/día no corresponde únicamente al crecimienta demo- gráfico, sino que, sin defecto de su importancia, la demanda de trans- portes se da por encima de éste a causa de la configuración misma de la metrópoli. O sea, que además de todos los aspectos ya dichos, la situs ción se agrava por los usos inadecuados del suelo: habitacionales, in- dustriales, comerciales y de servicios, que generan numerosos viajes y estimulan el uso inmoderado de vehículos por la mala relación vivienda- empleo y porque los habitantes de numerosas áreas no encuentran en su barrio los satisfactores y servicios que requieren y tienen que acudir a aquéllas que se hallan mejor dotadas, problemas a los que nos referi- mos en el capítulo anterior y que no es del caso repetir.

Como quiera que sea, en los años sesenta es ya muy evidente la ne- cesidad de enfrentar el problema a través de un decidido estímulo al transporte colectivo y en 1968 se comienza a construir el Metro, como empresa estatal, con un costo inicial aproximado superior a los 5 mil millo- nes de pesos.87 Empero, dado su alto costo, la construcción del Metro avanza con relativa lentitud en los años próximos inmediatos, mientras

8 5 "Vialidad y transporte en la gran urbe", Loc. cit. 86 Plan rector de vialidad y transporte del Distrito Federal, DDF, 1978 y 1980,

respectivamente. 8 7 Julio García Coi¿ y Mario Schjetnan, loc. cit.

que el servicio de autobuses, que es el que absorbe el más alto porcen- taje de los viajes, se deja aún en manos de los concesionarios privados, tal como había estado desde sus orígenes en las primeras décadas del presente siglo.

De este modo, dado que los concesionarios privados del principal me- dio de transporte urbano colectivo actúan más movidos por el afán de ganancias qiic por eficiencia del servicio, que sólo una porción muy reducida de los traslados corresponde a los tranvías y trolebuses que funcionan como empresa descentralizada dependiente del DDF y que la participación del Metro crece con relativa lentitud, el problema con- tinúa agravándose. Toda vez que la falta de planeación frena la estruc- turación racional del sistema de transporte colectivo en su conjunto y la integración y complementariedad entre los distintos medios que lo ,integran y que el subsistema que atiende d mayor número de la de- manda: los autobuses, arrastra graves insuficiencias y deficiencias.

Para fines de los años sesenta se realizan otros importantes intentos para enfrentar los problemas de una estructura vial desarticulada y falta de continuidad, con trazos tortuosos y en muchos casos con calles sin destino, y en la cual, las pocas arterias adecuadas disponibles resultan incapaces para desahogar los flujos de tránsito más importantes.

Para el efecto, se emprende un programa de construcción de 34 ejes viales que en su conjunto equivalen a 500 km, mismo que, como parte de avances en la materia, forma parte de planes de vialidad y transporte que contemplan, igualmpnte, la terminación de otras obras viales inconclusas, así como un tratamiento preferencial al desarrollo del transporte colectivo.

De dichos ejes, en junio de 1979 se terminaron 15 que representan 133.3 km, los cuales atraviesan la ciudad de norte a sur y de oriente a poniente, dentro del Circuito Interior, con fines de comunicar entre sí las zonas de habitación y las áreas industriales, de servicios y de re- creación. La superficie de influencia de estos ejes abarca 93 km2 en la parte mAs poblada de la urbe, la más usada, conflictiva y caótica por su concentración de oficinas, establecimientos oficiales, dependen- cias gubernamentales, bancos, etcétera, y en la que se generan más de 10 millones de iiajes/persona/día. Así, la superficie beneficiada di- rectamente comprende el 100% de la delegación Cuauhtémoc; 91% de la Benito Juárez; 54% de la Venustiano Carranza; el 45% de la Iztacalco; el 5% de la Iztapalapa y el 3% de la Miguel Hidalgo. Em- pero, su realización significó un alto costo: 8 386.2 millones de pesos (63 millones por km)

88 133 kilómetros de ejes viales, Dirección General de Relaciones Pliblicas del DDF. 1979, pp. 5-7 y "Vialidad y transporte en la gran urbe", op. cit., p. 1087.

Asimismo, la wnstnicción de los ejes viales significó, en relación a lo qw decíamos en páginas anteriores, grandes cambios en la fisono- mía de la ciudad y alteraciones en la vida de muchos de sus habitantes. Por lo pronto, se vieron afectadas 7 678 familias, 1 834 predios y 7 166 viviendas y se erogaron por concepto de indemnizaciones 1 433 millones de pesos - 17% del costo total. Esto supuso, igualmente, la desapari- ción de diversas glorietas y numerosos camellones y, w n ello, de viejos &boles y motivos Urnamentales. 'l', cn suma, la sustitución de la varie- dad de áreas fisonómicas urbanas, muchas de ellas de gran belleza y puntas de referencia emocional y espacial para los habitantes, por la monotonía de anchas cintas asfülticas con setos y muebles urbanos uni- formes y cuyos arbolillos, independientemente de los efectos prácticos, compiten muy desventajosamente con los árboles centenarios removidos en muchos casos. Además, correlztiva~~~ente, de la desintegración de al- gunos barrios, y deJ aumentode los peligros viales.

Y ello, como parte de un proceso que continúa -en 1980 se termi- naron 97.5 km más de ejes viales fuera del Circuito Interior y otros más serán concluidos hasta completar lo programado-, pero del cual hemos querido destacar la primera etapa por su ubicación en el corazón mismo de la metrópoli.

Sin embargo, y sin defecto de volver al tema, este programa se inser- ta ya dentro de una orientación gubernamental -que va definiéndose cada vez más en los años setenta-, a conceder un lugar prioritario al transporte colectivo como parte de la planeación urbana. En este marco, según declaraciones del DDF, el principal propósito de los ejes viales fue mejorar el servicio de transporte colectivo. Y, de hecho, al destinarse carriles exclusivos para autobuses y trolebuses en los ejes viales, incluyendo en varios de ellos la circulación en doble sentido sólo para este tipo de vehículos, por primera vez se dio preeminencia al transporte colectivo en arterias importantes. Es decir, que en esta oca- sión no se trató únicamente de reali~ar "vías rápidas", sino de mejorar la circulación cotidiana de milloiles de personas.

En el sexenio presidencial <le José López Portillo, en que la proble- mática de la vialidad y el iransporte se agudiza, e incluso ofrece visos de amenaza para el desenvolvimiento de la metrópoli, la construcción de los ejes viales y !a aceleración de las obras dd Metro figuran entre las realizaciones más destacadas.

Otra cuestiún fundamental en la materia, es la cancelación de las concesiones a agentes p~ivados en la prestación de servicios de trans- porte urbano en autobuses, es decir, la municipalización de este subsis- tema que se realiza el 25 de septiembre de 1981. Con ello, a excepción de ]los taxis, todos los medios del transporte público quedan bajo la

égida estatal y con respecto a los autobuses -todavía principal medio dd transporte colectivo-, su rescate de manos privadas en las cuales arrastraban viejas fallas y problmemas, elimina uno de los obstáculos exis- tentes para la planeación en la materia.

Empero, lo más significativo en estos años es que las obras y medidas para enfrentar el problema se dan como parte del inicio de una etapa de planeación urbana que sin defecto de recoger experiencias anterio- res, ofrece mejores bases para el examen interrelacionado de los distin- tos fenómenos del crecimiento de la ciudad y para ofrecer y pugnar por soluciones que contemplen los distintos factores intervinientes. Como veremos más adelante, los avances que se están realizando en materia de planificación contemplan d problema del transporte, por primera vez en la historia de la metrópoli, en sus dos perspectivas básicas. A sa- ber, por una parte, en los aspectos relativos a la racionalización de la estructura del transporte urbano y a la organización y eficiencia del sistema de medios colectivos, incluyendo la complementariedad entre los subsistemas que lo integran, y por el otro lado, con relación a cam- bios en la estructura urbana misma, en un sentido en que ambos aspec- tos deben apoyarse uno al otro y reforzarse recíprocamente. Cuestiones que por cierto no son nada fáciles de lograr.

Si bien la municipalizaciOn d d sistema de transporte colectivo ha abierto, en el marco de la planeación del desarrollo urbano, perspec- tivas más promisorias, ello no constituye una varita de virtud a cuyo simple toque desaparezcan los problemas existentes. En este, como en otros problemas que tocamos en este trabajo, está presente, entre mu- chos otros casos, el hecho de que, rebasados ciertos tamaños de las ciudades, aparecen problemas y gastos enormes que tiene que desem- bolsar la sociedad en su conjunto. Y ello, como parte de una carrera absurda en que, de no frenarse su crecimiento, por más esfuerzos que se realizen y más altas inversiones que se apliquen, los logros irán siempre por debajo de las necesidades.

Como quiera que sea, es precisb completar la panorámica del pro- blema del transporte, además de otras observaciones y datos, con el examen de algunos rasgos relevantes de los diagnósticos oficiales c o m pondientes a fines de los años setenta, y luego, con el de los avances y metas del Plan Rector de Vialidad y Transporte. Los aspectos más generales de la interrelación transporte-estructura urbana, son conside- rados en la segunda parte de este libro.

3. El diagnóstico de vialidad y transporte en 1979

En el Distrito Federal, al que principalmente nos referiremos en estos puntos, los viajes/persona/día generados pasaron de alrededor de 8 millo- nes y medio en 1965, a 11.9 millones en 1971 a 15.2 en 1975 y a 18.4 millones en 1979. Año este último en que, como ya se dijo, superaban los 20 millones para toda la ZMCM.S3

En 1979 -repitiendo datos para ubicar el problema-, la ZMCM contaba con 14 millones de personas asentadas en una superficie urba- nizada de 1 000 km2, en la que circulaban más de 2 millones 400 mil vehículos. Dentro de ésta, el Distrito Federal, que tenía 9 millones de habitantes, ocupaba un área urbanizada de 540 km2, y en él circulaban 1 mill6n 990 0 1 vehículos, además de los provenientes de los muni- cipios conurbados. *

Para entonces, los medios con que se cantaba para movilizar tan alto monta de viajes eran los autobuses, que participaban con el 50.8% del total; los taxis con el 13%; el Metro con 11.4%; los trolebuses y tran- vías con el 3.3%; los automóviles con d 19.2%, y otros vehículos, como motocicletas y bicicletas, con el 2.3%. O sea, que en conjunto el 79% de los viajes se realizaban en medios de transporte colectivo y el resto en vehículos privados.

Si se considera lo anterior con respecto al número y tipo de vehículos en que se realizan los traslados, se pone en evidencia, de entrada, uno de los ángulos básicos del problema: por una parte, el predominio del transporte de superficie, que es el que implica consecuencias de satu- ración vial y congestionamiento, y por la otra, como factor decisivo en tal sentido, la alta representación en éste de los automóviles par- ticulares. Así, de 1 millón 990 mil vehículos en circulación, sólo 46 617 - e 1 3% del total-, eran de carácter colectivo y absorbían el 79% de la demanda (67% sin considerar al Metro) ; mientras que el 97% de ellos, en su mayoría automóviles, sólo representaban el 21%. Pero veárnos en forma un poco más detenida los distintos componentes de este fe- nómeno.

A. Los vehículos

Autobuses

En las últimas décadas estos han constituído el soporte básico del transporte en cuanto al porcentaje de viajes que absorben. Este ser-

89 Plan Rector de Vialidad y Transporte, Dirección General de Ingeniería de Tránsito y Transporte, DDF, 1 de marzo de 1977, (mimeo), p. 5a, y Plan Rec- t o ~ de Vialidad y Transporte del Distrito F e d e ~ a l , 1980.

vicio surgió sin planeación, en respuesta a una demanda creciente que ofrecía perspectivas de altas utilidades, lo que determinó que durante más de cincuenta años, y hasta su reciente municipalización, en sep- tiembre de 1981, quedase en su mayor parte en manos del sector pri- vado y se orientase más con fines de lucro que de eficiencia y de aten- ción a las necesidades de la población. Para fines de los años setenta presentaba grandes fallas y deficiencias. Por lo pronto, para 1979, no :obstante servir más de la mitad de los viajes, de los 7 800 autobuses concecionados, sólo estaban en servicio 5 600 -70%-, y el resto no funcionaba por desperfectos mecánicos u obsolescencia, pudiéndose obser- var que en los últimos años el número de unidades habría tendido a disminuir en términos absolutos con los consiguientes efectos de apre- tujamiento de pasajeros casi a todas horas, pero sobre todo en las de mayor demanda. El s e ~ c i o , cuyo longitud de recorridos era de 12 131 km, era además ineficiente por la irregularidad de los intervalos de paso entre un autobús y el siguiente y por la existencia de un núme- ro excesivo de rutas que para entonces ascendían a 534, las que impli- caban recorridos tortuosos e inadecuados, así como paradas muy pr6- ximas unas de otras, necesidad de varios trasbordas para llegar al lugar de dzstino, etcétera.Q0 Todo lo dicho, en un contexto en que las empresas prestatarias osten-

taban fallas de organización interna, y en general deficiencia en sus instalaciones, sistemas de capacitación de personal y de mantenimiento de vehículos, aparte de procedimientos inadecuados de contratación y de pago a los operarios. Por ejemplo, el pago con base a un sistema de comisión por boleto vendido y por número de vueltas, que propiciaba exceso de velocidad e infracción a las reglas de tránsito, así como que los choferes llegaran a trabajar jornadas excesivas, aun de 18 horas, todo lo cual repercutía en peligros de accidentabilidad y mal servicio.

En síntesis, el servicio de autobuses en concesión privada era muy deficiente y de muy bajo nivel de confort y seguridad y gran generador de contaminación atmosférica y sonora.

Aunque el gobierno participaba en la Ruta 100 de autobuses, con mejores condiciones organizativas y calidad del servicio, su contribución era muy reducida con respecto a la representación del sector privado.

90 Plan Rector de VMlidad y Transporte del Distrito Federal, 1980 y Plan Rec- tor de Vialidad y Tramfiorte del Distrito Federal, Guidn para un Audiouisual, documento presentado por la Comisión de Vialidad y Transporte, al Primer Con- greso Internacional de Planeación de las Grandes Ciudades, México, D. F., 22-25 de junio de 1981.

Transportes Eléctricos y Metro

Además de la Ruta 100 de autobuses, el servicio municipal de trans- portes públicos estaba integrado por el Sistema de Transportes Eléctricos y por el Metro. El primero, contaba con 400 trolebuses y 35 tranvías que operaban en una red de 320 y 40 km respectivamente, transpor- tando en conjunto 588 mil pasajeros diarios.g1 En ellos se advertían rutas inadecuadas que implicaban la subutilizaciSn de capacidad de los vehículos. Es de lamentar asimismo, con relación a los trolebuses, su baja participación en el número de viajes, dado que estos vehículos son seguros, de gran capacidad y no generan contaminación atmosférica ni sonora.

El Metro, cuya primera línea fue inagurada en septiembre de 1969, vino a constituir la incipiente columna vertebral del transporte que estaba requiriendo la metr&pli, dada su capacidad masiva, su rapidez y regularidad del servicio, además de no ser contaminante ni inter- ferir en la vialidad de superficie. Resulta, sin embargo, muy oneroso para la ciudad. Para citar un dato a la mano, el consumo de energía equi- vale a 8 millones de pesos diarios y se recibe w n un subsidio de la federación de 3 millones de pesos al día (1972) ?2

Merced a nuevas obras de desarrollo, el Metro incrementó su par- ticipación en el total de transidos de 8% en 1971 a 11.4% en 1979. Con todo, su dimensión era todavía muy reducida para el tamaño físico y magnitud poblacional de la metrópoli, advirtiéndose, asimismo, que pese al incremento del número de carros, las líneas existentes se saturan dramáticamente, pues se calculó un coeficiente de ocupación promedio de 163%'0.93 Como quiera que sea, el Metro es el medio de transporte más eficiente, pues genera más de 3 000 viajes/persona/día por carro.

Sin embargo, sin defecto de la eficiencia interna de este subsistema, externamente se advirtieron fallas e insuficiencias con respecto al trans- porte colectivo de superficie que necesariamente debe complementarlo en forma integrada y coordinada.

Taxis

Por último, los taxis completaban el panorama del transporte público. De 37 500 taxis en circulación, alrededor del 20% eran de carácter

91 Plan Rector de Vialidad y Transporte en el Distrito Federal, Guión para un Audiovisual, o$. cit.

*2 Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, op. cit. p. 311. 93 Ibid, p. 31 2.

colectivo y operaban en 100 rutas de "peseros" y el resto en itinerarios a pedido del pa~ajero."~ Los agentes que prestan el servicio de taxis y "peseros" colectivos son privados y se hallan asociados en coaliciones, siendo determinadas las tarifas por las autoridades del DDF. Parte de estos vehículos son propiedad del chofer que los maneja, pero en un alto porcentaje pertenecen a empresarios que contratan operarios para su funcionamiento.

La insuficiencia de transporte colectivo ha influido en la pérdida de control de este servicio por parte de las autoridades y se advierte la presencia de numerosos vehículos que se han incorporado espon- táneamente a esta actividad, es decir, sin autorización oficial, mismos que reciben el mote de "tolerados".

Los taxis de servicio coIectivo siiven como alimentadores del Metro, para satisfacer problemas de demanda local y, en general, para cubrir excedentes de demanda de pasajeros no cubiertos por otros medios de transporte, siendo frecuente que operen por encima de su cupo: al 108% de su capacidad." En términos generales constituyen un sistema altamente entorpecedor de la vialidad por sus paradas anárquicas y en el que es frecuente la presencia de vehículos en mal estado, de cho- feres improvisados y la alteración de las tarifas, factores estos últimos que también se presentan ya en las unidades de itinerario libre, en los que en particular los cobros excesivos registran niveles alarmantes.

Como es sabido, 10s taxis con itinerarios libres o a pedido del pasajero tienen un papel de suma importancia en la vida de las ciudades, para satisfacer demandas de servicios especiales que no se pueden realizar en otros medios. Empero, su utilización abusiva para remediar las in- suficiencias del transporte colectivo, al igual que el empleo indiscri- minado de taxis de ruta fija para similares fines, implica una corn- petencia indeseable para otros medios con mayor capacidad de trans- portación de pasajeros.

De 1940 a 1980 Ia relación de vehículos de motor registrados por habi- tante ha descendido de 36.6 en el primer año, a 5.4 en el segundo. Y en particular con respecto a los automóviles ha bajado de 20.1 a 15.1. Del total de vehículos de motor registrados en el Distrito Federal, 86% eran automóviles, el 10% camiones, el 4% motocicletas y tan sólo el 1% eran autobuses, tanto de servicio público como p a ~ i c ~ l a r e s . ~ ~

94 Plan Rector de Vialidad y Transporte. Guidn para un Audiovisual, op. cit. Q6 Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, op. cit., p. 314. 96 Problemas de la Circulación Vial de la Ciudad de México y su Posible Tra-

tamiento, op. cit., pp. 14-15.

Según diagnóstico oficial para 1979, los autom¿viles registran en la detrópoili una tasa de crecimiento de 11% anual, consumen el 33% de la producción de gasolina nacional; ocupan el 70% de la vialidad para circular y estacionarse y, en contraste, transportan únicamente 1.8 personas por viaje, mientras que los autobuses pueden transportar de 50 a 60 pasajeros.97

Los automóviles particulares constituyen la máxima expresión del derroche vial no únicamente en cuanto a sus recorridos de origen y des- tino, sino en los que redizan para encontrar estacionamiento y, finaI- mente, en cuanto al tiempo que permanecen estacionados en las calles reduciendo la capacidad de circulación. Y esto, no sólo por su elevado número, sino porque su utilización es abusiva tanto por la insuficiencia del transporte colectivo, como por razones de seguridad y de status mial y, muy señaladamente, por el tipo de mentalidad individualista que interpone el interés particular y a veces el simple capricho de las +isianes personales, a las necesidades que plantea el mejor uso de la ciudad para un mayor bienestar colectivo.

B. La vialidad y otros soportes materiales

En cuanto a la infraestructura de circulacióii, la vialidad principal estaba constituída por una serie de obras inconclusas. Por ejemplo, el Anillo Periférico, al que le faltaba terminar el 60%; el Circuito Interior y los ejes viales, a los que les restaba concluir el 74% y el 75%, respec- tivamente. Y ello, en un contexto en que el sistema vial primario del Distrito Federal se ha caracterizado por la falta de continuidad de sus arterias y, por ende, en insuficientes alternativas de itinerarios entre el origen y destino de los usuarios. Las calles secundarias, por su parte, se caracterizaban igualmente par su falta de continuidad, lo que en conjunto dificultaba la circulación vehicular y propiciaba frecuentes congestionamientos de tránsito.

A los problemas de insuficiente e inadecuada vialidad se aunaban la falta de estacionamientos y, notoriamente, el estacionamiento de ve- hículos en la vía pública que reduce aún más la capacidad de las vías de circulación. ~ e g ú n cálculos realizados al respecto, existía una ocu- pación de más del 33% del área de rodamiento por automóviles esta- cionados, incluyendo arterias tan importantes como Insurgentes, Paseo de la Reforma, Isabel La Catblica y Amores, llegando en algunos casos

s7 Plan Rector de Vialidad y Transporte en el Distrito Federal, 1980, y Plan Rectos de Vialidad y Transporte en el Distrito Fsderal. Guión para un Audio- visual, o$. cit.

a reducir la vialidad en más del 50% por estacionamiento en doble y triple fila?8 En un contexto en que, por cierto, hay además una notable ausencia de estacionamientos que propicien la transferencia del t ras- porte particular al público.

Otra deficiencia en los soportes materiales del transporte son los sis- temas de semaforización indebidamente sincronizados, así como otras f a l h en las señales de tránsito.

Igualmente, a eucepción del Metro que es el úniw que u n t a con un sistema organizado de estaciones y tenninalm con el equipo debido, los restantes medios de transporte colectivo prácticamente carecen de instalaciones como estaciones para el ascenso y descenso de pasaje, ban- cas, cobertizos o techumbres que protejan a los usuarios del servicio de las inclemencias del tiempo, etcétera.

Como quiera que sea, la red vial, integrada por un conjunto de calles que forman una traza reticular de nosrte a sur y de oriente a poniente, además de algunas arterias diagonales, y complementada con los tramos terminados del Circulito Interior y del Periférico, revela, en general, una inadecuada jerarquización en el traw que defina una estructura coherente para soportar el mwimiento vehicular. Marco en el cual, como se ha insistido, la zona centro de la ciudad es la que ofrece mayores problemas por el gran número de viajes que en sí misma atrae y porque constituye un área de cruce de norte-sur, oriente-poniente y viceversa, situación esta última que se ha a'gudizado con los ejes viales que la c m .

Los principales problemas se presentan en las horas de máxima de- manda (7-9, 15-16 horas y 17-19 horas para el transponte individual, y 6-9 y 19-21 horas, para el colectivo). Así se advierte, por ejemplo, en arterias que por sus aparentes ventajas de fluidez y continuidad son preferidas por los usuarios, como es el caso del Periférico, del Circuito Interior, del Viaducto Miguel Alemán y de la Calzada de Tlalpan, y que en esas horas muestran situaciones de c~ngestionamiento, debido a su poco kilometraje y a la ausencia de una estructura vial suficiente para desalojar sin wlas los vehículos que las abandonan, advirtiéndose concentraciones de intersecciones conflictivas dentro del área del a r - cuito Interior y en diversos ejes viales.89

Los problemas de competencia por el espacio vial para el traslado de personas, se complican aún más por el transporte de carga de mercan- cías, tanto de entrada y salida de éstas de la metrópoli, como de los movimientos que se realizan a nivel intraurbano. El servicio público de

98 Zbidem. 99 Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, op. cit., pp. 301-314.

transporte de carga en el Distrito Federal lo efectúan alrededor de 14 mil vehículos, a los que se suman los que prestan servicio especial de carga urbana, el servicio particular y las unidades de carga foránea con des- rlno a la ZMCM o de paso por la misma, cuyo número no se conoce con exactitud.

Por ejemplo, el transporte de insumos para la industria (materias primas, maquinaria y herramientas, productos industriales, etcétera), se efectúa principalmente por d acceso Noroeste (carreteras México- Querétaro y México-Nicolás Romero), con destino a las grandes zonas industriales de Azcapatzalco, Vallejo lado norte de la avenida Ejército Nacional y área industrial de la delegación Gustavo A. Madero en el Distrito Federal y a das zonas fabriles de los municipios de Naucdpan, Tlalnepantla y Tultitlán, en el Estado de México. O sea, que estos re- dorridos se dan básic-rente en la zona norte del área urbana donde hay una baja disponibilidad relativa de vías de circulación y donde prácticamente al mismo tiempo se genera un gran número de viajes de personas que atraviesan la zona para dirigirse a las áreas industrialea mencionadas, desde la parte oriente de la ciudad. Problemas a los que se auna la distribución de mercancías para los servicios y el comercio y las entregas de este último a 10s particulares, en un contexto general en que o los horarios no son los más adecuados para realkv estas maniobras o que aun siéndolo, no están suficientemente contr0lados.1~~

PJSf C. Los usuarios

Como muchas veces ha sido señalado, el usuario de la vialidad y de los distintos medios de transporte, ya sea como peatón, cano conductor o como pasajero, tiene un importante papel en la configuración del pro- blema en su conjunto.

A este respecto, la falta de educación vial y la violación de las dispo- siciones de tránsito contribuyen en forma importante a los problemas de ciirculación, así como al incremento del número de accidentes. Y junto

100 Aparte de los problemas propiamente intraurbanos, la entrada y salida de mercancías a la urbe registra un gran movimiento, que cabe mencionar a título ilustrativo. Por el oriente, que incluye carreteras que unen a la ciudad de México con Texcoco y Puebla (de cuota federal), penetran 5 700 camiones diarios y sa- len 5 210. Por el noreste (carreteras libre y de cuota Mkxico-Pachuca), entran 2 015 y salen 2 339; por el noroeste, con las carreteras que vienen de Nicolás Ro- mero y Quer€taro, ingresan 2 733 y egresan 3 541. Por el poniente, que incluye las carreteras México-Toluca por Naucalpan y por Cuajimalpa, llegan 1 773 y salen 2 153. Y por el sur, que integra las vías que unen a México con Cuema- vaca (libre y de cuota) y con Oaxtepec, diariamente penetran a la ciudad 1969 camiones de carga y salen 1 564. Plan de Desarrotlo Urbano del Distrito Federal, op. cit., PP. 316-318.

con otros comportamientos de incultura urbana, inciden negativamente en la calidad de la vida.

De entre dichos usuarios, toca un papel fundamental a los conductores que conforman la corriente vehicular y que llevan en sus manos una gran responsabilidad. Con todo, la competencia por el espacio vial, la prisa por llegar a su destino y un mal entendido sentido de poderío expresado a través del vehículo, lleva a múltiples conductores a actuar con extrema irresponsabilidad y desconsideración con respecto a otros conductores y a los peatones. La violación de las señales de alto y de la velocidad re- glamentaria, el no respeto de las preferencias de circulación de ciertas vías, las vueltas en sentido prohibido, los "terrones" a otros vehículos, la invasión deliberada de los pasos de peatones, los estacionaznientos así sea momentáneos en puntos no permitidos, son, entre otras, actuaciones frecuentes en el Distrito Federal. Así como es bastante wmún en los con- ductores de vehículos colectivos, sobre todo autobuses, obligar al pasaje al abordo y descenso en medio de la calle, el arranque o la detención de !as unidades en forma innecesariamente brusca, las competencias de ve- bcidad entre varios de ellos, etcétera, al igual que el trato descortés y aun grosero a los pasajeros.

En lo que atañe a los automóviles particulares, merece destacarse lo relativo al desarrollo de un tipo de mentalidad del todo indeseable para una metrópoli de la magnitud y características de la nuestra. Aun en de- trimento de su salud, que se vería beneficiada con caminatas a pie, el usuario de este vehículo se siente compelido a utilizarlo, casi obsesiva- mente, para cortísimos desplazamientos en que no es necesario, al par que se niega a combinar su uso con medios de transporte colectivo en las zonas congestionadas. Pero aun en los viajes en que si es indispensable, se aferra a que éstos sean de puerta a puerta no importa que en su preciso lugar del destino esté prohibido estacionarse o no haya espacio disponible. Múl- tiples conductores, antes que dejarlo a dos o tres cuadras donde es posible hacerlo sin daño a terceros, prefieren estacionarse frente a una entrada de coche, en doble o tripIe fila, sobre los can~éllones o sobre las banquetas.

Al respecto, el eytacionarniento de automóviles sobre las banquetas por esa y otras razones se ha hecho tan c'omún en diversas zonas de la ciudad, que es necesario realizar un estudio sobre la reducción de la ca- pacidad de circulación peatonal sobre ellas, a la vez que con relación al cruce de una calle a otra, pues aun estacionándose sobre el arroyo, otro vicio es colocar los vehículos tan juntos unos de otros, que el peat6n tiene que efecutar grandes rodeos para continuar su recorrido.

Por otra pante, aunque el estacionamiento sobre las banquetas en el lugar de domicilio de los poseedores de automóvil obedece en gran parte a su no disponibilidad en el edificio o casa habitación, en múltiples oca-

siones, contando con él, esta pr6ctica obedece únicamente a que el con- ductor, que deberá salir nuevamente, se niega por razones de comodidad personal a hacer la maniobra del caso sin importarle las consecuencias que ello tiene en la circulación peatonal y en la imagen de la ciudad.

Parte de la mentalidad es utilizar el cláxon a altas horas de la noche para llamar a personas dentro de casas o edificios o para so- licitar que les abran la puerta del estacionamiento en su domicilio y o hacerlo sonar abusivamente para abrirse paso en la circulación. Igual- mente, invadir los carriles exclusivos para el transporte colectivo, dete- nerse en los sitios destinados para el ascenso y descenso de pasaje de los mismos, y, en fin, anteponer los intereses, necesidades y hasta los capri- chos personales, a los del resto de la colectividad.

Por su parte los peatones incurren también en numerosas violaciones a las disposiciones correspondientes, por ejemplo, frecuentemente cruzan las calles en lugares que no sÓn esquinas o zonas marcadas para el efecto, en las vías de circulación rápida no utilizan los puentes o pasos subte- rráneos para el cruce de personas; invaden intempestivamente la super- ficie de rodamiento o salen a ella frente a vehículos detenidos momen- táneamente; no respetan las señales de alto a peatones, invaden el arroyo con el propósito de ofrecer mercancías y servicios o para practicar men- dicidad, etcétera.

La intensa competencia para el uso de los medios de transporte colec- tivo también conlleva numerosos aspectos de comportamiento negativo entre los usuarios, junto con otros elementos de incultura y falta de edu- cación general. Parte de éstos son los daños a los vehículos y a sus instala- ciones cimplementarias, asimismo, fumar, consumir bebidas o alimentos dentro de ellos y arrojar basura. El apremio por llegar a tiempo al tra- bajo, a la escuela, a una cita médica o a otro tipo de compromisos, frente a la escasez de oferta de transporte colectivo, se traduce en una generali- zada falta de respeto humano que no se detiene ante ancianos, mujeres y niños en una lucha que incluye desde empujones y codazos hasta golpes en caso necesario, cuestiones que, por ejemplo, han implicado que en el Metro, en ciertos momentos y líneas, se reserven trenes exclusivos para proteger la integridad de éstos.

En las horas de máxima demanda, la aglomeración y la competencia excesivos exacerban la agresividad, en un cauce en que las vejaciones a mujeres y los incidentes enojosos de palabra y de hecho menudean y en que muchos pasajeros se ven obligados a viajar colgados de las puertas y defensas traseras de autobuses y trulebuses poniendo en peligro su vida. La descortesía, la aplicación de la ley del más fuerte y el más ágil, se ob- serva no únicamente en los usuarios del Metro, de los autobuses y de los trolebuses, sino también con respecto al abordo de los taxis en una acti-

tud generalizada que involucra a todos los estratos sociales y que junto con la competencia por la vialidad, en el sentido antes dicho, constituye uno de los factores básicos de la creciente deshumanización de la ciudad que viene produciéndose desde hace varios años, a la vez que incide so- bre la generación de accidentes.

Lamentablemente, los aspectos relativos a la deshumanización de la ciudad y a la merma de la calidad de la vida desde todos los ángulos men- cionados es difícil de cuantificar en forma precisa, pero existen indicios suficientes sobre su existencia y magnitud, además de la observación y experiencias personales, la lectura habitual de los periódicos es pródiga en la información sobre hechos que de una u otra manera muestran su relevancia. Empero, en lo relativo a accidentes de tránsito, que es uno de los aspectos más significativos del problema, existe una mayor disponibi- lidad de datos.

En 1960 hubo en el Distrito Federal 6 469 accidentes de tránsito, 10 683 en 1971, 12 050 en 1974 y alrededor de 12 500 en 1977.

Los 12 050 accidentes de tránsito ocurridos en 1974 implicaron 11 290 personas lesionadas y ocasionaron 1 592 muertes y daños materiales por 50 millones 880 mil pesos. De total de ellos, el 77.3% fueron coalisiones, el 17.1 % atropellamientos, el 4.5 % volcaduras, el 0.8% caídas de pasaje- ros y 0.3% correspondieron a otros tipos de accidentes. En cuanto a sus causas, el 64.9% obedeció a falta de precaución para manejar; el 17.4% a conducir en estado de ebriedad; el 10% a exceso de velocidad; el 3.6% a imprudencia del peatón; el 2.1 % a no obedecer señales de tránsito; el 0.5% a falla mecánica; el 0.3% a imprudencia del pasajero y el 1.2% a otras causas.lol

Para 1977 se estimó que aproximadamente 1 200 personas pierden la vida al año en accidentes de tránsito en el Distrito Federal, o sea que en promedio se producen más de tres muertes diarias por dicha causa. Ade- más, se calcula que anualmente resultan lesionadas 10 500 personas, es decir, en promedio, más de 28 al día.lo2 En 1976, según datos del Ser- vicio Médico Forense, se registraron 2 547 defunciones por accidentes de tránsito en esta ciudad, de las cuales el 73.4% correspondió a peato- nes atropellados en la vía púb1ica.loa

De acuerdo a declaraciones del director d d Programa Nacional de Previsión de Accidentes, de la Secretaría de Salubridad y Asistencia So-

101 Accidentes de tránsito en el Distrito Federal durante 1974, Dirección Gene- ral de Ingeniería de Tránsito y Transportes, DDF, febrero de 1976, (mimeo).

102 Rafael Cal y Mayor, Ingeniería de tninsito, México, Representación y Servicios de Ingeniería, quinta edicibn, 1978, pp. 303-304.

10s Problemas de la circulación vial de la ciudad de México y su posible tra- tamiento, op. cit., p. 16.

cial, en 1980 hubo en esta entidad 12 589 muertos por accidentes viales ya sea en el sitio de su ocurrencia o dentro de los 30 días siguientes, los que significaron un 50% más con respecto al año anterior.lO' Cabe seña- lar al respecto que, se=yiín se ha demostrado, la mayor parte de los acci- dentes de tránsito se debe a la actuación de los conductores que en la mayoría de los casos son culpables, aunque en varias ocasiones también es decisiva la imprudencia de los peatones. Como quiera que sea, el ele- mento humano figura como el principal factor causante de los acciden- tes de tránsito, cluedando las condiciones del vehículo y de las vías de cir- culación en lugar secundario.

Emwro, estos hechos no ocurren en el vacío. L a función policíaca como actitud de servicio para asegurar el flujo de vehículos y peatones y su seguridad, incluyendo acciones preventivas y de apoyo a los progra- mas de educación vial, deja mucho que desear en nuestro medio. Exis- ten serias fallas tanto en las acciones de vigilancia como de prevención y por el contrario, es muy común que los agentes estén más preonipadoc, por obtener sobornos por pasar por alto violaciones a los reglamentos, que por evitar su ocurrencia, lo cual estimula su comisión, pues es po- sible incurrir en infracciones sin tener que enfrentar todas las consecuen- cias que ellas implican, aparte de otras irregularidades como la conce- sión de licencias para conducir sin que se realicen todos los exámenes ne- cesarios para aseLgurar la idoneidad del solicitante para obtenerla.

La corrupción existente en la policía de tránsito y la falta de sentido de servicio es determinante en las acciones de los conductores, al igual que el llamado influyentismo por el cual son toleradas infracciones a funcionarios y personas prominentes, por ejemplo en materia de circu- lación o de estacionamiento en lugares prohibidos. Todos estos factores anulan en gran parte los esfuerzos que se realizan en materia de educa- ción vial o de implementación de ciertas disposiciones para mejorar el trá,to, pues generan un gran excepticismo en la población y, por ende, una falta de colaboración a medidas que se anuncian cono indispensables para el interés colectivo, pero que se sabe no se aplican en forma gene- ralizada, o que pueden sm transgredidas en muchos casos, sin mayores consecuencias que el pago de un soborno a quienes tienen la obligación de vigilar su cumplimiento.

D. Una apreciación de conjunto del transporte colectivo

El Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal destaca, entre otros, . los siguientes rasgos del transporte colectivo, correspondientes a los fi- nales de los años setenta:*05

10.4 Metrópoli, núm. 1489, Periódico El Día, 23 de octubre de 1981. lo5 Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, op. cit., pp. 318-329.

1 ) Cobertura, movilidad, velocidad y demanda

a ) Cobertura

Existen grandes contrastes entre zonas donde se satisface sobrada- mente la demanda de transporte como es el caso del centro de la ciudad donde hay sobresaturación de cobertura, y las que muestran grandes déficits. En este Último caso se encuentran las de Azcapotzalco, Barran- cas, Iztapalapa, Iztacalco y Polanco. Las causas de tal deficiencia son varias: la escasa urbanización, por ejemplo en Iztapalapa; insuficiente e irregular demanda que no hacen rentable el establecimiento de rutas de autobuses o peseros (Polanco) ; topografía accidentada y de dificil acceso (Las Aqilas, Contreras) ; o bien, ausencia de vialidad prima- ria y secundaria suficiente para el transporte colectivo (Azcapotzalco) .

Sin embargo, en las horas pico el transporte colectivo en su conjun- to: Metro, autobuses, trolebuses, peseros y taxisa se sobresaturan y no tienen la continuidad debida y la esfiera del servicio se prolonga aumen- tando la pérdida de tiempo del usuario.

b ) Movilidad

La zona de mayor movilidad es aquélla en la que se efectúa el mayor número de paradas por descenso y ascenso de pasaje. Esta zona se halla delimitada al norte por la Villa de Guadalupe, al oriente por las avenidas Eduardo Molina, Niño Perdido y Plutarco Elías Calles, al sur por las avenidas de Eugenia, Baja California y Río Becema y al po- niente por el Circuito Interior y la Avenida Insurgentes.

c ) Velocidad

Las velocidades más bajas ---menores a 17 kilómetros por hora-, obedecen a varias causas: sistemas de semaforización inadecuadamente sincronizados; ascenso y descenso de pasajeros y de mercancías en cualquier punto de la vialidad; paradas demasiado próximas para Ile- var o dejar pasaje; ocupación de importantes secciones de las vías por 10s vehículos estacionados y, en general, congestionamientos originados por causas anteriores y por la existencia de un cada vez mayor número de vehículos en circulación. La zona más conflictiva está delimitada al norte por Montevideo y San Juan de Aragón; al oriente por Eduardo Molina y Fraricisco del Paso; al sur por Morelos y Baja California; y al poniente por el Circuito Interior y la Calzada Vallejo.

Con todo, la parte más crítica es el centro de la ciudad, donde se llega a tener veocidades de hasta 5 kilómetros por hora.

d ) Demanda

Puede decirse que prácticamente en toda el área metropolitana e&- te un déficit en la oferta del servicio. La zona donde ello es más notorio es la delimitada al norte por San Juan de Aragón; al oriente por Eduar-

do Molina y la Viga; al sur por Popocatépatl, Copilco y Universidad; y al poniente por Insurgentes.

La zona de mayor conflicto se localiza en el centro y en dos ejes que no tienen vialidades alternas que absorban parte del gran volu- men de viajes que a ellas confluyen; ejes Ermita Iztapalapa e Ignacio Zaragoza.

2. Instituciones prestadoras del servicio y otros agentes participantes

De conformidad con lo ya dicho, el Estado participaba en 1979 en la prestación de servicios de transporte colectivo a travEs de varios organis- mos: Sistema de Transporte Colectivo (Metro) ; Sistema de Transporte Eléctrico (trolebuses y tranvías) y la Ruta 100 de autobuses, que en con- junto Únicamente satisfacían el 15% de 10s viajes/persona/día. Y para lo relativo a estacionamien~os, con la empresa Servicios Metropolitanos, S. A. de C. V., que todavía tiene un papel poco significativo, pues el servicio en su mayor parte es proporcionado por el sector privado.

Excepto la Ruta 100 administrada por el Departamento del Distrito Federal, el servicio de autobuses estaba constituido por empresas priva- das concesionarias: 20 sociedades anónimas de capital variable, apupa- das en la Alianza de Camioneros de México, S. A. de C. V. Empero, internamente existían grandes contrastes entre los pequeños permisiona- rios y las grandes empresas y diversidad de intereses, al igual que dife- rencias de organización y administración.

El servicio de taxis en su totalidad es prestado por agentes privados concesionarios que se agrupan en coaliciones.

Por otro lado, en cuanto a instituciones gubernamentales para atender la problemática del transpoiite urbano, el Departamento del Distrito Fe- deral cuenta con dos dependencias con competencias específicas al res- pecto: 1 ) La Comisión de Vialidad y Transporte Urbano (COVITUR), encargada de planear estos servicios y de recabar información sobre su desarrollo y sobre las obras de infraestructura al respecto; y 2) La Di- rección General de Policía y Tránsito (DGPT), a quien compete con- trolar el funcionamiento de los prestadores de los servicios, tanto parti- culares como oficiales, mediante la expedición de concesiones, fijación de rentas, definicitin de nonnas, etcétera, así como la vigilancia de lo correspndiente en la vía pública.

Con todo, ninguna autoridad se hallaba abocada a analizar y contro- lar en forma sistemática la calidad de los servicios y dejaban mucho que desear las esfuenos para lograr una mejor articulación entre los distin- tos medios de transporte.

De este modo, las posibilidades de planeación del transporte urbano en su conjunto, sobre todo de superficie, hallaban serias limitaciones deri-

vadas de los intereses diversos y en ocasiones antagónicos dc los distintos grupos y fracciones que participaban en la prestación de este servicio, al mismo tiempo que dentro de cada uno de ellos se advertían agudas carericias de programación )- administración con las consiguientes fallas e ineficiencias.

Empero, además de los organisriios dcl Estado prestadores del servi- cio y de sus organismos para atender la problemática del transporte y realizar funciones de vigilancia, y además de las empresas concesionarias 1. pennisionarias, por su misma naturaleza este fenómeno involucra par- tic ipaciones y acciones desde muy distintos ángulos. Desde una perspectiva arriplia tienen influencia sobre las decisiones y evolución de este fenómeno, desde los usuarios que dejan sentir su presencia a través de sus organi- zaciones de colonos, de vecinos, de inquilinos, sindicales o políticas, hasta los intereses de la industria automotriz o de las grandes empresas cons- tructoras a quienes el gobierno encarga la realización de obras viales o de infraestructura, pasando por los del comercio y de los propietarios de ticsrra urbana y de inmuebles para renta o venta, tanto los pequeños como las podelosas compañías ininobiliarias acaparadoras de enormes super- ficies.

Como quiera que sea, acorde a la situación entonces prevaleciente, el citado Plan presentó el siguiente balance con respecto al marco jurídico eil el Distrito Federal, en materia de transporte urbano:

- -La estructura normativa actual no logra que las diversas unidades administrativas competentes en la materia coordinen en forma eficien- te sus acciones para lograr un debido control de los agentes que inter- virnen en !a prestación del serlicio de transporte público.

-.4un cuando no existen ordenamientos precisos que regulen jurí- dicamente todas y cada una de las formas de transportación, la acción del Estado se ha concretado en el pasado a procurar reglamentar el tipo de unidades a utilizar, la tarifa a aplicar y el uso de itinerarios que son resultado de la voluntad del agente prestador del servicio en la búsqueda de utilidades cada vez mayores; todo ello sin considerar a las formas de transportación como sistemas o estructuras específicas v programables.

--Las fallas y deficiencia en la prestación del servicio obedecen a carencias en la operación y la plrtneación del transporte y a la existen- cia de agente? piivados que marcan, con la dinámica de sus intereses particulares, formas de transportación.

Se aprecia una ausencia casi total de planeación, administración, control y regulación de Ins srrvicios rn las diferentes formas de trans- portación.

Ninguna autoridad en este momento se encuentra abocada a la me- dición y control de la calidad de los servicios en forma sistemática, ten- diéndose mis bien a corregir las irregularidades graves del momento.

En suma, cualquier tipo de política apoyada en acciones reales y en disposiciones juridicas que el Estado emprenda, en este caso, a través de los órganos que el Distrito Federal ha establecido, tiene que con- side~ar la existencia y el papel de los diversos grupos involucrados en el problema del transporte y enfrentar a esta situación los otros obje- tivos nacionales y locales que se pretende conseguir.lo6

4. Acerca de las consecuencias del ~ r o h l e m a

Entre las principales consecuencias de la falta de un sistema de trans- porte colectivo suficiente y eficiente, figuran las siguientes:

a) El congestionamiento

Este, que es causado principalmente por 10s automóviles, constituye uno de los resultados más notorios. A titulo ilustrativo, cabe mencionar que la persona promedio que viaja en automóvil ocupa 45 m2 de espacio en la calle, mientras que una persona que lo hace en un transporte colectivo ocupará únicamente 6 m2; un trolebús o un autobús grande llevando 50 pasajeros hace el trabajo de 29 automóviles como promedio, los que son suficientes para llenar una cuadra. Un carril de automóviles sujeto a cruces a nivel, mueve un máximo de 1575 pasajeros por hora, mien- tras que un carril de autobuses moverá 9 000 as aje ros por hora, y uno de tranvías, 13 500.1°7 Y esto, aparte de que los automóviles requieren para estacionarse junto a una banqueta -con la consiguiente merma de la capacidad de circulación vial--, de 10 m2 (espacio que es de entre 15 y 30 m2 en estacionamientos especiales según su tipo.lo8 Basta relacio- nar estas cifras con datos correspondiente a las disponibilidades de es- pacio vial, para entender el problema en toda su maynitud.

Ibidem, pp 328-329. Rafael Cal y Mayor, op. cit., p. 254.

108 Empero, sin defecto de la necesidad de racionalizar el transporte de super- ficie, el Metro debe constituir el principal soporte del sistema colectivo por su capacidad. economía de energéticos, seguridad, rapidez, no interferencia en la vialidad y ausencia de contaminación ambiental. La capacidad de transportación del Metro puede ser de 55 mil personas por hora en una dirección, a base de un tren de 9 carros y con una capacidad normal de 1 530 pasa.jeros, cada 100 segun- dos. Para desplazar igual número de personas en autobús se requieren más de mil unidades y para hacerlo en automóviles particulares -calculando un prome- dio de 1.3 a 1.6 personas por coche, serían necesarios entre 34 mil y 42 mil de estos vehículos. Jorge Espinosa Ulloa, El Metro, una solución al problema de2 transporte urbano, MCxico, Representaciones y Servicios de Ingeniería, S. A., 1975, pp. 4 y 14-15.

b) Velocidad, horas/hombre/día, perdidas y otros efectos negativos

A consecuencia de lo anterior, la velocidad promedio en el área urbana es menor a 20 kilómetros por hora y en los periodos de máxima demanda es de hasta 5 kilómetros por hora. Estas velocidades de operación implican la pérdida de 3 millones 146 mil horas/hmbre/día, la desarticulación de las líneas de trasporte público, el gasto excesivo de combustibles, con- taminación ambiental y la sobreutilización de los vehículos, sobre todo de los autobuses y del Metro (este último registra un coeficiente de ocu- pación promedio de 163%). Tomando en cuenta que la mayor parte de los traslados son para llegar al trabajo y que el tiempo de los usuarios cuesta en promedio alrededor de $20.00 la hora, estas horas did das re- presentan para d país 63 millones de pesos diarios (1979) .lm

En especial, en lo que atañe a la pérdida de energéticos por embote- Ilamientos, se estima que la marcha lenta de vehículos -12 o menos km/hora-, ocasiona un desperdicio de 1.15 litros de combustible por hora. Y se ha calculado que los embotellamientos que se generan en las horas pico se traducen globalmente en un desperdicio diario de 2 millo- nes 346 mil litros que significan 6 millones 568 mil pesos derrochados (1979), que además de la pérdida económica, se convierten en contami- nación y daños a la salud y a los bienes e instalaciones materiales de la ciudad.l1°

Segín se ha sefialado, los vehículos de motor en circulación producen cerca de 3 millones de toneladas de gases -óxido de azufre, monóxido de carbono- al año, con los que saturan el 40% de la atmósfera respi- rable. Ellos son la principal fuente de contaminación atmosférica, al igual que lo son de la contaminación por ruido.ll1 En el centro de la ciudad y en arterias importantes, las emisiones de ruido llegan a sobrepasar los 100 decibeles, cuando el nivel máximo tolerable es de 80 decibeles.

No se trata, sin embargo, únicamente de costos económicos, por más que éstos sean muy importantes. La inversión de un tiempo excesivo en los desplazamientos generan stress y neurosis urbana que se traducen en alte- raciones emocionales y del comportamiento social que van desde actitu- des de grosería y desconsideración hasta actos violentos contra los pro- pios medios de trasporte y sus instalaciones complementarias y contra otras personas, habiendo ocurrido ya en el Distrito Federal varias muer- tes por incidentes de tránsito.

109 Plan de desarrollo urbano del Distrito Federal, o$. cit., pp. 315 y 322. 1x0 "¿Cuánto cuesta un embotellamiento al país?", Revista del Conmmidoí,

Instituto Nacional del Consumidor, núm. 29, México, julio de 1979, pp. 28-29. 1" "Vialidad y transporte en la gran urbe", op. cit., p. 1085.

Asimismo, la prolongación de los tiempos de recorrido afectan la inte- gración familiar, en virtud de que reducen el tiempo de permanencia en d hogar y, por ende, de convivencia con la familia y, en particular, la posibilidad de compartir con ella las horas de tomar los alimentos, que es un hecho significativo al respecto.

Igualmente, cuando las fallas del transporte y del tráfico generan cx- cesivas incomodidades y alto gasto de tiempo y energía, numerosas per- sonas se ven constreííidas a prescindir de gran parte de viajes ligados a fines culturales, políticos, sociales y recreativos y a limitar sus desplaza- mientos a lo más indispensable: el trabajo, las atenciones perentorias del hogar, o de la salud, la asistencia obligada a clases, etcétera, cuestión que se constituye en otro ángulo no deleznable de la deshumanización de la ciudad.

Empero, cabe destacar como un aspecto básico que, de acuerdo con lo que señalábamos en páginas anteriores, la falta de transporte colectivo configura un fenómeno de expoliación urbana que afecta particularmente a la fuerza de trabajo que es la que integra el mayor porcentaje de la demanda.

Sobre el particular, según estudios del Partido Comunista Mexicano, el 83% de los usuarios del transporte urbano de autobuses en las horas pico, son obreros que utilizan este medio para ir y regresar de las indus- trias donde laboran en el Distrito Federal y zonas conurbadas. Dada la situación prevaleciente, emplean para ello hasta cuatro horas con los c~nsi~guientes efectos negativos para su productividad, ya que llegan fa- tigados a sus f~~entes de trabajo, a la vez que ven reducido su tiempo para reponer sus energías después de su jornada laboral, en un cauce en que no síllo ven mermadas sus horas de descanso y de sueño, sino que al desgaste sufrido durante el lapso de sus labores, se suma el del tiempo ex- cesivo del viaje y las incomodidades que durante el mismo padecen, ade- más de las tensiones por esperas y retrasos.

De acuerdo con las estimaciones hechas al respecto, este desgaste adi- cional a que es sometida la fuerza de trabajo es susceptible, a la larga, de reducir en una tercera parte la vida económicamente activa de quie- nes lo padecen. Es decir, quc en lugar de que los trabajadores afectados tengan un periodo vital de trabajo de 45 años, lo tendrán únicamente de 30 en dichas condiciones. Resulta obvio el significado de este hecho no sólo para el bienestar y desarrollo personal y familiar de los que lo su- fren, sino para la productividad nacional y para el desenvolvimiento fu- turo del pais.ll2

11Vcriódico El Día, Suplemento Metrópoli, núm. 1476, 10 de octubre de 1981, p. 3.

En suma, la dinámica y magnitud adquirida por el problema del trans- porte lo ha colocado en un punto en que perturba d equilibrio entre las funciones económicas, técnicas, socioculturales, recreativas y humanas de la urbe y sus habitantes, si bien las peores consecuencias recaen sobre las clases populares.

La experiencia deja claro que el automóvil no constituye la solución y que el énfasis debe ponerse en el desarrollo del transporte colectivo cuyas características deben mejorarse cuantitativa y cualitativamente, tanto para cubrir las necesidades de la población mayoritaria, como para ofrecer alternativas aceptables para los estratos de ingresos medios y altos. Es decir, para desanimar el uso del automóvil particular, junto con otras medidas complementarias.

Ante el dilema planteado al Estado por el alto costo que implica la construcción del Metro a un ritmo suficiente para atender un alto por- centaje de las necesidades en el corto plazo y las deficiencias y desarti- culación del sistema de trasporte de superficie, la reciente municipaliza- ción del servicio de autobuses constituye un paso muy importante. Pa- rece que por fin va quedando claro que el trasporte co~lectivo, como se le considera ya en numerosas ciudades del mundo, tiene un carácter de servicio social análogo al de otros servicios municipales wmo sanea- miento, limpieza pública, alumbrado, bomberos, ambulancias, etcétera, que no puede estar sujeto en su desarrollo a fines de lucro privado. La incompatibilidad resulta evidente si se considera que la inversión privada siempre procura acelerar d ritmo de recuperación al menor costo y con el mayor beneficio particular posible, quedando los intereses sociales en lugar secundario.

Empero, todavía clueda mucho por hacer para la estructuración de un sistema de transporte público metropolitano eficiente y suficiente. Por lo pronto subsiste la separación del servicio de autobuses con respecto al de los municipios conurbados del Estado de México, en los que éste con- tinúa en manos de concesionarios privados y en el que se presentan pro- blemas y tensiones muy similares, y en cierto aspectos más agudos, que los que existían en el Distrito Federal, si bien ya ha sido planteada la nece- sidad de un sistema de trasporte colectivo único, y de carácter municipal, para toda la ZMCM, en un contexto en que los sectores populares y pro- gresistas y las organizaciones de izquierda insisten, cada vez más, en la municipalización del transporte colectivo en todas las ciudades del país, cuando menos en las más grandes, dado su cmácte~ de servicio público.

De otra parte, como cabría esperar, la estatización del trasporte urbano de autobuses ha despertado Ia crítica opositora de distintas organizaciona empresariales y también el rechazo de algunos dementos que, desde el in-

terior del gobierno, están vinculados a negocios privados. E incluso se ha llegado a atribuir parte de los problemas a que se ha enfrentado la presta- ción del servicio en sus nuevas condiciones (insuficiencia de unidades, ocul- tamiento o descompostura intencional de ellas, conflictos laborales, etcé- tera) a maniobras de los ex-permisionarios tendientes a desacreditar la municipalización del transporte de autobuses.

Independientemente a la parte de verdad que haya en lo anterior, a la inevitable fase conflictiva de ajuste a una nueva situación, a la justa exigencia de reivindicaciones laborales de los trabajadores del volante, a la herencia de insuficiencias y deficiencias que reciben las autoridades del DDF, y aún a posibles fallas y errores iniciales de éstas, d paso está dado y la municipalización de los autobuses urbanos de pasajeros cons- tituye una medida de gran trascendencia.

Sin embargo, como queda implícito en lo expresado a lo largo de estas páginas, la transportacijn urbana no representa un problema, sino un complejo de problemas en interacción, es decir, una problemática. Por tanto, requiere de un sistema de soluciones y, en consecuencia, de plani- ficacián urbana, de la cual la planificación del transporte es sólo una parte de un complejo contexto que exige acciones desde muy distintos ángu- los. Ello queda de manifiesto en la segunda parte de esta obra, en la que luego de registrar algunos rasgos de los pronósticos oficiales sobre el cre- cimiento de la ZMCM dentro de las actuales tendencias, presentamos la cuestión del transporte como parte de la planeación urbana y con res- pecto a sus aspectos específicos recogidos en d Plan Rector de Vialidad y Transporte, así como algunos datos sobre avances realiados con res- pecto a la situación esbozada en las páginas que anteceden.

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trapiezan con problemas de un perenne encarecimiento de la vivienda, a la vez que la insuficiencia de empleo y la inequidad en la distribución del ingreso hace que múltiples familias no puedan acceder a una vivien- da decorosa ni amortizar su costo aun en las condiciones de pago más fa- vorables que establezcan dichos programas.

Er, el encarecimiento de la vivienda en las grandes ciudades --a las que nos referimos aquí en particular-, ocupa un lugar central la eleva- ción de los precios de la tierra urbana por encima del alza general de los precios. Esta tendencia está presente en todas las grandes urbes del mundo capitalista, pero las consecuencias sociales derivadas de ella son menos graves en los países desarrollados de Europa y Estados Unidos, ya que en éstos la formación de grandes zonas metropolitanas evolucionó gradualmente y fue paralela a un crecimiento económico sostenido du- rante largos períodos histbricos hasta alcanzar al presente una distribu- ción del ingreso relativamente satisfactoria. En cambio en México, como en otros países de América I,atina, la concentración urbana en grandes ciudades es un fenómeno reciente y excesivamente acelerado que a la vez que no corresponde al ritmo de crecimiento conómico alcanzado, ha conllvado una estructura de distribución del ingreso muy desigual. Además, la elevación de la demanda de tierra urbana tiende a concen- Oarse en una o en unas cuantas ciudades. Así, la especulación con la tierra y el incremento de los costos sociales de la urbanización debida al tamaño y configuración de las ciudades, reducen la oferta de tierra precisamente en donde las necesidades son mayores.l13

Otro factor presente en la desequilibrada relación existente entre los crecientes costos de la vivienda y la escasa capacidad de compra de los sectores de ingresos bajos y modestos, es el alto costo de la construcción que refleja el bajo nivel tecnolbgico en parte del proceso de construcción de viviendas -utilización intensiva de mano de obra, empleo mínimo de equipo y herramienta, etcétera-, así como las rigideces propias del sistema de producci6n. Otro factor generalmente reconocido en Ia con- fi,o;uiración de dicho fenómeno, es el alto precio de los materiales de construcción, qule obedece no s6lo a las escalas de producción, sino tam- bién a la falta de competencia efectiva en el mercado, ya que común- mente la producción de materiales está en manos de empresas monopó- licas y, en particular, de empresas trasnacionales. Esto, junto con las ca- racterísticas de uso y tenencia de la tierra urbana y de las dificultades para combatir la especulacibn del suelo en una economía de mercado,

113 Guillermo Geisse G. y Francisco Sabatini, op. cit., p. 68.

120

configuran un complejo fenómeno de difícil enfrentamiento a través de la intervención gubernamental.l14

El control del mercado de la tierra urbana por enormes empresas, fre- cuentemente de alta integración horizontal y vertical, y no pocas veces miembros de conglomerados más vastos, hacen de ellas agentes suma- mente poderosos cuya dinámica de intereses es difícil superar para la aplicación de políticas sociales y, en general, para un desarrollo más ra- cional de las ciudades. Inclusive, esta dinámica implica que las inversio- nes públicas en infraestructura tiendan a reforzar, aún siendo sus propó- sitos en contrario, el encarecimiento de la tierra y la vivienda, adicional- mente a los casos en que dicha inversión pública responde directamente a las presiones de los especuladores que buscan valorizar terrenos rete- nidos de la oferta transitoriamente, sobre todo, en la periferia urbana.

Como consecuencia de todo lo antes dicho, el déficit acumulado de vivienda alcanza a la fecha magnitudes que lo hacen inabordable para la gran mayoría de los países de América Latina, en donde la capacidad constructora y las tendencias del sector de la construcción se encaminan a otro tipo más rentable de producción distinto al de la vivienda, particu- larmente la destinada a la población de bajos ingresos. De este modo, no obstante que la producción de viviendas y el capital inmobiliario ocu- pan un lugar relevante dentro de las actividades económicas, los paises latinoamericanos han sido incapaces de financiar y producir el volumen necesario para absorber el déficit esi~tente y para satisfacer las nuevas necesidades en aumento.

El desequilibrio urbano-rural y su impacto en el proceso de urbaniza- ción, es otro factor determinante del problema sobre el cual es preciso ins- sistir. Este desequilibrio se expresa y se genera simultáneamente en la concentración de las inversiones y los servicios en las grandes metrópo- lis, con el consiguiente estancamiento del desarrollo rural. Por esto, la agudización del problema de la vivienda urbana es en buena parte un problema que se origina en las áreas rurales.

En efecto, si bien la migración riiral-urbana es susceptible de obedecer a ciertos estímulos culturales y psicológicos, en nuestros países responde fundamentalmente a una razón inequívocamente estructural: el estan- camiento y los desajustes económicos y sociales que son característicos de las áreas rurales latinoamericanas, dado que las condiciones de pro- ducción no permiten a la población del campo niveles de empleo ni re-

114 Rubén D. Utria, "Los Factores Estructurales del Desarrollo y el Problema de ia Vivienda en América Latina", en Luis Unikel y Andrés Necochea V. (Comp.) Desarrollo Urbano y Regional en América Latina, México, FCE, 1975, pp. 426-445.

m~lneraciones aceptables. A ello se le suman los atractivos de la vida urbana y el centralismo administrativo de las ciudades.

La conjunción de todos estos factores ha determinado la aparición de asentamientos precarias en las grandes urbes latinoamericanas donde son pésimas las condiciones de la vivienda, mismos que según los distin- tos paises han sido denominados como cinturones o villas miseria, fave- las, ciudades prdidas o asentamientos irregulares periféricos, etcétera, a la vez que han incidido en la persistencia de zonas de habitación de- cadente en distintos puntos de la ciudad. Este fenómeno confronta en la ciudad, de manera muy notoria, la pobreza de las mayorías y la riqueza de las minorías. Por esto, nada refleja mejor la estructura de clases que los contrastes entre los barrios populares, las zonas residenciales de lujo y los elevados y magnificientes edificios tanto para habitación como para los grandes negocios. Resulta;-así un rasgo característico de las grandes ciu- dades de América Latina, su estructura segregada por clases sociales en la que contrastan barrios que son un muestrario de edificios construidos con materiales estrafalarios y antieconómicos, muchos de ellos de pésimo gusto -y en general expresión de un individualismo espectacular-, con otros barrios que reflejan la pobreza más absoluta.l15

Como quiera que sea, de acuerdo con lo hasta aquí expresado, la pro- blemática socioeconómica de la vivienda en las grandes ciudades lati- noamericanas comprende factores determinantes que están más allá de las fronteras de lo estrictamente urbano. Es decir, que no se trata de un problema puramente sectorial y de carácter local, o sea dentro de las grandes ciudades, sino que es parte del modelo de desarrollo económi- co y social.

Esto pone de manifiesto que el problema debe ser contemplado en una prespectiva de desarrollo a nivel nacional y de desanallo urbano-regio- nal, además de considerar en forma específica los aspectos intraurbanos. Desde el primer ángulo, es un renglón decisivo combatir el centralismo y la concentración económica para estimular d desarrollo de las ciudades intermedias y pequeñas, a la vez que se apoye la producción agropecuaria y se reduzcan los dramáticos contrastes entre el campo y la ciudad. Como medidas directas es preciso el fortalecimiento de las políticas de vivien- da de interés social a través de medidas gubernamentales para adquirir tierras a los precios más bajos posibles, para introducir tecnologías y me- joras institucionales tendientes a disminuir los costos de construcción y operación y evitar que las inversiones públicas se canalicen hacia pro-

u5 Jorge Hardoy, Vivienda e Infraestructura, Ubicación, ponencia presen- tada en el Primer Congreso Internacional de Planeación de Grandes Ciudades, México, D. F., junio 22-25 de 1981, p. 14.

gramas que beneficien preferentemente a los sectores de ingresos medios y altos.

2. ALGUNOS ANTECEDENTES DEL PROBLEMA

Actualmente, las condiciones habitacionales en que vive la mayor par- te de la población de la ZMCM constituye uno de los aspectos más agu- dos de la crisis urbana que padece el principal asentamiento humano d d país. Crisis que comprende (tanto las carencias de los equipanientos y servicios necesarios para la subsistencia (vivienda, escuelas, hospitales, trasporte, etcétera), como las nlismas formas de conviviencia y, por otra parte, los problemas de administración y financiamiento que planta una metr6pli de la magnitud y características de la que nos ocupa.

La crisis de la vivienda, a la que en especial nos referimos aquí, se expresa fundamentalmente en la magnitud y continuo incremento del dé- ficit de ésta, lo que quiere decir que el número de viviendas y/o su capacidad de alojo, es inferior al número de familias citadinas y que su construcción va a la zaga del crecimiento demográfico. Ed resultado de ello es un alto grado de hacinamiento que afecta básicamente a la población de bajos ingresos, lo cual, junto con la falta o deficiencia de servicios públicos, da cuenta de la pobre calidad de la vida de quienes se encuentran en esta situación.

Estos problemas, que han hecho crisis en años recientes, tienen su ori- gen principalmente en los años cuarenta, en que se acelera el crecimien- to de la ciudad hacia la periferia del Distrito Federal, básicamente hacia el sur y sureste de la ciudad de México, años en que también comenzó en forma intensiva la industrialización en la parte norte del Distrito Fe- derd que posteriormente habría de incidir en el crecimiento de la metró- poli sobre varios municipos del Estado de México.l16 Así pues, la ciudad ha crecido aceleradamente tanto en lo demográfico como en lo territo- rial, dando lugar a un crecimiento horizoñtal. Baste señalar a título de ejemplo que en 1910 la población urbana de la ciudad de México era de 47 7 mil habitantes y ocupaba una área de 40 km2, su densidad media era de 11 925 habitantes por krn2.117 En cambio, en 1978 el Distrito Federal contaba con 9.5 millones de habitantes y el área urbana cubría una ex- tensión de 534 km2, siendo su densidad media de 17 790 habitantes

116 Luis Unikel, "La Dinámica del Crecimiento de la Ciudad de México", en varios autores, Ensayos sobre el Desarrollo Urbano en México. México, Sep- setentas, núm. 143, 1974, p. 187.

1 1 7 Edmundo Flores, "El Crecimiento de la Ciudad de MCxico: Causas y Efectos Económicos", en Investigacidn Económica, México, 1959, vol. XIX, núm. 74, p. 261.

por km2. De este modo, entre 1910 y 1978 la s~iperficie urbana de la ciu- dad se amplió 13.3 veces y, por su parte, la población creció 19.8 veces, por lo que la densidad de poblacibn se devó en 49%. Y esto, sin consi- derar la expansión de la ZMCM en su conjunto.

Sin embargb, cabe precisar que la década que registró más altas tasas de crecimiento demográfico fue la comprendida entre 1940 y 1950, en donde las delegaciones adyacentes al viejo casco de la ciudad de México -Azcapotzalco, Coyoacán, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa y ÁIvaro Obregón-, registraron tasas sustancialmente superiores a la dé- cada anterior.lls

Este crecimiento urbano acelerado, que resultó de la migración ru- rd-urbana y de las altas tasas de crecimiento natural de la población citadina, afectó directamente las condiciones habitacionales del Distrito Federal propiciando una es& de viviendas y un consumo deficitario de servicios públicos.

De hecho el problema se expresaba en que la mayor parte de la pobla- ción no contaba con los recursos económicos suficientes para adquirir una vivienda en propiedad; pero cuando menos los grupos mayoritarios dis- ponían de una oferta importante de vivienda en arrendamiento para re- &ver su problema de habitación. A finales de los años treinta y princi- pios de los cuarenta, en el Distrito Federd se producía gran cantidad de viviendas para alquiler. Por ejemplo, según estadísticas del Departa- mento del Distrito Federal, entre mayo de 1938 y junio de 1942 se otorga- ron 6 169 licencias para construir casas-habitación para uso de sus pro- pietarios, con un valor de construcción aproximado de 57 325 440 pesos. En cambio, aparte de las relativas a comercios y despachos que no es del caso considerar aquí, se concedieron 1 212 licencias para casas habita- ción para renlta o venta, con una inversión de 106 571 020 pesos.ll9 Es decir, que si bien el número de licencias otorgadas a la vivienda en pro- piedad fue cinco veces superior a la vivienda en arrendamiento, la in- versión en ésta super6 un 86% a la correspondiente a casa en propiedad. Así, el mayor número de cuartos construidos correspondió a la vivienda en arrendamiento, con la consiguiente ampliación de la oferta para quie- nes carecían de posibilidades para adquirir una vivienda en propiedad.

Con toda, esta primacia en la producción de la vivienda arrendada sobre la vivienda en propiedad habría de sufrir serias modificaciones en la década de los cuarenta, al establecerse el decreto de congelación de

11s Luis Unikel, "La Dinámica del Crecimiento de la Ciudad de México", o@. cit., p. 190.

119 Manuel Perló Cohen, Estado, Vivienda y Estructura Urbana en el Carde- nismo, México, 11s-UNAM, CES, núm. 3, 1981, p. 46.

rentas de las casas, apartamentos, viviendas y cuartos alquilados con ren- tas inferiores de trescienitos pesos.120 Dicho decreto fue prorrogado en 1948, y acutualmente sigue vigente.

Otros importantes cambios que afectarían la dinámica de la produc- ción habitacional fueron aquellos relacionados con las instituciones de crédito p organismo auxiliares para que pudieran otorgar créditos a la vivienda familiar. Así pues, en 1943 se creó el primer Banco de Fomen- to de la Vivienda, que canalizaba ahorros hacia el financiamiento de la habitación popular, mismo que durante su corta existencia tuvo un impac- to poco significativo al respecto.

En 1947 el Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas absorbe al Banco de Fomento de la Vivienda, siendo sus funciones pro- yectar, financiar y ejecutar obras de planeación urbana y la construcción de vivienda popular. En este mismo año, la Dirección de Pensiones Ci- viles inicia sus programas de construcción de viviendas en arrendamien- to.l2I En conjunto, la producción de estos organismos en la década de los cuarenta fue casi nula.

Como quiera que sea, a finales, de la década de los años cuarenta la estructura habitacional de la ciudad de México mostraba prncipdmente cinco tipos de asentamiento~.~~~

En primer término, los tugurios que comprendían las vecindades y edi- ficios viejos con varias viviendas en las que se hacinaban innumerables familias. Este tipo de vivienda ocupaba el 12% de la superficie total y en ella habitaba el 34% de la población citadina, correspondiéndole una densidad promedio de 469 personas por hectárea.

La segunda modalidad de asentamiento estaba comprendida por los jacdes que eran viviendas construidas alrededor de las zonas industriales y que carecían de agua, drenaje y alumbrado. Esta zona ocupaba el 10% de la superficie urbanizada y en ella habitaba el 11% de la po- blación, teniendo una densidad promedio de 180 personas por hectárea.

El tercer tipo estaba constituído por las colonias proletarias. Estas co- lonias se caracterizaban por estar integrada; básicamente por grupos de <c paracaidistas", o sea, personas que se instalan sin autorización en terre- nos baldíos y que construyen sus viviendas con láminas de cartón y toda clase de materiales de desperdicio. Además, su construcción se realiza a

120 "Decreto por el cual se previene que no podrán ser aumentadas las rentas por ocupación de inmuebles, mientras rija la suspensión de garantías individua- les", publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 10 de julio de 1942.

121 Las Políticas Habitacionales del Estado Mexicano, COPEVI, México 1977, p. 65.

122 Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas, S. A., El Proble- ma de la Habitación en la Ciudad de México, México, noviembre de 1952.

largo plazo, debido a los bajos recursos económicos de la poblacih. Esta zona carecía de los servicios básicos y ocupaba el 23% de la superficie urbana, en ella habitaba el 14% de la población total de la ciudad, con un promedio de 100 personas por hectárea.

Las áreas decadentes constituían el cuarto tipo habitacional que com- prendía a todos aquellos edificios viejos de departamentos deteriorados o de casas antiguas adaptadas para arrendamiento con cierta escasez de servicios. Esta zona ocupaba el 19% de la superficie total y en ella vivía el 27% de la población con una densidad promedio de 230 personas por hectárea.

Por Último, tenemos la zona en donde habitaban los grupos de altos ingresos. Esta zona residencial, dotada con todos los servicios públicos y en la que vivía el 14% de la población de la ciudad, ocupaba en con- junto el 36% de la superficie, siendo su densidad de 60 individuos por hectárea.

De acuerdo con lo anterior, en la década de los cuarenta el 86% de la poblacihn de la &dad de México habitaba en el 64% de la superfi- cie total, que daba asiento a cuatro zonas en las que predominaban edi- ficios inadecuados para la existencia digna de las personas, y sólo el 14% de ella disponía de habitaciones apropiadas, ocupando el 36% de dicha superficie construida Estos porcentajes son sumamente expresivos de la desigualdad en d acceso de la vivienda, en donde la población de bajos ingresas tiene que residir en habitaciones deterioradas e insalubres.

Estas pésimas condiciones de habitación son el resultado y reflejo, por una parte, de las formas de producción que ha adoptado el sector inmo- biliario, y por la otra, de la desigual distribución del ingreso. Por ejem- uplo, en el periodo 1940-1956, el sector privado construyó en el Distrito Federal 131 774 unidades, de las cuales el 96% fueron viviendas y el resto locales para comercio, despachos, etcétera, tal como puede apre- ciarse en el cuadro núm. 7.

Según el cuadro núm. 7 del total de viviendas construidas, d 83% estu- vo constituido por casas solas para uso del propietario; el 9% fueron edi- ficios de departamentos; el 5% casas para renta y el 3% restante, casas de vecindad y moradas colectivas.

Tomando en cuenta los diferentes tipos de vivienda y partiendo del supuesto de que la familia se compone, en promedio, de cinco miembros, consideramos que en el período 1940-1956 la iniciativa privada construyó viviendas hipotéticamente para 1.5 millones de habtiantes del Distrito

129 Agwtin Acosta, "Habitación", en varios autores, Cuestiones Nacionales, México, Ed. Instituto Nacional de la Juventud Mexicana, 1964, p. 184.

En atención a Jo anterior, se deduce, en consecuencia, que las nuevas construcciones fueron capaces de absorber sólo el 56% del incremento registrado por la población del Distrito Federal, que pasó de 1.7 a 4.2

CONSTRUCCIONES REALIZADAS POR LA INICIATIVA PRIVADA EN EL DISTRITO FEDERAL

( 1940-1956)

Casas uso Catas Edificios Casa Moradas pro'opieta- para departa- uecin- colec-

Periodo Total rio renta mento dad tivas Otras

1940-45 35,834 27,166 2,245 3,824 904 116 1,579 1946-51 39,073 30,341 1,711 4,150 682 124 2,065 1952-56 56,867 47,030 1,639 3,880 2,065 109 2,144 Total 131,774 104,537 5,595 11,854 3,651 349 5,788

FUENTE: Departamento del Distrito Federal. Oficina de Estadistica. Citado por Agustin Acosta, "Habitación" en Varios Autores, Cuestiones Nacionales, Ediciones del Instiuto Nacional de la Juventud Mexicana, 1964, p. 183.

VALOR DE LA CONSTRUCCION REALIZADA POR LA INICIATIVA PRIVADA EN EL DISTRITO FEDERAL

(1940-1956) (millones de pesos)

~ -

Casas uso Casas 'opropieta- para

Periodo Total rio renta

1940-45 654.9 248.0 36.5 1946-51 1,325.6 489.1 53.5 1952-56 1,836.0 732.8 57.9 Total 3,816.5 1,469.9 147.9

-

~ d i f i c í o s Casa Moradas departa- uecin- colec- mento dad tivas Otras*

" Incluye comercios, despachos, centros de diversión, etcétera. FUENTE: Departamento del Distrito Federal. Oficina de Estadística, en Agustin Acosta, "Habitación", op. cit., p. 184.

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.u?oanuy ep ap la ueqeluasa~dax sapnue w3ua.r w~ sale!3 -uapp.r seuoz ua d JO~A ns ap %£E e squa1eAynba sziuar wqe%xi anb sougmbtq wqel!qeq ye3er ap muoz se1 u3 '.rolen ns a.rqos %SI ap opgauq un z uer[ea!nba sapx-twe sexua1 d 'sa~uapysax so1 ap %66 la uquasa~da souq!nbu! sol 'sop&nq ap seuoz ua 'eluan3up sog~ sol ap soydpupd e 'o!~ma$ody~ 1euo!3e~ o3uea Iap solep so1 u@as -0.1 -!"bu! la .xyqnJ aqap anb seluar szqs se1 d e~e.r.8~ as upenqs s~s3

'~e~mbp anb auay) e[ 'apua ~od 'anb d epuapy ns xysuo:, o .r!a!nbpe apand ou anb sokq sosa~.8uy ap uopqqod e1 e~ed oape2au ope3gyuS~; un auap .ro!.ra)w 01 'oyv~a!doxd ns ap osn end sese3 WI ap ey3uelloduq e1 ap oAFe1ano)uaume p oallysod asnmp~uo~ apand oydpupd ua anbunv -%E e ap msed 1s p301 la ua u?nquasa~da~ ekq eun opuayuaJ onuymo:, 'osua3ss un r>)uauq.rad.~a sapeptqxn ap e[ anbune anb olm~ ua '%ZS p %LS Iap so~uam~mde ap seser, ap e1 d 99 -0+6~ opoy.rd la ua %E p %g Iap ?Teq wuar end mse3 e epqsap e[ c~~durap JO~ ..ra~mbp ap epuapp e~ed u?!s.raaq e1 ~od opquawyadxa osuaxap p 'oq~en3 omp asa ap solep so1 e aseq uo:, m~ap aqe3

-o~F?J~ ap pepnp e1 ap u?y3e1qod a)ua!3am e1 e u??euqeq ieuopxodo~d e~ed a~uay3ynsu! anj '9~61-0b61 aJiua eparpa1 sepuy~ ap u?!mn.qsuo3 e1 ua sosad ap sauolpur y918'~, ap u?!sxiatq e1 anb '8 -qu o~p.et-13 Iap solep so1 a aseq u03 'e~g@!s o~s3 .seuos.rad ap sauo!~p

quedando fuera del consumo de vivienda comercial el 43.5%. Esto, considerando solamente el incremento poblaciond, o sea, sin tomar en cuenta que paralelamente al crecimiento acelerado de la ciudad se da, además, un exhaordinario deterioro de gran número de las viviendas populares.

Ahora bien, en los años cincuenta suceden avances significativos al interior del sector pílblico con la creación del Instituto Nacional de la Vivienda ( 1954), cuy as funciones principales eran atender las necesi- dades habitacionales de los estratos poblacionales económicamente más débiles y establecer una política nacional en esta materia. Además, se funda la Dirección de Pensiones Militares, en 1955, cuyo principal objetivo era financiar la construcción de conjuntos habitacionales para sus derechohabientes y otorgar créditos hipotecarios. Sin embargo, el problema de la vivienda estaba presente y mostraba tendencias a aumen- tar; por ejemplo, según datos censales, en 1960 el 47% de las casas del Distrito Federal no tenían servicio de agua potable; el 40% no contaba con baño y el 50% carecía de drenaje y, lo más importante, el 66% de las viviendas sóllo contaban con uno o dos cuartos. Otro indicador que revelaba lo dramático del problema habitaciorial era el del tamaño insuficiente de las viviendas, que en la ciudad de México se expresa en el hecho de que el 41% de las viviendas ocupaban un área construida menor de 45 metros cuadrados.125

En la década de los sesenta la construcción de viviendas recibió un fuerte impulso, principalmente por la instrumentaoión del Programa Financiero de Vivienda. En él se definía en forma más específica la naturaleza de la vivienda de interés socid, detenninando los precios máximos permisibles, así como las condiciones de los créditos que cu- b%ian hasta el 80% de su valor, a razón del 8 y 9% de interés anual y con un plazo de amortizacibn de hasta 15 años.

El Programa Financiero de Vivienda propuso la constitución de dos fideicomisos: El Fondo de Operaciones )r Descuento Bancario a la Vi- Menda (FOVI) y d Fondo de Garantía y Apoyo a los Créditos para la Vivienda (FOGA) . Ambos fideicomisos se crearon para garantizar las inversiones de la banca privada en vivienda, así como financiar los costos de operación de los programas.

Para poner en marcha este Programa Financiero se contó con un préstamo a largo plazo del Banco Interamericano de Desarrollo por la cantidad de 30 millones de dólares. Asimismo, 4 gobierno federal aportó 18 millones de dólares.126 Este impulso en el plano financiero a la

12s I M S S , Investigación de vivienda en once ciudades, Mkxico, 1967, tomo I,

pp. 50-52. 1% Las Políticas Habitacionales del Estado de México, op. cit., p. 87.

producción de vivienda consumió grandes volúmenes de inversión de la banca privada y del sector público. Este último invirtió en 1963 la can- tidad de 1003 millones de pesos, cifra que representa el 7.3% del total de la inversión pública de este aíio. Cabe mencionar que tal porcen- taje de inversión no se ha repetido hasta la fecha.lZ7

Con todo, no obstante el aumento de inversión en materia de vivienda y da las medidas adoptadas, el problema habría de seguir creciendo, sin defecto de los nuevos acontecimientos como se registra en las si- guientes páginas.

A. La situación existente en 1970, según datos censdes

Los años setenta se han definido como la década en la cual el pro- blema habitacional ha llegado a una situacihn de crisis, es decir, que al nivel de deterioro físico, de hacinamiento y de falta de equipamiento adecuado de que adolece la mayor parte de las viviendas de la ZMCM se expresan en grandes magnitudes. Empero, antes de indicar dichas condiciones habitacionales, conviene señalar algunos de los factores inci- dentes en la crisis de la vivienda.

La problemática habitacional en el Distrito Federal está directamente relacionada, por una parte, con la insuficiencia de empleos y la desi- gualdad en la distribución del ingreso. Esto es, la concentración del ingreso en la ciudad de México es sumamente marcada, en donde -se- gún datos oficiales en 197( el 46.9% de la poblaciún económicamente activa apenas percibía ingresos que no rebasaban el monto del salario mínimo de ese año, y sólo el 6.5% recibía ingresos superiores a 5 veces el salario mínimo. Por otra parte, dicha problemática está vinculada con el precio de la vivienda, que en la ZMCM es sunlarnente alto respecto a los ingresos de la mayoría de la población. En este encarecimiento desempeña un papel importante, tanto la especulaciCn del suelo como los elevados precios de los materiales de construcción.

Esta situación se agrava por el crecimiento demosráfico de la metrj- poli. Así ~tmemos que, mientras aumenta la población, en especial la de bajos ingresos y se incrementa el importe de la vivienda, las posibi- lidades de adquirirla o construirla se reducen cada vez más para estos sectores.

Aparte de los fenómenos especulativos del suelo, dentro de los facto- res apuntados d más señalado en la agudización del problema habita-

127 La Economla Mexicana en Cifras, Mgxico, NAFINSA, 1981, p. 323.

cima1 es el crecimiento demográfico registrado en el Distrito Federal y en el Estada de México, particularmente en los 12 municipios que forman actualmente la ZMCM, la que según datos censales en 1970 conitaba m 8.6 millones de habitantes, y para 1980 se calcula en 14.1 millones. Bajo este crecimiento acelerado y anárquico, las condiciones habitacionales se han tornado más graves. Por ejemplo, en 1970, el 30% de las viviendas censadas contaban con un cuarto y daban alojamiento al 27% de la población total de la ZMCM, teniendo un promedio de 5.2 personas por cuarto. Esto refleja un alto grado de hacinamiento en relación a las normas internacionales que establecen un máximo de 3 personas por cuarto. Entre los municipios del Estado de México que registraban mayor hacinamiento estaban Naahualcóyotl y Ecatepec con 5.7 personas/cuarto; y el más bajo se repistraba en el Distrito Federal con 5.1 personas/cuarto,

En segundo término se registran las viviendas con dos cuartos, que representaban al 26% del total, y daban alojamiento al 25.9% de la población de la ZMCM. Esto es, el 53% de los habitantes de esta zona sei alojaban en viviendas -si así se les puede llamar-, de uno o dos cuartos, como puede observarse en el cuadro núm. 9.

NOMERO DE VIVIENDAS Y DE OCUPANTES, POR CLASE DE VIVIENDA, SEGUN NUMERO DE CUARTOS EN LA ZONA

METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE MfiXICO* - 1970 -

(miles)

Ntlm. de cuartos

De un cuarto De 2 cuartos De 3 cuartos De 4 cuartos De 5 cuartos De 6 cuartos De 7 cuartos De 8 cuartos De 9 y más cuartos Total

Viviendas

449 391 242 174 9 7 5 7 35 2 2 40

1,507

* Comprende el Distrito Federal, más los municipios de Atizapán de Zaragoza, Coacalco, Cuautitlán, Chiialhuacán, Ecatepec, Huixquilucan, Naucalpan, Ne- zahualcóyotl, La Paz, Tlalnepantla y Tultitlán, todos ellos pertenecientes al Es- tzdo de México. FUENTE: SIC. IX Censo General de Población y Vivienda, 1970.

En resumen, más del 50% de la población vivía en condiciones de alto hacinamiento y únicamente el 30% residía en situación normal de número de personas por cuarto. Es decir, que el mayor número de vi- viendas no contaba con espacio suficiente para dar alojamiento adecuado a los sectores de bajos ingresos, de lo cual se deduce que las formas de convivencia humana en el núcleo familiar sufrieron un fuerte de- terioro.

En cuanto al agua, elemento fundamental para la vida, según datos oficiales en promedio el 60% de las viviendas de la ZMCM contaban con ella a su interior, el 20% fuera de la vivienda, el 12% tenían llave pública y el 8% carecían de agua; sin embargo, estas cifras globales ocultan las dimensiones de las condiciones habitacionsles respecto al agua, ya que, por ejemplo, en el municipio de Chimalhuacán, ubicado al oriente de la ciudad de-México, el 51% de las viviendas no contaban con agua, teniendo que proveerse mediante el reparto de las "pipas" o camiones abastecedores del Líquido, que lo suministran a precios suma- mente altos. En el municipio de Cuautitlán, el 31% carecía de agua, en Ecatepec el 38%, en Atizapán de Zaragoza el 24%. Estos datos re- flejan el grado de escasez e insuficiencia de agua en las viviendas, que consecuentemente incide en los bajos niveles de salud de la población de estos municipios conurbados.

En similar situación tenemos el drenaje, ya que en promedio el 75% de las viviendas contaban con este servicio y el 25% restante no dis- pionían de él, utilizando, en el mejor de los casos, las fosas sépticas. Como lo demuestra el cuadro núm. 10, la falta de este servicio es surna- mente agudo. por ejemplo, en el municipio de Chimalhuacán el 90% de las viviendas carecían de drenaje, en La Paz el 77%; en Huixquilu- can el 75%; en Cuautitlán el 59% y en Ecatepec el 55%.

Ante la situación de escasez de vivienda, hacinamiento y falta de servicios, así como ante las presiones políticas de grupos sociales, el Es- tado pone en marcha algunas medidas tendientes a modificar !a diná- mica del problema habitacional. En las siguientes líneas examinarnos las principales políticas instrumentadas por el Estado en la década de los setenta.

B. Vivienda pronzovida por el Sector Público en los años setenta

En 1972 tuvo lugar un hecho que marcó el tipo de actividades que desarrollaría el Estado en materia de vivienda popular; nos referimos a la incorporación de la fracción XII al artículo 123 constitucional, que determina el cornpromiso de los patrones a aportar el 5% del monto de los salarios pagados a sus trabajadores para formar un fondo nacio-

NÚMERO DE VIVIENDAS EN LA ZMCM, SEGUN SU DISPONIBILIDAD DE DRENAJE. 1970

(miles)

Con drenaje Sin drenaje Total Viv . % Viv . %

1. Distrito Federal 1,219.4 957.7 79 261.7 21 11. Estado de México 287.5 167.1 58 120.4 42 Atizapán de Zaragoza 7.4 4.0 54 3.4 46 Coacalco 2.0 1.1 55 .9 45 Cuautitlán 6.3 2.6 41 3.7 59 Ch i ihuacán 2.9 .3 10 2.6 90 Ecatepec 34.5 15.5 45 19.0 55 Huixquilucan 5.0 1.2 25 3.8 75 Naucalpan 65.2 43.9 67 21.3 33 Nezahualcóyotl 90.4 53.8 60 36.6 40 La Paz 5.3 1.2 33 4.1 77 Tldnepantla 60.4 39.1 65 21.3 35 Tultitlán 8.1 4.4 55 3.7 45 Total 1,506.9 1,124.8 75 382.1 25

FUENTE: IX Censo General de Población y Vivienda, 1970.

nal de vivienda a fin de constituir depósitos en favor de sus trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales habi- tacionalZ8 Con estas medidas se modifican sustancialmente las condiciones y volú-

menes de financiamiento de la habitación popular, con el fin de atender a los sectores de la población que hasta ese año no habían sido benefi- ciados por los programas oficiales. Esta importante medida sienta las bases para captar grandes cantidades de recursos económicos a través de los fondos nacionales. Mediante estos instrumentos se estimaba cons- truir 100 mil viviendas anuales en el país. Empero, al presente no se ha registrado tal magnitud de producción, pues a mediados de la década de los años setenta s81o se había logrado una producción anual pro- medio de 46.8 mil unidades.129 Además, con la creación de los fondos nacionales se enfrenta la problemática de los asentamientos irregulares

1% Diario Oficial de la Federación, 14 de febrero de 1972. m Gloria González Salazar, Aspectos Recientes del Desarrollo Social de M&-

xico, Mkxico, UNAM, 1978, p. 356.

y de la consti'tución de amplias reservas territoriales para los programas habitacionales del sector público.

De esta manera, se crean tres fondos nacionales: el Instituto del Fon- do Nacional de la Vivirnda para los Trabajadores (INFONAVIT), que es el más Zn~portante por su proyección hacia todos aquellos que labo- ran en el sector privado; el Fondo de Vivienda para los Trabajadores al Servicio del Estado (FOVISSSTE), restringido al sector a que alude su nombre, y en igual tenor, el Fondo de Vivienda para los militares (FOVIMI). Estos fondos institucionales de ahorro forzoso para las viviendas son independientes del financiamiento de la banca privada, y constituyen ,una fuente sostenida y permanente de financiamiento para la wnstrucción y mejoramiento de las viviendas de los trabajadores men- c ionado~?~~

Es conveniente señalar que dichos fondos promueven y construyen viviendas en todo el pds, pero en este estudio únicamente examinaremos las acciones realizadas en la ZMCM. El fondo que ha ~roducido mayor número de viviendas en esta zona es el INFONAVIT, como podemos observar en el cuadro núm. 11.

VIVIENDAS CONSTRUIDAS POR ORGAiNISMOS PÚBLICOS EN LA ZONA METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE MÉXICO

1970-1980

Organismos Núm. viviendas

INFONAVIT ( 1973-1980) 81,825 FOVISSSTE ( 1974-1980) 21,754 BANOBRAS 17,167 Caja de Previsión de la Policía del D. F. (1977-1978) 940 INDECO 7,507 Dirección General de Habitación Popular del D. D. F. (1970-1976) 47,679 Comisión de Desarrollo Urbano del D. F. (1978-1980) 1,904

Total 178,776

FUENTE: CODEUR, Vivienda popular, organismos firomotores de vivienda, por periodo de tiempo y número de viviendas, mimeo, 1981.

130 Gloria González Salazar, o@. cit., p. 345.

Como puede apreciarse en el cuadro núm. 11, la institución que mayor peso tiene en la construcción y promoción de viviendas es el INFONAVIT, -organismo tripartita, es decir administrado por el gobierno federal, trabajadores y empresarios-, que fue creado en 1972 para realizar las siguientes funciones: administrar el fondo de vivienda de los trabajadores de las empresas privadas; administrar un sistema de financiarniento que permita a los trabajadores adquirir, construir, re- parar o mejorar su vivienda; pagar pasivos adquiridos por estos con- ceptos, y promover y financiar la construcción de conjuntos habitacio- nales. Actualmente, cuenta con cinco líneas de crédito para su programa habitacional: vivienda terminada, adquisición a terceros, la construc- ción en terreno propio, ampliación o mejoramiento y pagos de pasivos.1g1

Resulta interesante señalar que si bien la administración del INFO- NAVIT se realiza con la participación de varios secretarios de Estado, de determinados sindicatos y de algunas organizaciones empresariales, también es cierto que existen marcadas diferencias entm ellos; en 1980, el Congreso del Trabajo -institución que aglutina la mayoría de los sindicatos-, demandó quk la iniciativa privada no participara en la administración del INFONAVIT, ya que éstos buscan satisfacer sus intereses particulares en la aprobaciirn de los programas habitacimales.

Camo quiera que sea, el INFONAVIT construyó entre 1973-1980, 81 825 viviendas, si consideramos que el número de personas por vivien- da es de cinco, deducimos que d INFONAVIT benefició a 409 mil personas. La construcción de éstas se distribuyó de la siguiente forma: en el Distrito Federal, 55 558; en el municipio de Ecatepec 7 337; en Cuautitlán Izcalli y Cuautitlán Romero Rubio 8 275; Coacalco, 1713; Naucalpan, 1 604; Tultitlán, 3 460; Tlalnepanbla, 3 368, y Atizapán de Zaragoza, 1 167. Esta distribución refleja el grado de concentración de la inversión habitacional en el Distrito Federal.

En el periodo que consideramos, el tercer lugar por valumen de cons- trucción corresponde al FOVISSSTE, según se aprecia en el cuadro núm. 11. Este fue creado en 1972 m e d h t e reformas y adiciones a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). Sus principales objetivos son establecer y operar un sistema de financiarniento que permita a los trabajadores del Estado obtener crédito barato y suficiente para adquirir en propiedad, habita- ciones chodas e higiénicas, incluyendo aquellas sujetas al régimen de condominio: construir. reparar, ampliar o mejorar sus habitaciones y

131 Para mayor inforniación sobre la creación, estructura interna, aspectos financieros, etcétera, véase Gustavo Garza y Martha Schteingart, L a Acción Habitacional del Estado de México, México, El Colegio de México, 1978, pp. 147-186.

el pago de pasivos coiltraídos por los conceptos anteriores, así como financiar programas de constnicción de habitación destinada a ser adqui- rida en propiedad por los trabajadores.132 El FOVISSSTE realiza actual- mente tres tipos de programas: los de vivienda tenninada muhifamiliar; créditos unitarios para la ampliación y construcción, y pagos de pasivos.

El Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y de la Vivienda (INDECO) es un organismo público descentralizado, creado por decreto de Ley en 1971, en s~~stitución del Instituto Nacional de la Vivienda creado en 1954. Sus objetivos abarcan la promoción y cons- trucci0n de viviendas de interés social para trabajadores de escasos recursos; la regeneración de zonas de tugurios y viviendas insalubres; la participación en programas y trabajos de desarrollo de la comunidad rural, y otros?s3 El INDECO realiza acciones de vivienda progresiva, terminada y mejoramiento d e la misma. Empero, según lo señala el PDUDF, de acuerdo con la política marcada por el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, ha ido disminuyendo sus acciones en el área metro- politana de la ciudad de Méxiw, y para 1979 prácticamente está excluido de su programa de inversiones.lS4

BANOBRAS opera a través del Fondo de Habitaciones Populares; ha ejecutado diversos programas de vivienda progresiva y de mejoramiento de la vivienda, así como la construcción de conjuntos habitacionales de interés social. En cuanto a la Comisión de Desarrollo Urbano del DDF -que se crea en 1976, en sustitución del Fideicomiso de Interés Social para el Desarrallo de la Ciudad de México (FIDEURBE) y de la Direc- ción General de Habitación Popular de1 DDF-, ha producido un insig- nificante número de viviendas en los pocos años que tiene dr operar en materia habitacional.

Por Último, otro organismo que llegó a ocupdr un lugar muy importante en la construcción de viviendas en la ZMCM, a pesar de su corta exis- tencia, fue la Dirección General de Habitación Popular del DDF, crea- da en la Ley Orgánica del DDF de 1970 y desaparecida en el año de 1976. Los objetivos de esta Dirección eran: ejecutar o promover progra- mas de habitación y fraccionarnientos populares; llevar a cabo programas de regeneracibn urbana; reacomodar a las familias afectadas por alguna obra pública; así como administrar los conjuntos habitacionales a cargo del Departamento del Distrito Federal.

Los tipos de operación realizados por este organismo fueron básica- mente tres: a) traslado y realojami~nto de personas cuyas vivi~ndas fue-

132 Diario Oficial de la Federacidn, 28 de diciembre de 1972, p. 25. 133 Gloria González Salazar, op. cit., p. 346. 134 Plan de Desarrollo Urbano del Di~tr i to Federal, op. cit., p. 200.

ron demolidas por obras de urbanización, principalmente las de vialidad. Para este fin se destinaron 3 000 viviendas, aproximadamente; b ) pro- grama de erradicación de ciudades perdidas: a finales de 1975 se habían erradicado 170 de éstas, beneficiando a 15 000 familias; c) programa de traslado y reacomodo de habitantes del inquilinato ruinoso (vecindades). Cerca de 2 000 familias fueron

Por tanto, si suponemos que en cada vivienda producida habitan cinco personas, tenernos que el sector público ha beneficiado en el lapso señala- do a 893 mil personas en la ZMCM. Empero, si consideramos que la p o b b \:iín aumentó 5.5 millones en los años setenta, se infiere que este agente promotor cubre únicamente las necesidades del 16% de la demanda habi- txional por cxechiento demográfico, a pesar de que a través de los fon- dos nacionales se acelera y multiplica la construcción de viviendas.

C . Vizienda promovida por el sector privado

a) Rasgos del financiamiento

La vivienda promovida por el sector privado cumple en los países ca- pitalistas un papel de mercancía. Es decir, que se produce con el pro- p6sito de obtener grandes ganancias. En dicha producción intervienen distintas agentes económicos, los ~rincipales son: los promotores inmobi- liarios, las empresas constructoras y las propietarios del suelo urbano. Cada uno de ellos tiene una forma particular de apropiarse de las ga- nancias generadas en el proceso productivo de la vivienda, sin defect~ de que cada vez más se trate de empresas de alta integración horizontal y vertical frecuentemente integrados a conglomerados más vastos.136

En la producción de viviendas d d sector inmobiliario capitalista se utilizan tanto recursos de organismos oficiales como financiamiento pri- vado, a través de los préstamos que otorgan las instituciones de crédito, específicamente las sociedades hipotecarias. Cabe destacar que a partir de 1963, con las modificaciones realizadas a la*Ley General de Institu- ciones de Crédito y Organismas Auxiliares, se autoriza a las sociedades de crédito que poseían la concesión oficial para ejecutar las operaciones hi- potecarias, a recibir los préstamos de instituciones oficiales destinados a fomentar las viviendas de interés social, cuyas características las determina el Banco de Méxiw. Además, en estas modificaciones se establecen las condiciones y montos de los créditos hipotecarios; por ejemplo, para la

135 Las Políticas Habitacionales del Estado de México, op. cit., pp. 108-109. 196 V6ase Martha Schteingart, "Sector inmobiliario capitalista y formas de

apropiación del suelo urbano. El caso de M6xico", en Demografía y Economfa, México, vol. xrrr, núm. 4, 1979, pp. 449-466.

vivienda de interés socid, el importe del crédito no será mayor de 80% del valor de los inmueble; asimismo, se autoriza el 70% del valor del inmueble, siempre y cuando se destinen a la construcción, adquisición o mejora de habitaciones cuyo valor no exceda a 200 mil pesos.137

En cuanto al manejo de los recursos privados, las instituciones de crédito hipotecario - e n términos generales-, son órganos bancarios cuya prin- cipal función recae en captar ahorros mediante la emisión de cédulas y bonos hipotecarios: Las cédulas son títulos de crédito emitidos por par- ticulares y garantizadas y colocados en el mercado financiero a través de la institución, xnisma que se encarga de cobrar los intereses al acredi- tado. Los bonos hipotecarios son emitidos directamente por la institución y garantizados por préstamos hipotecarios que ésta otorga.138 En la ZMCM, uno de los principales bancos hipotecarios es el Banco de Cré- dito Hipotecario, S. A. &os principales grupos financieros -hipotecario, bancario, industrial y comercial-, que operan en el Distrito Federal son : 139

GRUPO BANCOMER: Banco de Comercio, S. A. Financiera Ban- comer, S. A. Hipotecaria Bancomer, S. A. Inmobiliaria y Arrendadora Bancomer, S. A. Aseguradora Bancomer, S. A.

GRUPO BANAMEX: Banco Nacional de México, S. A. Financiera Banamex, S. A. Financie~a de Ventas Banamex, S. A. Hipotecaria Bana- mex, S. A. Arrendadora Banamex, S. A. Seguros América Banamex, S. A.

GRUPO SERFIN: Banco de Londres y México, S. A. Financiera Acep- taciones, S. A. Banco Azteca, S. A. Hipotecaria Serfín, S. A. Almacenado- ra Serfín, S. A.

GRUPO CREMI: Banco Minero y Mercantil, S. A. Crédito Minera y Mercantil, S. A. Crédito Afianzador, S. A. Financiera Cremi, S. A. Crédito Hipotecario, S. A. Crédito Hipotecario d d Sur, S. A. Inmobilia- ria Cremi, S. A. Aseguradora La Nacional, S. A. Aseguradora La Pro- vincial, S. A.

GRUPO COMERMEX: Banco Comercial Mexicano, S. A. Financiera Comermex, S. A. Almacenadora Comermex, S. A. Banco Capitalizador Comermex, S. A. Hipotecaria Comermex, S. A. Inmobiliaria Comermex, S. A. Arrendadora Comermex, S. A.

GRUPO ATLANTICO: Banw del Atlántico, S. A. Financiera del Adántico, S. A. Banco Internacional Inmobiliario, S. A. Arrendadora del Atlántiw, S. A.

137 Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 1962. *a El capital en la producción de vivienda, México, COPEVI, 1977, p. 1 1 . 139 Ibidem, p. 12.

Como observarnos en la lista anterior, el grado de asociación entre el capital hipotecario con otros capitales es sumamente marcado en estos grupos financieros.

A continuación examinaremos los tipos de producción habitacional que realiza el sector privado.

b ) Características de la viuienda comercial

El scctor privado construye y promueve distintos tipos de vivienda, bási- camente para la reducida población de ingresos medios y altos. Dicha pro- ducción está encaminada, por una par t~ , a la construcción de edificios de departamentos en propiedad vertical comúnmente llamados condomi- nios, en segundo lugar, a la de los fraccionamientos de lujo en sus mo- dalidades: vivienda unifamiliar y lotes con servicios; y por otra parte, a la producción de vivienda para arrendamiento, bajo sus dos formas: vi- vienda de alquiler para los sectores de ingresos medios y altos, y vivienda de renta dirigida a los sectores de bajos ingresos. Por último, es impor- tante seiíalar que existe m tipo de vivienda, constituido por los cuartos de azotea de edificio, que no 'se construyen para arrendarse, sino para ios sexvicios de los departamentos, pero que sin embargo se usan para tal efecto. Así pues, enunciarnos brevemente cada una de ellas.

Cabe recordar que en el año de 1954 el Depmtarnento del Distrito Fe- deral prohibió la construccibn de nuevos fraccionamientos en el perí- metro de la ciudad de México, por lo cual se propició que las nacientes fraccimamientos se construyeran en los municipios del Estado de Mé- xico colindantes con el Distrito Federal. Esto constituyó un factor impor- tante, entre otros, para que cl crecimiento urbano de la urbe se expanda hacia el Estado de México. Empero, a principios de 1970, se otorgan nua-amente autorizaciones para construir fraccionamientos en el Distri- to Federal, básicamente en la periferia; éstos ofrecen tanto residencias de lujo como lotes con servicios a los cecto- de ingresos altos, aunque también dedica un número mínimo a viviendas de interés social que son adquiridas por personas de menor capacidad económica.

Se estima que en 1977 cerca de 35 fraccionamientos comerciales esta- ban m proceso de construcción y venta en la ZMCíi~f.l*~ Las construccio- nes más comunes - e n dichos fraccionamientos-, son los proyectos de vivienda que cuentan con 3 o 4 recámaras, cuarto de servicio, doble gara- ge, &tera, cuyo precio asciende en promedio a 2 millones 600 mil pesos, sqún un estudio realizado por la Procuraduría Fedcral del Consiimi-

140 Zbidem, p. 22.

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2) Condominio medio bajo. Cuenta con muros de block en divisio- nes y de ladrillo rojo, pisos alfombrados en recámaras y loseta vinílica en estancia; ventanería de aluminio en estancia y demás de fierro; puer- tas de pino con chapa, muebles de baño blancos de primera, azulejos de segunda en zonas húmedas de cocina y baño, incluye cocineta y esta- cionamiento para un automóvil como mínimo.

3) Condominio medio alto. Dispone de muros de ladrillo rojo con acabado de yeso y tapiz, pisos alfombrados en su totalidad, ventanería de aluminio, puertas de nogal barnizadas, muebles de baño en color, azulejos lisos de color en la totalidad del baño y cocina; cocina integral, cuarto de servicio, elevador y estacionamiento para un automóvil como mínimo.

4) Condominio de lujo. Cuenta con muros de ladrillo rojo con acabado de yeso y papel tapiz en su totalidad, ventanería de aluminio, puertas de caoba, muebles de baño de color con tina de baño en mármol y baño sauna en algunos casos; azulejos de primera, decorados en totalidad de cocina y baño, cocina integral de lujo, cuarto de servicio, elevadores y estacionamiento para un automóvil como mínimo.

Los precios de venta de estas clases de condominio varían, según su ubicación y superficie construida. A principios de 1981 costaban en pro- medio; nístico, 965 250 pesos; medio bajo, 1499000; medio alto, 2 019 000; y de lujo, 3 570 600 pesos.lG El condominio es tan rentable que, conforme a estimaciones de dicha procuradiría, en el condominio de Iujo se obtiene un margen de ganancia de 50.7%, sobre el monto de la inversión; en el medio alto, de 42.4%; en el medio bajo, de 56.7%, y en el rústico de 36.6%. Es decir, que el márgen de utilidad es muy con- siderable, pero aún puede incrernentarse más, si el vendedor es el mismo constructor, como sucede generalmente, y en esos casos las ganancias se elevan entre un 10 y 15% adicional a las cifras antes señaladas.

Los atractivos dividendos que reciben los constructores de condominios hacen que la producción de este tipo vaya en aumento, ya que es más rentable que la construcción para alq~iler.~Por esta razón, la iniciativa privada ha optado, inclusive, por cambiar sus edificios de departamentos en renta ya existentes al régimen de tenencia en condominio. Actual- mente se está llevando a cabo una trasformación de viviendas en arren- damiento al régimen de condominio; por lo cual, las disponibilidades de departamentos en inquilinato se estan viendo seriamente mermadas.

En este cauce, la tercera categoría de vivienda, es decir, la construida comercialmente para todo tipo de inquilinato, actualmente sufre una fuerte reducción en sus inversiones.

1 G Procuraduría Federal del Consumidor, La Vivienda en México, op. cit., p. 32.

De acuerdo con los datos censales de 1970, la vivienda ocupada por inquilino alcanzaba la cifra de 761 732 unidades y las ocupadas por los propietarios 457 687 unidades. Para 1980, las viviendas en inquilinato se incrernentaron a 932 180 y las habitadas por sus propietarios a 1 182 936. O sea que mientras la vivienda en inquilinato aumentó 2276, respecto a las existentes en 1970, la vivienda en propiedad se incrementó 158%. Esto es resultado de que la capacidad constructora del sector privado y del piibilico se hayan encaminado hacia la producción de vivienda en pro- piedad. Cabe aclarar que el Censo General de Vivienda y Población uti- liza Únicamente los conceptos de vivienda propia y no propia, o sea, la ocupada por inquilinos sin distinguir sus tipos. Empero, esta última com- prende los departamentos en arrendamiento bajo, medio y suntuario; los cuartos, departamentos y casas populares de tipo perifkrico; los cuar- tos y departamentos en vecindades, principalmente en la mna centro de la ciudad y por último, las viviendas en las azoteas de los edificios y las autoconstruidas en la periferia.

El PDUDF reconoce que la vivienda en alquiler representa el 50% del stock de viviendas; sin embargo, la cifra debe ser mayor porque al- cgunos contratos de arrendamiento sic establecen en términos consensua- les, 10 que dificulta su preciso registro.

En forma esquemática podernos distinguir tres tipos de arrendamiento en la ciudad de México: arrendamiento medio y suntuario, arrendamiento central y arrendamiento periféri~o."~

Las viviendas que se. construyen para arrendamiento medio y suntuario cumplen debidamente con los requisitos físico-constructivos y con el régimen jurídico. Estos inmuebles se ubican, particularmente, en las co- lonias con mayor poder adquisitivo: Polanco, D'el Valle, Roma Sur, Condesa, otras de la delegación de Coyoacán, etcétera.

Importa insistir en que, actualmente, existe una tendencia a la parálisis en la producción de vivienda para arrendamiento. En 1977, solamente se construyó un edificio de departamentos para rentar; en 1978 fueron tres, y hasta septiembre de 1979 no se había solicitado ningún permiso para edificar este tipo de inmuebles. Este problema tiende a hacerse cada vez más grave, pues incluso, como decíamos, muchos de los edificios en ren- ta existentes están siendo convertidos en conduminios, sin que los actua- les inquilinos puedan hacer algo ilespecto a una situación que los per- judica seriamente, pues los enganches que piden suelen ser muy altos, al igual que los pagos y a plazos cortos.147

146 Alvaro Portillo, El Arrendamiento de Vivienda en la Ciudad de México, tesis de Maestría en Sociología, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, 1980.

147 "La Ley Inquilinaria en Entredicho", Revista Exfiansi6n, Mhxico, vol. xr, noviembre de 1979, núm. 278, p. 132.

Un estudio sobre la vivienda, de la Cámara Nacional de Comercio (CANACO), reconoce este retraimiento de la inversión privada y lo explica por los excesivos gravámenes fiscales que deben cubrir los propie- tarios de los edificios, lo que ocasiona una rentabilidad comparativamente baja,la en un contexto en que la negativa a invertir, también obedece, entre otras razones, a la presencia de organizaciones inquilinarias fuertes que pugnan por establecer una legislación justa que regule los contrato5 de arrendamiento.

Las viviendas en arrendamiento en la zona céntrica (vecindades), ya no se producen. En esa categoría se encuentran la mayoría de las vivien- das que todavía se mantienen bajo el régimen de renta congelada. Estos inmuebles se hallan altamente deteriorados por ser de antigua construcción y por tener un pésimo mantenimiento, o bien, por haber sido construidos con materiales de baja calidad.

Por último, tenemos la vivienda bajo la categoría de arrendamiento periférico. Este tipo habitacional no es producido por el sector privado sino por la población de ingresos medios y bajos que autoconstruye su morada, por lo cual el arrendamiento periférico se ubica en el marco de los denominados asentarnientos humanos irregulares, en donde en una primera fase la vivienda es sólo habitada por sus propietarios, pero que posteriormente, dado sus bajos ingresos, es rentada en parte o completa. Las viviendas en arrendamiento periférico comúnmente no pasan de un cuarto sin servicios. Así pues, se trata de viviendas de baja calidad autp- construidas o semicostmidas con materiales de todo tipo.

En resumen, la producción comercial del sector privado en la ZMCM está dirigida fundamentalmente a la mnstrucción de vivienda nueva, de- jando de lado la construcción de habitaciones para arrendamiento, lo que obviamente provoca una gran escasez de este tipo de vivienda en el mer- cado, generando de esta manera uno de los factores que propician el aumento constante en los precios de alquiler, situación que se ve empeora- da porque, en términos generales, el mercado inmobiliario es manejado por un oligopolio; ejemplo de esto es el hecho de que cinco grandes inmobiliarias controlan cada una entre 200 y 20 mil

Cabe destacar que el aumento constante de los alquileres alcanzó en 1979 altos porcentajes que van del 80 al 100%, y en las colonias popu- lares el alza llegó hasta 600%.150 En este contexto se han reavivado los intentos para establecer una "Ley Inquilinaria en el Distrito Federal"

148 "La Solución de la Vivienda, factor de Desarrollo Nacional", Cámara Nacional de Comercio de la Ciudad de México", citada por Alvaro Portillo, op. cit., p. 130.

149 Alejandra Moreno Toscano, "La Crisis en la Ciudad", en Pablo Gonzáiez Casanova y Enrique Florescano, México, Hoy, México, Siglo XXI, 1980, p. 168.

150 Revista Expansión, vol. xr, noviembre 1979, núm. 278, p. 132.

Las propuestas para controlar el alza de las rentas no son algo nuevo en la entidad y puede decirse, sin considerar antecedentes más lejanos, que empiezan a adquirir importancia a partir de 1945. Entre los más recientes, destaca el proyecto de Ley Inquilinaria del Distrito Federal presentado en noviembre de 1978 por el Partido Popular Socialista ante la Cámara de Diputados. Su principal objetivo consiste en establecer las normas mediante las cuales los contratos de arrendamiento sean formu- lados bajo principios de mayor equidad. El pronunciamiento más rele- vante es la creación de una Procuraduría de la Defensa del Inquilino.lsl

Dicho proyecto consta de 77 artículos divididos en diez capítulos en los cuales expone que la renta convenida sobre una casa arrendada deberá ser aprobada por la Procuraduría de Defensa del Inquilino, misma que no podrá exceder del 10% del valor catastral del inmueble. Asimismo, propone que los contratos se revisen cada tres años, y que para el aumento de la renta se tome en cuenta el alza del costo de la vida, así como los aumentos de los salarios, por lo cual el incremento no podrá ser superior al 10% respecto de la renta en vigor. Así pues, el importe de la renta sería fijado por ambas partes ante la Procuraduría de la Defensa del In- quilino.

Según esta propuesta de Ley, la Procuraduría de la Defensa del In- - quilino deberá elaborar una tabla de precios de la renta, sobre la base

de elementos tales c o m la ubicación del inmueble, dimensión y forma del terreno, superficie construida, material y tipo de construcción, estado de conservación, servicios con que cuenta la zona, transporte, rentabi- lidad de la vivienda, etcétera. En cuanto a los integrantes de la Procuradu- ría de ia Defensa del Inquilino, el articulo 21 señala que estaría presidida por un procurador y dos subprocuradores, nombrados y removidos libre- mente por el Presidente de la República; un Consejo, integrado por dos representantes de la cámara de propietarios de bienes inm~ebl~es, dos de las confederaciones y asociaciones de inquilinos y colonos, uno del Fon- do de Vivienda del ISSSTE, uno del INFONAVIT y uno del INDECO.

Empero, esta iniciativa de Ley al presente no ha sido discutida, sólo se turnó a la Comisión respectiva para su consideración, por lo cual los contratos de arrendamiento siguen fomulándose bajo los criterios de los propietarios de las casas, que garantiza el Código Civil en sus artícu- los sobre el arrendamiento.

Más recientemente, en 1980, la Confederación de Trabajadores de México (CTM) , demandó la promulgación de una Ley 1nq~ilinaria.l~~ Por su parte, la Cámara de Diputados anunció que trabajaba en la

151 Diario de los Debates de la Cdmara de Diputados, noviembre 7 de 1978. 152 Diario El Nacional, 1 de octubre de 1980, p. 14.

búsqueda de un instrumento regulador del precio de la renta en el Dis- trito Federal y señaló que lo más importante era reformar los artículos del CCdigo Civil para regular la relación jurídica entre el propietario y el inquilino en forma más ~0nvenien te . l~~ Declaraciones como éstas se repiten frecuentemente en los periódicos, p r o al presente no se ha logra- do instrumentar una Ley Inquilinaria ni se ha reformado el Código Civil, debido al poder político y económico que tienen los propietarios .

D. Vivienda promovida por cl sector social

En México, al hablar de producción de vivienda por el sector social, se alude básicamente a la foima de autoconstrucción. Es decir, a la forma de producción de vivienda que se realiza mediante el trabajo directo de sus usuarios, aunque suele contratar, en ocasiones, mano de obra especia- lizada, proceso en el que se utilizan tanto materiales de construcción comerciales, talcs como cemento, varilla, arena, así como otros deriva- dos de desechos: cartón, lámina, madera, piedra, etcétera.

L a autoconstrucción SP realiza generalmente sobre áreas ejidales y en fraccionamientos populares en la periferia de la ciudad, así como en las llamadas ciudades perdidas. En estos casos, la tenencia de la propiedad es dudosa, por lo que se han denomiriado asentarnientos humanos irregu- lares. En este tipo de asentarnientos habita hasta el 65% de la población del Distrito Federal. En 1978 la Comisión cle Desarrollo Urbano calculaba en 700 000 los prrdios irregulares, distribuidos en 535 colonias, estimán- dose que aproximadamente el 50% de la superficie total del área urbana se encontraba en condiciones de ocupación i r r eg~1a r . l~~

Como quiera que sea, lino de los tipos de vivienda agrupados bajo el rubro "sector social" presentan diferencias en cuanto a la forma de acce- so a la tierra, pero todas_ son el resultado de la ai~toconstrucción parcial o total de las unidades y además son el asiento de la población subocu- pada y/o de bajos ingresos en donde predominan los obreros no califi- cados o semicalificados, los trabajadores evéntuales, vendedores ambu- lantes, los asalariados más desfavorecidos del sector público y de los se~vicios y, por supuesto, los desempleados.

La vivienda autoconstruida se caracteriza por el alto costo de su pro- duccihn, debido en parte al largo período de construcción, que normal- mente oscila entre diez y quince aaos; por ejemplo, en Ciudad Nezahual- cóyol, qiie empezó a poblarse a principios de la década de los sesenta, se advertía, para 1970, qiie la mayoría de las casas (88%), estaban construí-

1% Periódico Excelsior, !!3 de octuhrc de 1980. 154 Plan de Desarrollo U r h a ~ ~ o del Distrito Federal, op. cit., p. 71.

das a medias, con dos o tres cuartos normales, y sólo una mínima parte (7%), estaban tenminadas o por t e~mina r se?~~

El largo período de construcción obedece a dos factores primordiales: 10s bajos ingresos y la irregularidad de la tenencia. Los bajos ingresos inciden directamente en las adquisiciones de materiales de construcción, ya que únicamente a través de su reducida capacidad de ahorro y de algunos préstamos informales de sus familiares y amigos pueden adqui- rirlos. Esta reducida capacidad de compra se agrava porque los precios de dichos materiales crecen más rápidamente que los salarios, así por ejem- plo, el precio del bulto de cemento de 50 kilogramos era en 1977 de 37 pesos y en 1980 oscilaba entre 125 y 150 pesos, o bien, el costo de la to- nelada en 1977 era de 740 pesos y en 1980 alcanzó el precio de 2 800 y 3 000 pesos por tonelada. Esto si<qificÓ un incremento del 300% en este periodo.156

En cuanto a la irregularidad de la tenencia, ésta implica, por una parte, que quien se halla en esta situación no puede ser sujeto de cré- dito, y por otra, que en cualquier momento puede ser desalojado. Aunque con la regularización se resuelve dicha situación, ello no termina con la problemática del poblarniento popular, ya que en muchos casos pro- duce una paulatina expulsión de las familias de bajos ingresos. Este fe- nómeno, que ha sido muy claro en los asentamientos del sur de la ciu- dad, se debe a !as presiones del mercado y a los nuevos y simultáneos costos que la regularización implica para los c01onos.l~~

L a segunda característica consiste en la falta de servicios de irifraes- tructura y equipamiento, ya que debido al crecimiento de la ciudad y a la política de dotación de servicios, los asentamientos precarios se quedan marginados en buena parte. Tambihn la localización en zonas inadecua- das y peligrosas hace difícil y costosa la instalación de infraestructura. Así pues, la desigualdad en el acceso a los servicios públicos se observa con toda claridad, por ejemplo, en la dotación de agua: 40 litros-hora- día en las zonas proletarias, contra 230 litros-hora-día en las coIonias re- sidenciales.lJ8 De esta manera, el mayor déficit de agua potable se loca- liza en gran número de colonias de las delegaciones del Tlalpan, Xochi- milco, Alvaro Obregón, Ciiajimalpa, Iztapalapa, Azcapotzalco y Gustavo A. h4ader0.l'~

156 JOSé Antonio Alunso, Sexo, Trabajo y Adarginalidad Urbana, México, Edi- torial Ediwl, 1981, p. 177.

Cámara de Diputados, Diario de los Debates, noviembre 1 1 de 1980, p. 12. Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, o$. cit., p. 231.

158 Alejandra Moreno Toscano, og cit., p. 171. 15s Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, op. cit., p. 229.

Por último, estos asentarrGentos comúnmente se encuentran distantes de los centros de trabajo, por lo que los colonos realizan un impresio- nante número de traslados para llegar a ellos, o a los centros educativos, recreativos, etcétera.

4. PLANES Y PROGRAMAS DE VNIENDA

Bajo el panorama crítico señalado anteriormente, el Estado ha preten- dido atenuar los efectos y tendencias de la crisis urbana a través de la planeación de los asentamientos humanos y en especial de la vivienda. De este modo, el Estado elabora el Programa Nacional de Vivienda (PNV), cuyos principales objetivos generales declarados son lograr un nivel apropiado de bienestar habitacional para toda la población y pro- piciar el incremento de su producción, entendiendo a la vivienda como un factor de desarrollo social y econ0mico.

El Programa Nacional de Vivienda publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 7 de diciembre de 1979, forma parte de los programas sub- sectoriales del Sistema Nacional de Planeación. En la elaboración de este programa participaron : BANOBRAS, FOVISSSTE, INFONWIT, INDECO, PEMEX, CFE, CODEUR y otros organismos sectorizados en SAHOP. Los objetivos específicos del Programa son: a) propiciar condiciones

favorables para que la población, particularmente la de menores ingre- sos, cuente con una vivienda adecuada; b ) estructurar las acciones de vivienda como factor de desarrollo económico y social, de ordenamiento territorial y estructuración urbana, así como de conservación y mejora- miento del medio ambiente, y c ) coordinar las acciones e inversiones que realiza la administración pública federal en materia de vivienda en for- ma congruente con los planes y programas nacionales, y establecer bases de coordinación con los gobiernos de los estados y municipio^.^^

Las metas del PNV, respecto a la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, consisten en aumentar la producción del sector público en el periodo 1978-1982. En atención a las necesidades reales de viviendas en estos años, estimadas en un total de 810 888 unidades, los organismos pú- blicos promoverán la edificación de 288 082 de ellas, o sea el 35.5% del total requerido por el aumento de la población, por reposición de vivien- da no aceptable y por la reparación de vivienda aceptable pero deteric- rada. Las necesidades estimadas por años y el porcentaje a satisfacer en cada año por el sector público, es como se aprecia en el cuadro núm. 12 que se presenta con cifras redondeadas. Empero, a pesar del incremento en

160 SAHOP. Programa Nacional de Vivienda, Mkxico, 1978, p. 25.

la participación del sector público en el periado citado, el déficit de vi- vienda será de 293 088 unidades de acuerdo con la fuente citada, sin considerar el acumulado hasta ei año de 1978.

De acuerdo con el cuadro núm. 13 la inversión pública para estos fi- nes ascenderá a 31 billones 56 mil millones de pesos, misma que se dis- tribuirá de la siguiente manera: el 67% a vivienda terminada; el 18% para vivienda progresiva; y el 15% para mejoramiento de vivienda.

El Programa Nacional de Vivienda considera que para el programa de vivienda terminada se necesitarán, en números redondos, 1445 hec- táreas; para el programa de vivienda progresiva se requerirán 1 768; y para el de mejoramiento 207. En total se necesitarán 3 420 hectáreas, o sea el equivalente a la superficie de la delegación Azcapotzalco.

Este programa calcula la demanda de materiales básicos en el perio- do 1978-1982, de cemento; acero, arena, madera, grava, materiales de arcilla y piedra braza. Véase cuadro núm. 14.

DÉFICIT DE VIVIENDA EN EL AREA METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE MÉXICO

(Miles de pesos) * 1978-1982

Producción de utuienda Necesidades

reales de uiuienda Sector público Total ** Déficit

Año Abs. % Abs. % Abs. % Abs. %

Total 810.9 100 288.1 35.5 517.8 63.9 239.1 36.1

" Cifras redondeadas. ** Comprende la producción de los sectores: público, privado y social.

FUENTE: SAHOP, Programa Nacional de Vivienda, México, 1978, con datos de los cuadros números 3.31 a 3.34 y 3.40 a 3.42, pp. 357 a 360 y 368 a 370.

INVERSIóiN ESTIMADA DEL SECTOR PUBLICO EN EL AREA METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE MÉXICO

(Miles de pesos de enero de 1978) 1978-1982

Vivienda Vivienda Mejoramiento Años Total % progresiva % terminada % de vivienda %

Total 31.055,989 100 5.659,646 18.2 20.676,913 66.6 4.719,430 15.2

FUENTE: SAHOP, Programa Nacional de Vivienda, México, 1978, elaborado con datos de los cuadros números 3.51 al 3.59, pp. 385 a 390.

Como podemos observar en dichos cuadros, el Programa de Vivienda en la ZMCM contempla diversos aspectos que en casos anteriores no ~e

tomaban en cuenta. Este intento de coordinar las actividades de los or- ganismos públicos y de estimar las necesidades de producción de vivienda resulta un avance en la planeación de los asentamientos humaios, en particular de este bien duradero. Empero, en el Programa no se preve los mecanismos que garantizarían tales metas a corto plazo.

Ahora bien, la vivienda en las ciudades, de acuerdo con la política en la materia para todo el país, constitiryg un elemento fundamental para el reordenamiento de los asentamientos humanos. Así, en un cauce en que se declara que la acción pública en este campo se orientará pre- ferentemente a satisfacer las necesidades de los grupos de menores in- gresos, la problemática habitacional involucra el ordenamiento territorial, el uso del suelo urbano y la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos.161

En este contexto y en congruencia con PNV, el PDUDF formula un programa de vivienda exclusivo para esta entidad, cuyos objetivas gene- rales son:

161 Plan Global de Desarrollo, op. cit., pp. 197-198.

-Mejorar las condiciones habitacionales de los estratos de meno- res ingresos. Lograr la participación de la población mayoritaria en la planeación, ejecución y administración de los Programas de Vivienda. Satisfacer la demanda de vivienda generada por el incremento demo- gráfico y por el deterioro del inventario existente.

Y sus políticas genera!es son:

-1nstrumentar progarnas de viviendas al alcance de la población mayoritaria. Frenar los procesos de expulsión de la población de me- nores recursos. Fomentar la creación de tecnología de construcción apropiadas y ponerlas al alcance de los usuarios.

DEMANDA DE MATERIALES BÁSICOS DEL SECTOR PÚBLICO EN EL AREA METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE MdXICO

1978-1982

Mejoramien- Vivienda Viuienda to de

Unidad Total progresiz:~ terminada viuienda

Cemento Ton. 925 174 154 447 664.652 106 075

Acero Ton. 87 711 15 223 59 677 12 811

Madera M3 241 150 41 969 163 905 35 276

Mat. Ar- cilla Millares 1 303 644 439 533 862 927 201 165

Arena M3 2 674 209 446 419 1867 237 360 553

Grava M3 904 119 157 690 677 173 69 256

Piedra braza M3 2 336 641 414 226 1 568 352 354 063

FUENTE: SAHOP, Programa Nacional de Vivienda, México, 1978, pp. 394 a 400.

Las características de sus tres subprogramas, incluyendo objetivos, polí- ticas y metas para el corto plazo, son como se aprecia en el cuadro núm. 15. En relación a las metas se pretende construir 29 500 viviendas nuevas, dotar de 43 500 viviendas progresivas a la pobIación que gana menos del salario mínimo, y mejorar 44 400 viviendas deterioradas. El cuadro núm. 16 muestra lo concerniente a las acciones, obras, servicios, corresponsabi-

OBJETIVOS, POLfTICAS Y METAS DEL PROGRAMA DE VIVIENDA EN EL DISTRITO FEDERAL

- 1980-1982 -

Sub-programa Objetivos Políticas Metas

Viv+iida termina- Cubrir la demanda En las zonas de C o n s t r u i r en el da de vivienda nueva consolidación en el trienio 1980-1982:

para la población interior del área 29,500 v iv iendas de bajos ingresos, urbana, y en las nuevas. afiliada a los orga- colonias periféricas, nismos públicos de se deben favorecer vivienda. los prograinas de

saturación urbana. Estos programas de- ben buscar, por una parte, la permanen- cia de la población de bajos recmos en el sitio; por otra parte, optimizar el uso de la infraes- tructura y el equi- pamiento existente.

En las zonas de ex- pansión y de con- solidación se debe promover la pro- docción de la vi- vienda de alquiler bajo control piibli- co y con participa- ción social. Su des- arroIlo debe suje- tarse a una nueva reglamentación, que controle el proceso de producción y uso de las mismas y que se apoye por medio de incenti- ,

vos fiscales y me- canismos financie- ros y administrati- vos.

CUADRO 15 (continuación)

Sub-programa Objetivos Políticas Metas -

Vivienda Cubrir la demanda C r e a r mecanismos Dotar de 43,500 va. de vivienda nueva que articulen las ac- viviendas, progresi-

para la población ciones de los auto- vas a la población de bajos ingresos, productores al sec- que gana menas del que por incapaci- tor público. salario mínimo. dad de crédito no tiene acceso a los Apoyar a grupos or- programas de vi- ganizados de pobla- vienda terminada. dores que realizan

acciones para tener vivienda.

Vivienda en mejo- Promover la regene- Instrumentar pro- Mejorar para 1982, . ramiento. ración urbana por gramas de regenera- 44,400 viviendas en medio de rehabilita- ción urbana en las deterioro. ción y renovación zonas do deterioro, de vivienda twrni- ~rincipalmente en la nada. zona central de la

ciudad.

Apoyar programas de renta baja, de vivienda cooperati- va y de regenera- ción o mejoramien- to para frenar el proceso de expul- sión de población de las zonas en de- terioro.

FUENTE: D.D.F. Plan de Desarrollo Urba~?o del Distrito Federal, vol. IU. Corres- rresponsabilidad Sectorial, pp. 18-19.

lidad sectorial y compromisos, indicando la participación de los sectores privado y social, respectivamente, así como las instituciones inl,olucradas directamente en el problema de la producción y mejoramiento de la vivienda. Empero, puesto que este programa se inserta en el contexto general del PDUDF, se halla vinculado con los programas que se men- cionan en el capítulo N. Por ejemplo, con el de Suelo y Reservas Terri- toriales en cuestiones como la ordenación territorial y la intervención del sector público en la regulación del mercado del suelo urbano, con el fin de establecer reservas de éste para programas de viviendas de interés

compaq

Rectángulo

social, para asegurar la tenencia de la tierra a los pobladores de asenta- mientos irregulares, etcétera. Asimismo, con aquéllos referentes a servicios básicos como agua potable y alcantarillado y, en general, a las previsio- nes establecidas para d mejor desarrollo de esta entidad.

Ahora bien, como antes lo hacíamos notar, el déficit habitacional de la metrópoli no disminuirá a corto plazo, sino que por lo contrario se continuará incrementando, a pesar de los cuantiosos recursos programa- dos por el Estado y bajo el supuesto de que se apliquen. Como quiera que sea, la inversión pública considerada a través del PNV no será suficiente para atenuar la dinámica del problema, con lo cual se demuestra que bajo este tipo de programas habitacionales será materialmente imposible vis- lumbrar su solución a corto y largo plazo.

En realidad, se trata de un problema sumamente difícil de enfrentar que demanda medidas enérgicas para combatir los problemas especula- tivos del suelo y el encarecimiento de los costos de la ~roducción. Por

. ejemplo, con respecto a esto último, durante 1981 los costos de la vivien- da de interés social crecieron 31% con relación al año anterior, debido en gran parte a que los materiales de construcción registraron un incre- mento en sus precios de 29.8%.162 ES de considerarse que, mientras los precios del suelo y de los materiales de construcción crezcan por encima de los salarios, como ocurre en el actual proceso inflacionario, las posibi- lidades para los sectores de bajos y medios ingresos de acceder a este bien duradero se reducirán cada vez más.

Aunque la constitución de fondos de vivienda y la inclusión de los correspondientes programas en planes de desarrollo urbano constituyen, como lo indicábamos, un avance con respecto a situaciones anteriores, mientras que no se logre una participación gubernamental realmente importante en la industria de la construcción y en el mercado de la tie- rra, serán limitadas las perspectivas de realización de una política habi- tacional auténticamente popular.

Finalmente, cabe señalar que los programas de vivienda de interés social no pueden crear por si mismos una demanda efectiva en los p- pbs más desfavorecidos. En tal virtud, el éxito de las medidas para sa- tisfacer las necesidades sociales de vivienda está condicionado al ritmo y orientación del proceso productivo y distributivo mismo, mientras persis- ta el desempleo y el subernpleo y la inequidad extrema en la distribución del ingreso, es de esperar que los avances que logren realizarse en dichos programas se verán rebasados continuamente por las necesidades insa- tisfechas de todos aquéllos que no logren alcanzar los mínimos de solven- cia necesarios para acceder a ellos por más favorables que sean.

162 Periódico Uno más uno, 15 de marzo de 1982.

PERSPECTIVAS FUTURAS Y PLANEACION

1. UN PRONdSTICO DESALENTADOR

En atención a evaluaciones realizadas en el Plan de Desarrollo Urba- no del Distrito Federal, de continuar las tendencias que han definido la problemática de la ZMCM, se tendrían para el año 2000, resultados como los siguientes.163

Demográficamente, la población de la ZMCM se acercaría a los 36 millones de habitantes -con cerca de 18 millones para el Distrito Fede- ral-. Y esto, aun considerando que, como resultado de la reducción del caudal migratorio hacia estas partes del país, las tasas de crecimiento fuesen de 4.5% y 3.1% en promedio, respectivamente, o sea, inferiores a las que han prevalecido. Según se considera, de esta población, más de 12 millones -30%-, serían menores de 15 años de edad, con el con- siguiente incremento ten la demanda de equipamiento y de servicios en ge- neral y, en particular, de los de carácter educativo que sufrirían una g a n presión en los distintos niveles del sistema escolar.

En cuanto a la evolución de la estructurá urbana, 36 millones de ha- bitantes significarían que las áreas abiertas del Valle de México conti- nuarían urbanizándose y que, por ende, se provocaría la pérdida de zonas forestales, de áreas de recarga acuífera y de superficies para la producción agrícola.

De este modo, de mantenerse una densidad promedio similar a la ac- tual (de 127 hab/ha) , la expansión de la mancha urbana en la ZMCM al- canzaría una superficie de alrededor de 2 800 km2, con respecto a los 1 000 kme en que se calcula al presente. En particular en el Distrito Fe-

163 Plan Nacional de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, op. cit., pp. 75-92, 609-61 1.

deral la superficie urbanizada pasaría de 534 km2 que registra al presen- te, a 1 045 km2. Este fenómeno presupondría, de persistir la substracción privada de terrenos a todo uso industrial o habitacional con fines espe- culativos, que la mancha urbana mostraría una dispersión todavía mayor que la que hoy prevalece. De producirse tal evolución, continuaría la anexión a la ZMCM de nuevos municipios del Estado de México, así como la saturación de las delegaciones del sur del Distrito Federal que se daría sobre superficies no susceptibles de desarrollo urbano. Es decir, que según las tendencias presentes, las nuevas incorporaciones de suelos al uso urbano se producirían en condiciones que harían riesgosa o suma- mente costosa la urbanización y/o disminuirían las superficies de cultivo, además de afectar de diversas maneras la calidad del medio anibiente, por ejemplo, sobre las áreas minadas y accidentadas del poniente, sobre zonas costosas de drenar y, de alta productividad agrícola en Tláhuac, Iztapalapa y Xochimilco y en áreas de recarga acuífera del sur y sur- poniente y, en general, en aquéllas que mantienen el equilibrio ecolágico entre la ciudad y su entorno natural. Aparte de que de mantenerse dicha expansión incontrolada, aun cabría prever el avance de la urbanización hacia áreas más distantes, por ejemplo, de los Estados de Tlaxcala e IEidalgo.

Económicamente, se acentuaría la tendencia a la especialización en actividades de comercio, administrativas y de servicios, su incre- mento y su creciente concentración -sobre todo de las de más alta espe- cialización-, en la zona central, lo cual presionaría el cambio de uso del suelo en zonas actualmente ocupadas con habitación y en algunos es- pacios abiertos de recreación. En tanto que otros servicios públicos y pri- vados de menor especialización seguirían en su localización a la población según los grados de demanda generada, de acuerdo con los niveles de ingresos de la población. Asimismo, continuaría la localización y el cre- cimiento indiscriminado de la industria, a la vez que las actividades agro- precuarias seguirían disminuyendo con la consiguiente merma en la pro- ducción propia de alimentos.

E n este cauce, el problema de la habitación habría de tornarse cada vez más agudo, pues sólo en el Distrito Federal y apenas para 1982, se estima un déficit acumulado de más de 800 mil viviendas. Continuaría también el ensanchamiento de los cinturones de miseria en asentarnientos irregulares y, en general, se incrementaría el déficit de equipamiento, infraestructura y vivienda, que afectaría ya no sólo a la población de bajos ingresos, sino también a parte de los sectores medios.

En suma, la continuación de las tendencias prevalecientes habría de sig- nificar la presión demográfica excesiva sobre las fuentes de empleo, el ensanchamiento de las ocupaciones marginales y la acentuación de las

diferencias socioewnómcas de la población, así como el agravamiento de los déficits de dotación promedio de servicios y su inequitativa distribu- ción física y social, el rebase definitivo de la actual estructura vial, el empeoramiento de los servicios del transporte colectivo, la alteración creciente del medio ambiente y el aumento de la contaminación, en un contexto en que la persistencia de la canalización selectiva de las inver- siones hacia la metrópoli implicaría el retraso de acciones de impulso eco- nómico y social a otras zonas del país.

Visto el problema en atención a los requerimientos de ciertos satisfac- tores básicos que significaría la enorme suma de 36 millones de habitantes, se presentarían situaciones como las que enseguida se señalan a manera de ejemplos.

Alimentos básicos

Si se pensara en función de los requerimientos de la dieta normal se- ñalada por el Instituto Nacional de Nutrición, su satisfacción para 36 millones de habitantes significaría el 50% de la producción nacional de alimentos básicos que hubo en 1976. Pero, asimismo, habría que incluir en este problema, además de lo relativo a la producción alimentaria ne- cesaria para el efecto, lo concerniente al traslado de los alimentos hacia la ciudad y su distribución dentro de ella, lo cual presupone la arnplia- ción en dos veces o más la capacidad de circulación y la infraestructura actual en cuanto a autotrasporte de carga, así como modificaciones im- portantes en la infraestructura y características del transporte ferrovia- rio.

Agua potable

Si la actual demanda de agua es de 56.25m3/seg. para una población de cerca de 14 millones de habitmtes, para una de 36 millones se reque- rirían 155.76 m3/seg. Esto significaría la necésidad de traer agua desde fuentes cada vez más lejanas a muy elevados costos tanto en lo relativo a las redes de aprovisionamiento exterior, como de las internas. Sólo en lo que atañe a la energía eléctrica necesaria para traer tan alto valumen de agua de fuentes alejadas, significaría una cifra casi equivalente al wnsumo total de ésta en el país, en 1978.

Vialidad y transporte

De mantenerse constante el promedio de viajes actuales en la ZMCM por persona al día (1.5 viajes/persona/día), 36 millones de habitante

para el año 2000 significarían pasar de 20.6 millones que se generan al presente, a una cifra aproximada de 54 millones de viajes/persona/día para dicho año.

Al respecto, y aun calculando que se construyesen tantas vías como para mantener la proporción actual, de sostenerse la tasa de crecimiento de los automóviles particulares que hoy prevalece -que es aproximada- mente de entre el 10% y el 11% anual-, la superficie vial no sería sufi- ciente para dar cabida a la damanda de sólo el tránsito de dichos vehí- culos, Jlegándose a la saturación de la red de circulación y a la paraliza- ción total del tránsito en grandes áreas de la ciudad.

Como se señala en otra fuente oficial con respecto al Distrito Federal, de persistir las tendencias actuales, para final de este siglo los automóvi- les particulares habrían aumentando su participación en el total de viajes/ persona/día, del 19.2% al 29.5% en tanto que el Metro apenas elevaría la suya del 11.4% al 17.3%; los autobuses reducirían su participación del 50.8% a únicamente 38%, y los trolebuses bajarían del 3.3% al 1.6%. Para el año 2000 habría 11.5 millones de vehículos a los que sólo les correspondería una vialidad de 20m2 por unidad. O sea, que se Ilega- ría a un estado crítico para la circulación, a causa, sobre todo, del in- cremtento del uso del transporte individual que prácticamente implicaría la paralización de la vida de la

2. LA PLANEACION URBANA: UNA NECESIDAD INSOSLAYABLE

Para enfrentar la aguda problemática ya existente en la ciudad y para evitar su evolución hacia situaciones todavía más críticas como las arriba esbozadas, se ha elaborado el Plan Director de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, que constituye el marco de congruencia para todas las acciones que se realicen en su territorio, en un cauce en que la estruc- tura urbana básica que se desea se dará en términos de dos componentes genéricos: centros urbanos y sistema de transportes, respectivamente, in- cluida la red vial que posibilite la fluidez de intercomunicación. Este plan contiene diversos programas y subprogramas, comprendiendo los pri- meros los siguientes grandes rubros: medio ambiente; suelo y reservas territoriales; hidráulico; vivienda; vialidad y transporte; desconcentra- ción y relocalización de establecimientos; centros de desarrollo urbano; planeación e implementación continua del desarrollo urbano; prcven- ción y atención de emergencias urbanas, y participación de la comunidad para el desarrollo urbano.

164 Plan Rector de Vialidad y Transporte del Distrito Federal, Guión para un Audiovisual, o#. cit.

Sin defecto de volver más adelante a los contenidos concretos del Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, cabe insistir aquí en que éste forma parte de un sistema de planificación integral y jerarquizado para todo el país, en que los aspectos locales en materia de objetivos, poli~icas, estrategias y programas, a la vez quc son compatibles entre sí, son asimismo congruentes con los objetivos nacionales previstos en aquél. Cuestión que, por cierto, es extensiva a todos los planes de desarrollo urbano de las distintas entidades federativas.

Como se señalara al principio, en el proceso de estructuración de un sis- tema nacional de planificación, el Plan Global de Desarrollo 1980-1982 constituye el marco de sistematización, integración y congruencia de los distintos planes sectoriales y estatales en torno a los siguientes objetivos* nacionales: reafirmar y fortalecer la independencia de México en lo económico, lo político y lo cultural; proveer a la población de empleo y mínimos de bienestar, prioritariarneilte en alimentación, educación, sa- lud y vivienda; promover un crecimiento económico alto, sostenido y efi- ciente; mejorar la distribución del ingreso entre las personas, los factores de la producción y las regiones geográficas.le5

Sin otra pretensión que ubicar el Plan de Desarrollo Urbano del Dis- trito Federal, así sea en forma por demás esquemática, en el contexto ge- neral de que forma parte, cabe señalar que la ~laneación del desarrollo re- gional y urbano en todos los nivcles (nacional, estatal y municipal), es considerada como un elemento clave que coadyuva al logro de dichos objetivos nacionales y permite retroalimentar, con lineamientos de políti- ca, los requerimientos de la programación sectorial. De este modo, los diferentps aspectos de la política de desarrollo regional y urbano contem- plan en el ámbito espacial las metas y propósitos de la estrategia global de desarrol10.l~~

En particular, en lo relativo a nuestros temas, procede mencicnar que la Ley General de Población, de enero de 1974 y más específicamente la Ley General de Asentamientos Humanos de junio de 1976, prevén el establecimiento de un sistema de planeación urbana. La primera, com- prende aspectos significativos en todos los órdenes del desenvolvimiento socioeconimico del país y se rcfiere al desarrollo urbano-regional, de ma- nera de adecuar los programas de desarrollo económico y social a las ne- cesidades planteadas por el volumen, estructura, dinámica y distribución de la población, migración interre~onai, etcétera. Para cumplir con los objetivos de esta Ley, el propio año de 1974 se creo el Cons-jo Nacio- nal de Población.

1 6 5 Plan Global de Desarrollo 1980-1982, ofl. cit., p. 54. 1" Ibidem, p. 167.

La Ley General de Asentamientos Humanos, además de su también amplia proyección hacia la problemática del país, estipulla concretamen- te la necesidad de conducir el desarrollo urbano mediante un Plan Na- cional de Desarrollo tTrbano, Planes Estatales de Desarrollo Urbano, Planes para Zonas Conurbadas y Planes Municipales de Desarrollo Ur- bano.

De 1976 a la fecha, de acuerdo con lo señalado, se han realizado sus- tanciales avances en la concreción de lo previsto en la legislación urbana, como parte a su vez, de los esfuerzos efectuados en la estructuración del citado sistema nacional de planificación.

Sin la pretensión de ser exhaustivos, a finales de 1976, y de acuerdo ton la nueva Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se efectuó una reforma administrativa basada en la reagrupación de las funciones del sector p ú b l i c ~ federal que integra tres niveles de decisión. En un nivel global la Secretaría de Programación y Presupuesto tiene la responsabilidad de concertar las acciones sectoriales en d marco de la planeación global, coordinándose para ello con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a fin de prever el financiamiento adecuado. En un S?-

gundo nivel se organizaron las funciones de las dependencias de la admi- nistración central, creándose sectores programáticos encabezados, en cada caso, por las secretarías y departamentos de Estado idóneos, mismos en los que asimismo fueron reagrupadas las entidades paraestatales. Ello se complementa, en un tercer nivel, con la labor de planeación de los go- biernos locales, en un proceso que apunta hacia la articulación de un sis- tema de planeación de niveles múltiples, con responsabilidades bien de- finidas en los aspectos global, sectorial y de entidad.16*

Para lo que nos interesa poner de relieve, parte de ese proceso de secto- rialización fue la creación de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP) como responsable o cabeza del sector a que su nombre alude.'" La SAHOP constituye el eje central del sistema de planificacihn urbana nacional, comprendiendo entre sus funciones: for- mular y conducir la política general de asentamiectos humanos del país, planear la distribucihn geográfica de la población y el ordenamiento del territorio nacional, así como formular y conducir los programas de vivien- da y urbanismo.

De conformidad con lo previsto en la Ley General de .4sentamientos I-Iumanos, la SAIIOP presentó, en mayo de 1978, un Plan Nacional de

la7 Zbidem, p. 16. la En su conjunto, dichos sectores programáticos son: agropecuario y forestal;

pesca; industrial; comunicaciones y transportes; comercio; turismo; asentamientos humanos; educación, cultura, ciencia y tecnolo~ía; salud y seguridad social; administración y defensa y otros aspectos y servicios.

Desarrollo Urbano, el cual, una vez aprobado por decreto presidencial de ese mismo mes, se constituyó en el marco legal que norma las accio- nes del sector público sobre los asentamientos humanos del país. Corres- ponde a la SAHOP coordinar la ejecución y cumplimiento de dicho plan concertándose con la Secretaría de Programación y Presupuesto y con la de Hacienda y Crédito Público, en la forma arriba expresada.

A nivel federal fue creada la Comisión Nacional de Desarrollo Urbano, integrada por diversas secretarías y departamentos de Estado bajo la coordinación de la SAHOP. A dicho organismo, que vino a sustituir a la Comisión Nacional de Desarrollo Urbano y Regional, conformada en el sexenio anterior, se le asignaron las funciones de garantizar la coherencia intersectorial de las acciones propuestas a nivel urbano, así como pro- poner lineamientos de política, prioridades, restricciones, etcétera, con respecto a la planificación en la materia.

A nivel subnacional existen varios niveles de planificación urbana de- bidamente jerarquizados, mismos que deben funcionar de manera cmr- dinada con el nivel federal. Cada entidad federativa del país tiene la responsabilidad de elaborar y legislar un Plan de Desarrollo Urbano que tome en cuenta las directrices del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, contando para ello con la asesoría de la SAHOP y de los Comités de PIS neación para el Desarrollo Estatal (creados en sustitución de los Comites Promotores de Desarrollo). También está prevista la formulación de Planes Municipales de Desarrollo Urbano, los cuales son, en algunos casos, planes de centros de población. E,n el caso del Distrito Federal, además, la formulación de su Plan Director de Desarrollo Urbano y sus Planes parciales, está prevista en su correspondiente Ley de Desarrollo Urbano.16"

Asimismo, se han creado diversas Comisiones de Conurbación, entre ellas, la de la Zona Centro, la desembocadura del Río Pánuco y la Huasteca Potosina, la desembocadura del Río Balsas y la Costa de Gue- rrero, del Río Ameca, de Manzanilla, de la Laguna, etcétera.

Por su parte, la Comisión Nacional de'~ob1ación ha elaborado, de acuerdo con sus funciones, un plan demográfico nacional presentado y aprobado por el presidente de la República en 1977. Asimismo, le presen- tó, en 1979, una política demográfica regional, en la que se establecen metas para el año 2000 de distribución de la población para las entida- des federativas y para las tres zonas metropolitanas más importantes del país: la de la ciudad de México, de Guadalajara y de Monterrey, res- pectivamente, considerando, asimismo, los cambios que se juzga necesario ejercer en el patrGn de migración rural-urbana e inlterestatal durante los aííos venideros.

169 Cf. Luis Unikel y Allan Lavell, o$. cit., p. 287-289.

En atención a lo anterior, el desarrollo urbano del Distrito Fedad presupone considerar la congruencia de su planificación con aquellas po- líticas que condicionarán su evolución futura.

Desde la perspectiva de un sistema de planificación integral y jerar- zado, es preciso identificar la existencia de distintos ámbitos, mismos que en atención a la coherencia de la p1anificació.n local, en este caso del Distrito Federal, presuponen interacciones de ajuste para que sus ob- jetivos, estrategias, políticas y programas sean compatibles entre sí y congruentes con los objetivos nacionales.

Dado que aíin falta un enfoque específico de la planificación urbana de la ZMCM que estudie integralmente su problemática, coordine los criterios normativos e integre los planes en los gobiernos federal, estatal y municipal, dicha congruencia se intenta lograr tomando en cuenta los planes, políticas y programas- elaborados y aprobados para distintos ámbi- tos territoriales de la administración que tienen relación con ella. Así, el Plan. Nacional de Desarrollo Urbano en lo general y, especificamente, el Plan de Desarrollo Urbano para la Región Central de h1éxico y el Plan de Ordenación de la Zona de Conurbación del Centro.

Otros aspectos a nivel nacional que tienen relación directamente con el desenvolvimiento de la ZMCM, se hallan contenidos en el Plan Nacie nal de Desarrollo Industrial y en los Decretos de Desconcentración Te- rritorial de la Actividad Industrial (SEPAFIN, 1979) ; en la Política De- mográfica Regional (Consejo Nacional de Población, 1979), y en el Pro- grama Nacional de Desconcentración Territorial de la Administración Pública Federal (SPP, SAHOP, 1979), etcétera

Las políticas y objetivos de nivel nacional, regional y de zona de conurbación que inciden y condicionan directamente el desarrollo de la ZMCM, y dentro de ella, el del Distrito Federal, son las que enseguida se describen.170

1. ÁMBITO NACIONAL

Se han fijado políticas de ordenamiento y regulación a los crecimientos den~oqáfico e industrial de la ZMCM, tal como se propone en los pla- nes nacionales de Desarrollo Urbano y Desarrollo Industrial.

Para la consecución de los objetivos nacionales se ha establecido un programa de reformas básicas, principalmente la política y la administra- tiva, en las que se establecen instrumentos de cambio en el proceso de desarrollo nacional, en particular el urbano; renglones que persiguen espe- cíficamente los siguientes objetivos y políticas.

170 Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, o$. cit., pp. 615-636.

A) Plan Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU)

i ) Generales

-Racionalizar la distribución en el territorio nacional de las activi- dades económicas y de la población, localizándolas en las zonas de mayor potencial del país. -Promover el desarrollo urbano integral y equilibrado en los cen-

tros de población. -Propiciar condiciones favorables para que la población pueda re-

solver sus necesidades de suelo urbano, vivienda, servicios públicos, in- fraestructura y equipamiento urbanos; y -Mejorar y preservar el medio ambiente para los asentamientos hu-

manos.

ii) Específicos a la ZMCM

-Desalentar el crecimiento de la ZMCM, limitando su población a alrededor de 20 millones de habitantes para el año 2000. -Promover la desconcentración de la industria, de los servicios pú- blicos y de las diversas actividades del sector privado, orientándolas a las zonas que declara prioritarias el Plan Nacional dc Desarrollo Urbano.

Para el logro de estos objetivos, el Plan Nacional de Desarrollo Urba- no se fundamenta en los planes y programas de desarrollo de los distin- tos niveles regionales y locales necesarios, y en particular, se apoya en otras políticas y programas de acción directa del sector público federal j7a insltitucionalizadas. Entre estas últimas destacan: la política Demográ- fica Regional del Consejo Nacional de Población (1978) ; el Programa Nacional de Desconcentración Territorial de la Actividad Industrial (PNDI 1979), y el Programa Nacional de Desconcentración Territorial de la Administración Pública Federal (SPP, SAHOP, 1979).

B ) La Política Demográfica Regional del Consejo Nacional de Po- blación

Ésta contiene las siguientes políticas y metas generales:

-Disminuir gradualmente y a nivel nacional el crecimiento demo- gráfico natural de la población hasta alcanzar al año 2000 una tasa de 1% anual. -Reducir la intensidad de las causas que provocan los flujos que en

el pasado y actualmente ha registrado fuertes envíos de población a las grandes ciudades (política de retención).

-Cambiar el destino de una parte de las corrientes migratorias, de las entidades que más expulsan población hacia las áreas metropoli- tanas y ciudades mayores de México (política de reorientación).

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nar y compatibilizar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano con los Planes de Desarrollo Urbano de los Estados de Hidalgo, México, Morelos, Pue- bla y Tlaxcala, con el Plan Director de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y con el Plan de Ordenación de la Zona de Conurbación del Cen- tro. Sus objetivos, con referencia específica a la ZMCXI, son:

-Promover el desarrollo equilibrado, desalentando el crecimiento exagerado de la ZMCM. -Limitar el incremento demográfico y de inversión en las universi-

dades situadas en la ZMCM. -Definir los límites físicos al crecimiento urbano de la ZMCM, den-

tro de los cuales sea permitido el desarrollo urbano. -Promover la instalacion de plantas industriales en aquellos centros

de población estratégicos, alternativos al desarrollo de la ZMCM. -Desalentar la construcción de carreteras convergentes a la ZMCM.

En este ámbito se ubica el Proyecto de Plan de Ordenación, que emana de la propuesta establecida en la Ley General de Asentarnientos Huma- nos. La cobertura territorial de la zona está determinada por un área de influencia de la capital de la República que comprende 130 munici- pios de los Estados de Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala, y las 16 delegaciones políticas del Distrito Federal. A través del Proyecto de Plan de Ordenación (Comisión de Conurbación del Centro, 1979)) el Gobierno Federal, los estados y niunicipios integrados en la zona de conurbación, determinan acciona e inversiones coordinadas en materia de desarrollo urbano, en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, los planes estatales y municipales que la integran y el Plan Di- rector de Desarrollo Urbano del Distrito Federal.

Los objetivos para la ZlMChI, contenidos en el Proyecto de Plan de Ordenación son, de manera resumida, como sigue:

-Buscar la especialización y compleméntariedad del equipamiento regional fuera de la ZlMCM. -Reestructurar la dotación de equipamiento y servicios del sistema

de ciudades en la Zona de Conurbación de acuerdo con una jerarqui- zación de los centros de población de tal forma que se atenúe su de- pendencia de la ZMCM. -Disminuir los niveles de deterioro ambiental en el Valle de Méxi-

co y, en especial, la contaminación del aire en la ZMCM. -Lograr un sistema equilibrado de los centros de población en la

Zona de Conurbación del Centro del país. -Reorientar las migraciones qiie actualmente recibe la ZMCM ha-

cia los subsistemas de ciudades periféricas de la 7 ~ n a de Conurbación de tal forma que se distribuya más equilibradamente su población.

-Descentralizar la industria con altos costos sociales y econón~icos de la ZMCM y reubicar las necesarias a la Zona de Conurbación en los centros de población periféricos. -Reducir la tendencia de crecimiento urbano de la ZMCM de

manera que ésta no rebase la cifra de 21.3 millones de habitantes en el año 2000.

Ahora bien, en el marco de todos los objetivos señalados para la ZMCM, la planeación del desarrollo urbano del Distrito Federal está íntimamente ligada con las acciones por realizar en su entorno inmedia- to, principalmente en los municipios colindantes del Estado de México.

Obviamente, se requieren acciones y obras que, sobre la base de la formulación de una imagen-objetivo de la ZMCM a largo plazo, tiendan a incidir en su desarrollo, concibiéndola como una sola zona urbana. Empero, como decíamos, la_ZMCM no a objeto al presente, de un pro- ceso de planeación específica, ya que la conforman unidades político ad- ministrativas de dos entidades: el Distrito Federal y el Estado de México. Por ello, esta metrópoli se encuadra en el marco de congruencia de los ámbitos de planeación antes señalados, y sobre todo, a nivel regional y de la Zona de Cbnurbación del Centro.

Con todo, ambas entidades desarrollan a su vez su propio proceso de planeación a través, respectivamente, del Plan de Desarrollo Urbano del Estado de México y del Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal. Son estas instancias las que abordan la coherencia y complementariedad de la planeación de conjunto de la ZMCM, en un esquema de desarrollo urbano que comprende, entre otros, objetivos como los siguientes:

Población

Con base en la instrumentación conjunta de las políticas sectoriales y territoriales de los ámbitos anteriores que inciden sobre la dinámica y distribución de la población, se establece como meta que el crecimiento de la población en el Valle de México, dentro del Estado de México, no rebase, para el año 2000, los 23.7 millones, de los cuales 21.3 millones co- rresponderían a la ZMCM, conservando sus límites actuales. Esto pre- supone que el Distrito Federal no rebasará en dicho lapso los 14.1 mi- llones de habitantes y los municipios conurbados del Estado de México, los 7.2 millones, en un marco en que todos los municipios de esta última entidad que se localizan en el Valle de México, tendrían conjuntamente 10 millones de habitantes.

Sin embargo, reducir a casi la mitad la dinámica demográfica futura, comparativanlente a la tendencia histórica, presupone el éxito de las politicas nacionales económicas, sociales y de desamllb regional y

urbano para modificar los factores que deciden sobre el monto y direc- ciOn de las corrientes migratorias, así como la eficacia de las políticas de planificación familiar sobre la reducción de las tasas de crecimiento natural de la población, pero que, para ser realmente efectivas, requie- ren ir acompafiadas de cambios en las modalidades del proceso de desa- rrollo, de las cuales son una variable dependiente y no a la inversa.

Limites de crecimiento físico

Como es widente, la expansiCln física de la ZMCM tiene una relación directa con el volumen de la población asentada, por lo cual se fijan me- tas aceptables, dentro de lo posible, como las antes señaladas. Pero asi- mismo, además de las medidas tendientes a reducir el monto global de ha- bitantes, es imprescindible una estrategia para lograr una ocupación más racional del suelo que impida la continuacijn de las actuales tendencias hacia la dispersión urbana que provoca costos excesivos en materia de instalación de infraestructura básica, transporte y otros problemas adminis- trativos, socioeconómicos y ambientales.

Dentro de un criterio de prever densidades de poblaciGn adecuadas para esta metrópoli y de adecuar la distribución de las zonas de oferta de em- pleos y las de acceso de la población al equipamiento y los servicios, se e s h a que el área urbana futura debería establecerse con las siguientes características.

a) La expansión urbana debe tener un límite definido hacia el sur y hacia el poniente. Este límite se establecerá con el objeto de proteger las zonas de conservación, de productividad agrícola elevada, de re- carga acuífera y las que se preservan con fines de recreación para la ppblación metropolitana.

Las zonas de reserva para usos urbanos deberán estar claramente de- limitadas en el norte y en el oriente de la ZMCM.

b ) Con base en la distribución territorial esperada de la población las densidades serían las siguientes:

-En el área urbana del Distrito Federal, la densidad promedio actual de 177 hab/ha, tendría que incrementarse a 210 habfha cn promedio, considerando el establecimiento de reservas territoria- les para desarrollo urbano y la política de intensificación de los usos actuales del suelo. -En el resto de la ZMCM deberá incrempntarse también la den-

sidad actual de 80 hab/ha mediante la incorporación de áreas sus- ceptibles de desarrollo urbano dentro de sus límites presentes.

- -En suma, la densidad bruta de la ZMCM deberá aumentar de 130 Iiab/ha a 163 hab/ha en promedio, hacia el año 2000.

c) la expansión regulada sobre dichas zonas, hacia las cuales se plantea la necesidad de orientar una parte importante del aumento poblacional y de la actividad industrial del futuro, deberá tomar en cuenta las restricciones al crecimiento periférico para evitar la for- maqión de una mancha continua que asimile centros de población aún no conurbados e invada zonas de alta productividad agrícola y utilidad recreativa y ecológica.

d ) En estas áreas, la regulaci6n tendría que implantarse mediante la formación de un "cinturón verde" el cual serviría como base Dara ordenar el crecimiento de numerosos centros urbanos próximos a la ZMCM, asegurando que sus límites urbanos no propicien que el área de la ZMCM los absorba. El "cinturón verde" consistiría en un área verde utilizada para cultivos forestales y agropecuarios, sujeta a un estricto control y a la de asentarnientos humanos d e s y urbanos.

e) Gran porcentaje de los excedentes demográficos esperados en el Valle de México deberán canalizarse principalmente hacia la parte norte del mismo, en áreas propicias al desarrollo urbano en cuanto a infraestructura instalada y existencia de centros de población, elemen- tos que atraerían, además, parte de los incrementos necesarios de la industria mediana y pequeña y de los servicios que genera la ZMCM. Este desarrollo ocurriría a lo largo de un eje carretero, como libra- miento de la ZMCM, de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, que wrrería de Huehuetoca-Tizayuca-Ciudad Sahagún-Api- zaco-Ciudad Serdán. Se establecería un "cinturón verde" de regulación entre dicha libramiento y la ZMCM.

f ) Para la porción metropolitana correspondiente al Distrito Fede- ral, los limitantes a la expansión física implicarán qtimizar constan- temente la utilización del suelo urbano.

Estructuración urbana de la ZMCM

a) Usos del suelo

-Será preciso relocalizar parte de la mediana y pequeña industria ac tuakn te ubicada en el centro y el norte del área urbana de la ciudad de México, hacia áreas disponibles del oriente de la ZMCM y procurar lo propio con respecto a las nuevas industrias. Se estima conveniente la ocupación de los terrenos en el oriente de la ZMCM por industrias, en virtud de que o no se aprovechan por carecer de infraestructura básica, o están ocupados por vivienda precarista de muy baja densidad. -El traslado de la industria hacia la zona oriente, propiciaría un

cambio en el patrón de uso del suelo de ciertas áreas de la parte central del área urbana de la ciudad de México. Este cambio permitirá incorporar a esas áreas actividades económicas terciarias de primer orden. De esta manera se ampliarían las posibilidades de generar em-

pleos y de aprovechar más eficientemente las inversiones de infraestruc- tura, equipamiento y servicios allí localizados.

-En función de la expansión física de la metrópoli y de su activi- dad económica, el área urbana del Distrito Federal deberá adecuarse alrededor de las actividades correspondientes a servicios, comercio y turismo, en un orden de jerarquía nacional y regional, descentrali- zando otros servicios no indispensables hacia los nuevos desarrollos urbanos ubicados estratégicamente en la ZMCM, para minimizar las necesidades de movimiento de la población dentro de la misma. -La distribución de estos servicios deberá decidirse en función de

la consolidación de algunos centras urbanos ya existentes y de la mejor ubicación de otros y no únicamente sobre bases pítico-administrativas. -En lo que atañe a la existencia actual de numerosos baldíos en el

área metropolitana de la ciudad de México, se propone incorporarlos a la misma, asignándoles usos con altas densidades de población para optimizar el aprovechamiento de la infraestructura existente y del equi- po instalado.

C ) Vialidad y transporte

-Será necesario contar con una infraestructura vial integrada, equilibrada y eficiente que permita la comunicación entre los muni- cipios metropolitanos y el Distrito Federal. -Se deberá dar trato prefe~encial al transporte colectivo que articu-

le convenientemente los distintos modos de transporte y las áreas de estacionamiento. Asimismo, las líneas de transporte colectivo que unan el perímetro del área urbana del Distrito Federal con las concentra- ciones urbanas del norte y nmriente, deberán eliminar las estaciones intermedias, con objeto de evitar el crecimiento urbano potencial alre- dedor de ellas. -Se deberá mantener un control estricto para impedir la conver-

sión de zonas de reserva territorial para usos habitacionales. Zonas cuya vulnerabilidad puede convertirlas en terrenos peligrosos para ubicar viviendas. Estas zonas son las accidentadás o minadas del poniente, las costosas de drenar y de alta productividad agrícola en Tláhuac y Xochimilco, las de recarga acuífera del sur y poniente, así como las del lago de Texcoco, próximas al sitio donde se ubicará el aeropuerto. -Será muy conveniente localizar grandes conjuntos habitacionales

en zonas periféricas a las correspondientes para relocalizar industrias, cuidando que sean respetados los actuales espacios verdes y creando otros para mantener una relación adecuada entre espacios urbanizados y áreas recreativas. -La utilización de un elevado porcentaje de áreas baldías con

fines habitacionales debe ser considerado, sobre todo, en zonas donde la infraestructura existente admite una densificación urbana, optimizar el liso del suelo y abatir costos.

En suma, los planes, políticas y objetivos de nivel nacional, regional y de zona de conurbación antes descritos, inciden y condicionan directa- mente el desarrollo de la ZMCM, y dentro de ésta, el desarrollo urbano del Distrito Federal, de cuyo correspondiente plan en la materia, pasamos enseguida a considerar algunos rasgos salientes.

3. ALGUNOS RASGOS INTERNOS DEL PLAN DE DESARROLLO URBANO DEL DISTRITO FEDERAL

El Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (PDUDF), erriana de un conjunto de disposiciones legislativas y reglamentarias iniciadas con las refonnas y adiciones a los artículos 27, 73 y 115 constitucionales, la expedición de la Ley General de Asentarnientos Humanos, el decreto presidencial que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo Urbano y la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal.

Se denomina PDUDF al Plan General del Plan Director para el De- sarrollo Urbano del Distrito Federal, se@ lo dispuesto por la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (capítulo n, sección 1, artículo 18). Para sus fines, el PDUDF comprende cuatro niveles: el normativo,

que contiene (además del diagnóstico y pronóstico de la situación en la entidad) los objetivos y políticas generales del plan general, así como el nivel estratégico, el nivel de corresponsabilidad sectorial y el nivel instrumental, que se refieren, respectivamente, a las estrategias, los pro- gramas y los procedimientos de dicho plan general.

En atención a lo anterior, cabe destacar !os siguientes aspectos:

Los objetivos y políticas del plan, coristituyen el nlarco que norma las estrategias, programas y procedimientos instrumentales que se formulen para el desarrollo urbano de esta entidad en el corto y en el largo plazo.

A. Objetiuos generales

Estos m: -Ordenar y regular el crecimiento y desarrollo del área urbana

del Distrito Federal para lo,qar una distribución más equilibrada de la población y de las actividades económicas. -Promover el desarrollo urbano integral y equilibrado en la enti-

dad, para la mejor distribución de los componentes de la estructura urbana.

-Propiciar condiciones favorables para el acceso de la población a los beneficios del desarrollo urbano en lo que toca a suelo urbano, vivienda, infraestructura, equipamiento y servicios públicos.

-Conservar, mejorar y aprovechar el medio ambiente para con- tr ib~ir al mcjorarniento de la calidad de la vida de la población. '

B. Políticas generales

Éstas, que constituyen los linearnientos para orientar la dirección y el carácter del desarrollo urbano de acuerdo con los objetivos por alcan- zar, comprenden tres tipos fundamentales que se desprenden de lo esti- pulado en la Ley General de Asentamientos Humanos:

a) Politicas de crecimiento

-Controlar la expansión urbana en el Distrito Federal, especial- mente en la parte sur poniente, sur y sur oriente.

-Densificar el área urbana para optimizar la recuperación de zonas subutilizadas en lo que atañe a su capacidad instalada de infraestruc- tura, equipamiento y servicios públicos. -Orientar el crecimiento demográfico a zonas dentro del área

susceptible de desarrollo urbano.

13) Políticas de consel-vación

-Preservar y aprovechar los espacios abiertos de uso público de nivel urbano y metropolitano en e1 Distrito Federal. -Preservar y reforestar los bosques del Distrito Federal. -Mantener y aprovechar las áreas para explotación agropecuaria

intensiva. -Establecer y mantener una zona de transición entre el área sus-

ceptible de desarrollo urbano y las áreas no urbanas del Distrito Federal. -Conservar el patrimonio cultural e histórico de interés nacional

e internacional que caracteriza a la ciudad de México.

c ) Políticas de mejoramiento

-Ordenar la estructura urbana del Distrito Federal mediante un sistema de centros urbanos que sirvan a un conjunto de unidades socio- económicas en alto grado autosuficiente. -Propiciar una distribución más equilibrada de usos del suelo urba-

no a través de la relocalización de establecimientos industriales, admi- nistrativos y de abasto. -Incrementar las acciones de mejoramiento o renovación urbana

acordes con una mayor densificación de las zonas actualmente consoli- dadas.

--Revitalizar el centro histórico de la ciudad.lrO

1'0 Ibidem, pp. 639-641.

Uno de los principales propósitos del PDUDF es disminuir las dirnen- siones, ritmo y tendencias de la expansión urbana de la entidad, en aten- ción a los riesgos ecológicos que implica, además del enorme costo econó- mico y social que significa el continuar incrementando a grandes distan- cias y altitudes la dotación de servicios de infraestructura.

Así, la estrategia general del plan contempla los limites al crecimiento urbano del Distrito Federal, a partir de los umbrales permisibles en cuan- to a vocación del suelo y dotación de infraestructura, equipamiento y ser- vicios. Fuera de los límites determinados para el área urbana, conside ra el d ~ o l l o del área rural promoviendo el uso productivo agropecua- rio inmediato para evitar su ocupación con otros usos no permitidos. En atención al criterio de mayor conveniencia de uso del suelo, el territorio de la entidad se ha dividido en tres áreas: el área susceptible de desarrollo urbano; el área por conservar y d área de amortiguamiento. En cada una de ellas se han zonificado destinos, usos y reservas bajo dos criterios básicos: facilitar la evolución de la ciudad, dadas sus pocas reservas de tierra susceptible de desarrollo urbano mediante la determinación de usos condicionados y, asimismo, atender la necesidad de cambio para dar ma- yor eficiencia a las zonas ya urbanizadas.

De acuerdo con la política nacional de ordenamiento y regulación del desarrollo urbano del Distrito Federal y de conformidad con los I í i - tes establecidos, la estructuración básica de la ciudad estará dada en tér- minos de dos componentes genéricos: a) centros urbanos, y b ) sistema de transporte, incluída la red vial que posibilite la fluidez de intercomuni- cación en apoyo a las distintas actividades urbanas.

En congruencia con lo dicho, la estrategia general del plan se compo- ne de varios elementos organizados en dos ámbitos: 1) el ámbito urbano, que comprende los centros urbanos, la Malidad y el transporte, los corre- dores de desarrollo y las zonas urbanas, y 2) el ámbito no urbano, que integra las áreas de amortiguamiento y las áreas no urbanizadas que deben conservarse.

Se espera que para el año 2000 el c~ecimiento demográfico inevitable de la ciudad sea de un mínimo de 4.7 millones de personas adicionales. Este crecimiento poblacional deberá captarse dentro de los límites del área

,171 Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, Nivel Estratkgico, DDF, 1980, tamo 11, pp. 2-14 y 28-30.

urbana definida por el Plan, cuya superficie prevista es de 658 km2, o sea 124 km2 adicionales a la actual. La densidad de la población para dicha fecha, se espera que alcance en promedio 2lO/hab/ha.

Los cambios previstos para la estructura urbana del Distrito Federal se darán a través de los centros urbanos en los que se concentrarán activi- dades comerciales y de servicio, de manera que constituyan los núcleos de unidades socioeconómicas con un alto grado de autosuficiencia. Por ellos se logrará identificar a los habitantes con su área geográfica al ofre- cer espacios para actividades cívicas, culturales y recreativas, permitiendo concentrar la inversión pública que inducirá la polarización de la inver- sión y los servicios más generales, así como los más especializados y alojar el transporte privado para facilitar el uso alterno del transporte colectivo.

Para el año 2000 la estrategia general prevée que se habrán establecido y c'msolidado los nueve centros urbanos que fija como meta el plan, cada uno con una capacidad para atender una población aproximada de 1.5 millones de habitantes. Para entonces constituirán nueve unidades socio- económicas con un alto grado de autosuficiencia, complementarias a nivel metropolitano y entrelazadas por el sistema de transporte colectivo. Estos centros serán: L a Villa, Zaragoza, Iztapalapa, Coapa, San Ángel, Tacu- baya, Tacuba y Azcapotzalco y el actual centro metropolitano.

Asimismo, se plantea en la estructura urbana deseada, la existencia de subcentros urbanos, de menor jerarquía que los primeros, y de centros de barrio.

IJa estrategia propone, también, la foimación de corredores urbanos, como apoyo y complemento a los centros urbanos. Estos corredores urba- nos ocuparán el área de influencia inmediata a las líneas del sistema de transporte colectivo. Integrarán, intercaladamente a lo largo de ellos, usos habitacionales de alta densidad, servicios complementarios a la vivienda, y usos industriales no contaminantes compatibles con las densidades re- queridas.

Todas estas medidas se orientan a promover la necesaria redistribu- ción de usos del suelo, de manera que los desplazamientos masivos entre la vivienda, el trabajo, los servicios y los requerimientos del intercambio y la interacción urbana en general, sean propicios para mejorar la efi- ciencia de la administración de la ciudad, la optimización de los recursos públicos y los índices de bienestar. Ello implica también, en general, uti- lizar y densificar los lotes baldíos de las zonas que son accesibles y que tienen infraestructura en muchos casos subutilizada.

La mezcla equilibrada de usos privados y destinos públicos congruen- tes con la composición de los estratos socioeconómicos de las zonas que sirvan, las densidades deseables en los distintos casos, etcétera, tiende a evitar la dispersión de la mancha urbana y a reducir en lo posible los

desplazmientos de personas, que en una buena proporción, s'obre todo en los centros de barrio, podrán ser realizados a pie, además de que en otros casos podrá reducirse la longitud del trayecto.

A este respecto, cabe destacar que el PDUDF contempla el problema del transporte -como por cierto es la manera adecuada de hacerlo- en los aspectos básicos de su doble dimensión. Por una parte, en cuanto al rediseño de la propia estructura urbana modificando los patrones de uso del suelo, en un sentido de modificar la longitud de los viajes, redu- cir su número y lograr que los recorridos se distribuyan más uniforme- mente. Y, por la otra, en cuanto a los cambios del propio sistema de tras- porte.

Así, por un lado, el plan busca una estructura urbana que reduzca el incremento de la demanda del transporte, y por la otra prevé, en un con- texto de dar preeminencia e.1 transporte colectivo sobre el privado, el me- joramiento de la oferta de aquéL

Sin defecto de que más adclante examinemos en forma un poco más amplia los planes de vialidad y transporte, cabe mencionar aquí que el PDUDF propone un sistema combinado de trasporte público que contem- pla la ampliación y construcción de nuevas líneas del Metro en las zonas de mayor demanda y el establecimiento de un sistema de transporte pú- blico no contaminante de superficie.

En términos generales el sistema de transporte público entrelazará a los centros urbanos, y el de superficie seguirá una traza reticular de ejes via- les que dará accesibilidad y fortalecerá al desarrollo de dichos centros, fa- cilitando el desplazamiento dentro del área urbana con un mínimo de trasferencias. Y ello, en un cauce en que deberá buscarse complemen- tariedad entre la traza vial y las líneas de Metro en forma alternativa, ubicando estas últimas en trazos distintos de los ejes viales, lo que a su vez posibilitará, además, el desarrollo de los corredores urbanos.

Está prevista la instalación de estacionamientos en las terminales de las líneas del Metro, así como en las terminales de transporte foráneo de pasajeros, a1 igual que en las áreas circunvecinas a los centros urbanos y en especial en la periferia del centro metropolitano. Todas estas acciones implicarán, junto con una mejor estructura del trazo vial de superficie, una articulación aceptable del sistema de movimiento en su conjunto y eludirá el uso obligado del transporte particular en las zonas de mayor circulación.

Con base en todos los elementos señalados de la estructura urbana, se configurarán gradualmente las diferentes zonas que compongan la ciudad. La caracterización de sus diferentes partes está contenida en una zonifi- cación primaria del suelo que define los destinos, usos y reservas gene- rales para el territorio del Distrito Federal. Se asigna a las distintas zonas

un uso preferente, sin excluir otros que resulten compatibles. Aunque se permitirán distintas densidades de población de acuerdo con los límites de crecimiento, se establece, en general, una mayor densificación que la prevaleciente. La función principal de estas zonas será devolverle a la ciudad su funcionalidad y su capacidad de vivir a escala humana.

L a estrategia del PDUDF prevé la existencia de un ámbito no urbano que deberá preservarse tanto por los altos costos que implica wntinuar incrmentando la dotacion de infraestructura y de servicios a grandes distancias, en suelos no aptos y/o por razones ecológicas y de preserva- ciin de medio ambiente. Este ámbito, para los propósitos del plan, se di- vide en áreas de amortiguamiento y áreas de conservación.

Las áreas de amortiguamiento habrán de constituir superficies de transición entre las áreas urbanas y las no urbanas y que se deben conser- var para separar la ciudad propiamente dicha de las zonas de uso agro- pecuario, rural y forestal, de espacios abiertos y de recarga acuífera. Estas áreas, que se localizan principalmente al sur del Distrito Federal, tienen por objeto servir de barreras de contención para que la ciudad no crezca sobre superficies cuyo uso urbano implicaría grandes costos económicos, sociales y ambientales.

Según se prevé, las áreas de amortiguamiento tendrán los siguientes usos y destinos generales del suelo: poblados rurales, usos agropecuarios intensivos, servicios extensivos y parques.

No se permitirán usos de vivienda fuera de los poblados rurales y la densidad máxima aceptable en éstos será de 120 hab/ha y el uso del suelo se restringirá a actividades compatibles con las del resto del área de amortiguamiento y se regulará su crecimiento y expansión, condi- cionándolos a la capacidad de infraestructura y de servicios. Unicamente se les dotará de equipamiento básico y de vialidades de tipo rural para vincularlos con el área urbana. Asimismo, se podrán otorgar concesiones por tiempo limitado a asociaciones públicas para usos retringidos com-

patibles con la conservación y mejoramiento ecológico de la zona, con un bajo índice de contrucción -500 m2/km2-, y que se puedan dotar de infraestructura en forma independiente a la infraestructura general de la ciudad; por ejemplo, cementerios, zonas militares, servicios turís- ticos y otros establecimientos públicos consumidores de espacio abierto.

No se permitirá ninguna instalación habitacional ni industrial. El área de amortiguamiento que bordeará el área urbana en todos sus límites que están dentro del Distrito Federal, es una franja de entre 1 y 3 km2

de ancho en la mayoría de su trayectoria y cubre una superficie aproxi- mada de 165 km2.

Por su parte, las áreas de conservación son superficies no urbanizadas que deberán sujetarse a una estricta política de conservaci6n. mismas que se extienden al sur, suroriente y en la porción norte del Distrito Fe- deral, y que en conjunto suman un total de alreciedor de 680 km2.

Las áreas de conservación son indispensables para la ciudad para pre- servar la función ecológica del equilibrio natural y urbano. En particular en el sur existen áreas con abundante potencial silvicola que ha sido afec- tado por la explotación irracional.

Asimismo, allí se localiza la zona de mayor precipitación fluvial de la cuenca del Valle de México lo que al coincidir con la presencia dc roca ignea fracturada en sus suelos y con la existencia de una cubierta vegeta., le confiere el carácter de zona de recarga acuífera, pues la inayor parte del agua es retenida y luego infiltrada a las corrientes subterráneas que lle- gan hasta el área urbana, alimentando, así, los depósitos acuíferos que se encuentran bajo ella.

Resulta obvio que la falta de vegetación y la extensión de la mancha urbana hacia la zona sur ocasionaría una disminución de estas infiltra- ciones y corrientes y, por ende, de los acuíferos, acelerando el hundimien- to de la ciudad. Además de que el desgaste de la capa fértil y la erosión, en general aumentan la contaminación atmosférica por pol.io. Los usos y destinos generales del suelo en el área por conservar son:

poblados rurales; agropecuario intensivo; parques metropolitanos y fo- restales, y zonas boscosas y forestales.

Los poblados rurales, tanto del área de conservación, como del área de amortiguamiento, cubrirán en total un área de 25 km2, superficie que se mantendrá inalterada, permitiendo su crecimiento poblaciorial con base a la saturación de terrenos baldíos y a la densificación hasta lle- gar a las 120 hab/ha. La dotación de senicios será sólo de tipo básico dentro de un perímetro definido, evitando su conurbación con poblados vecinos y más aún con el área urbana, buscando conjugar en el Distrito Federal la modalidad de vida rural, con la de vida urbana.

En las áreas de conservación, el uso agropecuario, cuya superficie es muy limitada, será de uso intensivo y sólo se permitirá en las delegaciones de Xochirnilco, Tláhuac y Milpa Alta.

La superficie restante será destinada a espacios abiertos, parques me- tropolitanos y nacionales y zonas de bosques. El uso de parqurs metropo- litanos y nacionales permitirá la existencia de establecimientos recreati- vos, turísticos y conexos. En general, las zonas boscosas y forestales se dedicarán principalmente al desarrollo de la flora y la fauna, por lo cual las únicas actividades permitidas se orientarán a la conservación

compaq

Rectángulo

y mejoranliento de su equilibrio ecológico, sin defecto de su posible apro- vechamiento ulterior.

En suma, refiriéndonos conjunta~nente al ámbito urbano y no urbano, el aprovechamiento indicativo del territorio en el Distrito Federal hasta el año 2000, es como se aprecia en el ciiadro nkm. 17

Es de interés señalar que la estrategia general, considera la necesidad de que las acciones que se plantean para el Distrito Federal, encuentren wmplementariedad en los municipios de la jurisdicción del Estado de México, aceptando la existencia de una sola unidad urbana cuya plani- ficación debe ser coordinada. La búsqueda de la complementariedad y coordinación de las acciones en la ZMCM y el Distrito Federal, al igual que la adecuación de1 ordenamiento y regulación del desarrollo estable- cido en el PDUDF, deberán encontrarse en el seno de la Cornision de Conurbación del Centro y eñ atención a planes y programas del Estado de México.

3. ETAPAS DE DESARROLLO DEL PDUDF 1'3

Las etapas de desarrollo del PDUDF definidas en tiempo, son:

Corto plazo 1980-1982 Mediano plazo 1982-1988 Largo plazo 1988-2000

Estas etapas en el tiempo, a su vez, dan los lineamientos para las accio- nes generales del plan. De ellas, sin embargo, nos interesa destacar en par- ticular los renglones en el corto plazo, que constituyen los elementos de punto de partida para propiciar los cambios de la estructura urbana antes considerados, su mayor funcionalidad y su mejor desenvolvimiento futu- ro. Con todo, para fines ilustrativos los aspectos relativos, tanto a 1982- 1988, como al período 1988-2000, se recogen en el cuadro núm. 18.

Ahora bien, las acciones planteadas para el período 1979-1982, in- cluyen :

-Centros urbanos

Consolidar y fortalecer centros y subcentros urbanos, mediante accio- nes de agrupamiento de servicios compatibles y de concentración de actividades sociales.

Canalizar en los centros urbanos las acciones directas del sector público, para que induzcan y fomenten las del sector social y privado.

Revitalizar el centro metropolitano, relocalizando algunas depen- dencias del sector público federal, de abasto y de industria ligera.

173 Op. cit., pp. 35 y 48-57.

PROGRAMAS Y ACCIONES DEL PLAN DE DESARROLLO URBANO A MEDIANO Y LARGO PLAZO

Programas A c c i o n e s

Plazos 1982-1988 1988-2000 . -p.p .- --

l. Suelo y Adquisición de suelo para Consolidación de usos de reservas. reservas. suelo en todo el territorio.

Concesiones en áreas de amortiguamiento.

2. Medio Disminución de transporte Reforestación. ambiente. y contaminación. Erradicación de todas las

Reforestación. fuentes de contaminación. Erradicación de contami- nación industrial.

3. Vivienda. Redensificación y satura- Mejoramiento urbano. ción en lotes baldíos. Redensificación urbana. Mejoramiento urbano.

4. Centros Consolidar 7 centros com- Consolidar 8 centros com- urbanos. plementarios al centro me- plementarios al centro me-

tropolitano. tropolitano. Desarrollar corredores de Desarrollar corredores de uso intensivo. uso intensivo.

5. Infraestructura. Conservación y reutiliza- Cobertura total de drenaje. ción de agua. Conservación y reutiliza- Dotación de agua potable ción de agua. a toda la población. Dotación de agua potable

a toda la población. - 6. Vialidad. Terminar circuitos. Complementar circuitos g

Terminar ejes viales. ejes. -

7. Transporte. Ampliar la cobertura del Ampliar la cobertura der Metro. Metro. Ampliar el transporte no Ampliar el transporte de contaminante de superficie. superficie.

.- . - .-

8. Planeación. Evaluación, ajustes y se- Evaluación, ajustes y se- guimiento. guimiento. Planes parciales en centros, Planes parciales en centros, áreas de mejoramiento y áreas de mejoramiento y corredores de desarrollo. corredores de desarrollo.

-

9. D e sconcen t ra - Relocalizar abastos. ción y relocaliza- Relocalizar edificios de ad- ción de estableci- ministración pública. mientos. Relocalizar industrias.

FUENTE: Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, 11 Nivel Estratégico, pp. 36-39.

Inducir la consolidación de los centros urbanos de la Villa y Ta- cuba.

Ordenar y regular el desarrollo del Centro Urbano de San Angel. Impulsar en forma vigorosa los centros de Coapa y Zaragoza.

El cuadro núm. 19 muestra lo relativo a requerimientos de suelo para los centros urbanos, en d corto plazo y hasta el año 2000.

NECESIDADES DE SUELO PARA CENTROS URBANOS EN EL DISTRITO FEDERAL

Dotación requerida Area requerida para el periodo

Area actual 1982 2000 1980-1982

La Villa 22 Ha. 72 Ha. 165 Ha. 50 Ha.

Azcapotzalco 20 * 60 20

Tacuba 35 65 60 25

Tacubaya 5 0 - 80 -

San Ángel 40 60 140 20

Miramontes 10 40 170 30

Iztapalapa 40 t 250 -

Zaragoza 20 100 160 80

* Necesidad de apoyo por parte de subcentros cercanos. FUENTE: Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal. 11 Nivel Estratégico,

pp. 50.

De acuerdo con el programa operativo de vialidad y transporte:

Continuar la construcción del circuito interior y del anillo periférico. Prolongar las vías preferenciales más allá del circuito interior. Generar nuevos espacios para estacionamientos cercanos a las líneas

del Metro.

Construir cajones para estacionamientos dentro y fuera del circuito interior. En el centro metropolitano, en particular, aliviar de manera restringida el déficit actual.

-Transporte público

Enlazar el Centro Urbano de Coapa con la línea 2 del Metro me- diante un sistema de transporte público de superficie.

Ampliar la línea 3 en dirección sur, hasta Emiliano Zapata. Construir la línea 4 en dirección norte-sur, de Martin Carrera a

Santa Anita. Construir la línea 5 en direccibn a oriente-poniente, de Pantitlán al

Instituto del Petróleo. Construir la línea 6 en dirección oriente-poniente, del Instituto del

Petróleo a El Rosario. Incrementar el equipo de trolebuses y extender su servicio en los

ejes viales. Establecer recorridos alternativos entre zonas extremas de la ciu-

dad, en especial entre el oriente y noreste, sin cruzar por el centro metropolitano.

d u e l o y reservas territoriales

Impedir el crecimiento del área urbana más allá de los 561 km2, aproximadamente, a 1982, lo que significa permitir su expansión sólo en 27 km2 hacia el suroriente en forma concentrada.

En apoyo al programa operativo de la Comisión Coordinadora para el Desarrollo Agropecuario del Distrito Federal, limitar el perí- metro no urbano a 845 km2, aproximadamente, de los cuales 165 km2

quedarán delimitados como área de amortiguamiento y 680 km2, como área de conservación. En el área de amortiguamiento permanecerán 3km2, aproximadamente, de poblados rurales. El área de conservación contendrá alrededor de 657.3 km2, de bosque y usos agropecuarios y 22.7 km2 de poblados rurales.

Llevar a cabo acciones continuas para adquirir terrenos baldíos y terrenos en áreas de mejoramiento, para aprovechar la capacidad ins- talada de la infraestructura, equipamiento y servicios y dar base a la estructura urbana de este plan.

Adquirir el suelo factible para desarrollo de vivienda progresiva y dar prioridad a este tipo de desarrollo. Asimismo, asegurar la dotación de infraestructura y servicios básicos. La satisfacción de esta demanda implicará 12 km2, aproximadamente, en los próximos años.

Acelerar los procesos de regularización de la tenencia de la tierra dentro del área urbanizada, así como de las tierras agrarias del suro- riente, sur y surponiente.

Tender a resolver prioritariamente la demanda de los estratos socio- económicos de menor ingreso.

Establecer políticas de densificación y ocupación de lotes baldíos, ofreciendo vivienda en alquiler, o en venta, condominio, o en coopera- tiva.

Inducir el cambio de los patrones de intensidad de uso del suelo de zonas en proceso de deterioro. Realizar programas de regeneración urbana y evitar particularmente el desplazamiento de los habitantes de las zonas por mejorar.

Dar prioridad a la vivienda progresiva y de mejoramiento. Atender particularmente las acciones de vivienda en las delegacio-

nes de Iztapalapa, Coyoacán, Gustavo A. Madero, Tlalpan, Iztacalco, Cuauhtémoc y Alvaro Obregón, debido a que allí se encuentran las mayores urgencias.

Realizar programas de mejoramiento urbano en el norte, centro y sur-oriente de la ciudad. Asimismo, densificar la vivienda en el corre- dor de desarrollo urbano sobre la línea 4 del Metro.

Promover uso habitacional en 750 ha de lotes baldíos.

De acuerdo al programa operativo hidráulico: Aplicar proyectos de recarga y saneamiento de los acuíferos. Ampliar, conservar y operar la captación de agua potable en fuen-

tes propias. Ampliar la cobertura de servicio de agua potable. Ampliar, conservar y operar el sistema de drenaje que capta, colec-

ta, intercepta y emite las aguas residudes y pluviales. Rehabilitar y aumentar la capacidad de las plantas de tratamiento

de aguas negras y lograr que la calidad de estas aguas sea tal que sirva como sustituto en usos no domésticos.

Incrementar el caudal de aguas blancas para el uso doméstico, me- diante la sustitución d e las que se destinan a irrigar las zonas agríco- las en el Valle de México por aguas negras tratadas.

-Medio Ambiente

De acuerdo al programa operativo: Llevar a cabo acciones de reforestación en las áreas de vocación fo-

xestal, a efecto de evitar la degradación y erosión a que actualmente están sujetas.

Rehabilitar y conservar el sistema de parques urbanos existentes. Consolidar como parques metropolitanos la Sierra de Santa Cata-

lina, los Cerros de Guerrero y de Santa Isabel. Éstos últimos servirán para satisfacer las demandas de espacios abiertos de la población del oriente y norte de la ciudad.

Cumplir las metas establecidas en el Programa para Mejorar la Ca- lidad del Aire en el Valle de México.

-Prevención de Emergencias Urbanas

Fortalecer los sisteinas de se,pimiento, predicción y alerta de desas- tres.

Establecer una wnificación relativa a riesgos geológicos, hidrometeo- rol&gicos, químicos y sanitarios.

Informar a la comunidad de los riesgos a que está expuesta.

-Para la Participación de la Comunidad

Capacitar a los jefes de manzana en los aspectos legales y adminis- trativos del Distrito Federal para fortalecer su capacidad de gestión e información para el desarrollo urbano.

Apoyar las organizaciones de la comunidad para realizar acciones de autoconstrucción.

Proporcionar parques de materiales y facilitar su uso.

Realizar planes parciales para cada una de las delegaciones del Dis- trito Federal.

Realizar planes parciales para los centros urbanos de la Villa, Zara- ,goza, Coapa, San Angel y Tacuba; centro histórico y de gobierno; co- rredor urbano de La Viga, y cinco mas de mejoramiento urbano.

Continuar con el Sistema de Evaluación y Retroalimentación del Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, realizar el plan par- cial del parque Metropolitano de la ciudad de México.

111. NiVEL DE CORRESPONSABILIDAD SECTORIAL. PROGRAMAS Y

SUBPROGRAMAS

El nivel de corresponsabiidad sectorial constituye un eslabón entre la estrategia de desarrollo urbano y la instrumentación del plan para cum- plir las metas anuales y, en esta forma, alcanzar los objetivos planteados. Así, a partir de los lineamientos que define el nivel estratégico, se pro- ponen las responsabilidades que deberán asumir el Departamento del Distrito Federal y los diferentes organismos y dependencias federales con base en la fracción v del artículo 60. de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, incluyendo la celebración _de los compromisos y conve- nios necesarios.

El PDUDF contiene los programas y subprogramas que se indican en el cuadro núm. 20.

Los objetivos, políticas y metas de cada uno de estos programas y sub- programas se relacionan con los programas y subprogramas actuales de la estructura programática presupuestaria d d Departamento del Dis- trito Federal. Esta relación permite identificar en cada cruce las metas específicas, el presupuesto original autorizado y la dependencia del mismo encargada de ejecutarlo. De este modo, el calendario de ejecución y grado de avance de cada uno de dichos programas del plan se determi- nará a través de los programas del Departamento del Distrito Federal,

cuyo presupuesto anual aprueba el Congreso de la Unión. Y ello, en un cauce en que correlativamente quedan determinados los compromisos y responsabilidades de las instituciones participantes.

Los compromisos y responsabilidades para la realización del plan se definieron, como ya se ha repetido tantas veces, tomando en cuenta los planes, programas nacionales y regionales, estatales y municipales, de la zona de conurbación deil centro del país, y en forma especial, los del Estado de México, así como los programas mediante los cuales opera el propio Departamento del Distrito Federal.

De este modo, según se estima, queda establecido un cuadro general de congruencia y corresponsabilidad institucional en la instrumentación de las acciones, obras y servicios, que junto con los instrumentos regulado- res del desarrollo urbano, concurren a apoyar el cumplimiento del

IV. NIVEL INSTRUMENTAL

Dado que el propósito del PDUDF es formular los lineamienltos gene- rales da acción que hagan posible incidir sobre la totalidad del territorio de esta entidad, los instrumentos que se proponen tienen también m carácter general. Sin defecto de avances en la estructuración de éstos, cuyos pormenores no es propósito de este trabajo recoger aquí, .w formu- 1ació.n o diseño preciso depende, a su vez, de la preparación de los planes parciales y de la informacibn que irá resultando de la evaluación y retroalimentación del PDUDF.

En forma genérica, los instrumentos son los medios de los cuales se servirá d Departamento del Distrito Federal, para dar cumplimiento a programas o para alcanzar objetivos determinados.

Para los efectos del PDUDF, se consideran cuatro grandes grupos de instrumentos :

1) Instrumentos jzlridicos, que determinan las posibilidades reales de acción del DDF y de otras entidades e incluso la existencia y funcionalidad de los restantes grupos de instrumentos. Los instrumentos jurídicos pueden ser federales o locales para eil Distrito Federal y jerárquica- mente registran cuatro tipos básicos: leyes, reglamentos, decretos y acuerdos, sin defecto de otros tipos de disposiciones.

174 Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal. Corresponsabilidad secto- rial, Tomo 111, op. cit., pp. 2-8.

7 7 5 Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal. Nivel Instrumental. Tomo IV, o p cit., pp. IV y 2-30.

2 ) Instrumentos de operación administrativa, que a su vez compren- den cuatro clases: a) administrativos; b) financieros; c ) económicos, y d) presupuestales. Los cuales, en su conjunto, segíin su renglón específico y con base en las correspondientes bases jurídicas, permiten al DDF y a otras instancias públicas participantes, allegarse los recursos necesarios y crear los marcos financieros y administrativos necesarios para regular, modificar o inducir una tendencia de comportamiento o un aspecto de ia realidad urbana; así como para contar, cuando tal sea el caso, con la colaboración del sector privado.

3) Instrumentos para la participación de la comunidad. Se consideran cuatro tipos: a) sociales; b ) políticos; c ) de comunicación, y d ) de capacitación. En forma resumida y genérica estos instrumentos tienen por objeto concientizar sobre intereses comunes a grupos o sectores de la población o a ésta globalmente; evaluar el impacto popular que traen consigo las iniciativas del seotor pública; identificar las necesidades rea- les de la comunidad; lograr la participación política y ciudadana y en general fortalecer o crear canales efectiva para la consulta y partici- pación popular; informar a la ciudadanía con respecto a su metrópoli a través de los medios masivos de comunicación y en ciertos casos orien- tar su comportamiento, por ejemplo, con respecto al mejor uso de la ciu- dad y a colaboraciones para el éxito de la planeación; y de otro lado, preveer a la formación de recursos humanos para alcanzar los objetivos cjue el plan se propone, tanto en la propia administración pública, como en los sectores privados, incluyendo capacitación para la autoayuda en grupos de recursos escasos en áreas donde la acción pública es limitada, en especial en lo relativo a programas de vivienda.

4 ) Instrumentos tecndógicos. Comprenden los siguientes tipos: a ) téc- nicos; b ) físiro-constructivos, y c) de logística. Dada la complejidad y dimensiones de una metrópoli como la que se considera, éstos instrumen- tos responden a la necesidad de adquirir y aplicar conocimientos sofisti- cados y de alta especialización, tanto en la propia actividad de plani- ficación, como en la operación de los distintos y complicados sistemas indispensables para su funcionamiento y para satisfacer sus requeri- mientos vitales y de desenvolvimiento. Por ejemplo para utilizar mejor las experiencias adquiridas a través de la realización de obras y pro- yectos especializados, entre otras, para las nuevas acciones de extensión del transporte colectivo, de vialidad urbana, de captación y distribu- ción de aguas, para el drenaje de la ciudad, etcétera, a la vez que para hacer extensivas dichas experiencias a otras obras de menos enverga- dura, tanto públlicas como privadas. Incluso, buscar su aplicación en programas de autoayuda, vivienda y servicios urbanos. Y, asin~ismo,

.en general, para lograr una mayor sistematización de los procesos de planeación, para implementar propuestas específicas, garantizar su efi- ciencia y cumplimiento y evaluar sus diversols impactos económicos, fí- sicos y sociales, y para realizar, sobre bases más sólidas, el diseño de operación del programa de evaluación y retroalimentación del PDUDF.

4. PLAN RECTOR DE VIAL,IDAD Y TRANSPORTE

En congruencia con los linemlientos generales del PDUDF y segjn sus distintos programas y subprogramas existen, a siu vez, planes parciales y/o sobre aspectos concretos. Entre ésta, figura el Plan Rector de Via- lidad y Transporte cuyos objetivos genéricos son establecer un sistema de transporte público suficiente, eficiente y seguro, eliminando los pro- blemas de contaminación y de desperdicio de energéticm; e instituir un sistema de estacionamientos para coordinar los distintos medios de trans- porte y desarrollar una estructura vial jerarquizada; así como crear condiciones para la seguridad vial y para la participación ciudadana, en un marco de políticas generales orientadas a dar preferencia al ~trans- porte público sobre el particular, alentar la inversión privada para la construcción de estacionamientos y participar en ello, completar la red vial principal y las obras inconclusas, e implementar programas penna- nentes de educación vial y campañas de concientización para la población.

El Plan Rector de Vialidad y Transporte se desenvuelve, a su vez, e n planes de Metro, de vialidad, de transporte de superficie y de esta- cionamientos, respectivamente, a cuyos avances y metas, con adición de algunas observaciones, nos referimos enseguida.

1. Plan maestro del Metro

En las gigantescas urbes de nuestros días, el Metro tiene la primacía por las siguientes razones: capacidad masiva de transporte, economía d e energéticos (de especial importancia en la actual crisis de ellos), seguridad, rapidez y ausencia de contaminación ambiental.

Con 'todo, dado su alto costo y sin defecto de la importancia de los avances realizados, el Metro aún es insuficiente para las necesidades de la ZMCM. Sil construcción fue iniciada en 1967 y en 1969 inició sus funciones con una solla línea inconclusa y apenas 11.5 kilómetros de red y 16 estaciones. De acuerdo con los lineamientos del plan, la cons- trucción del Metro ha evolucionado, por etapas, de acuerdo a lo que puede observarse en la gráfica núm. 1.

En la primera etapa el Metro contaba con tres líneas y 41.52 km de red. La segunda etapa, aún en proceso de construcción, añade, además

AMPLIACION DE LA RED DEL SISTEMA DE TRANSPORTE COLECTIVO "METRO"

SIMBOWIA:

1iETAPA - t. ETAPA m 3.. ETAPA w

FUENTE: Ampliación del Sistema de Transporte Colectivo "Metro", COVITUR, DDF.

de ampliaciones, tres líenas más y comprende 44.62 km de longitud. La tercera etapa prevista, aún en proceso de obras, añadirá otra línea e implicará ampliaciones en otras y significará 25.38 km adicionales de longitud en la red.

De acuerdo con lo anterior, se prevé que al terminar 1982 el Metro contará en total, con siete Iíneas, 11 1.52 km de red, y 205 trene en operación, alcanzando para entonces una capacidad de transportación de 6.5 millones de pasajeros al día.lí6 O sea, que en los últimos años se ha acelerado su construcción, insistiendo en su carácter de columna verte- bral del sistema de transporte colectivo.

En cuanto a metas a largo plazo, en 1978 se actualizó el Plan Maes- tro del Metro que preveía para el año 2000 una red de 378 km de lon- gitud, en la que se operarían 807 trenes en 21 líneas en el Distrito Federal y 3 en el Estado de México y que tendría una capacidad de transportación de 24 millones de pasajeros al día. Actualmente, se ha visto la conveniencia de aumentar los alcances de dicho plan y construir en el futuro sistemáticamente 15 km por año, para conformar para el aiio 2000 una red de 444 km de longitud, en la que operarán 882 trenes que tendrán capacidad para movilizar más de 26 millones de pasajeros diariamente.177

Con fines ilustrativos, en el cuadro núm. 21 se ofrecen datos y carac- terísticas relativas al Metro y a su evolución.

2. Plan de vididad

Como es obvio, el Metro no puede resolver la totalidad de los viajes, por lo que requiere una integración con los otros medios, a su vez que eI transporte de superficie requiere para su eficacia, además de otros aspectos básicos de su reestructuración interna, de una adecuada y sufi- ciente estructura vial.

A grandes rasgos, el sistema vial de la ciudad se divide en vialidad primaria y vialidad secundaria. La primaria comprende cuatro anillos, una serie de vías radiales y un sistema de corredores o ejes viales que forman una cuadrícula. Los primeros son el Anillo de Circunvalación, qbe aún no está terminado; el Circuito Interior, que ha sido transfor-

l 7 6 El sistema de transporte de la ciudad de México, ponencia presentada por la Vocalía Ejecutiva del Transporte de COVITUR, Primer Congreso Inter- nacional de Planeación de las Grandes Ciudades, México, D .F., 22-25 de junio de 1981, y Plan Rector de Vialidad y Trans$orte del Distrito Federal, guión para un audiovisual, op. cit.

1 7 7 011. cit., y "Conoce la Comisión Permanente el Plan Rector de Vialidad y Transporte" Suplemento Metrópoli núm. 1606, Periódico El Día, 20 de febrero de 1982, p. 3.

compaq

Rectángulo

exope~ndrzrm eun ~od sope@wru Lrq'xelsa anb sopezuojeuras so.1~3rus a$ue!paur le!iz eura)s!s lap u?!3ez!ury1cio e1 u?yqrue~ elduraluo3 uqd 13

'aluqape sp~ souqajal sou anb 1s appadns ap ayodsrrex~ ap uqd 13 e~du~uo3 anb (1~s) eA!sua)uI eysuan3aJg ap SO!CI!AI~<; so1 uo:, epuayxja ns apel -uaume yxah ahaxq ua anb X (0~~s) Samp~uaux~Iv SO!~!A.KIS so1 ap u9y3qrrep3q e1 uo:, aquam3!x?j!~ad eptzxojax sa Ien:, a1 'alua!uod e a3ua.o ap X Jns e alJou ap s~l3a.n~ w~ru uo:, 'opzz~ueqxn eaq Ia epol e epefiaq 'u9pe~ado ua 811 a~uaqen~3e 'a!3ypadns ap a~xodsue~~ la e~ed ~~UO~OIJO pax eun ap u?!:,e)~y!qey el aiza~d m~d la aluarupnS1 .sp m120 ;ryr~qsuo3 'oxnp~j la ua 'asopuy~aXoxd 'uq 0%~ ap prqá'uo~ eun uo:, 'ms e q~ou ap ~1 X aluapod e alua!Jo ap ~1 :sapy safa ap 0lX3Xold p .I~)aldUI03 OUIO3 FE '.Io!x~)uI O$!n3.ii-J PP k 03!J?f!Xad OIIIUV pp u9y:,su!uua1 e1 m~am sns axlua aiinpu! 1861-0861 em.Go~d 13

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central y 927 computadoras de cruceros, misma que contará con fuentes propias de energía. El sistema de control así instalado, permitirá la retroalimentación y ajuste automático de los programas, de acuerdo a 1% condiciones del tránsito.

3. Plan de transporte de superficie

Las metas básicas del Plan de Trmsporte de Superficie son la im- plementación de una estructura de transportación colectiva de gran capacidad, regularidad y comodidad aceptable, que opere en una red ortogonal formada por los ejes viales y las vías preferenciales. Misma que, mediante autobuses y trolebuses, pueda atender la mayor parte de los traslados en forma directa y con el menor número de transbordos de un extremo a otro de la ciudad.

De acuerdo con lo anterior. se está definiendo un sistema ortogonal de rutas de autobuses, o sea una cuadrícula de líneas que atraviesan la ciudad, para operar coordinadamente con el Metro.

El sistema completo prevé 76 rutas en una red de vías preferenciales con una longitud de más de 1 000 km: 36 de norte a sur y 40 de oriente a poniente. Se aspira lograr en horas de mayor movimiento un inter- valo máximo de 2 minutos entre el paso de una unidad y la siguiente y una velocidad de circulación de 20 km por hora. A las rutas directas que recorren la ciudad a todo lo largo y a todo lo ancho se conectan líneas adicionales de autobuses que conforman el Sistema Alimentador de la Red Ortogonal (SARO), que es también el sistema de transporte para las colonias y poblados situados en los alrededores de la ciudad de México. Las rutas alimentadoras tienen una longitud mínima de 5 km, con lo que cubren las colonias inmediatas a la Red Ortogonal y hasta 20 km las que llegan a los poblados más alejados de la metrópoli.lT9

Este sistema comprende carriles esclusivcrs o preferenciales para los medios de transporte colectivo, paradas en lugares fijos y reqlarmente espaciadas como ocurre con el Metro, así como la instalación de cober- tizas para hacer cómoda la rspera de los usuarios. Se prevé, también, la implantación de horarios nocturnos en las zonas de mayor demanda.

El sistema de transporte así implementado, considera la continuidad necesaria que debe existir con los municipios conurbados del Estado de México, por lo que la planeación se contempla en tres nivela: global, regional y local.

A fines de 1980 las autoridades fijaron a los concesionarios privados del sistema de transporte en autobuses seis condiciones tendientes a

lograr que este servicio fuese eficiente, suficiente, silencioso y limpio, rnis- mas que, según la Alianza de Camioneros, les resultaron imposibles de cumplir por razones, según declararon, de incosteabilidad económi~a?~~ De este modo, el 25 de septiembre de 1981 dicho servicio fue estati- zado, siendo posteriormente integrado en su totalidad a la empresa descentralizada, dependiente del DDF : Auto Transportes Urbanos de Pasajeros Ruta 100, con la que hasta entonces participaba, en un pe- queño porcentaje, en la transportación colectiva por este medio.

En este contexto, la meta fijada para 1982, entre otras, es la repa- ración de aproximadamente 5 mil unidades recibidas de los antiguos pRrmisionarios y adquirir paulatinamente otras 5 rnil compradas a Diese1 Nacional y a Mexicana de Autobuses, hasta completar 10 mil, con lo cual este servicio adquirirá una capacidad de transportación de alrededor de 10 millones de viajes diarios en condiciones adecuadas.lal

Igualmente, el plan contempla la reestmtcuración del sistema de tran- vías y trolebuses y el incremento del número de estos úItimos.ls2

180 Dichas condiciones fueron: 1) modificar los motores de los camiones usa- dos, a razón de 150 por semana, para reducir el ruido y la contaminacinó; 2) adquirir a lo largo de 2 años 4 800 nuevas unidades; 3) reducir el número de rutas de 534 a 76 vías rectas; 4) construir patios, talleres y terminales de auto- buses, según lo determine el DDF; 5 ) crear centros de capacitación para los operadores, y 6 ) crear una mutualista que asegure tanto a los pasajeros como a terceros. "Racionalizar el transporte con mano firme", Revista Expansión, vol. n, núm. 305, diciembre 10, 1980, p. 17.

181 Cf. "Texto íntegro del documento leído por el prof. Carlos Hank Gon- zález" y "Conoce la Comisión Permanente el Plan Rector de Vialidad", Suple- mento Metrópoli, de El Dia, núms. 1463 y 1606, de 26 de septiembre de 1981 y 20 de febrero de 1982, p. 5 y 3, respectivamente.

182 El Servicio de Transportes Eléctricos del Distrito Federal es una empresa descentralizada de servicio público, dependiente del DDF. En los últimos años la red de trolebuses creció de 210 a 294 km, no así la de tranvías, que por nece- sidad del crecimiento urbano y de obras viales, disminuyó hasta quedar en sólo 43 km. de longitud. Durante muchos años los transportes eléctricos han tenido escasa expansión, pero en años recientes, su gran capacidad de transportación, seguridad y carácter no contaminante en emisiones y ruidos, ha implicado su resurgimiento, particularmente del trolebús. A mediados de 1981 la red de tro- lebuses opera en 16 mtas de las cuales 6 se encuentran ubicadas dentro de la red ortoconal de los ejes viales: 4 de oriente a poniente y 2 de norte a sur, líneas que se sirven con 513 unidades, incluyendo la reserva estimada en un 20%. El transporte diario de pasajeros es de alrededor de 700 mil personas. Todas dus líneas conectan con el Metro y con otros sistemas de transporte. Se tiene en inventario 858 trolebuses, de los cuales 200 son nuevos, fabricados en México por Mexicana de Autobuses, S. A., con la tecnología japonesa más avanzada en lo que se refiere al sistema eléctrico de tracción. Cuenta con instalaciones y servicios de mantenimiento y limpieza permanente, así como con programas con- tinuos de capacitación técnica y relaciones humanas para los operarios y per- sonal. Su tarifa es la más baja del mundo: sesenta centavos de peso mexicano y su financiamiento se realiza básicamente con un subsidio gubernamental. Está prevista la expansión y mayor importancia de este servicio, así como el de tran-

Para principios de 1982, las 76 rutas de autobuses urbanos y las 18 rutas de trolebuses y tranvías, sumadas a las líneas actuales del Metro, transportan diariamente a 17.5 millones de usuarios con respecto a una meta global de 18 millones para fines de ese año que se considera equi- valen al 100% de la demanda.ls3

El Plan de Transporte incluye, también, la operación de vehículos colectivos de capacidad intermedia (microbuses) en zonas de baja den- sidad; rutas escolares para cubrir necesidades de los centros educativos de nivel medio y superior, y rutas expreso, con un mínimo de paradas, para comunicar las principales zonas generadoras de viajes por autobús, que utilizarán inclusive las vías preferenciales.

Para garantizar la operación adecuada del sistema de transporte de superficie, se construirán talleres de mantenimiento de concepción mo- dular y ubicación óptima, para evitar desplazamientos excesivamente lar- gos y reducir los costos de operación y mantenimiento; se hará lo propio con respecto a oficinas administrativas y de servicios generales. Para lograr la superación del personal (operadores, despachadores, técnicos de mantenimiento, administrativo y de mandos interrnedias), se contem- plan acciones permanentes de capacitación.

Igualmente, se incluye un Programa de Comunicación Integral e In- fomnación al Usuario del Sistema de Transporte para mantenerlo a1 tanto de innovaciones y modificaciones en el mismo y orientarlo para el mejor aprovechamiento del servicio, incluyendo una línea telefónica abierta para dar información al público y recibir reportes y sugerencias.

También se considera el establecimiento de estaciones de transferencia multimodal para la mayor eficiencia, comodidad y rapidez del servicio, ubicadas en puntos estratégicos de interconexión con los diversos modos, las que contarán con casetas para el despachador, andenes y cobertizos para el público, área de maniobras para vehículos y expendio de boletos.

Está en proceso de implementación el boleto único multimodal para adecuar10 a lo6 sistemas de transferencias que integran el Metro, auto- buses, trolebuses, servicios alimentadones y rutas intradelegacionales que implicará, según se estima, una mayor economía para el usuario, fluidez y rapidez en el servicio, y atraer al usuario habitual de au~tomóvil particular a un concepto moderno e indispensable de transportación colectiva urbana.

vías que actualmente sólo tiene dos líneas prácticamente suburbanas sobre una red de 63 km en que dan servicio 50 tranvías, incluyendo la reserva tambián estimada en un 20%. Conferencia del director general de 'cServicio de Trans- portes Eléctricos en el Distrito Federal", en el Primer Congreso Internacional de Planeación de las Grandes Ciudades, México, D. F., 22-25 de junio de 1981.

183 "Conoce la Comisión Permanente el Plan Rector de Vialidad", op. cit.

El servicio de taxis será programado para coordinar sus acciones con los demás vehículos de transporte colectivo, regulando su crecimiento para no incrementar irracionalmente su número. Se instalarán bases libres de taxis en toda la ciudad.

Con la finalidad de aliviar la situación vial, la Secretaría de Comuni- caciones y Transportes, conjuntamente con d Departamento del Distrito Federal, han puesto en operación cuatro terminales periféricas de auto- buses foráneos, con el objetivo de que éstos no penetren a las zonas más congestionadas. De similar forma, los autobuses suburbanos están siendo limitados en sus recorridos, a efecto de concentrarlos en centros de intercambio modal constituidos generalmente por las terminales de Metro, que cuentan, además de la propia estación de este sistema, con paraderos para vehículos suburbanos y urbanos, taxis colectivos y esta- cionamiento para automóviles particulares.

Con similar fin se están adoptando medidas administraitvas y opera- tivas para evitar que los estacionamientos sobre las calles reduzcan la vialidad. Al presente, ya se han reahado avances importantes para re- cuperar superficie vial y destinarla a la circulación de los transportes coleativos; por ejemplo, en la Avenida Insurgentes, el Paseo de la Reforma, etcétera. La restricción y fijación de horarios para la circu- lación y maniobras de carga y descarga en la zona más conflictiva de la ciudad, así como la definicih de corredores para el acceso y sdida de los vehículos de este tipo al mercado "La Merced", son también ejemplo de este tipo de medidas.

4. Plan de estacionamientos

El Plan Rector incluye programas de estacionamientos, sin los cuales se anularía gran parte del esfuerzo realizado en obras viales y m la reestructuración del sistema de transporte. En atención a sus objetivos, una de las funciones principales que el plan-asigna a los estacionamien- tos, es la de articular el transporte individual con los medios colectivos. .4sí, según se estima, la construcción de estacionamientos de transbordo incidarán en que los automovilistas no viajen en sus vehículos hasta las zonas congestionadas. Estas instalaciones sc ubicarán en la periferia, en los puntos cercanos a las líneas de transporte de superficie y, en par- ticular, a las estaciones del Metro.

En términos generales, este plan recomienda la construcción de esta- cionamientos en las partes más conflictivas de la ciudad, con objeto de que los esfuerzos realizados para dotar a los transportes colectivos de una superficie vial que mejore el servicio no sea cancelada por los vehículos estacionados en la vía @blica, ni por el exceso de entradas

y salidas de unidades en los lotes que colindan con las arterias destina- das a la circulación de aquéllos.

Se trata de un problema muy difícil de enfrentar, ya que se estima que el estacionamiento en la vía pública reduce en más de 30% la vialidad y que cada año se suman a la circulación 150 mil automóviles más. Y lo anterior, en un cauce en que el automóvil particular per- manece estacionado un promedio de 20 horas al día, siendo el ~romedio de ocupación del área de estacionamientos fuera del domicilio o pensión nochirna de 9 a 11 horas. Es decir, que cada automóvil requiere, por lo menos, de dos lugares de estacionamiento.

De acuerdo con las tendencias actuales, en siete años el número de automóviles se habrá duplicado y se requerirá de una superficie de apro- ximadamente 15 mil hectáreas para su estacionamiento, o sea, alrede- dor d d 23% del área susceptible de desarrollo urbano; es decir, de la que se dispone para la expansión futura de la ciudad.ls4

Ante la imposibilidad física y económica de instalar tan grande nú- mero de estacionamientos se considera, por una parte, que las calles en las que no circularán los medios colectivos de transporte pueden destinarse d estacionamiento y a las maniobras de carga; por otra parte, se espera reducir la entrada o el tiempo de estacionamiento de los auto- móviles particulares en el área central de la ciudad, mediante el mejo- ramiento del transporte colectivo y otras medidas de desaliento, a la vez que re construyen nuevos estacionamientos en lugares estratégicos, de acuerdo con los objetivos del plan.

Para 1982 se requiere habilitar 60 mil cajones de estacionamiento como mínimo, para apoyar el adecuado funcionamiento del transporte w1ectivo. Sobre el particular, el Departamento del Distrito Federal, a través de mecanismos de coinversión con la iniciativa privada, ha pro- movido y construido ya 14 884 cajones y continúa negociaciones para construir los restantes en los próximos dos años.

5. Observaciones complementarias

La intensidad y modalidades del crecimiento físico y demográfico de la ZMCM han obligado, aunque tardíamente, a la concepción del estu- dio y enfrentamiento de los problemas de la vialidad y el transporte, corno parte de la planeación del sistema urbano en su conjunto.

Según se considera en la esfera oficial, la estrategia adoptada hace posible la congruencia de la política de desarrollo urbano y de incre-

El sistema de transporte de la ciudad de México, ponencia de la Vocalía Ejecutiva de COVITUR, op . cit.

mento demográfico, tanto del Distrito Federal como de los municipios conurbados del Estado de México, en un sentido de que si bien deberá incrementarse la oferta de servicios de transportación, de acuerdo con el de la demanda, la tasa de incremento anual del número de viajes será aceptable y re la t ivamente decreciente, en atención a que la forma de operación de los sistemas de transporte evitarán transbordas y viajes no necesarios y correspondencia de las zonas residenciales con el equi- pamiento y los servicios urbanos.

Con todo, según se estima, el índice de movilidad será creciente en atención al incremento demográfico inevitable y al hecho de que per- sistirá la complejidad de funciones comerciales, administrativas y de servicios propias de una gran metrópoli y de una ciudad capital. Así, el índice de movilidad de 1.45 viajes por persona en 1970, ha pasado a 1.83 en 1981 y se calcula en 2.28 viajes por persona para el año 2000.m

En el corto plazo, por otra parte, no es de esperar que se produzcan cambios drásticos en el uso da1 suelo, ni en las tendencias de creci- miento demográfico, de incremento del parque vehicular, del número de viajes/persona/día y d d número de vehículos, pero si cabe conside- rar como posible un cambio inducido en la distribución moda1 del trans- porte, a través de las mejorías en suficiencia y eficiencia de los servicios de traslados colectivos que, junto wn otras medidas, desalentará el uso excesivo del automóvil.

Por lo que ataííe a logros obtenidos, de 1979 a mediados de 1981, el Metro aumentó su participación en el total de viajes de 11.4% al 14.3%; los autobuses incrementaron su capacidad de transportación en 600 mil pasajeros diarios más y los trolebuses de 3.3% a 3.6%. En suma, los transportes colectivos, que representaban el 79% del total de viajes, ahora atienden algo más del 81% de ellos.lsG

De continuarse las obras viales, la expansión del Metro y el apoyo a los autobuses y trolebuses, según lo establece el Plan Rector, para 1982 los transportes colectivos llegarán a satisfacer al 84% de la de- manda total de viajes, en un contexto de mejoras y articulación de los sistemas, tanto de capacidad como de continuidad y regularidad del servicio.

Sin embargo, sin defecto de las mejoras que puedan lograrse en años próximos inmediatos, avanzar hacia la solución del problema requiere acciones enérgicas y continuadas en el tiempo en que se perfeccionen y combinen crecientemente las metas del Plan Reotor de Vialidad y Trans- porte, con las concernientes a la planeacióri urbana en su conjunto, en

las Plan Rector de Vialidad y Transporte. Guión para un audiovisual, op. cit. 188 Zbidem.

199

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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES FINALES

Como decíamos, las contradicciones del crecimiento urbano en el sub- desarrollo determinan que el desenvolvimiento de las ciudades vaya acompañado de graves carencias para la población que se expresan, en primer término, en la esfera de la producción. Así, a consecuencia de un desarrollo desigual y heterogéneo de la planta productiva y de la aplicación de patrones intensivos de capital en el sector moderno, el monto de empleo estable y bien pagado en la industria y en los servicios bási- cas es reducido con respecto al intenso crecimiento demográfico natu- ral y social, lo cual, a la vez que determina la existencia de grandes núcleos de subempleados, propicia en general una elevada explotación del trabajo.

Con todo, las contradicciones del desarrollo capitdista urbano no se hallan solamente dentro de la esfera de la producción, sino que aparecen en muchas otras facetas de la vida de la2 ciudades. Tal es el caso de las crecientes necesidades en servicios y equipamientos que implica la reproducción de la fuerza de trabajo en las ciudades y las limitacio- nes de recursos para hacer frente a los gastos que dlo significa.

Y en efecto, disponer de un abasto permanente de mano de obra apta físicamente para trabajar y con las características necesarias de calificación, sentido de responsabilidad y hábitos de disciplina para fun- ciones laborales propias de un sistema de producción complejo, supone una amplia gama de precondiciones. Como punto de partida, por ejem- plo, la ciudad debe de proporcionar a los trabajadores y a siis familias una serie de instalaciones básicas para su superviviencia: viviendas, ser- vicios públicos como salubridad, agua, electricidad y transporte, así

como tiendas, mercados, etcétera. Igualmente, como renglón fundanlen- tal para la preparación de la fuerza de trabajo, escuelas e instituciones de capacitación y adiestramiento, adicionalmente a otros aspectos que en conjunto determinan la calidad de los recursos humanos.

Sin embargo, la empresa privada rara vez está dispuesta a hacer aportaciones directas de esta índole para la reproducción de la fuerza de trabajo, a la vez que por su parte presiona al Estado para que le proporcione la infraestructura necesaria para mejorar su funcionamiento e incrementar sus propias utilidades, así como para que atienda proble- mas de salubridad para evitar epidemias, disfuncionalidad de vialjdad y tránsito, deficiencias de seguridad pública, etcétera.

Dado que las inversiones en ixifraestnictura social y física de las ciu- dades no son directamente redituables, en general, en el mundo capi- talista, la empresa privada Se muestra renuente aun a pagar los im- puestos requeridos para tales inversiones lo cual sucede, aunque con distintas modalidades, en todos los países independientemente de SU nivel de desarrollo. Por ejemplo, R. C. Hill expresó refiriéndose a las crisis fiscales urbanas en Estados Unidos: "La socialización cada vez mayor de los costos, aunada al hecho de que son las empresas privadas las que se siguen apropiando de las utilidades, crea una crisis fiscal: una brecha estructural', entre los egresos y los ingresos del estadoYy.ls7

En este sentido, el Estado se ve obligado a enfrentar las presiones contradictorias representadas, por un lado, por el sector empresarial privado que le exige que garantice la redituabilidad de las inversiones en la industria y en otras actividades económicas a través de infraes- tructura adecuada y bajos impuestos; y por d otro, se ve compelido a satisfacer, intentar o simular hacerlo, las exigencias de los residentes urbanos y en particular de las clases trabajadoras, en lo que atañe a inversiones no produotivas: viviendas, escuelas y otros equipamientos y servicios públicos.

Pero si estas contradicciones también están presentes en el capitalismo industrializado, obviamente adquieren matices más dramáticos en los países subdesarrollados donde el capital es relativamente escaso y es más difícil transferirlo e invertirlo en la infraestructura urbana, y en los que frecuentemente, como es el caso de México, se da un proteccionismo excesivo a la empresa privada de !o que se deriva, entre otras cosas, una menor captación fiscal. Correlativamente a que en éstos el intenso y des- ordenado crecimiento de 1a.s ciudades y la naturdeza misma de la pobla-

lR7 Bryan Roberts, Ciudades dc Campesi~tos, México, Siglo X X I Editores, Ira. edición en español, 1980, p. 17, cf. también pp. 14-18.

ción, en gran parte procedente de áreas rurales y que no logra incor- porarse al mercado formal de trabajo, plantea necesidades con una celeridad que desborda permanentemente cualquier esfuem para pro- porcionar un sistema urbano adecuado.

En el marco de estas contradicciones, como lo señaláramos al princi- pio, la presencia de un nutrido ejército de reserva o de superpoblación obrera relativa, debermina en nuestros países agudos fenómenos de ex- poliación urbana, misma que se manifiesta en la inexistencia o preca- riedad de las instalaciones básicas y servicios de consumo colectivo ur- bano socialmente necesarios, y que junto con la sobreexplotación en el ámbito de las relaciones de trabajo, se traducen en una gran dilapidación de los recursos humanos que no es tomada en cuenta debidamente, ya que los obreros desgastados pueden ser sustituidos fácilmente del vasto contingente disponible que se renueva continuamente por las corrientes migratorias hacia la ciudad.

Sobre el particular, según lo señalamos antes, a fines de los años setenta, alrededor de la mitad de la PEA de la ZPtlC;iM podía consi- derarse como subempleada por sus percepciones inferiores al salario mínimo y, en conjunto, cerca dcl 70% de los trabajadores tenían per- cepciones insuficientes o apenas mínimamente aceptables.

Como también lo advertimos, la ínfima capacidad adquisitiva de gran parte de los trabajadores y los fenómenos especulativos d d suelo se han traducido en que entre el 60% y el 70% de las familias carez- can de posibilidades para acceder al mercado formal de vivienda, lo cual ha devenido en la existencia de asentarnientos de muy baja calidad y de zonas de habitación precaria en situacionrs de irregulaiidad en la tenencia de la tierra y alto grado de hacinamiento.

Así, para 1978 existían 700 mil predios en condiciones de ocupación irregular que equivalían al 50% de la superficie del área urbana y donde se asentaban 4.5 millones de habitantes. Estos, que en numerosos casos se ubican en zonas accidentadas o impropias para el uso urbano y que aun ofrecen riesgos para la vida de sus habitantes, en lo común se caracterizan por la pobreza de las viviendas que son producto de la automnstrucción, por la frecuente falta de servicios de agua y drenaje dentro de ellas y por numerosas carencias en su entorno inmediato, como pavimentación, trazado adecuado de calles, espacios colectivos y áreas verdes. Fallas que por cierto, en unos u otros aspectos son extensiva3 a numerosas colonias populares. Y ello, en un marco general en que entre el 50 y el 60% de la poblaci6n de la metrópoli se halla en condi- ciones habitacionales insatisfactorias, sumlindose a los problemas seña- Ihdos el de nunierosos habitantes Iiacinados en viviendas de renta, vrciildades, edificios decadentes, cuartos de azotea y lotes baldíos, en un

cauce en que si el acceso al mercado formal de vivienda se reduce cada vez más, disminuyen las unidades de alquiler y el monto de éste crece aceleradamente.

De acuerdo con lo que también dijimos, a la par que las pésimas condiciones de habitacibri afectan la salud y el bienestar de los traba- jadores, la autoconstn~cción de vivienda, que dura generalmente largos periodos, alarga la jornada laboral de éstos, lo cual también sucede, por otra parte, con el tiempo excesivo que se ven obligados a invertir para ir y regresar de sus centros de empleo.

Respecto a esto último, la falta de transporte colectivo suficiente y eficiente constituye otra de las grandes fallas en las condiciones de re- producción de la fuerza de trabajo en las ciudades. En la ZMCM la precariedad en la prestación de este servicio básico, aunada a la mala relación empleo-vivienda, a-la inadecuada vialidad y a la proliferación del automóvil particular, implica que los trabajadores inviertan entre dos y cuatro horas para ir y regresar de sus empleos. Adicionalmente, la falta de correspondencia locacional de los equipamientos y servicios bá- sicos con respecto a la demanda, generan un número exagerado de nece- sidades de traslado. De este modo, en una dinámica en que el sistema urbano está organizado de tal forma que excluye de sus ventajas mate- riales a buena parte de la poblaciíln, las carencias mencionadas se tra- ducen en desgastes adicionales de la fuerza de trabajo, merma en su posibilidad de reponer energías y, por ende, en su productividad, a la vez que reducen su periodo de vida económicamente activa. Y en suma, constituyen una dilapidación de los recursos humanos.

La otra cara de la metrópoli, la que expresa el carácter de ésta como primer centro industrial, comercial y de servicios del país, y que asi- mismo refleja la extrema concentración de la riqueza que se da en su desenvolvimiento, está representada en las suntuosas zonas residenciales de 10s sectores de altos ingresos, en las que las mansiones ostentosas y condominios de lujo se hallan enmarcados en óptimas condiciones de infraestnictura urbana, situación que es extensiva a las zonas de comer- cio y de servicios de primera clase y al entorno de los grandes y costosos edificios destinados a oficinas y a alojar las instituciones bancarias y financieras y en suma, a todas aquellas áreas en las que se realizan los grandes negocios.

En lo general, la urbe ha crecido fuera de (todo ,esquema de racio- nalidad integrativa, lo que se demuestra, entre otros factores, por la carencia de una infraestructura básica que de unidad a los distintos subsistemas. El tejido del área urbana presenta una fisonomía extensa y discontinua que se ha producido absorbiendo suelos agrícolas, zonas de conservación ecológica, barrancas y cerros no aptos para usos iirba-

nos, mientras que el 18% de la superficie de ella corresponde a terrenos baldíos sin uso urbano definido que esperan una plusvalorización para ser utilizados, y mientras que existen otros más que podrían apmve- charse mejor induciendo un cambio de uso.

La falta de una planeación que regulara la acción privada y que diera congruencia a las obras públicas con respecto a metas determi- nadas para un adecuado desarrollo urbano, provocó un uso irracional del suelo en las diversas zonas que componen el territorio de la ZMCM. En ellas se mezclan las más diversas modalidades de áreas de habita- ción con áreas industriales, comerciales, de oficinas y servicios, marco en el cual se dan los contrastes a que acabamos de aludir y en eil que se advierte que la distribución del equipamiento urbano, y en particular aquél de carácter educacional, cultural, recreativo y comercial, guarda correspondencia con las áreas donde vive la población que percibe ma- yores ingresos, sin defecto de que en las más desfavorecidas haya, ade- más, deficiencias importantes en servicios básicos como limpieza pública y saneamiento, agua y drenaje dentro de las viviendas, etcétera.

Todos estos hechos, independientemente de que la peor parte toque a las clases populares de menores ingresos, hacen sumamente disfun- cional el desenvolvimiento de la metrópli en su conjunto. En 10 gene- ral, son múltiples las consecuencias negativas de la enonne concentra- ción económica y demográfica en la ZMCM y de la manera incontrolada en que se ha dado la incorporación del suelo al uso urbano. Parte muy importante de éstas, además de las ya mencionadas, son las de carácter ambiental entre las que cabe destacar, en primer término, la conta- minación.

Como lo indicáramos con respecto a la contaminación atmosférica, para mediados de 1981 las emisiones industriales estimadas alcanzaron las 966 mil toneladas de contaminantes. Y las emisiones de los vehículos automotores, que representan el 75% del problema de la contaminación atmosférica, fueron de 2 millones 900 mil toneladas. Problema este Último bajo el cual subyace el descuido en el desarrollo preferencial del trans- porte colectivo, la mala configuración de la estructura urbana que genera un crecimiento de viajes por encima del incremento demográfico, la inadecuada vialidad y la mentalidad individualista acicateada por la publicidad de las trasnacionales, que tiende a crear preferencias hacia el transporte privado por razones de status y prestigio social. Así, los automóviles han venido creciendo al 11 % anual y para años recientes representaban el 97% de aproximadamente dos millones de vehículos en circulacijn, absorbiendo únicamente algo más del 20% de los viajes, mientras que el grueso de las necesidades de traslado de la población era atendida por el 3% de dichos vehículos. En suma, aunado a los

demás factores señalados, derroche vial sin precedentes por parte d d transporte privado, congestionamiento y velocidades de entre 5 y 17 kilómetros por hora y, en consecuencia, considerable desperdicio de ener- géticos y alta contaminación, además de efectos negativos económicos y sociales que toda la ciudad padece, pero que afectan con especial agu- deza a los trabajadores y a la población mayoritaria que utiliza el trans- porte colectivo.

A grandes líneas, los problemas de contaminacijn ocurren en un contexto en que siendo muy grande el abastecimiento de insumos que requiere una metrópoli de la magnitud y características de la que con- sideramos, existe un mal procesamiento de éstos, así como una inade- cuada disposición de los desechos. Un ejemplo al respecto es la gene- ración de basura, la cual en el Distrito Federal alcanza una magnitud de 6 500 toneladas diarias, de las cuáles sólo el 75% es recolectado por el servicio de limpia y d resto queda disperso en tiraderos clandestinos, además de que la mayor parte del porcentaje que si es recogido, es depositado en tiraderos al cielo abierto, con los consiguientes efectos de contaminación del suelo y del agua. Fenómenos a los que se suma el fecalismo al aire libre que todavía tiene importancia en ciertas zonas de la urbe y el mal manejo y disposición de los desechos hospitalarios e industriales, etcétera, que tienen efectos contaminantes en aire, agua y suelo.

Asimismo, acorde con lo que decíamos sobre el peculiar crecimiento de la mancha urbana, la devoración de tierras agrícolas ha implicado problemas de deterioro del medio ambiente a la vez que mermas en la producción de alimentos en las inmediaciones de la ciudad, con la con- siguiente dependencia del abastecimiento externo y el correlativo enca- recimiento de los productos.

De similar manera, el avance de la urbanización ha conllevado pr* cesos de deforestación que han determinado que de algo rnás de 39 mil hectáreas de bosques, sólo el 14.2% constituya bosque conservado; que el 57.4% sea bosque perturbado, y que el resto haya sufrido alteraciones de muy difícil regeneración o haya desaparecido del todo.

Igualmente, el avance de la mancha de asfalto ha significado la pér- dida de la capacidad de infiltración del siielo por ella ocupado, mientras que la ZMCM carece de acuíferos suficientes para sus necesidades. En suma, todo ello se ha traducido en alteraciones del medio natural, en p4rdida o merma de las funciones naturales de diversas Areas, ya sea de recarga acuífera superficial o freática, de protección eólica y de equi- librio ecolúgico y climático. En un contexto en que las tolvaneras pro- cedentes del ex-lago de Texcoco se suman a las procedentes de las áreas erosionadas del oriente, sur y poniente del altiplano como un añadido

más a la contaminacibn atmosférica procedente de la industria y de los vehículos automotores.

En este estado de cosas, como lo plantea el PDUDF, la ciudad no puede seguir creciendo con el ritmo y modalidades con que lo ha hecho hasta ahora. A ello se oponen tanto motivos de carácter físico, como razones de índole social y económica.

Como limitantes naturales al crecimiento físico de la urbe cabe men- cionar la topografía irregular con pendientes de 20% o más que impiden o encarecen en extremo la dotaciún de infraestructura urbana, los suelos de alta capacidad agrícola que deben ser mantenidos en dicho uso, las áreas de protección ecológica y los parques nacionales que es indis- pensable conservar y la zonas propensas a desastres en las que es muy riesgosa la urbanización. Y como limifante que por su importancia cabe subrayar, la insuficiente capacidad hidrológica de la región.

En dicho contexto general, cabe subrayarlo, según la evaluación reali- zada en dicho Plan, para 1979 la reserva de suelos susceptible de desa- r

r

ollo urbano en el Distrito Federal era sólo de 124..02 km2, a los que deberá limitarse el crecimiento futuro de la mancha urbana del Dis- trito Federal.

Por otra parte, como es sabido, en la medida en que las ciudades aumentan de tamaño, los costos que implica proporcionar un sistema urbano aceptable se elevan considerablemente y en el marco de las contradicciones a que aludimos párrafos atrás, los problemas se agu- dizan y aumentan las presiones sociales para que el Estado les haga frente. Esto, como lo hacíamos notar, en virtud de que quienes más se benefician de la concentración productiva -las empresas privadas-, no contribuyen proporcionalmente al pago de los costos que genera la aglomeración, mismos que, además, provienen en una parte sustancial de su propio desempeño, por ejemplo, en el caso de la contaminación.

Como quiera que sea, entre las principales deseconomías generadas por el extraordinario crecimiento de la urbe que nos ocupa, figura el continuo incremento de la demanda de agua que dada la insuficiencia de! líquido en la región en que se ubica, a la vez que ha provocado el hundimiento de la ciudad por la sobreexp!otación de los acuíferos del subsuelo, ha causado perjuicios ecológicos y a la actividad agrícola de las zonas inmediatas de donde se ha obtenido el faltante. En el pre- sente año, dado el incesante aumento de las necesidades, empezará a traerse del río Cutzarnala como parte de un ambicioso proyecto por etapas que, incluyendo a los ríos Amacuzac y Tecolutla, contempla el abastecimiento de agua de la metropoli hasta el año 2000. Ello implicará traer el líquido de más de 200 kilómetros de distancia y hacerlo subir a 1 100 metros, dadas las diferencias entre la metrópoli y la zona pro-

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o)uaymuopunj ns ap sauo!3~puo3 EI ua sorqure:, so1 xod ~e~n:,!lnd ua X pepnp VI ap oiua!u1pax3 oa!sa3xa La lod epexauaá' epouo3asap E310

.saFJnleu sosJn3ax soxlo ap X ap e!xopej -?les u?!2eiop eun alsFa apuop soiund ua sepexqn sapepny:, sello ap oIIoxnsap Ia ua sope:,gde ua!q syu~ ueye2sa aluaurtr~das anb sol 'sa1eni3o sopaxd e sosad ap sauolI!ur 1!m 52 ap u?!sxaAu! eun yxmgyuá'!s o)un[uor, ns ua elqo a1 X sosad ap sauollrur 00s 1'" 6 ap 03~03 un 9zue31e 'epud -as -e1 ap o!~!u! ]a X 'o~3aXoxd aisa apua~duroz~ anb onsn3 se1 ap ede~a e.xaur!xd e? 'u?y8a.1 epaupualap ua epunqe osxn3a.x qsa opmn:, sosad ap sauolp 021 ap sa amaure:,!~~ anb oiso2 'opynbg 1ap o~q~ oxiaur eps3 xod socad ap sauolpur OOL 1 ap uo!slaAu! eun 93!3@p apmqn3 oy lap aaaexi e opmdura eq rxoye anb m% la 'oluozd 01 ~od SexopaaA

iniciativa de Presupuesto de Egresos para el DDF fija, en números redondos, 116 mil millones de pesos a ejercerse en 1982, con base a una estimación de ingresos ordinarios de 77 mil millones de pesos, de 31 mil millones de endeudamiento neto y de un pasivo flotante de 8 mil millones de pesos. La partida a ejercerse en transporte urbano, por cierto, alcanza la cifra de 50 mil 242 millones de pesos, y la destinada al pago de la deuda pública asciende a 42 mil 762 millones.lgl

Aunque como es sabido es un tema muy discutido el del tamaño ópti- mo de las ciudades y no es fácil determinar el punto de inflexión a partir del cual los beneficios y eficiencia de la aglomeración se tornan decrecientes hasta llegar a superarlos, parece evidente que la ZMCM no debe seguir creciendo. Sobre todo, a los ritmos y en las modalidades hasta ahora prevalecientes.

A ello se opone, por una parte, la limitación de los suelos susceptibles de desarrollo urbano, cuyo rebasamiento implicaría generar nuevas des- economías y agudizar las existentes, a la vez que provocaría daños eco- Zógicos y ambientales arnenazantes para la supervivencia de la ciudad.

Por otra parte, el crecimiento de la ZMCM significa, en el ámbito nacional, un obstáculo para el desarrollo integral o cuando menos un poco más equilibrado del país. La inversión por habitante en esta zona metropolitana sobrepasa más de diez veces la aplicada por los gobiernos de las entidades más atrasadas, en un contexto en que la expansión de su actividad económica es finaciada en parte por la provincia, pues atrae el capital formado en el interior del país. Sus crecientes necesida- des, asimismo, absorben grandes porciones de la inversión pública que en otras condiciones podrían aplicarse para un mejor desarrollo inter- urbano y regional. En esencia, su tasa de formación de capital así *forzada produce escasos beneficios para el rato del país y para su necesario proceso integral de industrialización, mientras que interna- mente su problemática se agrava.

En suma, frenar y regular el crecimiento de esta zona metropolitana y buscar una mejor distribución de los componentes de la estructura urbana, constituye actualmente una cuestión prioritaria, pero ello, t e niendo a la vista la aplicación de medidas para propiciar el acceso de la población a los beneficios de su desarrollo.

Sin embargo, los problemas considerados no constituyen elementos aislados que pueden abordarse separadamente, integran un complejo en interacción, es decir, una problemática que requiere para ser enfren-

191 El Día, suplemento Metrópoli, núrns. 1522 y 1524, de 26 y 28 de no- viembre, respectivamente, pp. 1 y 2 ; "Iniciativa de Ley de Ingresos de la Fede- ración 1982", El Mercado de Valores, NAFINSA, núm. 48, noviembre 30 de 1981, p. 1252.

tada de un sistema interrelacionado de propuestas y medidas resoluto- rias. Requieren, en consecuencia, de un sistema de planificación.

1. Algunas referencias genera1e.r

Por definición, planear siLgnifica fijar objetivos y metas, determinar estrategias y prioridades, así como asignar recursos, establecer respon- sabilidades de tiempos de ejecución y crear las condiciones necesarias para hacer posible la coordinación de los esfuerzos y evaluar los resul- tados obtenidos. Empero, aunque en general la planeación tiene por objeto racionalizar el proceso de expansión económica y mejorar las condiciones de vida, existen diversas modalidades de ella.

Como es sabido, la planeación se inició en las primeras décadas de este siglo con las experiencias de la URSS que, acorde a su estructura social, da lugar a la planificación imperativa propia del sistema socia- lista. Al presente, existen en los países del mundo socialista diversas variantes que no es del caso examinar aquí, pero como quiera que sea, en esta modalidad los planes asumen el papel de rectores de los más variados aspectos económicos para lograr una mejor asignación de los recursos y una más racional expansión productiva con fines a garantizar el más alto beneficio posible a la colectividad. Aunque en estas breves observaciones no nos ocupamos de la planeación socialista, cabe mencionar que ésta, que surge como categoría histórica con la propiedad social de los medios de producción, es la única que en aten- ción a la estructura social de ello derivada está en posibilidad de con- ducir efectivamente el proceso de desenvolvimiento hacia la satisfacción de las necesidades reales de los hombres y de la sociedad, dada la ausen- cia de interferencias de móviles de beneficio privado.

Por su parte, la planeación empieza a ser utilizada en el mundo capitalista después de la Segunda Guerra Mundial como un medio para la rápida recuperación de los países arrasados por este evento bélico y, en particular, para canalizar mejor la ayuda externa para tal efecto y para su adaptación a los cambios econón~icos de la posguerra. Con esto nace la modalidad de la planeacihn indicativa cuya función de origen, dada la estructura social del capitalismo, es más orientadora que rectora, apoyándose en el mercado y en los mecanismos de la economía competitiva para lograr sus fines y sujeta, por tanto, a los vaivenes de las leyes generales de producción y distribución de dicho sistema. Como quiera que sea, a los programas de reconstrucción de la pos- guerra siguieron planes más ambiciosos elaborados en el marco de la

prosperidad mundial existente hasta la primera mitad de los años se- senta. Durante varios años, la exitosa aplicación de las medidas correc- tivas derivadas del pensamiento keynesiano llevan a considerar que la inestabilidad de la posguerra y las viejas crisis económicas eran cosa del pasado. Las políticas económicas, centradas en el manejo de la demanda agregada, conferían un carácter ordenador al comportamiento de la producción que debería seguir las pautas señaladas en los progra- mas económicos. Así, el nianejo de la demanda agregada, principal- mente a través del gasto público y del nivel de impuestos, incidieron en tasas de crecimiento sostenidas del PIB, a la vez que las tasas de desempleo eran limitadas y que no se experimentaban aumentos con- siderables en los precios.

La prosperidad y la aceptable estabilidad económica de esos años constituyeron un marco propicio para este tipo de planeación con fines a asegurar el crecimiento económico y el equilibrio interno y externo y hacer algunas previsiones al futuro. Para el efecto se contaba con un marco teórico poskeynesiano que parecía cada vez más convincente: primero, modelos de formación de capital tipo Harrod-Domar; luego, modelos desagregados de insumo-producto; y posteriormente, modelos de programación econométricos y de consistencia de política económica compatibles entre medios y fines, así cana otros instrumentos comple- m e n t a r i o ~ . ~ ~ ~

Empero, esta situación duró poco y tras el periodo de bonanza de la primera mitad de los años sesenta, el problema bélico de Vietnam, la manifiesta inestabilidad internacional de pagos, la inflación asociada a la guerra en el Sudeste Asiático, los trastornas monetarios y más tar- de la crisis del petróleo, marcan el agotamiento de una vía estable de crecimiento.

La crisis mundial que se inicia a fines de los años sesenta y que con vaivenes y oscilaciones continúa hasta nuestros días, produce cambios de panorama que ponen en entredicho las pÓlíticas económicas seguidas hasta entonces en el capitalismo desarrollado. En una primera fase, al no ekistir ya un ambiente estable que diera soporte y fimeza a los pla- nes y que permitiese formularlos principalmente por el lado de la inver- sión pública, éstos tendieron a orientarse en buena parte a aminorar la inestabilidad o cuando menos la incertidumbre. En una segunda fase, dadas las problemáticas circunstancias imperantes en los años setenta, en que asimismo se hi70 patente la posibilidad de agotamiento de los recur-

192 Cf. Leopoldo Solís Manjarrez, "Perspectivas de la Planeación". (Versión corregida de ponencia presentada al Simposio Internacional de Planeación para el Desarrollo, Mbxico, D. F., 8-10 de septiembre de 1980) El Mercado de Valores, NAFINSA, núm. 43, octubre 27 de 1980, pp. 1046-1047.

sos naturales, se hace evidente la falta de perspectivas de una planeación de metas reducidas y de corto alcance temporal. Se presenta, así, la necesidad de considerar una mayor gama de variables bajo perspectivas inmediatas a la vez que, como reflejo de la escasez de materias primas, han empezado a proliferar los modelos de uso de recursos en plazos largos y muy largos, de tecnologías distintas y sustitutivas, de precios variables, para prever condiciones económicas futuras y buscar las opciones más deseables. En suma, la planeación se ha visto en la necesidad de ensanchar su cobertura de corto plazo y de extenderse en el largo plazo con un gra- do de especialización antes no intentado.lg3

En cuanto al mundo subdesarrollado, con referencia particular a Amé- rica Latina, la planeación se inicia en los años cincuenta a través de es- fuerzos muy incipientes erl el marco de la ALPRO. Sin embargo, y sin defecto de algunos avances posteriores en la materia, el carácter frag- mentario de estos esfuazos, su insuficiente con,pencia y alcance y su corte de tipo econornicist., rindieron, en d marco de dependencia que padecen nuestros países, muy pobres resultados cualitativos del desa- rrollo en lo económico y, sobre todo, en lo social. Con todo, hasta los años sesenta fue posible continuar el proceso de industrialización sustitu- tiva fortalecida en la década anterior y obtener tasas satisfactorias del crecimiento del PIB, y aunque el uso de bienes intensivos de capital frenó la expansión de fuentes de trabajo, cuando menos hubo incrementos de los salarios reales de los trabajadores organizados del sector moderno, a la vez que se realizaron avances importantes en la infraestructura y en la planta productiva, aunque fuese en el marco de un crecimiento muy desigual y dependiente. Como quiera que sea, en los años setenta se pone en evidencia el agotamiento de las posibilidades del modelo de desarrcullo antes adoptado y América Latina ve amenazados sus logros económicos por la situación mundial de inestabilidad cambiaria y de precios con es- tancamiento interno, por lo cual se ve enfrentada, asimismo, a la nece- sidad de replantear sus problemas internos y externos con base a nuevos instrumentos y orientaciones. Toda vez que al interior de los países de la región existen, correlativamente a graves distorsiones del aparato econó- mico, agudos problemas sociales derivados de modelos de formación de capital propiciadores de la concentración del ingreso y la riqueza que amenazan la estabilidad política y social.

En los momentos actuales la planeación es una necesidad insoslayable en prácticamente todos los países del mundo, no sólo por la necesidad de satisfacer los requerimientos internos de la población y mantener la esta- bilidad política, sino igualmente para hacer frente al desafío de raciona-

lg3 O@. cit., pp. 1047-1048, Cf. también, pp. 1049-1051.

lizar las relaciones económicas internacionales.lg4 Cuestión que se plan- tea en un marco de inestabilidad interna y externa que reclama el apo- vechamiento eficaz y sostenido de los recursos escasos y la reconsidera- ción de los estilos de desarrollo predominantes.

Ahora bien, con referencia únicamente a la planeación indicativa de las economías predominantemente de mercado, pueden distinguirse a l p - nas diferencias con respecto a los niveles de desarrollo de los distintos países. Por ejemplo, en las economías altamente industrializadas la pla- neación indicativa se orienta principalmente a lograr objetivos de estabili- zación y en general de regulación de la actividad económica, sin defecto de que al presente haya adquirido gran complejidad y que deba contem- plar algunos aspectos relativos a previsiones a largo plazo de insumos, tec- nología, etcétera. Por su parte, en los países si~bdesarrollados los objetivos son más complejos, pues sin defecto de esfuerzos para contener las tasas de inflación, de fijación de metas de expansión del producto nacional y del producto per capita, como en aquéllos, los planes de éstos deben incluir metas, objetivos y estrategias que coadpven a producir los cam- bios estructurales necesarios para una expansión económica más raci* nal e independiente. Y ello, teniendo a la vista como cuestión primordial ampliar los beneficios del crecimiento a la gran mayoría de los habitan- tes, aunque esto sea a costa de reducir en parte el crecimiento global, a la vez que se estimule la participación individual y colectiva de la pobla- ción en la responsabilidad social.

Podría así decirse, que al presente la planeación o programación en los países sudesarrollados requiere como un requisito imprescindible su- perar los enfoques puramente econonlicistas de antaño para enfatizar en ésta como un instrumento de transformación que amalgame los obje- tivos sociales y culturales con los económicos?95

Como quiera que sea, en este marco, en que dicho instrumento se re- moza y vuelve por sus reales, la planeación indicativa no cancela los mecanismo del sistema capitalista. En economías predominantemente de mercado, aun en los países subdesarrolladós donde los planes adoptan una forma más centralizada y deben proyectarse más ampliamente hacia las actividades productivas en su conjunto, la planeación indicativa sólo se propone, por una parte, indicar la dirección general de la política eco- nómica gubernamental en un determinado plazo, y paralelamente, señalar los problemas centrales del desenvolvimiento económico y formular una estrategia para abordarlos; y por la otra, dar la pauta de conducta deseable

194 "Relatoría del Simposio sobre Planeación" (Simposio Internacional de Planeación para el Desarrollo, México, D. F., 10 de septiembre de 1980), El Mercado de Valores, NAFINSA, núm. 37, septiembre 15 de 1980, p. 902.

195 LOC. cit., Cf. también, Leopoldo Solís Manjarrez, op. cit., p. 1049.

al sector privado, a los empresarios, a los trabajadores y a los consumido- res en general, mostrando el curso posible del desarrollo futuro d e la economía. Dicho con otras palabras, la economía continúa sometida a las leyes de la reproducción del capital y de la apropiación del beneficio por una clase social privilegiada y restringida, cuyas decisiones a través del mercado y los órganos del poder político son decisivas en la orientación del proceso de la reproducción y de la distribución, por lo cual, dadas las limitaciones que ello implica para la planeacibn indicativa, algunos estu- diosos prefieren considerarla como una mera programación económica sobre bases técnicas más elaboradas.

En este tenor de cosas, las espectativas de los países atrasados para tras- cender los problemas y distorsiones más agudos del subdesarrollo y los esfuerzos de planeación que puedan emprenderse al respecto, son con- dicionados por las decisionq políticas internas para instnunentarlos, por sus características socioeconómicas concretas y por su posición de depen- dencia estructural con respecto al capitalismo hegemónico. Por tal mo- tivo, sin considerar las perspectivas del cambio radical que no son tema de este estudio, estos esfuerzos y sus posibilidades de mayor o menor éxito aparecen ligados a los avances que: coordinadamente puedan realizar para la instauración de un nuevo orden económico internacional, en un con- texto en que la formulación de planes o programas de los países capita- listas industrializados podría llegar a constituir una vía para confrontarse con los del resto del mundo en condiciones de mayor equidad.

Ahora bien en este amplio ámbito México constituye, como tanto se ha repetido, un país que viene realizando, en los últimos años, esfuer- zos significativos para estructurar un sistema nacional de planeación. Para el efecto se ha iniciado un proceso de delimitación de metas y objetivos, de formulación de estrategias y de conjuntación de compromiso y tareas que está presente en el esfuerzo totalizador que significa el Plan Global de Desarrollo.

De acuerdo con nuestra esltructura política y jurídica y con nuestro sistema económico, la planeación se concibe bajo eil mandato y responsa- bilidad constitucional de la rectoría del Estado, pero apoyada en distin- tos mecanismos de obligación, coordinación, e inducción que obviamente, sin defecto de que ello registre matices propios de nuestra realidad, no contradice la esencia de la estructura social capitalista.

Así, la acción obligatoria se circunscribe al sector plMico federal, y se expresa a través de la programación de sus actividades. La coordina- cián se establece por la vía de convenios entre la Federación y los Estados, con fines a respetar la distribución de competencias determinadas por nuestro sistema federativo. Los mecanismos de inducción de comporta- mientos de los distintos sectores económicos y sociales se establecen me-

diante la utilización de un vasto instrumental de políticas de desarrollo de que dispone el Estado; y los de concertación, por su parte, a través de convenios libremente aceptados por el gobierno y particulares, en el sis- tema de economía mixta que nos es propio.lg6

Como lo anotáremos en el primer capítulo, los propósitos de desarrollo integral del país mediante la planeación se dan -en el sexenio lopezpor- tillista-, con base a una reforma social que comprendió tanto los aspectos económicos y administrativos, como los políticos y sociales, contando, corno palanca y apoyo para las transformaciones deseadas, con la nueva riqqeza petrolera. Para el efecto, según declaraciones, el gobierno de Lbpez Portillo evaluó tres opciones: una de crecimiento económico sin exportación petrolera, que hubiera impedido durante un largo tiempo combatir el subdesarrollo. Opción que significaba un todavía mayor endeudamiento externo y una aún más alta vulnerabilidad a la recesión internacional, crecimiento del PIB menor al observado, sacrificio de alrededor de un millón y medio de fuentes adicionales de trabajo en el sexenio y agudización del deterioro en la distribución del ingreso.

Una segunda opción, de crecimiento petrolizado, que hubiera implicado vender más petróleo a cambio de menor desarrollo y justicia social, cuyo impacto favorable en términos econ6micos sería efímero, mientras que sus efectos perniciosos serían duraderos. A la postre, el auge así logrado temporalmente redundaría en el futuro en un crecimiento más bajo del producto y del empleo. Correlativamente a que se estimularía el consu- mismo, se agravaría la inflación y se exigiría, además, el ensanchamiento constante de la plataforma petrolera.

La tercera opción, que fue la elegida, consistió en una estrategia global de desarrollo q w se sirviese del petróleo para sortear la crisis y que al mis- mo tiempo lo convirtiera en instrumento para lograr los cambios económi- cos y sociales que demanda el desenvolvimiento del país. Según se ha considerado, esta decisión habría de permitir aumentar simultáneamente la inversión y el consumo, lo que significa, w n otras palabras, que a la vez que se promueve la formación interna de capital, se tiene el suficien- te margen de maniobra para proporcionar a la población mínimos de bienestar en alimentación, salud, seguridad social y vivienda?D7

Empero, como lo señalábamos también en el capítulo inicial, la reac- tivación de la crisis mundial, aunada a los factores internos han dado un nuevo revés a la economía mexicana que venía creciendo de 1978 a 1981 a más del 8% anual, ello y la devaluación del peso de febrero de 1982,

196 "La Planeación en México", palabras del secretario de Programación y Presupuesto". El Mercado de Valores, NAFINSA, núm. 37, septiembre 15 de . - 1980,- p. 896.

197 'Relatoría del Simposio sobre Planeación", op. cit., pp. 903-904.

han vuelto a poner en evidencia que el ritmo y orientación del crecimiento de un país, sobre todo si pertenece al capitalismo del subdesarrollo, no depende sólo de sus propias decisiones, sino de la situación internacional. Sin defecto, como igualmente lo hiciéramos notar, de que se haya dado un paso importante en el ensancliamiento de la base productiva y de que el petróleo continúe siendo, aunque en menor grado por el momen- to, un soporte básico para sortear la actual situación y proveer al fu- turo desarrollo del país. Como quiera que sea, es de suponer que la po- litíca de austeridad y la disminución del ritmo de crecimiento económico que significan estos hechos afectarán de distinta manera, en la perspec- tiva inmediata, los planes en marcha.

Ahora bien, independientemente de lo anterior, y volviendo a la pers- pectiva general, cabe insistir en que si bien la planeación es una necesidad de nuestros tiempos para M6xico y prácticamente para todos los países, un plan, por bueno que sea, no es una panacea ni su cumplimiento queda garantizado por su mera promulgación. Al respecto, es indudable que en un país de economía mixta como el nuestro, de acuerdo con lo que se señalara en un comentario sobre la planificación mexicana:

"El Estado si debe tener una funci6n rectora en la economía. El Go- bierno si debe fijar rumbos a la marcha de la sociedad. L a Planeación si es necesaria para fijar metas y para limitar el carácter caótico del crecimiento. La Nación si debe combatir la inequidad en las oportu- nidades y en la d i s t r ibu~ión" .~~~

Pero no podemos menos que advertir que puesto que estos imperativos tienen que actuar dentro de las limitaciones impuestas por las realidades físicas, institucionales y socioeconómicas de nuestro país (además, desde luego, de las condicionantes externas), son muchos los obstáculos que se oponen a los logros de un desarrollo integral. Con relacihn a lo arriba in- dicado, si bien sóilo el sector público puede hacerse cargo de conducir una planificación integral de la economía para manejar la estrategia con fines de desarrollo social, su capacidad para hacerlo depende en una econó- mía mixta, entre otras cosas, de que disponga de recursos presupuestales sustanciales y de que tenga una participación importante en el proceso productivo. Y ello, en virtud de que en el marco de las libertades de acción que la Constitiición Política permite a los mexicanos, la planea- ción tiene que ser filndamentalmente indicativa e inducidora de los sec- tores productivos privados.

Como lo señala el economista Enrique Padilla Aragón, en un estado de cosas en que los monopolios y oligopolios controlan el mercado, es

'!'< "Reflexiones sobre el Plan Global de Desarrollo", Come~cio Exterior, Ban- c3 Nacional de Comercio Exterior, vol. 30, núm. 4, abril de 1980, p. 309.

muy difícil que el sector público pueda imponer la estrategia del desa- rrollo ni asignar el uso de los recursos a los fines que desea, si sólo con- tribuye con aproximadamente la tercera parte de la inversión total. Se gún lo advierte para años recientes, menos del 2% de las empresas fa- briles poseen alrededor del 70% del capital y dos grupos bancarios dis- ponen de más del 50% de los depósitos en cuenta corriente del país. Y, en general, del total de recursos monetarios disponibles cerca del 58% corresponde al sector privado y el sector público dispone sólo de algo más del 42%.lg9

La superioridad de recursos del sector privado obedece a que éstos se elevan rápidamente, ya que dependen de los precios que se incrementan constantemente, mientras que las del sector público dependen de los im- puestos. Y ello, en un marw en que las utilidades se consideran wmo cc~agradas"y y como "intocables" los impuestos directos y en que en virtud de las bajas captaciones fiscales, el Estado tiende a financiarse preferen- temente con recursos del exterior, con el consiguiente endeudamiento. En suma, el sector privado maneja casi dos veces y media más recursos fi- nancieros que el sector público y tiene más del doble de capacidad para fines de inversión, generar ingresos, crear empleos y determinar los pre- cios. De este modo, dado el endeudamiento externo, los recursos de que el sector públiw dispone para inversiones son menores que los que tiene que destinar al pago de amortización, intereses y gastos de la deuda pú- blica del gobierno federal y de sus organismos y empresas.200

La participación minoritaria del Estado en la economía mexicana no es nueva, sino resultado de una orientación tendiente a estimular la acu- mulación de capital a toda costa. El resultado de la economía mixta con predominio del capital privado ha sido un factor decisivo en la extrema concentración productiva y del ingreso, con el agravante de que el estí- mulo excesivo a aquél ha sido indiscriminado para las empresas naciona- les y para las extranjeras, muchas de éstas representantes de las podero- sas empresas trasnacionales.

Por tanto, si el Estado ha de asumir una-verdadera función rectora de la economía, es una cuestión fundamental que México estructure una economía mixta en la que aquél tenga predominancia, lo cual presupone, para el autor que seguimos en estas últimas líneas, que el sector público manejase el 66% de la inversión total y dispusiese de más recursos mo- netarios que las instituciones de crédito privadas.

En fin, sin otra pretensión que hacer un comentario muy general y somero a estos asuntos, que indudablemente requerirían de un análisis

*g9 Enrique Padilla Aragón, México: hacia el crecimiento con distribución del ingreso, México, Siglo XXI Editores, 198 1, pp. 126-127.

200 Op. cit., pp. 127-133.

por separado, puede sin embargo estimarse que en este desbalance de re- cursos, desfavorable para el sector público, resulta muy problemático para éste enfrentarse al poderoso sector privado local y extranjero para lograr una corrección a fondo de los problemas estructurales que el país padece. Y sobre todo, reorientar el proceso de desarrollo sobre bases de un au- mento sustancial de la independencia del exterior y de un incremento real- mente significativo del desarrollo social.

Por lo pronto, dentro del tenor de estos esquemáticos comentarios, cabe plantear como una cuestión clave para mejorar las perspectivas de la planeación, el establecimiento de una política fiscal progresiva y estimu- lante del desarrollo económico. Podría decirse, dramatizando un poco, que en la medida en que no se haga una reforma fiscal a fondo, no se pueden realizar tampoco reformas estructurales significativas en aras de un mayor bienestar colectivo. En nuestra realidad una reforma de este tipo se suele considerar como muy problemática, pero es indudable que de efectuarse el Estado contaría con el decisivo apoyo de las clases populares, del mo- vimiento obrero organizado y de todos los sectores progresistas del país.

Asimismo, cabe señalar que en un ámbito de economía mixta planear significa concertar mínimamente intereses divergentes y muchas veces en conflicto, para lo cual el Estado debe ser fuerte económicamente como antes lo señalábamos, pero asimismo debe contar con una amplia base de sustentación política para que los distintos sectores sociales asuman los ccrmpromisos y responsabilidades que la planeación indica. Las fallas en la eficiencia de la administraci6n pública, la falta de probidad y la corru- ción, - que alcanza niveles alarmantes en nuestro país-, minan la con- fianza general sobre las acciones gubernamentales y dificultan aún más la ardua tarea que lo anterior implica. Superar unas y otras limitaciones, e igualmente avanzar en el desarrollo de la autonomía del movimiento obrero para que haga valer sus intereses que se identifican con el desarro- llo integral del país, son cuestiones clave para el mayor éxito de la planeación en sus diversas vertientes, entre ellas las del desarrollo urbano y regional.

2 . Los problemas intraurbanos: un comentario final

En el contexto de los avances globales en la materia realizados por México, la formalización de un sistema nacional de planificación urbana en los últimos años constituye ". . .una respuesta institucional a la cre- ciente importancia de lo 'urbano' y de los 'problemas urbanos', lo cual ya había conducido, en mayo de 1976, a la promulgación de la Ley Ge- neral de Asentamientos Humanos." Así, por primera vez se ha realizado a nivel gubernamental en el país una problematización integral de lo urbano que incluye tanto los aspectos interurbanos y regionales (desarro-

110 territorial entre las ciudad@ y sus relaciones con el proceso de desa. rrollo regional), como los de carácter intraurbano (problemas de orde- nación del suelo al interior de las ciudades, contaminación, transporte y otros servicios públicos, etcétera) .201

Las necesidades de descentralización espacial del desarrollo se plantean, en general, tanto por razones de racionalización econóinica y valoriza- ción de los recursos, como por motivos de legitimidad política con respec- to a los gruesos sectores de la población que quedaron excluidos de los beneficios del crecimiento de las últimas décadas.

En este contexto, los problemas intraurbanos, a los que aquí nos refe- rimos en particular, cobran una especial relevancia. Por una parte, el crecimiento de las ciudades por encima de su capacidad de generar empleos suficientes va acompañado de una marginalidad social en aurnen- to que se convierte en fuente potencial de wnflictos que amenaza la estabilidad política. Por la otra, en particular en lo que se refiere a las grandes metrópolis, el crecimiento sin medida se traduce en un constante encarecin~iento de los costos de infraestructura y servicios colec- tivos que continuamente se ven rebasados por el rápido incremento po- blacional resultando, así, otro motivo de malestar que quebranta el con- senso social. Y en síntesis, las mcdalidades del urbanismo no planeado hacen inoperante la administración y la funcionalidad de la urbe en su conjunto itanto en lo sociapolítico, como en su papel en la acumulación de capital.

LA ZMCM es un ejemplo dramático del crecimiento urbano en el subdesarrollo no sólo en el ámbito nacional, sino con respecto a otros países atrasados, por lo cual no es extraño que el control y regulación de su desarrollo tenga un lugar prioritario en la planeación sobre la ma- teria.

Como veíamos en el capítulo N, el Plan de Desarrollo Urbano del Dis- trito Federal (PDUDF), al que nos referimos particularmente, se ubica en un contexto de políticas y objetivos a nivel nacional, regional y de zona de conurbación que inciden y condicionan directamente el desarrollo de esta entidad y de la ZMCM. O sea, que del éxito de $los depende direc- tamente reducir el ritmo de crecimiento demográfico y frenar el proceso de concentración económica en la metrópoli en wngriirncia con lo esta- blecido en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano.

Internamente, según también quedó asentado en el capítulo que ante- cede, el PDTJDF, con base en la situación y tendencias prevalecientes, realiza su propio pronóstico de continuar estas últimas y ofrece, asimismo, un escenario futuro alternativo a alcanzar mediante la p!aneación.

201 Luis Unikel y Allan Lavell, op . cit., pp. 257 y 285-287.

Esta imagen-objetivo o escenario deseado al futuro prevé, recordando resumidamenlte lo ya dicho, límites al crecimiento demográfico y fííco de la entidad y una estructuración básica de la ciudad en térnlinos de dos componentes genéricos: centros urbanos con un alto grada de auto- suficiencia económica y un adecuado sistema de trasporte, incluída la red vial y el sistema de trasporte que permita la fluidez de la intercomunica- ción. Y ello, en un marco de distribución más equilibrada de la pobla- ción y de los establecimientos industriales, de servicios y de abasto. Igual- mente contempla, correlativamente, la existencia de un ámbito no urba- no compuesto por áreas de amortiguamiento y de conscrvación, con fines a frenar la expansión de la ciudad hacia las zonas de producción agrícola y hacia las áreas de recarga acuífera y de equilibrio ecológico, como parte de objetivos generales para preservar, mejorar y aprovechar el medio ambiente en aras del mejoraxpiento de la calidad de la vida en la me- trópuli. En este contexto cabe destacar, como uno de sus objetivos gene ra la básicos: "propiciar condiciones favorables para el acceso de la población a los beneficios del desarrollo urbano en lo que toca a suelo urbano, vivienda, infraestructura, equipamiento y servicios públicos."

Por mucho que en diversos aspectos puedan ser perfectibles, es i nduds~ ble la deseabilidad de los objetivos y metas del PDUDF. Por ejemplo, los centros urbanos de alta autosuficiencia -integrados por subcentros urbanos y centros de barri-, implican construir viviendas cerca de las fuentes de ltrabajo y viceversa, así como ubicar los distintos servicios en correspondencia a su demanda. Cuestiones que junto con otras medidas de regulación significarían atenuar la segregación urbana o, cuando me- nos, impedir que siga creciendo. Esto, junto con una vialidad adecuada, con el desarrollo de zonas peatonales y con el establecimiento de un sis- tema de transporte que cuantitativa y cualitativamente pueda competir con el automóvil particular, equivaldría a la resolución de una parte sus- tancial de los problemas que aquejan al Distrito Federal, incluyendo el de la contaminación atmosférica originada en un 75% por el exceso de vehículos automotores en circulación y por el exagerado número de viajes que genera la mala configuración de la ciudad. A lo que coadyu- varía, asimismo, la prevista reubicación de los establecimientos industria- les y otras actividades productivas, en atención a la contaminación que generan.

Asimismo, es de innegable utilidad, como se considera, aumentar el tratamiento de basura y el de agua de desecho para reuso. Y consti- tuyen cuestiones de gran importancia tanto económica, como ecológica, las previsiones par2 la protección efectiva de las áreas remanentes de producción agrícola intensiva y de los bosques, barrancos y serranías, in- cluyendo tareas intensivas de reforestación al exterior e interior de la

ciudad. Contexto éste en el cual el punto menos objetable es el relativo a propiciar el acceso de la población a los beneficios del desarrollo urbano así concebido.

HabrA de constituir un gran avance contar con un plan legalizado de desarrollo urbano que marque claramente el desarrollo de la infraeatruc- tura, las zonas agrícolas y de protección ecológica, las áreas de futura expansión, las de servicios y otras actividades con respecto a las de ha- bitacihn, los lineamientos en materia de conservación del patrimonio his- tórico y del paisaje e imagen urbana, etcétera. Sobre todo, si como en el caso que consid~ermos existen, a su vez, planes parciales por delega- ciones que contemplan específicamente, en congruencia con el plan rec- tor general, los aspectos que les atarien y si, además, existen planes sobre aspectos concretos como vididad y transporte, agua, drenaje, etcétera. Empero, como ya lo mencionáramos, un plan no es una panacea, ni bas- ta su promulgación para su cumplimiento.

Aunque no quisiéramos ser pesimistas) no podemos menos que mencio- nar que si el PDUDF es difícil de realizar en sí, en abstracto, todavía lo es más en cuanto a lograr que la poblacihn mayoritaria resulte realmente beneficiada por el desarrollo urbano.

Desde luego, cabe recordar al respecto la contradicción existente entre la socialización de los costos de la urbe -incluyendo lo relativo a los que atañen a la reproducción de la fuerza de trabajo-, y la privatización de las ventajas que ella genera. Y como resultado de ello, los déficits presiipuestales del gobierno y su incapacidad para ofrecer los servicios y equipamientos colectivos necesarios, dado que se orienta principalmente a garantizar el inoremento de las utilidades de la empresa privada, a través dle bajos impuestos e infraestructura productiva. Contradicción que si obviamente actúa en todo el mundo capitalista, tiene consecuen- cias más agudas en el subdesarrollo.

Como quiera que sea, y sin la intención de profundizar en esta tenden- cia estructural que sólo se menciona como punto de referencia general, una de las cuestiones clave para la planeáción intraurbana es la posibi- lidad real del Estado para influir en la regulación y ordenación del suelo urbano. En efecto, de ello dependen las perspectivas de orientar el creci- miento de la ciudad y la distribución de sus actividades y comunicaciones asignando al suelo los usos que más convengan desde el punto de vista de las intereses generales, incluyendo el acceso a éste del mayor número posible de sus habitantes.

Al respecto, dentro del prop6sito de inducir o inhibir usos del suelo de acuerdo con los objetivos del PDUDF, su nivel estratégico considera tres tipos de control para establecer y desarrollar los usos preferentes o dominantes en las distintas zonas del Distrito Federal: el normativo, el pecuniario, y el temporal o sujeto a caducidad.

Asimismo, la estrategia contempla criterios dc fomento a través de la atribución del sector público para orientar y estimular la inversión privada a través de sus propias inversiones, canalizándolas de manera que impulsen el desarrollo y la consolidación de los centros y subcentros urbanos previstos y, en general, en apoyo a las características dcl desen- volvimiento citadino deseado. Las inversiones públicas rn vivienda y servicios deben ser utilizadas, así, de manera de apoyar los objetivos del del plan, a la par que se brinde incentivos al sector privado para que haga lo propio en materia habitacional y en la prestación de ciertos srr- vicios. Para fomentar la participación social y privada en la consecusií>n de la estrategia del plan, se considera una actuación en dos niveles: el económico para hacer más rentables las inversiones, y el administrativo en cuanto a la eficiencia de los trámites requeridos para los desarrollos de tipo social y privado. -

Como ya lo registráramos en el capitulo IV, para la consecusión de sus objetivos y metas el PDUDF considera un conjunto de instrumentos: los jurídicos, los de operación administrativa (administrativos, financieros, económicos y presupuestales) ; y los de participaci6n de la comunidad (sociales, políticos, de comunicación y de capacitación), etcétera.

Ahora bien, aunque al presente existen mayores bases jurídicas para respaldar las atribuciones del Estado en los aspectos que examinanios y, por ende, para recplar la propiedad privada con fines de beneficio so- cial, cabe detenerse un poco para reflexionar con respecto a la naturaleza del suelo urbano y sobre las interro~antes que plantea su apropiaciirn.

Como lo expresan los especialistas Julio García Col1 y Mario Schejetnan al referirse a estos temas, y resumiendo a nuestra manera sus conceptos:

1. LOS terrenos sobre los que se asienta una ciudad no han sido crea- dos por ningún hombre y, por ende, no tienen por que ser propiedad particular, desde luego que en una sociedad socialista, pero tampoco en una sociedad capitalista. En esta última, los hombres pueden ser propietarios de los bienes de capital o dc uso que han producido, pero no hay nin<qna razón econbmica que justifique la propiedad de la tierra. La única ley que permite identificar al propietario original es la ley del primer ocupante.

2. En segundo lugar, sr debe aceptar qiie la tierra urbana constituye solamente el asiento de las actividades humanas y que no produce nada por si misma. Por tanto, no debiera aumentar su valor. Sería justificable algún aumento cuando el propietario le añada al suelo el valor de ciertas adaptaciones )- quizá, cuando se trate de terrenos más favorables o con mayor accesibilidad al paisaje. Pero no se justifica económicaniente que todos los terreno5 aumenten el precio y mrnos aún que lo hagan a un ritmo mayor que el del salario. Así, el incre- mento del precio de los terrenos, tal como ocurre en nuestras ciuda- des, constituye un fenómeno puramente inflacionario que es reforzado

por las tasas absurdamente altas de interés fijadas por la banca cen- tral del país. Ante la dificultad de crear empresas que puedan operar con las tasas de interés prevalecientes y ante la inexistencia de una le- gislación que regule adecuadamente el precio de los terrenos, es fácil prever que gran parte de los recursos se orienten a la especulación de éstos en trasferencias que no añaden nada al desarrollo del país en lugar de destinarse a actividades productivas de impacto más di- námico en la enconomía, a la par que cada vez más se estrecha la po- sibilidad de que la población de menores ingresos acceda a su propie- dad.

Con todo, y haciendo nuestras las palabras de dichos autores, aun cuan- do en nuestro país ". . .se reconozca la propiedad privada, ésta debe ser funcional, instrumental para el bienestar colectivo. La libertad irrestricta que goza esta propiedad en México ha implicado un daño general que no se puede justificar aludiendo a ningún principio

Y en efecto, aún antes de la reformas constitucionales en que se sus- tenta la Ley General de Asentamientos Humanos, base del sistema nacio- nal de planificación urbana y de la promulgación de otras leyes e instru- mentos jurídicos de menor jerarquía que lo alimentan, la Constitución Política Mexicana contenía las determinaciones necesarias para estable- cer la soberanía de la nación sobre tierras y aguas y, sobre su derecho para trasmitir el dominio de ellas a particulares, así como para regular la propiedad privada en beneficio del interés público y del beneficio so- cial.

Empero, como se advierte en nuestras ciudades, la falta de compren- sión de los anteriores principios y la tibia o nula aplicación de las nor- mas constitucionales, han sido factores determinantes en la concentra- ción del sudo urbano en unas cuantas manos, en los fenómenos especu- lativos de éste y en la vasta secuela de problemas que todo ello ha con- llevado para el desarrollo urbano. Y esto, en un cauce en que las pingües utilidades que es posible obtener por este medio, se han traducido en un creciente poder econ6mico y político de quienes se dedican a dicho tipo de negocios.

Esto es particularmente notorio en el Distrito Federal y área metro- politana donde dicho sector es muy importante. Según datos del propio PDUDF en 1970 el 27.5% de las operaciones inmobiliarias se efectuaron en la metrópoli. En dicho año, el 42.6% de las empresas inmobiliarias es- taban concentradas en el Distrito Federal, y para 1975 el 64.4% se ha- llaba en el área metropolitana. El capital neto invertido al 31 de diciem- bre de 1970 fue de 5 669 565 000 pesos 4 8 . 2 % del total invertido en el país en el sector inmobiliario-, y contribuyb con el 4.3% del valor agregado censal bruto en el sector comercio.

202 Julio García Col1 y Mario Schjetnan, o$. cit., pp. 39-41.

El mercado inmobiliario es un rubro no productivo que capta gran- des volúmenes de capital en detrimento de su mejor aplicación para el desarrollo económico del país, paralelamente a que su contribución en el empleo es mínimo. Por ejemplo, las empresas inmobiliarias en el Distrito Federal sólo representaban el 1.6% de los establecimientos co- merciales censados, pero absorbieron el 14.2% del capital invertido. El monto total de las operaciones inmobiliarias representaron el 5.3% del PIB generado ese año. Empero, el personal ocupado en esta acti- vidad era apenas el 0.6% del total da1 sector comercio en la entidad y sólo alcanzó el 0.1% de participación en las remuneraciones totales.209

En este marco, como asimismo lo señala el propio diagnóstico del PDUDF, el mercado da1 suelo está controlado básicamente por el sector privado organizado. En el mercado organizado, la banca privada tiene una actuación muy impostante en las operaciones de compra-venta y cubre al mismo tiempo la función comercializadora, urbanizadora y fi- nanciera.

Como también se expresa, la participación mayoritaria del sector pri- vado le ha permitido operar en función de retener la oferta del suelo en espera de condiciones más favorables y fijar tanto los precios como la ubicación y cantidad de suelo ofrecida. De este modo, la expansión de la mancha urbana, los cambios de usos del suelo y las modalidades de la urbanización han estado determinadas por las leyes de ganancia que rigen en un mercado del sudo dominado por unas cuantas empresas y personas. En tal dinámica de cosas, la oferta del sector privado llega únicamente al 5.7% de la población, mientras que el sector público que trabaja en atención a criterios de interés social, debe atender apro- ximadamente el 78.4%, por lo cual se ve obligado a adquirir terrenos de alto precio y/o mal ubicados, mismos que en su mayor parte han sido comprados a agentes privados.

Esto ha determinado, por una parte, que las políticas estatales en la materia se vean condicionadas por los mecanismos del mercado y por los altos precios de la tierra, cuyo corolario es al encarecimiento de los desa.rrollos urbanos y su menor acceso a las mayorías. Y aral lela- mente, las compras del sector público a precios del mercado contri- buyen a la concentración de capital y al incremento del proceso infla- cionario.

Lo anterior ha incidido en otro fenómeno importante: el mercado ilegal de tierras y las invasiones. La incorporación ilegal al mercado de tierras de regímenes de propiedad no particular (ejidos y tierras comunales) ha provocado conflictos sociales y coadyuvado también a la

203 Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, op. cit., pp. 179-187 y 200-205.

especulación, dados los bajos precios de compra y los elevados márgenes de utilidad que reporta. Además, es este el marco en que se desarrollan los asentamientos irregulares a través de la proliferación de invasiones estimuladas por la espectativa de la regulanzaci¿n final del suelo.

Así, el sector público ha tendido a corregir la tenencia irregular del siielo en una dinámica que ha implicado otros hechos negativos que agravan la situación. Por una parte, en algunos casos se ha regularizado h tenencia del suelo en áreas no aptas para usos urbanos. Y por' la otra, las expropiaciones que el Estado ha realizado para este efecto y para otros fines de desarrollo urbano han implicado la reintegración de tierras ejidales y comunales al mercado, lo que si bien en una pri- mera fase ha llegado a beneficiar a pobladores de bajos ingresos, una vez efectuada la regularización y convertidos los predios en objeto de captación fiscal y dotación de servicios, se traducen en procesos de ex- pulsión de gran parte de ellos por incapacidad económica. En un contexto en que, además, los procedimientos de la invasión así institu- cionalizados han estimulado pingües negocios particulares en fraccio- namiento~ ilegales asociados a los fenómenos especulativos que crean serios c~mpromisos al gobierno, para proporcionar la infraestnictura y servicios que estos asentamientos demandan y en los cuales no se invo- lucran quienes de ellos obtienen tan abultadas ganancias.

De este modo, la misma acción pública ha contribuido a aumentar artificialmente los precios del suelo, ya sea por las compras a precios dal mercado o a través de sus expropiaciones, lo que en conjunto ha favorecido la concentración de capital y el proceso infiacionario de los precios de la tierra.

Cabe destacar, igualmente, que hasta fechas recientes las tierras que ha adquirido el Estado han tenido un fin específico e inmediato y, por ende, no han contribuido a formar un patrimonio píiblico. Dicho con otras palabras, no ha existido una política sostenida para contar con re- servas de tierras para obras y servicios públfcos y para habitación popu- lar.

Particularmente en lo que atañe a la vivienda de interés social, los agentes públicos destinados a proporcionarla se han visto obligados a adquirir terrenos a precios de mercado, lo que estrecha sus posibilidades de ampliar su cobertura hacia sectores de muy bajos ingresos. La tardía aparición de los fondos de vivienda -apenas en el año de 1972-, hubo de enfrentarse a la imprevisión antes señalada y las reservas de tierras de que disponen dejan que desear, pues en buena parte están integradas por suelos lejanos, inaccesibles y/o no aptos para desarrallo urbano, o se encuentran en zonas de altos precios que limitan la posibilidad de realizar proSrmas de interSs social.

En síntesis, este proceso en que la acción privada ha sido dejada actuar sin cortapisas, a el responsable de que la metrópoli ostente una densidad, una textura, una organización foca1 y una distribución espa- cial general inadecuada y opuesta al bienestar colectivo en que destaca la mala distribución de los equipamientos y servicios colectivos y el cierre del acceso al suelo y a la vivienda como producto para los grupos mayoritarios. Acceso este último que, por cierto, ha empezado a estre- charse ya no sólo para los estratos de bajos ingresos, sino también para alguno8 de los que integran los sectores medios y aún amenaza cerrarse del todo para ellos. Y todo esto, en un marco en que la acción pública no sólo no ha concurrido a frenar con firmeza dicha situación, sobre todo en fases en que hubiese sido relativamente fácil hacerlo y que tenía una gran proyección para el futuro desarrollo de la metrópoli, sino que con sus acciones ha Contribuido en no pocos casos a reforzarla.

Por más que políticamente se considera muy problemático, no puede dejar de mencionarse, como una manera de enfrentar este fenómeno y, en general el de la concentracibn de la riqueza en México y el de las bajas captaciones del Estado para fines redistributivos, la necesidad de esta- blecer, tn el marco de una reforma fiscal a fado, un impuesto sobre el ingreso persond y un impuesto patrimonial, respectivamente, tal como existen en numerosos países capitalistas, a la vez que vuelva a utilizarse el impuesto sobre herencias y legados. Ello, junto con otras medidas espe- cíficas, con la participación decisiva del Estado en el mercado de terrenos y en la industria de la construcción y con la implantación de una ley inquilinaria que regulara en forma quitativa el monto de las rentas y que determinara el derecho de los inquilinos a optar por la propiedad de la vivienda desp~iés de diez años de rentas pagadas, permitiría consi- derar como posible un desarrollo urbano más racional orientado al bene- ficio popular.

A este respecto, si bien el problema del suelo es un factor central para un desarrollo urbano menos irracional, no es el único aspecto a conside- rar en materia de bienestar. Sin defecto de la exigencia de acciones en&- gicas para corregir las tendencias señaladas y para avanzar en la dota- ción de vivienda y dc equipamiento y servicios colectivos y en su mejor distribución, otra cuestión fundamental es la elevación de los niveles de vida de la población, lo cual a su vez depende de la capacidad de la economía para generar empleos y, en general, del ritmo y orientación del proceso productivo y distributivo no &lo en d Distrito Federal, sino en todo el país.

Avanzar hacia la humanización de la ciudad implica múltiples requi- sitos. Presupone seguridad píiblica, probidad y eficiencia en la adminis- tracibn de la ciudad, posibilidades de interacción social y de participa-

ción politica de toda la población, así como en los planes que afectan su barrio y su ciudad. Igualmente, requiere que los sentidos sensoriales de los habitantes urbanos no se vean ofendidos por la fealdad de la ciu- dad, por su inarmonía arquitectónica y por el deterioro de edificios y calles, así como por la suciedad y el descuido de parques, jardines y vías de circulación o por el exceso de ruidos, humo y malos olores. Implica, asimismo, que las necesidades de piivacidad y aislamiento temporal de las personas no se vean impedidas por las condiciones de hacinamiento de viviendas y vecindades y que el excesivo congeutionarniento de los trans- portes y vías de circulación no violen su sentido de territorialidad, fac- tores que en conjunto provocan manifestaciones patológicas de agresión, miedo y neurosis colectiva, que junto con las tensiones de la lucha por la vida y de la desmedida competencia por los servicios urbanos, se tra- ducen en comportamientos negativos generalizados, aumento de los actos delictivos y deterioro de la calidad de la vida.

Una cuestión de gran importancia en este contexto es la confianza de la población con respecto al cumplimiento generalizado de leyes y otras medidas gubernamentales. Hasta ahora el burocratis~no, d autoritarismo y la corrupción, han implicado que las leyes y reglamentaciones públicas sean frecuentemente violadas, que los sobornos y privilegios, el enrique- cimiento ilegítimo de malos funcionarios y empresarios y otros tipos de habitantes urbanos menudeen en la vida de la metrópoli como tambih ocurre, por cierto, en el resto del país. Hechos de rsta naturaleza han te- nido un pésimo efecto en los comportamientos de la pchlación con res- pecto al cumplimiento de las leyes y a la adopción de responsabilida- des hacia la ciudad y constituyen una f ~ ~ e n t e no deleznable de malestar social.

Sobre ea particular, r-1 PDUDF habrá de enfrentar un gran obstáculo en cuanto a la participación ciudadana en la planeación, misma que hasta ahora ha sido conducida principalmente de arriba hacia abajo en un marco en el cual la iniciativa de los habitantes es pobre tanto por falta de canales de expresión, como porque la confianza en las autoridades se halla muy quebrantada por las razones antes señaladas, a lo que se suma la falta de cultura urbana tanto de los pobladores rurales inmigrantcs no adaptados a la vida citadina, como la de los sectores medios mier- gentes y de los grupos de altos ingresos que actúan con un feroz individua- lismo exacerbado por la competencia que implica la vida en una gigan- tesca y desorganizada ciudad. Así, el desmedido afán de lucro de al-- nos, el escepticismo y la pasividad de la mayoría y la incomprensión de muchos otros más sobre la problemática de la ciudad y sobre lo que irn- plica la convivencia en ella, constituye una de las grandes limitaciones para la planeación al interior del Distrito Federal, dados los numerosos

aspectos de ella que dependen de la colaboración directa o indirecta de la población y que asimismo podrían verse muy enriquecidos con las iniciativas y la creatividad de los habitantes.

En fin, el PDUDF habrá de enfrentarse a numerosos problemas estruc- turales y superestructurales a los que sólo nos hemos asomado somera- mente a lo largo de esta obra, en un contexto en que los aspectos loca- les y nacionales se interpenetran e interactúan entre sí como resultado de un estilo de desarrollo asociado al exterior en el marco de la depen- dencia.

Volviendo al tema medular del uso y de la propiedad del suelo urbano, vale la pena, para terminar, recordar algunas de las determinaciones cla- ve que al respecto contiene el Artículo 27 de la Constitución Política vi- gente, cuya proyección y capacidad expansiva, por sí misma se explica:

"La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originalmente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de trasmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

"Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad públi- ca y mediante indemnización.

"La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propie- dad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distri- bución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lo- p a r el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condi- ciones de vida de la población rural y urbana. En consecuenia, se dicta- rán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y re- gular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. . . "

Y más adelante seííala en su fracción VI, entre otras cosas:

". . .Los Estados y el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.

"Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectvas juris- dicciones, determinarán los caso6 en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. E1 precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada se ba- sará en la cantidad que como valm fiscal de ella fi'qre en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simpIemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor

o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejo- ras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio peri- cial y a la resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se tra- te de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas. . ."

Por su parte, la Ley General de Asentarnientos Humanos, recogiendo la esencia de estos preceptos establece la necesidad de regular el mercado de los terrenos, evitando su especulación y la de los inmuebles destinados a la habitación popular, así como procurar que todos los habitantes del país puedan contar con una habitación digna (Artículo 2, fracción XI y X I I ) . Igualmente señala en su artículo 38: "El derecho de propiedad, el de posesión o cualquier otro derecho derivado de la tenencia de predios urbanos, serán ejercidos de conformidad con las limitaciones y modalida- des previstas en la presente Ley y de acuerdo con los correspondientes Decretos de provisiones, usos, reservas y destinos de tierra, aguas y bos- ques que expiden las autoridades competentes." Según también se deter- mina, las limitaciones previstas en el articulo 38, sólo podrán establecerse por razones de interés público, beneficio colectivo y de utilidad pública (Artículo 40). Y de acuerdo con el Artículo 41 : "Son causas de utilidad pública, el cumplimiento y la ejecución de:

"1. Los planes de desarrollo urbano por parte de los gobiernos fe- derales, locales y municipales.

"11. Los Decretos de las provisiones para la fundación de centros de población.

"111. Los Decretos de ampliación de las áreas urbanas y sus zonas de reserva territorial; y

"IV. Los Decretos de destinos y usos tendientes al mejoramiento y conservación de centros de población."

Queda abierta la interrogante sobre la forma en que estas disposiciones y leyes e instrumentos derivados, incidirán en lo que constituyen las dos vertientes bzsicas del tema que tocamos: la planeación para orientar con mayor eficiencia y equidad el desarrollo urbano y regional, y parale- lamente, la regulación de la posesión, precios y usos del suelo al interior de las ciudades de modo que las plusvalías generadas por la urbe en su conjunto sean aprovechadas por ésta misma para fines dr utilidad pú- blica y beneficio social y no por unos cuantos.

Ello, sin embargo, depende, como en general el mayor o menor éxito de la planeación con fines de desarrollo integral, de las fuerzas sociales inter- nas y externas en juego y con respecto a las primeras, de la participación de la poblaciGn mayoritaria en estas cuestiones, particularmente de la clase obrera. Toca a esta última, en la medida en que avance en su auto-

nomía, presionar por una mayor probidad y eficiencia en la administra- ción pública y por un cambio en el estilo de desarrollo, orientándolo hacia su mayor identificación w n los intereses nacionales y con el bie- nestar colectivo.

f NDICE

Introducción . . . . . . . . . . .

Capítulo 1 . LA ZONA METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE MÉXICO: EVOLUCION Y SITUACION AC- TUAL . . . . . . . . . . . . . 21

1 . Urbanización y crecimiento económico . . . . . . . 21

11 . Acerca de la zona metropolitana de la ciudad de México . . 33

1 . Dinámica de crecimi. ento . . . . . . . . . . 34 2 . La concentración económica en el marco general del país . 37 .

. . . 3 . Acerca de los problemas intraurbanos de la ZMCM 43

1 . Empleo e ingresos por trabajo . . . . . . . . 45 2 . La configuración de la metrópoli . H 3 . Metabolismo urbano y medio arnbieke . . . 61

. . . . . . . . . . . a) Agua y drenaje 62

. . . . . . . . . . . b ) Desechos sólidos 67 c) Contaminación atmosférica . . . 68

. . . . . . . . d ) Otras alteraciones al medio 73 . . . . . e) Imagen urbana y patrimonio cultural 75

Capítulo 11 . ACERCA DEL TRAN. SPORTE URBANO . 81

1 . Transporte. vivienda y calidad de la vida: algunas referencias conceptuales . . . . . . . . . . . . . 81

11 . Vialidadytransporte en el Distrito Federal . . . . . . 90

. . . . . . . . . . 1 . Consideraciones generales 90 . . . . . . . . 2 . Origen y evolución del problema 93

. . . . . 3 El diagnóstico de vialidad y transporte en 1979 100

. . . . . . . . . . . . . A . Los vehíciilos 100 . . . . . . B . La vialidad y otros soportes materiales 104

. . . . . . . . . . . . . C . Los usuarios 106 D . Una apreciacihn de conjunto del transporte colectivo . . 110

. . . 1) Cobertura. movilidad. velocidad y demanda 11 1 2 ) Instituciones prestadoras del servicio y otros agentes

. . . . . . . . . . . . participantes 112

. . . . . . 4 . Acerca de las consecuencias del problema 114

. . . . . . . . . . a) El congestionamiento 114 b) Velocidad. horas/hombre/día. pérdidas y otros efectos

. . . . . . . . . . . . . . negativos 115

Capítulo 111 . ACERCA DEI, PROBLEMA DE LA VIVIENDA EN EI. DISTRITO FEDERAL . 119

. . . . . . . . . . . . 1 . Observaciones generales 119 . . . . . . . . . 2 . Algunos antecedentes del problema 123

. . . . . . . . . . . . 3 . La panorámica reciente 130

. . . A . La situación existente en 1970. según datos censales 130 B . Vivienda pomovida por el sector público en los años setenta 132

. . . . . . C . Vivienda promovida por el sector privado 137

. . . . . . . . . a) Rasgos de financiamiento 137 . . . . . b ) Características de la vivienda comercial 139

D . Vivienda promovida por el sector social . 145

4 . Planes y programas de vivienda . . . . . . . . 147

SEGUNDA PARTE

Capítulo IV . PERSPECTIVAS FUTURAS Y PLANEACIdN . 157

. . . . . . . . . . . 1 . Un pronóstico desalentador 157 . . . . 2 . La Planeación urbana: una necesidad insoslayable 160

. . . . . . . . . . . . . 1 Ambito Nacional 164

. . . . . . A) PlanNacionaldeDesarr~lloUrbano 165 B) La política demográfica regional del Consejo Nacional

. . . . . . . . . . . . de Población 165 . . . . . C) Plan Nacional de Desarrollo Industrial 166

D) Programa Nacional de Desconcentración Territorial de . . . . . . . . . la Administración Pública 166

11 . Ambito de la Región Central . . . . . . . . . 166 111 . h b i t o de la Zona de Conurbación del Centro del País . . 167

3 . Algunos rasgos internos del Plan de Desarrollo Urbano del Dis- trito Federal (PDUDF) . . . . . . . . 172

1 . Objetivos y políticas generales . . . . . . . . . 172 11 . Nivel estratégico . . . . . . . . . . . . . 174

. . . . . . . . . . . . 1 . Ambito urbano 174 . . . . . . . . . . . 2 . h b i t o no urbano 177

. . . . . . . 3 . Etapas de desarrollo del PDUDF 180

111 . Nivel de corresponsabilidad sectorial . Programas y siibpro- . . . . . . . . . . . . . . . grama 185

. . . . . . . . . . . . IV . Nivel instrumental 187

. . . . . . . . . 4 . Plan rector de vialidad y transporte 189

. . . . . . . . . . . 1 . Plan Maestro del Metro 189 . . . . . . . . . . . . . 2 . Plan de Vialidad 191

3 . Plan de Transporte de Superficie . 194 4 . Plan de Estacionamientos . . . . . 197 5 . Observaciones complementarias . . . . . 198

Capítulo V . COMENTARIOS Y OBSERVACIONES FINALES 201

1 . Una reconsideración de conjunto a grandes rasgos . . . . 201 2 . La planeación y sus perspectivas . . . . . 210

. . . . . . . . . 1 . Algunas referencias generales 210 2 . Los problemas intraurbanos: un comentario final . 218

El Distrito Federal: Algunos problemas y su planeación, editado por la Dirección General de Publicaciones, se terminó de imprimir en Gráficos ErS, el 13 de agosto de 1983. Su composición se hizo en tipos 10: 12, 10: 10 y 8:9 puntos Baskerville. La rclicióil consta de 2 000 ejemplares.