el programa tacis (1991-2006): balance y...

EL PROGRAMA TACIS (1991-2006) BALANCE Y SUSTITUCIOacuteN POR EL NUEVO INSTRUMENTO

EUROPEO DE VECINDAD Y ASOCIACIOacuteN

Antonio BLANC ALTEMIR

SUMARIO I CONSIDERACIONES PRELIMINARES II EL PROCESO DE DESCOMPOSICIOacuteN DE LA URSS EL PROshyGRAMA DE ASISTENCIA COMUNITARIA A LA UNIOacuteN SOVIEacuteTICA Y EL NACIMIENTO DE TACIS III CONTENIDO DEL PROGRAMA AacuteMBITOS DE ACTUACIOacuteN DOTACIOacuteN FINANCIERA Y PAIacuteSES BENEFICIAshyRIOS 1 Marco normativo y aacutembitos de actuacioacuten 2 La cooperacioacuten interregional interestatal y transfronteriza 3 Dotacioacuten financiera global y sectorial de TACIS 4 Paiacuteses beneficiarios A Europa Oriental Ucrania Belarus y Moldova B El Programa TACIS en la Federacioacuten Rusa C Caacuteucaso Armenia Georgia y Azerbaiyaacuten D Asia Central Kazajstaacuten Kirguizistaacuten Tayikistaacuten Turkmenistaacuten y Uzbekistaacuten IV EL MANTENIMIENTO DEL PROGRAMA TACIS TRAS LA ADOPCIOacuteN DE LOS ACUERDOS DE COLABORACIOacuteN Y COOPERACIOacuteN ENTRE LA CE Y LOS NEI V LUCES Y SOMBRAS DEL PROGRAMA VI LA SUSTITUCIOacuteN DEL PROGRAMA TACIS POR EL INSTRUshyMENTO EUROPEO DE VECINDAD Y ASOCIACIOacuteN (IEVA)VII CONCLUSIONES

I CONSIDERACIONES PRELIMINARES

El Programa TACIS principal instrumento de asistencia teacutecnica y de coshyoperacioacuten econoacutemica y financiera de la Unioacuten Europea con los Nuevos Estashydos Independientes (NEI) fue creado en 1991 con el objetivo de apoyar la transicioacuten a la economiacutea de mercado y de reforzar la democracia y el Estado de Derecho en los paiacuteses destinatarios

El Programa que ha asignado a los paiacuteses beneficiarios maacutes de 7000 millones de euros desde 1991 hasta 2006 se ha dirigido a crear las condicioshynes para un crecimiento econoacutemico soacutelido en los paiacuteses miembros de la Coshymunidad de Estados Independientes (CEI) ademaacutes de Mongolia y poder desarrollar de esta forma una verdadera asociacioacuten con la UE Para ello y a pesar de sus carencias el Programa ha intentado contribuir al establecimienshyto de instituciones eficaces y sistemas legislativos ejecutivos y judiciales efishycientes asiacute como fomentar el clima de inversiones avanzar en el proceso de armonizacioacuten legislativa respecto a la propia UE y cooperar al mismo tiemshypo en las materias relativas ajusticia e interior medio ambiente y seguridad nuclear

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Las recientes ampliaciones de 2004 y 2007 han acercado en mayor meshydida la UE a los paiacuteses de Europa Oriental y de Asia Central Como conseshycuencia de este hecho la Comisioacuten Europea lanzoacute un nuevo concepto de veshycindad que se concretoacute en la Poliacutetica Europea de Vecindad (PEV) con vistas a reforzar los viacutenculos de la UE con sus paiacuteses vecinos a traveacutes de nuevas forshymas de cooperacioacuten y asistencia Un elemento clave de aqueacutella lo constituye el nuevo Instrumento Europeo de Vecindad y Asociacioacuten (IEVA) que sustishytuye a los instrumentos existentes en particular TACIS desde principios del presente antildeo 2007 y que aspira a una mayor utilizacioacuten del peso financiero de la UE a traveacutes de un incremento de la financiacioacuten y de un nuevo enfoque que pretende pasar de una asistencia teacutecnica a una verdadera cooperacioacuten con los paiacuteses vecinos

II EL PROCESO DE DESCOMPOSICIOacuteN DE LA URSS EL PROGRAMA DE ASISTENCIA COMUNITARIA A LA UNIOacuteN SOVIEacuteTICA Y EL NACIMIENTO DE TACIS

La raacutepida evolucioacuten de los acontecimientos que pusieron de manifiesto la imparable descomposicioacuten poliacutetica y econoacutemica de la Unioacuten Sovieacutetica hishycieron que el Acuerdo adoptado con la Comunidad Europea en 19891 parecieshyra ya desfasado en el momento de su entrada en vigor el 1 de abril de 1990 2 En efecto aunque durante la primera reunioacuten de la Comisioacuten mixta sovieacuteti-co-europea (prevista por el Acuerdo y celebrada en mayo de 1990 en Moscuacute) ninguna de las dos partes abordara la cuestioacuten de la asistencia apenas un mes maacutes tarde los presidentes franceacutes y alemaacuten realizaron un llamamiento a la

1 El Acuerdo sobre Comercio y Cooperacioacuten Econoacutemica fue adoptado el 18 de diciemshybre de 1989 El Acuerdo de caraacutecter mixto y no preferencial constaba de 26 artiacuteculos y se enmarcoacute en la voluntad de ambas Partes de establecer relaciones contractuales directas y de que eacutestas complementaran y ampliaran las relaciones bilaterales entre los Estados miembros de la Comunidad Europea y la URSS Vid texto en Anexo a la Decisioacuten del Consejo de 26 de febrero de 1990 relativa a la celebracioacuten por parte de la CEE del Acuerdo entre la CEE la CEEA y la URSS sobre comercio y cooperacioacuten comercial y econoacutemica (90116CEE) DOCE ndeg L68 de 15-3-1990 Sobre dicho Acuerdo cfr SHEMIATENKOV V Premisses du partenariat lAccord de comerce et de cooperation avec lURSS de 1989 en RAUX J Ko-ROVKINE V Le partenariat entre V Union Europeacuteenne et la Federation de Russie Rennes 1998 pp 37 y ss

2 Un mes antes de dicha entrada en vigor (marzo de 1990) se habiacutean producido dos heshychos especialmente significativos que demostraban esa tendencia la proclamacioacuten de la indeshypendencia de Lituania y la abolicioacuten del artiacuteculo 6 de la Constitucioacuten de la URSS que reconoshyciacutea el papel dirigente del PCUS

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Comunidad Europea para poner en marcha conjuntamente con Estados Unishydos y Japoacuten una ayuda de urgencia a la Unioacuten Sovieacutetica

La Comunidad Europea debiacutea afrontar el enorme reto de prestar ayuda a una gran potencia en descomposicioacuten y lo debiacutea hacer en un momento en que tambieacuten ella se hallaba en un proceso de cambios En efecto en el Consejo Europeo ordinario celebrado en Dublin el 25 y 26 de junio de 1990 se convoshycaron las Conferencias Intergubernamentales para la Unioacuten Econoacutemica y Monetaria asiacute como para la Unioacuten Poliacutetica que deberiacutean iniciarse en diciemshybre del mismo antildeo de 1990 y que deberiacutean preparar un proyecto de tratado que acabariacutea adoptaacutendose en Maastricht el 7 de febrero de 1992 con el nomshybre de Tratado de Unioacuten Europea

Fue precisamente en ese mismo Consejo Europeo de Dublin en el que los miembros de la Comunidad con la excepcioacuten del Reino Unido 3 se mosshytraron favorables a prestar asistencia a la Unioacuten Sovieacutetica y solicitaron a la Comisioacuten que presentara una propuesta en concertacioacuten con el FMI el Banshyco Mundial la OCDE y el BERD para ser discutida en el proacuteximo Consejo de Roma previsto para diciembre del mismo antildeo de 1990

El Consejo Europeo de Roma aproboacute la propuesta de ayuda a la Unioacuten Sovieacutetica presentada por la Comisioacuten con un total de 1200 millones de ecus de los cuales 450 millones se destinaban a la asistencia teacutecnica 4 que constitushyiacutea la uacutenica forma de asistencia institucionalizada por la Comunidad 250 mishyllones para la ayuda alimentaria de urgencia y 500 millones para la garantiacutea de creacutedito 5

A pesar de los acontecimientos que presagiaban un periacuteodo de turbulenshycia poliacutetica en la Unioacuten Sovieacutetica las estructuras de gestioacuten del programa se pusieron en funcionamiento con gran celeridad 6 de tal forma que apenas seis meses despueacutes del Consejo Europeo de Roma tales estructuras eran operatishyvas incluso antes de que existiera una base juriacutedica suficiente que no llegariacutea

3 Que mostroacute su escepticismo sobre la eficacia de tales ayudas sin que el destinatario de las mismas la URSS llevara a cabo previamente las reformas estructurales necesarias

4 Reglamento (CEE EURATOM) ndeg 215791 de 15 de julio de 1991DOCpoundndegL2011 de 24-7-1991

5 Reglamento (CEE) ndeg 59891 de 5 de marzo de 1991D0Cpoundn o L67de 14-3-1991 6 En enero de 1991 y por lo tanto tan soacutelo un mes maacutes tarde del Consejo Europeo de

Roma la Comisioacuten creoacute una unidad denominada Asistencia teacutecnica a la URSS dependienshyte de la DGI (Direccioacuten General de Relaciones Exteriores) Al mes siguiente fue abierta una delegacioacuten de la Comisioacuten Europea en Moscuacute y en el mes de mayo se creoacute una unidad de coshyordinacioacuten encargada de garantizar el diaacutelogo entre las autoridades sovieacuteticas y comunitarias para la gestioacuten del programa Cfr Comisioacuten Europea DG I TACIS Informe anual de la Coshymisioacuten (1991 y 1992) COM (93) 362 final Bruselas 28-7-1993

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hasta el mes de julio de 1991 mediante la adopcioacuten por parte del Consejo del primer reglamento relativo a la asistencia teacutecnica 7

La Declaracioacuten de Minsk adoptada el 8 de diciembre de 1991 por los presidentes de Rusia Bielorrusia y Ucrania y el Convenio sobre la fundacioacuten de la Comunidad de Estados Independientes 8 establecieron las bases de la nueva estructura que sucederiacutea a la Unioacuten Sovieacutetica una vez descartada deshyfinitivamente su continuidad Ante esta nueva situacioacuten la Comunidad Euroshypea debiacutea reorientar su estrategia basada hasta entonces en su apoyo incondishycional al poder central sovieacutetico encarnado por el presidente Gorbachov y puesto ya en entredicho tras la independencia de las tres repuacuteblicas baacutelticas con las cuales los representantes de los paiacuteses miembros de las Comunidades Europeas habiacutean acordado restablecer relaciones diplomaacuteticas en el mes de agosto de 1991 9

En definitiva se trataba de sentar las bases de las futuras relaciones de la Comunidad con los nuevos Estados independientes surgidos de la disolucioacuten sovieacutetica estableciendo no obstante una diferenciacioacuten entre Rusia 1 0 y el resshyto de repuacuteblicas 1 1

7 Reglamento (CEE EURATOM) ndeg 215791 de 15 de julio de 1991 anteriormente cishytado

8 Cfr BLANC ALTEMIR A La herencia sovieacutetica La Comunidad de Estados Indepenshydientes y los problemas sucesorios Tecnos Madrid 2004

9 Declaracioacuten de los Doce sobre los paiacuteses baacutelticos Bruselas 27 de agosto de 1991 Actividades Textos y Documentos de la Poliacutetica Exterior Espantildeola Antildeo 1991 pp 881-882

10 En este sentido puede afirmarse que fue particularmente definida la posicioacuten adoptashyda por los Estados miembros de la Comunidad Europea reflejada en la Declaracioacuten sobre el fushyturo status de Rusia y otras ex Repuacuteblicas sovieacuteticas formulada el 23 de diciembre de 1991 en la que aquellos constatan que los derechos y obligaciones internacionales de la antigua URSS incluyendo los derivados de la Carta de las Naciones Unidas seguiraacuten siendo ejercidos por Rushysia Acogen con satisfaccioacuten la aceptacioacuten de estos compromisos y responsabilidades por parte del Gobierno ruso y sobre esta base continuaraacuten sus relaciones con Rusia teniendo en cuenta la modificacioacuten de su status constitucional Declaracioacuten de los Doce sobre el futuro status de Rusia y otras ex-Repuacuteblicas sovieacuteticas (La Haya y Bruselas 23-XII-1991) Actividades Textos y Documentos de la Poliacutetica Exterior Espantildeola Antildeo 1991 pp 918-919

11 En relacioacuten con los demaacutes Estados surgidos de la disolucioacuten sovieacutetica los Estados miembros de la Comunidad Europea siguieron las pautas incorporadas en la Declaracioacuten de los Doce sobre las directrices referidas al reconocimiento de nuevos Estados en Europa del Este y Unioacuten Sovieacutetica adoptada en Bruselas el 16 de diciembre de 1991 en la Reunioacuten Mishynisterial Extraordinaria celebrada en el marco de la Cooperacioacuten Poliacutetica Europea En ella se condicionaba el reconocimiento a la aceptacioacuten por parte de los nuevos Estados de una serie de normas fundamentales del Derecho internacional en particular de aquellos que se constishytuyan sobre una base democraacutetica acepten las obligaciones internacionales pertinentes y se comprometan de buena fe en un proceso paciacutefico y negociado Declaracioacuten de los Doce soshybre las directrices referidas al reconocimiento de nuevos Estados en Europa del Este y Unioacuten

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Paralelamente al proceso de reconocimiento de los nuevos Estados la Comisioacuten tras evaluar la situacioacuten recomendoacute al Consejo que dado que la nueva poliacutetica comunitaria debiacutea basarse en la diferenciacioacuten entre las antishyguas repuacuteblicas sovieacuteticas 1 2 deberiacutean adoptarse nuevos acuerdos de cooperashycioacuten con los nuevos Estados independientes (NEI) y redistribuir la asistencia teacutecnica sobre una base bilateral en torno al nuevo programa ahora definido como TACIS (Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States)

En esta liacutenea de accioacuten el 11 de febrero de 1992 fue firmado en Moscuacute el protocolo de acuerdo entre la Comisioacuten los 11 Estados miembros de la CEI y Georgia en el que se definen las prioridades de actuacioacuten sobre una base bilateral a partir de 1992 1 3 Durante el periacuteodo que va hasta la adopcioacuten de los nuevos Acuerdos con los NEI el programa TACIS serviraacute a la Comushynidad Europea tanto para tomar contacto con la realidad de una regioacuten basshytante desconocida en particular Rusia como a la inversa para hacer conoshycer la Comunidad en ese inmenso territorio 1 4

Sovieacutetica Actividades Textos y Documentos de la Poliacutetica Exterior Espantildeola Antildeo 1991 pp 915-916 La apreciacioacuten objetiva de tales condiciones y el cumplimiento de los requisitos seshyntildealados determinoacute que la Comunidad Europea reconociera el 31 de diciembre de 1991 a ocho de los nuevos Estados independientes Armenia Azerbaiyaacuten Bielorrusia (ahora convertida en Belarus) Kazajstaacuten Moldavia (ahora convertida en Moldova) Uzbekistaacuten Turkmenistaacuten y Ucrania Tayikistaacuten y Kirguizistaacuten fueron reconocidos el 16 de enero de 1992 y Georgia el 23 de marzo del mismo antildeo

12 Cfr las Comunicaciones de la Comisioacuten al Consejo SEC (92) 39 de 9 de enero de 1992 y SEC (92) 373 final de 26 de febrero de 1992

13 A tal efecto las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticas debiacutean crear una unidad de coordinashycioacuten semejante a la creada en mayo de 1991 en el marco del programa de asistencia teacutecnica a la URSS que continuariacutea operando de forma provisional por un periacuteodo de seis meses

14 No obstante y a pesar de reconocer el mayor protagonismo de TACIS en este aacutembishyto conviene igualmente sentildealar que juntamente con las derivadas de dicho Programa han coshyexistido otro tipo de ayudas destinadas a las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticas y en particular a Rusia como las relativas a la asistencia financiera macroeconoacutemica (acciones de apoyo a la balanza de pagos constitucioacuten de fondos para apoyar la convertibilidad de las monedas y la condonacioacuten o reestructuracioacuten de la deuda) llevadas a cabo a traveacutes del FMI y del Banco Mundial en colaboracioacuten con el G-24 y el G-7 Otras formas de asistencia han sido la ayuda humanitaria (ayuda alimentaria y de emergencia) o los preacutestamos de la CECA y del BERD Cfr PERDIGUERO VAacuteRELA A Las relaciones entre la CE y los paiacuteses del Este de Europa Noticias de la Unioacuten Europea ndeg 113 junio 1994 pp 62 y ss y RYBA BCh LUnion eu-ropeacuteenne et lEurope de lEst Levolution des relations de la Communauteacute -devenue Union europeacuteenne- avec lEurope de lEst et les perspectives davenir Revue du Marcheacute comuacuten et de lUnion europeacuteenne ndeg 382 (novembre 1994) pp 571 y ss Un anaacutelisis maacutes exhaustivo y a la vez maacutes criacutetico de estas cuestiones puede verse en PAGE JP Peut-on aider la Russie Une eacuteconomie entre deacuteconstruction et renouveau Les Eacutetudes du CERI ndeg 64 (mars 2000) pp 10 y ss

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III CONTENIDO DEL PROGRAMA AacuteMBITOS DE ACTUACIOacuteN DOTACIOacuteN FINANCIERA Y PAIacuteSES BENEFICIARIOS

1 Marco normativo y aacutembitos de actuacioacuten

El Programa TACIS se concibioacute desde el primer momento como un proshygrama de asistencia teacutecnica a los paiacuteses de la recieacuten creada Comunidad de Esshytados Independientes 1 5 tras la disolucioacuten sovieacutetica El objetivo principal del Programa ha sido promover la transicioacuten a la economiacutea de mercado y reforzar la democracia y el Estado de Derecho en los paiacuteses destinatarios Armenia Azerbaiyaacuten Belarus Federacioacuten de Rusia Georgia Kazajstaacuten Kirguizistaacuten Moldova Mongolia Tayikistaacuten Turkmenistaacuten Ucrania y Uzbekistaacuten

Los Reglamentos del Consejo 215791 de 15 de julio de 1991 (1991-1995) y 127996 de 25 de junio de 1996 (1996-1999) cubren el periodo comshyprendido entre 1991 y 1999 A traveacutes de ellos se concedioacute asistencia por un importe aproximado de 4221 millones de euros a los paiacuteses mencionados anshyteriormente El Reglamento (CE Euratom) 992000 de 29 de diciembre de 1999 1 6 concedioacute asistencia por valor de 3138 millones de euros durante el periacuteodo comprendido entre 2000 y 2006 El marco normativo se completa con los Acuerdos de Colaboracioacuten y Cooperacioacuten (ACC) suscritos por la CE los Estados miembros y los paiacuteses destinatarios

El Programa se ha centrado en un nuacutemero limitado de iniciativas geneshyralmente de gran calado sin excluir las de menor envergadura con el fin de maximizar su incidencia A tal efecto se han venido definiendo con los paiacuteshyses destinatarios programas indicativos y programas de accioacuten relativos como maacuteximo a tres aacutembitos intersectoriales de cooperacioacuten entre los que han destacado de conformidad con el Anexo II del citado Reglamento de 1999 la ayuda a las reformas institucionales juriacutedicas y administrativas 1 7 el apoyo al sector privado y la ayuda al desarrollo econoacutemico 1 8 la ayuda destinada a atenuar las consecuencias sociales de la transicioacuten econoacutemica 1 9 el desarrollo

15 El Programa incluyoacute igualmente a otros paiacuteses no miembros de la CEI como Monshygolia y en un principio a los paiacuteses baacutelticos que se beneficiaron de TACIS uacutenicamente dushyrante el primer antildeo de su lanzamiento en 1991

16 DOCEL 12 de 18-1-2000 17 En particular la instauracioacuten de Estado de Derecho el aumento de la eficacia de las

poliacuteticas la ayuda a medidas en el aacutembito de la justicia y los asuntos de interior 18 En particular el desarrollo de las PYMEs la expansioacuten de los sistemas bancarios y

financieros la promocioacuten de la empresa privada 19 En particular la reforma de los sistemas de sanidad proteccioacuten social jubilacioacuten y

sector seguros



de las redes de infraestructuras 2 0 la mejora de la proteccioacuten del medio amshybiente y la gestioacuten de los recursos naturales 2 1 o el desarrollo de la economiacutea rural 2 2 Por otra parte la concesioacuten de ayuda en materia de seguridad nuclear ha revestido igualmente una gran importancia en particular en lo relativo al apoyo a la promocioacuten de una cultura de seguridad nuclear la elaboracioacuten de estrategias de gestioacuten de residuos nucleares y a la participacioacuten en las iniciashytivas internacionales en este sector

Asimismo el Programa ha intentado tener en cuenta a lo largo de estos antildeos las prioridades regionales y la diversidad de las necesidades de los paiacuteshyses destinatarios asiacute como los progresos realizados por eacutestos en su evolucioacuten hacia la democracia y la economiacutea de mercado sin ignorar su capacidad real de absorcioacuten de las ayudas La necesidad de reducir riesgos medioambientashyles la utilizacioacuten sostenible de los recursos naturales y los aspectos sociales de la transicioacuten han sido igualmente objeto de atencioacuten en el momento de distribuir las ayudas del Programa desde su inicio

Al tratarse de un Programa de asistencia teacutecnica y de conformidad con el artiacuteculo 5 del Reglamento de 1999 TACIS se ha dirigido primordialmente a apoyar la transferencia de conocimientos especializados y la preparacioacuten teacutecnica la cooperacioacuten industrial y la creacioacuten de asociaciones entre organisshymos puacuteblicos y privados en las que en ocasiones han participado especialisshytas europeos la asistencia teacutecnica y los suministros necesarios para prestarla vinculada a las inversiones y a su financiacioacuten en particular en los aacutembitos de las infraestructuras medioambientales la cooperacioacuten transfronteriza o la promocioacuten de las PYMEs 2 3

La autoridad presupuestaria ha venido determinando cada antildeo los importes anuales que en principio han sido concedidos en forma de subvenciones a fondo perdido aunque conviene sentildealar que se ha fomentado por parte de la Comisioacuten la cofinanciacioacuten con organismos puacuteblicos y privados de los Estados miembros El Reglamento de 1999 estableciacutea en su artiacuteculo 62 que el 20 del presupuesshyto total del Programa como maacuteximo podiacutea destinarse a las actividades de invershysioacuten financiera sentildealadas en su Anexo III entre las que destacan la financia-

20 En particular las redes de transporte telecomunicaciones infraestructuras fronterizas 21 En particular la aproximacioacuten de las normas de los paiacuteses destinatarios a la normatishy

va comunitaria o la gestioacuten sostenible de los recursos naturales 22 En particular la puesta en marcha de programas de privatizacioacuten de tierras mejoras

de la distribucioacuten y acceso a los mercados 23 De conformidad con el artiacuteculo 52 del Reglamento de 1999 la asistencia ha venido

sufragando asimismo los gastos de elaboracioacuten aplicacioacuten seguimiento auditoriacutea y evaluashycioacuten del Programa asiacute como los relativos a la informacioacuten del mismo

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cioacuten de inversiones con efecto multiplicador e intereacutes para la propia UE como la financiacioacuten de estructuras fronterizas medioambientales o de PYMEs

Por lo que respecta a la programacioacuten y de conformidad con el artiacuteculo 3 del citado Reglamento de 1999 la ayuda comunitaria a los NEI se ha venishydo concediendo en el marco de los programas nacionales y regionales pluria-nuales elaborados en un proceso de diaacutelogo entre los paiacuteses destinatarios y la Comisioacuten Europea Estos programas incluyen programas indicativos y proshygramas de accioacuten Los programas indicativos han tenido una duracioacuten de enshytre tres y cuatro antildeos y fijan los principales objetivos y orientaciones de la asistencia comunitaria en los aacutembitos de la cooperacioacuten indicados en el Aneshyxo II ademaacutes de incluir estimaciones financieras indicativas

Posteriormente se han adoptado los programas de accioacuten anuales o bia-nuales basados en los programas indicativos en los que se han detallado los proyectos a financiar en los aacutembitos de cooperacioacuten sentildealados en el citado Anexo II y sobre los que se ha venido pronunciando el Comiteacute para la asisshytencia a los NEI 2 4 Las medidas sentildealadas en los programas de accioacuten han sido concretadas en protocolos financieros celebrados entre la Comisioacuten y los distintos beneficiarios sobre la base del diaacutelogo y teniendo en cuenta los inshytereses de ambas Partes en particular en el marco de los diferentes Acuerdos de Colaboracioacuten y Cooperacioacuten

Las acciones financiadas por TACIS han sido objeto de contratos adjudishycados mediante concurso de conformidad con las disposiciones del Reglamenshyto financiero de la CE En este sentido los contratos de servicios de un imporshyte superior a los 200000 euros se han venido adjudicando a traveacutes de un concurso internacional restringido celebraacutendose los contratos de un importe inferior seguacuten el procedimiento negociado Por otra parte conviene sentildealar que la participacioacuten en los concursos y contratos ha estado abierta en igualshydad de condiciones a todas las personas fiacutesicas y juriacutedicas de los Estados miembros de los paiacuteses beneficiarios asiacute como a los paiacuteses destinatarios del Programa PHARE y en ocasiones a los paiacuteses mediterraacuteneos no comunitarios

La Comisioacuten ha venido asumiendo 2 5 la gestioacuten de las acciones y medishydas financiadas por el Programa de conformidad con los principios de buena

24 Creado de conformidad con el artiacuteculo 13 del citado Reglamento de 1999 el Comishyteacute para la asistencia a los NEI y Mongolia asiste a la Comisioacuten El Comiteacute estaacute formado por representantes de los Estados miembros y estaacute presidido por el representante de la Comisioacuten

25 Desde enero de 2001 la DG de Relaciones Exteriores se responsabiliza de la direccioacuten poliacutetica de TACIS y de los Programas Indicativos mientras la Oficina EuropeAid es responsashyble de la gestioacuten global del ciclo de los proyectos desde la identificacioacuten de los mismos hasta su valoracioacuten financiacioacuten aplicacioacuten y evaluacioacuten asiacute como de los Programas anuales

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gestioacuten financiera economiacutea y rentabilidad previstos en el citado Reglamenshyto financiero de la CE Como demuestra la experiencia de estos quince antildeos la buena coordinacioacuten entre la Comisioacuten y los Estados miembros en la gestioacuten de la aplicacioacuten del Programa tanto en la fase de definicioacuten de los proyectos como en la de ejecucioacuten de los mismos ha redundado de forma positiva en los resultados finales De conformidad con el artiacuteculo 15 del Reglamento al final de cada ejercicio presupuestario la Comisioacuten ha venido presentando un informe sobre los progresos del Programa 2 6 en el que se ha realizado una evaluacioacuten de la asistencia proporcionada y de su eficacia

2 La cooperacioacuten interregional interestatal y transfronteriza

Conviene asimismo destacar que el Programa se ha destinado a promoshyver la cooperacioacuten interestatal interregional y transfronteriza entre los paiacuteses beneficiarios entre eacutestos y la UE y en particular con los de Europa Central y Oriental que todaviacutea no habiacutean ingresado en ella en el momento de su aplicashycioacuten

Durante el primer periacuteodo 1991-1995 se pusieron en marcha en el marco del Programa TACIS una serie de programas plurinacionales con el objetivo de intensificar la cooperacioacuten entre los paiacuteses participantes y aborshydar los problemas comunes a los NEI Entre ellos destacan el Programa de seguridad nuclear destinado a mejorar la seguridad de las centrales nucleshyares en funcionamiento de las actividades de gestioacuten de los combustibles nucleares y de los residuos el Programa Medio ambiente destinado a presshytar apoyo a los NEI para afrontar de forma colectiva los problemas derivashydos de la contaminacioacuten medioambiental el Programa de coordinacioacuten de iniciativas de ayuda alimentaria destinado principalmente a las tres repuacuteshyblicas caucaacutesicas asiacute como a Kirguizistaacuten y Tayikistaacuten el Programa TRA-CECA (Corredor de transporte Europa-Asia Central) que pretende la consshytruccioacuten de un corredor de transporte que partiendo de Asia Central atraviese el mar Caspio y el Caacuteucaso para enlazar con Europa y que abarca todos los sectores desde carreteras ferrocarriles y transporte mariacutetimo hasshyta el comercio el Programa INOGATE (Interstate Oil and Gas Transport to

26 El Informe se remite a los Estados miembros al Parlamento Europeo al Consejo al Comiteacute Econoacutemico y Social y al Comiteacute de las Regiones De conformidad con el artiacuteculo 15 3 del citado Reglamento la Comisioacuten pondraacute igualmente a disposicioacuten de tales oacuterganos la inshyformacioacuten estadiacutestica sobre la adjudicacioacuten de la contratacioacuten

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Europe)21 el Programa Tempus de TACIS que constituye un programa de coshyoperacioacuten destinado a desarrollar y reestructurar las instituciones de ensentildeanshyza superior de los NEI 2 8 y el Programa Democracia de TACIS destinado a fortalecer la sociedad pluralista y a fomentar el Estado de Derecho en los pashyiacuteses destinatarios 2 9

27 El programa INOGATE presta asistencia teacutecnica y apoyo financiero a los paiacuteses benefishyciarios con el fin de promover la integracioacuten regional de los sistemas de oleoductos y gasoductos y facilitar el transporte del petroacuteleo y del gas dentro de la regioacuten asiacute como hacia los mercados eushyropeos El Programa actuacutea asimismo como catalizador para atraer a los inversores privados y las organizaciones financieras internacionales y poder financiar de esta forma los proyectos que reshyciben igualmente apoyo financiero de la Unioacuten Europea y de los paiacuteses participantes que suman un total de 21 Estados Cfr httpwwwinogateorginogateenaboutwhat_is El Programa de Accioacuten 2004-2006 financioacute con un total de 285 millones de euros las actividades en el aacutemshybito de la energiacutea con el objetivo de conceder apoyo a los objetivos del Programa INOGATE De ellos 18 millones de euros procediacutean del Programa de Cooperacioacuten Regional TACIS (red de gas y petroacuteleo) y el resto 105 millones de euros del Programa de Asia Central (energiacutea) Cfr httpwwwinogateorginogateenfuture

28 Desde sus inicios el Programa Tempus ha prestado ayuda a los paiacuteses destinatarios a reformar y reestructurar sus sistemas de educacioacuten superior potenciando igualmente la coshyoperacioacuten con los Estados miembros Como parte del Programa Phare la Comunidad Euroshypea adoptoacute en 1990 (Decisioacuten 90233CEE del Consejo de 7 de mayo de 1990) la primera fase del Programa Tempus (Tempus I 1990-1994) Inicialmente el Programa se puso en marshycha en los PECO y entre 1992 y 1993 se amplioacute a Rusia Ucrania Bielorrusia y Albania Los fondos asignados al Programa se han venido asignando paiacutes por paiacutes dentro de los presushypuestos globales de los Programas Phare y Tacis (y posteriormente del Programa Cards desshytinado a los paiacuteses de la antigua Yugoslavia y Albania) Mediante la Decisioacuten 93246CEE del Consejo de 29 de abril de 1993 (Tempus II 1994-1998) se incorporoacute al Programa a toshydos los paiacuteses destinatarios de Tacis que se han mantenido en las sucesivas proacuterrogas al Proshygrama adoptadas mediante la Decisioacuten 96663CE del Consejo de 21 de noviembre de 1996 (Tempus II bis que ampliacutea el Programa hasta el antildeo 2000) y mediante la Decisioacuten 99311CE del Consejo de 29 de abril de 1999 (Tempus III 2000-2006) Durante el periacuteodo 1994-1999 la financiacioacuten varioacute en proporcioacuten al tamantildeo del sector de la educacioacuten superior en cada paiacutes En los paiacuteses Phare la gran mayoriacutea de las instituciones de educacioacuten superior particishyparon en uno o varios proyectos Tempus En cambio en Rusia soacutelo lo hicieron cien de las aproximadamente ochocientas existentes Del total de 1386 proyectos europeos conjuntos financiados durante este periacuteodo por Tempus 1120 se desarrollaron en la regioacuten Phare 184 en los paiacuteses Tacis y 82 en los paiacuteses de la antigua Yugoslavia y Albania Cfr Comisioacuten de las Comunidades Europeas Informe de la Comisioacuten al Consejo Informe final sobre la seshygunda fase del programa Tempus (1994-2000) COM (2004) 109 final Bruselas 16-02-2004 pp 5 16 y 17

29 La Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH) fue creshyada mediante una propuesta del Parlamento Europeo en 1994 para la cual se reunieron los reshycursos asignados expliacutecitamente al fomento de los derechos humanos y de la democracia proshycedentes fundamentalmente de los llamados programas geograacuteficos en un primer momento PHARE (a traveacutes del Programa para la Democracia PHARE creado en 1992) al que posteshyriormente se antildeadioacute el Programa para la Democracia TACIS que empezoacute a funcionar en 1994 Con el objetivo de promover el desarrollo y la consolidacioacuten de la democracia el Estado de

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Tras la reforma introducida por el Reglamento ndeg 992000 del Consejo de 29 de diciembre de 1999 el Programa TACIS gestionado por la Oficina de Cooperacioacuten Europe Aid adoptoacute diversas formas a traveacutes de la creacioacuten o del mantenimiento en su caso de diversos programas y subprogramas espeshyciacuteficos destinados a cubrir las necesidades en una serie de sectores tambieacuten especiacuteficos de naturaleza regional 3 0

Entre ellos conviene destacar el Programa de apoyo a la inversioacuten de las PYMEs destinado a facilitar el acceso de estas empresas a las fuentes de fishynanciacioacuten local 3 1 el Programa aduanas destinado a facilitar el traacutensito legal y raacutepido a traveacutes de las mismas 3 2 el Programa de apoyo a la inversioacuten munishycipal 3 3 el Programa de apoyo a la reforma institucional que incluye el antishyguo Programa LIEN y que se destina a proveer mecanismos para trabajar con la sociedad civil 3 4 el Programa de asesoramiento poliacutetico destinado a prestar asistencia en el desarrollo de poliacuteticas orientadas a las reformas poliacuteshyticas econoacutemicas y sociales 3 5 el Programa de formacioacuten de directivos o el

Derecho y el respeto a los derechos humanos y de las libertades fundamentales el Consejo adoptoacute el 29 de abril de 1999 dos Reglamentos el 9751999 para los paiacuteses en desarrollo y el 9761999 para terceros paiacuteses Ambos Reglamentos expiraron a finales de 2004 pero fueshyron prolongados hasta finales de 2006 La IEDDH se ha concebido como un instrumento maacutes de la ayuda exterior de la UE y como complemento de sus programas y proyectos de coopeshyracioacuten con paiacuteses terceros en particular los NEI Partiendo del reconocimiento al papel funshydamental que desempentildea la sociedad civil organizada la IEDDH cuenta con las organizacioshynes no gubernamentales como contrapartes esenciales A partir del 1 de enero de 2007 el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos sustituye a la IEDDH (Reshyglamento 19892006 de 20-12-2006 DOVE L 38601 de 29-12-2006) Cfr European Comshymission Europeaid Programmes and Projects European Initiative for Democracy and Hushyman Rights Disponible en httplleceuropaeuleuropeaidlprojectsleidhrleidhr_enhtm

30 Cfr European Commission Europeaid Eastern Europe and Central Asia Regional co-operation Disponible en httplleceuropaeuleuropeaidlprojectsltacislregional_enhtm

31 Cfr European Commission Europeaid Eastern Europe and Central Asia Regional co-operation SME Investment Support Programme Disponible en httpeceuropaeueuro-peaidlprojectsltacislsmeisp_enhtm

32 dr European Commission Europeaid Eastern Europe and Central Asia Regional coshyoperation The Tacis customs programmes Disponible en httpeceuropaeueuropeaidpro-jectsltacislcustoms _en htm

33 Cfr European Commission Europeaid Eastern Europe and Central Asia Regional co-operation The Municipal Investment Support Programme Disponible en httplleceuro-paeueuropeaidprojectstacismis_enhtm

34 Cfr European Commission Europeaid Eastern Europe and Central Asia Regional co-operation Institutions Building Partnership Programme (IBPP) Disponible en httplleceuropaeuleuropeaidlprojectslibpplindex_enhtm

35 Cfr European Commission Europeaid Eastern Europe and Central Asia Regional coshyoperation The Policy Advice Programme Disponible en httplleceuropaeueuropeaidlpro-jectstacispap_enhtm



Programa Bistro 3 6 Otros programas como el de Cooperacioacuten transfronteri-za 3 7 de Seguridad nuclear 3 8 Tempus 3 9 Inogate 4 0 o Traceca se han mantenido en esta segunda fase siendo objeto de reformas en la gestioacuten y evaluacioacuten

La asignacioacuten total por parte de TACIS a este tipo de programas duranshyte el primer periacuteodo 1991-1995 ascendioacute a 67262 millones de euros 4 1 Dushyrante el segundo periacuteodo 1996-1999 los fondos TACIS comprometidos para los programas regionales ascendieron a un total de 5951 millones de euros 4 2

36 Bistro es un mecanismo de TACIS disentildeado para responder con rapidez a las solicishytudes de apoyo a proyectos de pequentildea escala (hasta 100000 euros por regla general) Cfr European Commission Europeaid Eastern Europe and Central Asia Regional co-operation Bistro Disponible en httpeceuropaeueuropeaidprojectstacisbistro_enhtm

37 Que incluye el mecanismo de pequentildeos y micro-proyectos Cfr European Commisshysion Europeaid Eastern Europe and Central Asia Regional co-operation Tacis Cross-Bor-der Cooperation Small and Micro Projects Facility (Tacis CBC SPF-MPF) Disponible en httplleceuropaeuleuropeaidlprojectsltacis_cbc_spflindex_enhtm

38 Cfr European Commission Europeaid Eastern Europe and Central Asia Regional co-operation Support for the promotion of an effective nuclear safety culture in the N1S Disshyponible en httpeceuropaeueuropeaidprojectstacisnuclear-safety_enim

39 Cfr European Commission Europeaid Eastern Europe and Central Asia Regional coshyoperation Tempus Disponible en httpeceuropaeueuropeaidprojectstacistempus_enhtm

40 El 22 de julio de 1999 se firmoacute en Kiev el Acuerdo Umbrella entre los paiacuteses parshyticipantes en el Programa Inogate con el objetivo de desarrollar el pilar institucional del Proshygrama y promover la creacioacuten de un sistema interestatal de oleoductos y gasoductos facilitanshydo al mismo tiempo su traacutensito desde Asia Central a Europa y atrayendo asimismo las inversiones necesarias Hasta el momento presente un total de 21 Estados lo han firmado y 13 lo han ratificado Cfr httpwwwinogateorginogateenparticipating Por otra parte los Ministros de Energiacutea de los paiacuteses participantes en el Programa Inogate adoptaron en la cashypital de Azerbaiyaacuten el 13 de noviembre de 2004 la llamada Iniciativa de Bakuacute con el obshyjetivo de potenciar la cooperacioacuten en materia de energiacutea entre la UE y los paiacuteses del mar Neshygro y del mar Caspio Ademaacutes de la UE los paiacuteses participantes en la Iniciativa de Bakuacute suman un total de catorce Cfr httpwwwinogateorginogateenfoaku-initiative

41 Aunque el Informe de la Comisioacuten de 1995 que incluye un resumen de todo el prishymer periacuteodo expresa los fondos en ecus el relativo a 1999 que incorpora un resumen del prishymer y segundo periacuteodo los expresa en euros asimilando las cantidades expresadas anteriorshymente en ecus a ideacutenticas cantidades en euros Por esta razoacuten utilizaremos siguiendo esta misma metodologiacutea todas las cantidades en euros

Los sectores que tuvieron una mayor presencia en el reparto de los fondos de los prograshymas plurinacionales en el primer periacuteodo del Programa (1991-1995) fueron seguridad nucleshyar y medio ambiente (35427 millones de euros) reforma de la Administracioacuten servicios soshyciales y educacioacuten (10885) transporte (4328) reestructuracioacuten de empresas estatales y desarrollo del sector privado (316) asesoramiento poliacuteticas (37) agricultura (2209) energiacutea (197) Cfr Comisioacuten Europea Programa TACIS Informe anual 1995 COM (96) 345 final Bruselas 22-7-1996 p 52

42 La distribucioacuten por ejercicios a lo largo del periacuteodo fue la siguiente 1996 (163 millones de euros) 1997 (1469 millones de euros) 1998 (1558 millones de euros) 1999 (1294 millones de euros) Conviene sentildealar que en los dos uacuteltimos ejercicios del periacuteodo (1998 y 1999) el Pro-

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incluyendo los programas interestatales 4 3 de seguridad nuclear de cooperashycioacuten transfronteriza y el Programa para la democracia Durante el periacuteodo 2000-2006 los fondos comprometidos para los programas regionales ascenshydieron a 89078 millones de euros 4 4 que incluyen los programas interestatashyles de seguridad nuclear 4 5 de cooperacioacuten transfronteriza 4 6 y los programas del mar Baacuteltico

grama para la democracia no dispuso de fondos comprometidos Cfr Informe de la Comisioacuten Inshyforme anual del Programa TACIS de 1999 COM (2000) 835 final Bruselas 20-12-2000 p 67

43 Lo programas interestatales fomentan las medidas en materia de energiacutea transportes y medio ambiente De 1992 a 1998 TACIS comprometioacute unos 340 millones de euros con cargo al Programa interestatal principalmente para los transportes la energiacutea y las redes de telecomushynicaciones el medio ambiente el desarrollo de empresas los servicios financieros y la agriculshytura Para el ejercicio 1999 se concedioacute prioridad a tres sectores redes (energiacutea transportes y teshylecomunicaciones) medio ambiente y justicia y asuntos de interior Ibid pp 53 y ss

44 Distribuidos por ejercicios de la siguiente forma 2000 (1224 millones de euros) 2001 (118 millones de euros) 2002 (1285 millones de euros) 2003 (1048 millones de eushyros) 2004 (168 millones de euros) 2005 (19158 millones de euros) Cfr European Commisshysion Europeaid Programes and projects Eastern Europe and Central Asia Financial statisshytics Tables summarising the allocation of Tacis resources 1991-2005 Disponible en httplleceuropaeuleuropeaidlprojectsltacislfinancial_enhtm

45 La Comisioacuten adoptoacute el Documento estrateacutegico sobre la seguridad nuclear 2002-2006 y el Programa indicativo 2004-2006 tras recibir el informe favorable del Comiteacute TACIS Las actishyvidades a desarrollar se focalizan en los objetivos incorporados en los citados documentos en particular la asistencia y la ayuda a las autoridades locales en la adopcioacuten de la reglamentacioacuten nuclear plan de intervencioacuten en caso de urgencia seguridad de los materiales nucleares y gesshytioacuten de los residuos nucleares El Programa de Accioacuten para 2004 concedioacute una ayuda de 60 mishyllones de euros para los paiacuteses destinatarios del Programa (Rusia Ucrania Armenia Kazajstaacuten Belarus y Georgia) Cfr Commisison Europeacuteenne Office de cooperation EuropeAid Europe Caucase Asia ceacutentrale Seacutecuriteacute nucleacuteaire Programme daction TACIS 2004 relatifaacute la sureteacute nucleacuteaire El Programa de Accioacuten 2005 aumentoacute la dotacioacuten hasta 6998 millones de euros al Programa (incluyendo en este caso a Moldova) Cfr Action Programme for TACIS Nuclear Sashyfety for the Russian Federation Ukraine Belarus Armenia Azerbaijan Kazakhstan Georgia (2005) European Commission Europeaid Eastern Europe and Central Asia Reports and Pushyblications Disponible en httpeceuropaeueuropeaidprojectstacispublications_enhtm

46 Partiendo de las orientaciones poliacuteticas incorporadas a los documentos adoptados por la Comisioacuten sobre la ampliacioacuten y la poliacutetica de vecindad el Programa de Cooperacioacuten transshyfronteriza de TACIS se ocupa de los desafiacuteos comunes derivados de la proximidad en particushylar el desarrollo econoacutemico de las regiones fronterizas del medio ambiente y de las enfermedashydes contagiosas de la inmigracioacuten clandestina o de las relaciones intercomunitarias El Programa indicativo 2004-2006 presentado a los Estados miembros de la UE con ocasioacuten de la reunioacuten del Comiteacute TACIS de 15 de octubre de 2003 y adoptado por la Comisioacuten el 21 de noshyviembre del mismo antildeo cubre todas las regiones de Rusia Belarus Ucrania y Moldova vecinas a la UE y los futuros Estados miembros o paiacuteses candidatos El Programa de Accioacuten TACIS de Cooperacioacuten transfronteriza 2004 obtuvo una dotacioacuten financiera total de 43 millones de euros y el Programa de Accioacuten para 2005 alcanzoacute la cantidad de 39 millones de euros Cfr Programshyme dAction de Cooperation Transfrontalieacutere TACIS 2004 Action Programme for TACIS Cross-Border Co-operation (CBC) Programme 2005 Neighbourhood Programmes Component Ibid

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El Documento de Estrategia de cooperacioacuten regional TACIS y el Prograshyma Indicativo 2004-2006 fue aprobado por el Comiteacute TACIS el 21 de febreshyro de 2003 y adoptado por la Comisioacuten el 11 de abril del mismo antildeo Dotado con un presupuesto de 575 millones de euros el Programa de Accioacuten regioshynal TACIS 2006 contempla una serie de proyectos internacionales entre los Estados de la CEI concentraacutendose en tres aacutembitos temaacuteticos gestioacuten soste-nible de los recursos naturales 4 7 promocioacuten del comercio y de las inversioshynes 4 8 Justicia y asuntos de Interior 4 9

Una atencioacuten especiacutefica merece la cooperacioacuten transfronteriza en el marshyco del Programa TACIS50 En efecto las nuevas fronteras de la UE ampliada con los NEI y los Paiacuteses de Europa Oriental han puesto de manifiesto la necesishydad de lograr una mayor estabilidad en esas zonas Con este fin la Comisioacuten emprendioacute acciones de cooperacioacuten transfronteriza al amparo del Programa TAshyCIS dirigidas a sentar las bases de un desarrollo socioeconoacutemico sostenible y contribuyendo al mismo tiempo al proceso de preadhesioacuten de los PECO meshydiante la financiacioacuten complementaria de la gestioacuten y de los puestos fronterizos

El Programa de Cooperacioacuten Transfronteriza (CTF) TACIS se ha dirigishydo principalmente a mejorar la eficacia del traacutensito y de los controles fronterishyzos perfeccionando los procedimientos aplicables y creando infraestructuras apropiadas al mismo tiempo que se incrementaba la seguridad Asimismo el Programa CFT se ha destinado a ayudar a las regiones fronterizas a superar sus problemas de desarrollo derivados de su situacioacuten perifeacuterica asiacute como a afrontar los problemas ecoloacutegicos transfronterizos

Por otra parte conviene sentildealar que el Programa CFT-TACIS ha intenshytado potenciar la participacioacuten de las autoridades locales y regionales asiacute

47 Con un presupuesto de 10 millones de euros incluye a su vez el apoyo a la gestioacuten transfronteriza de la cuenca del riacuteo Koura entre Georgia Armenia y Azerbaiyaacuten y el apoyo a la aplicacioacuten del Protocolo de Kyoto Cfr Programme aAction Regional TACIS 2006 Eushyropean Commission Europeaid Eastern Europe and Central Asia Reports and Publications Disponible en httpeceuropaeueuropeaidprojectstacispublications_entom

48 Con un presupuesto de 25 millones de euros incluye a su vez la mejora de la admishynistracioacuten de la aviacioacuten civil y la formacioacuten del personal implicado en el transporte aeacutereo centros logiacutesticos internacionales para los NEI occidentales Caucaso y Asia Central el desshyarrollo de un sistema comuacuten de gestioacuten de la seguridad y de la cooperacioacuten en el aacutembito de la seguridad mariacutetima y de la prevencioacuten de la contaminacioacuten causada por el traacutefico mariacutetimo en el mar Negro y en el Caspio o la cooperacioacuten energeacutetica reforzada entre los NEI Ibid

49 Que con un presupuesto de 225 millones de euros incluye la gestioacuten de las fronteshyras en los paiacuteses de la CEI Ibid

50 El Programa de Cooperacioacuten Transfronteriza TACIS se puso en marcha en 1996 por iniciativa del Parlamento Europeo tras la peticioacuten del Consejo Europeo de Essen de 1994 de intensificar la cooperacioacuten regional y la buena vecindad en Europa Central y Oriental

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como introducir una cierta flexibilidad en los procedimientos Los criterios de seleccioacuten de las distintas acciones han intentado primar ademaacutes del aposhyyo institucional el impacto transfronterizo la capacidad de absorcioacuten y la sishynergia con los restantes programas comunitarios en particular INTERREG o PHARE Aunque el presupuesto anual no ha sido muy elevado y ha supuesshyto un porcentaje reducido del total del Programa TACIS su impacto poliacutetico ha sido importante en las nuevas fronteras orientales de la Unioacuten Europea 5 2

3 Dotacioacuten financiera global y sectorial de TACIS

Desde su puesta en marcha en 1991 hasta su finalizacioacuten en 2006 un toshytal de 73589 millones de euros han sido puestos a disposicioacuten del Prograshyma 5 3 correspondiendo 22684 millones al periacuteodo 1991-1995 19525 milloshynes al periacuteodo 1996-1999 y 3138 millones de euros al periacuteodo 2000-2006 El total incluye los fondos comprometidos por cada paiacutes beneficiario los cishytados programas regionales 5 4 el programa Asia Central 5 5 la coordinacioacuten de los donantes 5 6 y el apoyo a la ejecucioacuten de los programas 5 7

51 Cfr Comunicacioacuten de la Comisioacuten sobre la cooperacioacuten transfronteriza en el marco del Programa TACIS COM (1997) 239 final

52 En el periacuteodo 1996-2000 se comprometioacute para el Programa CFT-TACIS un total de 1325 millones de euros que representaron aproximadamente el 5 del presupuesto total de TACIS La asignacioacuten de los fondos del programa en ese mismo periacuteodo fue de 63 millones de euros para los puestos fronterizos 445 millones de euros para medio ambiente 92 milloshynes de euros para desarrollo econoacutemico 44 millones de euros para Administracioacuten Puacuteblica y asuntos sociales Cfr Tribunal de Cuentas Informe Especial ndeg 112001 sobre el programa de cooperacioacuten transfronteriza TACIS acompantildeado de las respuestas de la Comisioacuten DOCE C 329 de 23-11-2001

53 Cfr Comisioacuten Europea Programa TACIS Informe anual 1995 COM (96) 345 final Bruselas 22-7-1996 Informe anual del Programa TACIS de 1999 COM (2000) 835 final Bruselas 20-12-2000 European Commission Europeaid Programmes and projects Eastern Europe and Central Asia Financial statistics doc cit

54 Con un total de 202808 millones de euros comprometidos durante los antildeos 1991-2005 Ibid

55 Operativo desde 2002 para los paiacuteses de esa regioacuten el programa ha comprometido un total de 1057 millones de euros para el periacuteodo 2002-2005 Ibid

56 Que incluye el Mecanismo de Bangkok del Banco Europeo de Reconstruccioacuten y Desshyarrollo (BERD) el Programa de asociacioacuten y coordinacioacuten y el Centro internacional de cienshycia y tecnologiacutea (con sede en Moscuacute) y que ha implicado un total de 4304 millones de euros comprometidos para dicho periacuteodo 1991-2005 Ibid El llamado Mecanismo de Bangkok en referencia al primer acuerdo de cooperacioacuten firmado con ocasioacuten de la reunioacuten del G-7 en Bangkok ha pasado a denominarse Mecanismo UE-BERD para el fomento de las inversioshynes cuyo objetivo es apoyar el proceso de transicioacuten de los paiacuteses de Europa Oriental y Asia Central aportando financiacioacuten del BERD para operaciones de intereacutes mutuo La contribucioacuten



La distribucioacuten de los fondos TACIS por sectores durante los antildeos 1991-1999 que abarcan los dos primeros periacuteodos demuestra que la seguridad nushyclear y el medio ambiente con 85112 millones de euros comprometidos fue el sector maacutes beneficiado seguido del relativo a la reforma de la Administrashycioacuten Puacuteblica los servicios sociales y la educacioacuten (63236 millones de euros) la reestructuracioacuten de empresas estatales y desarrollo del sector privado (59524 millones de euros) energiacutea (38126 millones de euros) agricultura y alimentacioacuten (34475 millones de euros) transportes (27856 millones de eushyros) asesoramiento normativo (26511 millones de euros) y telecomunicacioshynes (5411 millones de euros) 5 8

De los 42209 millones de euros comprometidos para el periacuteodo que abarca los antildeos 1991 a 1999 5 9 se efectuaron contratos 6 0 por valor de 36474

de la CE se centra en financiar la asistencia teacutecnica para la preparacioacuten y ejecucioacuten de los proshygramas de inversiones y de preacutestamo del BERD El Mecanismo ha canalizado eficazmente la financiacioacuten del BERD y las inversiones privadas en Europa Oriental y Asia Central El Proshygrama de Accioacuten 2003 aportoacute un total de 10 millones de euros al citado Mecanismo Cfr Proshygramme dAction 2003 relatifaacute la faciliteacute UE-BERD pour la preparation des investissements

57 Que incluye las unidades de coordinacioacuten la informacioacuten la supervisioacuten y la evaluashycioacuten con un total de 43853 millones de euros para dicho periacuteodo 1991-2005 Cfr European Commission Europeaid Programmes and projects Eastern Europe and Central Asia Finanshycial statistics doc cit

58 El resto hasta completar el total de 422089 millones de euros comprometidos para el periacuteodo 1991-1999 se distribuyeron entre el Programa Democracia y otros varios (24085 milloshynes de euros) la coordinacioacuten de donantes (33817 millones de euros) y el apoyo a la ejecucioacuten de los programas (23936 millones de euros) Cfr Comisioacuten Europea Programa TACIS Informe anual 1995 doc cit pp 54 y ss Informe anual del Programa TACIS de 1999 doc cit p 68

59 Los 42209 millones de euros comprometidos (que representan los compromisos inishyciales y no tienen en cuenta los posibles abandonos despueacutes de la conclusioacuten) se convirtieron en 41303 millones de euros de compromisos ajustados (que representan compromisos netos despueacutes de la retirada de fondos no contratados a raiacutez de la expiracioacuten de los programas) Una vez aprobado el presupuesto anual de TACIS que indica los fondos que la Comisioacuten estaacute disshypuesta a comprometer para el Programa se redactan los Programas de Accioacuten y se preparan las propuestas de financiacioacuten Cuando la propuesta de financiacioacuten ha recibido el dictamen favorable del Comiteacute TACIS y ha sido aprobada por la Comisioacuten podemos afirmar que los fondos relativos a dicha propuesta se han comprometido

60 Cuando ya se han comprometido los fondos se publican las licitaciones para poder llevar a cabo las actividades indicadas en los Programas de Accioacuten Una vez finalizado el proshyceso de licitacioacuten y firmado el contrato podemos afirmar que los fondos correspondientes han quedado contratados Puede considerarse que la contratacioacuten constituye la fase maacutes imshyportante de la ejecucioacuten del Programa ya que a traveacutes de los contratos se libera la financiashycioacuten TACIS y puede comenzar la ejecucioacuten sobre el terreno El porcentaje de los contratos acumulativos en relacioacuten con el total de los compromisos tuvo un incremento sostenido a lo largo del periacuteodo 1991-1999 pues pasoacute del 134 en 1991 al 2557 (1992) 4328 (1993) 61 (1994) 7049 (1995) 7322 (1996) 8352 (1997) 8552 (1998) y 8641 (1999) Cfr Informe anual del Programa TACIS de 1999 doc cit p 71



millones de euros y se efectuaron pagos 6 1 por valor de 26439 millones de euros 6 2 El nivel de pagos en el siguiente periacuteodo fue asimismo muy notashyble 6 3 reflejando los efectos positivos de las reformas estructurales emprendishydas por la Comisioacuten desde el antildeo 2000 en particular el proceso de desconshycentracioacuten con el fin de mejorar la gestioacuten de la ayuda

Para el siguiente periacuteodo (2000-2006) y tras la nueva regulacioacuten adopshytada mediante el ya citado Reglamento (CE Euratom) 992000 de 29 de dishyciembre de 1999 la cooperacioacuten de la UE en esta zona de Europa Oriental Caacuteucaso Sur y Asia Central se ha concentrado en una serie de sectores entre los cuales conviene sentildealar el apoyo la reforma institucional legal y admishynistrativa al sector privado y la asistencia al desarrollo econoacutemico a las conshysecuencias sociales de la transicioacuten el apoyo al desarrollo de las infreaestruc-turas el fomento de la proteccioacuten medioambiental y de la buena gestioacuten de los recursos naturales el desarrollo de la economiacutea rural el apoyo a una efecshytiva seguridad nuclear asiacute como a otros sectores en particular los relativos a la democratizacioacuten y los derechos humanos la cooperacioacuten transfronteriza los programas regionales (como Inogate y Traceca) y finalmente la asistenshycia alimentaria y la ayuda humanitaria 6 4

4 Paiacuteses beneficiarios

De conformidad con el Reglamento (CE Euratom) 992000 de 29 de diciembre de 1999 y seguacuten advertimos anteriormente los paiacuteses beneficia-

61 El pago constituye la fase final del proceso de financiacioacuten y se lleva a cabo a lo larshygo del periacuteodo abarcado por cada contrato reflejando la finalizacioacuten de cada componente del proyecto Dado que los proyectos pueden durar varios antildeos los pagos se suelen extender dushyrante ese periacuteodo razoacuten por la que siempre se efectuacutean despueacutes de haberse comprometido y contratado las cantidades correspondientes Tambieacuten el porcentaje de los pagos acumulativos en relacioacuten con el total de los contratos crecioacute espectacularmente a lo largo del periacuteodo 1991-1999 pues pasoacute del 755 en 1991 al 1559 (1992) 3819 (1993) 4787 (1994) 5551 (1995) 6154 (1996) 6080 (1997) 6552 (1998) y 7254 (1999) Ibid

62 Los pagos efectuados en cada ejercicio presupuestario del periacuteodo 1991-1999 deshymuestran un incremento asimismo espectacular pues pasaron de 04 millones de euros en 1991 a 321 millones de euros (1992) 1803 (1993) 3003 (1994) 3745 (1995) 3758 (1996) 405 (1997) 4618 (1998) y 5135 (1999) Ibid p 70

63 Aunque no existen datos definitivos al respecto en el momento de redactar el presenshyte trabajo

64 Cfr European Commission Europeaid Programes and projects Eastern Europe and Central Asia Sectors of co-operation Disponible en httplleceuropaeueuropeaidlprojectslta-cislsectors_en htm

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rios del Programa TACIS son los siguientes 6 5 Armenia Azerbaiyaacuten Belarus Federacioacuten de Rusia Georgia Kazajstaacuten Kirguizistaacuten Moldova Mongolia Tayikistaacuten Turkmenistaacuten Ucrania y Uzbekistaacuten

A Europa Oriental Ucrania Belarus y Moldova

El Programa TACIS ha estado presente en Ucrania desde el principio siendo este paiacutes el segundo maacutes beneficiado despueacutes de Rusia La asistencia concedida por TACIS (incluyendo el programa nacional el regional el de seshyguridad nuclear y el de cooperacioacuten transfronteriza) asciende a la respetable cifra de 16199 millones de euros De esta cantidad 8091 millones de euros corresponden al periacuteodo 1991-1999 y el resto 8108 millones de euros al periacuteodo 2000-2006 6 6

El Programa Nacional TACIS con 8916 millones de euros es el que ha obtenido maacutes apoyo presupuestario (4456 millones de euros durante el periacuteodo 1991-1999 y 446 millones de euros durante el periacuteodo 2000-2006) Durante este uacuteltimo periacuteodo el Programa Nacional se ha focalizado en tres aacutereas priorishytarias el apoyo a las reformas institucionales legales y administrativas el aposhyyo al sector privado y a las consecuencias sociales de la transicioacuten econoacutemica Conviene asimismo sentildealar que el Programa Nacional se ha incrementado considerablemente durante este uacuteltimo periacuteodo 2000-2006 en particular en los uacuteltimos antildeos del mismo pues se ha pasado de 48 millones de euros en el antildeo 2000 a los 70 millones en 200488 millones en 2005 y 100 millones en 2006 6 7

El Programa de Seguridad Nuclear ha sido con 6211 millones de euros el segundo maacutes beneficiado por TACIS en Ucrania tras el Programa Nacioshynal El Programa se ha dirigido principalmente a la modernizacioacuten de los geshyneradores nucleares y a implementar las medidas internacionales de segurishydad en este aacutembito

El Programa Regional con 67 millones de euros se ha destinado a foshymentar la cooperacioacuten interestatal el transporte la energiacutea y la gestioacuten soste-

65 Ademaacutes de los Paiacuteses Baacutelticos que se beneficiaron del Programa TACIS uacutenicamente durante el primer antildeo de su lanzamiento en 1991 con un total de 15 millones de euros Cfr European Commission Europeaid Programmes and projects Eastern Europe and Central Asia Financial statistics doc cit

66 Cfr European Commission Europe Aid Eastern Europe and Central Asia Bilateral co-operation The EUs relations with Ukraine Disponible en httpeceuropaeuexternal_re-lationsukraineintroindexhtm

67 Ibid

120 AEJ3I vol XXIII (2007)


nible de los recursos naturales en particular del agua En el aacutembito de la lishybertad justicia y seguridad el Programa ha priorizado la gestioacuten integrada de las fronteras y la lucha contra la criminalidad organizada y el terrorismo inshyternacional

Finalmente el Programa de cooperacioacuten transfronteriza con 402 milloshynes de euros se ha destinado primordialmente a potenciar el desarrollo ecoshynoacutemico y social de las zonas fronterizas a lograr una mayor eficacia en la gestioacuten de las fronteras asiacute como a fomentar los contactos entre los pueblos que habitan en ellas

En relacioacuten con Belarus un total de 221 millones de euros han sido desshytinados por la UE a la asistencia entre los antildeos 1991 y 2004 6 8 una parte imshyportante de los cuales ha correspondido al Programa TACIS (Programas Nashycionales regionalesinterestatales Cooperacioacuten transfronteriza y Seguridad nuclear) Desde 1997 fueron aprobados dos Programas Nacionales para dishycho paiacutes (2000-2001 y 2002-2003) por un importe de cinco millones de eushyros y destinados primordialmente al desarrollo de la sociedad civil Otros cinshyco millones de euros se destinaron en 2003 a este mismo objetivo asiacute como a las actividades relativas a paliar los efectos del accidente de Chernobyl

La asistencia teacutecnica a Belarus estuvo bloqueada durante el ejercicio 2002-2003 debido a que el Gobierno de dicho paiacutes eliminoacute la exencioacuten de tashysas para los proyectos TACIS La posterior adopcioacuten de un decreto que regushylaba todo tipo de asistencia internacional y que derogaba la aplicacioacuten de tashysas para dichos proyectos normalizoacute de nuevo la situacioacuten A partir de 2005 la Comisioacuten ha adoptado un enfoque maacutes pragmaacutetico y flexible con el objeshytivo de rentabilizar al maacuteximo los recursos destinados por los distintos instrushymentos comunitarios entre los que se encuentra TACIS y de reforzar la soshyciedad civil y la democratizacioacuten en Belarus

Por uacuteltimo y por lo que respecta a Moldova un total de 320 millones de euros han sido destinados desde 1991 por la UE a la asistencia 6 9 de los cua-

68 Que incluye ademaacutes del Programa TACIS otros Programas financiados igualmente por la UE como el relativo a la Ayuda alimentaria o la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos Cfr European Commission EuropeAid Eastern Europe and Censhytral Asia Bilateral co-operation The EUs relations with Belarus Disponible en httpeceu-ropaeuexternal_relationsbelarusintroindexhtm

69 Que incluye ademaacutes del Programa TACIS otros Programas financiados igualmente por la UE como el Programa de Seguridad Alimentariacutea (359 millones de euros) la Asistenshycia macro-financiera (87 millones de euros) la asistencia humanitaria (55 millones de euros) PVD-NGO Cofinanciacioacuten (05 millones de euros) la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (47 millones de euros) y el Programa de pequentildeos proyectos (47 mi-



les 18645 millones de euros corresponden al Programa TACIS que incluye los Programas Nacionales el Programa de cooperacioacuten transfronteriza y los Programas Regionales A los Programas Nacionales se han destinado un total de 1376 millones de euros durante los antildeos 1991-2006 (558 millones duranshyte el periacuteodo 1991-1999 y 818 millones durante el periacuteodo 2000-2006) El Programa TACIS de Cooperacioacuten Transfronteriza ha sido dotado con 227 millones de euros que corresponden en su totalidad al periacuteodo 2000-2006 y los Programas Regionales han tenido una dotacioacuten total de 2615 millones de euros que corresponde igualmente al periacuteodo 2000-2006trade

B El Programa TACIS en la Federacioacuten Rusa

Desde su puesta en marcha en 1991 hasta su finalizacioacuten en 2006 ha sido Rusia con notables diferencias el paiacutes maacutes beneficiado por el Programa TACIS con un total de maacutes de 2700 millones de euros 7 1 lo que supone alreshydedor de un 40 del total de los fondos del Programa y un promedio de casi doscientos millones de euros anuales No obstante conviene sentildealar que esta cantidad ha disminuido en los uacuteltimos antildeos hasta situarse alrededor de los cien millones anuales dado el cambio significativo que ha experimentado la economiacutea rusa en particular por los ingresos generados por las exportaciones del sector energeacutetico

El Programa TACIS se ha destinado a desarrollar las relaciones con Rusia en una serie amplia y diversificada de sectores El Programa Nacional se ha dishyrigido particularmente al apoyo de la reforma institucional legal y administrashytiva asiacute como del desarrollo econoacutemico y del sector privado y a las consecuenshycias sociales de la transicioacuten 7 2 Un especial eacutenfasis se ha concentrado en los

llones de euros) Cfr European Commission Europe Aid Eastern Europe and Central Asia Bishylateral co-operation The EUs relations with Moldova Disponible en httpeceuropaeuex-ternal_relationsmoldovaintroindexhtm

70 Ibid 71 De los cuales 392 millones de euros corresponden al periacuteodo 2004-2006 con la sishy

guiente distribucioacuten por sectores apoyo a las reformas institucionales legales y administratishyvas (122 millones de euros) ayuda al sector privado y asistencia econoacutemica (120 millones de euros) ayuda a las viacutectimas de la transicioacuten econoacutemica (125 millones de euros) programa esshypecial para la regioacuten de Kaliningrado (25 millones de euros) Cfr National Indicative Proshygramme Russian Federation 2004-2006

72 El Programa TACIS ha venido financiando uacuteltimamente proyectos en estos sectores por un valor aproximado de 50 millones de euros anuales Cfr Commission Europeacuteenne Docushyment strateacutegique 2007-2013 Federation de Russie p 18 Disponible en httpeceuropaeuex-ternal_relationsrussiacsp2007-2013_frpdf



aacutembitos de la libertad justicia y seguridad incluyendo la reforma judicial la lucha contra el crimen organizado el terrorismo los movimientos migratorios y el asilo Asimismo el apoyo a una mayor integracioacuten de las economiacuteas rusa y comunitaria ha constituido un objetivo esencial del Programa incluyendo la aproximacioacuten progresiva de la legislacioacuten rusa al acervo comunitario De conshyformidad con el Programa Indicativo 2004-2006 se ha focalizado la atencioacuten igualmente en el apoyo a determinadas consecuencias de la transicioacuten en parshyticular en los sectores de la salud el trabajo y la educacioacuten entre otros

Por otra parte Rusia ha sido uno de los principales beneficiarios del Proshygrama TACIS de Seguridad Nuclear que ha destinado maacutes de mil millones de euros a implementar medidas y estaacutendares de seguridad y eficiencia en la utishylizacioacuten de esta energiacutea en los NEI 7 3 asiacute como para evitar su traacutefico iliacutecito Finalmente conviene destacar que Rusia ha participado en el Programa TAshyCIS de Cooperacioacuten Transfronteriza asiacute como en otros Programas regionales destinados a los sectores de la energiacutea y del medio ambiente entre otros 7 4

El Programa cubre asimismo a una amplia gama de beneficiarios en particular las regiones rusas lo que constituye una orientacioacuten ciertamente muy novedosa al actuar paralelamente a nivel federal y a nivel regional En efecto ademaacutes de determinados proyectos destinados claramente a la Admishynistracioacuten central como los relativos al aacutembito poliacutetico al transporte la seshyguridad nuclear o las aduanas el programa TACIS pretendioacute implicar desde sus inicios y de forma paralela a su homoacutelogo PHARE a las regiones rusas en las que la visibilidad de la asistencia teacutecnica seriacutea a todas luces mayor 7 5

73 De los cuales alrededor de 100 millones de euros han sido destinados en el curso de los tres uacuteltimos antildeos a las centrales rusas Ibid

74 Por otra parte desde el antildeo 2005 Rusia se beneficia del Programa TACIS de Vecinshydad destinado a financiar proyectos que cubran ambos lados de la frontera entre Rusia y la UE Finalmente y al margen del Programa TACIS conviene sentildealar que una de las mayores fuentes de la cooperacioacuten comunitaria en Rusia proviene de la Iniciativa Europea para la Deshymocracia y los Derechos Humanos de la ayuda humanitaria a Chechenia en el marco de la Oficina Humanitaria de la Comisioacuten Europea (ECHO) y en particular desde el antildeo 2000 del refuerzo a la independencia de los medias y de la tolerancia intereacutetnica Por uacuteltimo procede hacer notar que la UE ha llevado a cabo programas de cooperacioacuten con Rusia para la eliminashycioacuten y la no proliferacioacuten de armas de destruccioacuten masiva Cfr European Commission Euro-peAid Eastern Europe and Central Asia Bilateral co-operation The EUs relations with Russhysia Disponible en httpeceuropaeuexternal_relationsrussiaintroindexhtm

75 La eleccioacuten por parte de la Comunidad Europea de determinadas regiones piloto obeshydecioacute a una serie de factores de caraacutecter tanto poliacutetico como econoacutemico o geograacutefico En este sentido la eleccioacuten de determinadas regiones se efectuoacute teniendo en cuenta el grado de imshyplantacioacuten de las reformas econoacutemicas como fue el caso de San Petersburgo en 1992 por su posicioacuten estrateacutegica como Kaliningrado o por sus riquezas naturales como Siberia occiden-



Por otra parte y con el fin de promover el Estado de Derecho y la economiacutea

de mercado en Rusia el programa TACIS se dirigioacute igualmente y desde un

principio a la sociedad civil y en general al sector privado ambos incipienshy

tes todaviacutea en el entonces recieacuten nacido Estado ruso

A este tipo de consideraciones obedecioacute la extensioacuten del sub-programa

Democracia 7 6 a las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticas con el objetivo de favoshy

recer la creacioacuten de una sociedad democraacutetica y pluralista antes de la instaushy

racioacuten de la economiacutea de mercado siendo sus principales destinatarios las orshy

ganizaciones no gubernamentales y las asociaciones o agencias de prensa

Asimismo y a medida en que las reformas y el proceso de privatizacioacuten iban

avanzando el sector privado seriacutea un destinatario privilegiado de las accioshy

nes desarrolladas por el Programa alcanzando a las pequentildeas y medianas

empresas asiacute como a otros sectores como las organizaciones profesionales

las universidades o las entidades locales con el fin de potenciar al maacuteximo

todo tipo de contactos econoacutemicos sociales y culturales entre la UE y Rusia

El Programa TACIS ha contribuido de forma notable a la consolidacioacuten de

los llamados espacios comunes 7 7 en particular al espacio econoacutemico comuacuten 7 8

tal Cfr DELCOUR L La politique de lunion europeacuteenne en Russie (1991-2000) De lassis-tance au partenariat LHarmattan Pariacutes 2001 p 50

76 Creado originariamente por el Parlamento Europeo para los paiacuteses de la Europa Censhytral y Oriental

77 Tras el lanzamiento de la Poliacutetica Europea de Vecindad y ante las reticencias rusas a ser incluida en eacutesta asiacute como ante las reservas mostradas por la futura ampliacioacuten la UE proshypuso a Rusia intensificar la cooperacioacuten en cuatro grandes aacutereas consideradas de intereacutes coshymuacuten La propuesta fue discutida y concretada con ocasioacuten de la cumbre de San Petersburgo celebrada en mayo de 2003 en la que UE y Rusia adoptaron una declaracioacuten tendente a reforshyzar la cooperacioacuten mutua y a crear cuatro espacios comunes relativos a A Un espacio ecoshynoacutemico comuacuten B Un espacio comuacuten de libertad seguridad y justicia C Un espacio comuacuten de cooperacioacuten en el aacutembito de la seguridad exterior y D Un espacio comuacuten de investigashycioacuten educacioacuten y cultura Los cuatro espacios comunes se enmarcan en el Acuerdo de 1994 y su desarrollo se concreta en una serie de hojas de ruta que fueron adoptadas en la Cumshybre de Moscuacute de 10 de mayo de 2005 y que especifican las medidas a adoptar en cada uno de los espacios para alcanzar los objetivos propuestos Con caraacutecter previo conviene sentildealar que se tratan de documentos orientativos sin caraacutecter vinculante y con un destacado perfil de pro-gresividad Cfr Conseil de lUnion europeacuteenne 15 eme Sommet UE-Russie Moscou le 10 mai 2005 Feuilles de route Bruxelles le 11 mai 2005 Doc 879905 ADD 1 (Presse 110) (ORen) Para un anaacutelisis del estado actual de la implementacioacuten de los cuatro espacios comushynes en relacioacuten con la hoja de ruta cfr Commission Europeacuteenne Document strateacutegique 2007-2013 Federation de Russie Disponible en httpeceuropaeuexternal_relationslrus-siacsp2007-2013Jrpdf

78 Numerosos proyectos han sido financiados por TACIS en este aacutembito en particular dirigidos a la reforma de la Administracioacuten Puacuteblica a promover la convergencia reglamentashyria con la UE y a apoyar los intercambios comerciales (adhesioacuten de Rusia a la OMC contro-



y al espacio comuacuten de investigacioacuten educacioacuten y cultura 7 9 y durante los uacutelshy

timos antildeos al espacio comuacuten de libertad seguridad y justicia 8 0 siendo meshy

nos frecuentes los proyectos relativos al espacio comuacuten de seguridad exteshy

rior81

Durante el antildeo 2006 el Tribunal de Cuentas publicoacute un Informe sobre la

realizacioacuten de los proyectos financiados por TACIS en la Federacioacuten Rusa 8 2

con el objetivo de evaluar si la gestioacuten de tales proyectos por la Comisioacuten ha

sido eficaz El Tribunal examinoacute 29 proyectos escogidos de una muestra aleshy

atoria de un total de 275 proyectos financiados en el marco de los Programas

de Accioacuten 1997-2000 y ejecutados en 2002 y 2003 El importe del conjunto

de los proyectos examinados superaba los 56 millones de euros sobre un voshy

lumen total de contratacioacuten de 109 millones de euros lo que suponiacutea maacutes de

la mitad del gasto total destinado a los proyectos

El Tribunal constatoacute que tan soacutelo nueve de los proyectos examinados hashy

biacutean logrado sus objetivos siendo ocho los que habiacutean logrado resultados

les veterinarios y fitosanitarios modernizacioacuten de las aduanas derechos de propiedad intelecshytual e inversiones) A tiacutetulo de ejemplo conviene sentildealar que maacutes del 40 de los proyectos TACIS llevados a cabo durante el antildeo 2005 contribuyeron a la creacioacuten del espacio econoacutemishyco comuacuten Ibid pp 1820 y Anexos

79 Rusia participa en diversos programas comunitarios en el aacutembito de la investigacioacuten y el desarrollo asiacute como en los Programas TEMPUS Erasmus Mundus y Juventud Por lo que respecta a TEMPUS conviene sentildealar que desde 1994 alrededor de doscientas Universidades rusas han participado en dicho Programa focalizando la atencioacuten en la convergencia de los proshygramas de estudios y de las calificaciones universitarias en el marco del proceso de Bolonia Sin lugar a dudas puede afirmarse que la participacioacuten de Rusia en el Programa TEMPUS ha sido relevante en la medida en que alrededor de veinte proyectos europeos conjuntos han sido selecshycionados anualmente para ser financiados por dicho Programa A tiacutetulo de ejemplo conviene seshyntildealar que alrededor del 25 de los proyectos TACIS llevados a cabo durante el antildeo 2005 conshytribuyeron a la creacioacuten del espacio comuacuten de la investigacioacuten la educacioacuten y la cultura Ibid

80 Diversos proyectos relacionados con este espacio comuacuten se han llevado a cabo dushyrante los uacuteltimos antildeos financiados por TACIS Sirva a tiacutetulo de ejemplo el relativo a elaborar una legislacioacuten sobre inmigracioacuten o los siete millones de euros anuales que el Programa conshycede para financiar organizaciones representativas de la sociedad civil destinados a promoshyver y a difundir la cultura de democracia y del respeto a los derechos humanos Asimismo TACIS ha financiado numerosos proyectos relativos a la reforma judicial en Rusia y al apoyo contra el crimen organizado en dicho paiacutes Ibid

81 Entre ellos conviene sentildealar los relativos a fomentar la reconversioacuten de bases y terrishytorios militares a fines civiles asiacute como a mejorar el control de las exportaciones de bienes susceptibles de un doble uso civil o militar En este sentido procede hacer notar que alredeshydor de 18 millones de euros han sido destinados hasta la fecha para la destruccioacuten de armas quiacutemicas Ibid

82 Tribunal de Cuentas Informe Especial Ndeg 22006 sobre la realizacioacuten de los proyecshytos financiados por TACIS en la Federacioacuten de Rusia acompantildeado de las respuestas de la Coshymisioacuten DOVE C 119 de 19-5-2006

ApoundXgtJ vol XXiri (2007) 125


parciales y doce los que no los habiacutean conseguido En lo relativo a la sosteni-bilidad de los proyectos tan soacutelo cinco habiacutean conseguido resultados que poshydiacutean considerarse como sostenibles Aunque habiacutea algunos aspectos positishyvos a los que posteriormente nos referiremos en conjunto el Tribunal de Cuentas consideroacute que la eficacia de la utilizacioacuten de los fondos TACIS fue escasa por lo que no pudo evaluar positivamente la realizacioacuten de los proshyyectos TACIS en la Federacioacuten Rusa 8 3

C Caacuteucaso Armenia Georgia y Azerbaiyaacuten

La asistencia comunitaria a Armenia desde 1991 asciende a 38639 mishyllones de euros de los que alrededor de 120 millones corresponden a los dishyferentes Programas de asistencia humanitaria y el resto al Programa de Seshyguridad alimentaria a la asistencia macrofinanciera y al Programa TACIS que a su vez incluye ademaacutes de los Programas Nacionales el Programa de seguridad nuclear 8 4

Desde 1991 el Programa TACIS ha destinado un total de 1279 millones de euros a Armenia de los que 9890 corresponden a los Programas Nacionashyles y 29 millones al Programa de Seguridad nuclear 8 5 Con la aprobacioacuten del Documento Estrateacutegico en diciembre de 2001 la asistencia destinada a Arshymenia por el Programa TACIS para el periacuteodo 2002-2006 se focalizoacute en el apoyo a las reformas institucionales legales y administrativas asiacute como a pashyliar las consecuencias sociales de la transicioacuten

Conviene igualmente sentildealar que TACIS prestoacute asistencia para imple-mentar la Estrategia para la Reduccioacuten de la Pobreza en Armenia aprobado en el antildeo 2003 y que los Programas de Accioacuten 2002-2003 (10 millones de euros) y 2004-2006 (20 millones de euros) se han desarrollado correctamenshyte Por otra parte procede hacer notar la participacioacuten de Armenia en los dishyferentes programas regionales 8 6

Por lo que se refiere a Georgia la asistencia comunitaria prestada duranshyte los antildeos 1992-2003 asciende a un total de 36943 millones de euros distri-

83 Ibidp3 84 Cfr European Commission EuropeAid Eastern Europe and Central Asia Bilateral

co-operation The EUs relations with Armenia Disponible en httpeceuropaeuexternal_re-lationsarmeniaintroindex htm

85 Ibid 86 En particular TRACECA INOGATE y el Centro Regional Medioambiental para el

Caacuteucaso Sur

126 ApoundDI vol XXIII (2007)


buidos entre distintos instrumentos y acciones 8 7 de los que 84 millones coshyrresponden al Programa TACIS sin incluir la participacioacuten del paiacutes en difeshyrentes Programas regionales 8 8

El Programa de Accioacuten Nacional TACIS 2000-2001 dotado con 15 mishyllones de euros se centroacute en tres aacutereas prioritarias apoyo a las reformas insshytitucionales legales y administrativas apoyo al desarrollo del sector privado y a la mejora de las infraestructuras El Programa aprobado para los antildeos 2002-2003 con un importe de 14 millones de euros antildeadiacutea el objetivo del apoyo a las consecuencias de la transicioacuten en particular en el sector de la sashylud asiacute como a la implementacioacuten del Acuerdo de Colaboracioacuten y Cooperashycioacuten en vigor desde 1999

Dados los serios problemas de Gobierno en el paiacutes la Comisioacuten decidioacute revisar el Documento Estrateacutegico y preparar uno nuevo junto al Programa Inshydicativo para 2004-2006 siendo aprobados ambos el 23 de septiembre de 2003 Los objetivos incorporados pasan por intensificar la condicionalidad de la asistencia en particular al progreso de las reformas y el apoyo a la socieshydad civil siendo las aacutereas prioritarias para dicho periacuteodo la buena gobernan-za los derechos humanos y las instituciones democraacuteticas la lucha contra la pobreza y la prevencioacuten y resolucioacuten de conflictos

En cuanto a Azerbaiyaacuten el Programa TACIS ha destinado un total de 1402 millones de euros durante el periacuteodo comprendido entre 1991 y 2005 sin incluir los programas regionales en los que dicho paiacutes participa igualshymente en particular INOGATE en el sector energeacutetico y TRACECA en el de los transportes asiacute como en el proyecto regional de reforma del sector agroshypecuario 8 9 De la cantidad total mencionada 882 millones corresponden al periacuteodo 1991-1999 y el resto al periacuteodo 2000-2005 9 0

87 Siendo los maacutes significativos los siguientes Ayuda humanitaria (9425 millones de eushyros) FEOGA (6255) Programa de Seguridad Alimentaria (5925) Rehabilitacioacuten de zonas en conflicto (275) Asistencia financiera de caraacutecter excepcional (25) Ayuda humanitaria de cashyraacutecter excepcional (6) Estrategia Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (555) Cfr European Commission EuropeAid Eastern Europe and Central Asia Bilateral co-operashytion The EUs relations with Georgia Disponible en httpeceuropaeuexternal_relationsge-orgiaintroindex htm

88 En particular TRACECA INOGATE y el Centro Regional Medioambiental para el Caacuteucaso Sur

89 Cfr Informe anual del Programa TACIS de 1999 doc cit p 12 90 Cfr European Commission Europeaid Programmes and projects Eastern Europe

and Central Asia Financial statistics doc cit



D Asia Central Kazajstaacuten Kirguizistaacuten Tayikistaacuten Turkmenistaacuten y Uzbekistaacuten

La asistencia de la Unioacuten Europea a los paiacuteses de Asia Central ascendioacute a 1132 millones de euros durante el periacuteodo comprendido entre 1991 y 2004 de los cuales 516 millones corresponden al Programa TACIS Durante los uacutelshytimos antildeos la cooperacioacuten comunitaria en Asia Central se disentildeoacute en el Docushymento Estrateacutegico de la Comisioacuten para Asia Central 2002-2006

Por lo que respecta a Kazajstaacuten el Programa Nacional de TACIS conceshydioacute un total de 1595 millones de euros desde 1991 a dicho paiacutes Desde el ejercicio presupuestario 2002 la asistencia del Programa a Kazajstaacuten se ha basado en el Documento Estrateacutegico 2002-2006 asiacute como en el Programa Inshydicativo 2002-2004 para Asia Central que a su vez se ha centrado en tres aacutemshybitos respectivamente referidos al programa regional a la identificacioacuten nashycional de las prioridades regionales y a la lucha contra la pobreza A nivel regional los proyectos se han dirigido a los sectores de la energiacutea los transshyportes el medio ambiente la gestioacuten de las fronteras y de la emigracioacuten y fishynalmente la educacioacuten la ciencia y la cultura

En Kazajstaacuten el Programa TACIS ha tenido resultados muy positivos en una serie de sectores entre los que conviene destacar la reforma de la Administracioacuten Puacuteblica el apoyo al desarrollo y a la buena gobernanza loshycal asiacute como a las PYMEs y las ONGs Por otra parte Kazajstaacuten se ha beshyneficiado igualmente de una serie de programas regionales en el aacutembito de la Justicia y los Asuntos de Interior en particular la Iniciativa para la Gestioacuten de Fronteras en Asia Central o el Plan de Accioacuten contra las Drogas que consshytituyen las contribuciones comunitarias de mayor importancia para el fomenshyto de la estabilidad regional lucha contra el traacutefico de drogas y el terrorisshymo 9 1

En Kirguizistaacuten TACIS ha invertido un total de 8885 millones de euros durante el periacuteodo 1991-2005 9 2 repartidos en tres sectores Programas Regioshynales Programas Nacionales y el Programa de reduccioacuten de la pobreza en el

91 Y que han venido coexistiendo con otras como la Estrategia Europea para la Demoshycracia y los Derechos Humanos (49 millones de euros en el periacuteodo 2001-2005) o el Prograshyma de Prevencioacuten de Desastres en Asia Central (13 millones de euros en el mismo periacuteodo) Cfr European Commission Europe Aid Eastern Europe and Central Asia Bilateral co-opeshyration The EUs relations with Kazakhstan Disponible en httpeceuropaeuexternal_rela-tionskazakhstanintroindex htm

92 Cfr European Commission Europeaid Programmes and projects Eastern Europe and Central Asia Financial statistics doc cit



valle de Fergana 9 3 Al igual que en elcaso ya comentado de Kazajstaacuten desde

el ejercicio presupuestario 2002 la asistencia del Programa a Kirguizistaacuten se

ha basado en el Documento Estrateacutegico 2002-2006 asiacute como en el Programa

Indicativo 2002-2004 para Asia Central que a su vez se ha centrado en los

tres sectores anteriormente mencionados el programa regional la identificashy

cioacuten nacional de las prioridades regionales y la lucha contra la pobreza

Por lo que se refiere a Tayikistaacuten el Programa TACIS ha invertido un toshy

tal de 3865 millones de euros durante el periacuteodo 1991-2005 la mayor parte

de los cuales se han concentrado en los tres uacuteltimos ejercicios 9 4 dado que la

asistencia comunitaria fue suspendida durante la segunda mitad de la deacutecada

de los noventa y principios de la actual por la persistencia de los conflictos

internos Como en los casos anteriores la asistencia a Tayikistaacuten a traveacutes del

Programa TACIS se ha basado desde 2002 en el citado Documento Estrateacutegishy

co de la Comisioacuten para Asia Central focalizaacutendose principalmente en los

sectores sociales 9 5

En Turkmenistaacuten el Programa TACIS ha invertido un total de 5115 mishy

llones de euros durante el periacuteodo 1991-2005 9 6 de los que 417 corresponden

al periacuteodo comprendido entre 1991 y 2001 durante el cual las prioridades se

centraron en el sector alimenticio la reestructuracioacuten empresarial y los recurshy

sos humanos El Programa Indicativo Nacional para el periacuteodo 1996-1999

93 Durante el periacuteodo 2001-2005 el reparto de TACIS en Kirguizistaacuten se distribuyoacute de la siguiente forma Programas Regionales 45 millones de euros Programas Nacionales 27 millones de euros Programa de reduccioacuten de la pobreza en el valle de Fergana 135 millones de euros Al margen del Programa TACIS la UE concedioacute durante ese mismo periacuteodo a dicho paiacutes 49 millones de euros para el Programa de Seguridad Alimentaria 218 millones de eushyros para la Estrategia Europea para la Democracia y los Derechos Humanos y 13 millones de euros el Programa de Prevencioacuten de Desastres en Asia Central totalizando entre los difeshyrentes Programas la cantidad de 9166 millones de euros Cfr European Commission Euro-peAid Eastern Europe and Central Asia Bilateral co-operation The EUs relations with the Kirgyz Republic Disponible en httpeceuropaeuexternal_relationskyrgyzintroindexhtm

94 En efecto tras los ocho millones de euros concedidos por TACIS durante los ejercishycios 1994 y 1995 (cuatro en cada ejercicio) TACIS no volvioacute a conceder financiacioacuten hasta el antildeo 2003 (37 millones de euros) que alcanzaron la cifra de 96 millones de euros en 2004 y de 1735 millones en 2005 Cfr European Commission Europeaid Programmes and proshyjects Eastern Europe and Central Asia Financial statistics doc cit

95 La asistencia de la Unioacuten Europea a Tayikistaacuten se ha llevado a cabo a traveacutes de cuatro instrumentos TACIS la asistencia humanitaria a traveacutes de la Oficina ECHO el Programa de Seguridad Alimentaria y la Asistencia macro-fmanciera de caraacutecter excepcional Cfr European Comimssion EuropeAid Eastern Europe and Central Asia Bilateral co-operation The EUs reshylations with the Tajikistan Disponible en httpeceuropaeueuropeaidprojectstaciscountry-pagestajikistan_en htm




fijoacute como objetivos la reforma estructural e institucional el desarrollo agriacuteshycola y agro-industrial asiacute como el desarrollo de las infraestructuras

El Programa de Accioacuten Nacional bianual adoptado en 1999 con un preshysupuesto de 9 millones de euros desarrolloacute proyectos en los aacutembitos de las pequentildeas empresas las industrias agriacutecolas y alimentarias o el sector energeacuteshytico Por otra parte conviene sentildealar que debido a serias dificultades en la implementacioacuten el Programa Nacional Indicativo para 2000-2003 no llegoacute nunca a adoptarse 9 7 Finalmente y a pesar de la poliacutetica de autonomiacutea y de cierta resistencia a la cooperacioacuten regional mantenida por el gobierno de Turkmenistaacuten procede hacer notar la participacioacuten de dicho paiacutes en el Proshygrama INOGATE

Durante el periacuteodo 1991-2005 Uzbekistaacuten recibioacute un total de 14645 mishyllones de euros del Programa TACIS 9 8 De acuerdo con el Documento Estrateacuteshygico de la Comisioacuten para Asia Central 2002-2006 y con el Programa Indicativo Tacis 2002-2004 adoptado en 2002 el Programa se ha centrado especialmenshyte en la cooperacioacuten regional en particular en la gestioacuten de los recursos hiacutedri-cos en la seguridad de las fronteras y en el fomento de las relaciones de veshycindad Algunas aacutereas recientes en las que TACIS ha puesto especial eacutenfasis con resultados notables son las relativas al desarrollo rural la reforma y el reshyfuerzo institucional asiacute como el apoyo a las consecuencias sociales de la transhysicioacuten y a las reformas institucionales9 9

IV EL MANTENIMIENTO DEL PROGRAMA TACIS TRAS LA ADOPCIOacuteN DE LOS ACUERDOS DE COLABORACIOacuteN Y COOPERACIOacuteN ENTRE LA CE Y LOS NEI

Desde su creacioacuten en diciembre de 1991 hasta la adopcioacuten de los difeshyrentes Acuerdos de Colaboracioacuten y Cooperacioacuten con los NEI el Programa TACIS funcionoacute de una forma relativamente autoacutenoma y hasta cierto punto alejado de las complejas negociaciones que precedieron a la conclusioacuten de

97 Cfr European Commission EuropeAid Eastern Europe and Central Asia Bilateral co-operation The EUs relations with the Turkmenistan Disponible en httpeceuropaeueu-ropeaidprojectstaciscountrypagesturkmenistan_enhtm


99 Cfr European Commission EuropeAid Eastern Europe and Central Asia Bilateral co-operation The EUs relations with the Uzbekistan Disponible en httpeceuropaeueuro-peaidprojectstaciscountrypagesuzbekistan_enhtm



aqueacutellos Los Acuerdos integran el Programa TACIS en las relaciones bilateshy

rales al asignarle la funcioacuten de aportar la asistencia financiera de la Unioacuten

Europea a los diferentes NEI 1 0 0 constituyendo por lo tanto uno de los princishy

pales instrumentos de aplicacioacuten de las disposiciones de tales Acuerdos

El reglamento TACIS adoptado en 1996 por el Consejo 1 0 1 ademaacutes de reshy

forzar formalmente el desarrollo y la aplicacioacuten de los Acuerdos incorpora

importantes modificaciones en particular nuevos instrumentos de accioacuten

como es el apoyo a la inversioacuten destinada a financiar proyectos de infraesshy

tructura en el marco de la cooperacioacuten transfronteriza y la creacioacuten de empreshy

sas conjuntas 1 0 2 A partir de la entrada en vigor de los diferentes Acuerdos con

los NEI 1 0 3 los proyectos aprobados y desarrollados en el marco del Programa

van a estar progresivamente maacutes vinculados a la aplicacioacuten de tales Acuershy

dos 1 0 4 dedicaacutendose a apoyar la transformacioacuten de las estructuras econoacutemicas

en particular la liberalizacioacuten del comercio y la aproximacioacuten de las legislashy

ciones

El Programa cubre aacutembitos muy diversos 1 0 5 siendo entre todos sus desshy

tinatarios Rusia la maacutes beneficiada con diferencia respecto al resto como ya

100 Cfr a tiacutetulo de ejemplo el artiacuteculo 87 del Acuerdo con Rusia 101 Reglamento (EURATOM CE) ndeg 127996 del Consejo de 25 de junio de 1996 reshy

lativo a la concesioacuten de asistencia a los nuevos Estados independientes y Mongolia en su esshyfuerzo de reforma y recuperacioacuten econoacutemica DOCE L 1651 de 4-7-1996

102 Desde 1991 hasta 1997 la asistencia teacutecnica fue la primera forma de ayuda de la UE a los NEI seguida de las acciones de formacioacuten A tiacutetulo de ejemplo puede observarse que del total de los 106079 millones de euros destinados por la UE a Rusia los sectores que recibieshyron maacutes fondos fueron la reestructuracioacuten de las empresas puacuteblicas y desarrollo del sector prishyvado (25546 millones de euros) la reforma de la Administracioacuten Puacuteblica servicios sociales y educacioacuten (24766 millones de euros) agricultura (14174 millones de euros) y energiacutea (1406 millones de euros) Los sectores que recibieron menos fondos fueron las telecomunishycaciones (2653 millones de euros) y la seguridad nuclear y el medio ambiente (2339 milloshynes de euros) Cfr Programa TACIS Informe anual 1997 COM (98) 416 final Bruselas 3-7-1998 p 22

103 El Acuerdo con Rusia entroacute en vigor el 1 de diciembre de 1997 el Acuerdo con Ucrania el 1 de marzo de 1998 el Acuerdo con Moldova el 1 de julio de 1998 los Acuerdos con Armenia Azerbaiyaacuten Georgia Kazajstaacuten Kirguizistaacuten y Uzbekistaacuten el 1 de julio de 1999 Los Acuerdos con Belarus (firmado en marzo de 1995) y con Turkmenistaacuten (firmado en mayo de 1998) no han llegado a entrar en vigor Cfr European Comimssion External Relashytions The EUs relations with Eastern Europe and Central Asia Partnership and Co-operashytion Agreements Disponible en httpeceuropaeuexternal_relationsceecapcaindexhtm

104 El Programa ha cubierto asimismo otros Acuerdos complementarios adoptados por los NEI y la CE (y en alguacuten caso la CECA) como el relativo a la siderurgia y al acero adopshytado con la Federacioacuten Rusa

105 Las acciones regionales representaban durante esos antildeos el 30 del total del presushypuesto destinado a Rusia Tras la adhesioacuten de Finlandia a la UE en 1995 Rusia se convierte



ha quedado dicho En el periacuteodo 1996-1999 Rusia recibioacute 2200 millones de euros que suponiacutean las dos terceras partes del total del Programa En el marshyco del nuevo paquete de medidas para los antildeos 2000-2006 el Programa TAshyCIS aparece cada vez como un instrumento de realizacioacuten de los proyectos adoptados en el marco de los diferentes Acuerdos suscritos con los NEI sienshydo su dimensioacuten de asistencia con un caraacutecter estrictamente teacutecnico cada vez menor 1 0 6 y aceptaacutendose por primera vez la reiterada reivindicacioacuten de la Federacioacuten Rusa consistente en la ampliacioacuten de las actividades del Banco Europeo de Inversiones a su territorio 1 0 7 sin olvidar la dimensioacuten regional de la cooperacioacuten 1 0 8

En definitiva puede afirmarse que el programa TACIS constituyoacute desde el principio un instrumento de la poliacutetica exterior de la Comunidad Europea

por primera vez en vecina de la UE con quien comparte maacutes de 1300 Kms de frontera La eleccioacuten de la regioacuten rusa del noroeste (Carelia Mourmansk Arkhangelsk Novgorod y San Petersburgo) como regioacuten prioritaria del Programa en 1995 permitioacute a Rusia identificar cuashytro sectores como destinatarios de los proyectos la reestructuracioacuten de empresas los recursos humanos los transportes y las telecomunicaciones y el medio ambiente Los programas Inte-rreg y de cooperacioacuten transfronteriza fueron asimismo operativos en este contexto Otros aacutembitos cubiertos por el Programa fueron la cooperacioacuten aduanera o la puesta en marcha de centros regionales para la proteccioacuten medioambiental destinaacutendose en ocasiones a apoyar inishyciativas maacutes especiacuteficas como la creacioacuten de un Centro internacional de ciencia y tecnologiacutea dedicado a explotar con fines paciacuteficos las competencias de antiguos especialistas en materia de armamento sovieacutetico a reciclar en empleos civiles a antiguos oficiales del Ejeacutercito sovieacuteshytico o al funcionamiento de un Centro europeo ruso de poliacutetica econoacutemica entre otros Cfr BAYOU C Les relations eacuteconomiques Union europeacuteenne-Russie De la neacutecessaire definition dun projet Le courrier des pays de lEst ndeg 434 novembre 1998 pp 23-24

106 El Programa atribuyoacute en el antildeo 2000 a Rusia un total de 92 millones de euros de los cuales 38 millones se destinaban al plan de reformas del Gobierno (en particular las sociales) 20 millones para la ayuda a las PYMEs y a las Administraciones regionales y locales y 34 mishyllones para la seguridad nuclear Cfr BAYOU C Les relations entre lUnion europeacuteenne et la Russie vers une nouvelle frontieacutere Cahiers du Centre universitaire de Recherche euroshypeacuteenne et Internationale ndeg 16 (janvier 2002) Disponible en httpwebupmf-grenoblefrcu-reilcahierll6lbayoupdf

107 Los primeros proyectos financiados en el antildeo 2001 en Rusia fueron en el sector de la proteccioacuten medioambiental en particular la depuracioacuten de aguas en el oblast de Kalinin-grado y en San Petersburgo Ibid

108 A tiacutetulo de ejemplo la cooperacioacuten regional TACIS 2002-2003 dotada con un presushypuesto de 195 millones de euros y destinada al conjunto de los paiacuteses de la CEI y Mongolia cubre una serie de aacutembitos de actuacioacuten en los que participa Rusia (salvo en TRACECA) con porcentashyjes mayoritarios en relacioacuten con el resto de todos ellos la cooperacioacuten regional o inter-estatal con 67 millones de euros constituye el sector mejor dotado de presupuesto en el que destacan las inshyfraestructuras como INOGATE (Red de transporte de petroacuteleo y gas del Caspio a Europa Occishydental) y TRACECA (Corredor de transporte Europa-Caacuteucaso-Asia Central) Medioambiente y Justicia y Asuntos de Interior Cfr TACIS Assistance technique aacute la Communauteacute des Etats Indeshypendents Informations geneacuterales Disponible en httpllwwwxpfranceorgCECIficheslTACIShtm



en el espacio post-sovieacutetico y en particular en Rusia que a pesar de sus cashyrencias ha favorecido de forma muy notable el proceso de reformas y ha poshytenciado de forma soacutelida las relaciones con los actores de la vida poliacutetica econoacutemica y social de los NEI hasta la conclusioacuten de los Acuerdos de Colashyboracioacuten y Cooperacioacuten suscritos por la CE con cada uno de ellos constitushyyendo al mismo tiempo el principal instrumento de aplicacioacuten de sus disposhysiciones desde su entrada en vigor

V LUCES Y SOMBRAS DEL PROGRAMA

El Programa TACIS ha fomentado de forma sostenida la consolidacioacuten del Estado de Derecho y la transicioacuten hacia la economiacutea de mercado de los Nuevos Estados Independientes surgidos de la desintegracioacuten sovieacutetica Asishymismo el Programa ha tenido en cuenta la diversidad de las necesidades de los Estados beneficiarios asiacute como los progresos realizados en el proceso de reformas sin ignorar las prioridades regionales

Por otra parte TACIS ha constituido un instrumento muy valioso para desarrollar los diversos Acuerdos de Colaboracioacuten y Cooperacioacuten con tales paiacuteses al mismo tiempo que ha fomentado la cooperacioacuten sectorial En partishycular se ha potenciado la cooperacioacuten transfronteriza (entre los propios paiacuteshyses beneficiarios y entre eacutestos y la UE incluyendo a los paiacuteses candidatos a la adhesioacuten) la cooperacioacuten nuclear (a traveacutes del Programa de Seguridad Nushyclear) y la cooperacioacuten en materia universitaria (a traveacutes de Tempus)

Podemos afirmar que el impacto del Programa TACIS en la transicioacuten democraacutetica y econoacutemica de los NEI asiacute como en el proceso de reformas insshytitucionales y administrativas ha sido significativo en la medida en que la liacuteshynea poliacutetica que ha inspirado el Programa desde su lanzamiento en 1991 por la Unioacuten Europea ha sido clara y definida y en que ademaacutes la financiacioacuten sostenida durante este largo periacuteodo ha permitido incidir en sectores que se han considerado prioritarios obteniendo en caso de necesidad financiacioacuten complementaria

No obstante y a pesar de ciertos eacutexitos parciales el Programa TACIS ha sido objeto de numerosas criacuteticas relativas a su rigidez y lentitud su exceso de burocratizacioacuten el modo de gestioacuten derivado del hecho de que el centro de decisioacuten se halle demasiado alejado del terreno de accioacuten o la ausencia de una visioacuten de conjunto de una administracioacuten preocupada por la financiacioacuten de muchos proyectos cuya coherencia no estaba asegurada a pesar de las bue-

A E D J vol XXIII (2007) 133

A N T O N I O B L A N C A L T E M I R

ntildeas intenciones y de la buena conciencia occidental que subyace en la puesta en marcha y desarrollo del Programa 1 0 9

La Comisioacuten emprendioacute en el antildeo 2000 una serie de reformas estructushyrales en aras a mejorar la gestioacuten de la ayuda a los terceros paiacuteses a traveacutes de una aplicacioacuten maacutes racional raacutepida y efectiva de la cooperacioacuten El primer efecto de la reforma fue la creacioacuten de la Oficina de Cooperacioacuten Europe Aid que implicoacute la instauracioacuten de nuevos meacutetodos de trabajo y con ellos de una mayor rapidez y eficacia operativas En segundo lugar la apertura de un proshyceso de desconcentracioacuten a partir del antildeo 2002 que partioacute del principio de que los proyectos y programas comunitarios se gestionan maacutes aacutegil y eficazmente por las Delegaciones de la Comisioacuten abiertas en los paiacuteses destinatarios que de forma centralizada desde Bruselas

El proceso de desconcentracioacuten ha implicado reasignar efectivos espeshycializados desde Bruselas a los paiacuteses beneficiarios con lo cual los proyectos de cooperacioacuten bilateral se gestionan directamente por las Delegaciones desshycentralizadas lo que ha permitido acelerar la aplicacioacuten y mejorar la calidad de los proyectos bilaterales

En tercer lugar la puesta en praacutectica de una concepcioacuten operativa maacutes coherente que integra el conjunto de las fases del proyecto desde la prograshymacioacuten a la evaluacioacuten final ha contribuido igualmente a una mejor coordishynacioacuten y eficacia de los diferentes instrumentos de cooperacioacuten La simplifishycacioacuten y racionalizacioacuten de los procedimientos decisorios han desembocado en una programacioacuten maacutes eficaz basada en los documentos de estrategia con una duracioacuten de seis antildeos en los programas indicativos nacionales y regionashyles con una duracioacuten de tres antildeos y en los planes de financiacioacuten anual para cada paiacutes beneficiario los cuales comprendiendo el nivel regional reuacutenen el conjunto de los proyectos y acciones que se benefician en el marco de cada ejercicio anual de una financiacioacuten TACIS

La reforma ha permitido igualmente equilibrar los grandes proyectos basados en reformas importantes de los NEI con los proyectos tradicionales de asistencia teacutecnica lo que se ha traducido en una mejora de la calidad y de los resultados del Programa TACIS a lo que asimismo ha contribuido la mayor implicacioacuten de los beneficiarios en la toma de decisiones al lograr una mayor identificacioacuten y compenetracioacuten con los proyectos

Con independencia de que como ocurre en la mayor parte de las operashyciones de cooperacioacuten financiera internacional el ritmo de los pagos del pro-

109 PAGE LP Peut-on aider la Russie op cit 13 y 14

134 AEJ3L vol XXIII (2007)


grama TACIS estaacute en relacioacuten directa con el tipo de operacioacuten para el que los compromisos han sido efectuados siendo en general lento la experiencia acumulada en los antildeos de funcionamiento del Programa permitieron a la Coshymisioacuten proponer una mejora de la programacioacuten y de la aplicacioacuten de la ayushyda de tal forma que la financiacioacuten estuviera vinculada maacutes estrechamente a la voluntad de los socios de avanzar en la consecucioacuten de los objetivos de los Acuerdos de Colaboracioacuten y Cooperacioacuten en particular a la aceleracioacuten de las reformas poliacuteticas y econoacutemicas

La reforma del Programa en 1999 1 1 0 propicioacute una mayor descentralizacioacuten que se tradujo en una mejora de la gestioacuten pero a pesar de ello puede afirmarshyse que TACIS no ha sido un Programa plenamente eficaz como lo ha puesto de manifiesto recientemente el Informe de auditoriacutea del Tribunal de Cuentas 1 1 1 soshybre los proyectos financiados por TACIS en Rusia en el que se denuncian una vez maacutes la falta o indefinicioacuten de objetivos los retrasos en la aplicacioacuten la deshyfectuosa difusioacuten o la falta de evaluacioacuten de los proyectos aprobados que reshysultan en su mayor parte extrapolables al conjunto del Programa

En efecto el Tribunal consideroacute que en teacuterminos generales la eficacia de la utilizacioacuten de los fondos TACIS ha sido escasa por lo que la evaluacioacuten global de la realizacioacuten de los proyectos del Programa en Rusia no ha sido positiva Las deficiencias principales han afectado a la planificacioacuten y admishynistracioacuten del Programa pues aunque la Comisioacuten dispone de sistemas de programacioacuten pormenorizada con el objetivo de garantizar la eficacia de la utilizacioacuten de los fondos asignados a cada actividad el proceso resulta demashysiado largo dada la necesidad de preparar y aprobar los documentos de proshygramacioacuten y de llevar a cabo las pertinentes consultas Como afirma el Tribushynal de Cuentas a pesar de los sistemas de programacioacuten exhaustivos y de los esfuerzos de la Comisioacuten en muchas ocasiones no existioacute un diaacutelogo real con las autoridades y beneficiarios de la Federacioacuten Rusa lo que provocoacute que en determinados casos las autoridades del paiacutes destinatario de la ayuda aceptashyron asistencia que de hecho los beneficiarios finales no deseaban 1 1 2

En cuanto a los objetivos en algunas ocasiones fueron imprecisos no pudieron medirse o se basaron en supuestos poco realistas lo que determinoacute

110 Reglamento TACIS ndeg 992000 del Consejo adoptado el 29 de diciembre de 1999 DOCE L de 18 de enero de 2000

111 Tribunal de Cuentas Informe especial ndeg 22006 sobre la realizacioacuten de los proyecshytos financiados por TACIS en la Federacioacuten de Rusia acompantildeado de las respuestas de la Coshymisioacuten DOVE C 1191 de 19-5-2006 paacuterrs 50 y ss

112 Ibid p 6 paacuterr 22

AEJ3I vol XXIII (2007) 135


que los presupuestos de los proyectos estuvieran mal fundamentados Por otra parte la seleccioacuten de los beneficiarios para participar como socios en los proyectos no resultoacute adecuada en otras ocasiones o por que los proyectos excediacutean su aacutembito de competencias por que el beneficiario no estaba preshyparado o no teniacutea capacidad para aprovechar la ayuda Con demasiada freshycuencia se detectoacute una falta de cooperacioacuten entre las autoridades federales y regionales o entre las diferentes autoridades regionales En otros casos se observoacute que algunos proyectos de mayor cuantiacutea eran en realidad la suma de muchos proyectos pequentildeos con muacuteltiples objetivos y varios beneficiashyrios

A pesar de que el Reglamento TACIS debiacutea fomentar la cofinanciacioacuten de los proyectos con los Estados beneficiarios con el objetivo de potenciar la participacioacuten de eacutestos en la consecucioacuten de los resultados previstos los requisitos de cofinanciacioacuten han sido poco frecuentes en los proyectos TACIS No obstante la mayoriacutea de los proyectos contemplaban contribuciones en especie de los beneficiarios como poner a disposicioacuten del contratista persoshynal local o instalaciones diversas que en muchas ocasiones no se cumplieshyron

El Programa ha registrado retrasos y demoras considerables en el proceshyso de ejecucioacuten de muchos de los proyectos aprobados afectando de forma particular a la fase de arranque que generalmente es la maacutes importante Los retrasos se debieron en muchas ocasiones a las deficiencias en la preparacioacuten de los proyectos y al hecho de que dada la calidad inadecuada de los pliegos de condiciones se requirieron numerosas autorizaciones para poder introdushycir los cambios pertinentes en la puesta en marcha y ejecucioacuten de los proyecshytos provocando a su vez mayores retrasos

Aunque la supervisioacuten de los proyectos que generalmente se encargoacute a una empresa de consultoriacutea externa fue en general satisfactoria sin embarshygo la difusioacuten sostenibilidad y evaluacioacuten de los proyectos se consideroacute inshysuficiente por el Tribunal de Cuentas 3 En efecto los fondos dedicados para la difusioacuten tanto por parte de la Comisioacuten como de las autoridades loshycales resultaron por lo general insuficientes lo que provocoacute que la actividashydes de divulgacioacuten de los proyectos y de sus resultados resultaran muy limishytadas

En este sentido conviene sentildealar que la Comisioacuten no articuloacute un sisteshyma adecuado para divulgar eficazmente los resultados obtenidos por los pro-

113 Ibid p 10 paacuterrs 50 a 53

136 AEJ3J vol XXIII (2007)


yectos TACIS y de esta forma extraer las conclusiones pertinentes Ello conshytribuyoacute a que en numerosas ocasiones existieran problemas de diversa natushyraleza para obtener los resultados de los proyectos y a que rara vez los beneshyficiarios utilizaran los resultados o siguieran desarrollaacutendolos y avanzando en esa misma direccioacuten Aunque la Comisioacuten lleva a cabo evaluaciones a nivel sectorial o nacional en muy pocas ocasiones lleva a cabo evaluaciones de proyectos especiacuteficos lo que en el caso de TACIS ha resultado claramente inshysuficiente 1 1 4 dada la cantidad de fondos invertidos y el caraacutecter de proyectos piloto que tuvieron muchos de ellos

Es evidente que las recomendaciones efectuadas por el Tribunal de Cuentas a la Comisioacuten con ocasioacuten de la fiscalizacioacuten de los proyectos finanshyciados por TACIS en la Federacioacuten Rusa 1 1 5 y que en su mayor parte son ex-trapolables al conjunto de los NEI deberiacutean ser tenidas en cuenta en la nueshyva fase que se ha abierto en el presente antildeo de 2007 con la entrada en vigor del Nuevo Instrumento Europeo de Vecindad y Asociacioacuten (IEVA) En efecshyto el proceso de programacioacuten debe acortarse y la planificacioacuten de los proshygramas debe ser el resultado de un verdadero diaacutelogo entre la Comisioacuten y los beneficiarios que implique el compromiso real de eacutestos en el proceso Por otra parte soacutelo deberiacutean financiarse aquellos proyectos cuyos objetivos esteacuten claramente definidos y sean realistas y compartidos entre ambas partes proshycurando que los comiteacutes de seguimiento tengan las competencias necesarias para tal fin y que los beneficiarios participen en la cofinanciacioacuten de los misshymos

El Tribunal de Cuentas recomendoacute igualmente 1 1 6 que en aras a conseshyguir una organizacioacuten estable y una actuacioacuten rigurosa en la gestioacuten de los proyectos la Comisioacuten debe evitar agrupar varios proyectos pequentildeos en un proyecto de mayor cuantiacutea con muacuteltiples objetivos y varios beneficiarios y debe reaccionar raacutepidamente ante las posibles deficiencias en la ejecucioacuten de los proyectos estableciendo al mismo tiempo criterios claros por lo que resshypecta a la duracioacuten de los procedimientos administrativos Finalmente y por lo que se refiere a la sostenibilidad de los proyectos la Comisioacuten debe tenershyla en cuenta en la fase de planificacioacuten garantizando su evaluacioacuten posterior asiacute como el acceso a la informacioacuten sobre los resultados obtenidos

114 En el caso de la Federacioacuten Rusa tan soacutelo se evaluaron dos de los veintinueve proshyyectos seleccionados por el Tribunal de Cuentas para llevar a cabo la fiscalizacioacuten pertinente Ibid p 10 paacuterr 53

115 Ibid p 11paacuterr 56 116 Ibid p 11 paacuterr 56



VI LA SUSTITUCIOacuteN DEL PROGRAMA TACIS POR EL INSTRUMENTO EUROPEO DE VECINDAD Y ASOCIACIOacuteN (IEVA)

A partir del 1 de enero de 2007 y en el marco de la Poliacutetica Europea de Vecindad el Nuevo Instrumento Europeo de Vecindad y Asociacioacuten 1 1 7 ha veshynido a reemplazar el conjunto de los instrumentos existentes en particular TACIS El Reglamento define en su artiacuteculo 1 el objeto y aacutembito de aplicashycioacuten del nuevo IEVA al establecer que se destina a proporcionar ayuda coshymunitaria para el desarrollo de una zona de prosperidad y buena vecindad que abarque la Unioacuten Europea y los paiacuteses socios enumerados en el Anexo 1 1 8 Dicha ayuda deberaacute utilizarse primordialmente en beneficio de los paiacuteses soshycios aunque tambieacuten podraacute utilizarse en intereacutes comuacuten de los Estados miemshybros y de los paiacuteses socios y sus regiones con el objetivo de promover la coshyoperacioacuten transfronteriza y transregional que el propio Reglamento define en su artiacuteculo 6

De destacar es la disposicioacuten contenida en el paacuterrafo 3 o de dicho artiacutecushylo 1 ya que establece los principios que inspiran las relaciones de la UE con los paiacuteses socios y que se concretan en los valores de la libertad la democrashycia el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho que trata de impulsar a traveacutes del diaacutelogo y la cooperashycioacuten Para garantizar el cumplimiento de tales principios el artiacuteculo 28 del Reglamento incorpora una claacuteusula de suspensioacuten de la ayuda comunitaria que actuaraacute cuando un paiacutes beneficiario no respete tales principios En este caso el Consejo por mayoriacutea cualificada y a propuesta de la Comisioacuten poshydraacute adoptar las medidas apropiadas en relacioacuten con toda ayuda concedida a cualquier paiacutes destinatario En este supuesto tales ayudas se utilizaraacuten prishymordialmente para apoyar acciones llevadas a cabo por agentes no gubernashymentales y destinadas a la promocioacuten y proteccioacuten de los derechos humanos y libertades fundamentales asiacute como a apoyar los procesos de democratizashycioacuten en los paiacuteses vecinos

117 Reglamento (CE) ndeg 16382006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de ocshytubre de 2006 por el que se establecen las disposiciones generales relativas a la creacioacuten de un Instrumento Europeo de Vecindad y Asociacioacuten DOVE L 3101 de 9 de noviembre de 2006

118 De los diecisiete paiacuteses enumerados en el Anexo siete corresponden a antiguas reshypuacuteblicas sovieacuteticas hoy Estados independientes Armenia Azerbayaacuten Belarus Federacioacuten Rusa Georgia Moldova y Ucrania y los diez restantes corresponden a Paiacuteses Mediterraacuteneos No Comunitarios (PMNC) Argelia Autoridad Palestina de Cisjordania y la Franja de Gaza Egipto Israel Jordania Liacutebano Libia Marruecos Siria y Tuacutenez



El Reglamento establece en su artiacuteculo 2 el alcance de la ayuda comushynitaria que promoveraacute una cooperacioacuten reforzada y una integracioacuten econoacuteshymica progresiva entre la Unioacuten Europea y los paiacuteses socios y fomentaraacute en particular la aplicacioacuten de los acuerdos existentes o futuros asiacute como la bueshyna gobernanza y el desarrollo social y econoacutemico equitativo A tal efecto se incorporan un total de veintinueve aacutereas de cooperacioacuten que van desde el foshymento de las reformas y el diaacutelogo poliacutetico el Estado de Derecho o la protecshycioacuten medioambiental a cuestiones relativas al aacutembito econoacutemico poliacutetico social o cultural Sin embargo procede hacer notar que dada la amplitud y dishyversificacioacuten de los diferentes temas que cubren la totalidad de la agenda de la Unioacuten Europea con los paiacuteses vecinos no se determinan en contrapartida con la claridad y exactitud deseables cuaacuteles son las prioridades poliacuteticas del nuevo Instrumento 1 1 9 las cuales se fijaraacuten teniendo como referencia los plashynes de accioacuten u otros documentos equivalentes (art 31)

La programacioacuten de la ayuda comunitaria se efectuaraacute de conformidad con el marco poliacutetico global que proporcionan los acuerdos existentes o futushyros que establezcan una asociacioacuten con los paiacuteses vecinos asiacute como las coshyrrespondientes comunicaciones de la Comisioacuten y las conclusiones del Conseshyjo por las que se establecen las directrices de las poliacuteticas comunitarias en tales paiacuteses

La ayuda comunitaria que deberaacute complementar o apoyar las corresponshydientes estrategias y medidas nacionales regionales o locales resultaraacute de la colaboracioacuten entre la Comisioacuten y los beneficiarios pudiendo ser participes de la asociacioacuten no soacutelo las autoridades nacionales sino tambieacuten las autoridades regionales y locales -que podraacuten participar a peticioacuten de los paiacuteses beneficiashyrios en la preparacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de los programas y proyectos-asiacute como los interlocutores econoacutemicos y sociales la sociedad civil y otros orshyganismos pertinentes Generalmente la ayuda comunitaria seraacute cofinanciada por los paiacuteses beneficiarios mediante fondos puacuteblicos contribuciones u otras fuentes aunque este requisito puede obviarse en casos debidamente justificashydos y en particular cuando sea necesario para apoyar el desarrollo de la socieshydad civil en especial en acciones destinadas a promover la democratizacioacuten y la proteccioacuten de los derechos humanos y de las libertades fundamentales 1 2 0

El artiacuteculo 5 del Reglamento exige que los programas y proyectos finanshyciados en virtud del mismo sean coherentes y compatibles con las poliacuteticas

119 Cfr NATORSKI M El Instrumento Europeo de Vecindad y Asociacioacuten contenienshydo expectativas en tiempos de escasez Obs Breve 2 6 2 0 0 7 p 2

120 Cfr Art 4 4 del Reglamento



comunitarias con los acuerdos celebrados con los paiacuteses socios y con los acuerdos multilaterales y los convenios internacionales de los que sean Parshytes debiendo garantizarse igualmente la coherencia entre la ayuda comunitashyria prestada en virtud del presente Reglamento y la ayuda financiera prestada por la Comunidad y sus Estados miembros a traveacutes de otros instrumentos fishynancieros internos y externos en particular del BEL La coordinacioacuten de los respectivos programas de ayuda comunitarios para garantizar la eficacia y eficiencia de la ayuda prestada se llevaraacute a cabo por la Comisioacuten y los Estashydos miembros a traveacutes de consultas perioacutedicas e intercambios frecuentes de informacioacuten en particular sobre el terreno 1 2 1

En cuanto al tipo de programas la ayuda comunitaria se ejecutaraacute en virtud del artiacuteculo 6 del Reglamento a traveacutes de dos grandes tipos de accioshynes

a) documentos de estrategia nacionales plurinacionales y transfronteri-zos y programas orientativos plurinacionales mencionados en el artiacuteculo 7 que abarcaraacuten

i) programas nacionales o plurinacionales que abordaraacuten la ayuda a un paiacutes socio o a la cooperacioacuten regional y subregional entre dos o maacutes paiacuteses socios y en los que podraacuten participar Estados miembros

ii) programas de cooperacioacuten transfronteriza que abordaraacuten la cooperashycioacuten entre uno o maacutes Estados miembros y uno o maacutes paiacuteses socios en regiones limiacutetrofes con su parte de frontera exterior de la Comunidad

b) programas operativos conjuntos de cooperacioacuten transfronteriza conforshyme a lo dispuesto en el artiacuteculo 9 programas de accioacuten anuales conforme a lo dispuesto en el artiacuteculo 12 medidas especiales conforme a lo dispuesto en el arshytiacuteculo 13

En el supuesto de los programas nacionales o plurinacionales 1 2 2 se adoptaraacuten documentos de estrategia que reflejaraacuten el marco poliacutetico y el plan de accioacuten ya mencionados en el artiacuteculo 3 y seraacuten coherentes con los princishypios tambieacuten mencionados y contenidos en los artiacuteculos 4 y 5 relativos a la

121 La Comisioacuten en relacioacuten con los Estados miembros seraacute igualmente la encargada de adoptar las medidas necesarias para garantizar la coordinacioacuten y la cooperacioacuten adecuadas con las organizaciones y entidades multilaterales y regionales en particular las instituciones financieras internacionales agencias y programas de las Naciones Unidas y donantes no coshymunitarios

122 Los programas plurinacionales podraacuten incluir medidas de cooperacioacuten transregional entendieacutendose por tal la cooperacioacuten entre Estados miembros y paiacuteses socios que comparten intereses y desafiacuteos comunes y que se destina al beneficio comuacuten pudieacutendose desarrollarse en cualquier parte del territorio de los paiacuteses socios y de los Estados miembros (art 62)



complementariedad cofinanciacioacuten compatibilidad y coordinacioacuten De conshyformidad con el artiacuteculo 7 1 los documentos de estrategia se estableceraacuten para un periacuteodo compatible con las prioridades fijadas en el marco poliacutetico e incluiraacuten programas indicativos plurianuales con las correspondientes asigshynaciones financieras y los objetivos prioritarios para cada paiacutes o regioacuten

La determinacioacuten de las asignaciones para cada programa la llevaraacute a cabo la Comisioacuten de acuerdo con criterios transparentes y objetivos y tenienshydo en cuenta las caracteriacutesticas especiacuteficas y las necesidades de cada paiacutes o regioacuten asiacute como los avances en la aplicacioacuten de los objetivos acordados y la capacidad de gestionar y absorber la ayuda comunitaria En el momento de determinar la asignacioacuten de fondos para los programas de cooperacioacuten transshyfronteriza a los que contribuiraacute el Fondo Europeo de Desarrollo Regional la Comisioacuten tendraacute en cuenta de forma particular la poblacioacuten de las zonas beshyneficiariacuteas y sus caracteriacutesticas especiacuteficas

Los documentos de estrategia podraacuten ser objeto de una revisioacuten ad hoc en casos de crisis o de amenazas a la democracia al Estado de Derecho a los derechos humanos y libertades fundamentales o desastres naturales o provoshycados por el hombre 1 2 3

La Comisioacuten que estaraacute asistida por un Comiteacute presentaraacute los prograshymas de accioacuten y los programas conjuntos de cooperacioacuten transfronteriza al Parlamento Europeo y a los Estados miembros para su informacioacuten en el plashyzo de un mes a partir de su adopcioacuten adoptaraacute las medidas especiales no preshyvistas en los documentos de estrategia o en los programas indicativos pluriashynuales y llevaraacute a cabo los procedimientos de gestioacuten pertinentes Asimismo evaluaraacute perioacutedicamente los resultados de las poliacuteticas y programas geograacutefishycos y transfronterizos de las poliacuteticas sectoriales asiacute como de la eficacia de la programacioacuten y los progresos alcanzados en la aplicacioacuten de las medidas adoptadas y presentaraacute al Parlamento Europeo y al Consejo un informe anual sobre la ejecucioacuten de la ayuda comunitaria 1 2 4

Se trata en definitiva de un mecanismo mucho maacutes flexible y orientashydo a poliacuteticas concretas cuyos objetivos primordiales son el desarrollo soste-nible y la aproximacioacuten a las poliacuteticas y normas de la Unioacuten Europea de conshyformidad con las prioridades acordadas en los Planes de Accioacuten de la Poliacutetica Europea de Vecindad y con la Asociacioacuten Estrateacutegica con Rusia Todo pareshyce indicar que el incremento de la financiacioacuten que implica el IEVA constishytuye un signo del mayor compromiso de la UE para con sus vecinos hecho

123 Cfr Art 76 del Reglamento 124 Cfr Arts 1213182425 y 26 del Reglamento



que parece constatar la puesta en marcha por parte de la Comisioacuten de un cuantioso Fondo de Gobernanza avanzaacutendose asimismo en la creacioacuten de un Fondo de Inversioacuten de Vecindad con el objetivo de potenciar el efecto de las medidas presupuestarias de la UE contribuyendo al mismo tiempo a reshycabar recursos de los grandes donantes 1 2 5

El hecho de que la ayuda comunitaria se ejecute a traveacutes del sistema de programacioacuten y ejecucioacuten de la asistencia comunitaria ya existente en TAshyCIS en particular con los documentos de estrategia programas indicativos plurianuales y programas de accioacuten 1 2 6 determina que la evaluacioacuten de los reshysultados del nuevo IEVA requeriraacute una cierta perspectiva temporal teniendo en cuenta ademaacutes que durante los proacuteximos antildeos se seguiraacuten ejecutando las ayudas ya comprometidas por los Programas existentes en particular por el Programa TACIS 1 2 7

El total presupuestado para el IEVA durante el periacuteodo 2007-20013 asshyciende a 11967 millones de euros 1 2 8 lo que supone un incremento del 32 en teacuterminos reales sobre el periacuteodo anterior 1 2 9 Seguacuten las previsiones de la Coshymisioacuten el ritmo de pagos sobre el total de los compromisos seraacute lento en los

125 Medidas que fueron acogidas muy positivamente por el Consejo de la UE Cfr Conshysejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores 18 y 19 de junio de 2007 Conclusiones del Consejo sobre el fortalecimiento de la Poliacutetica Europea de Vecindad Bruselas 19 de jushynio de 2007 Anexo p 3

126 Con la novedad de que en el aacutembito de la cooperacioacuten transfronteriza se eliminan algunos obstaacuteculos y se agilizan los traacutemites burocraacuteticos

127 En cualquier caso la ejecucioacuten de la ayuda debe estar precedida de un proceso de programacioacuten que puede durar hasta tres antildeos Como afirma Natorski y a tiacutetulo de ejemplo el nivel de pagos previsto por la Comisioacuten para el antildeo 2009 alcanzaraacute la modesta cantidad de 832 millones de euros (a los que habriacutea que sumar otros 63 de asistencia teacutecnica y administrashytiva llegando a un total de 895 millones de euros) lo que supone alrededor de 50 millones de euros de media para cada uno de los diecisiete beneficiarios lo cual puede considerarse una cantidad escasa si se compara con los 60 millones de euros presupuestados para la ayuda en la implementacioacuten del Plan de Accioacuten sobre Justicia y Asuntos de Interior acordado entre la UE y Ucrania para el periacuteodo 2004-2006 o los maacutes de 150 millones de euros comprometidos soacutelo para Marruecos en el antildeo 2004 (cfr Resolucioacuten del Parlamento Europeo de 21 de junio de 2007 sobre MEDA y la ayuda financiera a Palestina -evaluacioacuten ejecucioacuten y control- Disponible en httpwwweuroparleuropaeu) NATORSKI M El Instrumento Europeo de Vecindad op cit p 2

128 De los que 469 millones de euros corresponden a la asistencia teacutecnica y administrashytiva Cfr Commission des Communauteacutes europeacuteennes Proposition modifieacute de Reacuteglement du Parlement Europeacuteen et du Conseil portant dispositions geneacuterales concernant la creation dun instrument europeacuteen de voisinage et de partenariat COM (2004) 628 final2 20040219 (COD) Bruxelles le 2452006 p 6

129 Si se compara esta cantidad con los aproximadamente 8400 millones de euros asigshynados a los Programas TACIS y MEDA para el periacuteodo 2000-2006

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primeros antildeos del periacuteodo para incrementarse a menudo que transcurra eacuteste 1 3 0 aunque dada la experiencia acumulada hasta el momento presente por los Programas a los que aqueacutel sustituye MEDA y TACIS tiene pocas probashybilidades de ser cumplido en su totalidad por los problemas de absorcioacuten que suelen tener los Estados beneficiarios de la misma

VII CONCLUSIONES

El programa TACIS constituyoacute desde el principio un instrumento de la poliacutetica exterior de la Comunidad Europea en el espacio post-sovieacutetico y en particular en Rusia y a pesar de sus carencias ha favorecido de forma muy notable el proceso de reformas y ha potenciado de forma soacutelida las relaciones con los actores de la vida poliacutetica econoacutemica y social de los NEI Por otra parte TACIS ha constituido un instrumento muy valioso para desarrollar los diversos Acuerdos de Colaboracioacuten y Cooperacioacuten adoptados por la CE con los NEI al mismo tiempo que ha fomentado la cooperacioacuten sectorial

Podemos afirmar que el impacto del Programa TACIS en la transicioacuten democraacutetica y econoacutemica de los paiacuteses destinatarios asiacute como en el proceso de reformas institucionales y administrativas ha sido significativo en la meshydida en que la liacutenea poliacutetica que ha inspirado el Programa desde su lanzashymiento en 1991 por la UE ha sido clara y definida y en que ademaacutes la fishynanciacioacuten sostenida durante este largo periacuteodo ha permitido incidir en sectores que se han considerado prioritarios

Sin embargo y a pesar de ciertos eacutexitos parciales el Programa TACIS ha sido objeto de numerosas criacuteticas relativas a su rigidez y lentitud su exceshyso de burocratizacioacuten el modo de gestioacuten derivado del hecho de que el censhytro de decisioacuten se haya encontrado demasiado alejado del terreno de accioacuten o a la ausencia de una visioacuten de conjunto de una administracioacuten preocupada por la financiacioacuten de muchos proyectos cuya coherencia no estaba siempre aseshygurada

130 La relacioacuten entre compromisos y pagos durante todo el periacuteodo (2007-2013) seguacuten las estimaciones de la Comisioacuten seriacutea el siguiente 2007 (1475 millones de euros de comproshymisos y 220 de pagos) 2008 (1515 de compromisos y 592 de pagos) 2009 (1587 de comshypromisos y 895 de pagos) 2010 (1655 de compromisos y 1185 de pagos) 2011 (1757 de compromisos y 1465 de pagos) 2012 (1922 de compromisos y 1616 de pagos) 2013 y sishyguientes -soacutelo para los pagos- (2056 de compromisos y 5944 de pagos) Cfr Commission des Communauteacutes europeacuteennes Proposition modifieacute de Reacuteglement du Parlement Europeacuteen et du Conseil doc cit p 6

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La reforma del Programa en 1999 propicioacute una mayor descentralizacioacuten que se tradujo en una mejora de la gestioacuten pero a pesar de ello puede afirmarshyse que TACIS no ha sido un Programa plenamente eficaz como lo ha puesto de manifiesto recientemente el Informe de auditoriacutea del Tribunal de Cuentas sobre los proyectos financiados por TACIS en Rusia en el que se denuncian una vez maacutes la falta o indefinicioacuten de objetivos los retrasos en la aplicacioacuten la defectuosa difusioacuten o la falta de evaluacioacuten de los proyectos aprobados que resultan en su mayor parte extrapolables al conjunto del Programa

El Programa ha intentado tener en cuenta las necesidades especiacuteficas de los paiacuteses destinatarios asiacute como los progresos realizados en el proceso de reshyformas sin ignorar las prioridades regionales No obstante ha tenido un desshyarrollo desigual a lo largo de las tres periacuteodos en los que se ha dividido su acshycioacuten siendo objeto de una notable mejora durante el uacuteltimo periacuteodo 2000-2006

A esta mejora significativa contribuyeron las reformas introducidas por la Comisioacuten a partir del antildeo 2000 con el objetivo de mejorar la gestioacuten del Programa a traveacutes de una aplicacioacuten maacutes racional raacutepida y efectiva de la coshyoperacioacuten con los terceros paiacuteses en particular con los NEI La creacioacuten de la Oficina EuropeAid ha implicado la instauracioacuten de nuevos meacutetodos de trashybajo y con ellos de una mayor rapidez y eficacia operativas Muy positivo ha sido igualmente el proceso de desconcentracioacuten en la medida en que ha pershymitido que los proyectos y programas comunitarios se gestionen maacutes eficazshymente por las Delegaciones de la Comisioacuten en los paiacuteses destinatarios

Las recomendaciones efectuadas por el Tribunal de Cuentas a la Comishysioacuten con ocasioacuten de la fiscalizacioacuten de los proyectos financiados por TACIS en la Federacioacuten Rusa y que como ya advertimos en su mayor parte son exshytrapolables al conjunto de los NEI deberiacutean ser tenidas en cuenta en la nueshyva fase que se ha abierto en el presente antildeo de 2007 con la entrada en vigor del Nuevo Instrumento Europeo de Vecindad y Asociacioacuten (IEVA) En partishycular en lo relativo al proceso de programacioacuten que deberiacutea acortarse y a la planificacioacuten de los programas que debe ser el resultado de un verdadero diaacutelogo entre la Comisioacuten y los beneficiarios que implique el compromiso real de eacutestos en el proceso

La progresiva aplicacioacuten del IEVA deberiacutea realizarse focalizando el aposhyyo comunitario en un nuacutemero limitado de aacutembitos de intervencioacuten y de prograshymas clasificados como estrateacutegicos y con capacidad de potenciar la integracioacuten y competitividad regional garantizando al mismo tiempo una transicioacuten raacutepishyda a los nuevos procedimientos para evitar consecuencias negativas para la fushytura ejecucioacuten sin ignorar la continua mejora que requieren las praacutecticas de gestioacuten con el objetivo de evitar dilaciones en el proceso



Resumen

El presente trabajo se dedica a analizar la evolucioacuten del Programa TACIS durante el periacuteodo 1991-2006 tanto en lo relativo a su marco normativo aacutembitos de actuacioacuten y dotacioacuten fishynanciera como a los paiacuteses beneficiarios en particular los llamados Nuevos Estados Indeshypendientes (NEI) miembros de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) La coopeshyracioacuten interregional interestatal y transfronteriza es asimismo objeto de un anaacutelisis especiacutefico Las cuestiones positivas que ha implicado el Programa como en particular las neshygativas son analizadas con sentido critico dedicando la parte final del trabajo a la sustitucioacuten del Programa TACIS por el nuevo IEVA en vigor desde el 1 de enero de 2007

Resume

Le present travail est consacreacute aacute lanalyse de revolution du programme TACIS de 1991 aacute 2006 que se soit au niveau du cadre normatif les champs dapplication et la dotation eacuteco-nomique ou au niveau des beacuteneacuteficiaires et en particulier ce que lon appelle les nouveaux Etats Indeacutependants (NEI) membres de la Communauteacute dEtats indeacutependants (CEI) La cooshyperation interreacutegionale intereacutetatique et transfrontalieacutere est de meacuteme lobjet dune analyse particulieacutere Les questions positives qua impliqueacute le programme mais aussi et en particulier les negatives sont analyseacutees de maniere critique la dernieacutere partie du travail eacutetant deacutedieacutee aacute la substitution du programme TACIS par le nouveau IEAV en application depuis le premier Janvier 2007



Las recientes ampliaciones de 2004 y 2007 han acercado en mayor meshydida la UE a los paiacuteses de Europa Oriental y de Asia Central Como conseshycuencia de este hecho la Comisioacuten Europea lanzoacute un nuevo concepto de veshycindad que se concretoacute en la Poliacutetica Europea de Vecindad (PEV) con vistas a reforzar los viacutenculos de la UE con sus paiacuteses vecinos a traveacutes de nuevas forshymas de cooperacioacuten y asistencia Un elemento clave de aqueacutella lo constituye el nuevo Instrumento Europeo de Vecindad y Asociacioacuten (IEVA) que sustishytuye a los instrumentos existentes en particular TACIS desde principios del presente antildeo 2007 y que aspira a una mayor utilizacioacuten del peso financiero de la UE a traveacutes de un incremento de la financiacioacuten y de un nuevo enfoque que pretende pasar de una asistencia teacutecnica a una verdadera cooperacioacuten con los paiacuteses vecinos

II EL PROCESO DE DESCOMPOSICIOacuteN DE LA URSS EL PROGRAMA DE ASISTENCIA COMUNITARIA A LA UNIOacuteN SOVIEacuteTICA Y EL NACIMIENTO DE TACIS

La raacutepida evolucioacuten de los acontecimientos que pusieron de manifiesto la imparable descomposicioacuten poliacutetica y econoacutemica de la Unioacuten Sovieacutetica hishycieron que el Acuerdo adoptado con la Comunidad Europea en 19891 parecieshyra ya desfasado en el momento de su entrada en vigor el 1 de abril de 1990 2 En efecto aunque durante la primera reunioacuten de la Comisioacuten mixta sovieacuteti-co-europea (prevista por el Acuerdo y celebrada en mayo de 1990 en Moscuacute) ninguna de las dos partes abordara la cuestioacuten de la asistencia apenas un mes maacutes tarde los presidentes franceacutes y alemaacuten realizaron un llamamiento a la

1 El Acuerdo sobre Comercio y Cooperacioacuten Econoacutemica fue adoptado el 18 de diciemshybre de 1989 El Acuerdo de caraacutecter mixto y no preferencial constaba de 26 artiacuteculos y se enmarcoacute en la voluntad de ambas Partes de establecer relaciones contractuales directas y de que eacutestas complementaran y ampliaran las relaciones bilaterales entre los Estados miembros de la Comunidad Europea y la URSS Vid texto en Anexo a la Decisioacuten del Consejo de 26 de febrero de 1990 relativa a la celebracioacuten por parte de la CEE del Acuerdo entre la CEE la CEEA y la URSS sobre comercio y cooperacioacuten comercial y econoacutemica (90116CEE) DOCE ndeg L68 de 15-3-1990 Sobre dicho Acuerdo cfr SHEMIATENKOV V Premisses du partenariat lAccord de comerce et de cooperation avec lURSS de 1989 en RAUX J Ko-ROVKINE V Le partenariat entre V Union Europeacuteenne et la Federation de Russie Rennes 1998 pp 37 y ss

2 Un mes antes de dicha entrada en vigor (marzo de 1990) se habiacutean producido dos heshychos especialmente significativos que demostraban esa tendencia la proclamacioacuten de la indeshypendencia de Lituania y la abolicioacuten del artiacuteculo 6 de la Constitucioacuten de la URSS que reconoshyciacutea el papel dirigente del PCUS









































sector seguros


















































































































67 Ibid
























































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VII CONCLUSIONES














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el programa tacis (1991-2006): balance y...

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