en el asunto carson y otros contra reino...
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Caso Carson y otros contra Reino Unido. Sentencia de 4 noviembre 2008
En el asunto Carson y otros contra Reino Unido
El Tribunal europeo de Derechos Humanos (Sección Cuarta), constituido, en una
Sala compuesta por los siguientes Jueces Lech Garlicki, Presidente, Nicolas Bratza,
Giovanni Bonillo, Ljiljana Mijovic, David Thór Björgvinsson, Ledi Bianku, Mihai
Poalelungi, así como por Fatos Araci, Secretario de Sección,
Después de haber deliberado en privado los días 3 de mayo de 2007 y 7 de octubre
2008,
Dicta la siguiente
SENTENCIA
Procedimiento
1. El asunto tiene su origen en una demanda (núm. 42184/2005) dirigida
contra el Reino Unido e Irlanda del Norte que trece ciudadanos británicos: la
señora Annette Carson, el señor Bernard Jackson, las señoras Venice
Stewart, Ethel Kendall, los señores Kenneth Dean, Robert Buchanan,
Terrance Doyle, John Gould, Geoff Dancer, la señora Penélope Hill, los
señores Bernard Shrubsole, Lotear Markiewicz y la señora Rosemary Godfrey
(«los demandantes»), habían presentado ante el Tribunal, con arreglo al
artículo 34 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de
las Libertades Fundamentales ( RCL 1999, 1190, 1572) («el Convenio»), el
24 de noviembre de 2005.
2. Los demandantes estuvieron representados por los señores T. Otty Q. C. y
B. Olbourne, abogados colegiados en Londres y por los señores P. TunLey y
H. Gray, abogados colegiados en Toronto. El Gobierno inglés («el Gobierno»)
estuvo representado por su agente el señor D. Walton, de la Oficina de
Exteriores y de la Commonwealth.
3. Los demandantes se quejaban de la discriminación que supone el rechazo de
las autoridades del Reino Unido a actualizar con la inflación sus pensiones de
acuerdo con el artículo 14 del Convenio ( RCL 1999, 1190, 1572) en relación
con los artículos 8 y 1 del Protocolo núm.1 y del art. 1 del Protocolo núm. 1
considerado aisladamente.
4. El 17 de febrero de 2006, el Tribunal notificó la demanda al Gobierno. De
acuerdo con el artículo 29.3 del Convenio ( RCL 1999, 1190, 1572) , decidió
igualmente que examinaría conjuntamente la admisibilidad y el fondo del
asunto.
5. El 18 de septiembre de 2007, el Tribunal decidió aplazar el examen del
asunto hasta que la Gran Sala deliberara acerca de la sentencia Burden
contra el Reino Unido ( PROV 2008, 129544) , núm. 13378/05.
6. El 24 de enero de 2008, la organización no gubernamental inglesa «Age
Concern» (Preocupados por la Tercera Edad) fue invitada a participar como
tercero interviniente (Artículo 36.2 del Convenio ( RCL 1999, 1190, 1572) )
Hechos
I
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Las circunstancias del caso
Los demandantes
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Annette carson
7. La señora Carson nació en 1931. Pasó la mayor parte de su vida laboral en
el Reino Unido haciendo aportaciones a la Seguridad Social, cotizando por la
totalidad, antes de emigrar a Sudáfrica en 1989, donde estuvo residiendo
desde 1990. Desde 1989 hasta 1999, estuvo haciendo aportaciones sobre
una base de cotización voluntaria para mantener su derecho al cobro de la
totalidad de una pensión de jubilación pública.
8. En 2000, adquirió el pleno derecho a gozar de una pensión pública y una
pensión complementaria del Sistema de Pensiones de los Ahorros del Estado
(«SERPS»). Recibió la cantidad total de 103,62 libras semanales, incluidas
67,50 libras de pensión básica del Estado, 32,17 libras del SERPS y 3, 95
libras pensión compensatoria. La pensión se mantuvo en la misma cantidad
desde 2000. Si la pensión se hubiera actualizado con la inflación, ésta se
hubiera incrementado en 82,05 libras semanales.
9. No existe sistema de Seguridad Social en Sudáfrica. La señora Carson
sostiene que depende del sistema británico de pensiones, no teniendo otras
fuentes de ingresos que algunos ahorros como escritora.
10. La señora Carson interpuso una demanda contra el rechazo de la
actualización de la pensión: apartados 24-26 infra.
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Bernard jackson
11. El señor Jackson nació en 1922. Pasó 50 años trabajando en el Reino Unido
haciendo aportaciones a la Seguridad Social, cotizando por la totalidad. Se
trasladó para su jubilación a Canadá adquiriendo en 1987 el pleno derecho a
gozar de una pensión pública. Su pensión básica se fijó en 39, 50 libras
semanales y se mantuvo así desde 1987. Si la pensión se hubiera
actualizado con la inflación, ésta se hubiera incrementado en 82, 05 libras
semanales.
3
Venice stewart
12. La señora Stewart nació en 1931. Pasó 15 años trabajando en el Reino
Unido haciendo aportaciones a la Seguridad Social, cotizando por la
totalidad, antes de emigrar a Canadá en 1964. Adquirió en 1991 el pleno
derecho a gozar de una pensión pública. Su pensión básica se fijó en 15,48
libras semanales y se mantuvo así desde 1991. Si la pensión se hubiera
actualizado con la inflación, ésta se hubiera incrementado en 22,50 libras
semanales.
4
3
Ethel kendall
13. La señora Kendall nació en 1913. Pasó 45 años trabajando en el Reino
Unido haciendo aportaciones a la Seguridad Social, cotizando por la
totalidad, antes de retirarse en 1976. Adquirió en 1973 el pleno derecho a
gozar de una pensión pública y se trasladó a Canadá en 1986, fijándose en
38,70 libras semanales. Se mantuvo en esa cuantía. Si la pensión se hubiera
actualizado con la inflación, ésta se hubiera incrementado en 82,50 libras
semanales.
5
Kenneth dean
14. El señor Dean nació en 1923. Pasó 51 años trabajando en el Reino Unido
haciendo aportaciones a la Seguridad Social, cotizando por la totalidad,
antes de jubilarse en 1991. Adquirió en 1988 el pleno derecho a gozar de
una pensión pública, trasladándose a Canadá en 1994, fijándose la pensión
en 57,60 libras semanales y se mantuvo así desde 1994. Si la pensión se
hubiera actualizado con la inflación, ésta se hubiera incrementado en 82, 05
libras semanales.
6
Robert buchanan
15. El señor Buchanan nació en 1924. Pasó 47 años trabajando en el Reino
Unido haciendo aportaciones a la Seguridad Social, cotizando por la
totalidad, antes de trasladarse a Canadá en 1985. Adquirió en 1989 el pleno
derecho a gozar de una pensión pública. Su pensión básica se fijó en 41,15
libras semanales y se mantuvo así desde 1989. Si la pensión se hubiera
actualizado con la inflación, ésta se hubiera incrementado en 82,05 libras
semanales.
7
Terence doyle
16. El señor Doyle nació en 1937. Pasó 42 años trabajando en el Reino Unido
haciendo aportaciones a la Seguridad Social, cotizando por la totalidad,
antes de jubilarse en 1995 y trasladarse a Canadá en 1998. Adquirió en
2002 el pleno derecho a gozar de una pensión pública. Su pensión básica se
fijó en 75,50 libras semanales y se mantuvo así desde entonces. Si la
pensión se hubiera actualizado con la inflación, ésta se hubiera
incrementado en 82,05 libras semanales.
8
John gould
17. El señor Gould nació en 1933. Pasó 44 años trabajando en el Reino Unido
haciendo aportaciones a la Seguridad Social, cotizando por la totalidad,
antes de jubilarse y trasladarse a Canadá en 1994. Adquirió en 1998 el
pleno derecho a gozar de una pensión pública. Su pensión básica se fijó en
64,70 libras semanales y se mantuvo así desde entonces. Si la pensión se
hubiera actualizado con la inflación, ésta se hubiera incrementado en 82,50
libras semanales.
4
9
Geoff dancer
18. El señor Dancer nació en 1921. Pasó 44 años trabajando en el Reino Unido
haciendo aportaciones a la Seguridad Social, cotizando por la totalidad,
antes de emigrar a Canadá en 1981. Adquirió en 1986 el pleno derecho a
gozar de una pensión pública. Su pensión básica se fijó en 38,30 libras
semanales y se mantuvo así desde entonces. Si la pensión se hubiera
actualizado con la inflación, ésta se hubiera incrementado en 82,05 libras
semanales.
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Penélope hill
19. La señora Stewart nació en Australia en 1940, conservando la nacionalidad
australiana. Vivió y trabajó en el Reino Unido entre 1963 y 1982, haciendo
aportaciones a la Seguridad Social, cotizando por la totalidad, regresando a
Australia a 1982. Hizo además otras aportaciones durante los ejercicios
fiscales 1992-1999 y adquirió en 2000 el pleno derecho a gozar de una
pensión pública. Su pensión básica se fijó en 38,05 libras semanales.
20. Entre agosto de 2002 y diciembre de 2004, pasó la mitad del tiempo en
Londres. Durante este período, la pensión se incrementó a 58,78 libras, que
incluyó una actualización de la pensión básica. Al regresar a Australia, la
pensión volvió a la cuantía anterior, incluyendo las 38,05 libras de pensión
básica, manteniéndose así desde entonces. Si la pensión se hubiera
actualizado con la inflación, ésta se hubiera incrementado en 43,08 libras
semanales.
11
Bernard shrubshole
21. El señor Shrubshole nació en 1933. Sus cotizaciones record en el Reino
Unido le hicieron merecedor de una pensión en 1998. Emigró a Australia en
2000, viéndose su pensión incrementada a 67,40 libras. Salvo por un
período de 7 semanas en las que regreso al Reino Unido (durante el cual su
pensión se vio incrementada), su pensión permaneció fija en los niveles de
2000. Si la pensión se hubiera actualizado con la inflación, ésta se hubiera
incrementado en 82,50 libras semanales.
12
Lothar markiewicz
22. El señor Markiewicz nació en 1924. Pasó 51 años trabajando en el Reino
Unido haciendo aportaciones a la Seguridad Social, cotizando por la
totalidad, adquiriendo en 1989 el pleno derecho a gozar de una pensión
pública. En 1993 se trasladó a Australia Su pensión básica se fijó en 56,10
libras semanales y se mantuvo así desde entonces. Si la pensión se hubiera
actualizado con la inflación, ésta se hubiera incrementado en 82,05 libras
semanales.
13
5
Rosemary godfrey
23. La señora Godfrey nació en 1934. Pasó 10 años trabajando en el Reino
Unido entre 1954 y 1965, haciendo aportaciones a la Seguridad Social,
cotizando por la totalidad, antes de emigrar a Canadá en 1965. Adquirió en
1994 el pleno derecho a gozar de una pensión pública. Su pensión básica se
fijó en 14,40 libras semanales y se mantuvo así desde 1991. Si la pensión se
hubiera actualizado con la inflación, ésta se hubiera incrementado en 20, 51
libras semanales. La señora Godfrey alega que no se beneficia de ninguna
pensión de jubilación del Gobierno australiano y que depende de la pensión
del Estado británico como única fuente de ingresos.
B
Los procesos interpuestos por la señora Carson
24. En 2002, la señora Carson interpuso una demanda de cara a obtener una
revisión judicial de la denegación de revisión de la pensión con la inflación.
En primera instancia, estuvo apoyada por el Gobierno australiano como
tercero interviniente, pero el Gobierno australiano se retiró del proceso en la
fase de apelación ante el Tribunal de apelación y la Cámara de los Lores.
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El tribunal supremo
25. Ante el Tribunal Supremo, la señora Carson basó su argumentación en el
artículo 1 del Protocolo núm. 1 ( RCL 1999, 1190, 1572) considerado
aisladamente o en relación con el artículo 14 del Convenio. StanLey Burnton
J. en una sentencia dictada el 22 mayo 2002 (R (Carson) contra la
Secretaría de Estado de Trabajo y Pensiones [2002] EWHC 978 (Admin))
desestimó su demanda de revisión judicial.
26. Aplicando los criterios jurisprudenciales mantenidos por el Tribunal, el Juez
dictaminó que el derecho económico protegido por el artículo 1 del Protocolo
núm. 1 ( RCL 1999, 1190, 1572) debe ser definido por la legislación interna
que lo ha creado. Señaló que, de acuerdo con la legislación vigente, la
señora Carson no tenía derecho a la actualización de la pensión, por lo que
no existía violación del artículo 1 del Protocolo núm. 1 considerado
aisladamente.
27. El asunto, sin embargo, corresponde al ámbito del artículo 1 del Protocolo
núm.1 ( RCL 1999, 1190, 1572) , por lo que el Juez debe determinar si la
señora Carson ha sufrido una discriminación contraria a lo establecido en el
artículo 14 del Convenio. Señala que la residencia, aplicado como criterio
para el trato diferente de los ciudadanos, era un motivo de aplicación del
artículo 14; al igual que el domicilio y nacionalidad, es un aspecto de la
condición personal. Esto no lo discute la Secretaría de Estado. StanLey
Burnton J. se basó, sin embargo, para desestimar la queja en el
razonamiento de la Comisión Europea de Derechos Humanos en JW y EW
contra Reino Unido (núm. 9776/82, decisión de 3 octubre 1983, decisiones e
informes (DR)34, pg. 153) y Corner contra Reino Unido (núm. 11271/84,
decisión de 17 mayo 1985, no publicada) alegando que la demandante no
estaba en situación comparable a los pensionistas en países que si
actualizan. Las diferentes realidades económicas de cada país, incluyendo
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los fondos de la seguridad social y la imposición, hacen imposible comparar
simplemente la cantidad recibida en libras por los pensionistas.
28. StanLey Burnton J. señaló que, por el contrario, aun cuando la demandante
pueda reclamar el estar en una posición análoga a la de un pensionista del
Reino Unido u otro país que tenga un acuerdo bilateral de actualización de
pensiones, la diferencia de trato puede estar justificada. Considera que el
Gobierno tiene un amplio margen de maniobra, que existe una falta de
coherencia en la política del Estado y que la limitación se ha publicado para
algún tiempo. Rechaza aceptar que el pago de una pensión actualizada en
otro país (o en varios países) signifique que exista una obligación de
acuerdo con el artículo 14 de pagar pensiones actualizadas a todos los
pensionistas que vivan en el extranjero. Señala que la falta de lógica en el
ámbito de los acuerdos bilaterales refleja su naturaleza política, la cierta
complejidad del asunto y los factores históricos. Concluye que la «solución
para los pensionistas residentes fuera del Reino Unido que no reciben unas
pensiones actualizadas es política y no judicial. La decisión de pagarles unas
pensiones actualizadas con la inflación debe salir del Parlamento».
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El Tribunal de apelación
29. La señora Carson recurrió ante el Tribunal de apelación, que desestimó el
recurso el 17 de junio de 2003 (R (Carson y Reynolds) contra la Secretaría
de Estado de Trabajo y Pensiones [2003] EWCA Civ 797). Por similares
motivos que el Tribunal Supremo, el Tribunal de apelación (Lord Justice
Simon Brown, Laws y Rix) dictaminó que, puesto que el artículo 1 del
Protocolo núm. 1 ( RCL 1999, 1190, 1572) no otorga un derecho a adquirir
una propiedad, la no actualización de la pensión de la señora Carson no
constituye una violación del artículo.
30. Por lo que respecta a la queja desde el punto de vista del artículo 14 en
relación con el artículo 1 del Protocolo núm.1 ( RCL 1999, 1190, 1572) , el
Tribunal de apelación señala que la Secretaría de Estado aceptó que el lugar
de residencia constituye una «situación» para los propósitos del artículo. Sin
embargo, señaló que la demandante se encontraba en una situación
material diferente de aquellos con quienes se comparaba. En relación con
esto, es significativo que el esquema legislativo estaba destinado a reducir el
impacto de la tasa de inflación en el Reino Unido, tanto que sería «inevitable
que [una subida anual] se aplicara a todos los pensionistas [en la misma
situación que la señora Carson] lo cual tendrían efectos aleatorios».
31. El Tribunal de apelación, por otro lado, al considerar la cuestión de la
justificación, encuentra que el «verdadero» motivo para el rechazo de la
actualización de las pensiones es que la señora Carson y aquellos que se
encuentran en su misma situación «han elegido vivir en sociedades, más
prósperas, fuera del Reino Unido donde puede existir una razón fundamental
para la elevación pero no tiene por qué ser necesariamente aplicada». El
Tribunal de apelación dictaminó, por lo tanto, que la decisión estaba
objetivamente justificada sin hacer referencia a lo que consideran el
«enorme coste» que supondría la actualización a aquellos que se encuentran
en la misma situación que la señora Carson. Además, las implicaciones de
dicho coste eran «en el contexto de este caso, un factor legítimo para
justificar la postura del Secretario de Estado», ya que aceptar el argumento
de la señora Carson sería conducir a una injerencia judicial en una decisión
política como es el despliegue de fondos públicos, para la que no estaba
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encargado por la Ley de 1998 de Derechos Humanos, ni por la
jurisprudencia del Tribunal o por un «imperativo legal», que ya era
suficiente presión como para justificar la limitada y restringida política
macro-económica elegida por el Gobierno.
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La Cámara de los Lores
32. La señora Carson apeló ante la Cámara de los Lores, basándose en el
artículo 1 del Protocolo núm. 1 en relación con el artículo 14. Su apelación
fue desestimada el 26 de mayo de 2005 por una mayoría de cuatro contra
uno (R (Carson y Reynolds) contra la Secretaría de Estado de Trabajo y
Pensiones [2005] UKHL 37)
33. La mayoría (Lords Nicholls of Birkenhead, Hoffmann, Rodger of Earlsferry y
Walter de Gestinghope) acepta que las pensiones de jubilación caen bajo el
ámbito de aplicación del artículo 1 del Protocolo núm.1 ( RCL 1999, 1190,
1572) y se aplica, por tanto, el artículo 14. Aceptaron que el lugar de
residencia era una característica personal y se añade a «cualquier otra
situación» de acuerdo con el artículo 14, siendo un motivo prohibido para la
discriminación. Sin embargo, ya que una persona puede escoger donde
vivir, menos peso requerirá los motivos para justificar una diferencia de
trato basada en la residencia que aquellos inherentes a una característica
personal, como es la raza o el sexo.
34. La mayoría señaló que en algunos casos era artificial tratar de forma
separada, por un lado, si una queja individual de discriminación está en una
situación análoga a una persona tratada de forma más favorable y, por otro
lado, si la diferencia de trato era razonable y estaba objetivamente
justificada. En el presente caso, la demandante no estaba en situación
análoga o posición comparable a un pensionista residente en el Reino Unido
o residente en un país con un convenio bilateral con el Reino Unido. El
sistema estatal de pensiones es una parte dentro del interconectado sistema
fiscal y de prestaciones de la seguridad social, destinado a garantizar unos
mínimos básicos de nivel de vida a los habitantes del Reino Unido. Está
financiado en parte por las cotizaciones a la seguridad social de los
trabajadores y empresarios en activo y en parte por los impuestos. Las
pensiones no tributan, pero los pensionistas con otras fuentes de altos
ingresos pagarán algo en concepto de impuesto. Aquéllos con ingresos bajos
podrán recibir otros beneficios, como subvenciones. Los fondos para las
actualizaciones tienden a preservar el valor de las pensiones a la luz de las
circunstancias económicas, tales como el coste de la vida o la tasa de
inflación, en el Reino Unido. Otras circunstancias totalmente distintas se
tienen en cuenta en otros países: por ejemplo, Sudáfrica, donde vive la
señora Carson, que aunque no existe virtualmente la seguridad social, el
coste de la vida es mucho más bajo y el valor de la moneda (rand) ha caído
en estos últimos años con respecto a la libra.
35. Lord Hoffmann, que emitió uno de los votos de la mayoría, argumentó lo
siguiente:
«18. La denegación de una prestación de la seguridad social a la señora
Carson debido a que vive en el extranjero no puede equipararse con la
discriminación basada en la raza o el sexo. No es un rechazo a ella como
individuo. No estaba obligada a mudarse a Sudáfrica. Lo hizo
voluntariamente y no dudamos de sus buenas razones. Pero al hacerlo, se
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excluyó del ámbito directo del sistema de la seguridad social del Reino
Unido. Las prestaciones del sistema de la seguridad social son parte de un
intrincado e interrelacionado sistema nacional de bienestar social que existe
para garantizar un mínimo estándar de vida a la gente de este país. Son la
expresión de lo que se ha dado en llamar solidaridad social o fraternité; la
obligación de cualquier comunidad de ayudar a aquellos que lo necesitan.
Pero esta obligación tiene un reconocido carácter nacional. No se extiende a
los residentes de países extranjeros. Está reconocido en Tratados tales como
ILO Seguridad Social (Niveles de vida mínimos garantizados) Convenio de
1952 (artículo 69) y por el Código Europeo de la Seguridad Social de 1961.
19. El señor Blake QC, que representa a la señora Carson, acepta este
argumento. En su contestación, acepta que podría no haber reclamado si el
Reino Unido hubiera aplicado de forma rigurosa el principio de que la
seguridad social del Reino Unido es para los residentes en el Reino Unido y
no hubiera pagado pensiones a personas que se han marchado a vivir fuera.
No presenta queja acerca del hecho de que no tenga derecho a otros
beneficios sociales como prestación por desempleo o subvenciones. Pero
señala que resulta irracional reconocer que tiene generado un derecho a
percibir una pensión en virtud de sus cotizaciones al Fondo Nacional de
Seguros y que no se le pague la misma pensión que a un residente en el
Reino Unido que haya cotizado igual.
20. El único motivo en el que la señora Carson basa el fundamento de su
reclamación de trato igualitario (pero sólo en lo que respecta a la pensión)
en que ha pagado las mismas cotizaciones. Éste es el núcleo del asunto. En
mi opinión, sin embargo, concentrarlo en ese único motivo es una sobre
simplificación de la comparación. La situación de los beneficiarios de la
seguridad social del Reino Unido está, citando al Tribunal Europeo en la
Sentencia Van der Musssele contra Bélgica ( TEDH 1983, 13) (1983) 6 EHRR
163, 180, ap. 46 "caracterizada por un conjunto de derechos y obligaciones
en los que resultaría artificial aislar un caso concreto".
21. En efecto, el argumento de la señora Carson es que como la cotización
es la condición necesaria para el pago de una pensión de jubilación a los
residentes en el Reino Unido, debería ser condición suficiente. No deberían
de tenerse en cuenta otras cuestiones, como si uno vive en el Reino Unido y
participa en el resto de sus transacciones fiscales y de la seguridad social.
Pero en mi opinión es una falacia obvia. Las cotizaciones a la seguridad
social no están exclusivamente relacionadas a la pensión de jubilación,
comparables a las aportaciones a un sistema privado de pensiones. En
realidad, la relación es muy tenue. Las cotizaciones a la seguridad social son
una parte de las fuentes de ingresos que paga todos los beneficios derivados
del sistema de la seguridad social y el servicio nacional de salud (el resto
queda para los impuestos). Si el pago de las cotizaciones es una condición
suficiente para tener derecho a beneficios contributivos, la señora Carson
debería ser beneficiaria de todos los beneficios, como la ayuda por
maternidad o la prestación por desempleo. Pero no sugiere que lo sea..
22. La entrelazada naturaleza del sistema hace imposible extraer un caso
para darle un trato especial.
Por otro lado, todas aquellas personas que sean indigentes tendrán derecho
a un ingreso, en forma de prestación no contributiva. Por lo tanto, el coste
neto de pagar una pensión de jubilación a dichas personas tendrá en cuenta
el hecho que la pensión irá en contra de su reclamación de actualización de
la pensión.
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23. Ninguna de estas cuestiones interrelacionadas puede ser aplicada a un
no residente como la señora Carson. No paga impuestos en el Reino Unido,
por lo que el Estado no puede recuperar nada si tiene algún ingreso extra
vía tributación. (Por supuesto, no sugiero que sea así en este caso;
desconozco si tiene otro tipo de ingresos, pero habrá otros pensionistas
residentes en el extranjero que si los tendrán). Asimismo, si fuera indigente,
no habría ahorros para una prestación no contributiva. Por el contrario, la
pensión se dedicaría a reducir las prestaciones de la seguridad social (si las
hubiera) a las que tuviera derecho en el nuevo lugar de residencia.
Pensiones estatales y privadas
24. Supongo que son las palabras "seguro" y "cotizaciones" las que sugieren
una analogía con el sistema privado de pensiones. Pero, desde el punto de
vista de los ciudadanos que cotizan, las cotizaciones a la seguridad social
son algo distinto de la tributación en general que desaparece en el bote
común de fondos consolidados. La diferencia es sólo una cuestión de
contabilidad pública. Y aunque las pensiones de jubilación se presentan
relacionadas con las cotizaciones, no existe una razón concreta por la que
deba hacerse. De hecho (principalmente debido a que el actual sistema
coloca en situación de desventaja a las mujeres que han pasado tiempo en
el trabajo no remunerado de cuidar de su familia frente a aquellas que han
ganado un sueldo) hay intención de cambiarlo. Las pensiones contributivas
deberían ser reemplazadas con una pensión no contributiva para todos los
habitantes del país en edad de cobrar una pensión de jubilación. Pero esto
no debería significar un cambio en la relación de cotizaciones a la seguridad
social para financiar la pensión de los ciudadanos como todas las otras
pensiones no contributivas. En el argumento de la señora Carson, sin
embargo, un cambio a una pensión no contributiva hubiera supuesto una
gran diferencia. Una vez que la pensión de jubilación fuera no contributiva,
la base de su argumento de que se había ganado el derecho a un trato
igualitario habría desaparecido. Pero hubiera pagado las mismas cotizaciones
a la seguridad social mientras estuvo trabajando aquí y sus cotizaciones
hubieran tenido mucha (o poca) relación con su derecho de pensión que lo
que tiene hoy.
Elección parlamentaria
25. Por todas estas razones, considero que la situación de un no residente
es material y oportunamente diferente de aquellos que residen en el Reino
Unido. No pienso, con todo el respeto para mi noble y experimentado amigo,
Lord Carswell, que las razones sean sutiles y ocultas. Son realistas y justas.
Además, pienso que es éste un caso en el que debe intervenir el Parlamento
para decidir si las diferencias justifican una diferencia de trato. No puede ser
la Ley la que prohíba al Reino Unido tratar a los que residen fuera
generosamente mientras no trate de igual forma a los pensionistas del país.
Una vez aceptado que la situación de la señora Carson es esencialmente
diferente de la de los residentes en el Reino Unido y que no puede reclamar
una igualdad en el trato, la cantidad que debe recibir (si es que debe recibir
alguna) debe ser una cuestión del Parlamento. Debe ser posible reconocer
que sus cotizaciones pasadas le conceden un derecho en igualdad a algunas
pensiones sin tener que abandonar los motivos por los cuales no puede
reclamar un trato igual. Y al decidir lo que los pensionistas residentes fuera
deben cobrar, el Parlamento deberá tener en cuenta el resto de
reclamaciones a los fondos públicos. Decir que la razón por la cual los
pensionistas residentes fuera no cobran los incrementos anuales es ahorrar
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dinero, es verdad pero sólo en un aspecto trivial: cualquier decisión de no
gastar más en algo es ahorrar dinero para reducir impuestos o para gastar
más en otras cosas.
26. Pienso que es desafortunado que el Secretario de Estado, en su
argumentación, ponga demasiado énfasis en cuestiones como las variedades
en las tasas de inflación en los distintos países lo que hace inapropiado
aplicar el mismo incremento a los pensionistas residentes fuera. Es
innecesario que el Secretario de Estado intente justificar las sumas pagadas
con este cálculo. Esto distrae la atención sobre el argumento principal. Una
vez admitido, como acepta el señor Blake, que los residentes fuera del Reino
Unido son esencialmente diferentes y que no puede denegarse ninguna
pensión, el Parlamento no debe justificar a los tribunales los motivos por los
cuales paga una cantidad y no otra. La generosidad puede no tener una
explicación lógica. Es suficiente que el Secretario de Estado diga que el
Parlamento contempla que el actual sistema de pago es una asignación justa
de los recursos disponibles.
27. La comparación con los residentes de los países con los que existen
convenios me parece un error por las mismas razones. El señor Blake hace
mención a las declaraciones gubernamentales al efecto acerca de que no
existía un sistema lógico en los arreglos entre países con convenio.
Representan lo que el Reino Unido ha sido capaz de negociar de cuando en
cuando sin colocarse en una posición de desventaja. Pero ésta me parece
una base completamente racional para diferencias en el trato. La situación
de un pensionista residente en el extranjero, que viva en un país que se
haya mostrado dispuesto a firmar un convenio de reciprocidad en materia de
seguridad social es completamente diferente de aquel pensionista que vive
en un país que no lo tenga. El convenio permite al Gobierno mejorar las
prestaciones de la seguridad social de los ciudadanos del Reino Unido que
vivan en otro país en condiciones que se consideren favorables, o por lo
menos no demasiado gravosas. Sería muy extraño si se le prohibiera al
Gobierno llegar a determinados convenios de reciprocidad con cualquier país
(por ejemplo, como los que tiene con los países de la Comunidad Europea) a
menos que pagara las mismas prestaciones a todos los expatriados en
cualquier parte del mundo».
36. Lord Carswell, en desacuerdo, sostiene que la señora Carson podría
correctamente compararse con otros pensionistas que viven en el Reino
Unido o en otros países donde las pensiones son revisadas al alza. Señala:
«Cómo gasta la gente sus ingresos y dónde lo hacen son cuestiones de su
elección. Algunos pueden elegir vivir en un país con un coste de la vida bajo
o con una divisa favorable, un cosa frecuente en generaciones anteriores,
que puede tener o no desventajas, pero que es una cuestión de elección
personal. El factor común para la comparación es que todos los pensionistas,
cualquier que sea el país en el que residan, deberán haber cotizado
debidamente lo requerido para tener derecho a las pensiones. Si alguno de
ellos no recibe el importe de la pensión revisado, esto en mi opinión
constituye una discriminación de acuerdo con el artículo 14…».
Lord Carswell considera que la apelación se refiere al tema de la
justificación. Acepta que los tribunales son lentos para intervenir en
cuestiones de política macroeconómica. Acepta también que, dado que el
Gobierno pone por delante suficientes razones económicas o políticas de
Estado para justificar la diferencia de trato, debería estar preparado para
ceder el poder de toma de decisiones en estos campos. Sin embargo, en
11
este caso la diferencia de trato no está justificada: como señala el
Departamento de Seguridad Social, la razón por la que no todas las
pensiones se revisan es simplemente para ahorrar dinero y no es justo
poner a la demandante y a otros en esta posición.
I
Cuestiones relevantes no recogidas en tratados
A
La pensión de jubilación estatal
37. En el Reino Unido, la pensión estatal es un beneficio contributivo al que se
tiene derecho desde que se accede a la edad de jubilación, tras haber estado
durante un período de tiempo «de la vida laboral» cotizando a la seguridad
social (véase Ley de Cotizaciones y Prestaciones de la Seguridad Social de
1992 «la Ley de 1992»). Las cotizaciones abonadas por trabajadores,
empresarios y otros de acuerdo con la Ley de 1992 junto con los impuestos,
son las fuentes de ingresos de los fondos para el pago de muchas
prestaciones, incluida la pensión de jubilación, la prestación por desempleo,
pensión por incapacidad, ayudas por maternidad y prestaciones por
supervivencia. Las cotizaciones también financian el servicio nacional de
salud.
B
Fondos para la actualización de pensiones en el Reino Unido
38. El nivel de las pensiones básicas del Estado para unos años concretos está
fijado en la sección 44.4 de la Ley de 1992. Cada año fiscal, el Secretario de
Estado estará obligado, en virtud de la sección 150 de la Ley de la
Administración de la Seguridad Social de 1992, a revisar las cantidades
fijadas en la sección 44.4 de la Ley de 1992 «de cara a determinar si
mantienen su valor en relación con el índice de precios en el Reino Unido» y
presentar un informe actualizado al Parlamento donde se refleje si el índice
de precios es mayor al final de la revisión de lo que era al principio del
período. La orden deberá incrementar la cantidad especificada en la sección
44.4 con un porcentaje no menor que la subida del índice de precios.
Siempre que el Parlamento apruebe la orden y en virtud de la sección 150.9
de la Ley 1992, la pensión básica se verá incrementada anualmente de
acuerdo con la inflación en el Reino Unido.
C
Pago de las pensiones estatales a los que viven fuera
39. La sección 113.1 de la Ley de 1992 establece una regla general acerca de la
retención de las prestaciones, incluidas las pensiones, de los que viven
fuera:
«Excepto donde se disponga otra cosa, una persona se verá excluida de la
percepción [incluida una pensión estatal] durante todo el período de tiempo
que permanezca fuera del Reino Unido».
40. Sin embargo, la sección 113.3 de la Ley de 1992 faculta al Secretario de
Estado para adoptar una legislación accesoria que permita a una persona
12
residente fuera pueda recibir cualquier prestación social a la que tuviera
derecho si estuviera viviendo en el Reino Unido. La regla 41.1 de las
prestaciones de la seguridad social (personas que están fuera) Norma 1975
(SI 1975 núm. 563. «las Normas de 1975» recoge en una legislación
anterior un artículo similar:
«Sujeto al articulado de esta regulación y en las regulaciones posteriores,
una persona no podrá ser excluida de la obtención de una pensión de
jubilación de cualquier categoría por estar fuera del Reino Unido».
D
Impago de las actualizaciones de las pensiones a los que viven en el
extranjero
41. La regla 5 de la Norma de 1975, sin embargo, establece que una persona
que habitualmente no reside en el Reino Unido, será, hasta que vuelva a ser
residente de nuevo, excluido de las actualizaciones de las prestaciones.
42. Las normas vigentes en el momento en que la señora Carson inició su
reclamación ante los tribunales ingleses eran la Norma de 2001 sobre
Actualización de las Prestaciones de la Seguridad Social («la Norma de
2001»). La regla 3 de la Norma de 2001 establece para la aplicación de la
exclusión a los beneficios adicionales en virtud de la Orden de 2000 sobre
Actualización de las Prestaciones de la Seguridad Social (núm.2), SI 2001
núm.207 incluyendo la actualización de las pensiones de jubilación
introducido por el artículo 4 de la Norma de 2001 con efectos desde el 9 de
abril de 2001:
«La regla 5 de la Norma de 1975 sobre Prestaciones de la Seguridad Social
(Personas que se encuentran fuera) (aplicación de exclusiones con respecto
a las actualizaciones de las prestaciones) se aplicará a cualquier prestación
adicional a abonar en virtud de la orden de actualización».
Las Normas fueron publicadas en una serie de boletines del Departamento
de la Seguridad Social y habitualmente enviadas a los residentes del Reino
Unido quienes, por ejemplo, cotizan de forma voluntaria a la seguridad social
desde el extranjero.
E
Acuerdos bilaterales
43. La sección 179.1 de la Ley de 1992 sobre la Administración de la Seguridad
Social establece que la Reina estará capacitada por la Orden del Consejo
para poder modificar o aprobar legislación importante cuya aplicación a
casos que estén afectados por un convenio con terceros países que
proporcionen reciprocidad en materias relacionadas con pagos para fines
similares o comparables con las finalidades de la Ley de 1992. La finalidad
de los convenios es la de proporcionar una base recíproca de cobertura de la
seguridad social tan amplia, a los trabajadores y sus familias que se muevan
entre los Estados firmantes, como la disponible bajo la legislación nacional.
Los acuerdos de reciprocidad no se formalizan exclusivamente para permitir
el pago de las actualizaciones anuales a los perceptores de pensiones del
Reino Unido residentes fuera. La cobertura varia dependiendo de los
acuerdos de reciprocidad. Cada uno es el resultado de las negociaciones del
13
Reino Unido y su Estado socio, teniendo en cuenta el alcance de la
reciprocidad entre los dos sistemas de seguridad social.
44. Entre 1948 y 1992, el Reino Unido formalizó acuerdos bilaterales o de
reciprocidad de seguridad social, con numerosos Estados, principalmente
Estados Unidos, Japón, Mauricio, Turquía, Bermudas, Jamaica e Israel. Con
pocas excepciones, los acuerdos se formalizaron a partir de 1979
cumpliendo los compromisos adquiridos por el Gobierno del Reino Unido. Los
convenios con Australia, Nueva Zelanda y Canadá, donde viven la mayoría
de los pensionistas emigrantes, entraron en vigor en 1953, 1956 y 1959
respectivamente; sin embargo, no exigieron el pago de la actualización de
las pensiones. El convenio con Australia fue rescindido por Australia el 1 de
marzo de 2001, debido al rechazo del Gobierno del Reino Unido al pago de
las actualizaciones de las pensiones a sus pensionistas que residen en
Australia. La actualización nunca se aplicó a los que viven en Sudáfrica,
Australia, Canadá y Nueva Zelanda.
45. Las normas comunitarias sobre la seguridad social de los trabajadores
extranjeros ( Regulación de la EEC núm. 1408/71 [ LCEur 1983, 411-1] , en
vigor) exige la actualización de las prestaciones en toda la Unión Europea
46. No es necesaria la existencia de un convenio bilateral para que se paguen
las actualizaciones, tal como está regulado en las legislaciones internas. Sin
embargo, se dan casos en que no se aplican las actualizaciones a los
pensionistas no residentes salvo que existan acuerdos bilaterales.
47. En el tercer informe del Comité de Seguridad Social de la Cámara de los
Comunes (enero 1997) –Actualización de las pensiones de jubilación de
personas residentes en el extranjero; HC papel 143–, se decía:
«Es imposible vislumbrar ningún modelo detrás de la selección de los países
con quienes se ha establecido convenios bilaterales para asegurar la
actualización».
El 13 de noviembre de 2000, el Ministro de Estado (señor Jeff Rooker) en un
discurso en la Cámara de los Comunes (356 HC Informe Oficial –6th Series–
col 628) señaló:
«Ya he dicho que no estoy preparado para defender la lógica de la presente
situación. Es ilógica. No es un modelo consistente. No importa si el país está
en la Commonwealth o fuera de ella. Tenemos acuerdos con algunos países
de la Commonwealth y con otros no. Efectivamente, hay diferencias entre
los países caribeños. Es una cuestión histórica y la situación ha existido
durante años. Costaría 300 millones de libras cambiar la política para todos
los afectados».
F
Regulación de las Leyes internacionales
48. El Convenio de 1952 sobre Organización Internacional de la Seguridad
Social ( RCL 1988, 2049 y RCL 1989, 771) (Estándares mínimos), establece
en el artículo 69:
«Puede recomendarse la suspensión de la ampliación de una prestación, a la
cual una persona protegida tiene derecho de conformidad con las Partes II a
X de este Convenio»
14
49. La disposición anterior se repite en el artículo 68 del Código Europeo de la
Seguridad Social, de 1964 (RCL 1995, 885, 1382) , que es uno de los
instrumentos para fijar los niveles básicos en el Consejo de Europa en el
ámbito de la seguridad social:
«Puede recomendarse la suspensión de la ampliación de una prestación, a la
cual una persona protegida tiene derecho de conformidad con las Partes II a
X de este Convenio:
Por tanto tiempo como la persona afectada esta ausente del territorio de la
Parte Contratante».
G
Actualizaciones: práctica internacional
50. Muchos Estados imponen restricciones al pago de prestaciones fuera de su
territorio. Parece, sin embargo, que el Reino Unido es el único que sigue
pagando las pensiones a residentes en el exterior a la vez que limita la
aplicación a esos expatriados que viven en determinados países del beneficio
de la actualización.
51. Los demandantes han adjuntado a la demanda testimonios de funcionarios
que trabajan para los gobiernos de Australia y Canadá. El más antiguo se
produjo en el marco del proceso interpuesto por la señora Carson; el más
reciente en el marco de este proceso ante el Tribunal. El informe australiano
señala: 1) la decisión del gobierno inglés tenía un efecto negativo sobre
220.000 pensionistas ingleses residentes en Australia; 2) la opinión oficial
del Gobierno australiano es que esta decisión conlleva una discriminación
ilegal; 3) en 2001, Australia rompió un acuerdo con el Reino Unido sobre la
seguridad social debido al rechazo del Gobierno inglés a actualizar las
pensiones de los ingleses residentes en Australia; y 4) los pensionistas
australianos residentes en el Reino Unido disfrutan de la misma revisión
anual de sus pensiones que la de aquellos residentes en Australia.
52. El informe canadiense señalaba: 1) la decisión del Gobierno inglés afecta a
151.000 pensionistas británicos residentes en Canadá; 2) la actualización es
una característica universal de los sistemas de la seguridad social y la
política arbitraria del Reino Unido de restringir su aplicación a algunas
personas resulta claramente discriminatoria y contraria a la práctica
internacional en el ámbito de las pensiones públicas; y 3) la falta por el
Reino Unido de actualización de las pensiones en Canadá es la razón de que
no existan acuerdos en prestaciones y la eliminación de barreras a la
exportación contenidas en el Acuerdo entre Canadá y Reino Unido sobre la
seguridad social.
Fundamentos de derecho
I
Sobre las violaciones del artículo 1 del Protocolo num. 1 considerado
aisladamente o en relación con el artículo 14 del Convenio
53. Los demandantes alegan que la negativa a actualizar los importes de sus
pensiones de acuerdo con la inflación vulneró el art. 1 del Protocolo núm. 1 (
15
RCL 1999, 1190, 1572) , considerado aisladamente o en relación con el 14 y
los artículos 8 y 14 conjuntamente.
Artículo 1 del Protocolo núm. 1
«Toda persona física o moral tiene derecho a que se respeten sus bienes.
Nadie puede ser privado de su propiedad salvo por causa de utilidad pública
y bajo las condiciones previstas por la Ley y los principios generales del
Derecho Internacional.
Las disposiciones precedentes no vulneran el derecho que poseen los
Estados de poner en vigor las Leyes que ellos juzgan necesarias para
reglamentar el uso de los bienes conforme al interés general o para
asegurarse el pago de los impuestos o de otras o multas».
Artículo 14
«El goce de los derechos y libertades reconocidos en el presente Convenio
ha de ser asegurado sin distinción alguna, especialmente por razones de
sexo, raza, color, lengua, religión, opiniones políticas u otras, origen
nacional o social, pertenencia a una minoría nacional, fortuna, nacimiento o
cualquier otra situación».
A
Las tesis de las partes
1
El gobierno
54. El Gobierno acepta que la queja de los demandantes cae bajo el ámbito de
aplicación del art. 1 del Protocolo núm.1 ( RCL 1999, 1190, 1572) .
55. Aunque la Cámara de los Lores haya asumido que la residencia en el
extranjero de la señora Carson es un motivo protegido por el artículo 14 del
Convenio ( RCL 1999, 1190, 1572) al incluirse en la frase «o cualquier otra
situación», el Gobierno no lo acepta. Señalan que el Tribunal ha dictaminado
que «situación» en el artículo 14 significa «una característica personal…..por
la que personas o grupos de personas se distinguen unas de otras»
(Kjeldsen, Busk Madsen y Pedersen contra Dinamarca, Sentencia de 7
diciembre de 1976 [ TEDH 1976, 5] , Series A núm. 23). Esta interpretación
se ha mantenido más recientemente en Budak contra Turquía ((dec.)
núm.57342/00, 7 septiembre 2004) y Beale contra Reino Unido ((dec) núm.
16743/03, 12 octubre 2004). La elección del lugar de residencia no es una
característica personal. Sostienen que la decisión de vivir fuera del Reino
Unido es una cuestión de elección a diferencia del nacimiento, y no es una
cuestión dictada por la conciencia individual o una creencia profunda
general. Es difícil ver cómo el núcleo del Convenio se dedica a proteger la
elección personal de la residencia. Sin embargo, la elección de la residencia
está, en muchos casos, inevitablemente ligada a un conjunto de diferencias
en la posición ante las preocupaciones personales, que discurren de formas
diferentes en los distintos sistemas nacionales, incluidos la organización de
la seguridad social. Las diferencias entre la situación de la señora Carson y
las dos personas con las que eligió compararse no provienen de ninguna
característica personal por las que una persona o un grupo de personas se
distinguen unas de otras, sino de los diferentes sistemas y condiciones bajo
16
los cuales han elegido vivir. Alternativamente, incluso si la elección de
residencia pudiera ser vista como una característica personal dentro del
concepto «otras situaciones», el hecho de que sea una cuestión de elección
significa que, distinto por ejemplo del sexo o de la raza, no requiere un
escrutinio especial ni «poderosas razones» que justifiquen un trato
diferente.
56. La señora Carson y otros pensionistas que viven fuera del Reino Unido no
están en idéntica situación que aquellos que residen en el Reino Unido por lo
que, si existiera, la diferencia de trato sería razonable y estaría
objetivamente justificada, tal como dictaminaron los tribunales internos. Las
prestaciones de la seguridad social, incluidas las pensiones estatales, forman
parte del intricado e interrelacionado sistema del bienestar social y fiscal
existente para garantizar unos mínimos vitales a quienes viven en el Reino
Unido. Las cotizaciones a la caja de la seguridad social no podrían ser
equiparadas a las aportaciones a un sistema privado de pensiones, ya que el
dinero es utilizado, junto con el obtenido de la recaudación fiscal, para
financiar una variedad de prestaciones y subvenciones. La seguridad social y
el sistema fiscal en otros países son igualmente complejos y establecidos de
acuerdo con las circunstancias locales, incluido el coste de la vida. Las
diferencias entre los países en asuntos como las tasas de inflación, los tipos
de interés y las divisas hacen más difícil comparar la situación entre
residentes y no residentes y justifican las diferencias de trato como ocurre
con la actualización de las pensiones. Por ejemplo, debido a la depreciación
del rand, la pensión de la señora Carson, pagada en libras, valía un 20%
más en abril de 2002 que en abril de 2001.
57. Lord Hoffmann estuvo acertado al observar que la obligación de cualquier
comunidad de ayudar a aquellos de sus miembros que están necesitados «se
considera una cuestión de carácter nacional... pero no se extiende a los que
viven en otros países». Este reconocimiento se reflejó en la legislación
nacional, que establece como regla general que las prestaciones
consolidadas por la seguridad social se abonarán sólo en Gran Bretaña. Sin
embargo, la obligación de actualizar impuesta a la Secretaría de Estado por
la sección 150 de la Ley 1992 (apartado 38 supra) se estableció «para
determinar si [las prestaciones] conservan su valor en relación con el nivel
de precios en Gran Bretaña». El carácter nacional del sistema de bienestar
fue reconocido por las Leyes internacionales, en tratados como el Convenio
de 1952 de seguridad social ILO (Niveles de vida mínimos) (artículo 69) y en
el Código Europeo de la Seguridad Social de 1964 ( RCL 1995, 885, 1382) .
(apartados 48-49 supra). El modelo de los acuerdos bilaterales es el
resultado de la historia y las percepciones en cada país de los costes y
beneficios derivados de dicho acuerdo. Éste fue el caso de la señora Carson
ante la Cámara de Lores, que podría no haber reclamado de acuerdo con el
artículo 14 si el Gobierno hubiera elegido no hacer ninguna previsión de
pensión para aquellos que eligieron vivir en el extranjero. El Gobierno
coincide con Lord Hoffmann en que no puede ser la Ley la que prohíba al
Reino Unido tratar a los que residen fuera generosamente mientras no trate
de igual forma a los pensionistas del país.
58. El Gobierno tiene que tomar habitualmente decisiones difíciles acerca de la
asignación de los recursos y la recaudación necesaria para financiar esos
gastos; la política en seguridad social inevitablemente exige hacer esas
distinciones entre los diferentes grupos de cara a ordenar los limitados
recursos para alcanzar el resultado que se considera más conveniente en un
determinado momento. Estas decisiones son tomadas por los gobiernos
elegidos preferentemente teniendo en cuenta las circunstancias locales.
17
2
Los demandantes
59. Los demandantes alegan que el derecho a una pensión básica constituye un
«bien» de acuerdo con el artículo 1 del Protocolo núm.1 ( RCL 1999, 1190,
1572) . La sección 113.1 a) de la Ley de 1992 (apartado 39 supra) opera
como una injerencia o pérdida de ese bien, ya que, existiendo un derecho
general de actualización de las pensiones, aquella persona residente en un
país con el que no existe un convenio de reciprocidad de actualización de
pensiones (un país «congelado») queda excluida. El paso del tiempo y lo
prolongado de la residencia de los demandantes en uno de estos países
«congelados», unido al efecto de la inflación, consiguen erosionar el valor de
las pensiones hasta el punto de destruir la esencia de ese bien. En este
sentido, la finalidad para la cual los demandantes han ido pagando sus
cotizaciones a lo largo de su vida laboral, se ve frustrada. La injerencia
carece de justificación y supone una violación de los derechos de los
demandantes de acuerdo con el art. 1 del Protocolo núm.1.
60. Además, al tratarse de la violación del artículo 1 del Protocolo núm.1 ( RCL
1999, 1190, 1572) , se aplica el artículo 14. Alegan que la ridícula
interpretación de la palabra «situación» de la sentencia Kjeldsen ( TEDH
1976, 5) (citada anteriormente) ha sido superada por sentencias posteriores
del Tribunal y las circunstancias de las decisiones de inadmisión con las que
cuenta el Gobierno son considerablemente distintas de las de este caso.
Sostienen que fueron en cualquier caso víctimas de una diferencia de trato
basada en características personales. La decisión de donde vive uno su
jubilación depende de la autonomía personal, y frecuentemente no es
libremente elegido sino condicionado por diversos factores como el deseo o
la necesidad de estar cerca de los hijos mayores. En casos como los
presentes, donde la discriminación basada en la residencia es capaz de
impactar de forma tan fuerte sobre el disfrute del núcleo de los derechos
humanos, como es el derecho a la vida en familia, libertad de movimiento y
una mínima dignidad y donde el impacto era especialmente importante entre
las mujeres (por su longevidad) y los más ancianos, el Tribunal debería
examinar más de cerca las decisiones del Gobierno.
61. Los demandantes instan al Tribunal a que sea cuidadoso para no socavar el
requerimiento al Gobierno para que facilite la justificación para el trato
diferente encontrando demasiado fácilmente que no existen verdadera
comparación entre grupos. Sus derechos a una pensión básica estaban
garantizados de forma diferente y eran menos favorables en comparación
con al menos dos clases importantes de individuos, a saber pensionistas con
idénticos trabajos e historiales de cotización, residentes en el Reino Unido o
en otro país donde si se pagan las actualizaciones de las pensiones. Los
tribunales internos se equivocaron en su conclusión de que la situación de
uno de los demandantes y uno de los individuos incluido en una de esas dos
clases no eran similares. En concreto, cada uno de ellos habría dedicado el
mismo tiempo a trabajar en el Reino Unido; cada uno de ellos habría
cotizado la misma cantidad durante su vida laboral con objeto de percibir
una pensión básica del Estado; cada uno de ellos ha devengado un derecho
a obtener la misma cuantía de pensión al llegar a la edad de jubilación; cada
uno de ellos tiene un idéntico interés en mantener su nivel de vida durante
su jubilación.
18
62. Al Gobierno le corresponde la carga de mostrar una justificación razonable y
objetiva para la diferencia de trato. Sin embargo, en sus declaraciones
oficiales, el Gobierno ha aceptado que la lista de países cuyos residentes se
benefician de la actualización de la pensión básica en una cuestión histórica
accidental, carente de lógica o de un modelo consistente. Los países
cercanos entre sí, como los Estados Unidos y Canadá o Jamaica y Trinidad y
Tobago, eran tratados de forma diferente a pesar de sus similares
condiciones económicas e incluso a esos países, como Canadá y Australia,
que hacen aplicar la actualización de forma unilateral, no se les ofrece
ningún acuerdo importante de reciprocidad. El impago de la actualización de
las pensiones a los pensionistas británicos residentes en países
«congelados» no puede justificarse sobre la base de las diferencias objetivas
comparando sus situaciones con las de los pensionistas residentes en el
Reino Unido, debido a que el Gobierno nunca ha llevado a cabo ningún
análisis importante sobre sus respectivas situaciones.. No puede
simplemente asumirse que desde que el sistema de la seguridad social es
esencialmente nacional, deberían existir en todos aquellos países en los que
residen pensionistas británicos unos sistemas adecuados y correctos para
facilitarles a ellos la seguridad social. Estas cuestiones se basaban, en
opinión de los demandantes, en los informes de «Age Concern» (apartados
64-67 infra), que demuestran que, en muchos países a los que han
emigrado, los pensionistas británicos se enfrentan a la pérdida de
prestaciones de bienestar, salud y asistencia social que recibirían si hubieran
permanecido en el Reino Unido sin que obtengan el acceso a prestaciones
comparables en sus países de acogida.
3
Tercero interviniente
63. «Age Concern» hace hincapié en la fuerza que tienen las familias de las
personas mayores u otras redes de apoyo social, que son las que se ocupan
de forma directa en su fase de creciente fragilidad. La familia realiza un gran
número de funciones vitales para las personas mayores, incluyendo una
atención cotidiana, la prevención del aislamiento y la exclusión y apoyo para
que los mayores puedan ejercer sus derechos y acceder a los servicios
apropiados. El Instituto para la Investigación Política comprobó en un
estudio publicado en 2006 que cerca de un 15% de las personas residentes
fuera del Reino Unido de forma permanente, lo hicieron por motivos
familiares o personales.
64. Sin embargo, las consideraciones económicas y su impacto en las familias
han tenido una parte de influencia en las decisiones de desplazarse de las
personas mayores. Grupos de trabajo realizados por «Age Concern» con
miembros de la tercera edad de la comunidad china señalaron que el acceso
a las prestaciones y la actualización de las pensiones juegan un importante
papel en la decisión personal de no regresar a su país de origen. La pensión
del Reino Unido no se actualiza en cinco o diez importantes países de
emigración, como son China, Australia, Canadá, Sudáfrica y Nueva Zelanda.
Se supone que una gran parte de la población mayor tiene a sus familias
residiendo en países donde la pensión estatal no se actualiza y la negativa a
hacerlo, puede, limitar la posibilidad, de gran número de esas personas, de
reunirse con sus familias en el exterior.
65. La investigación de «Age Concern» demuestra que en muchos países, los
jubilados emigrantes no tendrían compensada la pérdida de prestaciones de
bienestar, salud y asistencia social, que recibirían completa en el Reino
19
Unido, por cualquier aumento que reciban en el país de acogida. Aquellos
que eligen trasladarse al extranjero frecuentemente se enfrentan a penurias
económicas como resultado de la política de no actualizar las pensiones y
muchas de ellas contactan con «Age Concern». Para un alto porcentaje, los
problemas se convierten en insalvables y no les queda otra solución que
regresar al Reino Unido. El motivo más común para que las personas
mayores de 50 años regresen es la pobreza extrema y un traslado en estas
circunstancias debe ser muy traumático.
66. La política de congelar las pensiones estatales tiene, más concretamente,
un efecto adverso en las mujeres pensionistas. Al haber dedicado un período
sin trabajo remunerado para el cuidado de las familias, tienen como grupo
un peor trato que los hombres para obtener el derecho a la prestación de
una pensión completa o el derecho a hacerse un plan privado de pensiones.
Además en el Reino Unido, las mujeres mayores de 65 años tienen una
media de esperanza de vida de 19, 7 años mientras que la de los hombres
de la misma edad es de 16, 9 años.
B
La valoración del Tribunal
1
Admisibilidad
67. El Tribunal recuerda que el artículo 1 del Protocolo núm.1 ( RCL 1999,
1190, 1572) se aplica únicamente a los bienes existentes y no garantiza el
derecho a adquirir un bien (véase Marckx contra Bélgica, Sentencia de 13 de
junio de 1979 [ TEDH 1979, 2] , series A núm. 31, apartado 50). Se deduce
que no existe un derecho al amparo del artículo del Protocolo núm.1 a
recibir una prestación de la seguridad social o pago de pensión de cualquier
tipo o cuantía, a menos que la legislación nacional establezca un derecho
para ello (véase Stec y otros contra Reino Unido (dec.) [GC], núm.65731/01
y 65900/01, ap. 55, ECHR 2005-II)
68. En el presente caso, la legislación nacional no recoge una actualización
automática a los pensionistas británicos, como lo son los demandantes, que
residan en países que no hayan firmado convenios de reciprocidad con el
Reino Unido (apartado 39 supra). El hecho de que los demandantes
hubieran abonado sus cotizaciones a la seguridad social, a través de las
cuales se financia el Estado para pagar las pensiones de jubilación (apartado
37 supra) no les concede un derecho de acuerdo con la Ley nacional,
comparable a un derecho contractual bajo el prisma de un sistema privado
de pensiones, a una pensión de jubilación estatal de una cuantía
determinada (véase los comentarios de Lord Hoffmann en la Cámara de los
Lores).
69. De todo ello se deduce que la queja de los demandantes del artículo 1 del
Protocolo núm. 1 ( RCL 1999, 1190, 1572) tomado aisladamente es
incompatible «ratione materiae».
70. Por lo que respecta a la queja de los demandantes referente a la
discriminación por la denegación de actualización de las pensiones, el
Tribunal recuerda que el artículo 14 complementa los otros artículos del
Convenio ( RCL 1999, 1190, 1572) y los Protocolos. Carece de existencia
independiente y sólo puede ser invocado a propósito «del disfrute de los
20
derechos y libertades» garantizados por estas disposiciones. La aplicación
del artículo 14 no presupone necesariamente la violación de uno de los
derechos garantizados por el Convenio. Es necesario pero también suficiente
para que los hechos del caso «caigan bajo el ámbito» de uno o varios
artículos del Convenio (véase Stec y otros (dec.), citado anteriormente, ap.
39; Burden contra Reino Unido [ PROV 2008, 129544] [GC], núm.
13378/05, ap.58, ECHR 2008). La prohibición de discriminación del artículo
14 de este modo se extiende más allá del disfrute de derechos y libertades
que el Convenio y los protocolos exigen garantizar a cada Estado. Se aplica,
igualmente, a aquellos derechos adicionales que caen bajo el ámbito de
cualquier artículo del Convenio, que el Estado haya voluntariamente decido
proveer (Stec y otros (dec.), citado anteriomente, ap.40).
71. Aunque, como se ha indicado previamente, el Estado no tiene la obligación,
de acuerdo con el artículo 1 del Protocolo núm. 1 ( RCL 1999, 1190, 1572) ,
de crear un sistema de bienestar o de pensiones, el Tribunal sostiene que si
un Estado Contratante decide aprobar normas reconociendo el pago como
un derecho a una prestación de bienestar o pensión –condicionado o no al
pago previo de cotizaciones–, dicha legislación deberá ser vista como
generadora de un interés amparado por el artículo 1 del Protocolo núm.1
para aquellas personas que hayan cumplimentado los requisitos (Stec y
otros (dec.), citada anteriormente, ap.54). En algunos casos, como en el
presente, en relación con la queja del artículo 14 en relación con el artículo 1
del Protocolo núm.1 en la que a la demandante se le ha denegado todo o
una parte de un beneficio concreto de forma discriminatoria, el análisis
importante es si, tras haber cumplido con el requisito fijado para obtener el
derecho el o ella tiene un derecho, exigible de acuerdo con la legislación
vigente, a recibir la prestación en cuestión. Aunque el Protocolo núm.1 no
recoge el derecho a percibir un pago de cualquier clase de la seguridad
social, si un Estado decide crear un sistema de beneficios, lo debe de hacer
de tal forma que sea compatible con el artículo 14 (Stec y otros (dec), citada
anteriomente, ap. 55).
72. En el presente caso existe una clara diferencia de trato entre algunas
categorías de pensionistas del Reino Unido dependiendo de los países de
residencia. El Tribunal considera que la queja de los demandantes del
artículo 14 en relación con el artículo 1 del Protocolo núm.1 ( RCL 1999,
1190, 1572) suscita complejas cuestiones de hecho y de derecho, cuya
determinación dependerá del examen de los fundamentos.
Concluye, por tanto, que esta parte de la demanda no carece de fundamento
de acuerdo con el artículo 35.3 del Convenio. No se han suscitado otras
causas de inadmisión y debe declarar admisible.
2
Fondo del asunto
73. El Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que sólo las diferencias de
trato basadas en una característica identificable o en «otras situaciones» son
capaces de equivaler a una discriminación de acuerdo con el artículo 14 del
Convenio ( RCL 1999, 1190, 1572) ( Kjeldsen, Busk Madsen y Pedersen
[TEDH 1976, 5] , citada anteriormente, ap. 56). Además, debe existir una
diferencia en el trato a personas en análoga o similar situación ( D.H. y otros
contra República Checa, [ PROV 2007, 329300] [GC], núm.57325/00,
ap.175, ECHR 2007). Esta diferencia de trato será discriminatoria si no tiene
una justificación objetiva y razonable; en otras palabras, si no persigue un
21
fin legítimo y si no tiene una razonable relación de proporcionalidad entre los
medios empleados y el objetivo perseguido. Los Estados Contratantes gozan
de un amplio margen de apreciación para justificar una diferencia de trato
en función de diferencias entre situaciones. El alcance de este margen podrá
variar de acuerdo con las circunstancias, la importancia de la cuestión y los
antecedentes. Se concede un amplio margen a los Estados de conformidad
con el Convenio cuando se trata de medidas económicas generales o de
estrategia social. Dado su conocimiento directo de la sociedad y sus
necesidades, las autoridades nacionales están mejor situadas que los jueces
internacionales para valorar si los asuntos de interés social o económicos y
el Tribunal, generalmente, respetará las decisiones de política legislativa
salvo que «su fundamento sea manifiestamente irrazonable» ( Sec y otros
contra Reino Unido [ TEDH 2006, 28] , [GC], núm.65731/01 y 65900/01,
ap.52, ECHR 2006)
74. Ante el Tribunal Supremo y el Tribunal de apelación, el Gobierno reconoció
que el lugar de residencia constituye una «situación» de acuerdo con el
artículo 14 del Convenio ( RCL 1999, 1190, 1572) ; en la Cámara de los
Lores, el Gobierno, asimismo, no discutió que la residencia pudiera no ser
incluida en el ámbito del artículo 14 y asumió en la sentencia de la Cámara
que ser un residente habitual en un país extranjero era una «característica
personal» para la finalidad del análisis en la sentencia Kjelden ( TEDH 1976,
5) (apartado 33 supra).
75. El Tribunal recuerda que la lista del artículo 14 ( RCL 1999, 1190, 1572) es
ilustrativa y no exhaustiva, como lo demuestran las palabras «especialmente
por» (en francés «notamment») (véase Engel y otros contra Países Bajos,
Sentencia de 8 junio 1976 [ TEDH 1976, 3] , Series A núm.22, ap. 72).
También recuerda que a las palabras «otras situaciones» (y a fortiori en
francés «toute autre situation» se les ha dado un amplio significado como
para incluir, en determinadas circunstancias, una distinción basada en el
lugar de residencia. De este modo, el Tribunal ha examinado en otros casos
la legitimidad de la alegada discriminación basada, inter alia, en el domicilio
en el extranjero. (Johnston contra Irlanda, Sentencia de 18 de diciembre de
1986 [TEDH 1986, 16] , Series A núm.112, ap.59-61) e inscripción como
residente ( Darby contra Suecia, Sentencia de 23 octubre 1990 [ TEDH
1990, 26] , Series A núm. 187, ap. 31-34). Además, la Comisión examinó
quejas sobre discrepancias en la Ley aplicada en diferentes áreas de un
Estado Contratante (Lindsay y otros contra Reino Unido, núm.8364/78,
decisión de la Comisión de 8 marzo 1979, Decisiones e Informes 15, pg.247;
Gudmundsson contra Islandia, núm.23285/94, decisión de la Comisión de
17 enero 1996, no publicada). Es cierto que las diferencias de trato locales,
resultantes de la aplicación de diferentes legislaciones dependiendo de la
situación geográfica en que se encuentran los demandantes, no pueden ser
explicadas como característica personal (véase, por ejemplo, Magee contra
Reino Unido, Sentencia de 6 junio 2000 [ TEDH 2000, 138] , núm.28135/95,
ap 50, ECHR 2000-I). Sin embrago, como ha señalado StanLey Burnton J.,
estos casos no pueden compararse al presente, que supone la aplicación
diferente de la misma normativa de pensiones a las personas dependiendo
de que su lugar de residencia sea en el extranjero.
76. El Tribunal considera que, en estas circunstancias, la residencia habitual,
como el domicilio o la nacionalidad, debe ser visto como un aspecto de la
situación personal y que el lugar de residencia sea aplicado como criterio
para un trato diferente de ciudadanos en materia de pensiones estatales es
un argumento que entra dentro del ámbito del artículo 14 ( RCL 1999, 1190,
1572) .
22
77. La discriminación significa un fracaso en la forma de afrontar casos como
éstos; no existe discriminación cuando los casos son diferentes. Los
demandantes sostienen que están en una situación similar a los pensionistas
británicos que viven en el Reino Unido o en otros países donde se aplica la
actualización, alegando, en primer lugar, que han dedicado el mismo tiempo
que ellos a trabajar en el Reino Unido y han hecho las mismas aportaciones
a los fondos de la Seguridad Social y, en segundo lugar, sus necesidades
básicas son las mismas. Cada uno de los jueces nacionales que han
examinado las quejas de los demandantes con la excepción de Lord Carswell
(véase apartados 24-36 supra) mantiene que los demandantes no están en
una situación análoga o similar a un pensionista de la misma edad e historial
de cotizaciones en el Reino Unido u otro país donde se aplique la
actualización.
78. El Tribunal deberá considerar, en primer lugar, si los demandantes están en
una situación análoga a los pensionistas británicos que han decidido
permanecer en el Reino Unido. Señala a este respecto que los modelos de
seguridad social de los Estados Contratantes, incluido el modelo que ha
elegido garantizar a aquellos considerados demasiado mayores para el cobro
de un sueldo, se proponen garantizar unos niveles mínimos de vida a
aquellos que residen en el territorio (y esto es todo lo que exige la
Organización Internacional del Trabajo y los acuerdos del Consejo de Europa
en materia de Seguridad Social: apartados 48-49 supra), intenta garantizar
un nivel de vida mínimo para los residentes dentro del territorio(esto es lo
requerido por la Organización Internacional del Trabajo y los Convenio de
Seguridad Social del Consejo de Europa: apartados 48-49 supra). Por estas
razones, aunque el Tribunal ha admitido que las palabras «otras
situaciones» son lo suficientemente amplias como para incluir el lugar de
residencia, considera que las personas que residen habitualmente en el
Estado Contratante no están en una situación análoga a los que residen en
el exterior en lo que a las pensiones de la seguridad social se refiere. Tal
como señaló la Comisión en J.W. y E.W. contra Reino Unido (núm. 9776/82,
decisión de la Comisión de 3 octubre 1983, Decisiones e informes 34,
p.156), examinando una demanda de un pensionista británico al que se
había denegado la actualización de la pensión tras trasladarse a Australia:
«es inevitable que cuando una persona cambia de un sistema de seguridad
social a otro, se encuentre con que sus derechos difieren de los de las
personas de otros países. Dependiendo de las circunstancias, estas
diferencias pueden o no favorecer al individuo.
Además, la Comisión señala que los demandantes únicamente perderán el
beneficio de futuros incrementos de sus pensiones, aquellos cuya intención
hablando en líneas generales es compensar la subida del coste de la vida en
el Reino Unido. Dando por hecho que no vivirán en el Reino Unido, parece
razonable que este elemento en concreto de sus derechos sobre las
pensiones debería ser reemplazado por la posibilidad de beneficiarse del
sistema del país al que se han trasladado».
El Tribunal señala, por otro lado, que éste fue el caso de la señora Carson
ante la Cámara de Lores, que podría no haber reclamado de acuerdo con el
artículo 14 si el Gobierno hubiera elegido no hacer ninguna previsión de
pensión para aquellos que eligieron vivir en el extranjero
79. El Tribunal vacila, además, en encontrar una analogía entre la situación de
los demandantes, que viven en países «congelados» y los pensionistas
23
británicos que viven en países donde se aplica la actualización de las
pensiones. En relación con esto, el Tribunal señala que las cotizaciones a la
caja de la seguridad social son sólo una parte del complejo sistema
recaudatorio del Reino Unido y la caja de la seguridad social es una de las
fuentes de ingresos utilizados para pagar los sistemas de seguridad social y
salud británicos. No considera que el pago por parte de los demandantes de
las cotizaciones a la seguridad social durante su vida laboral tenga más
importancia que el hecho de que hayan pagado impuestos mientras
estuvieron allí domiciliados (véase Stec y otros (dec)[GC], anteriormente
citada, ap. 50). Atendiendo al segundo argumento de los demandantes
(apartado 75 supra), el Tribunal es de la opinión que incluso entre Estados
próximos geográficamente, como Estados Unidos y Canadá, Sudáfrica y
Mauricio o Jamaica y Trinidad y Tobago las diferencias entre disposiciones de
seguridad social, tributación, tasa de inflación, intereses y cambio de divisas
hacen muy difícil comparar las situaciones de sus residentes.
80. En cualquier caso, incluso suponiendo que los demandantes pudieran
considerarse en situación análoga a los residentes en los países cuyas
pensiones se actualizan de acuerdo con los convenios de reciprocidad, el
Tribunal considera que la diferencia de trato tiene una justificación objetiva
y razonable. Aunque el argumento con más fuerza de los demandantes,
ampliado por «Age Concern», acerca de que la decisión de las personas
mayores de trasladarse a vivir fuera puede ser tomada teniendo en cuenta
varios factores, incluido el deseo de estar cerca de los miembros de su
familia, el lugar de residencia, sin embargo, es una característica que puede
cambiar como cuestión de elección. El Tribunal coincide con el Gobierno y
los tribunales nacionales en que las personas no requieren el mismo nivel de
protección contra las diferencias de trato basadas en este motivo como el
que se requiere en relación con las diferencias basadas en una característica
inherente como el género o el origen racial o étnico (véase, por ejemplo,
Van Raalte contra Países Bajos, Sentencia 21 febrero 1997 [ TEDH 1997,
11] , Repertorio de Sentencias y decisiones 1997-I, ap.39; D.H. y otros
[PROV 2007, 329300] , citada anteriormente, ap.176 y comparar con Magee
( TEDH 2000, 138) , citada anteriormente, ap.50), Es importante, además,
en relación con esto, que el Estado dé pasos para informar a los residentes
británicos que salen fuera del país sobre la ausencia de actualización de las
pensiones en algunos países concretos (apartado 42 supra). De este modo
cada demandante podrá tener en cuenta este factor entre los pros y los
contras de la elección de lugar de residencia.
81. Como puso de relieve Lord Hoffmann, el modelo de los acuerdos bilaterales
es el resultado de la historia y las percepciones en cada país de los costes y
beneficios derivados de dicho acuerdo. Representan lo que cada Estado
Contratante ha sido capaz de negociar sin colocarse en una posición de
desventaja económica y esmerarse en facilitar la cobertura recíproca de la
seguridad social, no sólo en lo referente a la actualización de las pensiones.
Desde el punto de vista del Tribunal, el Estado no excede el amplio margen
de apreciación del que disfruta en materias como la política macro-
económica sumándose a este tipo de acuerdos de reciprocidad con algunos
países y no otros.
82. De lo que se deduce que no existe violación del artículo 14 en relación con
el artículo 1 del Protocolo núm.1 ( RCL 1999, 1190, 1572) por los hechos de
este caso.
II
24
Sobre la violacion del artículo 14 del Convenio en relación con el artículo 8
83. Los demandantes se quejan también que desde el momento en que algunos
de ellos tuvieron que elegir entre renunciar a una gran parte de su pensión o
vivir alejados de sus familias, la falta de actualización equivalía a una
violación de sus derechos recogidos en el artículo 14 en relación con el
artículo 8 del Convenio (RCL 1999, 1190, 1572) . El artículo 8 dispone:
«1. Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de
su domicilio y de su correspondencia.
2. No podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este
derecho, sino en tanto en cuanto esta injerencia esté prevista por la Ley y
constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria
para la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del
país, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud
o de la moral, o la protección de los derechos y las libertades de los demás».
84. El Tribunal considera que son los mismos argumentos aplicados en relación
con el artículo 8 conjuntamente con el artículo 14 que los aplicados en
relación al artículo 1 del Protocolo núm1 ( RCL 1999, 1190, 1572)
combinado con el artículo 14. Por lo tanto, no considera necesario examinar
esta queja de forma aislada.
FALLO
POR ESTOS MOTIVOS, EL TRIBUNAL,
Declara de forma unánime admitida la queja relacionada con el art. 14 del
Convenio en relación del art. 1 del Protocolo núm.1 ( RCL 1999, 1190, 1572)
, así como del art. 5.5 del Convenio y del art. 3 del Protocolo núm. 7 e
inadmisible el resto;
Declara, por seis votos contra uno que no ha habido violación del artículo 14
del Convenio ( RCL 1999, 1190, 1572) en relación con el artículo 1 del
Protocolo núm.1;
Declara, por unanimidad, que no procede examinar las quejas de los artículo
14 del Convenio ( RCL 1999, 1190, 1572) en relación con el artículo 8 del
Convenio;
Hecha en inglés, y notificada por escrito el 4 de noviembre de 2008 en
aplicación de los artículos 77.2 y 77.3 del Reglamento. Firmado: Lech
Garlicki, Presidente.– Fatos Araci, Secretaria.
De acuerdo con el artículo 45.2 del Convenio ( RCL 1999, 1190, 1572) y el
artículo 74.2 del Reglamento del Tribunal, se adjunta la opinión disidente del
juez señor Lech Garlicki.
Opinión disidente del Juez Señor Garlicki
Lamentándolo mucho, no puedo suscribir la decisión de no violación tomada
por el Tribunal.
Este caso trata acerca de la exclusión de los pensionistas que viven en el
extranjero del sistema de actualización aplicable a todos los pensionistas que
viven en el Reino Unido. No se discute que existe una clara diferencia entre
25
varias categorías de pensionistas dependiendo de su actual país de
residencia.
Tampoco se discute que, en las circunstancias de este caso, el hecho de que
el lugar de residencia se ha aplicado como criterio para un trato diferente de
acuerdo con el artículo 14 del Convenio ( RCL 1999, 1190, 1572) .
En mi opinión, sin embargo, la diferencia de trato no fue objetiva ni tenía
una justificación razonable. Existe alguna fuerza en el argumento suscrito
por la mayoría quien, en gran medida, reproduce la postura tomada por la
mayoría de la Cámara de los Lores. Hay, sin embargo, cuatro argumentos
que pueden justificar otra conclusión.
En primer lugar, el sistema de pensiones estatal es obligatorio y se basa en
principio de cotización. Aunque no exista una conexión automática entre la
cantidad cotizada y la cantidad a percibir como futura pensión, la idea es la
distribución de la obligación: aquellos que trabajan tienen que contribuir a la
caja de las pensiones estatales y el Estado debe pagar las pensiones a
aquellos que ya no están en edad de trabajar. La señora Carson, al igual que
los demás demandantes, cumplió en su totalidad su parte del trato: durante
la mayor parte de su vida laboral pagó las cotizaciones (al igual que
impuestos) y esas cotizaciones eran gustosamente recibidas por el Estado.
Sus cotizaciones se gastaron (así lo esperamos) en pensiones para los
pensionistas de aquella época y también para poder actualizarlas
anualmente. No existía ninguna diferencia entre ella y otras personas
trabajadoras en el Reino Unido en ese momento. Ahora que ya no está en
edad laboral, corresponde al Estado cumplir su parte del trato. Sin embargo,
el Estado le trata de forma diferente a otros colegas cotizantes
exclusivamente por su nuevo lugar de residencia. El hecho de que no resida
en el Reino Unido no acarrea ningún coste adicional al Estado. Si bien es
cierto que ya no es contribuyente fiscal del Reino Unido, no existe ninguna
prohibición –en el Convenio– en que imponga un impuesto británico en su
base de ingreso británico, cualquiera que sea cuantía. Pero a diferencia de
aquellos que han permanecido en el Reino Unido, se ha visto desprovista del
privilegio de la revisión anual del importe de la pensión. Consideraciones de
justicia social y equidad requieren que personas que contribuyeron
debidamente para las pensiones de otros no sean tratadas de manera
distinta con posterioridad en el cálculo de sus propias pensiones. La
diferencia de trato basada únicamente en la residencia actual no tiene
relación con la naturaleza contributiva de las pensiones y, por tanto, carece
de justificación razonable.
En segundo lugar; uno de los argumentos suscitados tanto por la Cámara de
los Lores como por el Tribunal hace referencia a las diferencias económicas
entre el Reino Unido y los distintos países de residencia. Es cierto que
existen distintos niveles de inflación, ritmos de crecimiento y diferentes tipos
de cambio en relación con la divisa inglesa. Pero existe un rasgo común en
todos los países involucrados, y éste es la inflación. De este modo, es difícil
aceptar que la situación de los residentes en el Reino Unido sea
fundamentalmente distinta de la de los no residentes en el Reino Unido. El
Parlamento no tiene, por supuesto, obligación de actualizar las pensiones de
acuerdo con la inflación en el país huésped. Para ajustar la actualización
tiene derecho a tener en cuenta las diferencias entre los países, pero no
puede simplemente ignorar la existencia de la inflación como característica
común en el mundo moderno. La regulación penaliza mucho a las personas
que, después de haber cumplido su parte en el sistema de cotización, se
mudan fuera. Dicha penalización contrarresta el principio de libertad
26
individual y, por lo tanto, no puede ser visto como una justificación
razonable.
En tercer lugar, el sistema existente no se basa sobre un sistema
convincente. Tal como señalaban las autoridades nacionales (apartado 47 de
la sentencia) será difícil «defender la lógica de la situación actual…..No es un
modelo consistente». En consecuencia, la situación de los pensionistas
británicos varía de un país a otro. Esto hace menos convincente las
referencias de la mayoría a la doctrina del margen de apreciación (apartado
81 de la sentencia): de acuerdo con esta doctrina, al Estado se le permite
concebir sus propios caminos para la política social y para los problemas
económicos. Si el Reino Unido hubiera desarrollado una solución coherente y
lógica para la cuestión de la actualización de las pensiones de los residentes
en el extranjero, hubiera sido más fácil de aceptar. Pero la doctrina del
margen de apreciación no puede legitimar una situación de naturaleza
ilógica y arbitraria.
Finalmente, respeto la opinión de la Cámara de los Lores acerca de que la
naturaleza de la cuestión es más legislativa que judicial. Sin embargo, dicho
argumento, aunque convence a las autoridades domésticas, no se impone en
el Tribunal. Una violación resultante de una omisión legislativa está todavía
dentro del alcance de supervisión europeo.
Este Tribunal ha dictaminado en varias ocasiones que la diferenciación en
prestaciones sociales basada en la nacionalidad es intrínsecamente
sospechosa. En concreto en Gaygusuz contra Austria (TEDH 1996, 40) (16
septiembre 1996, repertorio de Sentencias y decisiones 1996-IV), Koua
Pourriez contra Francia ( TEDH 2003, 57) (núm. 40892/98, ECHR 2003-X) y
Luczak contra Polonia ( PROV 2007, 345223) (núm. 77782/01, ECHR 2007),
la diferenciación entre residentes basada en la nacionalidad (ciudadanía) fue
considerada una violación del art. 14. Considero que la diferenciación entre
nacionales basada en el lugar de residencia no es tal diferencia como para
que la señora Carson deba disfrutar de una menor protección que la ofrecida
a los demandantes en los asuntos anteriormente citados.