El proceso de constitucionalización de la Unión Europea y el
modelo de distribución de competencias entre la Unión
y los estados miembros
Tesis doctoral del Licenciado Fernando Martínez Arribas, dirigida por el
profesor Antonio-Carlos Pereira Menaut
Dr. Antonio-Carlos Pereira Menaut Fernando Martínez Arribas
Santiago de Compostela, 2012
A mi mujer y a mi hija
A mi mujer y a mi hija
Un día vendrá en el que las armas se os caigan de los brazos, a vosotros también! Un día vendrá en el que la guerra parecerá también absurda y será también imposible entre París y Londres, entre San Petersburgo y Berlín, entre Viena y Turín, que será imposible y parecería absurda hoy entre Rouen y Amiens, entre Boston y Filadelfia. Un día vendrá en el que vosotros, Francia, Rusia, Italia, Inglaterra, Alemania, todas vosotras, naciones del continente, sin perder vuestras cualidades distintivas y vuestra gloria individual os fundiréis estrechamente en una unidad superior, y constituiréis la fraternidad europea, absolutamente como Normandía, Bretaña, Borgoña, Lorena, Alsacia, todas nuestras provincias, se funden en Francia. Un día vendrá en el que no habrá más campos de batalla que los mercados que se abran al comercio y los espíritus se abran a las ideas. Un día vendrá en el que las balas y las bombas serán remplazadas por los votos, por el sufragio universal de los pueblos […] Un día vendrá en el que se mostrará un cañón en los museos como ahora se muestra un instrumento de tortura, ¡asombrándonos de que eso haya existido! Un día vendrá en el que veremos estos dos grupos inmensos, los Estados Unidos de América, los Estados Unidos de Europa, situados en frente uno de otro, tendiéndose la mano sobre los mares […].
VICTOR HUGO Apertura del Congreso Internacional de la Paz
París, 1849
Un día vendrá en el que las armas se os caigan de los brazos, a vosotros también! Un día vendrá en el que la guerra parecerá también absurda y será también imposible entre París y Londres, entre San Petersburgo y Berlín, entre Viena y Turín, que será imposible y parecería absurda hoy entre Rouen y Amiens, entre Boston y Filadelfia. Un día vendrá en el que vosotros, Francia, Rusia, Italia, Inglaterra, Alemania, todas vosotras, naciones del continente, sin perder vuestras cualidades distintivas y vuestra gloria individual os fundiréis estrechamente en una unidad superior, y constituiréis la fraternidad europea, absolutamente como Normandía, Bretaña, Borgoña, Lorena, Alsacia, todas nuestras provincias, se funden en Francia. Un día vendrá en el que no habrá más campos de batalla que los mercados que se abran al comercio y los espíritus se abran a las ideas. Un día vendrá en el que las balas y las bombas serán remplazadas por los votos, por el sufragio universal de los pueblos […] Un día vendrá en el que se mostrará un cañón en los museos como ahora se muestra un instrumento de tortura, ¡asombrándonos de que eso haya existido! Un día vendrá en el que veremos estos dos grupos inmensos, los Estados Unidos de América, los Estados Unidos de Europa, situados en frente uno de otro, tendiéndose la mano sobre los mares […].
VICTOR HUGO Apertura del Congreso Internacional de la Paz
París, 1849
ÍNDICE GENERAL
INTRODUCCIÓN ………………………………………………………………… 15
DE LA UNIÓN EUROPEA
I. INTRODUCCIÓN ……………………………………………..……………. 25 II. ¿QUÉ ES UNA CONSTITUCIÓN? CONCEPTO Y FINALIDAD …………………. 26
A. Rasgos comunes a las diferentes tradiciones constitucionales ... 27 B. Posibilidad de Constitución en un marco no estatal.
No exigencia ineludible de Estado, poder constituyente o demos …………….………………………….… 35
1. La relación Constitución-Estado ………………… 35 2. La relación Constitución-poder constituyente-
demos …………………………………………….. 40 III. CARACTERÍSTICAS DE LA CONSTITUCIÓN MATERIAL EUROPEA ANTERIOR
AL TRATADO DE LISBOA …………………………………………………… 44 A. La evolución constitucional emanada de los Tratados y del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas …………….. 47 1. Los Tratados …………………………………….… 47 2. El Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas ……………………………………….…. 52 B. Principales rasgos de la Constitución material europea …….….. 54
IV. CARACTERES COMUNES A LOS MODELOS FEDERALES …………..………..... 59 A. Origen, naturaleza y presupuestos del federalismo …………….. 60 B. Estado federal versus confederación y otras figuras afines …….. 66 C. Elementos configuradores del sistema federal ……………...….. 70
1. Las relaciones de supra y subordinación …………. 71 2. Las relaciones de inordinación …………………… 76 3. Las relaciones de coordinación …………………… 82
V. RASGOS FEDERALES DE LA CONSTITUCIÓN MATERIAL EUROPEA PREVIOS AL TRATADO DE LISBOA …………………………………………………… 84
A. El singular modelo federal en la Constitución material de la Unión Europea …………………………………………….. 85
B. El debate sobre la naturaleza federal de la Unión Europea ……... 100
ÍNDICE GENERAL
INTRODUCCIÓN ………………………………………………………………… 15
DE LA UNIÓN EUROPEA
I. INTRODUCCIÓN ……………………………………………..……………. 25 II. ¿QUÉ ES UNA CONSTITUCIÓN? CONCEPTO Y FINALIDAD …………………. 26
A. Rasgos comunes a las diferentes tradiciones constitucionales ... 27 B. Posibilidad de Constitución en un marco no estatal.
No exigencia ineludible de Estado, poder constituyente o demos …………….………………………….… 35
1. La relación Constitución-Estado ………………… 35 2. La relación Constitución-poder constituyente-
demos …………………………………………….. 40 III. CARACTERÍSTICAS DE LA CONSTITUCIÓN MATERIAL EUROPEA ANTERIOR
AL TRATADO DE LISBOA …………………………………………………… 44 A. La evolución constitucional emanada de los Tratados y del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas …………….. 47 1. Los Tratados …………………………………….… 47 2. El Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas ……………………………………….…. 52 B. Principales rasgos de la Constitución material europea …….….. 54
IV. CARACTERES COMUNES A LOS MODELOS FEDERALES …………..………..... 59 A. Origen, naturaleza y presupuestos del federalismo …………….. 60 B. Estado federal versus confederación y otras figuras afines …….. 66 C. Elementos configuradores del sistema federal ……………...….. 70
1. Las relaciones de supra y subordinación …………. 71 2. Las relaciones de inordinación …………………… 76 3. Las relaciones de coordinación …………………… 82
V. RASGOS FEDERALES DE LA CONSTITUCIÓN MATERIAL EUROPEA PREVIOS AL TRATADO DE LISBOA …………………………………………………… 84
A. El singular modelo federal en la Constitución material de la Unión Europea …………………………………………….. 85
B. El debate sobre la naturaleza federal de la Unión Europea ……... 100
CAPÍTULO TERCERO EL TRATADO DE LISBOA
I. INTRODUCCIÓN ……………………………………………………………… 239 II. DE LA CONSTITUCIÓN EUROPEA AL TRATADO DE LISBOA ……………………. 240
A. Los referendos negativos de 2005 ................................................ 240 B. Período de reflexión y debate. Propuestas para superar
el impasse ...................................................................................... 243 C. La opción de rescatar sustantivamente la Constitución
adoptada por el Consejo Europeo en junio de 2007 ..................... 250 D. La peculiar CIG de 2007. Una Conferencia Intergubernamental sin negociación …………………………………………………. 253
III. EL MODELO SURGIDO DEL TRATADO DE LISBOA……………………………... 255 A. El Tratado de la Unión Europea a la luz de las reformas
de Lisboa ………………………………………………………... 258 1. Preámbulo …………………………………………….. 259 2. Título I: Disposiciones comunes ……………………... 260 3. Título II: Disposiciones sobre los principios democráticos ………………………………………….. 268 4. Título III: Disposiciones sobre las Instituciones ……... 272 5. Título IV: Disposiciones sobre las cooperaciones reforzadas …………………………………………….. 283 6. Título V: Disposiciones generales relativas a la
acción exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común …………………………………… 285
7. Título VI: Disposiciones finales ……………….……… 290 B. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ………..…… 297
IV. EL COMPLEJO PROCESO DE RATIFICACIÓN DEL TRATADO DE LISBOA ………… 304 A. La etapa de incertidumbres ……………………………………… 305 B. La ratificación española por vía parlamentaria ………………….. 307 C. La sentencia del Tribunal Constitucional alemán sobre el Tratado de Lisboa ……………………………………………….. 309 D. La aplicación del Tratado de Lisboa …….……………………… 314
V. VALORACIÓN DEL TRATADO DE LISBOA ……………………………………... 317 A. Comparativa entre el Tratado de Lisboa y el Tratado Constitucional …………………………………………………… 318
B. La constitucionalidad del Tratado de Lisboa …………………...... 321 C. Los efectos del velo de Lisboa en el modelo federal de la Unión Europea ………………………………………………….. 326 D. El futuro del Tratado de Lisboa …………………………………. 332 E. La propuesta de reforma de diciembre de 2011 y el nuevo Tratado intergubernamental ……………………..……………… 345
CAPÍTULO SEGUNDO ELABORACIÓN, CONTENIDO Y NATURALEZA DEL TRATADO
CONSTITUCIONAL
I. INTRODUCCIÓN …………………………………………………………...... 109 II. LOS INTENTOS MÁS RELEVANTES DE CONSTITUCIONALIZACIÓN
FORMAL EUROPEA …………………………………………………….…… 110 A. El proyecto Spinelli: la propuesta de Tratado de la Unión
Europea elaborada por el Parlamento Europeo ………………….. 111 B. El proyecto Herman: la propuesta de Constitución
del Parlamento Europeo …………………………………………. 115 C. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea … 120
III. UNA CONSTITUCIÓN FORMALIZADA EUROPEA: EL TRATADO CONSTITUCIONAL RUBRICADO EN ROMA ………………….……………….. 125
A. ¿Por qué era necesaria una Constitución formal? ………………. 125 B. El proceso de elaboración del Tratado Constitucional …………. 131
IV. RASGOS GENERALES Y CONTENIDO DEL TRATADO CONSTITUCIONAL ……….. 142 A. Preámbulo …………………………………………………..…… 143 B. La Parte I: El núcleo constitucional de la Unión ………………… 144 1. Título I: Definición y objetivos de la Unión …………. 144 2. Título II: Derechos fundamentales y ciudadanía
de la Unión ……………………..…………………….. 148 3. Título III: Competencias de la Unión ………………… 149 4. Título IV: Instituciones y órganos de la Unión …….… 150 5. Título V: Ejercicio de las competencias de la Unión … 164 6. Título VI: La vida democrática de la Unión …………. 172
7. Título VII: Finanzas de la Unión …………………….. 173 8. Título VIII: La Unión y su entorno ………………….. 173 9. Título IX: La pertenencia a la Unión ………………… 174 C. La Parte II: La Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea …………………………………………… 175 D. La Parte III: Las políticas y el funcionamiento de la Unión …… 177 E. La Parte IV: Disposiciones generales y finales ………………… 184 F. La dimensión regional del Tratado Constitucional …………….. 189 G. Algunas consideraciones críticas sobre el contenido del texto … 194
V. EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA CONSTITUCIÓN EUROPEA ……….. 198 A. Aspectos formales ……………………………………………… 199 B. Aspectos materiales ……………………………………………. 204
VI. EL FEDERALISMO INTERGUBERNAMENTAL CONSAGRADO POR EL TRATADO CONSTITUCIONAL ……………………………………………….. 212 VII. LA COMPATIBILIDAD ENTRE EL TRATADO CONSTITUCIONAL Y LA
CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA …………………..………………….………… 216 A. El precedente de Maastricht ……………………………………. 217 B. El posicionamiento del Consejo de Estado
y del Tribunal Constitucional …………………………............... 219 C. Hacia una reforma de la Constitución española que
otorgue visibilidad a la Unión Europea ………………………… 228
CAPÍTULO TERCERO EL TRATADO DE LISBOA
I. INTRODUCCIÓN ……………………………………………………………… 239 II. DE LA CONSTITUCIÓN EUROPEA AL TRATADO DE LISBOA ……………………. 240
A. Los referendos negativos de 2005 ................................................ 240 B. Período de reflexión y debate. Propuestas para superar
el impasse ...................................................................................... 243 C. La opción de rescatar sustantivamente la Constitución
adoptada por el Consejo Europeo en junio de 2007 ..................... 250 D. La peculiar CIG de 2007. Una Conferencia Intergubernamental sin negociación …………………………………………………. 253
III. EL MODELO SURGIDO DEL TRATADO DE LISBOA……………………………... 255 A. El Tratado de la Unión Europea a la luz de las reformas
de Lisboa ………………………………………………………... 258 1. Preámbulo …………………………………………….. 259 2. Título I: Disposiciones comunes ……………………... 260 3. Título II: Disposiciones sobre los principios democráticos ………………………………………….. 268 4. Título III: Disposiciones sobre las Instituciones ……... 272 5. Título IV: Disposiciones sobre las cooperaciones reforzadas …………………………………………….. 283 6. Título V: Disposiciones generales relativas a la
acción exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común …………………………………… 285
7. Título VI: Disposiciones finales ……………….……… 290 B. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ………..…… 297
IV. EL COMPLEJO PROCESO DE RATIFICACIÓN DEL TRATADO DE LISBOA ………… 304 A. La etapa de incertidumbres ……………………………………… 305 B. La ratificación española por vía parlamentaria ………………….. 307 C. La sentencia del Tribunal Constitucional alemán sobre el Tratado de Lisboa ……………………………………………….. 309 D. La aplicación del Tratado de Lisboa …….……………………… 314
V. VALORACIÓN DEL TRATADO DE LISBOA ……………………………………... 317 A. Comparativa entre el Tratado de Lisboa y el Tratado Constitucional …………………………………………………… 318
B. La constitucionalidad del Tratado de Lisboa …………………...... 321 C. Los efectos del velo de Lisboa en el modelo federal de la Unión Europea ………………………………………………….. 326 D. El futuro del Tratado de Lisboa …………………………………. 332 E. La propuesta de reforma de diciembre de 2011 y el nuevo Tratado intergubernamental ……………………..……………… 345
CAPÍTULO SEGUNDO ELABORACIÓN, CONTENIDO Y NATURALEZA DEL TRATADO
CONSTITUCIONAL
I. INTRODUCCIÓN …………………………………………………………...... 109 II. LOS INTENTOS MÁS RELEVANTES DE CONSTITUCIONALIZACIÓN
FORMAL EUROPEA …………………………………………………….…… 110 A. El proyecto Spinelli: la propuesta de Tratado de la Unión
Europea elaborada por el Parlamento Europeo ………………….. 111 B. El proyecto Herman: la propuesta de Constitución
del Parlamento Europeo …………………………………………. 115 C. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea … 120
III. UNA CONSTITUCIÓN FORMALIZADA EUROPEA: EL TRATADO CONSTITUCIONAL RUBRICADO EN ROMA ………………….……………….. 125
A. ¿Por qué era necesaria una Constitución formal? ………………. 125 B. El proceso de elaboración del Tratado Constitucional …………. 131
IV. RASGOS GENERALES Y CONTENIDO DEL TRATADO CONSTITUCIONAL ……….. 142 A. Preámbulo …………………………………………………..…… 143 B. La Parte I: El núcleo constitucional de la Unión ………………… 144 1. Título I: Definición y objetivos de la Unión …………. 144 2. Título II: Derechos fundamentales y ciudadanía
de la Unión ……………………..…………………….. 148 3. Título III: Competencias de la Unión ………………… 149 4. Título IV: Instituciones y órganos de la Unión …….… 150 5. Título V: Ejercicio de las competencias de la Unión … 164 6. Título VI: La vida democrática de la Unión …………. 172
7. Título VII: Finanzas de la Unión …………………….. 173 8. Título VIII: La Unión y su entorno ………………….. 173 9. Título IX: La pertenencia a la Unión ………………… 174 C. La Parte II: La Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea …………………………………………… 175 D. La Parte III: Las políticas y el funcionamiento de la Unión …… 177 E. La Parte IV: Disposiciones generales y finales ………………… 184 F. La dimensión regional del Tratado Constitucional …………….. 189 G. Algunas consideraciones críticas sobre el contenido del texto … 194
V. EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA CONSTITUCIÓN EUROPEA ……….. 198 A. Aspectos formales ……………………………………………… 199 B. Aspectos materiales ……………………………………………. 204
VI. EL FEDERALISMO INTERGUBERNAMENTAL CONSAGRADO POR EL TRATADO CONSTITUCIONAL ……………………………………………….. 212 VII. LA COMPATIBILIDAD ENTRE EL TRATADO CONSTITUCIONAL Y LA
CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA …………………..………………….………… 216 A. El precedente de Maastricht ……………………………………. 217 B. El posicionamiento del Consejo de Estado
y del Tribunal Constitucional …………………………............... 219 C. Hacia una reforma de la Constitución española que
otorgue visibilidad a la Unión Europea ………………………… 228
CAPÍTULO CUARTO EL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA
UNIÓN EUROPEA Y LOS ESTADOS
I. INTRODUCCIÓN ……………………………………………………………… 355 II. LAS TÉCNICAS DE DISTRIBUCIÓN VERTICAL DE COMPETENCIAS ……………… 356 III. EL MODELO DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y
LOS ESTADOS ANTERIOR A LA ENTRADA EN VIGOR DEL TRATADO DE LISBOA … 365 A. La clasificación competencial …………………………………… 366
1. Método de asunción: objetivos versus materias ……... 366 2. El criterio de la intensidad: exclusivas, compartidas
y complementarias …………………………………… 371 3. El tipo de potestad: legislativas, desarrollo legislativo
y ejecutivas …………………………………………... 375 B. La vis expansiva de los poderes de la Unión ……………………. 378 1. Los poderes implícitos ………………………………… 379 2. La cláusula de flexibilidad ……………………………. 380
3. Las competencias horizontales ……………………….. 383 C. El insuficiente contrapeso: el principio de subsidiariedad ……… 386 D. El principio de proporcionalidad ……………………………….. 392
IV. PRINCIPALES LÍNEAS DE REFORMA DEL SISTEMA DE COMPETENCIAS ANTERIOR A LA ENTRADA EN VIGOR DEL TRATADO DE LISBOA ………..………………… 393
A. Las aportaciones del Parlamento y de la Comisión Europea …… 394 B. Las aportaciones de la doctrina ………………………………… 396
1. Propuestas: clarificación de competencias, mejora de la subsidiariedad y papel del Tribunal de Justicia …... 396 2. Consensos básicos y principales divergencias ………. 401
V. LA PROPUESTA DE LA CONVENCIÓN. INNOVACIÓN SIN RUPTURA: CLARIFICACIÓN DEL SISTEMA COMPETENCIAL Y REFUERZO DE LA SUBSIDIARIEDAD ………...… 40
A. Clarificación del sistema competencial …………………………. 404 1. Informe del Grupo de Trabajo V: explicitación
de las categorías de competencias …………………… 404 2. Jerarquización de los actos de la Unión ……….…….. 408 3. El modelo competencial general diseñado en el
Proyecto de Tratado Constitucional ………………… 410 B. Mecanismos de fortalecimiento de la subsidiariedad …………… 419
1. Informe del Grupo de Trabajo I ………….…………. 422 2. La creación de un nuevo mecanismo: el sistema
de alerta temprana ….….……………………………. 425 3. Proyecto de un nuevo Protocolo ……………………. 426
VI. EL SISTEMA COMPETENCIAL ESTABLECIDO EN EL TRATADO CONSTITUCIONAL . 430 A. La categorización de competencias …………………………….… 431 B. El sistema de alerta temprana en el Tratado Constitucional
y el incremento del papel de los Parlamentos Nacionales ………. 439 C. Otros mecanismos de control del principio de subsidiariedad …… 443 D. El principio de proporcionalidad como criterio de ejercicio
competencial …………………………………………………….. 444 E. La constitucionalización expresa del principio de primacía ……… 446
2
VII. EL MODELO DE DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL DISEÑADO EN EL TRATADO DE LISBOA ………………………………………………………………….. 447
A. Conservación de la regulación general prevista en el Tratado Constitucional ………..…………………………… 447
B. Innovaciones y aplicación del Tratado de Lisboa en el escenario competencial ……………………………………. 462
1. Refuerzo del sistema de alerta temprana ……………. 463 2. Puesta en marcha del control de la subsidiariedad por los Parlamentos Nacionales. El caso español …… 465
C. Desarrollo del papel de las entidades subestatales en el marco competencial ……………………………………….. 469 D. Las nuevas bases jurídicas ………..……………………………... 473
VIII. VALORACIÓN DEL MODELO COMPETENCIAL RESULTANTE …………………. 475
CONCLUSIONES ………………………………………………………………….. 481
* * *
CAPÍTULO CUARTO EL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA
UNIÓN EUROPEA Y LOS ESTADOS
I. INTRODUCCIÓN ……………………………………………………………… 355 II. LAS TÉCNICAS DE DISTRIBUCIÓN VERTICAL DE COMPETENCIAS ……………… 356 III. EL MODELO DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y
LOS ESTADOS ANTERIOR A LA ENTRADA EN VIGOR DEL TRATADO DE LISBOA … 365 A. La clasificación competencial …………………………………… 366
1. Método de asunción: objetivos versus materias ……... 366 2. El criterio de la intensidad: exclusivas, compartidas
y complementarias …………………………………… 371 3. El tipo de potestad: legislativas, desarrollo legislativo
y ejecutivas …………………………………………... 375 B. La vis expansiva de los poderes de la Unión ……………………. 378 1. Los poderes implícitos ………………………………… 379 2. La cláusula de flexibilidad ……………………………. 380
3. Las competencias horizontales ……………………….. 383 C. El insuficiente contrapeso: el principio de subsidiariedad ……… 386 D. El principio de proporcionalidad ……………………………….. 392
IV. PRINCIPALES LÍNEAS DE REFORMA DEL SISTEMA DE COMPETENCIAS ANTERIOR A LA ENTRADA EN VIGOR DEL TRATADO DE LISBOA ………..………………… 393
A. Las aportaciones del Parlamento y de la Comisión Europea …… 394 B. Las aportaciones de la doctrina ………………………………… 396
1. Propuestas: clarificación de competencias, mejora de la subsidiariedad y papel del Tribunal de Justicia …... 396 2. Consensos básicos y principales divergencias ………. 401
V. LA PROPUESTA DE LA CONVENCIÓN. INNOVACIÓN SIN RUPTURA: CLARIFICACIÓN DEL SISTEMA COMPETENCIAL Y REFUERZO DE LA SUBSIDIARIEDAD ………...… 401
A. Clarificación del sistema competencial …………………………. 404 1. Informe del Grupo de Trabajo V: explicitación
de las categorías de competencias …………………… 404 2. Jerarquización de los actos de la Unión ……….…….. 408 3. El modelo competencial general diseñado en el
Proyecto de Tratado Constitucional ………………… 410 B. Mecanismos de fortalecimiento de la subsidiariedad …………… 419
1. Informe del Grupo de Trabajo I ………….…………. 422 2. La creación de un nuevo mecanismo: el sistema
de alerta temprana ….….……………………………. 425 3. Proyecto de un nuevo Protocolo ……………………. 426
VI. EL SISTEMA COMPETENCIAL ESTABLECIDO EN EL TRATADO CONSTITUCIONAL . 430 A. La categorización de competencias …………………………….… 431 B. El sistema de alerta temprana en el Tratado Constitucional
y el incremento del papel de los Parlamentos Nacionales ………. 439 C. Otros mecanismos de control del principio de subsidiariedad …… 443 D. El principio de proporcionalidad como criterio de ejercicio
competencial …………………………………………………….. 444 E. La constitucionalización expresa del principio de primacía ……… 446
VII. EL MODELO DE DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL DISEÑADO EN EL TRATADO DE LISBOA ………………………………………………………………….. 447
A. Conservación de la regulación general prevista en el Tratado Constitucional ………..…………………………… 447
B. Innovaciones y aplicación del Tratado de Lisboa en el escenario competencial ……………………………………. 462
1. Refuerzo del sistema de alerta temprana ……………. 463 2. Puesta en marcha del control de la subsidiariedad por los Parlamentos Nacionales. El caso español …… 465
C. Desarrollo del papel de las entidades subestatales en el marco competencial ……………………………………….. 469 D. Las nuevas bases jurídicas ………..……………………………... 473
VIII. VALORACIÓN DEL MODELO COMPETENCIAL RESULTANTE …………………. 475
CONCLUSIONES ………………………………………………………………….. 481
* * *
CDF: Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
CE: Comunidad Europea.
CECA: Comunidad Europea del Carbón y del Acero.
CEDH: Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las
Libertades Fundamentales.
CEEA: Comunidad Europea de la Energía Atómica (comúnmente conocida por
sus siglas en inglés EURATOM).
CIG: Conferencia Intergubernamental.
COSAC: Conferencia de los Órganos Especializados en los Asuntos Comunitarios
y Europeos de los Parlamentos de la Unión Europea.
CPJMP: Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal.
LFB: Ley Fundamental de Bonn.
MEDE: Mecanismo Europeo de Estabilidad.
MTC: Métodos de trabajo de la Convención.
OTAN: Organización del Tratado del Atlántico Norte.
PESC: Política Exterior y de Seguridad Común.
PESD: Política Común de Seguridad y Defensa.
PPN: Protocolo sobre el cometido de los Parlamentos Nacionales en la Unión
Europea.
PPNa: Protocolo sobre la función de los Parlamentos Nacionales en la Unión
Europea (versión Tratado Constitucional).
PSP: Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad (versión Tratado de Lisboa).
PSPa: Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad (versión Tratado Constitucional).
Europea.
13
CDF: Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
CE: Comunidad Europea.
CECA: Comunidad Europea del Carbón y del Acero.
CEDH: Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las
Libertades Fundamentales.
CEEA: Comunidad Europea de la Energía Atómica (comúnmente conocida por
sus siglas en inglés EURATOM).
CIG: Conferencia Intergubernamental.
COSAC: Conferencia de los Órganos Especializados en los Asuntos Comunitarios
y Europeos de los Parlamentos de la Unión Europea.
CPJMP: Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal.
LFB: Ley Fundamental de Bonn.
MEDE: Mecanismo Europeo de Estabilidad.
MTC: Métodos de trabajo de la Convención.
OTAN: Organización del Tratado del Atlántico Norte.
PESC: Política Exterior y de Seguridad Común.
PESD: Política Común de Seguridad y Defensa.
PPN: Protocolo sobre el cometido de los Parlamentos Nacionales en la Unión
Europea.
PPNa: Protocolo sobre la función de los Parlamentos Nacionales en la Unión
Europea (versión Tratado Constitucional).
PSP: Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad (versión Tratado de Lisboa).
PSPa: Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad (versión Tratado Constitucional).
Europea.
1514
Fernando Martínez Arribas
TC: Tratado por el que se establece una Constitución para Europa
(habitualmente utilizaremos la denominación de Tratado Constitucional o
Constitución Europea).
TCE: Tratado de la Comunidad Europea (versión consolidada emanada del
Tratado de Niza).
TECG: Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión
Económica y Monetaria.
TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (versión consolidada
emanada del Tratado de Lisboa).
TJUE/TJCE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (anteriormente Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas).
TUE: Tratado de la Unión Europea (versión consolidada emanada del Tratado
de Lisboa).
TUEa: Tratado de la Unión Europea (versión consolidada emanada del Tratado
de Niza).
INTRODUCCIÓN
En el período temporal comprendido entre el célebre discurso pronunciado por el
entonces Ministro de Asuntos Exteriores de Alemania, Joschka Fischer, el 12 de mayo
de 2000 en la Universidad Humboldt de Berlín y el nuevo Tratado de Estabilidad,
Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, concebido en los
Consejos Europeos de 9 de diciembre de 2011 y 30 de enero de 2012 y rubricado en
marzo de este último año sin el apoyo del Reino Unido ni la República Checa,
transcurren casi doce años en los que los pilares constitucionales de la Unión Europea
vivieron una prolongada efervescencia a través de múltiples vaivenes que, en ocasiones,
hicieron parecer a la Unión una montaña rusa con pronunciadas pendientes y súbitas
bajadas en un constante frenesí.
Efervescencia en el debate teórico doctrinal, con múltiples y heterogéneas
propuestas acerca del modelo de Unión que llevar a cabo, pero también en una praxis
política que supuso la ocasión en que más cerca se estuvo hasta la fecha de alcanzar una
Constitución Europea denominada formalmente como tal.
De hecho, como veremos a lo largo de esta tesis doctoral, en estos doce años se
ha celebrado una Convención sobre el Futuro de Europa formada por representantes del
Parlamento Europeo y de los Parlamentos Nacionales, de la Comisión y de los estados,
que elaboró un avanzado proyecto constitucional que sirvió de base para el Tratado por
el que se establece una Constitución para Europa, comúnmente denominado Tratado
Constitucional, rubricado el 29 de octubre de 2004 en Roma por los entonces
veinticinco estados miembros de la Unión.
Este Tratado Constitucional supuso un salto cualitativo en el proceso
constitucional de la Unión: la denominación “Constitución” dejaba de ser un tabú y
aparecía en un texto oficial aprobado por todos los gobiernos, incluidos los más
euroescépticos. Del mismo modo, el carácter político-jurídico de la Unión quedaba
explicitado al reconocérsele expresamente personalidad jurídica y desaparecer la
estructura de pilares, a la par que se fortalecía el método comunitario con la
generalización de la codecisión como procedimiento legislativo ordinario o la extensión
de la mayoría cualificada en la toma de decisiones frente a la unanimidad.
1514
Fernando Martínez Arribas
TC: Tratado por el que se establece una Constitución para Europa
(habitualmente utilizaremos la denominación de Tratado Constitucional o
Constitución Europea).
TCE: Tratado de la Comunidad Europea (versión consolidada emanada del
Tratado de Niza).
TECG: Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión
Económica y Monetaria.
TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (versión consolidada
emanada del Tratado de Lisboa).
TJUE/TJCE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (anteriormente Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas).
TUE: Tratado de la Unión Europea (versión consolidada emanada del Tratado
de Lisboa).
TUEa: Tratado de la Unión Europea (versión consolidada emanada del Tratado
de Niza).
INTRODUCCIÓN
En el período temporal comprendido entre el célebre discurso pronunciado por el
entonces Ministro de Asuntos Exteriores de Alemania, Joschka Fischer, el 12 de mayo
de 2000 en la Universidad Humboldt de Berlín y el nuevo Tratado de Estabilidad,
Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, concebido en los
Consejos Europeos de 9 de diciembre de 2011 y 30 de enero de 2012 y rubricado en
marzo de este último año sin el apoyo del Reino Unido ni la República Checa,
transcurren casi doce años en los que los pilares constitucionales de la Unión Europea
vivieron una prolongada efervescencia a través de múltiples vaivenes que, en ocasiones,
hicieron parecer a la Unión una montaña rusa con pronunciadas pendientes y súbitas
bajadas en un constante frenesí.
Efervescencia en el debate teórico doctrinal, con múltiples y heterogéneas
propuestas acerca del modelo de Unión que llevar a cabo, pero también en una praxis
política que supuso la ocasión en que más cerca se estuvo hasta la fecha de alcanzar una
Constitución Europea denominada formalmente como tal.
De hecho, como veremos a lo largo de esta tesis doctoral, en estos doce años se
ha celebrado una Convención sobre el Futuro de Europa formada por representantes del
Parlamento Europeo y de los Parlamentos Nacionales, de la Comisión y de los estados,
que elaboró un avanzado proyecto constitucional que sirvió de base para el Tratado por
el que se establece una Constitución para Europa, comúnmente denominado Tratado
Constitucional, rubricado el 29 de octubre de 2004 en Roma por los entonces
veinticinco estados miembros de la Unión.
Este Tratado Constitucional supuso un salto cualitativo en el proceso
constitucional de la Unión: la denominación “Constitución” dejaba de ser un tabú y
aparecía en un texto oficial aprobado por todos los gobiernos, incluidos los más
euroescépticos. Del mismo modo, el carácter político-jurídico de la Unión quedaba
explicitado al reconocérsele expresamente personalidad jurídica y desaparecer la
estructura de pilares, a la par que se fortalecía el método comunitario con la
generalización de la codecisión como procedimiento legislativo ordinario o la extensión
de la mayoría cualificada en la toma de decisiones frente a la unanimidad.
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El proceso de constitucionalización de la Unión Europea y el modelo de distribución de competencias entre la Unión y los estados miembrosFernando Martínez Arribas
No obstante, esta Constitución Europea no llegaría a entrar en vigor al encallar
su ratificación como consecuencia de los referenda negativos de Francia y Holanda, lo
que implicó un cambio de enfoque: los líderes europeos apostarían por mantener las
principales aportaciones de la Constitución pero prescindiendo del concepto y de la
naturaleza constitucional, lo que se llevaría a la práctica a través del Tratado de Lisboa
firmado el 13 de diciembre de 2007 en la capital portuguesa.
Lisboa volvía al viejo método de reformas superpuestas de los Tratados
comunitarios y de los complejos textos consolidados que el Tratado Constitucional
había abandonado. Se había optado por una vía que asegurase los avances concretos
prescindiendo de la mayor ambición político-jurídica de la que estaba dotada la
frustrada Constitución Europea. En todo caso, y tras algunas dificultades, el Tratado de
Lisboa fue ratificado por todos los estados miembros, de modo que el 1 de diciembre de
2009 estaba en vigor para el conjunto de la Unión.
De todas formas, el contexto actual, dominado por la mayor crisis económica y
financiera desde el crack de 1929, ha demostrado que la Unión Europea no se había
dotado de los suficientes instrumentos comunes en algunos ámbitos, como el fiscal, ni
de una verdadera gobernanza económica. En este sentido se entendería la reforma del
art. 136 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea o la adopción de un nuevo
Tratado intergubernamental en materia de estabilidad económica y monetaria; ejemplos,
sobre todo el segundo, de uno de los principales problemas de la Unión Europea de hoy:
la vuelta al esquema intergubernamental, el abandono del método comunitario y la falta
de fortaleza de la propia institucionalidad de la Unión.
Además, la Unión Europea actual no es la misma que la de hace doce años. La
Unión de quince estados tiene desde el 1 de mayo de 2004 diez nuevos miembros
(Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y la
República Checa) procedentes, en su inmensa mayoría, del extinto bloque comunista, a
los que hay que añadir Bulgaria y Rumanía desde el 1 de enero de 2007. Ampliación
que sigue en marcha, puesto que Croacia rubricó con todos los miembros de la Unión su
Tratado de Adhesión el 9 de diciembre de 2011, al tiempo que existen otros candidatos
oficiales a ser miembros de la Unión (Macedonia, Montenegro, Islandia y Turquía).
Esta tesis doctoral, como indica su denominación El proceso de
constitucionalización de la Unión Europea y el modelo de distribución de competencias
entre la Unión y los estados miembros, busca aproximarse a lo acontecido en la
arquitectura constitucional de la Unión Europea desde comienzos del presente siglo
hasta el 2 de marzo de 2012 (fecha de la rúbrica del Tratado de Estabilidad,
Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria), incidiendo
especialmente en los criterios y principios que regirán la distribución competencial en el
plano territorial, es decir, entre la Unión y los estados que la componen en el contexto
de una gobernanza multinivel. Por ello, esta investigación parte del análisis de las bases
constitucionales y federalizantes de la Unión, que ya existían de forma importante antes
de este período (basta recordar las sentencias Costa/ENEL, Van Gend en Loos,
Internationale Handelsgesellschaft, Los Verdes/Parlamento Europeo, etc.); continúa
con los intentos de elaboración de una Constitución formalizada en la Unión a través del
proyecto de la Convención sobre el Futuro de Europa y que desembocaron en el fallido
Tratado Constitucional; sigue con el marco normativo actualmente en vigor consagrado
por las reformas introducidas por el Tratado de Lisboa; y finaliza con el estudio más
detallado del modelo de delimitación vertical de competencias entre la Unión Europea y
los estados.
Esta temática y, sobre todo, el contexto de la investigación, nos inclinó por la
utilización de un método tópico. Ello se debe a que esta tesis doctoral se fue elaborando,
en muchos casos, de forma paralela a los cambios o intentos de cambio normativo que
se producían en la Unión y que afectaban sobremanera a su dimensión constitucional.
Además, aunque el Tratado de Lisboa lleva dos años en vigor, el objeto de estudio
todavía no está del todo asentado, como demuestra el hecho de que no todas sus
disposiciones son todavía aplicables (como la nueva configuración de la mayoría
cualificada); del mismo modo, otros preceptos necesitan ser desarrollados a través del
Derecho derivado o de regulaciones internas, por lo que aún no ha transcurrido el
tiempo suficiente para valorar el funcionamiento de alguna de sus innovaciones como el
early warming system. A ello habría que añadir que el marco dado por el Tratado de
Lisboa ya ha sufrido la modificación del art. 136 TFUE, y que el Consejo Europeo de
diciembre del 2011 abrió la vía para otro proceso de reforma (aunque gestionado a nivel
intergubernamental debido al veto británico y checo a la reforma formal de los
Tratados) que culminó el 2 de marzo de 2012 con la firma del Tratado de Estabilidad,
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El proceso de constitucionalización de la Unión Europea y el modelo de distribución de competencias entre la Unión y los estados miembrosFernando Martínez Arribas
No obstante, esta Constitución Europea no llegaría a entrar en vigor al encallar
su ratificación como consecuencia de los referenda negativos de Francia y Holanda, lo
que implicó un cambio de enfoque: los líderes europeos apostarían por mantener las
principales aportaciones de la Constitución pero prescindiendo del concepto y de la
naturaleza constitucional, lo que se llevaría a la práctica a través del Tratado de Lisboa
firmado el 13 de diciembre de 2007 en la capital portuguesa.
Lisboa volvía al viejo método de reformas superpuestas de los Tratados
comunitarios y de los complejos textos consolidados que el Tratado Constitucional
había abandonado. Se había optado por una vía que asegurase los avances concretos
prescindiendo de la mayor ambición político-jurídica de la que estaba dotada la
frustrada Constitución Europea. En todo caso, y tras algunas dificultades, el Tratado de
Lisboa fue ratificado por todos los estados miembros, de modo que el 1 de diciembre de
2009 estaba en vigor para el conjunto de la Unión.
De todas formas, el contexto actual, dominado por la mayor crisis económica y
financiera desde el crack de 1929, ha demostrado que la Unión Europea no se había
dotado de los suficientes instrumentos comunes en algunos ámbitos, como el fiscal, ni
de una verdadera gobernanza económica. En este sentido se entendería la reforma del
art. 136 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea o la adopción de un nuevo
Tratado intergubernamental en materia de estabilidad económica y monetaria; ejemplos,
sobre todo el segundo, de uno de los principales problemas de la Unión Europea de hoy:
la vuelta al esquema intergubernamental, el abandono del método comunitario y la falta
de fortaleza de la propia institucionalidad de la Unión.
Además, la Unión Europea actual no es la misma que la de hace doce años. La
Unión de quince estados tiene desde el 1 de mayo de 2004 diez nuevos miembros
(Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y la
República Checa) procedentes, en su inmensa mayoría, del extinto bloque comunista, a
los que hay que añadir Bulgaria y Rumanía desde el 1 de enero de 2007. Ampliación
que sigue en marcha, puesto que Croacia rubricó con todos los miembros de la Unión su
Tratado de Adhesión el 9 de diciembre de 2011, al tiempo que existen otros candidatos
oficiales a ser miembros de la Unión (Macedonia, Montenegro, Islandia y Turquía).
Esta tesis doctoral, como indica su denominación El proceso de
constitucionalización de la Unión Europea y el modelo de distribución de competencias
entre la Unión y los estados miembros, busca aproximarse a lo acontecido en la
arquitectura constitucional de la Unión Europea desde comienzos del presente siglo
hasta el 2 de marzo de 2012 (fecha de la rúbrica del Tratado de Estabilidad,
Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria), incidiendo
especialmente en los criterios y principios que regirán la distribución competencial en el
plano territorial, es decir, entre la Unión y los estados que la componen en el contexto
de una gobernanza multinivel. Por ello, esta investigación parte del análisis de las bases
constitucionales y federalizantes de la Unión, que ya existían de forma importante antes
de este período (basta recordar las sentencias Costa/ENEL, Van Gend en Loos,
Internationale Handelsgesellschaft, Los Verdes/Parlamento Europeo, etc.); continúa
con los intentos de elaboración de una Constitución formalizada en la Unión a través del
proyecto de la Convención sobre el Futuro de Europa y que desembocaron en el fallido
Tratado Constitucional; sigue con el marco normativo actualmente en vigor consagrado
por las reformas introducidas por el Tratado de Lisboa; y finaliza con el estudio más
detallado del modelo de delimitación vertical de competencias entre la Unión Europea y
los estados.
Esta temática y, sobre todo, el contexto de la investigación, nos inclinó por la
utilización de un método tópico. Ello se debe a que esta tesis doctoral se fue elaborando,
en muchos casos, de forma paralela a los cambios o intentos de cambio normativo que
se producían en la Unión y que afectaban sobremanera a su dimensión constitucional.
Además, aunque el Tratado de Lisboa lleva dos años en vigor, el objeto de estudio
todavía no está del todo asentado, como demuestra el hecho de que no todas sus
disposiciones son todavía aplicables (como la nueva configuración de la mayoría
cualificada); del mismo modo, otros preceptos necesitan ser desarrollados a través del
Derecho derivado o de regulaciones internas, por lo que aún no ha transcurrido el
tiempo suficiente para valorar el funcionamiento de alguna de sus innovaciones como el
early warming system. A ello habría que añadir que el marco dado por el Tratado de
Lisboa ya ha sufrido la modificación del art. 136 TFUE, y que el Consejo Europeo de
diciembre del 2011 abrió la vía para otro proceso de reforma (aunque gestionado a nivel
intergubernamental debido al veto británico y checo a la reforma formal de los
Tratados) que culminó el 2 de marzo de 2012 con la firma del Tratado de Estabilidad,
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El proceso de constitucionalización de la Unión Europea y el modelo de distribución de competencias entre la Unión y los estados miembrosFernando Martínez Arribas
Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, propiciado por las
dificultades para dar una respuesta a la crisis económica y financiera desde el marco
normativo de la Unión.
Por ello, a lo largo del presente trabajo combinamos el enfoque descriptivo con
aspectos más valorativos, empleando dos grandes tipos de fuentes: la bibliográfica
procedente de la doctrina y la documental. En esta última, de gran importancia dado el
contexto que acabamos de mencionar, incluimos el material que consideramos más
relevante de la Convención sobre el Futuro de Europa y de las dos conferencias
intergubernamentales de las que emanaron respectivamente el Tratado Constitucional y
el Tratado de Lisboa, resoluciones del Parlamento Europeo, declaraciones y
conclusiones de los Consejos Europeos, propuestas impulsadas por estados, grupos de
estados, instituciones y organismos, así como el seguimiento de todo lo anterior a través
de los medios de comunicación.
Nuestro estudio se divide en cuatro capítulos: Bases constitucionales y federales
de la Unión Europea; Elaboración, contenido y naturaleza del Tratado Constitucional;
El Tratado de Lisboa; y El sistema de distribución de competencias entre la Unión
Europea y los estados. Esta investigación, por tanto, fluye de lo general a lo particular.
No podía ser de otra manera, pues no podemos entender los rasgos constitucionales de
la Unión sin antes mencionar la Teoría de la Constitución, ni podemos comprender la
distribución de competencias entre la Unión y los estados sin situarnos previamente en
la Teoría federal y en las diferentes técnicas de delimitación competencial existentes en
los estados federales o cuasifederales.
El Capítulo Primero tiene como objetivo principal determinar la realidad
constitucional y federal lato sensu existente en la Unión Europea en el año 2000,
momento en que situamos el inicio de esta investigación. Para ello analizaremos
previamente lo que nosotros entendemos por Constitución y constitucionalismo, así
como su relación con otros conceptos como el poder constituyente, el demos y el
Estado, llegando a la conclusión que ya en ese momento se podría hablar de una
verdadera Constitución material de la Unión aunque no estuviera formalizada. Del
mismo modo, nos aproximaremos a la Teoría Federal, diferenciando figuras (Federación
y Confederación) y modelos (dual o cooperativo), aunque sobre la base de una serie de
elementos comunes y configuradores del sistema federal, que sirven para acercarnos a la
realidad multinivel de la Unión Europea. Se trata, en definitiva, del Capítulo que nos
proporcionará los cimientos para entender el resto del trabajo.
El Capítulo Segundo analiza monográficamente el Tratado Constitucional
rubricado el 29 de octubre de 2004 que, a pesar de no llegar a entrar en vigor, acoge una
serie de innovaciones de gran calado, tanto cuantitativa como cualitativamente, que
serán recogidas casi en su totalidad por el vigente Tratado de Lisboa; de ahí que
consideramos oportuno un estudio pormenorizado de este texto para entender muchas
de las disposiciones que finalmente serían de aplicación, aunque bajo una forma y un
espíritu no constitucional, en el Tratado lisboeta. No obstante, de modo preliminar
abordamos sintéticamente los principales intentos que hasta entonces se habían
producido para pasar de la Constitución material europea estudiada en el Capítulo
Primero a una Constitución formal, a través de los proyectos Spinelli o Herman, así
como la elaboración de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
que, tanto por su contenido constitucional como por su redacción a través de una
Convención, tendría gran relevancia en el futuro devenir constitucional de la Unión.
El punto de partida del Tratado Constitucional se situaría en la Declaración nº
23 anexa al Tratado de Niza y en la Declaración de Laeken, las cuales fijaron la agenda
para la reforma de la estructura de la Unión y la clarificación de aspectos esenciales
como la distribución de las competencias, la situación de la Carta de los Derechos
Fundamentales o la simplificación de los Tratados. Pero además Laeken estableció un
novedoso mecanismo para posibilitar que la reforma fuera más eficaz, transparente y de
mayor calidad: la Convención sobre el Futuro de Europa. Este órgano elaboró un
Proyecto de Tratado Constitucional que, tras las correspondientes negociaciones y un
fallido primer intento derivado de la falta de consenso en la definición de la mayoría
cualificada, desembocó en el Tratado Constitucional aprobado por la Conferencia
Intergubernamental y rubricado en Roma.
El Tratado Constitucional supondría una innovación no sólo por la forma en que
se elaboró sino, sobre todo, por su contenido, consiguiendo que, al menos por una vez,
todo el mundo en la Unión aceptase la idea de una Constitución Europea, incluso
aquéllos más reticentes como británicos o nórdicos. El texto, además de las
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El proceso de constitucionalización de la Unión Europea y el modelo de distribución de competencias entre la Unión y los estados miembrosFernando Martínez Arribas
Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, propiciado por las
dificultades para dar una respuesta a la crisis económica y financiera desde el marco
normativo de la Unión.
Por ello, a lo largo del presente trabajo combinamos el enfoque descriptivo con
aspectos más valorativos, empleando dos grandes tipos de fuentes: la bibliográfica
procedente de la doctrina y la documental. En esta última, de gran importancia dado el
contexto que acabamos de mencionar, incluimos el material que consideramos más
relevante de la Convención sobre el Futuro de Europa y de las dos conferencias
intergubernamentales de las que emanaron respectivamente el Tratado Constitucional y
el Tratado de Lisboa, resoluciones del Parlamento Europeo, declaraciones y
conclusiones de los Consejos Europeos, propuestas impulsadas por estados, grupos de
estados, instituciones y organismos, así como el seguimiento de todo lo anterior a través
de los medios de comunicación.
Nuestro estudio se divide en cuatro capítulos: Bases constitucionales y federales
de la Unión Europea; Elaboración, contenido y naturaleza del Tratado Constitucional;
El Tratado de Lisboa; y El sistema de distribución de competencias entre la Unión
Europea y los estados. Esta investigación, por tanto, fluye de lo general a lo particular.
No podía ser de otra manera, pues no podemos entender los rasgos constitucionales de
la Unión sin antes mencionar la Teoría de la Constitución, ni podemos comprender la
distribución de competencias entre la Unión y los estados sin situarnos previamente en
la Teoría federal y en las diferentes técnicas de delimitación competencial existentes en
los estados federales o cuasifederales.
El Capítulo Primero tiene como objetivo principal determinar la realidad
constitucional y federal lato sensu existente en la Unión Europea en el año 2000,
momento en que situamos el inicio de esta investigación. Para ello analizaremos
previamente lo que nosotros entendemos por Constitución y constitucionalismo, así
como su relación con otros conceptos como el poder constituyente, el demos y el
Estado, llegando a la conclusión que ya en ese momento se podría hablar de una
verdadera Constitución material de la Unión aunque no estuviera formalizada. Del
mismo modo, nos aproximaremos a la Teoría Federal, diferenciando figuras (Federación
y Confederación) y modelos (dual o cooperativo), aunque sobre la base de una serie de
elementos comunes y configuradores del sistema federal, que sirven para acercarnos a la
realidad multinivel de la Unión Europea. Se trata, en definitiva, del Capítulo que nos
proporcionará los cimientos para entender el resto del trabajo.
El Capítulo Segundo analiza monográficamente el Tratado Constitucional
rubricado el 29 de octubre de 2004 que, a pesar de no llegar a entrar en vigor, acoge una
serie de innovaciones de gran calado, tanto cuantitativa como cualitativamente, que
serán recogidas casi en su totalidad por el vigente Tratado de Lisboa; de ahí que
consideramos oportuno un estudio pormenorizado de este texto para entender muchas
de las disposiciones que finalmente serían de aplicación, aunque bajo una forma y un
espíritu no constitucional, en el Tratado lisboeta. No obstante, de modo preliminar
abordamos sintéticamente los principales intentos que hasta entonces se habían
producido para pasar de la Constitución material europea estudiada en el Capítulo
Primero a una Constitución formal, a través de los proyectos Spinelli o Herman, así
como la elaboración de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
que, tanto por su contenido constitucional como por su redacción a través de una
Convención, tendría gran relevancia en el futuro devenir constitucional de la Unión.
El punto de partida del Tratado Constitucional se situaría en la Declaración nº
23 anexa al Tratado de Niza y en la Declaración de Laeken, las cuales fijaron la agenda
para la reforma de la estructura de la Unión y la clarificación de aspectos esenciales
como la distribución de las competencias, la situación de la Carta de los Derechos
Fundamentales o la simplificación de los Tratados. Pero además Laeken estableció un
novedoso mecanismo para posibilitar que la reforma fuera más eficaz, transparente y de
mayor calidad: la Convención sobre el Futuro de Europa. Este órgano elaboró un
Proyecto de Tratado Constitucional que, tras las correspondientes negociaciones y un
fallido primer intento derivado de la falta de consenso en la definición de la mayoría
cualificada, desembocó en el Tratado Constitucional aprobado por la Conferencia
Intergubernamental y rubricado en Roma.
El Tratado Constitucional supondría una innovación no sólo por la forma en que
se elaboró sino, sobre todo, por su contenido, consiguiendo que, al menos por una vez,
todo el mundo en la Unión aceptase la idea de una Constitución Europea, incluso
aquéllos más reticentes como británicos o nórdicos. El texto, además de las
20 21
El proceso de constitucionalización de la Unión Europea y el modelo de distribución de competencias entre la Unión y los estados miembrosFernando Martínez Arribas
innovaciones ya mencionadas al inicio de esta Introducción, contaba con una Carta de
los Derechos Fundamentales integrada dentro del Tratado Constitucional y dotada de
valor jurídico, venciendo así una de las principales reticencias que se apuntaban en
relación con la dimensión constitucional de la Unión. Por ello nos detendremos en el
estudio de los parámetros de constitucionalidad del Tratado Constitucional, tanto en su
sentido formal como material. Además, abordaremos el modelo organizativo resultante,
que suponía un esquema singular con rasgos federalizantes, aunque sin ser propiamente
federal, y que podría denominarse como federalismo intergubernamental. Finalmente, se
plantean algunas cuestiones ligadas a la relación del Tratado Constitucional con la
Constitución española, sobre todo en cuanto a la interpretación del art. I-6 TC que
proclamaba expresamente el principio de primacía de la Constitución y el Derecho de la
Unión, y la posibilidad de una reforma constitucional que mejore el encaje formal del
ordenamiento jurídico comunitario en España.
El Capítulo Tercero examina el proceso de gestación y elaboración del Tratado
de Lisboa, como consecuencia del fracasado proceso de ratificación del Tratado
Constitucional que, a pesar de ser avalado por consulta popular en España, sufrió el
rechazo de los referenda francés y holandés, no llegando a entrar en vigor.
Estudiaremos, por consiguiente, cómo y porqué se llega a Lisboa, así como el contenido
y la naturaleza de dicho Tratado. Un contenido que, como veremos, no difiere en
demasía de lo dispuesto por el Tratado Constitucional; no obstante, Lisboa, con el
objetivo de salvar el núcleo de la fallida Constitución Europea, se desprende de su
esencia constitucional. El Capítulo recoge también su tortuoso proceso de ratificación,
que culminaría con su entrada en vigor el 1 de diciembre del 2009, y se hace una
valoración global del mismo, irremisiblemente condicionada por las perspectivas de
reforma de dicho Tratado.
El Capítulo Cuarto aborda la delimitación competencial entre la Unión y los
estados (es decir, la delimitación vertical de competencias), cuestión que desde hace
años pedía ser clarificada, tal como había quedado patente en la Declaración nº 23
anexa al Tratado de Niza y en la Declaración de Laeken. La Unión forma parte de una
realidad multinivel y, por tanto, el Capítulo analizará la configuración de las
capacidades de actuación de sus diversos componentes: la Unión Europea, el nivel
estatal formado por los actuales veintisiete estados miembros, y las entidades
subestatales. En todo caso, conviene aclarar que no pretendemos resolver en este trabajo
la complicada nebulosa que supone la distribución de competencias entre la Unión y los
estados en cada materia, objetivo o política concreta. Lo que se desea es clarificar las
líneas fundamentales del modelo competencial, a través de una aproximación en varias
fases: desde la situación del sistema de delimitación competencial anterior al Tratado de
Lisboa, al modelo resultante de dicho Tratado que permite que hoy en día, por primera
vez, los Tratados dispongan explícitamente de una categorización competencial,
pasando por las aportaciones en este ámbito introducidas por la Convención Europea y
el Tratado Constitucional. Además, el Capítulo aborda el estudio de otros ámbitos
estrechamente ligados al sistema de competencias, como los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad, la tipología normativa, o la primacía del Derecho de
la Unión, ya que los criterios que delimitan el modelo competencial o la aplicación de
las propias competencias no se podrían entender sin ellos.
La parte final de esta introducción ha de versar necesariamente sobre aquellas
personas, administraciones o instituciones que han propiciado que esta investigación
tenga lugar. En primer lugar, el profesor Antonio-Carlos Pereira Menaut, director de
esta tesis doctoral y de mi anterior Tesina de Licenciatura, así como titular del Módulo
Jean Monnet “The Process of Constitutionalisation of the European Union” del que fui
asistente. Es el profesor Pereira el responsable último de mi acercamiento al estudio del
Derecho Constitucional europeo. Del mismo modo, también quiero recordar a mis
antiguos compañeros de estudio y de despacho, Manuel Núñez Poblete y María Begoña
López Portas.
Además, no me gustaría terminar esta introducción sin referirme al programa de
Doctorado O Dereito Público e as Institucións Públicas ante a Unión Europea e o
Mercosur, de la Universidade de Santiago de Compostela, en cuya etapa de formación
elaboré y defendí el Trabajo de Investigación Tutelado La constitucionalización de
Europa: el modelo de la Convención, que tendría su continuidad en la Tesina de
Licenciatura El proyecto de la Convención Europea: una perspectiva constitucional.
Esta tesis doctoral es, por tanto, deudora de ambos trabajos y del Departamento de
Dereito Público e Teoría do Estado de la Universidad compostelana, a cuyos profesores
y personal administrativo debo agradecer todas las facilidades dadas para la realización
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El proceso de constitucionalización de la Unión Europea y el modelo de distribución de competencias entre la Unión y los estados miembrosFernando Martínez Arribas
innovaciones ya mencionadas al inicio de esta Introducción, contaba con una Carta de
los Derechos Fundamentales integrada dentro del Tratado Constitucional y dotada de
valor jurídico, venciendo así una de las principales reticencias que se apuntaban en
relación con la dimensión constitucional de la Unión. Por ello nos detendremos en el
estudio de los parámetros de constitucionalidad del Tratado Constitucional, tanto en su
sentido formal como material. Además, abordaremos el modelo organizativo resultante,
que suponía un esquema singular con rasgos federalizantes, aunque sin ser propiamente
federal, y que podría denominarse como federalismo intergubernamental. Finalmente, se
plantean algunas cuestiones ligadas a la relación del Tratado Constitucional con la
Constitución española, sobre todo en cuanto a la interpretación del art. I-6 TC que
proclamaba expresamente el principio de primacía de la Constitución y el Derecho de la
Unión, y la posibilidad de una reforma constitucional que mejore el encaje formal del
ordenamiento jurídico comunitario en España.
El Capítulo Tercero examina el proceso de gestación y elaboración del Tratado
de Lisboa, como consecuencia del fracasado proceso de ratificación del Tratado
Constitucional que, a pesar de ser avalado por consulta popular en España, sufrió el
rechazo de los referenda francés y holandés, no llegando a entrar en vigor.
Estudiaremos, por consiguiente, cómo y porqué se llega a Lisboa, así como el contenido
y la naturaleza de dicho Tratado. Un contenido que, como veremos, no difiere en
demasía de lo dispuesto por el Tratado Constitucional; no obstante, Lisboa, con el
objetivo de salvar el núcleo de la fallida Constitución Europea, se desprende de su
esencia constitucional. El Capítulo recoge también su tortuoso proceso de ratificación,
que culminaría con su entrada en vigor el 1 de diciembre del 2009, y se hace una
valoración global del mismo, irremisiblemente condicionada por las perspectivas de
reforma de dicho Tratado.
El Capítulo Cuarto aborda la delimitación competencial entre la Unión y los
estados (es decir, la delimitación vertical de competencias), cuestión que desde hace
años pedía ser clarificada, tal como había quedado patente en la Declaración nº 23
anexa al Tratado de Niza y en la Declaración de Laeken. La Unión forma parte de una
realidad multinivel y, por tanto, el Capítulo analizará la configuración de las
capacidades de actuación de sus diversos componentes: la Unión Europea, el nivel
estatal formado por los actuales veintisiete estados miembros, y las entidades
subestatales. En todo caso, conviene aclarar que no pretendemos resolver en este trabajo
la complicada nebulosa que supone la distribución de competencias entre la Unión y los
estados en cada materia, objetivo o política concreta. Lo que se desea es clarificar las
líneas fundamentales del modelo competencial, a través de una aproximación en varias
fases: desde la situación del sistema de delimitación competencial anterior al Tratado de
Lisboa, al modelo resultante de dicho Tratado que permite que hoy en día, por primera
vez, los Tratados dispongan explícitamente de una categorización competencial,
pasando por las aportaciones en este ámbito introducidas por la Convención Europea y
el Tratado Constitucional. Además, el Capítulo aborda el estudio de otros ámbitos
estrechamente ligados al sistema de competencias, como los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad, la tipología normativa, o la primacía del Derecho de
la Unión, ya que los criterios que