— 63 —

EL ROMPECABEZAS BOLIVIANO, VISTO  EN PERSPECTIVA: CAMBIOS INSTITUCIONALES, 

RELACIONES REGIONALES Y ESTRATEGIAS ENERGÉTICAS EN LA ÚLTIMA DÉCADA (2000-2010)

EstherdelCampoGarcíaCatedrática de Universidad

Universidad Complutense de Madrid

JorgeResinadelaFuenteLicenciado en Ciencias Políticas de la Administración

y en Periodismo y Comunicación Social Universidad Complutense de Madrid

Introducción

Aunquedesdealgunasvisionessehaintentadoexplicarlacrisisbolivianadelaúltimadécada como un problema de gobernabilidad –vinculado al bajo rendimiento demo-crático, la falta de autoridad estatal, la ineficacia de la gestión pública, y la pérdidadelegitimidaddelsistemapolíticoydesusinstitucionesrepresentativas–odefaltadecrecimiento económico sostenido, lo cierto es que para comprender los cambiosconstitucionalesypolíticosde laactualcoyuntura,hayque remontarsealprocesodeconstruccióndelEstado-nacionaly,másespecíficamente,alasoluciónfacilitadaporlaRevoluciónde1952.

Se trata,por tanto,deunacrisis estatal,quemanifiesta la incapacidaddesuperar eldivorciopermanenteentreunano-inclusivasociedadpolítica–representativadeunaoli-garquíamestiza–ydeunadébilydependientesociedadcivil,dondelasorganizacionessociales,yespecíficamente,lassindicalespermitierondotaralasclasessubordinadasdeciertarepresentacióncorporativa(Quiroga,2004).

Además, en este sentido, algunos autores entenderán Bolivia como una «sociedadabigarrada»(Zavaleta,1986),dondesedaunacoexistenciademodosdeproducción,tiemposhistóricosysistemaspolíticosque,sinembargo,noencontrarásutraducciónenuna formaestatalmonocultural (GarcíaLinera,2004).Puede,porello, hablarsedeun fenómenode«ilusiónestatal» (Zavaleta,1986),conundesarrollo incipientedeunaformadeEstadoincapazdecorresponderydarformaalasociedadensusinstitucio-nes.Otrasvisiones,comolaindianistadeFelipeQuispe,hablaránmásdelaexistenciade«dosBolivias».Porun lado, lablanca, lade lasoligarquías,quehabrían tratadoalpaíscomosupropiopatrimonioyhabríandilapidadolosrecursosnaturales.Porelotro,unamayoríasocial,deorigen indígenayque,históricamente,habríasidoexcluidadelEstado-nación.

— 64 —

Como han señalado Calderón y Laserna (1994), la Revolución de 1952 no se reflejóen institucionescapacesde resolver losproblemasde la fragmentaciónsociopolítica,producida por la misma Revolución y las necesidades de modernización del ordensocioeconómico.Laintoleranciaalpluralismopolítico,conunomnipresenteMovimientoNacionalRevolucionario(MNR),asícomoelintentodedisolucióndeladiversidadétnicaeideológicaalamparodelmestizaje,y«laalianzadeclases»,concluyeronconlacorro-sióndelosvaloresrevolucionariosylaemergenciadeconflictosinternosquecomenza-ronaaparecerentodasuintensidadenlosañossetenta.

Haciendobalance,puedeafirmarsequelaRevolucióntrajoalgunosavancesdemocráticos(comolaextensióndelvotoolaparticipacióndesectoressociales,antesnotenidosencuen-ta)yeliniciodeunprocesodereformaagrariaque,sinembargo,yapesardeunaprimeraetapaconciertosrasgosparticipativos(queduróhastaelaño1964),prontosevioparaliza-doporuncambioderégimen,decaráctermásautoritario,gobernadopormilitares.Duranteesaetapaseestableceráunmodelopolíticosinmediación,enlaqueelEjércitotendráunarelacióndirecta conel campesinado, a travésdelPactoMilitar-Campesino (1964-1978).

Posteriormente, los movimientos sociales de los años setenta y ochenta, que habíandemandadoyacompañadoelprocesodetransiciónalademocraciaenBolivia,fuerondescritoscomoproductoresdedemocraciaporqueaumentaronlaparticipaciónsocialenlasinstitucionesdemocráticasqueestabansurgiendoenesosmomentosypermitie-ronqueseformaranmayoríasyminoríasexplícitasqueresolvíansusdiferenciasdentrodelosmarcosnormativosdelEstadodeDerecho(Laserna,1995;CalderónySzmuckler,2002yLazarte,1993).

Sinembargo,esteprocesosevioralentizadoporlaintroduccióndemedidaseconómi-casneoliberalesenelpaís.Con laaprobacióndelDecreto21.060enelaño1985,seiniciantodaunaseriedereformasqueabrenaBoliviaalmercado internacionalenunprocesodeprivatizaciónydesinversiónpúblicanacionalsinprecedentes,acompañadodeunnomenosfuertedebilitamientoinstitucional.

NoseráhastalaMarcha Indígena por el Territorio y la Dignidad de1990,enunprimermomento,yeliniciodeunnuevociclodemovilizacionesunadécadadespués,enelaño2000,conladenominada«guerradelagua»,cuandolaparticipaciónpopularserefuer-za.Enunprocesoenelqueorganizacionesopseudo-organizacionesseapropiandelarepresentaciónsocialycomienzanaasediaralasinstituciones,acusándolasdedéficitdemocráticoyconfrontandosus funcionescon ladefensade loqueaquéllasdefinencomoelbiencomúnoelinterésgeneral.

Lasrespuestasinstitucionalesdadas,sobretodoconlaaprobaciónen1994delaLeydeParticipaciónPopular,dondeseabríalapuertaalaeleccióndelasautoridadesmunici-pales,yelcomienzodeunprocesodedescentralizaciónpolítica,aumentólaparticipa-cióndelosciudadanosbolivianosenelmanejodelosgobiernoslocales;sinembargo,elloconducetambiénauncrecimientodelasexpectativashacialasinstitucionesylosactoresdelademocraciarepresentativa,enconcreto,lasinstitucionesdelEstadocopa-dasporlospartidospolíticostradicionales.Portanto,sielprocesodeprofundizacióndeladescentralizaciónpolítico-administrativaenBoliviahageneradodemocracia,tambiénhasidounodelosinstrumentosfacilitadoresdesuconsumo.

— 65 —

Laausenciadeefectividadenlaconduccióndeestasdemandassituólasmovilizacio-nessocialesenelcentrodelaagendapúblicaboliviana(1).Dehecho,llegóasignificarquecualquiergrupoquepretendieraganarseunespacioeneldebatepúblicoteníaquerecurriraunamovilizaciónpermanente,almargendelasinstitucionesrepresentativas.Estademandadeparticipaciónservirádecontextoparaentenderlacrisisrepresentativaocurridaenladécadapasada.Siaestolesumamoslaincapacidaddedesarrollarmeca-nismosdeinclusiónpolíticadeimportantesgrupossociales,enespecial,losindígenas(másdel60%delapoblacióntotaldelpaís),esteprocesonosconduce irremediable-menteaunacrisispolíticaeinstitucionalcomolaocurrida.

La fragilidad institucional de la democracia boliviana

Un repaso a esta década de inestabilidad, conduce a los comienzos del siglo XXI,momentodeenormesturbulenciassocialesparaBolivia,quesignificaronunacontinuaerosiónde layadeporsídébil institucionalidaddemocrática.Estedebilitamiento ins-titucionalsemanifiestayaenagostode2001con lasucesiónconstitucionaldeHugoBánzerensuvicepresidenteJorgeQuiroga(forzadaporlaenfermedaddelprimeroque,sinembargo,yahabíaexperimentadofuertespresionesparaacortarsumandato).

ApesardequeQuirogateníaapenasunañoparaencaminarlaseleccionesgeneralesdemediadosde2002, fuenecesaria lamediaciónde la Iglesiacatólicaparaalcanzaresteobjetivo(2).Estetímidoprocesodeconcertaciónpretendíaquelasseriasdisputasporelpoderquesehabíanmanifestadoen losgobiernosanteriores fueran resueltas,enbuenamedida,porlosposiblesacuerdospolíticosentrelosprincipalespartidosquesepresentabana laseleccionesdeesteaño.Sinembargo, lapírricavictoriadelMNR(conun22,46%delosvotos)nologrósuperarlaseriacrisisdelegitimidadquesufríaelsistemapolíticobolivianoensuconjuntoy,enespecial,lospartidospolíticostradiciona-les(3).Porelcontrario,elniveldemovilizacionesimpulsóalMovimientoalSocialismoInstrumentoPolíticoporlaSuperacióndelosPueblos(MAS-IPSP)deEvoMorales,quequedósegundoatansólounasdécimasdellíderdelMNR,GonzaloSánchezdeLoza-

(1) Lasestadísticasdeconflictividadsocialsonelocuentes:entre losaños1995y2001seprodujeronunpromediode3.450hechosconflictivosporaño.Entreoctubreyjuniodel2004,elgobiernodelpresidenteMesadesactivómásde4.300conflictos.Entrelosaños1982yel2003,300personasmurieronenestasmovilizaciones,frentealas245asesinadasduranteelperiodomilitar(1964-1982).Entrelosaños1997yel2002,sefirmaron3.400acuerdosentreelGobiernoylosmovimientossociales,quecomprometieron5.000millonesdedólares, loque representabaaproximadamenteel60%delProducto InteriorBruto(PIB)delpaís(QuintanaTaborga,2005).PocoscompromisosadquiridosporelGobiernosecumplieron.Puededecirsequeestaelevadaconflictividadsocialestantoelresultadodeunaaccióngubernamentaldubitativaytolerante(especialmentedurantelosgobiernosdeBánzeryMesa)comounacausadetermi-nantedesuconsecuentedebilitamiento.

(2) Esteprocesodediálogo,lideradoporlosobisposcatólicos,concluyóconun«ActadeEntendimiento»quenopudoconseguirlafirmadelMASyotrospequeñospartidos,aunquefuesuficienteparallegaralaseleccionesdelaño2002.

(3) Lasurnaspusieronenevidenciaunavezmáslafragmentaciónpolítica,marcadaademásporelanta-gonismoyladesconfianzaentrelosprincipalespartidospolíticosbolivianos.Lasumadeapoyoselec-toralesdelMNR,elMovimientodelaIzquierdaRevolucionaria(MIR)yAcciónDemocráticaNacionalista(ADN)nollegabanal40%(CorteNacionalElectoral).

— 66 —

da(4).Unaformaciónque,enciertomodo,representabaalosmovimientossocialeseindígenasdelpaísyquesepresentabacomounaorganizaciónrenovadorafrentea laclásica«partidocracia».

ElgobiernodeSánchezdeLozadaenfrentódesdeelprincipiounfuerteasediosocial,quetuvosuapogeoenoctubrede2003,mesenelqueelpresidenteesderrocadotrasunbreveperointensolapsodemarchas,bloqueosyparos(5).UnavezqueCarlosMesaGibert,vicepresidentede laRepúblicahastaentonces,asume laconduccióndelpaís,prometelarealizacióndelaAsambleaConstituyenteyunreferéndumautonómicoparadecidireldestinodelgas.Paraentonceselpaísyasehapolarizadoendosbloques:unooccidental,satisfechoyexpectanteantelaspromesaspresidenciales,yunsegun-dobloque,oriental,afectadoy resentidopor laspromesaspresidenciales.Así,podríaafirmarsequeBoliviaquedóentrampadaentredosdiferentesperspectivasdelEstado-nación:unaprimerarevolucionaria,decorteestatistaenloeconómicoydecreenciaenlocomunitarioyparticipativoenlopolítico,yunavisiónliberal,defensoradelmodelodelibremercadoylademocraciarepresentativa.

Elempujedelaprimeradiolugaralaquesehallamado«Agendadeoctubre»(delaño2003),dondeeloccidenteempobrecidoeindígenapujabaporunaAsambleaConsti-tuyente,queimplicaracambioshaciaunademocraciadirecta,unamayorintervencióndel Estado, sobre todo en las políticas sociales, la nacionalización de los recursosnaturales, y una mayor visibilización y presencia de «los pueblos originarios» en laestructuradelEstado.PartedeestasdemandasfueronasumidasenloscambiosqueserealizaronalaConstituciónPolíticadelEstadoenfebrerode2004yqueabrieronel candado del monopolio partidista permitiendo que las agrupaciones ciudadanasy los pueblos indígenas presentaran candidatos en las elecciones municipales. Seincorporarontambiéntresvíascomplementariasdeparticipaciónpolítica:lainiciativalegislativadelosciudadanos,elreferéndumylapreparacióndelaAsambleaConsti-tuyente.

Aestosavancesselecontrapusoelorientebolivianoconlarealizacióndelaprimeramovilizacióncruceñadejuniode2004.La«Agendadejunio»(delaño2004)lideradaporéliteseconómicasdelorienteydelChacodefendíanlasautonomíasdepartamen-tales vinculantes, y la elección directa de prefectos. El gobierno de Mesa tambiénaccedeaestasdemandas,negociando incluso las fechas.Si a losprimeros leshaofrecidounanacionalizaciónresponsable,alossegundolestranquilizaconlaexpor-tacióndelgas.

Elreferéndumdejuniode2004quepreguntabasobrelaabrogacióndelaLeydeHidro-carburosdeSánchezdeLozada(6)y laseleccionesmunicipalesdediciembredeese

(4) Evolograbael20,91%delosvotos,frenteal22,5%delMNRyel20,91%deManfredReyesyel16,3%delMIR.EnquintolugarquedabaFelipeQuispe,conel6,1%.

(5) Sería,sobre todo,enoctubredeeseaño,con la llamada«guerradelgas»y laposteriormasacredepoblacióndeElAltoporpartedelEjército(enviadoparareprimirlasmovilizaciones),cuandosealcanza-ríaelpuntoálgido.Lasrevueltasylareaccióndelpresidentetuvieroncomoresultadoladimisióndeésteysuesperpénticahuidadelpaísenhelicóptero.

(6) Conunaparticipaciónentornoal60%deloselectoresinscritos,elgobiernodeMesaobtuvoentodaslaspreguntasunrespaldoentreel54%yel92%delosvotos(CorteNacionalElectoral).

— 67 —

mismoaño(7)significaronlaquiebradelmonopoliodelospartidospolíticostradiciona-les(MNR,ADNyMIR)(8).

Lareacciónnosehizoesperaryenenerode2005másde300.000cruceñosparalizaronsuciudad,eldepartamentoyelpaísensuconjuntoenlaquefuedenominada«Agendadeenero» (delaño2005).Enestacoyuntura también learrancaronelsíalpresidenteMesa,quecedióenlaconvocatoriaparajuliodeesemismoañodelreferéndumauto-nómico.Sinembargo,lasorganizacionesypartidosdeloccidente,sibiennonecesaria-mentenegaron laviabilidadde lasautonomías,condicionaronsuejecuciónalentornodelaAsambleaConstituyenteynoasupuestaenmarchapreviacomohabíaexigidoelComitéCívicodeSantaCruz.

En este contexto, algunos autores como García Linera (2004) llegaron a hablar de«empatecatastrófico»entrelasdosagendas,señalandoque«yanohayEstado»ni«sen-tidodenación»sinosólounafragmentaciónlocalysectorialdedemandas,sinquelacapacidadestatal fueradesacarlasadelanteydeencontrar lospuntoscomunesquepudieranhabersidoapoyadosporambaspartesenconflicto.

LasreticenciasdelpresidenteMesaaaprobar lanuevaLeydeHidrocarburoscaldea-ronaúnmáslosenfrentamientosentrelosdospolosdurantelaprimeramitaddelaño2005,enfrentamientoquesesaldófinalmenteconelreemplazoenlaPresidencia,traslatercerarenunciadelpresidenteMesa.Esta«segundasucesiónconstitucional»enjuniode2005significóqueelnuevopresidentefueraelabogadoEduardoRodríguezVeltzé,hastaentoncespresidentedelaCorteSupremadeJusticia.Selograentoncesconcer-tarunciertohorizontetemporalconlos«acuerdosdejunio»(delaño2005):eleccionesgeneralesydeprefectosafinesdelaño2005,yreferéndumautonómicomáseleccióndeconstituyentes,elmismodía,enjuliode2006.

De la llegada al poder de Evo Morales  a la conformación del Estado plurinacional

Laseleccionespresidencialesdediciembrede2005dieronunavictoriaclaraalnuevopresidente,EvoMorales,yasupartido,elMAS,quelograronel54%delosvotosváli-dosyunamayoríasemejanteen laCámaradeDiputados,aunquesóloobtuvieronun44%deapoyoenelSenado(sibienestarepresentaciónveníacondicionadaportenerunmismocupodetressenadorespordepartamento).Sinembargo,en laselecciones

(7) Laseleccionesmunicipalesde2004representabanlaprimerapruebaseriaparalospartidospolíticosdespuésdelacrisisdel2003,dadoqueenelreferéndumsobreelgaslamayoríadeelloshabíaoptadopormostrarunbajoperfil,conlaexcepcióndelMAS.Losresultadosfueronundurogolpeparalospar-tidostradicionales(comoyahemosseñalado,elMNRperdió15puntosrespectoalaseleccionesmuni-cipalesde1999,ADNperdió11,4puntosyelMIR,8,5puntos).ElpartidomásbeneficiadofueelMAS,quesubió14puntosfrentealasanterioreseleccionesmunicipales,véaseRomeroBallivián(2005).

(8) ElpresidenteMesahabíamantenidosiempreunaactituddistanterespectoalospartidospolíticos.FiguraindependienteenelgobiernodeSánchezdeLozada;ensudiscursodeaceptaciónalaPresidenciadela República, definió a su gobierno como «de transición», marcado por la austeridad, la recuperacióndelcumplimientodelaley,laluchacontralacorrupciónylaexclusióndelospartidospolíticosdelagestiónpública.Mesaafirmabaasísudecisióndegobernarsinpartidos.Aunqueesverdadqueelentornopresi-dencialnoestuvoexentodefiguraspolíticaspartidarias,especialmentedelMovimientoBoliviaLibre(MBL).

— 68 —

simultáneasdeprefectos,sólotresdelosnuevoselectoslofuerondelMAS,mostrandoelpesoqueenesteniveldegobiernotienenlosliderazgoslocales,esosí,detendenciasmuydiferentes(9).

Despuésdevariosencuentrosydesencuentros,elnuevoCongresodecidiófinalmenteaprobaryacompañarlaelecciónderepresentantesalaAsambleaConstituyentedeunReferéndumnacionalvinculantesobrelasautonomíasdepartamentales.

EnlavotaciónalaAsambleaConstituyente,elMASobtuvoel50,72%delosvotosváli-dosemitidos,obteniendomayoríaenlosdepartamentosdeChuquisaca,Cochabamba,Oruro,PotosíyLaPaz(dondealcanzóunporcentajedel63,89%).Porsuparte,yagrandistancia,lasegundafuerzapolítica,elMovimientoDemocráticoySocial(PODEMOS),obtuvoun15,33%delosvotosanivelnacional,confuertepresenciaentresdeparta-mentos:Pando(48,38%),Beni(40,58%)ySantaCruz(24,77%).Aconsiderabledistan-cia,UnidadNacional(UN)consiguióun7,20%delosvotosyelMNR,el2,27%(alosquehabríaquesumarlosconseguidosporlaalianzadelMovimientoDemocráticoySocial[A3]-MNR,entornoal3,90%).

Elprocesoconstituyenteabrió lapuertaa losdistintosactoresdelpaíspara formularun nuevo programa de Estado. Sin duda, el protagonismo fue de las organizacionessociales,quienesseagruparonenloquesedenominócomoPactodeUnidad(10),unaalianzaprogramáticaquellevóapresentarunproyectointegraldeNuevaConstituciónPolíticadelEstado(NCPE).

LaAsambleaConstituyentesecelebróenuncontextodefuerteconflictividadsocial,enparteporel lugarescogidocomosede:Sucre.La inclusióndel temade lacapitalidad(disputahistóricaenBoliviadesdelaguerrafederalde1899entreLaPazySucre)enlaagendadelaAsamblea,provocóunadisputaquellevóaquelaaprobación«engrande»deltextoconstitucionalsedieseenelLiceoMilitar«TenienteEdmundoAndrade»,acincokilómetrosde laciudad.Laaprobación«endetalle»,porsuparte, tuvo lugarenOruro.

Elprocesodenegociacióntampocofuefácil.Lafaltadeacuerdoentreoficialistas(MAS-IPSP)yoposicióndificultólosacuerdosyelconsensodemínimospararedactarloqueseríalanuevaarquitecturadelpaís.

Unaprimeraversióndeltextorecogió,engranmedida,lapropuestapresentadaporelPactodeUnidad,endiciembrede2007.Enlaqueseincluíanpreceptosqueavanzabanenel repartodetierras,en laconcepcióndel territorioacordeaprincipiosycosmovi-sionesindígenasyenlaaplicacióndelaplurinacionalidad.Sinembargo,estaredacción(aprobadaenlaAsambleaConstituyente)fue,conposterioridad,negociadaymodificadahastaen100artículosenelCongresoNacional,duranteelaño2008.Circunstanciaquellevóalasorganizacionessocialesahablardeunprocesode:

«Plurinacionalidadmoderada,domesticada[…]quedóentonceselmembretedeloplurinacionalperounaplurinacionalidadamansadaycontroladaporelpodercons-tituido»(Garcés,2009;p.25).

(9) Eneste sentido, el análisisdel reforzamientode los liderazgos locales y el regresode los caudillosnacionalesasusbaluarteselectoralesregionales,ameritaunanuevainvestigación.

(10) ElPactodeUnidadsefirmaentrelaCSUTCB,CONAMAQ,CSCB,FNMCB-BS,CPESCyMST.

— 69 —

El texto final, aprobado en referéndum el 25 de enero de 2009 por el 61,43% de lapoblación,recogió,deestaforma,lasexperienciasypropuestasdelPactodeUnidad,porunlado,yelproductodelasnegociacionespartidistas(MAS-IPSP,PODEMOS,UNyMNR),porelotro.

Entrelosprincipalespreceptosquerecogela(NCPEdestacaelcarácterplurinacionaldeunEstadodondesereconocendistintosnivelesdeautonomía(departamental,regional,municipale indígena)yelcarácteroficialdetodas las lenguashabladasenel territorioboliviano,larenunciadeBoliviaalaguerra«comoinstrumentodesoluciónalosdiferen-dosyconflictosentreEstados» (artículo10,NCPE),elreconocimientodelosderechosalmedioambienteylafundamentacióndelpaís«enlapluralidadyelpluralismopolítico,eco-nómico,jurídico,culturalylingüístico,dentrodelprocesointegrador»(artículo1,NCPE).

LosmesesposterioresalaaprobacióndelaNCPEhanabierto,porunlado,unnuevocicloelectoral,coneleccionespresidenciales,primero,yautonómicas,después.Y,porelotro,elcomienzodelaimplementacióndeunnuevoprocesodeinstitucionalización,dondeconceptoscomo interculturalidad,descolonizacióno lapropiaaplicaciónde laplurinacionalidad,debenllevarseacabo.

Enlaseleccionesgeneralesdel6dediciembrede2009,seeligiótantoalpresidenteyvicepresidentedelEstado,comoalos130diputadosy36senadoresquecomponenlanuevaAsambleaPlurinacional.Altiempoquesecelebrabaunreferéndumautonómicoencincoautonomías:LaPaz,Potosí,Oruro,CochabambayChuquisaca,juntoaotrasconsultas,como laadopcióndelChacoaun régimenautonómico regionaly lade12municipiosquedebíandecidirsiseconstituíanonoen«autonomíasindígenas».

Aprobada la autonomía departamental en los cinco departamentos consultados, asícomoelcarácter regionaldelChaco,EvoMoralesyÁlvaroGarcíaLineraganaron laseleccionespresidencialesconun64,22%delosvotos.Ensegundolugar,quedóMan-fredReyes-VillayLeopoldoFernández,conel26,46%.DatosquedabanalprocesodecambioyaEvoMoralesunsignificativoespaldarazo.Igualmente,elMAS-IPSPobteníalamayoríaabsolutaenlaAsamblea.

Sibien,esteapoyoalgobiernodeEvoMorales,aúnsinresentirsedeformanotable,sísehavistomatizadoenlaseleccionesautonómicascelebradasel4deabrilde2010.Porunlado,losproblemasdeimplementacióndelaNCPE,algunossucesosdecorrupciónyeldistanciamientoconalgunasorganizacionessocialesy,porotro,laslógicaslocales(conunalecturadiferentealescenarionacional)supusieronunosresultadospeordelosespe-radosporlasélitespolíticasdelMAS-IPSP,perdiendoenalcaldíasimportantes,comoladelaciudaddeLaPaz,yenlosdepartamentosdeSantaCruz,Beni,PandoyTarija.

De hecho, sobre el terreno parece coexistir un doble proceso: la personalización delpoderentornoalafiguradeEvoMoralesyeldebilitamientodelasinstitucionespúblicasbolivianasquerefuerzanelperfilpopulistadelrégimenypuedenhipotecarelprocesodedemocratizaciónydesarrollodelsistemapolíticoboliviano.

Un nuevo modelo productivo para Bolivia

Como ya se ha expuesto, la década de los años noventa trae consigo cambios sus-tancialestantoanivelpolíticocomoaniveleconómicoenBolivia.Porprimeravez,se

— 70 —

produceunamodificaciónenlasituacióngeneraldelabalanzadepagosbolivianaque,despuésdevariosañosdeficitarios,empiezaamostrarresultadospositivosdesde1993,situaciónquesemantienehastaahora,debido,enunprimermomento,aunimportantesuperávitde lacuentadecapitalpor InversiónExtranjeraDirecta (IED),que llegaasupuntomáximoenelaño1998y,conposterioridad,porelcrecimientodelvalordelasexportaciones,transferenciasnetaspositivasyprogramasderescatededeudaexternaque han compensado la bajada de los flujos netos de IED. En todos estos años, lasimportacionescrecieronaritmosacordesconelcrecimientodelproducto,esdecir,nohahabidorestriccionesalcrecimientodeeserubro,conunperiodoenelquealcanzanivelesmuyaltos,principalmentedebidoa la importacióndeequipose insumosparalaexploración,explotacióny transportedehidrocarburos,queexplicaráalgunosañosdespuéslaexpansióndelasexportacionesdegas.

Sinembargo,dejandodeladoel boom delgas,lasexportacionesnotradicionalesfueronysiguensiendounimportantecomponentedelaproduccióncondestinoalosmercadosexternos, loquedenotaaspectospositivosenelpatrónde inserción internacionaldeBolivia.Elaño2003marcaelprimerodelosañosdelperiododemocráticoenelquesetieneunsuperávitcomercialydecuentacorriente,dondetambiénesfavorableelcom-portamientodelasremesasdelexterior,enviadasporbolivianosquerealizanactividadeslaboralesenelexterior.Inicialmente,losproductosestrelladelasexportacionesnotradi-cionalesfueronlosproductosdelaagroindustriadelorienteboliviano,enparticular,losderivadosde lasojayotrasoleaginosas.Posteriormente,emergieronnuevossectoresexportadores,comolaindustriatextil,lademanufacturasdemadera,joyería,marroqui-nería,ubicadosprincipalmenteeneloccidentedelpaís.Esdecir,quelainserciónmásdiversificadaenproductosymercadosdedestino,tambiénsemanifestóenunamayordiversificaciónencuantoalaprocedenciaregionaldelasexportaciones.

Encuantoa ladiversificaciónde losmercados,seobservaunacreciente importanciadelosmercadosregionalescomolaComunidadAndinadeNaciones(CAN)yMercadoComún Suramericano (Mercosur), que son las dos áreas preponderantes a donde sedirigen lasexportaciones.Enelcasode lasexportacionesno tradicionales,como lasoleaginosasyotrosproductosagroindustriales,fuerondeterminanteslosmárgenesdepreferenciascomercialesotorgadosasu favoren laZonadeLibreComercioAndina,creadaenelaño1989.

Encuantoalosotrosproductosnotradicionalesdeorigenmanufacturadocomolostex-tiles,joyería,manufacturasdemadera,losmercadosextraregionalesdeEstadosUnidosyEuropahansidolosmásimportantes,sinembargo,tambiénsehanorientadoaotrosmer-cadosregionalessuramericanos.Cabemencionarqueparalasexportacionestradiciona-les,principalmenteelgas,losmercadosvecinossonlosmásimportantes,dadoqueBrasilyArgentinaseconstituyenen losactualescompradoresdegas,mientras losmineralesseexportanensumayoríaaEuropa,EstadosUnidosy,recientemente,aJapón(zinc).Deotrolado,enlosúltimosañosseobservaqueestánemergiendoflujoscadavezmásinten-sosdecomerciohaciaAsia,principalmenteJapónyChina.Porsuparte,larecuperaciónrecientedelasexportacionestradicionales–gasyminerales–,nohasignificadotodavíaundecrecimientoentérminosabsolutosdelasexportacionesnotradicionalesyelretornoalamatrizdeespecializaciónexclusivamenteconcentradaenmateriasprimasminerales.

— 71 —

Losdatosdelosaños2006y2007,enlosquesealcanzaronnivelesrécorddeexpor-tacionesentornoa5.000millonesdedólares–casi10vecesmásqueenelaño1987–,paradójicamente, no apuntalan un futuro con exportaciones crecientes y diversifica-das,debidoaldeteriorodelascondicionesdeproducciónenelsectorexportadornotradicional–e inclusoeneltradicional–,yaunabajatasadeinversión.Asimismo, lascondicionesdeaccesoalosmercadosdedestinodelasexportaciones,comolaCAN,EstadosUnidosy laUniónEuropea, soncadavezmás frágiles, comoconsecuenciadequenosehannegociadocondicionesmásfavorablesyaqueprevalecenenfoquescontrariosalacontinuidadyexpansióndeesosacuerdosporpartedelasautoridadesencargadas.

DuranteelgobiernodeEvoMoralessepromulgaelPlanNacionaldeDesarrollo(PND)«Boliviadigna,productivaydemocráticaparavivirbien»(año2006),queempiezaiden-tificandoal«patróndedesarrolloprimarioexportador,quesecaracterizaporlaexplo-taciónyexportaciónderecursosnaturalessinvaloragregado»,comoelcausantedelatransferenciadeexcedentesalexteriorbeneficiandoaotrasnacionese impedimentopara la acumulación interna que sustenta el desarrollo nacional. Por ello propugnaque:

«Elcambiodelpatróndedesarrolloseiniciaconlaconformacióndeunamatrizpro-ductivanacional(…yqueelobjetivo)eslasupresióndelascausasqueoriginanladesigualdadylaexclusiónsocialenelpaís».Paralograrlopropone«[…]laamplia-cióndelaparatoproductivoenunamatriz, larecuperacióndelmercadointernoylaredefinicióndenuestrorelacionamientoconlosmercadosinternacionales»(p.6).

Respectoa laformacióndelamatrizproductivanacional,elPNDsegmentaencuatrosectoresalaparatoproductivodelaeconomíaboliviana:1.Sectoresestratégicosgeneradoresdeexcedentes (hidrocarburos,minería,electrici-

dadyrecursosambientales).2.Sectoresgeneradoresdeempleoe ingresos (industria,manufactura, turismo,desa-

rrolloagropecuario,etc.).3.Infraestructuraparalaproducción(transporteytelecomunicaciones).4.Serviciosproductivos(ciencia,tecnologíaeinnovaciónyfinanciamiento).

Enelcapítuloreferidoalasrelacioneseconómicasinternacionales,elPNDseñalaque:«Seregistróunabajoaprovechamientodelasventajascomercialesyunareducidadiversificación de mercados, mostrando una alta dependencia entre producto ymercado.»

Como,porejemplo,oleaginosasaColombia,prendasdevestiraEstadosUnidosygasaBrasil.Tambiéndetectaproblemasen«ladeficienciadelosservicioscomerciales,lainadecuada infraestructura física […]»entreotros.Además, la inversiónextranjerapri-vilegiólaexplotaciónderecursosnaturalesy«noseorientóaldesarrollodeunamatrizproductiva basada en la elaboración y exportación de bienes manufacturados». Parasuperaresasdebilidadespropone,«unanuevamodalidadderelacionamientoeconómi-cointernacional» (pp.200-201)conunperfilexportadormásdiversificado,recuperaciónde la importanciadelmercado interno,equilibrioentre inversiónextranjera,nacionalypúblicayeficienteasignacióndelacooperacióninternacional.

— 72 —

Sin embargo, algunos autores han identificado ciertos riesgos en este nuevo modeloproductivo:

«EnlaBoliviaposneoliberalactualsedetectanriesgosparalacontinuidaddeesatendenciadiversificadoradelasexportaciones,determinadaporunacombinacióndedesestímuloalemprendimientoprivado,excesodegastoquerepercuteeninfla-ciónyapreciacióndelamoneda.Laposibilidadquelebrindalacoyunturadeaugedebalanzadepagosalpaís,para reforzarydesarrollarunamejormodalidaddeinserciónenlaeconomíamundial,puededesaprovecharse»(Seoane,2008).

Eldesarrollode«estanuevapolíticaeconómica»precisadelreforzamientodelainser-ciónregionalenBolivia.EnestadirecciónseñalaconaciertoCalderón(2007;p.35),quelaeconomíabolivianaesdébil,muydesigualydiversa.Chiquitaperocompleja,convivenenelladesdeformascomunitariasyfamiliaresdeproducciónhastasofisticadasempre-sas,transnacionalesonacionales,integradasactivamentealosprocesosdeglobaliza-ción.ElfuturodelaseconomíasdelOriente,delaltiplano,delosvalles,elChacoylasserraníasdelsur,einclusodelnorteamazónico,esimpensablesinlaspotencialidadesdelasmacroregionesinternacionalesenlascualesestáninsertas,yaseaelMatoGros-so,elnortedeChileyelsurdePerú,laregiónfronterizadelnorteargentinoyelChacoparaguayoolazonadelAcrebrasileño.

De la inestabilidad política a la integración regional

Las Fuerzas Armadas bolivianas tienen una historia relativamente corta de insercióndemocrática,quenoesenabsolutodesdeñableporloscambiosquesehanproducidoen su interior. El resultado más importante es que hoy se cuenta con una instituciónformalmenteapegadaavaloresyprocedimientosdeordeninstitucional.Apesardelaherenciaautoritaria y losmomentoscríticosque lademocraciahadebidosortear,noexistenriesgosobjetivosderupturaotentaciónantidemocráticaquepermitaalosmili-taresabandonarlasreglasdeljuegopolítico.

Anivelregionalsehandadoimportantesavancesenestecaminodecambioymoderni-zacióndeestrategiasdeseguridad.Losprocesosdeseguridadpordesarmeeigualacióndelgastomilitar, laconstruccióndezonasdepazymedidasdeconfianzamutua,asícomolaconstruccióndeuna«culturadeDefensa»ylabúsquedadeinstitucionalización,hanhechocadavezmasposiblelaconformacióndeEstadoscapacesdecooperarentresienmateriadeseguridad,dejandodeladoantiguoslitigiosfronterizosycompetenciasestratégicas.

De lamismamanera, laprofundizacióndeprocesosde integración, taleselcasodelMercosurylaCAN,asícomoelmultilateralismoyladiplomaciadecumbres,expresadoenlasCumbresdelasAméricas, lasCumbresIberoamericanas,elGrupodeRíoy lasConferenciasdeMinistrosdeDefensa,tratanyhantratadolacuestióndeseguridadensusdistintasvertientes,ayudandoaintroducireltemacomoprioritarioenlaagendaparalacomprensióndelosactualesproblemasdelaregión.Lopositivodelosavancesdeintegraciónycooperaciónregional,seencuentraneneltratamientodeladiversificacióndeamenazasenlosdistintospaíses,ylaposibilidaddequemásalládesuuniformación,

— 73 —

queseríacaerenantiguasconcepciones,estálanecesidaddereadecuarlosconceptosy las acciones apuntando a un objetivo común que es el de mejorar las condicionesdemocráticasdeseguridad,atendiendoalascondicionesespecíficasdecadaEstado.

Desde el conflicto entre Ecuador y Perú en el año 1995, no se han desencadenadoconfrontacionesbélicasentreEstados,pesealaexistenciaypersistenciadetensionesydedisputasfronterizas.Laoleadademocratizadorainiciadaenladécadadelosañosochentaparececonfirmarelpresupuestodequelasdemocraciastiendenasermenosproclivesaimpulsarconflictosbélicosconsusvecinos(Domínguez,2003).Elúnicocon-flictoarmado«activo»enlaregióneseldeColombiayesdenaturalezainterna.

Lo que ha aparecido en la última década es, por un lado, la presencia de tres tiposdistintosdeliderazgosregionalesy,porotro,unanuevacapacidaddelosorganismosregionalesdeactuarrápidamenteen lasuperacióndeésta.Asuvez, lasaccionesdelosgobiernoslatinoamericanosenambosámbitosparecierondemostrar,peseatodaslascríticas, laeficaciademecanismosyforosintergubernamentalesy,especialmente,delascumbrespresidenciales.Estastesisquedanenentredichodebidoalapresenciadeactoresarmadosdecarácternoestatalde incidencianosólodoméstica,comoenelcasodelasFuerzasArmadasRevolucionariasColombianas,quetiendeatransnaciona-lizarlosconflictosinternostantoporefectosdederrame,comoporsuarticulaciónconflujostransnacionalesdedrogas,armasydesplazados.

Asuvez,enAméricadelSuresposibletrazaralmenosotrastreslíneasdefractura.Laprimera,denaturalezapolítico-institucional,separalaregiónandinadelConoSur.EnlosAndespredominalainestabilidadpolítica,losgradosdepolarizaciónsocialsonaltos,laconflictividad es ascendente y las crisis internas de distinto tipo parecen demandarla ingerenciadeactoresexternos.Enelextremosurdelcontinentelosnivelesdeten-siónsociopolíticasonmenores,laestabilidadsehapreservadoylademocraciaavanzagradualmente.

Una segunda distinción de tipo económico-comercial muestra un contraste entre laSuraméricadelPacíficoylaSuraméricadelAtlántico.LospaísesquemiranalPacífico–Colombia, Perú y Chile– giran cada vez más hacia Estados Unidos. Tres países delAtlántico –Venezuela, Brasil y Argentina– han pretendido mermar el ritmo de concre-cióndeunaeventualÁreadeLibreComerciodelasAméricas(ALCA)yproyectarunaestrategiaeconómicamásdiversificadayconfuerteparticipacióndelEstado.EcuadoryUruguay,acadaladodelosdosocéanos,parecenreorientarsuperfil:Quitodistancián-doserelativamente(¿ycoyunturalmente?)deWashington;Montevideoacercándoselen-tamenteaEstadosUnidos.Unaterceradivisiónenlaregióntienequeverconelámbitomilitar.EnestecasoloquehaexistidohastaahoraesunaseparaciónentreArgentina,Brasil,ChileyUruguayyelrestodeSuramérica.Estascuatronacioneshanvividoexpe-rienciastraumáticasenmateriadederechoshumanosyquierenpreservarunadivisiónprecisaentredefensaexternayseguridad interna.Otrospaísessuramericanossiguenpolíticasbastantediferentes:porejemplo,ColombiayVenezuela,porigual,alientanunrolpreponderantedelosmilitaresenlavidainstitucionaldelpaís.

Sibiendespuésdelfindelaguerrafría,inicialmentelatendenciaregionalseorientóareduciry limitar losprocesosarmamentistas,enparticularen relacióncon losnuevos

— 74 —

controlescivilesimpuestosalasFuerzasArmadas,enlaactualidadsepercibeunarecu-peracióndelímpetuarmamentista(Calle,2007).Asuvez,lasignificativamejoríaycre-cimientodelaseconomíaslatinoamericanasdespuésdeladécadadelosañosnoventahacontribuidoaunamayordisponibilidadderecursosparaincrementarsusrespectivascapacidadesbélicascon la adquisicióndearmamentodediverso tipo. Juntocon losdosliderazgospotencialestradicionalmenteidentificadosenAméricaLatinayelCaribe–eldeMéxicoyeldeBrasil–,actualmente,enfuncióndesudisponibilidadderecursosenergéticosyfinancierosydeconsideracionesideológicas,políticasygeopolíticas,sesumaelliderazgoemergentedeVenezuela.

La creciente autonomía regional y las nuevas opciones estratégicas 

LadisminucióndelinterésestratégicodeEstadosUnidosenAméricaLatinayelCaribeenfuncióndesusprioridadesenotrasregionesdelplaneta,apartirdel11deseptiembrede2001,hadadolugaraunincrementodelaautonomíadelospaísesdelaregión.Estaautonomía se evidencia tanto en sus políticas exteriores, como en la reconfiguracióndelmapapolíticoregionalconelascensoelectoralalpoderdegobiernosdeizquierda–comoenelcasodeBolivia–ycentro-izquierda;elcuestionamientoalllamado«consen-sodeWashington»yalasreformasneoliberalesdeladécadadelosañosnoventa(y,enparticular,asussecuelasnegativasenelplanosocial);elimpulsoapolíticasneode-sarrollistas,elcuestionamientoalALCAylamermadelainfluenciadeEstadosUnidosenlaOrganizacióndeEstadosAmericanos.Aúnasí,existentresasuntosquepreocupanespecialmenteaWashingtonenlaregiónyqueleobliganamantenerunapresenciaactiva:elnexoentredrogasilícitasycrimenorganizado;elpotencialdesplieguedelterrorismotrans-nacionaldealcanceglobalyladebilidad,colapsooausenciadelEstado.

Apesardeladiversidadlatinoamericana,sedanunaseriedefactores,tantopositivoscomonegativos,queposibilitaríanlarealizacióndetresopcionesestratégicasenlamayoríadelospaíseslatinoamericanos.RusellyTokatlian(2009)hacenreferenciaaéstascomo«multilate-ralismovinculante,contenciónacotadaycolaboraciónselectiva».Lastresseinscribenenlalógicadelasrelacionesasimétricasyapuntanfundamentalmenteaabrirnuevosespaciosdecooperaciónenelhemisferio,aaumentarlosmárgenesdeautonomíanacionaldeestospaí-ses,aresponderainteresesyaversionescomunesyarestringirelpoderdeEstadosUnidos.

EldesequilibriodepoderentreEstadosUnidosyelrestodelospaísesserálanotapre-dominantedelordenpolítico internacionaldurante lospróximosaños.Estacondiciónobjetivaseráacompañadaporunaestrategiadeprimacíaatenuadayporunacombina-cióndeunilateralismoymultilateralismoporpartedeEstadosUnidos.Enestecontexto,lospaísesdeAméricaLatinatienenunaventanadeoportunidadparadesplegaropcio-nesestratégicas,enbuenapartedistintasa lastradicionales.Laestrategiadel«multi-lateralismovinculante»consisteenlautilizacióndiligentedelasinstitucionesmundialespararestringirelpoderdeEstadosUnidoseinducirloalaadhesiónoalcumplimientodelasnormasyreglas internacionalesexistentes.Sedespliegaenámbitosmultilaterales,abarcaunconjuntoampliodetemasyrequiereforjarcoalicionesflexiblesydiversasenelplanoglobal.Porsuparte,laestrategiade«contenciónacotada» implicalacreaciónprogresiva de espacios e instrumentos regionales de acción propios que reduzcan,

— 75 —

excluyanoprevenganlainfluenciaoingerenciadeEstadosUnidosenunadeterminadaáreageográficadelaregión,altiempoquefavorezcanlacapacidadcolectivadeinterac-ciónconWashington.Porúltimo,laestrategiade«colaboraciónselectiva»involucralaconstruccióndelazoscooperativosconEstadosUnidosparaincidirenlaformaenqueejercesupodereinfluencia,reducirincertidumbres,evitarfallasmutuasdepercepciónyhacerfrente,deformaconjunta,aproblemascomunes.

Sibienlapresenciadeotrosactores,tantohemisféricoscomoextrahemisféricostiendeacomplicarelcuadroregional,lasrivalidadesemergentesentreBrasil,VenezuelayMéxi-copuedenmarcarunadinámicaespecífica,vinculadaasuscapacidadesenelcampoenergético,aldesarrollodepolíticasdeseguridadydefensaespecíficasyalliderazgoenlainfluenciayenlaarticulacióndeprocesosdeintegraciónregionalesysubregionales.Ladinámicadepromocióndeunespaciosuramericanodebemuchoalainiciativaylide-razgodeBrasil,aquiencorrespondedosterciosdelPIBtotaldelMercosur.Dadaestacircunstancia,suevolucióneconómica,suspolíticasinternasysuposiciónnegociadoradentrodelbloquecondicionanprácticamentelaevolucióndelprocesodeintegración,sumetodologíaysuagendadenegociaciones.Másrecientemente,yfrentealimpulsoqueasumióenladécadadelosañosnoventalacreacióndelALCA,BrasilcomenzóadefinirconmásclaridadsucompromisoconAméricadelSur,anteeltemordequeelMercosursediluyeraenelproyectocontinental.

Enestemarco,se impulsaunproyectodecreacióndeunespaciosuramericanobajosuliderazgo,que,amediadosdeladécadadelosañosnoventa,comienzaaesbozarseentornoa laconvergenciaentreMercosury laCANya lacreaciónde laComunidadSuramericanadeNaciones(CSN),inicialmenteconcebidacomoÁreadeLibreComerciodeSuramérica(ALCSA)yrecientementedevenidaenUnióndeNacionesSuramericana(UNASUR).

LapolíticaregionaldeBrasiltieneunimportantecomponentegeopolíticoyreflejaunavisiónalargoplazo,basadaenelMercosurylaCSN,siendoelprimeroel«núcleoduro»delaintegraciónyelsegundoelsegundocírculo:

«Ambosproyectoscoexistenysiguenunalógicaquesóloseentiendeenunapers-pectivahistórica.LaCSNenlazatresáreasgeográficasestratégicamenteimportan-tes:lacuencadelPlata,laAmazoniaylaregióndelosAndes[…]LalógicadetrásdeMercosuryCSNesutilizarlaintegración(encírculosconcéntricos)comoinstru-mentoparaestabilizarsuvecindadentérminoseconómicosypolíticosentornoaunliderazgo(benigno)deBrasil»(Gratius,2007;pp.16-17).

BrasilesunsocioclavedeBolivia,dadoquePetrobráseselprincipalcompradoreinversordegasbolivianoyunaimportantecomunidaddeciudadanosbrasileñosviveenlafronteraboliviana.Lanacionalizacióndelgasbolivianoenmayode2006generóunaseriedeten-sionesbilateralesque,sinembargo,elgobiernodeLulatendióadiluiratravésdeldiálogoen funciónde «preservaruna relaciónestratégicaparaelpaís» (SoaresdeLima,2006;p.2),alpuntodeseguirapoyando laaspiracióndeBoliviade ingresarenelMercosur.

DesdelallegadaalpoderdeHugoChávezenelaño1999,paraBrasilyVenezuelaseha convertido tanto en un socio estratégico como en un rival. De Venezuela emanandospotencialesamenazas:laradicalizaciónpolíticayunliderazgoregionaldeChávez.

— 76 —

Enestesentido,elapoyodeBrasilalingresodeVenezuelaaelMercosurylarelaciónbilateralapuntanacontenerambosriesgos,entantoMercosuresconcebidocomouninstrumentodecontroldemocráticoquelepermiteejercitaruna«pacienciaestratégica»enlarelaciónconsuvecino.

Venezuelapresenta:«TresventajascomparativasfrenteaBrasil:unproyectopolítico,unlídercarismá-ticoyrecursosfinancieros»(Gratius,2007;p.25).

Lapromocióndeunmundomultipolarenelámbitoglobalapuntaacontrarrestareluni-lateralismoestadounidense,perotambiénaaprovechar laposibilidaddedesarrollodealianzaspolíticasyrelacionesmásprofundasnonecesariamenteconpotenciasmediasemergentes,decaracterísticassimilaresalasdeVenezuela,sinomásbienconaliadosquepermitancontrapesary,eventualmente,confrontaranivelglobal,lahegemoníaesta-dounidense.Paraello,porunlado,ChávezhadesarrolladoyprofundizadolasrelacionesconlospaísesmiembrosdelaOrganizacióndePaísesExportadoresdePetróleo(OPEP),pero también ha estrechado vínculos estratégicos con aquellos países que sostienenunenfrentamientoconEstadosUnidos,comoenelcasodeIrán,oquemantienenunafuertecapacidaddeautonomía,inclusoestandofueradelaOPEP,comoeselcasodeRusiayChina.

La«oposiciónlimitada»propugnaunapolíticamixtahaciaEstadosUnidosenlaquesecombinandesacuerdoycolaboración,concertaciónyobstrucción,deferenciayresisten-cia.Laintegraciónregionalesconsideradaesencialparaelincrementodelpodernego-ciadorconjuntodeláreafrenteaEstadosUnidos.LosvínculospolíticosconlospaísesmáscercanossonimportantesparafortalecereldiálogodiplomáticoconWashington.Sepropugnadesdeestaópticaunmodelodedesarrollomásheterodoxo,neodesarro-llistaymássensiblealacuestiónsocial.SeasignaunpapelclavealEstado,tantoparalastransaccioneseconómicascomoparaloscompromisospolíticos.Asimismo,procuracambiosmásprofundosenlaestructuraeconómicayfinancierainternacional,altiempoquedesestimulalanegociacióninmediatadeunáreadelibrecomerciohemisférica.Enesencia, propicia la reforma del orden global al que considera inequitativo, percibe aEstadosUnidoscomoun«poderdual»(unacombinacióndeamenazayoportunidad)yasignaunagranimportanciaestratégicaalosvínculosconlaregión.Elcasoemblemá-ticodeestemodeloesBrasil.LoscasosmásaproximadossonArgentina(gobiernosdeNéstorKirchneryCristinaFernándezdeKirchner),Venezuela(durantelaprimerapartedelaadministraciónChávez,entrelosaños1998-2002),Bolivia(gobiernodeEvoMora-les)yEcuador(gobiernodeRafaelCorrea).

Puededecirseque lapolíticaexteriordesarrolladaporBoliviamuestratambiénunfuer-teseguidismodelamultipolaridadbolivariana,conunaltocostepolíticoanivel interno.Enestecontexto,anivelglobal,losabundantesrecursosprovenientesdelaexplotaciónpetroleraseorientanareforzarvínculoscomercialesyalianzaspolíticasconaquellospaísesquerivalizanconEstadosUnidosenelámbitomundialoquecuestionanalgunasdesuspolíticasensusrespectivasáreasgeográficasyregionalesdeinfluencia.Lacomplejidaddeesteproyectodeintegraciónregionalsepuedeapreciarensumismadenominación,yaquedesdesuconformaciónenelaño2004,sunombrehacambiadovariasveces;así,deAlternativaBolivarianadelasAméricas(ALBA)comofuesunombreinicial,paraenfrentar

— 77 —

alproyectodelALCA,pronto,enelmarcodelaVCumbredeJefesdeEstadodelALBA,celebradael29demayodel2007,cambiósunombreporeldeAlternativaBolivarianaparalosPueblosdeNuestraAmérica–TratadodeComerciodelosPueblosoALBA-TCP–y,enelpresenteaño(2009)sesustituyóeltérminoAlternativaporAlianza.

LaALBA,comofuesunombreoriginal,alserconformadaenLaHabana,el14dediciem-bredel2004,porlosGobiernosdeVenezuelayCubasurge,engranmedida,comounareacciónfrentealasconsecuenciassocialesdelmodeloeconómicoliberalquehapredo-minadoenlaregiónyalatendenciamarcadamentecomercialistaquehaexperimentadolaintegraciónregional,particularmenteenladécadadelosañosnoventa.ConvienedestacarquesibienestratégicamenteelALBAsepresentacomounareacción,esdecir,comounaalternativafrentealainiciativadeaperturacomercialdelhemisferio,queenelmarcodelaCumbredelasAméricaspromueveelGobiernodeEstadosUnidos,conladenominacióndeALCA,enelfondoelproyectoseconstruyecomounprocesodeintegraciónregionalque jerarquiza los temaspolíticosysociales.Enesencia,elproyectodeALBA,consucaracterísticas específicas basadas en el intercambio de servicios y la solidaridad (Alt-mann,2008;Serbin,2007)chocaconelproyectopolítico,decortemáscomercial,deunMercosurcomonúcleodurodeUNASUR,aunquealgunospaísesqueparticipanenestaúltimainiciativacompartensuadhesiónosuvinculanconambosesquemas.

Paralelamente, algunos países andinos siguen buscando concretar sus Acuerdos deLibreComercioconEstadosUnidos.LaalianzadeColombiaconWashingtonenelmarcodelPlanColombiaydelPlanPatriotaevidentementeconfiguraunacuñaenel intentodeaglutinaratodoslospaísesandinosentornoalproyectobolivariano,perotampocoPerú,ChileyPanamásemuestranproclivesaentrarenlaalianzadeALBAyprefierenmantenersusapuestasenUNASUR,enelmarcodelaconfluenciadelaCANconMer-cosur,oenadhesionesaesteúltimo.

ConlasvictoriaselectoralesdeEvoMoralesenBoliviaydeRafaelCorreaenEcuador,la conjunción de estos dos procesos –el intergubernamental (o interpresidencial) y elsocial–apuntóapriorizareláreaandinacomounaregiónparticularmentepropiciaparaelavancedelproyectobolivariano.Dehecho,BoliviaseadhiereALBAel29deabrilde2006yEcuadorformalizósuincorporaciónenjuniodel2009.Sinembargo,Colombia,peseaserunimportantesociocomercialdeVenezuela,seconstituyóenunobstáculoenestaestrategia,Enestesentido,lasnuevashipótesisdeconflictodesarrolladasporlasFuerzasArmadasvenezolanascontemplanunaconfrontaciónasimétricaconEstadosUnidos,encuyomarcoelGobiernodeColombiaactuaríacomopuntadelanzadeunaeventualinvasiónaVenezuela.EnestecuadroseenmarcanlaasistenciaycooperaciónmilitarconlospaísesaliadosdeALBA(yenespecialconCuba,BoliviayEcuador)yelreiterado llamamientodeChávezaconstituiruna fuerzamilitarconjuntasuramericanaparaenfrentarunaeventualintervenciónexterna,contrarrestadaporBrasilconlareite-racióndelapropuestadelanecesidaddeestablecer,enlugardeestafuerzaconjunta,mecanismosdecoordinaciónregionalentrelosMinisteriosdeDefensasuramericanos.

Estohacequealgunosautoreshayandefinidolapolíticaexteriorandinacomoreactiva(Bonilla, 2000). La instancia de integración, que es la CAN, si bien tiene una retóricacomúnenpolíticaexterior,nohasidocapazdeprocesarunsolomecanismoeficienteparaagregarenuna instanciacompartida los interesesde lospaísesandinosfrentea

— 78 —

EstadosUnidos.Tampocohadesarrolladoinstrumentosinstitucionalesquepermitanlageneracióndeunespaciodeseguridadcooperativa.Lasrelacionesentrelospaísesenmateriadeseguridadydefensa,hansidotambiénbilaterales.

Losprocesosdeintegraciónenlaregiónhanresultadofrágiles.LaAsociaciónLatinoa-mericanadeIntegración(ALADI),laCANyelMercosur,estánconcentradosfundamen-talmenteenlostemaseconómico-comerciales,quenologranavanzarenlaconsolida-cióndesusproyectosfundacionales.

LosesquemasandinoydelMercosurnohanlogradoconsolidarlazonadelibrecomer-cio,nilauniónaduaneranielmercadocomún.Alrespecto,caberesaltar,entreotras,lassiguientesdificultades:continuos incumplimientos,particularmenteenelProgramadeLiberación(conmayorénfasisenelsectoragrícola);estancamientoenlasnegociacionesparaelperfeccionamientode laUniónAduanera; individualismoen lasnegociacionescomerciales internacionales; parálisis en las negociaciones para la conformación delMercosur;faltadevoluntadpolíticaenlaconsolidacióndelprocesoy,enelcasoandi-no,incumplimientodealgunassentenciasdelTribunaldeJusticia.Adicionalmente,losproyectosexistentesenmateriadeintegraciónhanpresentadounsignificativodéficitdeparticipaciónsocialyunadébilinstitucionalidad.

Los hidrocarburos como motor y conflicto del desarrollo

Losrecursosnaturalesnorenovablessehanconvertidoenunode losmáspreciadostesorosdeestaprimeradécadadesiglo.Eldespegueeconómicodepotenciasemer-gentesy lanuevacapacidaddeconsumodesuspoblacioneshanprovocadoque loshidrocarburos (gas y petróleo) sean un elemento clave en la geopolítica mundial. Enespecial,elcrecimientodelademandadeChinaydelaIndiapresentasobreeltapetedejuegounaespeciedeórdagoalagrande,queplantea,entreotrosaspectos,undebatehastalafechainconclusosobrehaciadóndevaelmundo.

Enestecontexto, lospaísesfuentesdeenergíasetornanprotagonistasde lapartida.Aunqueconcrecienteimportanciadelosbiocombustiblesydeotrasfuentesdeenergíaalternativas(eólica,hidráulicaosolar),yconeldilemaabiertosobrelascentralesnuclea-res,loshidrocarburosocupanaúnunpapelhegemónico.

Losriesgosquelosprimerosplanteansobrelasoberaníaalimentariaylaespeculacióndepreciosdelmercadoalimenticio,lafaltadesuficienciaquetodavíageneranlassegun-dasylasincertidumbressobrelaseguridaddelasterceras,hacendelgasyelpetróleolos medios prioritarios. Si bien, una cuestión cada vez más acuciante (la del cambioclimáticoylasconsecuenciasdelaspolíticasextractivassobreelmedioambienteylascomunidadesasentadasenlasáreasdeexplotación)hallevadoaquetantolosprinci-palesmandatariosdelmundo(Conpehague,diciembrede2009),porunlado,comolospueblos(Cochabamba,abrilde2010),porelotro,tengancomoelementofundamentaldesusagendaseldebatesobrelosmodelosdedesarrolloyelpatróndeconsumodeenergía.Aunqueconunosresultadosmásomenosafortunados.

Entalpanorama,AméricaLatinapasaporserunactorfundamental,puestoquesetratadeunaregiónricaenmateriasprimas,especialmenteenhidrocarburos.Porunlado,su

— 79 —

capacidaddeconvertirseenunsubcontinenteexportador,comoverdaderoprovisordeenergía,yporelotro,susanhelosdelograrundesarrolloeconómico,políticoysocialautónomoenbaseaestasfuentes,hacendelazonaunenclaveprotagónico.

Sobreestesegundoaspecto,sinembargo,tampocosehacristalizadoungranproyectoenergéticoanivelregional.Delosnuevosmecanismosdeintegraciónlatinoamericana–UNASURyALBA–,puededestacarselosejerciciosdecooperaciónSur-Surimplemen-tados en el marco de Petrocaribe y la lectura política que puede igualmente hacersedelinterésdeVenezuelaporsermiembrodelMercosur.Demomento,lossobrexcesossoberanistasdelospaíses,losrecelosfronterizosentrevecinos(especialmenteconBra-sil)ylafaltadeunapolíticaenergéticaclara(ylaausenciadevoluntaddetenerla)pareceejercerdefrenoatalesplanes.

El papel boliviano en el tablero de la región

Dentrodeesteescenario regional,Bolivia tieneunpapelprotagonistaenelsectordeloshidrocarburosporderechopropio.Sobretodo,enloreferidoalgas.Secalculaqueelpaíscuentaconel12,44%delasreservasprobadas–cifraqueascenderíahastael22,41%siselesumalacantidaddereservasprobables–deAméricaLatina.Sisetieneencuentaeltotaldeestasreservas,Boliviaocuparíaelsegundolugaranivelregional,sólopordetrásdeVenezuela(MirandaPacheco,2009;p.195).Sibien,habríaquetenerencuentaunaventajadelgasbolivianosobreelvenezolano,yesqueesteúltimodispo-nedegasasociadoalpetróleo:paraproducirgasdebeproducirpetróleo.CircunstanciaquenosedaenelcasodeBolivia.

Entérminosdeconsumoregionaldegas,aunqueBrasileselpaísconmayorpotencialdecrecimiento(enlaactualidadconsumeel20%deltotalsuramericano),Argentinaeselprincipalconsumidor,conel40%detodaSuraméricayel60%delConoSur.Muylejosdeestosíndices,Boliviatieneunporcentajedel1,9%enelpanoramaregional(CostayPadula,2008).Estadisparidaddecifrasessintomáticadeldesequilibriointernobolivia-

Cuadro 1.– Reservas de petróleo y gas natural por año, al primero de enero de cada año.

DescripciónAños

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Petróleo/condensado (Mb):

–Probada–Probable–Probadas+probables

Gas Natural (TCF):

–Probada–Probable–Probadas+probables

11685

201

426

14275

217

427

15289

241

539

397296692

181432

441452892

242347

477452929

272552

486471957

292655

462446909

282552

465391857

272249

Mb:millonesdebarriles/TCF:trillonesdepiescúbicos.

Fuente:YacimientosPetrolíferosFiscalesdeBolivia(YPFB).

— 80 —

no,congrandesreservasdegas(ydepetróleo),cuadro1,perodestinadasfundamen-talmentealaexportación,cuadro2,dondeloshidrocarburosmantienenunimportantepesoconrespectoalconjuntodelasexportacionesdelpaís,cuadro3.

Enestesentido,másdel70%delgasproducidoenBoliviaesexportado,principalmen-teasusdossociosprincipalesBrasilyArgentina (conpreeminenciadelprimero,conimportantesintereses,además,enterritorioboliviano,atravésdelaempresabrasileñaPetrobrás).Tansóloel12%de loqueseproduceesdireccionadohaciaelconsumointerno(YPFB,2006).

La aprobación de una nueva Ley de Hidrocarburos en el año 2005, acompañada devariosdecretos,enespecialeldel1demayode2006 (véase infra),y loscambiosdepolíticasgubernamentalestraslallegadadeEvoMoralesalaPresidenciadelaentoncesRepúblicadeBolivia(11)endiciembrede2005,hanmarcadounaseriedemodificacio-nesenlasalianzasestratégicasregionales.

UnodelosacuerdosmásimportantesfueelalcanzadoconArgentina.LanegociaciónpermitióaBoliviaasegurarseunsocioestableparalaexportacióndegas,graciasalaaperturadeunnuevomercadode27,7millonesdemetroscúbicosaldíadurante20años.Unaoperaciónquecontóconunainversióninicialdealrededorde3.000millonesdedólares.

(11) HoyEstadoplurinacional.

Cuadro 2.– Utilización del gas producido, año 2006.

Utilización Porcentaje del total

Quemadoy/oventadoRecicladoGasconsumidoenlaextraccióndepropano-butanoyotrosExportacionesaArgentinaExportacionesaBrasilMercadointerno

1,301,363,309,0

61,012,0

Fuente:YPFB.

Cuadro 3.– Estructura de las exportaciones.

Productos(porcentaje)

Años

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

MineralesHidrocarburosNotradicionales

TOTAL

21,9029,1036,90

100,00

20,2037,1034,90

100,00

18,6048,9024,30

100,00

25,0048,1018,10

100,00

28,5046,6019,10

100,00

27,8050,1016,60

100,00

34,3038,0021,80

100,00

Enporcentajeeltotaldelasexportaciones.

Fuente:BancoCentraldeBolivia.

— 81 —

Aunque,porotrolado,loscitadoscambiosnormativosdadosalinteriordelpaíssupu-sieron un riesgo para las relaciones boliviano-brasileñas, debido a los intereses dePetrobrásenBolivia.LarenegociacióndelostérminosdeloscontratosfueconsideradaunataquecontraBrasil,queinclusoamenazóconbuscarunnuevopaísimportadordegas.Finalmente,lareacciónbolivianapermitióquesemantuviesenbuenapartedelosacuerdosvigentesalafecha.

PeronoeraúnicamenteeltemoralapérdidadeinfluenciadePetrobrás, loquepreo-cupabaaBrasil.Tambiénhabíaunanotabledesconfianzaporlaascendenteinfluenciavenezolana sobre la planificación del gas boliviano. De hecho, el gobierno de HugoChávezprometióayudasaBoliviay laposibilidaddecontribuireneldesarrolloener-géticodelpaís,atravésdelasesoramientodelaempresaestatalvenezolanaPetróleosVenezolanosSociedadAnónima,compañíaqueinclusoproporcionóenaquelmomentounainversiónquesuperólos1.500millonesdedólares(DelGranadoCosío,2008).Juntoaello,laintroduccióndePetroandinay,sobretodo,laproyecciónvenezolanadecons-truirelGranGasoductodelSurcomenzabanaamenazarelliderazgoregionalbrasileño.

Sin embargo, las circunstancias pronto cambiaron y como expresó el presidente deBrasil,LuladaSilvademanerabastanteelocuenteparecieraque«Diosesbrasileño».Poraquellasfechas,duranteelaño2006,sedescubrióunadelasmayoresreservasdecrudodelpaís.UbicadasenelyacimientomarítimodelTupí (en lacuencadeSantos,enelocéanoAtlántico),aunos290kilómetrosdellitoralyaunaprofundidadde7.000metros,secalculaqueexistenenlazonaunasreservasdecasi8.000millonesdebarri-les. Este descubrimiento, junto con el de otros yacimientos (denominados Carioca yJúpiter),hacedeBrasilyanounpaísautosuficienteentemasenergéticossinounodelosprincipalesexportadoresdehidrocarburosanivelmundial(sinolvidarsupapeldelíderexportadordebiocombustibles).Habidacuentadelacapacidaddetrabajooff-shore quecaracterizaaPetrobrás(12).

Este cambio de situación ha provocado un reposicionamiento de Brasil en materiaenergética regional. Hasta tal punto que, por un lado, y de manera unilateral, el paíscariocadecidióreducirsusimportacionesdegasboliviano.LarapidezdelarespuestadelGobiernodeBolivia(queinclusollegóamandaratresministrosalacapitalbrasile-ña)logrófrenarpartedelrecorte(13).Y,porelotro,yloqueesmássignificativoenelescenariogeopolíticodelazona,elgobiernodeLulaoptóporsalirsedelmacroproyectodelGranGasoductodelSur,promocionado,principalmente,porVenezuelayqueteníaaBoliviacomounodelosprincipalesapoyos.

ElGasoductodelSurseplanteaba,principalmente,comounaoportunidadparalograrelautoabastecimientoregional,queademásotorgabaaVenezuelaunimportantepapelestratégico en el conjunto suramericano. El proyecto preveía cruzar verticalmente laregióndepuntaapunta,desdeCaracashastaBuenosAires,condistintasramificaciones,loquehacíacalcularquetendríaunaextensióndemásde9.000kilómetros.Ademásdelosrecelosbrasileños,críticaseconómicas(segúnmuchosexpertos,sufinanciaciónera

(12) En: http://www.infolatam.com/entrada/brasil comienza_la_explotacion_de_tupi_l-13717.html(13) En: http://www.elpais.com/articulo/internacional/Brasil/cierra/paso/gas/Chavez/elpepuintlat /20090220

elpepuint_1/Tes

— 82 —

absolutamente inviable, al suponeruncostedescomunal, circunstanciaqueconvertíaaotrasalternativasenopcionesmásrentables,comoeralaposibilidaddelicuarelgasytrasportarlopormar)yecologistas(gruposambientalistasypoblacionesindígenasselevantaroncontraunproyectoqueconsiderabanunacatástrofeparaelmedioambiente)poníanencuestióndichodiseño(CostayPadula,2008).

Otradelasparticularidadesdelaposiciónbolivianaenelescenarioenergéticosurame-ricanoessuhistóricadisputaconChileporunasalidaalmar.TraslaguerradelPacífico(1895),enlaqueBoliviaperdiósusalidaendetrimentodeChile,existeunareclamaciónporrecuperartalvía.AunqueenalgunosmomentosdelahistoriadelsigloXXhanexis-tidonegociacionessobreeltema,nuncahaprosperadoacuerdoalguno.Incluso,desdeelaño1978,noexistenrelacionesdiplomáticasentreambospaíses.

EstedesencuentrohallevadoaBoliviaacondicionarlaventadegasaChilearecuperarunasalidaalmar.Unacircunstanciaqueprovocaunasituacióncontrariaalaracionali-dadeconómica,puestoque,porunaparte,Bolivianecesitasociosdondeexportargasy,por laotra,Chile esunode lospaísesde la regiónquemayornecesidad tienedeimportarenergía.SituaciónquellevaaqueChiletengaquebuscaralternativascomolaimportaciónderecursosvíamarítima.

Tanfuerteesestesentimientoentrelapoblaciónbolivianaque,incluso,cualquiernego-ciaciónconChilealmargendeestareivindicaciónpuedesuponereldesencadenantedeunacaídapresidencial.Como,dehecho,ocurrióenoctubrede2003,duranteladeno-minada«guerradelgas»,enlaqueunacuerdosubrepticiodelpresidentebolivianodelmomento,GonzaloSánchezdeLozada,conChileparaexportargas«barato»aEstadosUnidos,supusoeldetonantedeunarevuelta(sobretodoenlalocalidaddeElAlto)que,trasunabrutalrepresión(queterminóconcercade80muertosymilesdeheridos),finali-zóconlarenunciadelpresidente,quienabandonóelpaísenhelicóptero(yquientodavíahoyseencuentrafueradelpaís,paraevitarser juzgado,puestoquesobreélpesaunjuicioporlamasacre).Elproyectopreveíalaconstruccióndeunaplantadelicuefacciónyungasoductoenterritoriochileno.

Es,precisamente,estehechoelquemarcaráungiroenlapolíticadehidrocarburosdelpaís.LacaídadeSánchezdeLozadaabriráunprocesoquellevaráaltercerintentodenacionalizacióndehidrocarburosenlahistoriadeBolivia.

La lucha histórica por el control del gas

Si sehaceunbreveanálisisde lagestiónde loshidrocarburosenel país, pronto sepodráapreciarelcarácterpendular(Birbuet,2009)quehacaracterizadoaésta.Así,elprimer intentodenacionalizaciónsedaráenelaño1937 (primerpaís latinoamericanoquelohará),10añosdespuésdeldescubrimientodegasenterritorioboliviano.Hastaentonces,lacompañíabritánicaStandardOilhabíatenidoelcontroldelosrecursos.LaposicióndelaempresadurantelaguerradelChaco(año1935)provocarálacreacióndelaestatalYPFByelposteriorprocesonacionalizador.

Apesardelaparadoja,serálaRevoluciónnacionalistadelMNRde1952laquetermina-rá,tresañosdespués,abriendolaspuertasalaprivatizacióndeloshidrocarburos.Una

— 83 —

situaciónqueduraráhastaelaño1969,cuandoseprocederáalsegundoprocesodenacionalización,enestecasoconlacompañíaGulfOilcomoprincipalprotagonista.

Lasituaciónseverá,denuevo,alteradaacomienzosdeladécadadelosañosnoventa,cuandoelpresidenteGonzaloSánchezdeLozada (tambiéndelMNR)decidecambiarde política de hidrocarburos y propone lo que se denominó como capitalización. Unmodeloque,enlogeneral,proponíalatransformacióndeempresasestatalesensocie-dadcompartidasentrelossectorespúblicoyprivado,conelargumentodequeasísegeneraríamásinversioneseingresosparaelEstado.Deestaforma,yparaelsectordeloshidrocarburosenconcreto,conlanuevaLeydelsector(aprobadaen1996),YPFBsedividióentresnuevascompañías(Transredes,ChacoyAndina).

Apesardelplanteamiento inicial (quepreveíaqueelEstadomantuvierael51%de lasnuevassociedadesylaobligatoriedaddequelascompañíasprivadasinvirtierandurantesieteañosunacantidadsimilaralvalordesusacciones),prontosedaríaunprocesoquellevaríaalEstadobolivianoaentregarsusderechosdeexplotación,areducirlosimpues-tosyregalíasquelasempresasdebíanpagar,aperderelcontrolmayoritariodelasnuevassociedadesdecomposiciónmixtayadesaparecercomoagentereguladordedichomer-cado.Escenarioqueprovocóquelascompañíasprivadascomenzaranaexportarelgascomomateriaprimabarataparaque,después,fueraprocesadoensusfilialesdeArgen-tinayBrasil,sinreinvertirbeneficiosenterritorioboliviano(GordonyLuoma,2008;p.98).

Estasituaciónestallaráenoctubrede2003,conelcitadoplandelpresidenteSánchezdeLozada,quepreveíaqueelconsorcioPacificLNG(formadoporlaespañolaRepsol,lasbritánicasBristihGasyBritishPetroleum,lafrancesaTotalylaestadounidensePris-ma)exportaragaslicuadobolivianoaEstadosUnidos(porCalifornia)atravésdeChileamitaddepreciodeloque,enesemomento,porejemplopagabaBrasil.

TraslasalidadeSánchezdeLozadadelpaís,seiniciaunnuevoprocesoderenaciona-lizaciónquellegahastahoy.Unanuevapolíticaquetienedosprincipalesnormasquelasustentan:laLey3.058,de17demayode2005(LeydeHidrocarburos)yelDecretoSupremo28.701,de1demayode2006.LaprimeraaprobadaduranteelmandatodelpresidenteCarlosMesa;lasegunda,bajoeldeEvoMorales.Aello,habríaquesumarlodispuestoenlaNCPE,aprobadaenelaño2009,yqueplanteaunnuevomarconorma-tivoaúnpordesarrollar.

Sibien,parallegaralaaprobacióndelaactualLeydeHidrocarburos,tuvoquedarsetodounprocesopolíticoquefueacompañadodebuenasdosisdetensión,puestoquefueprecedidodeunreferéndumenelaño2004que,entreotrascosas,preguntabasobrelarecuperaciónporpartedelEstadodeloshidrocarburos,sobreladerogacióndelaLeyde1996ysobrelaaceptacióndeexportargas.Conabrumadoresresultadosafirmativosentodosloscasos(92%,87%y62%),latramitaciónparlamentariadelanuevaLeyyeljuegopolíticodelmomentoterminópordesgastaralpresidentedeentonces,CarlosMesa,hastaquepresentósurenunciaalcargo.Mesesdespués,afinalesdediciembrede2005,EvoMoralesllegabaalcargoconunaabultadaaceptaciónpopular,quesuperóelcincuentaporcientodelosvotos.

Traslanuevapolíticadehidrocarburosseescondenalgunosfalsosmitos.Elprimeroesquenosetratadeunprogramainiciadoporelactualpresidente,EvoMorales,sinoque,

— 84 —

másbien,lallegadaalpoderdeéstesupusounaprofundización(conelDecretoSupre-model1demayo)delasgrandesdirectricesformuladasenlaLeydeHidrocarburosdeCarlosMesa.Elsegundoestaríamásrelacionadoconelpropiocarácterde lapolíticaque,adiferenciadelasotrasdosefectuadasenlahistoriaboliviana,noesenpuridadunanacionalizaciónsinoque,paradójicamente,seencuentramáscercaalprocesodecapitalizaciónproyectadoenuninicioporelexpresidenteGonzaloSánchezdeLozada,apartirdeunafórmulamixtapúblico-privada,dondeelEstadoeselaccionistamayoritario.

Dehecho,esteprocedimientodereestatización,implementadoduranteelmandatodeMorales,seaplicaatravésdelacompradeaccionesalascompañíasprivadasporpartedelEstado.Procesoquehalevantadoalgunascríticasydudassobresisehapagado,enalgunoscasos,unprecioexcesivoporquereragilizarlasoperaciones(CEDLA,2009).

Delos77contratosderiesgocompartidoexistentes,previosalaLeydeHidrocarburosde 2005, se pasó a 44 contratos de operación suscritos por las mismas compañías.Dichareducciónenelnúmerodecontratossedebeaque,enalgunoscasos,setratabandefilialesdeunamismaempresa.Estosnuevosacuerdossupusieronunareformulaciónenlostérminosenlosqueestabaplanteadalagestióndeloshidrocarburos,sibien,nosuponeuncambioabsolutoenalgunosaspectos,puestoquelascompañíasmantienenunrolsimilaraldecontratista,aunquesísedancambiossustancialesenotros,puestoqueahoratodalaproducciónestáadisposicióndeYPFB(MirandaPacheco,2009;p.204).

Deestaforma,lapolíticadehidrocarburosplanteacuatroprincipalesobjetivos:1.Reafirmarlapropiedadestatalsobrelosrecursos,atravésdeunreconstituidoYPFB.2.Aumentarlosingresosmediantelarenegociacióndecontratos.3.Búsquedadenuevosmercadosynegociaciónalalzadelospreciosenlospaísesya

instalados.4.Impulsarunapolíticadeindustrialización,conelfindeproducirbienesconvaloragre-

gado(GordonyLuoma,2008).

Los hidrocarburos como fuente de ingresos

Uno de los puntos clave de la reforma de los hidrocarburos ha sido la modificacióndel tratamiento tributario.Lademandapopulardequeseaelpropiopueblobolivianoelprincipalbeneficiariodelosrecursosnaturalesesconsiderada,desdela«guerradelgas»,comounmandatoineludible.Deahíqueunadelasprincipalesmodificacionesdelapolíticaenergéticasea laobtenciónporpartedelEstadode recursosapartirde laexplotaciónylaexportacióndegasypetróleo.

Deesaforma,lanuevalegislaciónprevé,apartedel18%deregalíassobreelvalordelaproduccióndegas,unnuevotributo,elImpuestoDirectoaHidrocarburos(IDH),quegrava–deformadirectaynoprogresiva–laproduccióndeloshidrocarburosentodoelterritoriobolivianoconunaalícuotadel32%sobreeltotaldeloproducidoenelpuntodefiscalización.Característicaquehaconvertidoaestetributoenunadelasprincipalesfuentesdeingresodelaestructurafiscaldelpaís,cuadro4.

LosrecursosobtenidosconesteimpuestosondistribuidosporYPFB(empresapúblicaqueseencargadesugestión)entrelosdistintosnivelesdeGobiernodelpaís,cuadro5.

— 85 —

UnpolémicotemaquehaestadodetrásdelconflictoabiertoentreelGobiernoCentraly los denominamos departamentos de la Media Luna (productores de hidrocarburos)durantelosúltimosaños.Estegradodedescentralizaciónenladistribucióndelosingre-sosademásdetenerunplanteamientoquefavorezcalaequidadterritorialyeldesarrolloequilibradodelpaís,hapermitido,entreotrascosas,queBoliviaescapedelallamada«enfermedadholandesa»(14).

(14) Fenómenoeconómicoporelcualunpaís,generalmentericoenmateriasprimas,exportaunrecursonatural,cuyopreciointernacionalestáenalza.Conlasdivisasobtenidas,secorreelriesgodequeeltipodecambioseaprecieyalcancetalnivelquepongaenpeligrolacompetitividaddelrestodelosbienesyserviciosdelpaís.

Cuadro 4.– Distribución del IDH.

Conceptos Distribución (porcentaje)

Departamentosproductoresdehidrocarburos

Departamentosnoproductoresdehidrocarburos

TesoroGeneraldelaNación

12,50

31,25

65,25

Municipios:66,99

Prefecturas:24,39

Universidades:8,62

Municipios:66,99

Prefecturas:24,39

Universidades:8,62

Fondocompensatorio:5

Fondoindígena:5

Fondomasificacióngas:5

FuerzasArmadasyPolicíaNacional:porcentajedependientedelosPresupuestosGenerales

SaldoporcentajeparaelTesoroGeneraldelaNación

Fuente:Elaboraciónpropia.

Cuadro 5.– Peso del IDH en el conjunto de la estructura fi scal.

ConceptosAños

2006 2007 2008 2009

Totalrecaudadoporimpuestos*

IDH (PORCENTAJE)**

18.911.374

29,06

21.225.352

28,05

26.318.952

25,24

28.821.193

22,43

*Enmilesdebolivianos/**Enporcentajesobreeltotal.

Fuente:ElaboraciónpropiaapartirdedatosdelBancoCentraldeBolivia.

— 86 —

Además,según la legislación, laparticipaciónestatalnopuedeser inferioral82%delvalordelaproduccióndeloshidrocarburos.Juntoaestosimpuestos,quegravanenlaetapadeproducción,estánlostributosaplicadosenlasfasesdedistribución,refinaciónyetapademercadeo.Deentreellos, elmás relevanteesel impuestoespecial sobrehidrocarburosysusproductosderivadossobrelaventadehidrocarburosenelmercadointerno(yaseanonoimportados).

Sibien, todaesta legislaciónespreviaa laNCPE,marcoenelque,sinduda,deberáleersecualquiertransformaciónefectuadaenelámbitodeloshidrocarburos.Así,enelartículo359seafirma:

«Loshidrocarburos,cualquieraseaelestadoenqueseencuentrenolaformaenlaquesepresenten,sondepropiedadinalienableeimprescriptibledelpueblobolivia-no.ElEstado,ennombreyrepresentacióndelpuebloboliviano,ejercelapropiedadde toda laproduccióndehidrocarburosdelpaísyeselúnico facultadoparasucomercialización.LatotalidaddelosingresospercibidosporlacomercializacióndeloshidrocarburosserápropiedaddelEstado.»

A la luz de estos preceptos (que las normas previas en materia de hidrocarburos nocontradicen),escomohadeentenderselaEstrategiaBolivianadeHidrocarburosdentrodelPlandeDesarrolloEnergético.Programaqueplanteaunalíneaestratégicadondesegarantice:

«Laexplotaciónracionalyeficientedereservasparacumplirconlaprovisióndehidrocarburosenelmercadointernoyconloscompromisosexternosysealcan-ceelobjetivodecambiarelpatrónprimarioexportadordelsector,utilizandoelgasnatural comomateriaprimapara laobtencióndeproductosconalto valoragregadoyconnivelescrecientesdedemanda».(PlandeDesarrolloEnergético,punto1.2.2.).

La política extractiva, un balance

Conesteescenario, y amododeconclusión,pueden identificarse, anuestro juicio,cuatroaspectos relevantesvinculadosa lapolíticadehidrocarburosenBolivia,queprotagonizaránpartedel debate sobre los recursosnaturales enel paísdurante lospróximosaños:1.LaincapacidadinstitucionalconquehaoperadoYPFB.Enpocosaños,laempresa

hatenidoseispresidentes.Unamuestrade losproblemasdegestiónqueseestándandoydeciertadebilidadinstitucional.ComoreconocióelvicepresidentedelEsta-doplurinacional,ÁlvaroGarcíaLinera, ladescapitalizacióndeYPFB traselperiodoneoliberaldificultalaejecucióndemuchosdelosproyectos.Circunstanciaquellevaa la necesidad de contar con compañías extranjeras que faciliten financiamiento ypersonalcualificado.Aunque,sinduda,elproblemamásgravefueelescándaloenelquesevioinvolucradoelexpresidentedelaempresaSantosRamírez,actorrelevantedentrodelMASyhombredeconfianzadelpresidenteEvoMorales,quienfueacusadodefraude,alfavorecerlacontratacióndeunaempresafantasma,ydehaberestadoinmiscuidoen lacreacióndeunaenvasadoradegasprivadacon fondosdeYPFB(HerreraFarrell,2009).

— 87 —

2.Laretóricapopulista.Comoyasehaexpuestoanteriormente,elprocesodereestatiza-cióndeloshidrocarburosnocomenzóconelgobiernodeEvoMoralesnisupusounanacionalizaciónderecursosstricto sensu.Sinoque,másbien,expresalacontinuidaddeunapolíticainiciadaconla«guerradelgas»yunaimportantetransformaciónenlacomposicióndelagestióndeloshidrocarburos.Sinembargo,esteprocesohasidovestidodeciertaretóricanacionalistaypopulistaensusacciones,comodemuestrala fastuosidaddelanunciodelDecretoSupremodel1demayode2006,enelqueseenvióalEjércitoaloscamposdepetróleoygas,yenelqueelpresienteMoralesafirmóqueesedíallegaba«lasoluciónalosproblemaseconómicos,alosproblemassocialesdenuestropaís[…]Unavezrecuperadoesterecursonatural,generaráfuen-tesdetrabajo.Seacabóelsaqueodelosrecursosnaturalesporpartedelastrasna-cionales»(GordonyLuoma,200?;p.11).

3.El fortalecimiento del modelo primario-exportador. El patrón de desarrollo eco-nómico aplicado por el actual Gobierno de Bolivia no rompe con la tradicionaldependenciadelpaísalaexportaciónderecursosnaturalescomofuenteprincipalde financiamiento, a través de las divisas que reporta. En este caso, es el gas,el factor clave. Con ello, podría afirmarse que las reformas en la gestión de loshidrocarburossuponeuncambiodelmodeloeconómico (depreponderanciadelmercadoaunmayorprotagonismoestatal)peronounatransformacióndelpatróndedesarrollo (GrayMolina,2007).Ello impidequesedéunsaltodeunaecono-míade«baseestrecha»aotrade«baseancha»,dondesesupereladependenciadelpatrónmonoexportadorhaciaunadiversificaciónen labaseproductivade laeconomía.

4.Haciaunapolíticaneoextractivista.En líneacon loanterior,elactualGobierno,conel finde lograrun rápido financiamientodesusprogramassociales,haoptadoporpotenciar la exportación de recursos naturales (sobre todo, el gas) como principalfuentedeobtencióndedivisas.Políticaqueyahasidocalificadacomoneoextrac-tivista (Gudynas,2010)porsucarácter intensivoenesteaspecto,deexploraciónyexplotaciónderecursosnaturalesnorenovables,cuadro6.

Setrataríadeunaformadeextractivismoenlamedidaenqueseda:«Elmismoestilodedesarrollobasadoenlaapropiacióndelanaturaleza,queali-mentaunentramadoproductivoescasamentediversificadoymuydependientedeunainsercióninternacionalcomoproveedoresdemateriasprimas.Sibien,elEsta-

Cuadro 6.– Índice de cantidad de extracción de hidrocarburos por año.

DescripciónAños

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*

Índice general:

–Petróleo–Gasnatural

124,70

132,37119,93

165,79

149,63175,84

188,90

148,50214,04

213,44

160,09246,62

282,09

185,89341,94

335,07

201,93417,90

350,84

194,92447,83

369,41

196,82476,76

377,62

186,62494,55

*Pendiente.

Fuente:InstitutoNacionaldeEstadística.

— 88 —

dojuegaunpapelmásactivo,detodosmodosserepitenlosimpactossocialesyambientalesnegativos»(Gudynas,2010;p.1).

Frenteaestapolíticaneoextractiva,seplantea,principalmente,doscuestionesconflicti-vasquepasanporlascondicionesecológicasdelpaísyporlascondicionesdevidadelascomunidadesindígenas(enespeciallasubicadasenlaAmazonia).Enesesentido,sehancriticadolasoperacionesiniciadasporelGobiernoenelnortedelaPaz,dondesehancomenzadoaexplotarzonasdealtabiodiversidad(15)y,sobretodo,enelparquedemayor riquezanatural enBolivia, elMadidi.Aello se suman lascríticasporel apoyogubernamentalaciertasinfraestructurasquefavorecenestetipodepolíticas–enespe-cial, laIniciativaparalaIntegraciónRegionalSuramericana–olaeconomíadeenclavequeestemodeloprimario-exportadorgenera.

Aunque la disputa más fuerte se prevé en las tensiones que puedan surgir entre elGobiernoylascomunidadesindígenasporelderechoqueasisteaéstasalaconsultaprevia libre e informada de las actividades de exploración y explotación de recursosnaturalesensusterritorios,ylanecesidaddequeaquéllasotorguensuconsentimiento,con carácter vinculante, antes de iniciar cualquier operación en el lugar donde estánasentadas,talycomoreconocelaNCPE(artículo30)ylaconstitucionalizadaDeclara-cióndeDerechosdelosPueblosIndígenasdeNacionesUnidas.

Porsuparte,elGobiernobuscalalegitimacióndeestapolíticaeconómicaenlospro-gramassociales,quefinanciaconpartedelosrecursoseconómicosobtenidosconlaventademateriasprimas(16).Unavíaqueparaunossuponeelúnicocaminofactiblepara terminar con lapobrezaenBolivia yque,paraotros, representa,másbien, unapolíticaimproductivaqueesquilmaelmedioambiente,destruyecomunidadesygeneraredesclientelares.

Conclusiones 

Trasmásde15añosdeinestabilidadinstitucionalypolítica,Boliviahacomenzadoadarciertospasoshaciaelavancede lagobernabilidad.Másporelapoyode lasgrandesorganizacionessocialesdelpaísyelsoportepopularqueporlaexperienciadepoderdelactualgobiernodeEvoMorales.Conunaoposiciónpartidistaquetodavíaseencuentraenprocesoderecomposición,enelMAS-IPSPsecomienzanadartendenciassimilaresalasquecaracterizaronmásdecincuentaañosantesalMNR,conunacrecienteretóricanacional-popularyconunintentodemonopoliodelespaciopúblico.

Apesardequesepuedeafirmaruncambioenelmodelodedesarrolloyunrefuerzodelaparatoestatal,elimpulsodelapolíticaextractivistafortaleceelclásicopatrónprimario-exportadorderecursosnaturales,enespecial,delgas.Prácticaqueyahacomenzadoa provocar los primeros conflictos internos en el país, entre Evo Morales y parte desusbases,asentadasenterritoriosricosenhidrocarburos.Escenarioqueexplicita lasprimerastensiones,ambigüedadesy  límitesdelaNCPE,asícomodelaaplicacióndeconceptosclavecomoplurinacionalidad,buenviviryautonomíaindígena.

(15) En:http://www.derechos.org/nizkor/bolivia/doc/mosetenes1.html(16) En:http://www.derechos.org/nizkor/bolivia/doc/mosetenes1.html

— 89 —

Enpolíticaexterior,porsuparte:«Laorganizacióndelasociedadcivilysuparticipaciónenelestímuloylafiscaliza-cióndelaacciónestatal»(Maira,2007;p.75).

Parecieraestarimpulsandounprocesoporelquelas«capacidadesinternacionales»deBoliviaseencontraríanenunadinámicafavorable,loquepodríaotorgaralpaíslaoportu-nidaddeconvertirseenunsociodereferencia,almenosenelcontextolatinoamericano,apoyadoenelgradodelegitimidadinternayensudinámicaparticipativa.Todoelloenuntableroregionalquebalanceaentreunlentoyerráticoprocesodeintegración(UNA-SURyALBA)ylageneralizacióndeunapragmática,aunquedesarticuladora,opciónporlosacuerdosbilateralesdeasociaciónconactoresexternos

Bibliografía

AltMAnn,J.:«ALBA:¿unproyectoalternativoparaAméricaLatina?»,ARI,número17,RealInsti-tutoElcano,Madrid,2008.

ArellAno,F.G.:Alianza, evolución y perspectivas de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de nuestra América,FundaciónFriedrichEbertStiftung,Caracas,2009.

BAnco centrAl de BoliviA:InformeEstadístico2010.

Beltrán,S.yZapater,E.(2007):«EnergíaydesarrolloenSuramérica:opcionesparaBoliviayVe-nezuela»,Pensamiento Iberoamericano,número0,pp.465-483,2007.

BirBuet,A.:Mapeo de fuentes de información de los sectores extractivos de hidrocarburos (gas, petróleo), minería y forestal, FundaciónTierra,LaPaz,2009.

BonillA,A.«MultilateralismoenlaRegiónAndina»,rojAs ArAvenA,Francisco(ed.):Democracia de Cumbres, FacultadLatinoamericanadeCienciasSociales (FLACSO)-AcademiaDiplomáticaMexicana,NuevaSociedad,Caracas,2000.

cAlderón,F.ylAsernA,R.:Paradojas de la modernidad. Sociedad y cambios en Bolivia,FundaciónMilenio,LaPaz,1994.

cAlderón,F.yszMuckler, A.:La política en las calles,editorialCeres,Cochabamba,2002.

cAlderón,F.:«Bolivia,¿elfindelenredo?»,Nueva Sociedad,número209,mayo-juniode2007,Caracas,2007.

cAlle,F.:«Rambo:versiónsuramericana.ElimpactoregionaldelrearmedeVenezuelayChile»,Nueva Sociedad,número211,pp.13-20,septiembre-octubre2007.

cAMPodónico,H.:«GestióndelaindustriapetroleraenperiodosdepreciosaltosdelpetróleoenpaísesseleccionadosdeAméricaLatina», Serie Recursos Naturales e infraestructura,número147,ComisiónEconómicaparaAméricaLatina(CEPAL),SantiagodeChile,2009.

centro de estudios PArA el desArrollo lABorAl AgrArio (CEDLA):Estado del debate en política energética, LaPaz,2009.

costA,D.yPAdulA,R.:La geopolítica de la energía, el Gasoducto del Sur y la integración energé-tica suramericana,ProgramaIntegraciónRegional,CentroArgentinodeEstudiosInternaciona-les,2008.

de PAulA,G.:El control sobre los recursos naturales, la seguridad y el conflicto en los países de América del Sur. El caso del gas natural en Bolivia y el agua potable en Argentina,ProgramaIntegraciónRegional.CentroArgentinodeEstudiosInternacionales,2006.

del grAnAdo cosio,H.:La situación energética en Bolivia,RealInstitutoElcano,Madrid,2008.

— 90 —

doMínguez,J. (ed.):Conflictos territoriales y democracia en América Latina, SigloXXIEditores,BuenosAires,2003.

gAll, N.:Gas en Bolivia: conflictos y contratos,RealInstitutoElcano,Madrid,2007.

gArcés, F.:Sistematización de la experiencia del Pacto de Unidad, (mimeo),LaPaz,2009.

gArcíA linerA,A.:«Laincertidumbreétnico-geográficadelpoder»,Pulso,27defebrero-4demar-zo,LaPaz,2004,ediciónelectrónica,en:www.pulsobolivia.com.

gAvAldá PAlAcín,M.:«Losconflictosambientalesdelgasboliviano»,Revista Iconos,número21,pp.57-66,FLACSO,Ecuador,2005.

gordon,G.yluoMA,A.:«Petróleoygas:lariquezailusoriadebajodesuspies»,Desafiando la Glo-balización: historia de la experiencia boliviana,editorialPlural,LaPaz,2008.

grAtius, S.:«BrasilenlasAméricas:¿unapotenciaregionalpacificadora?»,Documento de Trabajo, número35,FundaciónparalasRelacionesInternacionalesyelDiálogoExterior(FRIDE),Madrid,abrilde2007.

grAy MolinA,G.:«ElretoposneoliberalenBolivia»,Revista Nueva Sociedad,número209,2007.

gudynAs, E.:«Elnuevoextractivismoprogresista»,Boletín de seguimiento a políticas de recursos naturales,númeroIV,CEDLA,LaPaz,2010.

lAsernA, R.:Productores de democracia,editorialCeres,Cochabamba,1995.

lAzArte, J.:Bolivia: certezas e incertidumbres de la democracia,editorialLosAmigosdelLibro,LaPaz,1993.

MAirA,L.:«Dilemas internosyespacios internacionalesenelgobiernodeEvoMorales»,Nueva Sociedad, número209,pp.66-81,mayo-juniode2007.

MedinAceli Monrroy,M.:«AperturaenergéticaenBolivia»,El factor energético y las perspectivas de integración en América del Sur,FriedrichEbert,Caracas,2008.

Ministerio de hidrocArBuros y energíA de BoliviA:Estrategia Boliviana de Hidrocarburos, 2008.—Memoria Institucional 2008.—Plan de Desarrollo Energético, 2009.

Ministerio de PlAniFicAción del desArrollo:Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia digna, soberana y democrática para vivir bien, RepúblicadeBolivia,2006.

MirAndA PAcheco,C.: «La importanciadelgasen laeconomíaboliviana»,Tensiones irresueltas. Bolivia, pasado y presente,editorialPlural,LaPaz,2009.

riBerA ArisMendi,O.:Problemas socioambientales de los hidrocarburos en Bolivia, LigadeDefensadelMedioAmbiente(LIDEMA),LaPaz,2008.

ríos dABdouB, C.:«LaintegraciónenergéticaenAméricadelSur.ElcasodeBolivia»,heidrich,P.(comp.):Energía e infraestructura en América del Sur, editorialNuevoSer,BuenosAires,2008.

QuintAnA tABorgA, J.R.:«Bolivia,entrelacrisisyelcaos:¿existeunasalidanegociada»,Análisis de Conjuntura OPSA,número11,pp.1-48,RíodeJaneiro,2006.

QuirogA,J.A.:«Laagoníadelleviatánandino»,VV.AA.(coords.):Las piezas del conflicto, Funda-ción UNIR,LaPaz,2004.

seoAne,A:«LainsercióndeBoliviaenlaeconomíamundial.Unamiradacríticaalposneoliberalis-mo»,Revista Umbrales,volumen1,número17,UnidaddePosgradoenCienciasdelDesarrollo(CIDES)-UniversidadMayordeSanAndrés(UMSA),LaPaz,2008.

serBin, A.:«EntreUNASURyALBA:¿otraintegración(ciudadana)esposible?»,MesA, Manuela(coord.):Paz y conflicto en el siglo XXI: tendencias globales,Anuario 2007-2008,pp.183-207,CentrodeEducacióneInvestigaciónparalaPaz(CEIPAZ)/editorialIcaria,Madrid,2007.

— 91 —

soAres de liMA, M.R.:«Deçisoeseindeçisoes:unbalançodopolíticaexternanoprimeirogobernódoPresidenteLula», Observatório Político Sul Americano,RíodeJaneiro,diciembre2006.

vAcAFlor,H.:«EnergyandBadLuckinBolivia», Energy and Development in South America: Con-flict and Cooperation, FLACSO,SantiagodeChile,2008.

wAnderley,F.:«Másalládelgas:entrelabaseestrechaylabaseancha»,Tensiones irresueltas. Bolivia, pasado y presente,editorialPlural,LaPaz,2009.

weisBrot,MysAndovAl, L.:La distribución de los recursos naturales más importantes en Bolivia y los conflictos autonómicos, CenterforEconomicandPolicyResearch,2008.

zAvAletA MercAdo,R.:Lo nacional-popular en Bolivia.SigloXXI,México,1986.