A N A L I S I S Y P R O P U E S T A S

STIFTUNGEBERTFRIEDRICH

R UEPRESENTACIÓN EN RUGUAY

D CANIEL HASQUETTI

El y las ciudadesMERCOSUR

Apuntes para una Agenda del Comité de

Municipios del Foro Consultivo de Municipios,

Estados Federados, Provincias y

Departamentos del MERCOSUR

Democracia, Género y Equidad:aportes para el debate sobre los CONSTANZA MOREIRA

mecanismos de acción afirmativa NIKI JOHNSON

El SobreendeudamientoSoberano en Debate JORGE JAURI

Ciencia, tecnología e innovaciónpara el desarrollo PROGRAMA CIENTIS

Fragmentación Socioeconómica yDesigualdades: Desafíos para las DANILO VEIGA

Políticas Públicas ANA LAURA RIVOIR

Cancún y las Promesas Incumplidas.Los Países Pobres se Rebelan ALMA ESPINO

en la OMC SOLEDAD SALVADOR

Mercociudades y la IX Cumbre deMontevideo: La Emergencia de unNuevo Actor de la Integración Regional DANIEL CHASQUETTI

La Izquierda Uruguaya GERARDO CAETANO

y la Hipótesis del Gobierno. JUAN PABLO LUNA

Algunos Desafíos JAIME YAFFÉ

Político–Institucionales RAFAEL PIÑEIRO

Uruguay en la Región y en el Mundo: PROGRAMA DE INSERCIÓN INTERNACIONAL

Conceptos, Estrategias y Desafíos E INTEGRACIÓN REGIONAL

Notas a Propósito de los CRISTINA ZURBRIGGEN

Desafíos del NATALIO DOGLIO

Movimiento Sindical Uruguayo LUIS SENATORE

Políticas Públicas de Comunicación:El ausente imprescindible GUSTAVO GÓMEZ

Desafíos y Dilemas de la Izquierdaen la Antesala del Gobierno GABRIEL PAPA

La Asociación InterregionalMERCOSUR–UNION EUROPEA:desafíos del proceso de negociación CECILIA ALEMANY

Pobreza y desigualdad en Uruguay.Claves para el diseño de un programade superación de la pobreza extrema GUSTAVO DE ARMAS

La larga marcha hacia laigualdad social NELSON VILLARREAL

Hacia una Nueva Leyde Negociación Colectiva

¿Nuevas? Estrategias de Relacionamientoentre Empresarios y Gobierno LILIANA PERTUY

Los Retos de una NuevaInstitucionalidad para el MERCOSUR GERARDO CAETANO

¿Qué MERCOSUR necesita Uruguay? GERARDO CAETANO

¿Qué Uruguay necesita el MERCOSUR? MARCEL VAILLANT

Desafíos institucionales del MERCOSUR ALVARO PADRÓN

Mercociudades: HUGO GANDOGLIA

una apuesta al Mercosur RUBÉN GENEYRO

Apuntes y propuestas para unareforma parlamentaria en el Uruguay GERARDO CAETANO

A N A L I S I S Y P R O P U E S T A SO T R O S T I T U L O S

Los trabajos que publicamos son de exclusivaresponsabilidad de sus autores y no represen-tan necesariamente el pensamiento de la Fun-dación Friedrich Ebert. Se admite la reproduc-ción total o parcial, a condición de mencionarla fuente y se haga llegar un ejemplar.

A N Á L I S I S Y P R O P U E S T A S

El MERCOSUR y las ciudadesApuntes para una Agenda del Comité deMunicipios del Foro Consultivo de Municipios,Estados Federados, Provincias yDepartamentos del MERCOSUR

DANIEL CHASQUETTI

diciembre 2006

FRIEDRICH EBERT STIFTUNG

FESUR – Representación en UruguayPlaza Cagancha 1145, piso 8Casilla 10578, Suc. Plunae–mail: fesur@fesur.org.uyhttp://www.fesur.org.uyTels.: [++598 2] 902 2938 / 39 / 40Fax: [++598 2] 902 2941

Realización gráfica integral: www.gliphosxp.comISSN:1510–964X

1. EL COMPLEJO PROCESODE CONSTRUCCIÓN DEL MERCOSUR _____ 51.1. Etapa fundacional del Mercosur ______ 6

1.2. Etapa de consolidación del Mercosur ______ 6

1.3. Etapa de los relanzamientos ______ 7

1.4. El Mercosur de hoy ______ 9

2. LAS CIUDADES Y EL PROCESO DE INTEGRACIÓN _____ 122.1. Mercociudades, la voz de las ciudades

en el proceso de integración ______ 13

2.2. La experiencia de la ReuniónEspecializada de Municipios e Intendencias ______ 14

2.3. La creación del Foro Consultivo de Municipios,Estados Federados, Provincias y

Departamentos del Mercosur ______ 16

3. UNA AGENDA PARA EL COMITÉ DE MUNICIPIOS _____ 183.1. La agenda del Comité ______ 18

3.2. Los Fondos parala Convergencia Estructural del Mercosur ______ 19

3.3. Políticas de Frontera ______ 19

3.4. Políticas de identidad Mercosureña ______ 20

3.5. Políticas municipales ______ 20

Bibliografía _____ 22

Indice

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Quince años nos separan de la firma del Trata-do de Asunción. En ese lapso, Argentina, Bra-sil, Paraguay y Uruguay desarrollaron el proce-so de integración más profundo y audaz de lahistoria, superando rivalidades históricas, des-confianzas y sospechas respecto a los intere-ses geopolíticos de los vecinos. Esa construc-ción, sin embargo, no transitó un camino senci-llo, pues el transcurso del tiempo y el propioavance del proceso fueron mostrando hasta quepunto esta es una empresa compleja y plagadade dificultades. Desde 1991 a la fecha, elMERCOSUR ha pasado por tres etapas claramen-te diferenciadas por (i) los cambios en la con-ducción política de los países miembros; (ii) lasdiferentes evoluciones de las economías domés-ticas; y iii) el mayor o menor cumplimiento delas metas previstas.

La primera etapa es la fundacional o de transi-ción, y estuvo fuertemente determinada por el

1. El complejoproceso

de construccióndel MERCOSUR

predominio de una visión mercantilista del pro-ceso de integración. Su principal consecuenciafue la expansión del comercio intrazona y elaumento de la confianza de las élites guberna-mentales. La segunda etapa se inicia con elProtocolo de Ouro Preto, cuando el bloque, do-minado entonces por visiones algo más mode-radas de la economía, fortalece su dimensióninstitucional mediante el diseño de organismosde decisión y participación. En este período sepone en marcha el Arancel Externo Común y secomienza a observar un deterioro de las econo-mías que culmina con la devaluación brasilerade 1999 y la posterior crisis argentina y urugua-ya de los años 2001–02. La tercera es la etapade los relanzamientos del MERCOSUR y coinci-de con la salida de la crisis económica regionaly el arribo a los gobiernos de presidentes pro-gresistas. En este período, las economías vuel-ven a crecer y se observa un cambio en las es-tructuras exportadoras de los países.

6

1.1 Etapa fundacional delMERCOSUR

La mayoría de los analistas tienden a situar elinicio del proceso de integración en los acuer-dos de comercio alcanzados por los gobiernosde Argentina y Brasil durante los últimos añosde la década del ochenta (Schvarzer, 2001). Sinembargo, fueron los presidentes Menem, Collor,Lacalle y Rodríguez, todos electos en 1989,quienes avanzaron rápidamente durante el si-guiente año en la configuración de un acuerdoentre los cuatro países. Como sostienen Terray Vaillant (2001) con el Tratado de Asunción sebuscaba «profundizar el comercio y la especia-lización productiva en función de las ventajascomparativas y de generar un mercado de ma-yor dimensión que habilite un mayor aprovecha-miento de economías de escala, el acceso amayor variedad en el consumo o al aumento enel grado de competencia entre las firmas ate-nuando prácticas monopólicas u oligopólicas».Pero al mismo tiempo, «constituyó una respues-ta de los países del MERCOSUR frente a un mo-vimiento generalizado hacia la constitución debloques comerciales». Los fundadores del blo-que, por tanto, procuraron reestructurar las de-bilitadas economías nacionales mediante el im-pulso de un proceso de integración que impon-dría a los actores nuevas reglas de juego y portanto, nuevos estímulos y constreñimientos parasus decisiones.

A partir de entonces, los cuatro países crearonuna política comercial común al poner en prác-tica un Arancel Externo Común (AEC), instru-mentos anti–dumping y líneas de armonizaciónde las relaciones con terceros. La puesta en vi-gencia del AEC, tal vez sea la decisión mássustantiva del proceso de integración, pues ex-presa la voluntad común de los países de avan-zar hacia la construcción de una unión aduane-ra en camino de una zona de libre comercio. ElAEC alcanzó, de esta forma, a la mayor parte

de los productos y servicios de la región, pese aque los países establecieron listas de excepcio-nes para la adecuación. Si bien los gobiernosperforaron dicho AEC reiteradamente (en ge-neral por razones macroeconómicas), dicho ins-trumento tal vez sea la pieza fundamental delproceso integrador.

En ese período, el bloque se orientó por los tér-minos del Tratado de Asunción, contemplandolos plazos de transición adoptados para cumplirlas metas previstas (vencían el 01–01–95). Entérminos generales, los países lograron elimi-nar los aranceles intrazona lo cual se tradujo enun incremento del comercio intrazona, que pasóde 4.127 millones de dólares en 1990 a 17.042millones en 1996.

El despegue comercial confirmó las ideas queinspiraron la creación del bloque, aunque gene-ró nuevos desafíos respecto a las consecuen-cias de dicha expansión. Las estructuras eco-nómicas de cada uno de los países cambiabany las consecuencias sociales del proceso co-menzaban a hacerse más notables.

1.2 Etapa de consolidacióndel MERCOSUR

La segunda etapa se inicia en 1995 con la puestaen práctica del Protocolo de Ouro Preto. Estedocumento puede ser considerado como un ver-dadero punto de inflexión en el proceso de cons-trucción del MERCOSUR, pues allí se configuróla estructura institucional que desde entoncesregularía la toma de decisiones interguberna-mentales y la participación de los agentes eco-nómicos y sociales implicados.

La complejidad y amplitud del proceso de inte-gración, el optimismo creciente en las elitespolíticas y económicas, y los cambios en loselencos gubernamentales1, generaron la con-

1 Los presidentes fundadores del MERCOSUR habían sido Collor, Menem, Lacalle y Rodríguez. Los tres primeros tenían una visióneconómica pro mercado e impulsaron ajustes estructurales en sus países. Para 1996, la región contaba con presidentes muchomás moderados. Cardoso había alcanzado la presidencia en Brasil, y Wasmosy y Sanguinetti habían hecho lo propio en Para-guay y Uruguay.

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vicción de que el bloque necesitaba avanzar ensu institucionalización. La creación de organis-mos de dirección y la adopción de procedimien-tos organizacionales se había vuelto un requisi-to para el mantenimiento del rumbo adoptadoen 1991. De este modo, Ouro Preto creó tresorganismos con capacidad decisoria, el Conse-jo del Mercado Común (CMC), el Grupo Merca-do Común (GMC) y la Comisión de Comerciodel MERCOSUR (CCM); y dos organismos de ca-rácter representativo, la Comisión Parlamenta-ria Conjunta (CPC) y el Foro Consultivo Econó-mico–Social (FCES)2.

El Protocolo de Ouro Preto también establecíael mandato de formación de la Unión Aduaneray determinaba plazos específicos para la pues-ta en práctica del AEC. El proceso de aplica-ción de este instrumento comenzaría a hacervisibles los problemas que acompañarían alMERCOSUR durante su vigencia. Las diferenciasde las estructuras productivas y el grado de pro-tección de los países complicaron la fijación delas barreras arancelarias comunes. Argentina,Uruguay y Paraguay exigieron bajas proteccio-nes para los productos manufacturados y ma-yores resguardos para los derivados del agro.Brasil, en cambio, propuso medidas diametral-mente opuestas. La solución se alcanzó trasarduas negociaciones que contemplaron unnúmero importante de excepciones (Sica, 2006).

En suma, durante el período posterior a OuroPreto, el MERCOSUR se transformó lentamenteen una Unión Aduanera imperfecta, al mantener-se las excepciones al ingreso de determinado tipode comercio con terceros países, y al dejar pen-diente la armonización de ciertos aspectos de laspolíticas comerciales externas. Asimismo, el pro-ceso de desarrollo institucional encontró fuertesresistencias promovidas por los actoresdesfavorecidos por la depresión de las econo-mías domésticas. La devaluación en Brasil (1999)y las posteriores crisis en Argentina y Uruguay(2001–02) dificultaron el normal funcionamiento

de los organismos, generando intermitencias ycrecientes incertidumbres sobre el futuro del blo-que. Los críticos el MERCOSUR comenzaron a flo-recer en los cuatro países, mientas los resulta-dos económicos confirmaban la idea de que laintegración no lograría traer riqueza a la región.Obsérvese que entre 1997 y 2002 el PBI del blo-que se redujo casi un 50% y el comercio intrazonasufrió un fuerte deterioro, al pasar de 19.982 mi-llones de dólares en 1997 a 10.204 millones en2002.

Pese a este panorama crítico, el bloque logrócrear, en el año 2002, el Tribunal de Controver-sias del MERCOSUR. Esta resolución representóuna decisión valiente ya que en general, todoslos esquemas de integración exigen sistemaseficaces y confiables de solución de controver-sias. Si bien el Tratado de Asunción había pre-visto un mecanismo de solución de controver-sias que más tarde sería desarrollado en el Pro-tocolo de Brasilia de 1991, el «Protocolo de Oli-vos para la Solución de Controversias en elMERCOSUR» logró establecer un mecanismoadecuado para afrontar las crecientes deman-das de los entre países.

1.3 Etapa de los relanzamientos

La tercera etapa puede ser caracterizada, sintemor a equivocarnos, como la época de losrelanzamientos (Sica, 2006), pues la voluntadpolítica pretendió reiteradas veces imponersesobre la fuerza natural de los procesos econó-micos.

En grandes líneas, debe decirse que como con-secuencia de los problemas acumulados y fun-damentalmente, de la incapacidad del bloquepara avanzar en los objetivos previstos, los paí-ses miembros realizaron diferentes «relanza-mientos del MERCOSUR» procurando modificarel estado de ánimo y la credibilidad en el proce-so. El período se inicia a fines del 2002 y coinci-

2 El Protocolo también admitía la posibilidad de que los organismos decisorios crearan instituciones auxiliares como los Subgruposde Trabajo o las Reuniones Especializadas.

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de con la aparición en escena de una terceracamada de presidentes, en este caso progre-sistas.

En octubre de 2002, Luis Inacio de Lula da Sil-va alcanza la presidencia en Brasil, un año mástarde, Néstor Kirchner se transforma en el pre-sidente argentino, y en el año 2004, TabaréVázquez hace lo propio en Uruguay. Los elencosgubernativos pasan a estar dominados por po-líticos que se autodefinen como de izquierda, locual genera expectativas crecientes de que losproblemas del MERCOSUR puedan ser afronta-dos en forma armónica y desde una visión pro-gresista.

El «entendimiento estratégico» establecido porArgentina y Brasil en mayo de 2002, puede serconsiderado como el inicio de esta nueva etapadel MERCOSUR. La Cumbre Presidencial deAsunción de junio de 2003 y el llamado «Con-senso de Buenos Aires» de octubre de ese año–acuerdo alcanzado entre Lula y Kirchner– con-sagraron una nueva agenda política para la in-tegración. Entre los objetivos establecidos enese momento pueden mencionarse, la voluntadde impulsar una coordinación macroeconómica,el desarrollo de una complementación producti-va, la complementación de políticas energéti-cas, educativas, culturales, y de derechos hu-manos; la complementación de infraestructuras;el reconocimiento de asimetrías y flexibilidadespara los socios menores; y el compromiso deimpulsar una reforma institucional del bloque.

Pese al esfuerzo, el proceso de integración mos-tró, durante los años 2004 y 2005, que la mayo-ría de los temas de la agenda del bloque teníanserias dificultades de ser implementados con unéxito. Las políticas macroeconómicas implemen-tadas por cada país eran crecientemente diver-gentes, y las contradicciones entre los objeti-

vos comunes y las metas individuales de cadapaís se volvían cada vez mayores.

Mientras tanto, Argentina y Brasil continuarondesarrollando su relacionamiento bilateral ba-sado en el llamado «entendimiento estratégico»,hecho que comenzó a ser interpretado por losgobiernos de Paraguay y Uruguay como unmecanismo de toma de decisiones ad–hoc queerosionaba el funcionamiento del MERCOSUR.

Desde el punto de vista económico las cosascomenzaron a mejorar en todos los países.Mientras el PBI del bloque se duplicó entre 2002y 2005, el comercio intrazona creció de 12.770millones de dólares en 2003 a 21.109 en 2005–record histórico–3.

No obstante, esta nueva expansión comercialgeneró trastornos en las balanzas comercialesde los países. En particular, se destaca el casode la balanza comercial entre Argentina y Bra-sil, favorable al segundo en 2.042 millones dedólares en 2004. Esa situación condujo al go-bierno argentino a exigir un tratamiento espe-cial para su economía, lo cual condujo a la crea-ción de un Mecanismo de Adaptación Competi-tiva (MAC). Este mecanismo institucionalizó unaregulación del comercio entre los dos países, locual fue observado por los países pequeñoscomo una erosión de la zona de libre comercioplanteada en el Tratado de Asunción.

Asimismo, el escenario de creciente conflictoentre los socios, se vio conmovido con el ingre-so de Venezuela al MERCOSUR, como miembropleno, en diciembre de 2005. Dicha decisiónadquiera una relevancia particular pues el in-greso de ese país era la primera adhesión ple-na que lograba el MERCOSUR desde su funda-ción, y por la naturaleza de su gobierno y sueconomía abría un conjunto de interrogantes.

3 En la actualidad, Argentina concentra sus ventas en rubros como la petroquímica, el trigo y el sector automotriz y su principaldestino es Brasil (90%). Uruguay exporta a la región productos de menor valor agregado como arroz, malta, autopartes, cauchoy papel, y su principal mercado es Brasil, aunque existen partidas imporantes de autopartes, papel, cartón y tubos a la Argenti-na. Por su parte, Brasil vende al MERCOSUR productos con un importante valor agregado (automóviles, celulares, autopartes,tractores, maquinarias y plásticos) y su principal socio es Argentina, que compra más del 90% de sus exportaciones al MERCOSUR

(Sica, 2006).

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La negociación que acordó los términos del in-greso estableció una serie de procedimientospara fijar los tiempos y la modalidad queinsumirá la completa integración de Venezuelaal MERCOSUR. En un primer período, el paíscaribeño debería cumplir con los requisitos delbloque, esto es, internalizar el Tratado de Asun-ción y los diversos protocolos que rigen las re-laciones económico–comerciales– y establecercriterios para garantizar el acceso a su merca-do de los productos de los otros cuatro países.En la etapa final Venezuela deberá asumir lapuesta en práctica del AEC.

Finalmente, debe señalarse otro hecho impor-tante sucedido durante esta etapa. En diciem-bre de 2004, el CMC aprueba la creación del«Fondo para la Convergencia Estructural delMERCOSUR» (FOCEM) con el objetivo de «pro-mover la competitividad y la cohesión social delos Estados Partes, reducir las asimetrías y for-talecer la estructura institucional del proceso deintegración» (Decisión Nº 45/04 del CMC). Estamedida reconoce el principio de solidaridad en-tre los miembros del bloque, a partir del recono-cimiento del desigual desarrollo de sus econo-mías (Monsanto, 2005). De acuerdo con la De-cisión Nº 18/05 del CMC, el FOCEM funciona-ría a partir de cuatro programas: a) Programade Convergencia Estructural; b) Programa deDesarrollo de la Competitividad; c) Programa deCohesión Social; y d) Programa de Fortaleci-miento de la Estructura Institucional y del Pro-ceso de Integración. Asimismo, el FOCEM seintegra con aportes anuales de los miembrosdel MERCOSUR, y tendrán el carácter de contri-buciones no reembolsables4.

1.4 El MERCOSUR de hoy

Desde su fundación el MERCOSUR ha ejercidouna poderosa influencia sobre la economía delos países del bloque. La interdependencia eco-nómica, la aplicación del AEC, la crisis regio-nal, y el posterior resurgimiento de las econo-mías, son sucesos que explican hasta que pun-to el proceso integrador entraña elementos con-flictos y múltiples interdependencias. Durante losaños noventa, los países crecieron con la ayu-da del MERCOSUR, pero el cambio en las condi-ciones económicas generó problemas para com-pletar el establecimiento de la Unión Aduaneray consolidar una estructura sólida institucional.Tras la crisis, las economías de los cuatro paí-ses volvieron a crecer pero bajo condiciones di-ferentes a las operadas en los años noventa.La estructura de exportaciones de los países semodificó radicalmente entre 1998 y 2005, ya quela mayoría de los países disminuyó su nivel dedependencia con la región y amplió el volumende exportaciones hacia otras zonas del plane-ta. Argentina y Uruguay exportan hoy menos ala región que hace siete años, Brasil ha incre-mentado levemente esas ventas, y Paraguay,en cambio, ha aumentado los flujos hacia elMERCOSUR5. El principal socio comercial de Bra-sil y Uruguay es Estados Unidos, en tanto elprincipal socio de Argentina y Paraguay es Bra-sil. Esto marca una notable diferencia con losaños noventa, como así también una divergen-cia de intereses de cada uno de los países.

Por tanto, debe asumirse que la marcha delMERCOSUR se desplegará en los próximos añoscon ese contexto como telón de fondo. Las in-

4 El monto fijado es de cien millones de dólares y está integrado por porcentajes calculados a partir de la media histórica del PBIdel MERCOSUR (Argentina, 27%; Brasil, 70%; Paraguay, 1%; y Uruguay, 2%). Los recursos se distribuyen a partir de la ejecuciónde los programas mencionados. Para los tres primeros, los Estados Partes se benefician de acuerdo a una pauta preestablecida:proyectos presentados por Paraguay, 48%; proyectos presentados por Uruguay, 32%; proyectos presentados por Argentina,10%; y proyectos presentados por Brasil, 10%. Los proyectos son presentados por los Estados Partes ante la Comisión deRepresentantes Permanentes del MERCOSUR, la cual define el otorgamiento a partir de un proceso de evaluación técnica reali-zado por la Secretaría del MERCOSUR.

5 Respecto a 1998, año previo a la devaluación brasileña, los cuatro países del MERCOSUR experimentaron un importante creci-miento de sus exportaciones. No obstante, el peso de la región en los destinos de sus productos se ha modificado drásticamente.Obsérvese que en 1998, Argentina exportaba el 36% de sus productos al MERCOSUR, en tanto en 2005, diha cifra descendió al19%. En el mismo período, Brasil pasó del 18% al 10%, y Uruguay del 53% al 23%. (Fuente: ALADI).

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certidumbres no son pocas y los problemas acu-mulados exigen una reflexión. Sica (2006) sos-tiene que el MERCOSUR en la actualidad enfren-ta tres grandes grupos de dificultades:

«Problemas estructurales: Los estados miembros delbloque tienen diferencias sustanciales que no puedensuperarse, debido a que son de carácter estructural: elPBI de Brasil representa el 79,7% del total, el deArgentina el 17,9%, el de Uruguay el 1,7% y el deParaguay el 0,7%. Problemas autogenerados: hay di-ficultades propias del proceso de integración. Los obje-tivos iniciales del bloque han sido dejados de lado odemorados en el tiempo. Un claro ejemplo de ello esque las normas que surgen de los órganos del bloqueno son debidamente internalizadas por los miembros.Aproximadamente, el 50% de la normativa no haentrado en vigencia por falta de internalización. Pro-blema de inestabilidad de flujos comerciales: El comer-cio intrabloque está estrechamente vinculado con el PBIde los estados miembros. Con la gran volatilidad eco-nómica que presentan los socios, no se puede lograr unflujo de comercio estable.

A estos problemas debe agregarse otro aspec-to preocupante relacionado con las asimetríasdel bloque. Las desigualdades iniciales dentrodel MERCOSUR se profundizaron durante el pe-ríodo de crisis, contribuyendo a crear un climade incertidumbre. Las asimetrías puedenenunciarse a partir de dos grandes ejes. El pri-mero enfrenta a los países pequeños (Uruguayy Paraguay) y los países grandes (Argentina yBrasil), y tiene como centro cuestiones relacio-nadas con la magnitud de las economías. Elsegundo eje de conflicto refiere a los recurren-tes desencuentros entre Argentina y Brasil.

Considerando los intereses de cada país6, pue-de observarse que Argentina mantiene aspira-ciones de consolidar su industrialización a par-tir de los flujos comerciales proporcionados porel MERCOSUR, aunque en las actuales circuns-tancias cuenta con una importante desventaja

respecto a Brasil. La balanza de pago con elsocio mayor del MERCOSUR muestra un saldodeficitario a partir de 2004, pese a que en losaños de la crisis la situación fue exactamente lacontraria (Lacunza, 2004). Por otra parte, Ar-gentina aparece hoy con una estructura de ex-portaciones muy diferente a la de los años no-venta, pues ha disminuido a la mitad su depen-dencia del Brasil (reduciéndola al tema indus-trial), aumentó levemente el flujo con los Esta-dos Unidos y diversificó sus mercados a partirde la comercialización de productos agroalimen-tarios.

Para Brasil, en cambio, el MERCOSUR ofrece unestímulo muy marginal, sobretodo en términosde desarrollo económico y comercial. La estra-tegia de relacionamiento internacional deItamaraty es ambiciosa y aspira a concretaracuerdos de libre comercio con la mayor canti-dad posible de países a la brevedad, de mane-ra de lograr un buen posicionamiento ante lospaíses que constituyen su principal competen-cia (China, India, Rusia, etc.). En ese esquema,para Brasil el MERCOSUR tiene importancia sólosi se le considera como una plataforma quepermita generar mayor gravitación internacio-nal. La iniciativa brasileña de conformación dela Comunidad Sudamericana de Naciones esun ejemplo paradigmático del papel que Brasilpretende jugar. El ingreso de Venezuela alMERCOSUR y las exigencias de Argentina y delos países menores del bloque, plantean un de-safío crítico que Brasil deberá resolver en lospróximos años.

Para Uruguay las cosas son muy distintas. Adiferencia de Argentina y en razón de su mag-nitud, Uruguay carece de una industria impor-tante por defender. Desde la crisis de 2003, Uru-guay persigue el objetivo de abrir mercadosexternos al bloque que permitan colocar su pro-ducción especializada de índole agropecuaria.La vulnerabilidad mostrada por Uruguay al mo-mento de la crisis (debido a su dependencia conel MERCOSUR), generó la convicción en la

6 En este punto, seguimos el razonamiento de Dante Sica (2006).

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dirigencia política uruguaya de que el país de-bía plantearse otras alternativas de insercióninternacional sin abandonar el bloque. Al mis-mo tiempo, Uruguay solicitó medidas que en-causen la construcción y consolidación de laUnión Aduanera, además de normas internasque sean capaces de armonizar la captación deinversiones y compensen las diferencias de ta-maño entre las economías.

Para Paraguay las cosas son todavía más difíci-les. Es el país menos desarrollado del bloque ysu estructura productiva es la de una economíatípicamente agropecuaria con un reducido desa-

rrollo industrial. En los noventa, Paraguay –aligual que Uruguay– apostó a captar inversionesde la región que permitieran el desarrollo de losincipientes sectores industriales. El paso de losaños demostró que esa estrategia estaba lejosde concretarse y que la integración no brindaríalos beneficios esperados. Como consecuenciade este esquema, el gobierno paraguayo comen-zó a virar y durante el 2005 procuró un acerca-miento a los Estados Unidos sin obtener mayo-res resultados. En el año 2006, Paraguay reafir-mó su compromiso con el MERCOSUR, pero redo-bló la exigencia de un trato preferencial comoforma de minimizar las asimetrías.

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La importancia creciente de las ciudades en losprocesos de integración ha sido un tema esca-samente analizado desde los ámbitos acadé-micos. Menor atención todavía ha recibido elfenómeno de las asociaciones de ciudades y elpapel que cumplen en el cambiante escenariointernacional. Sólo unos pocos trabajos han lla-mado la atención sobre este nuevo fenómenode la cooperación entre gobiernos locales y sudesempeño en el ámbito internacional (Barretoy Mariano, 2004; Romero 2004; Mina, 2005).

La experiencia de la Unión Europea muestra quela construcción de redes de gobiernos regiona-les y locales favorece la fortaleza del procesode integración, brinda legitimidad a las decisio-

nes, y agrega un actor en el desarrollo de políti-cas comunitarias. En particular, se destaca elejemplo de la reforma de la política de cohesiónimpulsada por la Comisión Europea en 2003 ydonde el Comité de las Regiones se transformóen un actor relevante. Esto implicó la construc-ción de un consenso en el seno del Comité so-bre el papel que las regiones y ciudades juga-rían en ese proceso, como también el diseñode iniciativas específicas para el cumplimientode las metas establecidas7.

En la actualidad, Europa presenta numerosasredes de ciudades y regiones, con un impor-tantísimo ámbito institucional de representaciónde la dimensión local: el Comité de Regiones,

2. Las ciudadesy el proceso de

integración

7 Ver al respecto, «Informe sobre la repercusión de los trabajos del Comité de las Regiones en 2004», 86ª Reunión de la Mesa deTrabajo del CDR.

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integrado por gobiernos regionales y municipa-les8.

En suma, los gobiernos locales han adquiridoen los últimos años un importante protagonismoen el escenario internacional. Este fenómenoalcanzó su máxima expresión cuando Joan Clos,Alcalde de Barcelona, participó –en nombre delos gobernantes locales del mundo– en la Asam-blea de las Naciones Unidas en junio de 2001,y cuando en París, en mayo de 2004, se confor-mó la organización mundial Ciudades y Gobier-nos Locales Unidos, a partir de la fusión de lasdos grandes asociaciones de ciudades (IULA yFMCU), con el objetivo de promover la coope-ración y la integración de los gobiernos locales.

En el MERCOSUR, sin embargo, la dimensión lo-cal fue sistemáticamente relegada durante todala década de los noventa. Algunos han obser-vado que este tipo de enfoques son tributariosdel modelo decisorio implementado en el blo-que, basado fundamentalmente en el peso delos presidentes como actores centrales del pro-ceso (Malamud y Schmitter, 2006).

Recién en el año 2000, con la creación de laReunión Especializada de Municipios e Inten-dencias, el MERCOSUR emitió una señal favora-ble a la partición de los actores locales en elproceso de integración. En contrapartida, losgobiernos de las ciudades fundaron Mercociu-dades con el objetivo de alcanzar la co–deci-sión en el seno del MERCOSUR sobre materiasde su competencia.

2.1 Mercociudades, la vozde las ciudades en el procesode integración

La red Mercociudades fue fundada en el año1995 por los jefes de gobierno de Asunción,Buenos Aires, La Plata, Rosario, Córdoba, Ríode Janeiro, Brasilia, Curitiba, Florianópolis, PortoAlegre, Salvador y Montevideo. El objetivo polí-tico central de este emprendimiento era lograrel reconocimiento institucional del MERCOSUR,a los efectos de participar en el proceso de de-cisión de la integración.

La Declaración de la Cumbre fundacional recla-maba «el derecho de las ciudades a ejercer unpapel activo y autónomo respecto a los gobier-nos nacionales, en las competencias relativasa la integración regional...» y solicitaba «la for-mulación de un modelo integrado que se corres-ponda con la estructura institucional montadapor el MERCOSUR y que torne posible, por tanto,la inserción del conjunto de las ciudades en elsistema regional»9.

Entre 1996 y 1999, las autoridades de Mercociu-dades desarrollaron iniciativas orientadas a lo-grar ese reconocimiento institucional de partedel MERCOSUR. Expusieron sus puntos de vistay sus planteos en cada oportunidad que pudie-ron, realizaron gestiones ante las Cancilleríasnacionales, enviaron «Cartas a los Presidentes»con la firma de los principales gobernantes delas ciudades10, realizaron «cumbres paralelas»a las Cumbres Presidenciales del MERCOSUR,

8 El Comité de las Regiones fue creado por el Tratado de Maastricht en 1994, como órgano consultivo del Consejo de Ministros yde la Comisión Europea. Tras la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el Comité de las Regiones está compuesto por 317representantes de entes locales y regionales. En el caso de España, por ejemplo, la representación está compuesta por 21miembros, uno por cada Comunidad Autónoma, más 4 municipios designados por la Federación de Municipios de España. Lasáreas de consulta del Comité de las Regiones son: política regional, redes transeuropeas, cultura, formación profesional, educa-ción, salud pública, empleo, asuntos sociales, medio ambiente y transporte.

9 En idéntico sentido, el inciso A del artículo 2 de los Estatutos afirma que la red persigue «el reconocimiento en la estructura delMERCOSUR, persiguiendo la codesición en las áreas de su competencia». En cierta forma, Mercociudades pretendía imponeruna perspectiva a la integración anclada en la participación de otros actores sociales y políticos.

10 La lista de gobernantes de relieve a nivel de las principales ciudades de la región muestra hasta que punto los gobiernos localesson importantes. A manera de ejemplo cabe mencionar a Tabaré Vázquez y Mariano Arana en Montevideo, Carlos Filizzola enAsunción, Fernando de la Rúa y Aníbal Ibarra en Buenos Aires, Tarso Genro y Olivio Dutra en Porto Alegre, Marta Supplicy yJosé Serra en Sao Paulo, César Maia en Río de Janeiro, etc.

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presentaron propuestas específicas de cómodebería ser la inclusión de las ciudades en laestructura del MERCOSUR11, etc.

Esta presión rindió su primer fruto en diciembrede 2000, cuando el Consejo del Mercado Co-mún aprobó la constitución de la Reunión Es-pecializada de Municipios e Intendencias delMERCOSUR (REMI).

Asimismo, Mercociudades fomentó activamentela cooperación horizontal entre las ciudades me-diante el desarrollo de Unidades Temáticas, quecon el paso del tiempo, se transformaron en ver-daderas subredes de ciudades. En su accionar,estos organismos presentaron una gran autono-mía de trabajo, en el análisis de problemáticasespecíficas, la transferencia de «buenas prácti-cas»12, y la formulación de proyectos comunes.Prueba de esto último es la participación conjun-ta de varias ciudades en ámbitos como el Pro-grama UR–BAL de la Unión Europea o el Pro-grama Ciudades Educadoras.

Desde un punto de vista organizacional, Mer-cociudades cuenta con 138 ciudades asociadasque concentran más del 60% del PBI del blo-que y reúnen algo más de 75 millones de habi-tantes. La red cuenta con 14 Unidades Temáti-cas orientadas al estudio de temas diversoscomo el desarrollo social, desarrollo económi-co local, cultura, autonomía y gestión financie-ra, medio ambiente, seguridad ciudadana, tu-rismo, desarrollo urbano, género, juventud, edu-cación, planificación estratégica, ciencia y tec-nología, y cooperación internacional.

La Asamblea General de ciudades –conocidacomo Cumbre de Mercociudades– se reúne

anualmente y su órgano ejecutivo, el Consejode Mercociudades sesiona hasta cuatro vecespor año13. Cuenta además, desde el año 2002,con una Secretaría Técnica Permanente quefunciona en el Edificio MERCOSUR de la ciudadde Montevideo, y que garantiza la continuidadinstitucional del trabajo de la red (responsablede la memoria institucional, apoyo logístico ytécnico a la Secretaría Ejecutiva, comunicación,etc.).

En resumen, Mercociudades mostró desde sufundación una evolución político institucional quetransitó por dos carriles. Por un lado, desarrollóy fortaleció su carácter de asociación políticaenfrentada a la orientación «excluyente» y «pre-sidencialista» en el MERCOSUR de los gobier-nos nacionales. Pero por otro, evolucionó comouna red horizontal de ciudades con un clarosentido de cooperación e intercambio entre sussocios a partir del trabajo de sus Unidades Te-máticas.

2.2 La experiencia de la ReuniónEspecializada deMunicipios e Intendencias

La presión de Mercociudades comenzó a darsus frutos a fines de los años noventa. Incidióen este cambio, el triunfo en la elección presi-dencial de octubre de 1999 de la Alianza en laArgentina. Importantes figuras del nuevo gobier-no (el propio De la Rúa) habían sido jefes degobierno de ciudades durante los años noven-ta, y por tanto, tenían una visión positiva sobrela participación de los gobiernos locales en elproceso de integración. En otras palabras, elcambio en el gobierno argentino marcó una di-

11 Es interesante observar, que ya en 1998, la Secretaría Ejecutiva de Mercociudades, ejercida por el Intendente Mariano Arana, presen-tó a las Cancillerías de los cuatro países una propuesta de creación de un Foro Consultivo de Ciudades y Regiones, que contaba conel mismo estatus institucional que el Foro Consultivo Económico y Social. Esa propuesta nunca fue considerada por el MERCOSUR.

12 Mercociudades ha facilitado la transferencia de modelos de gestión (por ejemplo, la elaboración de Planes Estratégicos de lasciudades promovidos por la Unidad Temática de Planificación a cargo de Rosario) o de políticas exitosos (por ejemplo, losPlanes de Igualdad de Oportunidades promovidos por la Unidad Temática de Género y Municipio a cargo de Montevideo). Alrespecto, ver Chasquetti (2004).

13 Desde un punto de vista institucional, Mercociudades es tributaria de las formas organizacionales adoptadas por Eurocities. Enel proceso fundacional de Mercociudades, la principal red de ciudades de Europa, a través de su presidencia (Bilbao) jugó unpapel sustantivo en el asesoramiento institucional y político. Esto se ve reflejado en el convenio de cooperación firmado porambas redes en 1998. Ver www.mercociudades.org

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ferencia sustantiva que permitió la creación delprimer ámbito del MERCOSUR destinado a los go-biernos locales.

De este modo, el 15 de diciembre de 2000, elGrupo Mercado Común aceptó la propuesta pre-sentada por la Cancillería argentina de creaciónde la Reunión Especializada de Municipios eIntendencias (REMI). Según la Resolución 90/00, la REMI buscaría «promover el diálogo y lacooperación entre las autoridades de nivel mu-nicipal de los Estados Partes, de manera depromover el bienestar y una mejor calidad devida a los habitantes de las ciudades de la re-gión».

El 14 de junio de 2001, en la ciudad de Asun-ción, la REMI realizó su primera sesión de tra-bajo. Desde entonces, se reuniría en siete oca-siones, formularía tres Planes de Trabajo y ele-varía a los organismos superiores del MERCOSUR

un total de nueve Recomendaciones. El 4 dejunio de 2004 en la ciudad de Buenos Aires, laREMI realizó su última sesión. La tercera y últi-ma recomendación elevada en esa instancia alFCCP suena como un verdadero epitafio de laREMI: «revisar la instancia de participación delas ciudades dentro de la estructura institucionalde MERCOSUR, contemplando el valor políticoque las mismas tienen en el desarrollo efectivodel bloque regional» (Acta REMI 04/01).

Durante su funcionamiento, la REMI mostró cua-tro importantes problemas que complicaron sufuncionamiento y viabilidad. El primero tuvo quever con la importancia jerárquica otorgada alorganismo. Al comienzo, la REMI se vinculabadirectamente con el GMC, pero al poco tiempose estableció que su organismo inmediato supe-rior sería el Foro de Consulta y ConcertaciónPolítica (FCCP) (Decisión 02/02 del CMC). Portanto, la situación jerárquica de la REMI empeo-ró a partir de ese momento, ya que el FCCP noes un organismo con capacidad decisoria comosí lo es el GMC. Las recomendaciones elevadaspor la REMI pasaban al FCCP, el cual las eva-luaba y en caso de considerar pertinente las ele-vaba al GMC. La distancia entre los gobernanteslocales y los centros de decisión del MERCOSUR

había aumentado drásticamente a partir de mar-

zo de 2002. El destino de cada una de las reco-mendaciones es una prueba cabal de esta afir-mación, ya que en la mayoría de las ocasioneslas mismas quedaron «entrampadas» en los com-plicados vericuetos administrativos y burocráti-cos del MERCOSUR.

Un segundo problema tuvo que ver con la rele-vancia del organismo. El MERCOSUR eligió el for-mato «Reunión Especializada», uno de los tiposde organismos definidos en 1991 (Resolución 04/91 del GMC) y confirmado luego de Ouro Preto(Resolución 20/95 relativa a la estructura del blo-que). Esta modalidad fue creada como una mo-dalidad organizacional subsidiaria de losSubgrupos de Trabajo establecidos en el AnexoV del Tratado de Asunción. En virtud de que estosúltimos contaban con requisitos específicos defuncionamiento –tema a estudiar, plazo paraexpedirse, etc.–, el MERCOSUR creó las Reunio-nes Especializadas para temas que requieran«modalidades operacionales diferentes a aque-llas de los Subgrupos de Trabajo, tanto en lo quese refiere al asunto del análisis como al carácterde los participantes y periodicidad de las reunio-nes». Desde entonces, este tipo de organismo fueutilizado para el tratamiento de temas como turis-mo, prevención de drogas, cooperativas, cienciay tecnología, etc. Cuando el MERCOSUR creó unorganismo para la participación de los municipiosno tenía otra opción que adoptar la modalidad dela Reunión Especializada. Para tomar una deci-sión de mayor relevancia debería haber reforma-do el Protocolo de Ouro Preto, algo que hubierasido sumamente complejo en ese momento. Noobstante ello, los jefes de gobiernos locales noquedaron conformes con ese tratamiento y siguie-ron exigiendo un organismo de mayor jerarquíacomo lo prueban las Declaraciones de las Cum-bres de Mercociudades realizadas en Montevideo(2004) y Buenos Aires (2005).

Un tercer problema tuvo que ver con la agendaconstruida por la REMI. Repasemos rápidamen-te los temas tratados en su corta existencia:

Estudio de los regímenes de autonomíamunicipal de los Estados partes.Inclusión de la perspectiva local en las re-soluciones del MERCOSUR.

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Intercambio de experiencias e informacio-nes entre ciudades con características simi-lares (turísticas, de frontera, agrícolas, por-tuarias, con desarrollo en materia de tecno-logía de punta, etc.) a través de las coordi-naciones nacionales.Gestión de distintos proyectos ante el Comi-té de Cooperación Técnica del MERCOSUR

(residuos sólidos, fortalecimiento institucionalREMI, etc.).Seguimiento y participación en los trabajosdel Grupo Ad–Hoc de Integración Fronteri-za del MERCOSUR.Creación de una Oficina Técnica de apoyoal trabajo de la REMI en Montevideo.Elaboración de la Carta de Autonomía (Prin-cipios) de los Municipios del MERCOSUR.

Como podrá observarse, buena parte de laagenda suponían acciones de cooperación, aná-lisis o intercambio de «buenas prácticas». Conla excepción de los ítems «inclusión de la pers-pectiva local en el MERCOSUR» y «Gestión deproyectos ante el MERCOSUR», las restantes lí-neas de trabajo podían perfectamente habersido impulsadas en el marco de Mercociudades.Esto indica que la agenda política de la REMImostró un escaso diferencial respecto a lo queMercociudades venía desarrollando. Esta es unade las principales razones de su fracaso. Con-siderando el costo que tiene el desarrollo deestas instancias institucionales, en materia deviajes, hoteles, viáticos, y tiempo de los partici-pantes, parece claro que la REMI no represen-taba una ventaja evidente para los gobiernoslocales. Desde esta perspectiva, los beneficiosa obtener por los participantes aparecían comomuy lejanos. Únicamente las ciudades compro-metidas con el proceso de reclamos y exigen-cias al MERCOSUR podían afrontar el costo deuna empresa con esas características. En defi-nitiva, la REMI enfrentó un típico problema de«acción colectiva», con escasos incentivos se-lectivos para los participantes y poderosos estí-mulos para actuar como un free rider («que elgasto lo hagan otros, y si hay algún logro nosbeneficiaremos todos»)

Un cuarto problema tuvo que ver con la formade trabajo de la REMI. En su segunda reunión

(Montevideo, octubre de 2001) los participan-tes de la REMI decidieron evitar la creación deuna estructura institucional propia del organis-mo, como lo habían hecho otras Reuniones Es-pecializadas. Se intentaba no duplicar esfuer-zos ni crear burocracias desmedidas. Por esarazón se resolvió encomendar parte del trabajode la REMI a las Unidades Temáticas de Mer-cociudades (UTs), lo cual generó un típico pro-blema de organización del trabajo. Mientras laREMI funcionaba de acuerdo a las reglas delMERCOSUR (Presidencia Pro Témpore semes-tral y delegaciones negociadas por país), las UTstrabajaban de acuerdo a las normas de Merco-ciudades y sus coordinadores no siempre res-pondían a las exigencias de las autoridades for-males del organismo de integración. Este pro-blema fue visualizado desde un inicio, pero lasalternativas formuladas con el paso del tiemponunca tuvieron andamiento.

2.3 La creación del Foro Consultivode Municipios, EstadosFederados, Provincias yDepartamentos del MERCOSUR

Seis meses después de la última sesión de laREMI, el CMC aprobó la Decisión 41/04 que creael Foro Consultivo de Municipios, EstadosFederados, Provincias y Departamentos delMERCOSUR. Los «considerandos» de la decisiónaluden a la «dimensión política creciente» delproceso de integración, la «necesidad de accio-nes coordinadas», y la «conveniencia de la co-operación de las autoridades locales entre sí».Estos argumentos, en cierto modo, reconocenuna realidad inocultable, esto es, la compleji-dad del proceso de integración. Sin embargo,los mismos resultan insuficientes a la luz de losargumentos presentada por Mercociudades ensu propuesta de creación del Foro:

En nuestra región, Mercociudades se ha transforma-do a lo largo de estos últimos años en un actor relevan-te del acontecer regional. Su crecimiento en número demiembros, como su accionar en materia de cooperacióny formulación de propuestas, evidencian una madurezque puede ser aprovechada por el MERCOSUR. Asi-mismo, Mercociudades ha desarrollado una lógica de

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participación de carácter regional e individual, muydiferente a la lógica de «Secciones Nacionales» im-puesta por el MERCOSUR, que restringe la plurali-dad de visiones de los gobiernos locales a los interesesparticulares de cada país. Por otra parte, los Alcal-des, Intendentes y Prefeitos municipales que habitual-mente participan de la REMI son, junto a los Presi-dentes y legisladores de la CPC, los únicos actores dela integración que cuentan con la legitimidad democrá-tica que brindan las urnas. Su participación en el pro-ceso de integración como actores de mayor relevancia yprestigio puede acercar más el MERCOSUR al ciuda-dano»14.

La Decisión 41/04 es muy breve y consta deseis artículos. El primero establece el objetivodel Foro: «estimular el diálogo y la coopera-ción entre las autoridades de nivel municipal,estadual, provincial y departamental dos Esta-dos Partes del MERCOSUR». El artículo 4 esta-blece sus potestades: «podrá proponer medi-das destinadas a la coordinación de políticaspara promover el bienestar y mejorar la cali-dad de vida de los habitantes de los Munici-pios, Estados Federados, Provincias y Depar-tamentos de la región, así como formular reco-mendaciones por intermedio do Grupo Merca-do Común».

Como podrá apreciarse, la fórmula utilizada estámuy lejos de contemplar la aspiración inicial deMercociudades de «alcanzar la co–decisión enasuntos de su competencia», como así tambiénde la fórmula de la Unión Europea para su Comitéde las Regiones, «será un órgano de consulta dela Comisión Europea, el Consejo de Ministros y elParlamento (…) para materias como la políticaregional, redes transeuropeas, cultura, formaciónprofesional, educación, salud pública, empleo,asuntos sociales, medio ambiente y transporte».

Finalmente, la estructura del Foro Consultivo que-da definida en el artículo 3 cuando se señala queestará«formado por un Comité de los Municipiosy un Comité de los Estados Federados, Provin-cias y Departamentos». La idea de establecerdos comités facilita, sin duda, el proceso de tra-bajo del organismo, pero puede dificultar grave-mente el proceso de toma de decisiones. En estesentido, tendrá una especial relevancia el Regla-mento Interno que defina el organismo, el cualdeberá resolver temas muy diversos como lacomposición del organismo, los procedimientospara la toma de decisiones ante la eventualidadde que los comités no se pongan de acuerdo,como el establecimiento de criterios para la co-ordinación del trabajo de los mismos.

14 Propuesta de «Creación del Foro de Municipios del MERCOSUR». STPM, diciembre de 2004.

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El ejercicio de pensar el Comité de Municipiosdel Foro Consultivo debe necesariamente partirde una evaluación crítica de la experiencia dela REMI. Como se señalara antes, ese organis-mo manifestó numerosos problemas en mate-ria de diseño institucional, agenda y método detrabajo. Si exceptuamos los problemas relativosa su concepción (el Foro Consultivo y el Comitéde Municipios también los tienen), entendemosque existen dos tipos de cuestiones a conside-rar: los problemas de agenda y los problemasde organización del trabajo. Los primeros sonfundamentales y se asientan en un dilema deacción colectiva, en tanto que los segundos tie-nen que ver con los procedimientos de trabajo.

3.1 La agenda del Comité

La agenda del Comité de Municipios deberíagenerar una orientación política precisa, gene-

rando al mismo tiempo incentivos muy precisospara la participación de los gobiernos localesen el proceso de integración. Los temas a im-pulsar, entonces, deben ser seleccionados conextremo cuidado, lo cual implica tener en cuen-ta el interés inmediato de las ciudades y losbeneficios concretos que puedan obtener losciudadanos. Es muy cierto que muchos gobier-nos locales enfocan el problema de la participa-ción como un asunto guiado por valores estric-tamente políticos, y que los temas a seleccio-nar deberían responder a su enfoque de la inte-gración regional. Sin embargo, no menos ciertoes que para muchos gobernantes, los asuntosinternacionales no representan un elemento apriorizar en su agenda.

La experiencia europea muestra que los gober-nantes locales de izquierda tienden a participarmás en la escena internacional que los orienta-dos por otra clase de ideologías. Esto se debe a

3. Una agendapara el Comitéde Municipios

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diferentes razones vinculadas con la ideología, lastradiciones y los valores que inspiran a los parti-dos políticos. No obstante, el incentivo primordialde los gobiernos locales en el proceso de integra-ción europea lo constituye el Fondo Social Euro-peo y los proyectos que éste financia.

Como señalara un alto funcionario de Euroci-ties15: «El acceso al dinero es, sin duda, la metaprincipal de las ciudades que participan en nues-tra red. Para conseguir ese objetivo, los Alcal-des invierten dinero y tiempo, capacitan perso-nal altamente especializado en los asuntos dela integración y colocan a la Unión Europeacomo un asunto de primerísimo nivel de su agen-da, sin importar el tamaño del municipio»16.

3.2 Los Fondos para laConvergencia Estructuraldel MERCOSUR

Tomando en cuenta la experiencia europea yconsiderando el estado actual del MERCOSUR, elComité de Municipios podría colocar al FOCEMcomo el tema central de su agenda. Para ser másprecisos, la participación en la ejecución de pro-yectos en algunos de los Programas del FOCEMpuede ser una reivindicación principal de las ciu-dades del MERCOSUR. Ello garantizaría el interésde los Alcaldes y realzaría el compromiso histó-rico que los gobiernos locales han tenido con elproceso de integración.

Sin embargo, este objetivo exige la construc-ción de una fundamentación que cuente con ar-

gumentos políticos y que haga hincapié en losbeneficios que traería al bloque la participaciónde los municipios. Cuestiones como la legitimi-dad de los gobiernos locales para ejecutar fon-dos y el grado de eficacia que la incorporaciónde los gobiernos locales brindan a las políticaspúblicas de compensación, son elementossustantivos que no deberían pasarse por alto17.Esta meta también exige un estudio exhaustivode las características de los Programas delFOCEM, a los efectos de formular una propuestarealista de cómo los municipios podrían inser-tarse en dichas políticas. Finalmente, la propues-ta del Comité de Municipios debería contemplarmodalidades específicas para la diversidad deciudades existentes, ya que las necesidades delos municipios pequeños, medianos y grandesvarían dramáticamente.

3.3 Políticas de Frontera

El Comité de Municipios debería también abor-dar el tema de la política de fronteras delMERCOSUR. Este es un tema que excede lo mu-nicipal, pero que tiene en este ámbito un proble-ma muy específico. Las ciudades fronterizas –normalmente pares de ciudades– suelen ser unúnico conglomerado urbano. Sin embargo, estedato de la realidad contradice la legislación querige en cada país. El proceso de integración tie-ne aquí una materia sustantiva, y los municipiostienen mucho que decir al respecto. Es cierto queel MERCOSUR ha avanzado en la solución de al-gunos problemas prácticos a través de la apro-bación de acuerdos bilaterales entre países. Un

15 Eurocities desempeña un papel crucial en la búsqueda de fondos para las ciudades. Esto explica en parte el crecimiento de estared y el nivel de centralidad que ha adquirido en el continente europeo. Sus oficinas están instaladas en Bruselas y su staff estácompuesto por técnicos de altísimo nivel, especializados en la formulación y evaluación de proyectos, y el ejercicio del lobbysobre las autoridades comunitarias.

16 Ver «Gobierno y gestión de las ciudades: una visión desde las dos orillas del Atlántico» (Ediciones Trea, Gijón, 2004), enparticular, las exposiciones de la mesa redonda «El papel de las ciudades y sus gobiernos en el mundo globalizado. Las redesde ciudades» (Jesús Turbidi, Jordi Gómez, Daniel Chasquetti, Marie–Ange Orihuela, Fermín Rodríguez y Eduard Conti).

17 Este aspecto ha sido particularmente discutido en Europa. Al respecto, la Presidenta de la Región del Piamonte y miembro delComité de las Regiones, Mercedes Bresso, señala que «Europa necesita a los entes locales, que siempre han estado cerca delos ciudadanos, para consolidarse, hacerse aceptar y comprender y aproximarse a los ciudadanos. Desde este punto de vista,el papel del Comité de las Regiones en el proceso de toma de decisiones europeo debe ser especialmente activo: las institucio-nes de Bruselas se perciben como algo distante y sus decisiones como demasiado burocráticas. Es importante, en interés deEuropa y de los ciudadanos, que los entes territoriales y la asamblea que los representa tengan un papel importante a fin deorientar estas elecciones» (Boletín del CDR, 2006).

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ejemplo emblemático de ese camino lo constitu-ye el Documento Especial Fronterizo (DEF)acordado por los gobiernos de Brasil y Uruguay.Este instrumento legal procura regular situacio-nes de la vida cotidiana en ciudades de fronte-ra, garantizando la circulación de personas y loscontroles migratorios. No obstante, esto parecepoco si se le compara con los avances registra-dos en otras materias y se toma en cuenta lostres lustros de existencia del bloque.

3.4 Políticas de identidadMercosureña

En tercer lugar, el Comité de Municipios podríaimpulsar la aprobación de una política Mercosu-reña destinada a las ciudades, que tome en cuen-ta cuestiones de identidad regional. No nos refe-rimos a grandes políticas sino a ciertas accionesbásicas que operen directamente sobre la acti-tud de los ciudadanos hacia el proceso de inte-gración. Por ejemplo, los municipios delMERCOSUR podrían hacer mucho por el procesode integración si incorporaran en forma obligato-ria los símbolos del bloque a toda la señalizaciónurbana y cartelería municipal. De igual modopodría procederse con las matrículas de los au-tomóviles, los permisos municipales, etc.

Esto se ha hecho en Europa mediante la apro-bación de una legislación comunitaria específi-ca, y sabemos –por estudios de opinión públi-ca– que la aparición de los símbolos de la Uniónen la vida cotidiana de las personas ha modifi-cado la relación entre el proceso de integracióny la ciudadanía. Entendemos que el MERCOSUR

está necesitando también esta clase de iniciati-vas y creemos que el Comité de Municipios po-dría impulsarlas rápidamente.

3.5 Políticas municipales

El Comité de Municipios podría impulsar todauna serie de medidas que relacionadas con las

políticas que habitualmente los municipios des-pliegan en sus propios ámbitos. Tomando nue-vamente como ejemplo al Comité de las Regio-nes18, observamos que este organismo ha emi-tido dictámenes sobre una amplia variedad dematerias: política de transporte, protocolos demedio ambiente, estímulo al turismo europeo,políticas de cohesión territorial, convergencia dela política impositiva para vehículos de trans-portes de mercaderías, política de corredoreseconómicos, normas para el desarrollo territo-rial, estatuto de responsabilidad social de lasempresas, codificación común de los contratosgubernamentales, políticas compensatoriaspara adultos mayores, políticas de prevencióndel tabaquismo, iniciativas para el pleno empleo,estímulos a la política industrial, normas queavalan el principio de igual entre mujeres y hom-bres, acuerdos de colaboración público–priva-da, políticas de inmigración económica, políti-cas de descentralización administrativa, incen-tivos a la investigación científica y la innovaciónaplicada a los proceso productivos, etc.

Como podrá notarse, la mayor parte de estasiniciativas se encuentran en la esfera de las fa-cultades clásicas de los municipios. Pero al mis-mo tiempo debe decirse que la casi totalidadson tramitadas en forma conjunta con otros or-ganismos de la Unión (Comisión Europea, Con-sejo de Ministros, Parlamento, Comité Econó-mico y Social) lo cual deja en claro una de lascaracterísticas centrales proceso de integracióneuropeo, esto es, la cooperación institucionalentre diferentes actores.

Pensando en el MERCOSUR y en particular en elComité de Municipios, podríamos imaginar unimpulso a políticas de similares características.

Para ello, debería acordarse un proceso de eva-luación y definición de iniciativas a impulsar. Esrazonable pensar que las prioridades de las ciu-dades son diferentes y que ese hecho guardarelación con las necesidades específicas de lasdistintas realidades. Por tanto, parece conve-

18 «Ficha Evolutiva de los Dictámenes aprobados por el Comité de las Regiones. 3er mandato cuatrienal (2002 – 2006)». Unión Euro-pea, Comité de las Regiones, Dirección de Gabinete de Estudios, Relaciones Interinstitucionales y Exteriores. Noviembre de 2005.

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niente que el Comité encuentre los medios yprocedimientos para la formulación de un lista-do de iniciativas a impulsar. Obviamente, sabe-mos que existen ciertos temas como las políti-cas sociales, el desarrollo económico local, elmedio ambiente y la cultura, que seguramenteestarán en la agenda.

En tal sentido, Mercociudades ofrece al Comitéde Municipios un valor agregado fundamental,dado que sus Unidades Temáticas han acumu-lado experiencia sobre esas temáticas, siendocapaces de proponer iniciativas específicas paramuchas de las materias que seguramente sur-girán.

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