el control parlamentario

8/10/2019 El Control Parlamentario

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Lucero Ramrez Len

l control parlamentario

y el rediseo

de las polticas pblicas


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Presidente de la Cmara de DiputadosDip. Ricardo Anaya Corts

JUNTA DE COORDINACIN POLTICA

PresidenteDip. Silvano Aureoles Conejo

Integrantes

Dip. Manlio Fabio Beltrones RiveraDip. Luis Alberto Villarreal Garca

Dip. Arturo Escobar y VegaDip. Alberto Anaya GutirrezDip. Ricardo Monreal vila

Dip. Mara Sanjuana Cerda Franco

Secretario GeneralMtro. Mauricio Farah Gebara

Secretario de Servicios Parlamentarios

Lic. Juan Carlos Delgadillo Salas


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EL CONTROL PARLAMENTARIOY EL REDISEO DE LAS POLTICA PBLICAS


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COMIT DEL CESOPMESA DIRECTIVA

Presidente

Dip. Sebastin Alfonso de la Rosa Pelez

SecretariosDip. Ana Isabel Allende Cano

Dip. Mara Teresa Jimnez EsquivelDip. Carol Antonio Altamirano

IntegrantesDip. Lilia Aguilar Gil

Dip. Sue Ellen Bernal BolnikDip. Cristina Olvera Barrios

Dip. Rosa Elba Prez HernndezDip. Laura Guadalupe Vargas VargasDip. Martn Alonso Heredia LizrragaFrancisco Alfonso Durazo Montao

CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES

Y DE OPININ PBLICA

Director GeneralDr. Rafael Arstegui Ruiz


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El control parlamentarioy el rediseo de las polticas pblicas

Lucero Ramrez Lon


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El control parlamentario y el rediseo de las polticas pblicas

Primera edicin: noviembre de 2013

D.R. Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

Cmara de Diputados / LXII Legislatura

Av. Congreso de la Unin 66

Edificio I, Primer Piso

Col. El Parque

Mxico, D.F.

Tel. 5036-0000 ext. 55237

[email protected]

http://diputados.gob.mx/cesop

ISBN: 978-607-7919-59-9

Imagen de portada: Itzio,de Antar Arstegui

Ernesto Cavero Prez

Diseo de portada

Jos Olalde Montes de Oca

Formacin

Claudia Ayala Snchez

Correccin de estilo

Alejandro Lpez Morcillo

Cuidado de la edicin

Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra incluido el diseo tipogrfico y de

portada, sea cual fuere el medio, electrnico o mecnico, sin el consentimiento por escritode los editores.

Impreso en Mxico / Printed in Mexico


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ndice

Presentacin 11

Introduccin 19

Captulo I. Acercamiento terico al fenmeno de control

parlamentariocomo instancia de codireccin del gobierno

Introduccin 31

El control parlamentario 33

Los modelos de control parlamentario 37

El modelo jurdicoprocedimental del control parlamentario 38

El modelo sustantivo-administrativo 41

El control parlamentario como instancia de codireccin

del gobierno: funciones e instrumentos 46Las comisiones legislativas 54

El control parlamentario en Estados Unidos:

de la negligencia a la hegemona 56

El cogobierno alemn 60

El control parlamentario en las democracias latinoamericanas 63

La crisis del Parlamento complica el control parlamentario? 64

El modelo predominante de control parlamentario

en Amrica Latina 68El control parlamentario un derecho de la oposicin? 71

Comentarios al captulo 74


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8 EL CONTROL PARLAMENTARIO Y EL REDISEO DE LAS POLTICAS PBLICAS

Captulo II. Profesionalizacin de las carreras legislativas:

hacia la especializacin en temas concretos

de polticas pblicas

Introduccin 77

La profesionalizacin de la poltica en los congresos 80

El Bundestagy los polticos profesionales 83

El conocimiento especializado de las polticas pblicas 86

El proceso de especializacin legislativa 91

La especializacin legislativa en el Congreso de Estados Unidos 93

La especializacin legislativa en Amrica Latina.

El caso de Mxico 97

De la profesionalizacin de la poltica

a la especializacin legislativa 102

Acercamiento terico al concepto de especializacin legislativa 105

Las comisiones como principio de especializacin legislativa 108

Legisladores generalistas y especializados: anlisis de un cambio 110

Captulo III. Polticas pblicas como eje articulador

del control parlamentario y la especializacin legislativa

Introduccin 113

El concepto de polticas pblicas 118

El proceso de polticas pblicas 120

Formacin de la agenda 122

Decisin de polticas 124

Puesta en prctica (implementacin) 126Evaluacin de polticas pblicas 130


Captulo IV. Algunas consideraciones metodolgicas

Introduccin 137

Informalidad e investigacin emprica 140

Por qu algunos congresos latinoamericanos son influyentes

en la codireccin del gobierno y otros no han

desarrollado este tipo de influencia? 142


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9NDICE

Los casos 144

El anlisis comparativo 146

Captulo V. Chile: paradojas de las instituciones informales

Introduccin 153

El principio de separacin de poderes 158

La profesionalizacin de las carreras legislativas 163

Reeleccin indefinida 167

De cmo las comisiones propician la especializacin 169

Las polticas pblicas en Chile 170

Canales informales 172

Redes para las polticas pblicas 177


Captulo VI. La carrera legislativa en Mxico

Introduccin 181

Lo difuso del control parlamentario mexicano 184

El principio de separacin de poderes y el transfondo

del control parlamentario mexicano 187

La profesionalizacin de las carreras legislativas 189

El mito de la no reeleccin 197

Reeleccin a la mexicana 200

Las comisiones y el principio de especializacin 202

Las polticas pblicas en Mxico 208

Consideraciones finales 211

Bibliografa 219

Anexo. Carreras legislativas en Mxico

sin el principio de reeleccin 245

Siglas y acrnimos de partidos polticos 251


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La ptina de la historia le viene bien a este texto especializado en elaqu y ahora del Congreso mexicano. Hace 200 aos, en mayo de 1813mientras sitiaba Acapulco, el general Jos Mara Morelos y Pavnconvoc a un congreso nacional de representantes provinciales porcierto, como respuesta a las iniciativas de Ignacio Lpez Rayn. Le pi-di que reuniera en Chilpancingo a los miembros de su Consejo, dondeseran reelegidos o depuestos. Dirigi un decreto a las provincias con-

vocndolas para el 8 de septiembre. El propsito? Elegir al nuevo Con-greso. Llegado el momento, redact el texto fundamental, Sentimientosde la Nacin,que sirvi como base para las deliberaciones de los ahreunidos; letras que, al paso ya de dos siglos, no han perdido vigencia.

Del artculo 12 de los Sentimientos de la Nacin se desprende lamuy legtima aspiracin a una vida republicana para este pas. Desdesu simiente, el Primer Congreso de Anhuac primera asamblea legis-lativa con la que cont nuestro pas buscaba instituir una forma de

gobierno representativa para la nacin que en ese momento luchabapor consagrar su independencia.

Que como la buena ley es superior a todo hombre, las que dicte

nuestro Congreso deben ser tales que obliguen a constancia

y patriotismo, moderen la opulencia y la indigencia, y de tal suerte

se aumente el jornal del pobre que mejore sus costumbres,

alejando la ignorancia, la rapia y el hurto.

Artculo 12,Sentimientos de la Nacin

Presentacin

Rafael Arstegui Ruiz*

* Director General del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (CESOP).


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La construccin de ese Congreso pretenda dotar al pas de buenasleyes, concebidas por legisladores probos, con autoridad moral, y ade-ms, convertir en realidad la divisin de poderes para servir de contra-

peso, pero sobre todo, como control del desempeo de la actuacindel Ejecutivo y, por tanto, vigilante de la vida republicana de la nacin.El libro que tenemos entre las manos es, ante todo, una provocacin

que tiende la doctora Lucero Ramrez Len para pensar al Congresomexicano de otra manera. Porque para poder ejercer el control legisla-tivo primero hay que conocer al Legislativo.

Cmo ocurri el trnsito del Congreso ideal plasmado por el Gene-ralsimo para devenir a la actual carencia de control legislativo que iden-

tifica a los legisladores generalistas? Dado que la reeleccin conse-cutiva hoy da no aplica, a los diputados les preocupa defender losintereses de unos votantes que no volvern a ver? Cmo controlar loque no se conoce? Es real la visin que priva en Latinoamrica acercade que las cosas funcionan mejor donde uno solo manda? Es desea-ble y posible la divisin de poderes como freno y contrapeso? Y,a propsito de otras latitudes, qu explica las diferencias entre unos yotros congresos? Qu significan esas diferencias para la formulacin eimplementacin de polticas pblicas?

En suma, este texto revisa si la funcin de elaborar leyes establecidaen la Constitucin se cumple y de qu manera la vida del Congresopermite formular e implementar polticas pblicas que propicien el de-sarrollo de la nacin, pero sobre todo, el bienestar de la sociedad.

Para la autora, el Poder Legislativo en Mxico se ha visto relegado ensu quehacer legislativo y subordinado a las decisiones de las lites po-

lticas, por lo que considera urgente reflexionar al respecto para trazarla ruta que nos permita recuperar su espritu republicano, cuyo valorfundamental tendra que ser la libertad, entendida como autodetermina-cin del pueblo por medio de leyes reconocidas por el propio pueblo,lo que no es ms que la posibilidad de que el ciudadano sea colegisla-dor. Porque el espritu de un gobierno de la repblica como el quetenemos en Mxico debe entenderse como un gobierno donde elciudadano es colegislador, es decir, donde el ciudadano acate la leypero tambin participe de su hechura.

El propio Kant, en El conflicto de las facultadeslo resuma as: Man-dar autocrticamente y pese a ello gobernar de modo republicano; es


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13PRESENTACIN

decir, bajo el espritu republicano y por analoga con l, es lo que hacea un pueblo estar contento con su Constitucin.

Por eso, el gobierno de la repblica debe apoyarse particularmente

en el Poder Legislativo como una posibilidad de que el ciudadano seacolegislador, slo as se podr ejercer el principio de la representacinpoltica, intrnseco en el cargo de los senadores y diputados; slo as losciudadanos se sentirn representados.

En Mxico, el Poder Legislativo ha delegado a las lites de los par-tidos polticos esa posibilidad de cogobernar con el Ejecutivo, y se haconvertido en una oficiala de partes que le otorga legitimidad a losacuerdos alcanzados, con la consecuente reaccin de los ciudadanos

o de un nmero significativo de ellos de no estar satisfechos con laConstitucin ni con sus leyes.

Cuando se habla de lite poltica debe entenderse que sta se encuen-tra distribuida entre los principales partidos que tienen presencia en lasociedad. De esa manera, el propsito central del Pacto por Mxico hasido recuperar el control del Estado por parte de la clase poltica, ademsdel desplazamiento de los poderes fcticos de dicho control. Al menosesto se observa en algunas de las reformas que se llevan a cabo, comoson la administrativa, la laboral y cuantims la educativa, entre otras.

Otras reformas apuntan en el sentido de devolverle al Estado el papelrector de las polticas pblicas en distintos rdenes, como es el caso dela de telecomunicaciones, al romper el duopolio existente en la televi-sin, pero no consigue poner a stas al alcance de toda la sociedad; oel caso de la Ley Minera que grava con un escaso 5% las ganancias delas empresas extranjeras del ramo que anteriormente pagaban apenas

entre 5 a 100 pesos por hectrea concesionada a su explotacin, cuandocualquier ciudadano paga casi 30% de impuesto sobre la renta, sin men-cionar que la citada ley no aborda el tema de resarcir el dao ambientalque causa la explotacin de esta actividad a cielo abierto.

Un ejemplo ms. Los dirigentes del PAN y PRD pidieron acotar lasmedidas clientelares de programas como la Cruzada Nacional contrael Hambre, y el Ejecutivo federal recul y accedi a blindarlos. Pero laparte medular de la crtica al programa provino de la izquierda, la cualobjeta que no se atienden las causas estructurales que derivan en unalto porcentaje de la poblacin en condicin de pobreza alimentaria.

Aun con ello, el programa no modific su carcter asistencialista.


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Los anteriores son ejemplos de cmo las instancias republicanas, elSenado y la Cmara de Diputados, se estn viendo relegados en su que-hacer legislativo y subordinados a las decisiones de las lites polticas.

Se requiere reorientar las decisiones cupulares que hoy se estn toman-do para dar paso a un proceso de oxigenacin de la vida parlamentariadel pas; de lo contrario estaremos asistiendo a la instalacin de unaplutocracia. Es aqu donde tiene cabida El control parlamentario y elrediseo de las polticas pblicas,pues su pretensin es reivindicar elpapel republicano del Poder Legislativo. Para ello, se adentra en unode los mecanismos fundamentales con el que cuenta el Congreso: elcontrol parlamentario, que, al combinarse con la pluralidad poltica

representada en las asambleas, le otorga al Poder Legislativo la posibili-dad de cogobernar al pas.

Cmo puede cogobernar el Poder Legislativo? A partir del control delas decisiones y acciones de los integrantes del Ejecutivo, a travs de unproceso constante y continuo que facilite la identificacin de abusos,irregularidades o ineficiencias de la administracin pblica en general,pero que no quede nada ms ah; sino que vaya ms all de la merafiscalizacin y eventual sancin para que de una vez por todas asumasu papel republicano de la representacin poltica de los ciudadanos,diseando o rediseando las polticas pblicas para reconducirlas haciael bien comn.

En su carcter de especialista en Poder Legislativo, Lucero RamrezLen propone la instrumentacin de un tipo de control parlamentario queincluso est sustentado en el ordenamiento jurdico del Congreso y quedenomina sustantivo-administrativo;es una perspectiva de control pol-

tico que prende ir ms all de lo meramente tcnico o de la fiscalizaciny se propone como objetivo que el Legislativo comparta la direccin delgobierno junto con el Ejecutivo, lo que significa asumir la responsabilidadpoltica compartida y adoptar decisiones conjuntas en los distintos mo-mentos del proceso de polticas pblicas.

Este modelo nos coloca en la senda para intentar rescatar el papelrepublicano del Poder Legislativo con la finalidad de convertir a los ciu-dadanos en colegisladores y que no slo asuman el cumplimiento de laspolticas; para que realmente miren las realidades de los territorios, delas regiones, de las comunidades, y no slo sean proyectos macro cuyageneralidadlos hace ineficientes e ineficaces.


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15PRESENTACIN

Una premisa que la autora desarrolla a lo largo del texto es que laperspectivasustantivo-administrativadel control parlamentario consti-tuye un correctivo y un complemento necesario frente al modelo jur-

dico-procedimentalque ha caracterizado al Poder Legislativo como unmero hacedor de leyes o, en el peor de los casos, como una oficialade partes que legitima las decisiones de las lites polticas y del PoderEjecutivo.

Un acierto ms del libro es el aporte sobre el tema de la profesionali-zacin legislativa, entendida como la especializacin que los legislado-res o grupos tcnicos de apoyo debieran tener sobre temas concretosde polticas pblicas. Es la nica opcin para darle viabilidad al Legisla-

tivo como actor que codirija o cogobierne a este pas; de otra manera,el Ejecutivo siempre tendr ms ventajas por el grado de especialidadtcnica que tiene en todos los mbitos que determinan la vida nacional,ante un Congreso inerte y poco informado sobre aspectos especficos.

El libro puede resumirse de la siguiente manera: los procesos de de-cisin de polticas pblicas son el resultado de interacciones mltiplesentre legisladores y funcionarios de alto nivel a travs de redes, forma-les o informales, que permiten una codireccin parlamentaria, primero,

y luego de cogobierno de los asuntos pblicos.La disciplina del anlisis de polticas pblicas es un marco pertinente

para desarrollar este trabajo porque se parte de un supuesto distinto opor lo menos ms amplio de control parlamentario. En un primer mo-mento se asume que el control debe ser constante y continuo, nuncaesttico ni puramente tcnico; y despus, que las decisiones de gobier-no se toman tras un entrecruzamiento y recambio de informacin entre

Ejecutivo y Legislativo, como opcin viable para solucionar de maneraeficaz los problemas concretos de los ciudadanos.

En ese contexto, el libro discute que el concepto tradicional,jurdico-procedimental del control parlamentario, debe ser complementado conuna perspectiva sustantiva y administrativa del mismo fenmeno.

En el Captulo I se lleva a cabo una revisin bibliogrfica sobre elcontrol parlamentario con el propsito de justificar una definicin con-creta con respecto al modelo de control que nos interesa: el sustantivo-administrativo.La revisin del concepto se hace en tres grandes gruposde literatura: la del derecho constitucional, la politolgica y la de pol-ticas pblicas.


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En la primera de ellas se sustenta el modelojurdico-procedimental,que posteriormente retoman los estudios de ciencia poltica para abor-dar el estudio del Parlamento; posteriormente entra en el escenario la

visin de la ciencia de la administracin, que le otorga al concepto decontrol parlamentariootra dimensin ms all de la mera fiscalizacinex post del gobierno.

En el Captulo II, a partir de la definicin concreta del modelo decontrol parlamentario sustantivo-administrativo,el texto se centra en elexamen de cmo algunos congresos pueden colocarse en situacionesde mayor influencia sobre las decisiones de gobierno, tales como elBundestagalemn y el Congreso de Estados Unidos de Amrica.

As, se destaca su organizacin interna, sus modelos de profesiona-lizacin legislativa que tienen que ver con la especializacin en temasconcretos de polticas pblicas y se describe, a travs del sustentoemprico, mediante las respuestas de legisladores entrevistados, en elcaso de Alemania, y de la literatura consistente en estudios empricospara el caso de Estados Unidos: cmo es que la creacin de redesformales e informales entre parlamentarios y gerentes pblicos de altonivel es un elemento fundamental para el modelo de control que nosinteresa.

La discusin terica y emprica en este sentido pasa de la revisin delos procesos de especializacin legislativa a los de polticas pblicas,por lo que en el Captulo IIIse busca explicar cmo la actividad legis-lativa de control puede transitar de un modelojurdico-procedimentalclsico a un modelo sustantivo-administrativo de cogobierno o direc-cin parlamentaria de la administracin pblica.

En el Captulo IV se aborda la estrategia de anlisis, se justifica laseleccin de los casos, as como los criterios de seleccin. Se refierela estrategia de investigacin con el propsito de justificar el mtodocomparativo que usa, cmo lo usa y cules pueden ser sus alcances conmiras a un aporte terico consistente. Se describen cada uno de los ca-sos de estudio, los congresos nacionales de Chile y Mxico, y se intentajustificar el caso de referencia: el Bundestag.

Finalmente, en los captulos Vy VIse discute el trabajo de campo,resultado de las entrevistas semiestructuradas realizadas a legisladoresde Chile y Mxico en distintos momentos. El trabajo concluye con unaserie de sugerencias sobre los aportes que los congresos pueden hacer


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17PRESENTACIN

a la buena gestin de la administracin pblica, a travs del controlparlamentario en su acepcin sustantivo-administrativa.

Es importante destacar que este libro tuvo su origen en la investiga-

cin y trabajo de campo que la autora inici en 2006 para elaborar sutesis y obtener el grado de doctora en la Universidad de Salamanca y elInstituto de Iberoamrica de Hamburgo. Despus de algunas considera-ciones hechas en ese trabajo, una parte se convirti en un ensayo queen 2010 obtuvo el segundo lugar del premio que otorga anualmente elInstituto Nacional de Administracin Pblica (INAP). Tras meses de re-flexin sobre los distintos temas que se abordan ahora en este libro, conla experiencia adquirida por la autora como asesora en las cmaras de

Senadores y de Diputados, y como investigadora en centros de investi-gacin del Congreso, se presenta ahora este documento.


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[19]

La complejidad que se genera en el trato entre los poderes Ejecutivoy Legislativo, la diversidad de funciones que cada uno desempea, suspugnas constantes por el poder poltico y la invariable utilizacin demecanismos formales e informales para relacionarse son fenmenosque provocan que el estudio de esa relacin sea por dems relevante yproductiva para la ciencia poltica.

Uno de los aspectos ms importantes de este mbito de estudio se

refiere al control parlamentario,es decir, el control de las decisiones yacciones de los integrantes del Ejecutivo por parte de la institucin repre-sentativa de los ciudadanos, porque se trata de un mecanismo que, aliadoa la pluralidad que puede encontrarse en el Congreso, puede otorgarle alLegislativo capacidad de cogobierno, la que se materializa en el diseo orediseo de polticas pblicas, adems de ser el instrumento tradicionalque posibilita la identificacin de abusos, irregularidades e ineficienciasde la administracin pblica en general (Ismayr, 2001: 302-303; Steffani,

1989: 1332), lo que tambin implica la coconduccin del gobierno.Los estudiosos del derecho y de la ciencia poltica han teorizado

sobre las formas de ejercer el control parlamentario y los alcances del

Introduccin


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mismo, aunque la literatura jurdico-constitucional contempornea seha preocupado ms en analizar aspectos como la vigilancia, limitacin,rechazo o modificacin de leyes, y eventual sancin de quien osten-

ta el poder, a partir de una concepcin predominantemente tcnica,que definiremos en lo sucesivo comojurdico-procedimental.1Este li-bro contrapone la visin ms clsica con otra perspectiva del controlparlamentario informada por la ciencia de la administracin, que deno-minaremos sustantivo-administrativa;esta perspectiva pretende ir msall de lo meramente tcnico de la fiscalizacin y se propone comoobjetivo que el Legislativo comparta la direccin del gobierno con elEjecutivo, de modo que se adopten decisiones conjuntas en los distintos

momentos del ciclo de las polticas pblicas, con lo que necesariamentenos encaminaramos hacia la posibilidad de codisear o redisear esaspolticas pblicas.

El libro presenta, as, una revisin crtica del modelo jurdico-proce-dimental del control parlamentario y busca discutir, desde una aproxi-macin emprica, la perspectiva sustantivo-administrativa, cuyo susten-to normativo est plenamente desarrollado en el caso del Congresomexicano, pero poco utilizado. Una premisa de este anlisis es que laperspectiva sustantivo-administrativa del control parlamentario constitu-

ye un correctivo y un complemento necesario para el modelo jurdico-procedimental. Adems, como veremos en el transcurso del texto, laconcepcin sustantivo-administrativa del control parlamentario tiene la

ventaja adicional de fomentar y requerir la especializacin de los legis-ladores y/o de sus cuerpos tcnicos de apoyo en temas concretos depoltica pblica, incluyendo la estructuracin de redes de contactos en-

tre legisladores y funcionarios pblicos de alto nivel, lo que definimoscomo profesionalizacin legislativa. La perspectiva sustantivo-adminis-trativa del control parlamentario, en sntesis, supera la idea tradicional,

vinculada con la doctrina clsica de la divisin de poderes, segn la cual

1Hay autores que trabajan con el concepto de control por legislacin, entendidocomo un proceso tcnico que le otorga al Legislativo la capacidad de revisar, eva-luar y sancionar las iniciativas de ley, adems de la posibilidad de modificarlas ocongelarlas, con lo que de alguna manera incide en el proceso de polticas pbli-

cas. Esta nocin va estrechamente ligada al control poltico, cuya viabilidad la otorgala publicidad de los hechos encontrados; esto es, al hacerlos del conocimiento de laopinin pblica, el Congreso encuentra ms capacidad para la negociacin y even-tual imposicin por sobre el Ejecutivo, sobre todo cuando son hechos negativos.


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21INTRODUCCIN

unos deciden y otros ejecutan, a la vez que estos ltimos son vigiladospara evitar posibles desviaciones (Subirats, 1991).

Frente al panorama clsico mencionado, un argumento central de

este trabajo sostiene que los procesos decisionales que eventualmen-te se convertirn en polticas pblicas pueden ser el resultado deinteracciones mltiples entre legisladores y funcionarios de alto nivel atravs de redes, formales e informales, que permiten una codireccinparlamentaria de los asuntos pblicos. Consideramos que la disciplinadel anlisis de polticas pblicas es un marco pertinente para desarrollareste trabajo, porque se parte de un supuesto distinto, o por lo menosms amplio, de control parlamentario: primero, se asume que el control

es un instrumento verstil y dinmico, nunca esttico ni puramente tc-nico; y segundo, que las decisiones de gobierno se toman tras un entre-cruzamiento y recambio de informacin entre Ejecutivo y Legislativo,2en donde la profesionalizacin legislativa juega un papel fundamental.Esta deduccin busca sustento en entrevistas sistemticas que se reali-zaron, en distintos momentos, a miembros de las asambleas legislativasde Alemania(Bundestag), Chile y Mxico.

Una pregunta que pretende responderse en este libro es: por qualgunos congresos son ms influyentes en la codireccin del gobierno

y el codiseo de polticas pblicas que otros? La pregunta se extiendea otras dos interrogantes: qu explica las diferencias entre unos y otroscongresos? Y, qu consecuencias tienen esas diferencias para el proce-so de formulacin de las polticas pblicas?

Control parlamentario y polticas pblicas

Estudiar el binomio control parlamentario-polticas pblicas resulta su-mamente pertinente en un contexto en que urge revisar el papel del Po-der Legislativo y sus aportaciones para conducir al gobierno e influir en

2En este caso nos interesa abordar las interacciones entre Legislativo y Ejecutivo,aunque se tiene conciencia de que las interacciones pueden ser entre muchos inte-grantes de la arena poltica. Subirats (1991) establece que la disciplina que estudiala construccin de polticas pblicas asume que los procesos decisionales son ms

bien el resultado de interacciones mltiples en las que participan muchos actoresde manera simultnea: polticos electos, funcionarios de todos los niveles, pero tam-bin partidos, grupos de inters, expertos, acadmicos, medios de comunicacin;sin embargo, la relacin Ejecutivo-Legislativo es determinante.


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el diseo de las polticas pblicas. El control parlamentario como objetode estudio adquiere relevancia por la trascendencia que este mecanis-mo tiene en la relacin Legislativo-Ejecutivo en tanto instituciones fun-

damentales para el ejercicio del gobierno: el Legislativo como centro,por excelencia, de la representacin popular (Pitkin, 1998; Manin, 1998;Kiewiet y McCubbins, 1991; Shugart y Carey, 1997); y el Ejecutivo por sucapacidad para gestionar al Estado. El control parlamentario, entonces,se perfila como punto fundamental en la cogestin de los asuntos pbli-cos entre ambos poderes; una dimensin que ha recibido relativamentepoca atencin en la literatura, particularmente en idioma espaol.

Por lo que se refiere a la disciplina de anlisis de polticas pblicas,

sta ofrece un abordaje importante para el desarrollo del presente traba-jo, justamente porque vamos a mostrar que esta perspectiva ms ampliade control parlamentario permite describir pertinentemente los proce-sos decisionales, a partir de interacciones entre Ejecutivo y Legislativoen la actuacin de determinados parlamentos o asambleas legislativas; yms an, ese entrecruzamiento o recambio de funciones puede facilitarla profesionalizacin legislativa.

La relevancia de abordar el tema de la profesionalizacin legislativaradica en el hecho de que sta tiene que ver con el conocimiento quelos parlamentarios y equipos tcnicos de apoyo obtienen al concentrar-se en un rubro especfico de poltica pblica que los hace establecerredes de contactos, formales e informales, con los altos niveles ge-renciales de la burocracia pblica y, por tanto, les posibilita influir enaquellos que toman decisiones en asuntos relacionados con esa reaespecfica, en este caso, el Poder Ejecutivo y la administracin pblica

(Wesolowski, 2004; Zgraggen y Linder, 2004; Borchert y Golsch, 2005).El modelo sustantivo-administrativo de control parlamentario se nutrede esa profesionalizacin que facilita impulsar una especie de cogobier-no Legislativo-Ejecutivo que la doctrina parlamentaria alemana identifi-ca con el concepto de cogobierno parlamentario o parlamentarischemitregierung (Oberreuter, 1992).

Ah radica la importancia del tema control parlamentario en las de-mocracias avanzadas. Es un punto clave sobre el cual giran las relacio-nes entre las asambleas representativas y los gobiernos, independiente-mente del rgimen poltico, sea presidencial o parlamentario, y desdela concepcin sustantivo-administrativa se abre la posibilidad de ir ms


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23INTRODUCCIN

all de la idea clsica del checks and balanceo de frenos y contrapesosentre Legislativo y Ejecutivo. Es decir, el control parlamentario y su usoeficiente en su acepcin ms amplia permitira traspasar el modelo

clsico de la teora de separacin de poderes, hacia uno de integraciny cooperacin de poderes (Negretto, 2003).Para los fines de este libro, la profesionalizacin legislativa se define

como la concentracin de la labor del diputado o senador y/o de sucuerpo tcnico de apoyo, en un rea especfica de poltica pblica, conel fin de adquirir mayor control e influencia en ese campo de actua-cin, lo que incluye tres recursos principales: conocimiento del asunto,tiempo dedicado a su estudio y anlisis, y redes de contactos formales

e informales en los organismos y agencias pblicas correspondientes.Ahora bien, para poder analizar el papel del control parlamentario

y la profesionalizacin legislativa en el sentido sustantivo y adminis-trativo del concepto, resulta imprescindible considerar parlamentos oasambleas legislativas que han desarrollado este mecanismo de maneraeficiente. Este tipo de casos se pueden comparar luego con parlamentoso asambleas legislativas que mantienen su actividad de control en loslmites de una concepcin procedimental y jurdica de este mecanismoa fin de tener una visin sistemtica del tema. Por el motivo expuesto,nuestro inters se centra en dos casos de comparacin emprica: loscongresos nacionales de Chile y Mxico. La primera de estas asambleaslegislativas como veremos ha desarrollado amplios mecanismos in-formales de control sustantivo y administrativo de la burocracia pblica,mientras que la segunda mantiene todava sus actividades de control enel plano procedimental y jurdico. Como marco de referencia terico

se revisar al Parlamento federal alemn(Bundestag)porque nos sirvepara ilustrar distintos aspectos de la doctrina parlamentaria alemana, enla que la teora del cogobierno se ha desarrollado amplia y sistemtica-mente. No estamos comparando las realidades de Mxico y Alemania;el Bundestag nos facilita la explicacin del concepto de cogobierno,porque adems, en los hechos, el Congreso mexicano se ha ido parla-mentarizando al adoptar mecanismos que antes slo se desarrollabanen sistemas parlamentarios.

Es importante mencionar que con respecto al Bundestag,el controlparlamentario se concibe como un instrumento que posibilita un cons-tante aporte del Congreso a la buena gestin pblica, de acuerdo con


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los estudios de Aberbach, Putnam y Rockman (1981: 231). A su vez,Zgraggen y Linder (2004), as como Borchert y Golsch (2005), desdeuna perspectiva comparada, ubican al Parlamento federal alemn como

el ms influyente de Europa, por lo que resulta interesante su anlisispara definir las posibilidades de accin de un Parlamento en la elabora-cin de polticas pblicas y en su implementacin.

En los casos de Chile y Mxico, la perspectiva de anlisis que propone-mos se refiere a un fenmeno ms incipiente, reciente o en proceso, queha sido muy poco considerado en la literatura especializada, pues paraestos casos la divisin de poderes se interpreta generalmente de modoque slo el Poder Ejecutivo tiene a su cargo los organismos administrati-

vos y, desde esa misma ptica, se cree que una asamblea legislativa notiene, de hecho, capacidad para realizar un aporte a la elaboracin eimplementacin de polticas pblicas. El caso de Chile refuta esta pers-pectiva, que tiene ms bien el carcter de un presupuesto formalista yconstitucional. Como veremos, el Congreso Nacional de Chile se distin-gue por su comportamiento organizacional, que lo hace operar de ma-nera eficiente en redes informales y le otorga una influencia sustancialsobre la elaboracin e implementacin de polticas pblicas en su pas.3

Durante la dcada de 1990 muchos enfoques formalistas tendieron asubestimar esta capacidad de influencia del Congreso de Chile, pero enlos ltimos aos la evidencia emprica acumulada al respecto se vuelveabrumadora, como lo ha demostrado Ferraro (2008b), y a su vez, Hu-neeus y Berros (2004) con evidencia en una amplia base de entre-

vistas concluyendo que la influencia del Congreso de Chile sobre laadministracin y las polticas pblicas de su pas se ha incrementado

constantemente desde la transicin.4Son diversas las razones que nos han inducido a adoptar un enfoque

de mtodo comparado para analizar nuestro objeto de estudio, es decir,el fenmeno del control parlamentario, el diseo y resideo de polti-cas pblicas y su relacin con la especializacin de los representantespopulares en pases como Chile y Mxico, como posibilidad de que los

3Vase Siavelis 1997, 2000, 2002, 2006; Montecinos, 2003; Nolte, 2003; Huneeus

y Berros, 2004; Angell, 2005.4Revisar de manera puntual a Figueiredo y Limongi (1999: 10) y Mustapic (2002:

45-46), adems de Weaver y Rockman, 1993; Tsebelis, 1995 y 2002; Huber y Shipan,2002; Huber y McCarty, 2002.


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25INTRODUCCIN

congresos tengan mayor influencia en la gestin pblica. Este mtodose consider pertinente por las caractersticas de los casos analizados.Fuera de este marco como se mencionaba arriba se encuentra el

caso del Parlamento federal alemn, porque a este respecto el propsitoes obtener informacin til sobre las consecuencias probables de dife-rentes diseos institucionales (Peter, 2003). As pues, Alemania resultaser un marco de referencia necesario porque muestra la plausibilidad ylos detalles de implementacin de una propuesta terica: el cogobiernoparlamentario que se ha elaborado a partir de la experiencia parlamen-taria de este pas.

En el mismo sentido, vamos a revisar tambin la literatura sobre

el Congreso de Estados Unidos, puesto que se trata de una asamblealegislativa con una extensa influencia sobre la gestin administrativa,aunque en este caso la mayora de los autores como veremossostiene que no se trata ya de un cogobierno, sino de una verdaderahegemona parlamentaria (congressional dominance)sobre la admi-nistracin pblica.

La realidad es que los sistemas presidenciales latinoamericanos hansido comparados de manera frecuente y regular con el caso de EstadosUnidos, especialmente en lo que concierne a los estudios legislativos(Weyland, 2002). Pero esta comparacin como ya sugerimos arribaes paradjicamente menos plausible que una comparacin con el casoparlamentario alemn, puesto que, pese a los parecidos formales, exis-ten profundas diferencias de funcionamiento efectivo entre los parla-mentos latinoamericanos y el Congreso de Estados Unidos; diferenciasmucho ms considerables que las que separan el funcionamiento de

aquellos del propio Bundestag.En efecto, mientras que steejerce unafuncin de cogobierno en el gerenciamiento de la burocracia pblica,el Congreso de Estados Unidos ejerce una verdadera hegemona, segnla opinin mayoritaria en la ciencia poltica norteamericana, sobre lapoltica pblica interna en ese pas.

La distancia con los casos latinoamericanos, donde la influencia delos congresos sobre la poltica pblica suele ser reducida (salvo, como

veremos, para el caso de Chile) es mucho mayor respecto al Congreso deEstados Unidos. Pero de cualquier forma, existen aqu algunas confusio-nes que es importante apartar: diversos autores han documentado la per-cepcin equivocada que se tiene con relacin a la fortaleza del presidente


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de Estados Unidos por encima del Congreso (Weyland, 2002; Huber yDion, 2002), y han podido mostrar que la influencia de ste en materia depoltica pblica, en el interior del pas, es inferior en trminos generales a

la que ejercen los presidentes en otros sistemas. En esa lnea de anlisis,muy influyente en la ciencia poltica de Estados Unidos, se destaca que elCongreso en ese pas ejerce una hegemona en varios mbitos de la ad-ministracin pblica, en especial sobre la burocracia pblica federal, enuna visin que se ha denominado Congressional Dominance(Weingast

y Moran, 1982 y 1983; Weingast, 1984; Barke y Riker, 1982; McCubbins,1985; McCubbins et al., 1987 y 1989; Moe, 1987b).

Adicionalmente, otras razones justifican la eleccin de Alemania

como caso de referencia, pues, contrario a la idea de que por ser unrgimen parlamentario no tendra nada en comn con los de tipopresidencial, diversos autores han hallado puntos de encuentro in-teresantes porque el avance de la democracia en Amrica Latina hatrado como consecuencia un cambio en las relaciones entre los eje-cutivos y los legislativos en casi todos los pases, y en algunos de elloshan introducido mecanismos propios de los sistemas parlamentariospara hacer ms eficientes a sus asambleas representativas.5 Ademsde ello, el desarrollo histrico del Parlamento alemn tiene tambinelementos en comn con el desenvolvimiento de los legislativos en

Amrica Latina, toda vez que se caracterizan por un esfuerzo constan-te para alcanzar mayor nivel de influencia en el sistema poltico en suconjunto; una diferencia notable con el Congreso de Estados Unidos,donde histricamente el Legislativo ha sido fuerte. Hay, adems, otroselementos de cruce entre Alemania, Chile y Mxico, como el multi-

partidismo y la disciplina partidista por parte de los legisladores, paraasegurar la construccin de sus carreras polticas, salvando diferenciasformales e informales (Von Beyme, 1998; Zgraggen y Linder, 2004;Borchert y Golsch, 2005).

5Weber (1918), al plantear su primera conclusin sobre el Parlamento alemn,critic que la estructura entera de ese Legislativo se hubiera reducido a unapolticanegativa,caracterizada por la crtica, las quejas, los debates, enmiendas y trami-

taciones de proposiciones de ley del gobierno, cuando slo un parlamento quetrabaje puede servir de humus en que crezca y prosperen por la va de la seleccinde autnticos talentos dirigentes polticos, y no puramente demaggicos (Weber1991: 170-171).


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Por lo que se refiere a la eleccin de los pases latinoamericanos, ha-bra que anotar en primer lugar que es a partir de la dcada de 1990 yen el marco de la reforma del Estado, cuando en la regin se refuerza la

conviccin sobre la necesidad imperiosa de mejorar el funcionamientode los parlamentos, superar sus debilidades e insuficiencias en los pla-nos institucional y tcnico, y en lo que concierne a sus relaciones conla sociedad civil (Alcntara, 1998).

El Congreso Nacional de Chile surge como un caso un tanto diver-gente, que no satisface muchas de las generalidades que proyectan lasteoras ms aceptadas sobre la gestin de los regmenes democrticosen Amrica Latina, las cuales, entre otras cosas, plantean la debilidad

de instituciones como el Congreso ante presidentes fuertes. Segn Va-lenzuela (1998), histricamente, las instituciones polticas chilenas hantenido una evolucin similar a las de Europa y de Estados Unidos, loque ha hecho que se ubique a este pas entre los ms democrticos delmundo, y por lo que se refiere a su Legislativo, se caracteriza por haberdesarrollado una capacidad tcnico-profesional y de socializacin desus miembros con ciertos patrones de comportamiento organizacionalcomo una forma de operar de manera eficiente para dar sustento a lagobernabilidad (Nolte, 2003: 58), adems de que desde el Congresose articularon las principales fuerzas polticas y sociales, y hasta ciertopunto antagnicas del pas, a fin de solucionar de manera pacfica losconflictos (Siavelis, 2000).

Ese avance que caracteriza al Legislativo chileno lo hizo un casoatractivo para comparar con otro histricamente situado en un papelsecundario en materia de decisiones polticas y de gestin pblica: el

Congreso mexicano, segn documentan aspectos que han llevado a esadebilidad: Valads (1988), Bjar (1995), Ugalde (2000), Lujambio (2001)

y Juan Jos Rodrguez Prats (2006), entre otros muchos que los hantrabajado y revisado.

Finalmente, es oportuno mencionar que son muchos los estudios quese encaminan a resaltar el control parlamentario ms all de la simplefiscalizacin ex post del gobierno o de las fronteras de lo jurdico-procedimental. Sin embargo, en un primer acercamiento a los temasde control parlamentario, el diseo y rediseo de las polticas pblicas

y la especializacin legislativa, se comprob que si bien estamos anteasuntos considerados clave en la relacin Legislativo-Ejecutivo, inde-


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pendientemente de la perspectiva de anlisis, se hace notar una grancoincidencia doctrinal respecto a ciertos problemas centrales: la percep-cin del debilitamiento per se del Parlamento atribuible a la existencia

de una crisis de esa institucin en el entramado poltico.De ah que este trabajo prefiera enfocarse a partir del neoinstitucio-nalismo, el cual permitir superar la idea de declive de la institucin,para sustituirla por una imagen en la que la institucin ha procedido areajustar sus funciones en el seno de las sociedades contemporneas,adaptndose a los nuevos requerimientos (Peters, 2003: 37-38).

En resumen, el propsito es describir la transformacin, en la prcti-ca, del modelo de control parlamentario jurdico-procedimental a uno

sustantivo-administrativo. De ah que trabajos como los de Aberbach,Putnam y Rockman (1981), Oberreuter (1980 y 1992) y Rosenbloom(2000) resulten fundamentales para comprender que el control parla-mentario no es slo preocupacin por los mecanismos de vigilancia osancin, ni tampoco tiene un exclusivo inters por los aspectos forma-les del proceso legislativo establecido en las constituciones y/o regla-mentos, sino que es un mecanismo que va ms all de la fiscalizacinposterior de los actos de gobierno y que eventualmente puede facilitarla codireccin gubernamental entre Legislativo y Ejecutivo a partir decodisear las polticas pblicas, o bien, redisearlas.

Es precisamente el estudio de la formacin de decisiones polticas y suimplementacin, a partir de la disciplina de anlisis de polticas pblicas,lo que nos abre la posibilidad de examinar el control parlamentario enaccin, en su concepcin ms amplia que es la dimensin sustantivo-administrativa, a fin de explicar procesos de intervencin legislativa en la

gestin pblica.Sabemos de cierto lo siguiente: la posibilidad de ejercer un control

parlamentario sustantivo-administrativo para generar un mecanismo decodireccin del gobierno y codiseo de polticas pblicas implica unaconstruccin institucional que requiere una gran dosis de disposicinpoltica para ir articulando una relacin distinta entre Ejecutivo y Legis-lativo.

Tambin es oportuno mencionar que el resultado de la investigacinreflejada en este libro es una versin individual sobre el control parla-mentario a travs del proceso de polticas pblicas y la especializacinlegislativa. Estamos conscientes de que hay versiones alternativas que


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critican e incluso rechazan el enfoque que se imprime aqu. Todas esasobservaciones se agradecen y sern bienvenidas, esperando que con elintercambio de puntos de vista y el debate que pueda generarse, se va-

yan ampliando, esclarezcan y especialicen distintas ramas de la cienciapoltica.


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[31]

Introduccin

Conducir al Estado y ejercer el poder es un proceso en el que teri-camente estn implicados, de manera conjunta, el Legislativo y el Eje-cutivo, ya sea en un sistema presidencial o uno parlamentario. Cadapoder, por supuesto, se diferencia por el papel que desempea en surespectivo mbito, que los hace tener tanto intereses distintos como

estrategias diversas para obtener lo que buscan. Por eso, entre otrascosas, siendo un argumento clsico, esa codireccin del gobierno esun asunto todava no resuelto del todo por la teora de la democraciaen las sociedades modernas y, por el contrario, suele haber tensionesconstantes entre las capacidades legislativas del Ejecutivo y las faculta-des de ejecucin del Legislativo; de hecho, es comn restarle potestadal Congreso para ejercer la accin de gobierno, a fin de restringirlo asus funciones legislativas.

Sin embargo, el Legislativo o Parlamento es un rgano del Estadocon poder poltico, cuya naturaleza primordial es representativa, lo quelo convierte en una institucin de carcter colectivo, deliberativo y con

CAPTULO I

Acercamiento terico al fenmenode control parlamentariocomoinstancia de codireccindel gobierno

Quien reduce el control parlamentario a un derecho

de oposicin o de minora, lo limita al horizonte de un merorevisor de cuentas y lo aleja de la pretensin determinante

de un poder de sancin decisivo.

STEFFANI(1989: 1328), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis


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capacidad de legislacin y de control del Ejecutivo (Alcntara et al.,2005b). Este ltimo, el control, otorga al Legislativo una capacidad deaccin de gobierno que no ha sido suficientemente atendida por la li-

teratura y que tiene que ver con la posibilidad de codirigir al gobiernojunto con el Ejecutivo, toda vez que le permite al Parlamento participaren el proceso de polticas pblicas y darle seguimiento a las mismasmediante diversos mecanismos, ms all de la merafiscalizacinde losactos de gobierno. Y es que la fiscalizacin, entendida como vigilanciao comprobacin del gasto pblico, equiparada con el control parlamen-tario,es una de las ms grandes confusiones que surgieron alrededorde este concepto, que se afianz en gran parte de la bibliografa hacia

finales del sigloXIXy principios delXX. Equiparar la fiscalizacin del gas-to pblico con el control parlamentario es reducir su mbito de accin yentenderlo slo como un instrumento de control legal y administrativodel presupuesto pblico, dejando de lado las capacidades de decisin

y de intervencin en los asuntos pblicos que potencialmente puedenejercerse desde las asambleas legislativas (Figueroa, 2007).

Hoy da, si bien hay variaciones segn el rgimen, sea presidencialo parlamentario, y existen instrumentos y procedimientos especficosde control, segn sea el caso, el principio del control parlamentario esmucho ms amplio que la mera fiscalizacin del gasto pblico (Aragn,1998: 37; Krause, 1999; Fuchs y Nolte, 2005: 61; Valads, 2007).

La idea central que se defiende en las siguientes pginas se basa enla visin moderna que introdujo Oberreuter (1992) sobre el controlparlamentario entendido como instancia de codireccin del gobierno(mitregierung),es decir, la posibilidad de participar en los principios,

criterios y formas de elaborar, disear, gestionar y dirigir los asuntos p-blicos. Por tanto, en este captulo se hace una revisin crtica del modelojurdico-procedimental del control parlamentario, por cierto, el que msabunda en la literatura al respecto y, desde una aproximacin emprica,se afronta la perspectiva sustantivo-administrativa del control parlamen-tario, bajo la premisa de que se trata de un concepto ms enriquecido ydeseable en la relacin Legislativo-Ejecutivo, que facilita la codireccindel gobierno y que necesariamente pasa por la especializacin legislati-

va en temas concretos de polticas pblicas y las vinculaciones formalese informales entre legisladores y la alta direccin de la administracindel Estado.


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33ACERCAMIENTO TERICO AL FENMENO DE CONTROL PARLAMENTARIO

En el presente captulo se pretende dejar atrs la idea, muy aceptadaen la ciencia poltica, que surge desde la divisin de poderes, y quetiene que ver con que un poder decide, otro ejecuta (Lindblom, 1991:

5; Subirats, 1991) y donde el que ejecuta es vigilado para evitar posiblesdesviaciones. Se infiere como una visin clsica que parece fijar enmbitos cerrados a cada uno de los poderes, sin posibilidades de cola-boracin en la accin de gobierno, aun en los sistemas parlamentarios,donde los poderes se comparten; una idea de no colaboracin que,por supuesto, tiene ms fuerza en los sistemas presidenciales donde,como dira Sartori (2002: 227), los representantes populares se tomanmuy en serio su apelativo de legisladores y, en el mejor de los casos,

es lo nico que hacen y se olvidan que los parlamentos tienen otrasfunciones como la de participar en la codireccin del gobierno, en unaperspectiva de integracin y cooperacin entre poderes, sobre la que se

viene reflexionando desde hace mucho tiempo en las democracias msavanzadas (Negretto, 2003).

Una vez que se describan las perspectivas tericas de anlisis sobre elcontrol parlamentario, el objetivo es dejar clara la hiptesiscentral sobrela que se basa este trabajo: el control parlamentario como instancia delPoder Legislativo para codirigir al gobierno, junto con el Ejecutivo, atravs de su participacin en la configuracin de las polticas pblicas

y en los procesos decisionales. Una perspectiva que se fundamenta apartir de los trabajos de Oberreuter (1992), Aberbach, Putnam y Rock-man (1981) y Krumwiede y Nolte (2000), en la que el elemento bsicode control se obtiene a travs de la informacin adecuada con la quecuenten los legisladores a travs de tres fuentes distintas: a)por parte

del gobierno; b)por parte del mismo parlamento, y c)por parte deotros actores (Ismayr 2001: 302-303; Steffani, 1989: 1332), de ah quela especializacin legislativa sea primordial en temas concretos de po-ltica pblica y las redes, formales e informales, que establezcan losparlamentarios con la burocracia pblica tal y como se describir en elCaptulo II.

El control parlamentarioEl control parlamentario es una de las funciones clsicas de la institucinrepresentativa, llmese poder u rgano Legislativo, cuerpo colegiado re-


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presentativo, asamblea, Parlamento o Congreso.1El control constituye elorigen de los rganos legislativos liberales, en los que las restriccionesal poder del monarca absoluto, por parte de los representantes de la

burguesa, constitua el principal objeto, intentando obstaculizar y re-cortar el poder poltico de monarcas y nobles (Molas y Pitarch, 1987:35). Otros autores como Mora-Donatto (2001) documentan cmo en unprimer momento, y teniendo como escenario a las monarquas consti-tucionales, se organiz el control a partir de la inmunidad del jefe deEstado, de tal manera que la responsabilidad de ste quedaba a salvoa travs de la figura del refrendo y, en tal sentido, slo el Consejo deMinistros poda ser objeto de control. Una segunda etapa vincul dos

conceptos: la responsabilidad poltica, por un lado, y la responsabilidadpenal (el impeachment ingls); por otro ms tarde se fusionaran en unosolo: la responsabilidad poltico-penal, que exiga la dimisin de losmiembros del gobierno, bajo la amenaza de ser juzgados.

Uno de los clsicos liberales, John Stuart Mill, fue de los primeros enponderar el papel central del control en los parlamentos, concretamenteel control sobre las administraciones pblicas, tras advertir los peligrosde un aparato grande de Estado y la tirana que poda suponer la bu-rocracia. En su trabajo, Representative Goverment, Mill consider quela forma de representacin de los parlamentos poda variar, no as lafacultad de control como instancia fundamental de un rgano represen-tativo a travs del cual podra vigilar, pero tambin exponer o justificarlos actos de gobierno (2004: 51-52).

El desarrollo histrico de este concepto ha sido ms prolfico en losestudios jurdicos donde se considera al control parlamentario como un

mecanismo con una dosis muy fuerte de sancin al Ejecutivo como sufin ltimo (Garca Pelayo, 1986: 73). Autores como Montero y GarcaMorillo (1984: 19) describen que este argumento responde a una idea

1El uso del concepto control parlamentarioy no control legislativo se justificapor dos ideas bsicas, retomando a Pedroza (1997: 29-31): la primera es que, de-bido al crecimiento de la tecnocracia y por la propia estructura del Ejecutivo, elParlamento, Congreso o Asamblea, independientemente del rgimen de gobiernode que se trate, ya no slo tiene como actividad la funcin legislativa, sino que realiza

adems, segn un criterio enunciativo y no limitativo, otras funciones, como la de di-reccin poltica, la deliberativa, la informativa, la de control, entre otras; la segunda esque el trmino legislativo remite a la normatividad jurdica de los principios, reglastcnicas aplicables al objeto y fines de la ley.


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simple y prctica: dado que los elegidos por el pueblo encarnan suvoluntad, deben vigilar la direccin escogida por la poltica del Estadoa fin de mantenerla en la lnea de lo que corresponde a lo querido por

la colectividad nacional. Es decir, el control parlamentario del gobiernocomo tcnica jurdico-constitucional nace encaminada a garantizar quela actuacin de los gobernantes responda a la voluntad popular (GarcaMorillo, 1985: 20).

A esta perspectiva del control parlamentario se le ha denominadoclsica o tradicional, identificada con la exigencia de responsabilidadpoltica, que comprende instrumentos de control como la mocin decensura, la cuestin de confianza, el control sobre los decretos-leyes,

la aprobacin de tratados internacionales y la ampliacin de crditos,bajo el argumento de que el resultado negativo en el ejercicio de stosnecesariamente corresponde a una sancin (Santaolalla, 1987: 222). Esdecir, para la doctrina clsica, el fundamento central del control parla-mentario es provocar la cada del gobierno, aunque hay autores quematizan dicha postura como Garca Morillo (1986: 46), quien consideraque la consecuencia de aplicar la doctrina, tal cual, llevara consigodejar fuera los sistemas de gobierno donde no existe la exigencia dela responsabilidad poltica por parte del Legislativo hacia el Ejecutivo,como Estados Unidos, Mxico, Chile y otros pases de Amrica, dondeel control no est vinculado a ningn efecto jurdico necesario, como esla remocin del gobierno.2

En esencia, la dogmtica jurdica de la doctrina clsica tiene puestosu acento en la interpretacin y en el problema de la determinacindel contenido de la norma. En el anlisis jurdico, la accin en la vida

social ocupa un papel secundario, cuando no inexistente, aunque enlos ltimos aos se ha experimentado un cambio significativo ante elhecho de que este tipo de control parlamentario no es adecuado a larealidad presente, ni en la teora ni en la prctica (Rubio, 1985: 84), por

2La doctrina clsica del control parlamentario distingue, por cierto, entre siste-mas parlamentarios en Europa y sistemas presidenciales en Amrica. En el primerode los casos, el gobierno depende del Parlamento, por lo que es necesaria la con-

fianza de la institucin representativa en los gobernantes para mantenerse; en elsegundo de los casos, en cambio, el titular del Ejecutivo es elegido mediante elec-cin popular y no requiere de la confianza parlamentaria para su mantenimiento(Pedroza, 1996: 27, 32-33).


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lo que los propios juristas comienzan a tomar conciencia de la natura-leza dinmica de las leyes y de las funciones que le corresponden a loslegislativos, ms all de legislar (Figueroa y Oss, 1998: 215).

Ese cambio se ha visto reflejado en una multitud de interpretacionesy aproximaciones a travs de las cuales se ha querido explicar el controlparlamentario. Krause (1999: 535) ya adverta que no existe una nocinque con tanta frecuencia se quiera explicar de distintas formas y, de he-cho, hay un campo rico en las variaciones terminolgicas del concepto.Sin embargo, esas aproximaciones bien podran agruparse en tres:

1. Segn las funciones puede ser control legislativo o control poltico

(Sartori, 2002: 227).32. Segn el momento se le considera control ex ante o controlex post.3. Dependiendo del tipo de rgimen poltico, sea presidencial o

parlamentario, porque los instrumentos de control varan4(Strom2003).

A partir de estos acercamientos, el control parlamentario puede adop-tar un cmulo de elementos en torno a los cuales se puede debatir, peroa nuestro juicio, destacaran dos grandes modelos: uno, desarrolladopor la literatura jurdico-constitucional que se ha preocupado ms por el

3 Sartori (2002: 227) considera que en los parlamentos de nuestro tiempo seejerce el control de la legislacin y el control de la actividad de direccin polticadel gobierno con una funcin asociada de inspeccin, que denomina control pol-tico y que, en la dinmica de este libro, se entiende como control parlamentario.En todo caso, segn la perspectiva de Sartori, el control parlamentario tendra dos

vertientes: el control desde la legislacin y el control propiamente del Ejecutivo yla burocracia, aunque ambas tengan implcita la preocupacin de evitar los excesosdel poder. En uno y otro caso, Valads (1988) advierte que la ejecucin de este me-canismo tambin est condicionada por mltiples factores, los cuales, para intentardescribirlos, ubica como aquellos que tienen que ver con la lucha por el controlparlamentario, la lucha contra el control parlamentario y la lucha en el control par-lamentario.

4Aun cuando hay variaciones en cuanto al control parlamentario segn el rgi-men, Aragn (1998: 37) advierte que una cosa son los instrumentos y procedimien-

tos especficos de control parlamentario, y otra la funcin de control parlamentario,que si bien se realiza particularmente a travs de instrumentos y procedimientospropios de cada sistema, no deja de realizarse tambin de manera general a travsde todas las actividades de la Cmara.


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estudio de la vigilancia, limitacin y eventual sancin de quien ostentael poder, lo que responde a una concepcin tcnica que ubicamos en elmodelojurdico-procedimental;y otro, el modelo sustantivo-adminis-

trativo,que establece una vinculacin con la disciplina del anlisis delas polticas pblicas, en donde el concepto decontrol parlamentariose transforma, o bien se enriquece, porque puede convertirse en unmecanismo mediante el cual el Parlamento o Congreso no slo evala

y sanciona las acciones del gobierno, sino tambin puede incidir en lasdecisiones pblicas.

Los modelos del control parlamentarioEl control parlamentario del gobierno es un asunto que todava tiene

varios aspectos por resolver, aun cuando se trata de un mecanismo quesurgi junto con la creacin de los parlamentos. Es un problema antiguopara el que han surgido diversidad de soluciones con el propsito dehacerlo efectivo, lo que ha resultado difcil por estar enmarcado siem-pre en el ejercicio del poder entre Ejecutivo y Legislativo, sean sistemaspresidenciales o parlamentarios. Por ello es que, si la atencin se centraen los aspectos normativos, queriendo hacer valer lo estipulado por lasleyes y los reglamentos, se corre el riesgo de tener una visin parcial delproblema, aunque tambin es verdad que si slo se revisan las pautaspolticas, se pierden algunos referentes importantes.

Ante tales circunstancias, es necesario abordar un concepto ms am-plio que considere toda actividad (normativa y no normativa / formal einformal) de las cmaras, destinada a ejercer el control parlamentario de

las acciones del gobierno, a partir de una aproximacin emprica quediscuta la capacidad parlamentaria para influir sobre la agenda de pol-ticas pblicas, de tal suerte que el Parlamento o el Legislativo no conti-ne siendo un actor institucional independiente pero irrelevante, como

ya lo adverta Willoughby (1913; 1934) en sus estudios seminales acercade la participacin del Congreso estadounidense y su contribucin enla organizacin del Estado y en el funcionamiento de la maquinaria gu-bernamental estadounidense.

En este contexto, diremos que el problema del control parlamenta-rio del gobierno en las democracias modernas es uno de los ejes msimportantes de la vida institucional, condicionado por una multitud de


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factores, todos relacionados con la lucha por el poder entre Ejecutivoy Legislativo en un intento por ganar o recuperar control a expensasde uno y otro (Valads 1988: 3-5). De la forma en que se ejecute ese

control depende el grado de influencia del Legislativo en el sistemapoltico, su capacidad real de gobernar o la imposibilidad de adoptardecisiones. Por ello, tomando en cuenta que estamos ante un fenme-no jurdico-poltico, resulta muy conveniente hacer una descripcin delos dos modelos de control parlamentario que estamos considerandopara analizar los matices o los efectos en realidades diferentes, con elobjetivo de sustentar un conocimiento emprico de por qu algunasasambleas legislativas son ms influyentes que otras.

El modelo jurdico-procedimental del control parlamentario

Desde una perspectiva terica jurdico-procedimental,el control parla-mentario del gobierno no es sino una subespecie concreta de los controlesjurdicos (Garca Morillo, 1985: 41-42) integrado por dos momentos dife-rentes: el primero, cuando se determina si la actuacin del sujeto corres-ponde al parmetro establecido; y el segundo, cuando el sujeto controlan-te impide al controlado la continuacin de una actividad por no cumplircon los parmetros y, eventualmente, le sanciona. Es un control que seejerce sobre los rganos y no sobre las normas (Aragn, 2002).

Estas consideraciones responden al concepto tradicional de controlparlamentario entendido como exigencia de la responsabilidad polti-ca del gobierno (Garca, 1985: 73), el cual considera que el momentofundamental de este mecanismo es el sancionador, e incluso se centra

bsicamente en la remocin del gobierno o en la mocin de censura.5

5Esta es una concepcin genrica del control jurdico sobre la relacin de controlparlamentario-Poder Ejecutivo. Garca Morillo (1985) considera que la identificacindel control parlamentario del gobierno y la exigencia de la responsabilidad polticaconducen a negar la existencia de un control del Ejecutivo por parte del Legislativoen los sistemas presidencialistas o de separacin rgida de poderes, en los cuales,si bien es cierto que el control se realiza a travs de medios diferentes a los usualesen los sistemas parlamentarios, no es menos cierto que existe una actividad parla-

mentaria de control del Ejecutivo, aun cuando esta actividad no pueda desembocaren la remocin del titular de este ltimo poder. Es decir, la estructura del controlparlamentario y de la remocin del gobierno no son similares aun cuando seanfenmenos conexos.


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El riesgo de esta perspectiva es el reduccionismo con que se estaramirando al control parlamentario, entendindolo slo como un actosancionador a partir de su dimensin normativa, cuando en realidad se

trata de un proceso mucho ms amplio y complejo, como veremos msadelante.Este modelojurdico-procedimental, en una acepcin ms amplia,

est estrechamente ligado con una perspectivapolitolgicadel controlparlamentario, a la que suele llamrsele control poltico. Esto es, defini-do por las teoras democrticas, el control parlamentario se ubica comoun control horizontal, que tiene que ver con los lmites de los poderespolticos, o bien, por los controles mutuos de los diversos ramos del

poder, en este caso, Ejecutivo y Legislativo. En la visin del trabajo cl-sico de ODonnell (1998), el control parlamentario se entendera comoaccountability horizontal que presupone la existencia de agencias esta-tales que tienen la autoridad legal y estn fcticamente dispuestas y ca-pacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinariohasta sanciones legales o incluso impeachment, en relacin con actos uomisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en prin-cipio o presuntamente, ser calificados como ilcitos.

Esta perspectivapolitolgica se basa en la teora de los contrapode-res, ideologa que, a fin de limitar el poder y/o garantizar los derechosfundamentales, propone un sistema institucional de pesos y contrapesoso checks and balance, trmino que proviene del constitucionalismo an-glosajn. La teora de Montesquieu sobre la separacin de poderes es,obviamente, la principal fuente doctrinal de este tipo de constituciona-lismo, cuyo principio bsico es el de prevenir que una rama del poder

se convierta en suprema. En esta nocin, el control parlamentario seraun instrumento del esquema de rendicin de cuentas, el cual remite a laobligacin de los gobernantes y la administracin pblica de informarseentre s (rendicin de cuentas horizontal oaccountability horizontal).

Este checks and balanceest determinado casi siempre por una tra-dicional visin del diseo constitucional que otorga ms autoridad pol-tica o de poder al Ejecutivo. El control parlamentario, visto desde aqu,sigue estando en el mbito jurdico, toda vez que si bien la rendicinde cuentas tiene la voluntad poltica como uno de sus principales ele-mentos, es mediante el ordenamiento jurdico que se consigue el asegu-ramiento de cumplirse o no, es decir, a travs del establecimiento nor-


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mativo de controles para los poderes pblicos frente a otros: candados,frenos, contrapesos y vigilancia (Figueroa, 2007: 11).

Este modelo, ms que control parlamentario, trata de hacer valer la

responsabilidad horizontal entre los poderes, que se determina a travsde un juego en el que participan de igual a igual y donde lo fundamentales maximizar la transparencia, desvelar el poder ilegtimo o arbitrario,

y desalentar abusos e ilegalidades cometidas por las distintas ramas delEjecutivo, por lo que regulamente tiene un fuerte aliado en la publicidadde los hechos para que un mayor nmero de ciudadanos los conozca.La crtica y la valoracin de las actividades pblicas son los elementosdel control poltico, por lo que no necesariamente, como consecuencia,

opera la anulacin del acto o la remocin del titular o titulares del rgano.Slo en casos excepcionales, cuando el ordenamiento as lo establece,pueden producirse consecuencias con efectos jurdicos sancionadores(Pedroza, 1996: 31).

Es a partir de la dcada de 1990 cuando el debate sobre la responsa-bilidad horizontal de las instituciones comienza a tener auge, no sin cr-ticas fuertes como aquellas de diversos autores que argumentaron queeste accountability horizontal era fcilmente debilitado o inoperanteante poderes independientes que variaban su responsabilidad cuandode accountabilityvertical se trataba (Moreno, Crips y Shugart, 2003),aunque los defensores de este modelo de control insistieron en que setrataba de un ideal institucional primero, porque supervisar o controlares una funcin constitucional o estatutaria propia de los parlamentos y,segundo, porque las legislaturas estaban sujetas a una responsabilidad

vertical debido a sus caractersticas de representacin, lo que las legiti-

maba. Desde nuestro punto de vista y de acuerdo con Kenney (2003),el control es un producto complejo donde intervienen distintas institu-ciones que se estructuran en redes, por tanto, la horizontalidad, en todocaso, es rebasada.

En realidad, elaccountability horizontal no es considerado por lageneralidad de la literatura como un control parlamentario en s, sinoms bien, como ya se anot, responde a la idea clsica del checks andbalances o modelo de frenos y contrapesos, cuyo objetivo es mantenerla separacin de poderes mediante el equilibrio, a travs de una distri-bucin de poderes tal que permita a cada uno de los agente estatalesbloquear las decisiones de los otros, en ausencia de acuerdos entre


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ellos. A partir de esta peculiaridad, el modelo politolgico del controlparlamentario es entendido como supervisin y, por tanto, eso s, unacaracterstica importante en la relacin Ejecutivo-Legislativo, en la cual

el Ejecutivo debe al Legislativo ciertas obligaciones y/o informacin,segn lo establece la norma.Sin embargo, es comn que en la prctica y fuera de lo normativo,

surjan posiciones de conflicto, cooperacin o independencia entre lospoderes Legislativo y Ejecutivo, que es precisamente lo que refuerza alcontrol parlamentario y le otorga la posibilidad de convertirse en uninstrumento para la codireccin del gobierno, en la que, en todo caso,

vendra a ser la versin ms moderna de checks and balance, es decir,

aquella perspectiva que rebasa el sistema de equilibrios y vetos mutuosy da paso a esquemas de integracin y cooperacin entre poderes (Fix-Zamudio, 1987: 597, 621-622). En este trabajo nos interesa el nuevomodelo de frenos y contrapesos que empieza a discutirse en las demo-cracias modernas y que tiene como premisa la integracin y coopera-cin de poderes, bajo el argumento que sostiene Negretto (2003) en elsentido de que los checks and balances clsicos no son el diseo nor-mativo ms deseable entre Ejecutivo y Legislativo porque, entre otrascosas, frustra tanto las posibilidades de formar mayoras legislativas concapacidad decisoria, como de lograr decisiones rpidas y efectivas encasos en los que los cambios de legislacin se tornan necesarios o de-seables para satisfacer las demandas de la ciudadana, adems de queimpide la cooperacin entre poderes.

El modelo sustantivo-administrativo

Los procesos de legitimacin y representacin de los parlamentos hancambiado en la prctica y, con ello, tambin ha evolucionado el con-cepto decontrol parlamentario. Ismayr (2001: 39) documenta la maneraen que la necesaria participacin del Parlamento y la administracinpblica en la formulacin de poltica pblicas ha generado un entrela-zamiento entre los que se suelen considerar controles ex antey contro-lesex post,por lo que el control ahora se extiende a todas las reas deactividad y se explica desde una perspectiva ms dinmica y compleja.

Una premisa de este anlisis, que se coment al inicio, es que laperspectiva sustantivo-administrativa del control parlamentario constitu-


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ye un correctivo y un complemento necesario para el modelo jurdico-procedimental, porque en este ltimo se concibe el trmino procesolegislativo como un fenmeno poltico generado por demandas social-

mente determinables y resuelto por decisiones jurdicamente denomi-nadas leyes o decretos (Serna de la Garza, 1997), y se asume queesas demandas provienen de los ciudadanos que buscan una solucina una problemtica, y los facultados constitucionalmente para ello6sonquienes formulan, a partir de esas peticiones, unainiciativaque renalas condiciones y caractersticas legales o constitucionales.

En el fondo, ese proceso legislativo lleva implcito el proceso de polti-cas pblicas, aunque el Congreso mexicano se ha eregido, en el mejor de

los casos, como el hacedor de leyes sin implicarse ms all aun cuandoconstitucionalmente est facultado. Por ello es que el desenvolvimientoque ha tenido la perspectiva de anlisis del control parlamentario desdeuna visin administrativa permite considerarlo, hoy da, como un princi-pio general que le concede al Poder Legislativo jugar otro papel, sea ensistemas presidenciales o parlamentarios, toda vez que si bien son formasde gobierno que responden a lgicas polticas e histricas distintas, am-bos sistemas surgen por oposicin a estructuras en las que el poder seconcentraba en un solo individuo o en un solo rgano. Su desarrollo his-trico y terico, hasta llegar a las democracias modernas, ha convertidoal control parlamentario en el medio de intervencin poltica de mayorcalado, pues, incluso, tericamente se considera al gobierno como unacomisin del Legislativo que ha de ejecutar su poltica bajo el controldel Congreso (Martnez Elipe, 2000: 99-100).

Desde una perspectiva sustantivo-administrativa, el control parla-

mentario tiene que ver con una de las formas de conseguir un elementode equilibrio entre el Legislativo y el Ejecutivo que se manifiesta, pre-cisamente, durante el proceso de elaboracin de las polticas pblicas.Trabajos como los de McCubbins y Schwartz (1984), Calvert, McCubbins

6El artculo 71 de la Constitucin mexicana seala que tienen el derecho deiniciar leyes o decretos, el presidente de la repblica, los diputados o senadores alCongreso de la Unin, y las legislaturas de los estados. En la ltima reforma cons-

titucional al citado artculo, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de laFederacin,el 8 de agosto de 2012, se determina que tienen esta facultad tambinlos ciudadanos en un nmero equivalente, por lo menos, al 0.13% de la lista nomi-nal de electores, en los trminos que sealen las leyes.


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y Weingast (1989) y McCubbins, Noll y Weingast (1989) han demostra-do que en la funcin legislativa del Congreso reside gran parte de supoder para establecer controles efectivos sobre el proceso de diseo y

ejecucin de polticas pblicas, toda vez que durante el transcurso de laelaboracin de la legislacin, el Congreso tiene una oportunidad nicapara introducir las reglamentaciones necesarias para limitar la discrecio-nalidad que los diferentes actores tendrn durante la implementacin.

Dichos autores, adems de Epstein y OHalloran (1999) y Huber yShipan (2002), coinciden en sealar que el mecanismo de control par-lamentario se ejerce, en primer lugar, cuando en una ley se definen enforma detallada los rasgos de la poltica a llevar a cabo y las atribucio-

nes de quienes la ejecutarn, adems de que tambin se incluyen dis-positivos destinados a controlar el poder discrecional que el Parlamentoest dispuesto a delegar en el Ejecutivo o en la burocracia. Pero durantela ejecucin de la poltica pblica el control parlamentario tiene quecontinuar, de lo contrario el Congreso perder toda influencia en lasfuturas decisiones sobre dicha poltica, que la reformulan de maneraconstante. Como seala Peters (1992), la distincin de etapas o fases delciclo de polticas pblicas es solamente analtica: en la prctica, la im-plementacin de una poltica supone su constante reformulacin. Parael caso del Congreso de Estados Unidos, tanto Aberbach, como Kauf-mann y Rosenbloom (2000) han mostrado que los comits y subcomitslegislativos mantienen un detallado control sobre la implementacinde las polticas, mediante slidas redes informales entre directivos deagencias pblicas, legisladores y staff.

Por cierto esta perspectiva de anlisis no es nueva. De hecho, We-

ber (1918), tras la crtica al Parlamento federal alemn, planteaba unavisin ms moderna del mismo que fundamenta en su propuesta deuna codireccin de la burocracia entre el Legislativo y el Ejecutivo.Idea que retoma Oberreuter (1980: 4), a partir del trabajo de Bumlin

y Kewening (Oberreuter, 1992: 169), cuando a finales de la dcada de1960 se genera una discusin sobre el papel que el Parlamento alemndeba jugar en el sistema poltico de entonces. Estos autores recharazonelpapel negativo del Parlamento y propusieron articular supapel positivo,como recoge Ferraro (2008a), para lo cual no se limitaron a analizar slola funcin de fiscalizacinde los parlamentos, sino que proyectaron laidea de que los comits parlamentarios funcionaran como instancias de


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cogobierno (mitregierung); es decir, que el Parlamento ejerciera la di-reccin del Estado conjuntamente con el Ejecutivo, en una especie decodireccin de la burocracia.

Para Oberreuter (1980), la idea de control parlamentario del gobiernocomo codireccin (mitsteuerung)de los asuntos pblicos representa lavisin modernadel trabajo parlamentario,7que va ms all de su fun-cin clsica de fiscalizacin y vigilancia del Ejecutivo; tesis que tienemuchas semejanzas con lo que plantean Aberbach (1990) y Rosenbloom(2000) para el caso del Congreso de Estados Unidos. Especialmentepara Rosenbloom (2000: 23), la burocracia de este pas es una extensindel Poder Legislativo, porque las agencias de la administracin pblica

son las que completan los detalles de la legislacin mediante reglamen-taciones, de modo que el Congreso las dirige sin mayor intermediacin

y simplemente les delega autoridad legislativa. Estos puntos de vistarechazan, por tanto, una distincin estricta entre controles previos a laejecucin de las leyes (contenidos en la ley misma) y controles poste-riores, que el Congreso realiza sobre la burocracia para constatar quela ley se aplique segn sus propsitos. Ms bien, el control parlamen-tario es un nico proceso dinmico de formulacin e implementacinde polticas pblicas, bajo la direccin del Congreso (Ismayr, 2001: 39;Ferraro, 2008a: 206-207).

Incluso, desde la escuela de la eleccin racional (rational choice),autores como Lupia (2003: 44-53) y Strom (2003: 67-73) identifican dosgrandes clasificaciones del control parlamentario: el ex ante y el ex

post; grosso modo, el primero es para anticiparse a los problemas y,el segundo, para ejercerlo despus de cometidos los hechos. Calvert,

McCubbins y Weingast (1989: 605) destacan la importancia de la etapaex ante, o etapa de diseo, es decir, ponderan el inicio del proceso depolticas pblicas por ser el momento en el que se establece la misin

7En Europa, el ideal democratizador del constitucionalismo de la dcada de1920, detenido slo por las dictaduras de la siguiente dcada, acab por reforzar, enla segunda mitad de la dcada de 1940, la posicin central del Parlamento en el con-junto del sistema poltico, de manera que ste no slo consolid su papel central atravs de sus tradicionales funciones legislativas, presupuestarias y de control, sino

que adquiri un notable protagonismo en otros campos y actividades a travs de loque la doctrina italiana ha denominado indirizzo, esto es, en donde el Parlamentoasume predominantemente funciones de direccin e impulso de la accin poltica(vase Mora-Donnato, 2001).


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de las dependencias administrativas y las atribuciones que tendrn, en-tre otras cosas; en cuanto al mecanismos ex post,los autores llaman laatencin sobre las fuertes limitaciones a las que cotidianamente estn

sometidos los congresos para controlar lo que hacen los ejecutivos y lasburocracias, por lo que el control parlamentario a posteriori termina porser poco eficiente y efectivo.

Sin embargo, Aberbach (1990: 14-98) considera que estas dos etapasdeben estar fuertemente unidas para hacer efectivo al control parlamen-tario y afirma que ambas se asocian con un proceso poltico informalcomo la creacin de extensas redes de contacto entre legisladores, staffparlamentario, y personal directivo (profesional) de las agencias admi-

nistrativas. Es decir, no hay un antes ni un despus para el control par-lamentario, sino que es el resultado de la existencia de redes informalesentre legisladores y miembros de la alta burocracia, que funcionan per-manentemente durante el proceso de polticas pblicas (diseo, imple-mentacin y evaluacin), a travs del cual se entrelazan las funcionesdel Congreso y las de la administracin o burocracia (Aberbarch, 1990:187). Esta tesis de enlazamiento coincide con la de Ismayr (2001: 39)cuando analiza el caso del Bundestagalemn.

Como se puede apreciar tras unos primeros trazos, el control par-lamentario en el proceso de polticas pblicas es dinmico y si bientiene que ser estudiado en diversos escenarios y etapas, en el mode-lo sustantivo-administrativo todo forma parte de un mismo proceso,que tiene que ver con la capacidad del Parlamento de revisar, vigilar

y sancionar el comportamiento de otros actores e instituciones, sobretodo gobierno y administracin pblica (Fiorina, 1981; Stefanni, 1989;

Krause, 1999; Fuchs y Nolte, 2005), pero tambin de participar en losprincipios, criterios y formas de elaborar, gestionar y dirigir los asuntospblicos (Oberreuter, 1992).

Por todo ello, en una visin amplia del control parlamentario y desus instrumentos en los parlamentos modernos, se puede concluir quela idea de control es algo ms que revisar las cuentas pblicas8o slo la

8Es comn encontrar autores que consideren slo la versin ms clsica y bsica

del control parlamentario que es la fiscalizacin o auditora contable del Ejecutivo(Portero Molina, 1998). Otros autores, como Figueroa (2007), advierten tambin quela reduccin en el tema de control parlamentario tiene que ver con la fiscalizacin

sta equiparada a la revisin del presupuesto y la cuenta pblica, toda vez que


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finalidad de sancionar, ratificar o destituir un gobierno y, por el contra-rio, es un mecanismo que puede fijar con precisin las relaciones paracodirigir al gobierno entre el Ejecutivo y el Legislativo, una vez que

incluye toda la actividad de las cmaras, destinadas no slo a fiscalizarla accin (normativa y no normativa) del gobierno o de otros entes p-blicos, llevando aparejada o no la posibilidad de sancin o de exigenciade responsabilidad poltica inmediata, sino tambin la posibilidad deincidir en los procesos decisionales.

Finalmente, la constatacin que hace Valads (2009: 9) es sumamentepertinente. Este autor advierte que el control parlamentario ms eficazes aquel que no paraliza la accin de los rganos del poder y, por

tanto, se requiere de un sistema democrtico que garantice, entre otrascosas, un equilibrio de poderes y una distribucin del poder, ademsde controles que verifiquen las formas de accin, evaluacin de resulta-dos e impidan el desbordamiento del poder mismo, lo que en trminosgenerales se vinculara a esta idea de codireccin del gobierno entreEjecutivo y Legislativo.

El control parlamentario como instanciade codireccin del gobierno: funciones e instrumentos

Tras esta descripcin de los modelos jurdico-normativo y sustantivo-administrativo, podemos decir que el control parlamentario como ins-tancia de cogobierno se concibe como un mecanismo que est presenteen toda la actividad parlamentaria (normativa y no normativa), desti-nado a fiscalizar la accin del gobierno y la administracin, lleve o no

aparejada la posibilidad de sancin o de exigencia de responsabilidadinmediata, que se ejerce tanto por la mayora en el Parlamento o demanera indirecta por la oposicin. En ese sentido, habra que resaltarque el control no se suscribe a determinados procedimientos, sino quepuede operar a travs de todas las funciones que desempean las c-maras, y acta en diversas reas y en distintos momentos (Oberreuter,1992; Aberbach, Putnam y Rockman, 1981; Krumwiede y Nolte, 2000;

Ismayr, 2001; y Steffani, 1989).

el control presupuestario es una de las tareas ms relevantes del Congreso, puestoque la mayora de los programas gubernamentales estn involucrados.


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La anterior enunciacin tiene como punto de partida las seis dimen-siones que utiliza Steffani (1989: 1326) para definir al control parlamen-tario, tras considerar que delimitan al concepto de manera precisa y, por

tanto, facilita la comparacin y permite operacionalizar los dos aspectosrelevantes que se desarrollarn ms adelante en este trabajo: la profesio-nalizacin legislativa y el proceso de polticas pblicas (vase Cuadro 1).

Para Steffani (1989: 1328), el control parlamentario es un instrumentoque le otorga a la institucin representativa una multiplicidad de posi-

Cuadro 1. Seis formas distintas de entender la interrelacinentre Legislativo y Ejecutivo (Steffani, 1989)

1. Examen posterior por el Parlamento de las acciones de gobiernoy de la administracin pblica.

2. Vigilancia permanente por parte del Parlamento que acompaa ala accin del gobierno y de la administracin pblica.

3. Control (en cualquiera de las dos formas anteriores) con la posibi-lidad de intervenir en los actos de gobierno a travs de la sancinde las leyes y el presupuesto.

4. Competencia del Parlamento de obligar al gobierno y a la admi-nistracin a dar cuenta pblicamente de sus actos. A esa compe-tencia se unira la propia competencia parlamentaria de emitir

dictmenes y de influir sobre terceros que pueden acabar con elgobierno (por medio de las elecciones).

5. Competencia del Parlamento de obligar al gobierno y

el control parlamentario

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