InstItucIones y competencIasen los estados descentralIzados

CollecciInstitut

dEstudisAutonmics76

InstItucIones y competencIas en los estados

descentralIzados

enric argullol i murgadasclara Isabel Velasco rico

(directores)

BARCELONA2011

Biblioteca de Catalunya. Datos CIP:

Instituciones y competencias en los estados descentralizados. (Collecci Institut dEstudis Autonmics ; 76)BibliografiaISBN 9788439387572I. Argullol i Murgadas, Enric, dir. II. Velasco Rico, Clara Isabel, dir. III. Institut dEstudis Autonmics (Catalunya) IV. Collecci: Institut dEstudis Autonmics (Collecci) ; 761. Institucions poltiques Estudi de casos 2. Competncia (Dret) 3. Governs destats federats Estudi de casos 4. Dret constitucional323.17

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Fotografa de la cubierta: Palau Centelles, Barcelona (siglo xvi).Detalle del artesonado del estudio principal.

2011 Generalitat de catalunya. Institut destudis autonmics Primera edicin: julio de 2011 Tirada: 1.000 ejemplares ISBN: 978-84-393-8757-2 Depsito legal: B-28.400-2011 Impresin: El Tinter, SAL (empresa certificada ISO 9001, ISO 14001 y EMAS)

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Direccin: Enric Argullol i MurgAdAs y clArA isAbEl vElAsco ricoIntroduccin: Enric Argullol i MurgAdAs y clArA isAbEl vElAsco ricoAsesora acadmica: Antoni bAyonA i rocAMorA y xAviEr bErnAd i gilCoordinacin organizativa: MArc cAsAs i rondon

Alemania: christoph dEgEnhArtArgentina: Antonio MArA hErnndEzAustralia: AnnE twoMEyAustria: AnnA gAMpEr y vEronikA tiEfEnthAlErBrasil: gustAvo binEnbojMBlgica: frAncis dElprE y thoMAs boMboisCanad: jos woEhrlingEstados Unidos: robErt AgrAnoffEspaa: cArlEs vivEr i pi-sunyEr y MAitE vilAltA fErrErIndia: MAhEndrA pAl singhItalia: frAncEsco MErloniMxico: jos MArA sErnA dE lA gArzASuiza: urs thAlMAnnReino Unido: scott grEEr

Traduccin y prepublicacin:clArA isAbEl vElAsco rico (coord.)vAnEssA cAsAdo prEzMArc cAsAs i rondonpAu bossAcoMA busquEts

Secretara administrativa: AdElEMA cruz cAstEllAr

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AUTORES

Expertos que han participado en el estudio (por orden alfabtico):

AgrAnoff, r. School of Public and Environmental Affairs Indiana Uni-versity, Bloomington (Estados Unidos de Amrica)

binEnbojM, G. Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Brasil)boMbois, T. Universit Catholique de Louvain (Blgica)dEgEnhArt, C. Universitt Leipzig (Alemania)dElprE, F. Universit Catholique de Louvain (Blgica)gAMpEr, A. Universitt Innsbruck (Austria)grEEr, s. School of Public Health Michigan University (Estados Uni-

dos). School of Public Policy University College of London (Reino Unido)

hErnndEz, A. M. Universidad Nacional de Crdoba (Argentina)MErloni, F. Universit degli Studi di Perugia (Italia)sErnA dE lA gArzA, J. M. Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM

(Mxico)singh, M. P. The West Bengal National University of Juridical Sciences

(India)thAlMAnn, U. Asociacin Profesional Suiza de Periodistas. Institut fr F-

deralismus Universitt Freiburg (Suiza)tiEfEnthAlEr, V. Universitt Innsbruck (Austria)twoMEy, A. Sydney Law School University of Sydney (Australia)vilAltA, M. Universitat de Barcelona (Espaa)vivEr i pi-sunyEr, C. Universitat Pompeu Fabra. Director del Institut

dEstudis Autonmics (Espaa)woEhrling, J. Universit de Montral (Canad)

SUMARIO

Presentacin .....................................................................................

introduccin.....................................................................................

i. cuestionesgenerales ...........................................................

ii. derechoconstitucional ......................................................

iii. contenidodelaconstitucinfederal ..............................

iV. cuestionesinstitucionales ..................................................

V. lneasgeneralesdeladistribucindecomPetencias ......

Vi. comPetenciaseconmicas ....................................................

Vii. comPetenciassobrelaordenacinyusodelterritorio .

Viii. rgimenlocalymuniciPal ..................................................

iX. relacionesintergubernamentales .....................................

X. relacionesfinancieras ........................................................

Xi. lenguas ..................................................................................

Xii. Valoracinglobalycomentariosadicionales .................

aneXo.unineuroPeayfederalismo ............................................

cuadrocomParatiVodelrePartodePoderesyfunciones ...........

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presentacIn

En el libro que tienen en sus manos se realiza un estudio comparado de los sistemas institucionales, competenciales y de financiacin de catorce pa-ses, cuya organizacin responde a patrones federales, cuasi-federales o re-gionales.

En 2003 se public un volumen en el que se estudiaba la estructuracin de trece estados, a partir de las respuestas aportadas por expertos de cada pas. Con ello se aplic una metodologa que luego se ha extendido a otros dos estudios: un anlisis comparativo de la organizacin y funciones de grandes ciudades o reas metropolitanas (Organizacin y Funciones de las Metrpolis: estudio comparado. Barcelona. Asociacin Mundial de Gran-des Metrpolis, 2005) y un examen del rgimen jurdico del fenmeno in-migratorio (Inmigracin y transformacin social en Catalua. Estudio ju-rdico comparado Vol. II. Bilbao. Fundacin BBVA, 2007).

De nuevo ahora, la metodologa comparativa se aplica al estudio de la organizacin y funciones de los estados descentralizados. El estudio publi-cado es un precedente, si bien el presente trabajo incluye novedades sus-tanciales en varios aspectos. Los sistemas estudiados han aumentado con la inclusin de la Unin India. Los expertos colaboradores han variado en diversos casos. Los temas analizados son parcialmente distintos: algunas cuestiones se han dejado al margen; se han incorporado nuevos temas; se han actualizado todas las perspectivas. Adems, y este es un dato altamen-te significativo, se pone un nfasis especial, con captulos especiales, en la ordenacin de las competencias en el campo econmico y en el mbito urbanstico y territorial. En fin, se incluye como ltima novedad una consi-deracin separada y singular de las peculiaridades de los pases miembros de la Unin Europea. Todo ello hace que estemos aplicando una misma metodologa ante un estudio panormico nuevo y actualizado, en el que destacan las mencionadas perspectivas econmica y territorial.

En la elaboracin de este estudio se ha partido, una vez identificados los catorce sistemas objeto de anlisis, Alemania, Argentina, Australia, Austria, Blgica, Brasil, Canad, Espaa, Estados Unidos, India, Italia, Mjico, Reino Unido y Suiza, y elegidos los expertos, de la formulacin

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de un extenso cuestionario, con el establecimiento de un lenguaje comn que hiciera posible el objetivo comparativo, que han debido responder dichos expertos. Elaborado el proyecto de informe de sntesis y estructu-radas las aportaciones temticamente, se celebr un seminario conjunto en Barcelona Mayo de 2010 cuyo desarrollo comport la redaccin final del informe que encabeza el estudio as como algunas variaciones en los anlisis pormenorizados de los distintos temas por parte de diver-sos participantes. De todos los trabajos existen las versiones espaola e inglesa. Al seminario asistieron los profesores autores de las colaboracio-nes correspondientes a los diversos pases. Ante la imposibilidad de asis-tir, el profesor Delpre deleg en el profesor Bombois y la profesora Gamper en la Sra. Tiefenthaler.

sta es una obra colectiva como se pone de relieve en la relacin de crditos. Responde, por tanto, a una autora plural. Su realizacin ha sido posible gracias a la ayuda facilitada por el proyecto de investigacin I+D Territorio y servicio pblico en red: mercado y poder pblico financiado por la Direccin General de Investigacin del Ministerio de Educacin y Ciencia (Ref. SEJ2006-10986). La publicacin ha sido a cargo del Institut dEstudis Autonmics de la Generalitat de Catalua.

Al acabar esta presentacin quiero expresar mi agradecimiento a los profesores de los catorce pases estudiados, as como a los colaboradores acadmicos y administrativos de la Universitat Pompeu Fabra organizados en torno al Observatorio de la Evolucin de las Instituciones.

Enric Argullol i Murgadas Barcelona, diciembre de 2010

IntroduccIna cargo

de Enric Argullol i Murgadasy

Clara I. Velasco Rico

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SUMARIO: I. Preliminar. II. Rgimen institucional. A) La Cmara terri-torial (Senado o Consejo Federal). B) Otras formas de participacin en la poltica general. C) Tribunal Constitucional o Alta Corte federal. D) El Poder Judicial. III. Ordenacin de las competencias. A) Rasgos generales de la distribucin de competencias. B) Sobre la flexibilidad de los siste-mas de distribucin territorial del poder y reglas complementarias de dis-tribucin competencial. C) Interpretacin extensiva de determinados ttu-los competenciales y tendencia a la centralizacin. D) Competencias ejecutivas o administrativas. E) Oficinas de administracin federal. F) mbitos de competencias federales y federadas. IV. Competencias econ-micas. A) Lneas generales y principios de la distribucin de competen-cias en materia econmica. B) Reparto del poder de regulacin econmi-ca y principios inspiradores de dicho reparto. C) Lmites a las competencias econmicas. D) Conflictividad competencial y centralizacin en el mbi-to de las competencias econmicas. E) rganos de cooperacin o colabo-racin econmicos y administracin por agencias. V. Competencias sobre urbanismo y ordenacin del territorio. A) Legislacin sobre uso del suelo y planeamiento urbanstico. B) Regulacin de la propiedad privada. C) Ordenacin del territorio y de las ciudades. VI. Rgimen local y munici-pal. A) Inclusin del nivel local en las previsiones constitucionales fede-rales. B) Posicin de los entes locales en el sistema federal. C) Competen-cia para normar en materia de rgimen local. D) Capacidad normativa de los entes locales. E) Mecanismos de defensa de la autonoma local. F) Creacin de niveles intermedios de administracin local. VII. Relaciones intergubernamentales. A) Lealtad federal y colaboracin entre niveles de gobierno. B) Instrumentos formales e informales de cooperacin y cola-boracin. C) Cooperacin y colaboracin horizontal. VIII. Relaciones fi-nancieras. IX. Lengua. X. Anexo. Unin Europea. A) Participacin de los Estados en las iniciativas de modificacin y revisin de los tratados de la Unin Europea y en los procesos de ratificacin y suscripcin posterior. B) Participacin en la formacin de la posicin federal ante la Unin Eu-ropea. C) Creacin de oficinas u rganos de actuacin propia de relacin con las instituciones europeas por parte de los Estados. D) Ejecucin del derecho comunitario.

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I preliminar

En nuestro informe de 2003, a manera de presentacin, sealbamos algu-nos rasgos generales, ms o menos comunes, de la organizacin de los pases segn un patrn federal o autonomista. No hay novedades que corri-jan las apreciaciones formuladas, si bien pueden aadirse algunas puntua-lizaciones sobre varias cuestiones, en gran parte derivadas de nuevos datos o de acontecimientos de estos ltimos aos.

Con distinto origen y expresin formal, el sistema de organizacin po-ltica de diversos pases se aparta del modelo unificado y centralista, de forma que se reconoce la existencia de varios centros de poder, que nor-malmente pueden dictar leyes o normas asimiladas a las mismas, y cuyas interrelaciones no es posible explicar segn criterios de jerarqua o su-praordinacin, debindose recurrir, al menos en parte, a pautas de compe-tencia, separacin o equiordinacin. El punto de encuentro comn de todas las instancias de poder se encuentra en la Constitucin (federal) y su su-premaca se asegura a travs de la Suprema Corte (federal) o Tribunal Constitucional. En la mayora de pases estudiados, el sistema territorial responde a un patrn formal perfectamente identificado, el federalismo, y as se reconoce expresamente. Es el caso de Alemania, Argentina, Austra-lia, Austria, Brasil, Canad, Estados Unidos, Mxico y Suiza, grupo al cual se ha unido desde 1970 Blgica. En otros pases no se asume formal y expresamente el modelo federal, aunque se integran tcnicas propias de l, y en varios aspectos funcionan como estados federales y algunos alcanzan un grado de pluralidad territorial parecido o incluso mayor que algu-nos estados federales. Se trata de Espaa, Italia y Reino Unido. Como se advirti en el cuestionario, la nomenclatura utilizada es, en general, de matriz federal.

La evolucin de los estados ha sido muy diferente en relacin con la adopcin de formas de organizacin territorialmente plural. En algunos pases siempre la organizacin poltica ha respondido a estas pautas (as, en Argentina, Australia o Estados Unidos) o llevan muchos aos con una organizacin de este tipo (Brasil o Mxico). Otros han configurado estas tcnicas hace relativamente poco, aunque alguno Espaa tenga prece-dentes en el siglo XX de breve duracin. Nos referimos a Blgica, Espaa, Italia y Reino Unido.

Al interrogante sobre las causas que han motivado la adopcin del mo-delo federal (o modelos similares) las respuestas son variadas. En algn

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caso, puede decirse que el federalismo forma parte no slo del proceso histrico sino de la misma definicin como nacin. Los casos ms emble-mticos son Estados Unidos y Suiza. Pero no es insignificante esta consi-deracin en otros pases como Australia, Argentina, Brasil, Canad, Unin India e incluso Mxico. La gran amplitud de territorio de estos pases cons-tituye tambin una explicacin a tener en cuenta. Ms recientemente la adopcin, formal o material, de frmulas federales ha respondido a la vo-luntad de proceder a una renovada articulacin del sistema poltico. Ale-mania, Italia o Espaa seran ejemplos que podran tomarse en considera-cin. Para Austria sin duda ha contado lo que podramos denominar herencia histrica. Adems de las motivaciones aludidas, en varios pases existen razones especficas de entidad. Se trata de encajar en la organiza-cin poltica a las minoras tnicas, lingsticas o nacionales que han de convivir en el seno de una misma Federacin: Canad, Espaa o Italia, y en cierto sentido el Reino Unido, son ejemplos ilustrativos al respecto. En el caso de Blgica su misma supervivencia como pas exiga el reconoci-miento de sus distintas poblaciones; generndose una organizacin federal singular ya que, junto al conocido federalismo territorial que se articula en regiones, aparece un federalismo personal que se concreta en comunidades culturales.

El proceso seguido por los estados federales permite, en una visin ab-solutamente genrica, distinguir aquellos en los que se observa una conti-nuidad del esquema de organizacin Australia, Estados Unidos, Mxico, Argentina y Unin India de aquellos otros en que pueden identificarse varias etapas y vaivenes entre la aplicacin de modelos federales y unitarios Brasil, Espaa y Alemania. Al margen de ello, cabe pregun-tarse si puede detectarse, aunque sea con la arbitrariedad de aproximaciones tan generales, algunas lneas de tendencia dominante. En este sentido puede afirmarse que en el siglo XX, y de la mano del progresivo protagonismo de la intervencin pblica en los mbitos econmico-sociales y de la implan-tacin del llamado Estado del bienestar, se produjo un proceso de centrali-zacin de los modelos de distribucin territorial del poder, orientacin que no queda desmentida, a nuestro juicio, por el nacimiento de nuevos estados federales o cuasifederales en Europa, ya que estas respuestas a problemas nuevos, o heredados, de organizacin poltica son adoptadas, y sobre todo implementadas, como regla general, con un alcance y una significacin cualitativa, perfectamente compatible con el estadio de desarrollo en el que han desembocado los viejos pases federales. Dicho con otras palabras, es

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claro que en el seno de cada pas europeo concernido la nueva organizacin implica un importante y decisivo cambio que rompe con tradiciones unita-rias, a veces tremendamente uniformistas, y autoritarias, pero el desarrollo de las nuevas instituciones, en general, se ha encargado de definir su posi-cin con referencia a la situacin actual del proceso de evolucin de los estados federales clsicos en aquellos aspectos que comparten.

Una de las cuestiones que puede plantearse respecto de la organizacin federal es la simetra o no en el papel de las entidades federadas. El criterio de la posicin igual de los miembros de la Federacin ha sido una constan-te y el reconocimiento de posiciones heterogneas, excepcional y, hasta cierto punto, aparentemente extrao. No obstante, si observamos la reali-dad, se constata que, de hecho, no todas las entidades integrantes tienen el mismo peso ya que la poblacin y la actividad econmica conceden a algu-nas un mayor protagonismo. Pinsese tambin en la presencia de las ma-crociudades capital federal, actualmente, en muchos pases (Mxico, Austria, Argentina, Espaa, Italia o Alemania), con un estatus especial de entidad federada o autnoma, que aaden, a la magnitud de su activi-dad, el peso especfico de la capitalidad federal, que naturalmente no slo es poltico. Puede decirse, por tanto, que en la realidad de estos pases hay importantes elementos de asimetra. Adems, hay que recordar de nuevo la existencia de minoras culturales o nacionales. La cuestin es si estos di-versos elementos se reflejan en la regulacin de la organizacin poltica. En este sentido, pueden indicarse varios datos especialmente significati-vos. En primer lugar, el estatus reconocido a algunas capitales federales implica una ruptura de la ordenacin homognea; en segundo lugar, cabe sealar el reconocimiento de un diverso peso de las entidades federadas en la composicin de la Cmara federal o Senado el caso de Alemania es el ms destacado; en tercer lugar, en algn pas Canad la singulari-dad de una entidad federada es un elemento esencial de su organizacin, aunque la asimetra no est reconocida expresamente en la Constitucin y tiene una expresin clave en las competencias lingsticas y de dere-cho privado de Quebec; en cuarto lugar, se da un reconocimiento a cier-tas minoras lingsticas Alemania, Austria de carcter limitado; en quinto lugar, en la misma configuracin del estado federal se consagra la existencia de comunidades diversas Italia con las regiones de estatuto especial, algunas de las cuales dan respuesta a la existencia de minoras lingsticas y nacionales o se permite, a travs de un procedimiento de carcter dispositivo, el afianzamiento de entidades singulares, implcita-

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mente indicadas en la Constitucin Espaa, particularmente en relacin con las comunidades histricas; o perfila los nuevos esquemas de orga-nizacin con signos de singularidad Reino Unido; o en fin, la propia definicin y existencia del estado federal abre la puerta a cierta heteroge-neidad Blgica y las diversas posibilidades de articulacin de las comu-nidades y regiones y el gran Bruselas. A todo ello habra que aadir las singularidades derivadas de la presencia de ciertas fuerzas polticas loca-les, o de la articulacin ms abierta de algunos partidos polticos de mbito federal, que aseguran un funcionamiento distinto o ms abierto del corres-pondiente sistema institucional.

En definitiva, aunque en el patrn general la homogeneidad era un cri-terio formal en la mayora de los Estados, pero no en todos, han aparecido menos elementos de diferenciacin y, de hecho, en el funcionamiento real se producen situaciones distintas, y existen importantes excepciones que acogen, en mayor o menor medida y extensin, ciertos elementos o frmu-las de asimetra.

Normalmente, los elementos fundamentales para la organizacin pol-tica de los estados compuestos se halla en una Constitucin (federal) escri-ta la excepcin sera como es conocido, el Reino Unido, si bien hay grandes diferencias en el alcance, o intensidad, de la regulacin, y en la remisin a una legislacin complementaria para culminar el desarrollo ins-titucional. Conviene tomar en consideracin algunos aspectos relativos a esta ordenacin central. En primer lugar, cabe recordar la existencia de pases con constituciones que han experimentado pocas variaciones a lo largo de su vigencia, frente a otros en los que se han producido numerosas reformas o incluso cambios de Constitucin. En el primer grupo estaran Estados Unidos, Australia o Canad, mientras podran incluirse en el se-gundo Blgica, Argentina y Brasil. Ciertamente, esta caracterstica debe relativizarse en funcin de la antigedad de la Ley Fundamental. De todas formas, aludimos a este aspecto principalmente para destacar que en el primer caso la doctrina de los tribunales constitucionales desempea un papel ms destacado. La progresiva evolucin de la funcin de las diversas instituciones queda esencialmente en sus manos, mientras el protagonismo judicial puede ser menor cuando se recurre con mayor frecuencia a la re-forma constitucional.

Tambin cabe destacar que algunas constituciones remiten a leyes, con valor cualificado o no, para completar diversos aspectos de la ordenacin constitucional. Esta situacin se da a menudo en el mbito financiero y

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fiscal, pero puede extenderse a otros mbitos. En este sentido, pueden se-alarse los ordenamientos espaol e italiano, aunque indudablemente el ejemplo ms llamativo es el caso de Blgica, donde la Constitucin encar-ga a la ley la distribucin de competencias entre las instituciones federales y las regiones y comunidades, normas que en todo caso estn sujetas a un procedimiento legislativo cualificado.

Otro aspecto a indicar es el relativo a la participacin o no de las enti-dades federadas en la reforma de la Constitucin federal. El panorama a este respecto es tambin muy variado. En algunos pases Argentina, Ale-mania, Blgica, Brasil o Italia no se prev ninguna participacin directa, aunque la intervencin del Senado en el proceso asegura una intervencin cuando las entidades federadas participan intensamente en su composicin como es el caso de Alemania. En otros pases, se contempla alguna inter-vencin directa aunque sin demasiada significacin como sucede en Espa-a, donde las entidades federadas tienen iniciativa legislativa junto a otros rganos e instituciones. En un tercer grupo se puede incluir a los pases en los que, en el proceso de reforma constitucional, las entidades federadas juegan un papel ms importante, en algunos casos, decisivo. Es el caso de Australia, Canad, Estados Unidos o Unin India.

En cierto sentido, puede decirse que en un esquema federal cada enti-dad federada encabeza un ordenamiento con una Constitucin propia, slo subordinada a la Constitucin federal. As sucede en Australia, Austria, Alemania, Argentina, Estados Unidos, Mxico, Brasil, Espaa e Italia. En estos dos ltimos pases recibe el nombre de Estatuto y no desempea es-trictamente idntica funcin en ambos. Ahora bien, en algunos pases las entidades federadas no tienen constitucin propia, como sucede en Canad y Blgica. Normalmente, estas constituciones definen las estructuras orga-nizativas polticas de la entidad federada y en algn caso por ejemplo, Espaa son un instrumento imprescindible para la definicin del cuadro competencial. En este sentido, hay que destacar que la Constitucin federal espaola no regula materias que, en cambio, con frecuencia se tratan en constituciones federales: la determinacin de los Estados miembros de la Federacin, sus competencias o su naturaleza jurdica. Esta regulacin se contiene en las constituciones de los Estados, si bien es preciso recordar que la adopcin de estas constituciones estatutos no corresponde en exclusiva a cada Estado, sino que son fruto de un procedimiento en cierto sentido de pacto entre la Federacin y el Estado, si bien con posicin final predominante, si es preciso, de aqulla. Ahora bien, en general, las consti-

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tuciones son elaboradas y aprobadas por las entidades federadas, sin inter-vencin de la Federacin, que slo puede hacer uso de la va judicial si considera que su contenido es contrario a la Constitucin federal.

A continuacin nos referiremos a otras dos cuestiones. En primer lugar, nos planteamos el tema de la admisin o no de la Federacin entre entida-des federadas al margen del estado federal. En la mayora de pases esta posibilidad est expresamente prohibida por la Constitucin federal, o as se ha interpretado. En cambio, es frecuente que se prevean o admitan pac-tos entre entidades federadas, exigindose slo que se informe a las autori-dades federales. En algunos pases, y respecto de acuerdos relevantes, se exige la autorizacin del parlamento federal. Existe un supuesto singular Blgica donde se admiten los acuerdos entre regiones y comunidades. De hecho, la comunidad cultural flamenca ha asumido las competencias de la regin de Flandes. Algo parecido podra realizar la comunidad cultural francesa y la regin valona, aunque hasta ahora no han adoptado ninguna decisin en este sentido. Si bien con alcance distinto, debe mencionarse la posibilidad de convenios supraestatales entre Estados, introducidos por la reforma de 2008 en Suiza. Se trata, de hecho, de frmulas de coordina-cin, que obvian el traslado de la cuestin al mbito federal; no obstante, este traslado queda abierto si no se produce un acuerdo.

En segundo lugar, hay que indicar que en la prctica totalidad de pases no se reconoce el derecho a la secesin de las entidades federadas. Canad constituye una excepcin, ya que en determinadas condiciones, como ha indicado la Corte Suprema Federal, podra admitirse la separacin de una provincia y su independencia respecto de la Federacin.

Entre los aspectos generales que ataen a los pases considerados en los que ahora se ha puesto nuevo nfasis, o simplemente aparecen en estos mo-mentos de forma ms destacada, est la diferenciacin cualitativa entre en-tidades federativas y colectividades locales, tema que en ocasiones (Aus-tria) es objeto de discusin con lecturas diferentes segn se haga una visin descentralizadora la diferencia sera tan solo de grado cuantitativo o federalista. Con denominaciones parecidas (Blgica) se identifican unas y otras como colectividades federadas o colectividades descentralizadas.

Tambin aparecen nuevas previsiones entorno al carcter evolutivo o federativo de unidades preexistentes, aunque stas no gozaran de indepen-dencia.

Se han aportado nuevas valoraciones sobre la adhesin ciudadana al sistema federal (o descentralizado). En el caso de Austria se realizan con-

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sideraciones sobre la conexin entre incorporacin a la Unin Europea y reforzamiento o debilitamiento del espritu federal. Es muy interesante la reflexin, en el caso de la Confederacin suiza, en relacin con la origina-ria conexin entre federalismo y grupos culturales diversos como motor de la estructura territorial del pas, y cmo hoy la diversidad cultural se plan-tea en torno a la inmigracin, sin que ya se establezca aquella relacin. Los datos aportados sobre participacin y aceptacin de la nueva Constitucin y del sistema federal de compensacin financiera 1999 y 2004 reflejan un fuerte apoyo en este ltimo caso 23 de 26 Estados. En el caso de Italia se insiste en la dicotoma norte/sur y posiblemente durante la ltima dcada aument la adhesin del norte a planteamientos federales.

En Espaa, la aceptacin de la nueva organizacin territorial generada en virtud de la Constitucin de 1978 es ampliamente mayoritaria, si bien en aquellos territorios con ms antiguo arraigo de aspiraciones autonomis-tas es tambin llamativa la demanda de mayores poderes y recursos. Como nota destacada, debe hacerse referencia a la nueva etapa de constituciones estatales, puesta en marcha en 2004, que ha conllevado la aprobacin de seis nuevas constituciones con la atribucin de nuevas competencias a las autoridades federadas y la previsin de vas de participacin en decisiones federales, as como una reformulacin del sistema de financiacin de las entidades federativas, al que se aludir en su momento.

Finalmente, en relacin con hechos diferenciales o privilegios, pocos son los datos nuevos precisiones histricas sobre la provincia de Buenos Aires, coincidencia de la condicin de Land y capitalidad federal, nivela-cin de regiones ordinarias y especiales, estatus peculiar por razones sin-gulares (Jammu y Cachemira) y la subsistencia de la diferencia en Espaa, particularmente significativa en la vertiente financiera, entre entidades fo-rales o no. Quiz sera interesante inventariar aquellos hechos que fue-ran la base para la configuracin de supuestos concretos de competencias y poderes singulares (cultura y lengua, algunas instituciones jurdicas, po-siciones geogrficas ).

Un apartado diferenciado merecen las consideraciones sobre declara-ciones de derechos en la Constitucin federal o en las de las entidades fe-derativas. Por lo que se refiere a si las constituciones federales contienen declaraciones de derechos, la respuesta es, en general, positiva, y a veces se alude a un progresivo enriquecimiento de la mano de la maduracin de nuevas formas de derechos. En algunos estados federales no hay una Carta (Estados Unidos o Australia) si bien en el texto constitucional aparecen

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formulados algunos derechos fundamentales de fuerte impacto (Estados Unidos), o slo de manera episdica (Australia).

En la mayora de pases, la inclusin de estas cartas ha dado lugar a procesos centralizadores, particularmente por va jurisdiccional. Se han reforzado enormemente los poderes de la Federacin debido a la labor jurisdiccional (Alemania), o ha implicado un fuerte efecto en la armoni-zacin de los principios bsicos con derivacin centralizadora (Confede-racin suiza). En Mxico, Argentina o Canad se insiste en este mismo sentido. El debate en este ltimo pas fue muy vivo cuando se introdujo la Carta, y lo contina siendo. As se destaca, adems de la centralizacin que implica por va judicial, incluso por la estandarizacin que deriva de las decisiones judiciales, particularmente las de orden imperativo, que incide en la construccin de una lealtad nacional en detrimento de las lealtades provinciales y en las vas de intervencin federal, que se producen al socai-re de los nuevos derechos econmicos y sociales. En otros pases, la accin federal relacionada con los derechos se produce como consecuencia del apoderamiento de la Federacin para establecer niveles esenciales de prestaciones relativas a derechos civiles (Italia, reforma constitucional de 2001) o garantizar condiciones bsicas de igualdad en ejercicio de dere-chos (artculo 149.1.1 de la Constitucin espaola). En fin, respecto de otros pases se duda de los efectos centralizadores mencionados (Austria, Blgica, Italia o India), si bien en relacin con este ltimo pas se matiza en el sentido de que, en ocasiones, al amparo de las declaraciones de algunos derechos, se han dado invasiones puntuales de competencias estatales por parte del gobierno federal.

En relacin con la inclusin de catlogos o declaraciones de derechos en las constituciones estatales, son bastantes los pases en que, efectivamen-te, se contienen (Estados Unidos, Canad, Mxico, Argentina, Alemania con excepciones, Suiza, Italia y Espaa constituciones estatales de ltima generacin). En cambio, el supuesto no se da en Australia, Austria o Bra-sil, aunque puedan encontrarse algunas previsiones concretas. En el Reino Unido, con sus peculiaridades institucionales, la previsin de derechos consta especficamente en el rgimen de Irlanda del Norte. Los catlogos estatales responden a muy diversas facturas: repeticin de declaraciones federales, repeticin y formulaciones adicionales, slo catlogo propio, for-mulacin propia estrechamente ligada a las competencias estatales. En ge-neral, se determina que las regulaciones estatales no pueden contradecir las federales, principio que puede estimarse general, aunque no est declarado

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expresamente. Ahora bien, entre la contradiccin y la complementariedad existen matices importantes que pueden dar un cierto juego. En algunos pases se han planteado interrogantes sobre la naturaleza jurdica de los de-rechos declarados en las constituciones estatales (Italia y Espaa). En 2004 la Corte Constitucional italiana, en varias sentencias, precis que estos de-rechos carecen de relevancia jurdica y tienen tan slo un valor cultural. Por el mismo camino va el Tribunal Constitucional espaol.

II rgimen institucional

a la cmara territorial (senado o consejo Federal)

Uno de los datos que aparece en todos los estados compuestos o fede-raciones es la existencia de una segunda Cmara. Ahora bien, es un espe-jismo pensar que este dato comn responde siempre y directamente a las caractersticas propias de estas organizaciones polticas complejas. Tanto por su composicin, como por sus funciones, las soluciones son muy di-versas, y en algunos pases no existe relacin lgica entre su existencia y la mencionada pluralidad territorial. Sin embargo, parece en general conve-niente la necesidad de articular, de alguna manera, las relaciones entre la Federacin y los Estados, y comnmente se ve en la segunda Cmara un instrumento importante para ello, como tambin puede serlo para canalizar la participacin de las entidades federadas en las decisiones generales y en los procedimientos de integracin de los rganos constitucionales. Ms adelante volveremos a incidir en estos temas. Analicemos ahora el panora-ma institucional actual, tanto por lo que se refiere a la composicin como a las funciones que tienen asignadas.

La composicin del Senado en los diferentes pases con organizacin compuesta responde a variados patrones. La primera referencia a tener en cuenta es si la composicin responde a las entidades federadas. A este res-pecto, es importante distinguir entre aquellos pases en que se quiere refle-jar el carcter compuesto de la organizacin poltica, de aquellos en que la referencia a las entidades federadas no existe realmente, sino que se toma en consideracin su territorio como mera circunscripcin electoral. Un ejemplo de esta ltima opcin es Italia, donde las elecciones a la Cmara Alta se celebran segn circunscripciones regionales, con un nmero de escaos proporcional a la poblacin y mediante sufragio directo.

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Muy distinto es el caso de los pases en que la eleccin, directa, se produce por circunscripciones que coinciden con el territorio de las entida-des estatales, con un nmero igual de senadores a elegir cualquiera que sea la poblacin. Es una solucin que se da en muchos pases influenciados por el federalismo americano. As, adems de Estados Unidos, se prev un mismo nmero de senadores por Estado en Australia, Argentina o Brasil. En el caso de Mxico, a los senadores por Estado se aaden actualmente 32 elegidos por la llamada lista nacional, con lo que ha ido difuminndose la condicin del Senado como Cmara territorial.

La mayor articulacin interrelacionada entre Federacin y Estados se obtiene en el supuesto del federalismo de matriz germnica. En este grupo (Alemania, Austria y Unin India), el Senado federal refleja en su compo-sicin la proporcin de poblacin de las distintas entidades federadas y sus miembros no son elegidos directamente, sino que las instituciones los gobiernos de los Lnder en Alemania, los parlamentos de los Lnder en Austria y las Asambleas legislativas de los Estados indios eligen a los miembros del Consejo Federal, de la Asamblea Federal y del Senado.

Un ligero y lejano reflejo de esta solucin aparece en la composicin del Senado espaol regulado por la Constitucin de 1978, ya que, de sus 260 miembros, 60 son elegidos por los Parlamentos de las entidades fede-radas; los dems miembros son elegidos directamente en circunscripciones que no coinciden con el territorio de la entidad federada (excepto en el supuesto que ste sea el de la vieja entidad local de segundo orden o inter-media). Finalmente, hay que dejar constancia de la peculiar composicin del Senado de Blgica, en el que confluyen senadores de eleccin directa con representantes designados por entidades federadas y aquellos que son nombrados conjuntamente por los dos colegios mencionados anteriormen-te. La complejidad de la composicin se completa con representantes de la familia real. En todo caso, como sucede en otros temas, en la composicin del Senado belga est presente la preocupacin por una equilibrada presen-cia de las dos comunidades lingsticas principales. Queda al margen el caso de Canad, donde los senadores no son elegidos ni representan a las entidades federadas; en todo caso, los senadores deben proceder de cuatro circunscripciones en que se ha dividido el territorio canadiense, una de las cuales coincide con la provincia de Quebec. Actualmente, existe un intenso debate, no slo sobre la distribucin de escaos entre provincias, sino tam-bin sobre la frmula de designacin con una corriente mayoritaria a favor de la eleccin directa por los ciudadanos.

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De este repaso de la composicin de la Cmara Alta en los pases com-puestos se desprende la existencia bsicamente de dos modelos bastante definidos en las realidades formalmente federales: nmero idntico de se-nadores por entidad federada, de eleccin directa por los ciudadanos, o nmero variable en relacin proporcional con la poblacin de las entidades componentes a cuyos rganos de gobierno corresponde la designacin. Es evidente que el criterio de composicin de la Cmara Alta no es indiferen-te para dilucidar el grado de articulacin federal del pas y, por lo tanto, en principio, la designacin indirecta por las entidades federadas podra supo-ner un mayor empeo en este sentido; sin embargo, no puede olvidarse el funcionamiento del sistema de partidos que puede convertir en secundaria la lgica territorial y dar una preeminencia total a la dinmica de las opcio-nes polticas globales.

Ahora bien, la consideracin de la estructura del Senado constituye una primera aproximacin que debe completarse con el anlisis de las funcio-nes que se asignan en cada sistema a esta Cmara. En este sentido, puede decirse que en general al Senado se atribuyen funciones legislativas fede-rales en paralelo a las atribuidas a la Cmara Baja. A partir de esta observa-cin pueden establecerse supuestos en que se modula a la baja y a la alta el protagonismo del Senado. As, en algunos sistemas se le asigna funciones especficas y exclusivas sobre ratificacin de tratados internacionales y de nombramiento de altos funcionarios o integrantes de rganos constitucio-nales, propuestos por el poder ejecutivo: el ejemplo ms destacado a este respecto es Estados Unidos, pero tambin se sigue este modelo en otros pases federales de Amrica Latina. En algn pas Australia se acota la funcin colegisladora al vetar la iniciativa del Senado en leyes fiscales.

Especialmente amplio es el papel de la Cmara Alta en el federalismo germnico, con un planteamiento que puede considerarse congruente con su composicin: junto a la funcin colegisladora federal, ejerce funciones de control de la Administracin federal, al tiempo que asume un papel sig-nificativo en relacin con la participacin alemana en la Unin Europea. En el caso de Austria, la modulacin aludida se refleja en las dos direccio-nes; por un lado, la funcin colegisladora aparece parcialmente supeditada a la Cmara Baja (ya que el voto de persistencia de sta prevalece); por otro, la Asamblea federal goza de facultad de veto respecto de leyes que impliquen la supresin de competencias de las entidades federadas.

Existen otras configuraciones del papel del Senado en pases no for-malmente federales. As, en Espaa el Senado ostenta facultades colegisla-

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tivas supeditadas al Congreso de los Diputados, si bien adems tiene atri-buidas tres especficas funciones ms propiamente federales: a) Cmara de primera lectura para el fondo de compensacin interterritorial; b) autoriza-cin de acuerdos entre entidades federadas; c) autorizacin para uso de los medios compulsivos respecto de estas entidades.

Este breve repaso de las previsiones de los ordenamientos de diversos pases de organizacin compuesta sobre el papel del Senado, Cmara Alta o Consejo Federal ponen de relieve la existencia, en los sistemas de articu-lacin ms acabada, junto a la funcin colegisladora federal, de funciones de supervisin de la Administracin federal o del ejercicio del poder por parte del ejecutivo federal, con especial atencin al nombramiento de miembros de instancias federales y altos funcionarios.

La consideracin conjunta de la estructura y funciones del Senado, en un anlisis no slo formal sino que al propio tiempo tome en consideracin el funcionamiento real de las instituciones, puede permitir contestar si se da, y en qu medida, una participacin efectiva de las entidades federadas en las decisiones generales cuando determinados criterios de separacin entraron en crisis hace ya algunas dcadas.

B otras formas de participacin en la poltica general

Los ordenamientos de los diversos pases establecen algunos procedi-mientos de participacin de las entidades federadas en la poltica general que desarrollan los rganos federales. Nos fijaremos en este momento en dos vas: a) participacin en la eleccin del Jefe del Estado federal; b) ini-ciativa estatal de ley federal.

En general, no se prev la participacin de los rganos de las entidades federadas en la eleccin de los presidentes federales. No cabe confundir a este respecto el papel que desempean colegios electorales de base federa-da, como sucede en la eleccin del Presidente de Estados Unidos, con una participacin de los Estados que, en cuanto a tales, no se da. En Alemania, Italia e India, pases con estructuracin formal diversa, se prev la interven-cin de delegados de entidades federadas en la eleccin del Jefe del Estado, que no ostenta poderes ejecutivos efectivos sino ms bien funciones mode-radoras. El nmero de representantes estatales en la asamblea electiva es claramente minoritario. En los federalismos americanos no se da la partici-pacin de representantes de las entidades federadas. En los de la comunidad

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britnica la frmula especfica de gobernador, que es nombrado a propuesta del gobierno federal, tampoco permite articular ninguna participacin.

Por lo que se refiere a la intervencin de los Estados en la promocin, o incluso en la elaboracin, de leyes federales el panorama es ms rico. Sea-lemos, de entrada, que en algunos pases no existe ninguna previsin al respecto. Pases de tradicin tan distinta como Estados Unidos, Australia, Canad, Alemania, Blgica, Brasil o Unin India no contemplan la partici-pacin de las entidades federadas en el procedimiento legislativo federal. Ahora bien, el significado de esta omisin no es el mismo en todos los ca-sos. Baste recordar el papel y composicin del Consejo Federal alemn.

Otros pases, con patrones institucionales no coincidentes, como Mxi-co y Argentina e Italia y Espaa, prevn expresamente que las entidades federadas ostentan poder de iniciativa legislativa federal. En general, se tra-ta tan slo de la facultad de presentar proposiciones de ley federal, o de so-licitar la presentacin de proyectos de normas de este rango, con lo que el alcance de la facultad de la entidad federada se limita a la necesaria consi-deracin de la iniciativa y su discusin global en los rganos federales. Se trata, por tanto, de un alcance limitado. Al margen queda el caso de los es-tatutos de autonoma en Espaa, al que se hace referencia en otro momento.

Existen algunos supuestos singulares ms significativos. As, la Cons-titucin argentina prev procedimientos paccionados, o cuasi, entre la Fe-deracin y las provincias en las llamadas leyes-convenio o leyes para la creacin de nuevas provincias. En el mbito fiscal se dan supuestos de normas federales que exigen acuerdos previos entre poderes federales y estatales en diversos pases; entre ellos est el supuesto de Espaa, donde se prevn acuerdos previos tanto para la cesin de tributos estatales como, y es el supuesto ms significativo, en los regmenes fiscales forales.

Un caso diferente es la posibilidad de promover la abrogacin o dero-gacin de leyes federales por parte de las entidades federadas. As se prev en la Constitucin italiana, segn la cual cinco parlamentos regionales pue-den provocar la convocatoria de un referndum para la abrogacin de una ley estatal (federal).

c tribunal constitucional o alta corte federal

En todos los pases con pluralismo territorial existe una instancia para resolver los conflictos de competencias entre Federacin y entidades fede-

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radas y, en su caso, las acciones contra las leyes dictadas por los distintos parlamentos; a menudo tambin para dilucidar la validez, en razn del or-den constitucional, de otros actos dictados por los poderes ejecutivos.

Si la existencia de esta instancia suprema es general, en cambio son muy variadas las soluciones institucionales existentes. En algunos pases, esta instancia se sita como la cima del Poder Judicial; en otros, se trata de un tribunal superior ajeno al Poder Judicial, con preeminencia sobre ste. El primer tipo es habitual en los Estados federales de patrn clsico Es-tados Unidos, Mxico, Canad, Brasil, Argentina, Australia y Unin In-dia, mientras que los nuevos pases que han asumido la forma federal o esquemas de autonoma poltica Alemania, Austria, Blgica, Italia y Espaa disponen de una sede de justicia constitucional, al margen del Poder Judicial.

Tambin aparecen diferencias sobre la exclusividad o no de las compe-tencias de los tribunales para resolver conflictos y recursos que enfrentan a Federaciones y entidades federadas. En general, en los pases del segundo grupo que se acaba de citar, la Corte Constitucional ostenta el monopolio de la funcin de resolver las acciones de constitucionalidad, mientras que en los otros pases la justicia constitucional es difusa y cabe plantear el conflicto o recurso en niveles inferiores del Poder Judicial federal, llegn-dose a la Suprema Corte por va de recurso, aunque se dan excepciones al respecto, y en parte esta pluralidad de instancias deriva de la existencia de legitimaciones adicionales a la de la Federacin y Estados (municipios, particulares con inters legtimo).

Otro dato a tener en cuenta es la existencia en las entidades federadas no en todas, ni en todas de un mismo pas (Alemania) de rganos de justicia constitucional o cortes supremas estatales con funciones acotadas: resolver sobre la constitucionalidad de leyes y otros actos de las autorida-des federadas.

Tambin constituye un aspecto no homogneo la regulacin del acceso directo de las entidades locales a las instancias de justicia constitucional federales en defensa de sus competencias. Esta posibilidad se contempla en pases diferentes como Canad, Mxico, Argentina, Blgica, Alemania o Espaa. En cambio, las entidades locales tienen vetada esta va en otros casos, como Brasil o Italia.

Centrando la atencin en los diversos aspectos de los rganos de justi-cia constitucional que aqu interesan, examinaremos la composicin de estos tribunales para conocer si se da y con qu alcance una intervencin

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de las entidades federadas en el nombramiento de sus miembros. Un dato aparece como comn: no hay intervencin directa y singular de las entida-des federadas en la designacin de sus miembros.

Ahora bien, en algunos pases se produce una intervencin indirecta en cuanto el Senado participa en el nombramiento del Tribunal. Es necesario destacar, no obstante, que en estos casos slo puede hablarse de interven-cin indirecta de las entidades federadas cuando su incidencia en la com-posicin y funcionamiento del Senado es clara, ya que si su presencia es difusa, o el sistema de fuerzas polticas la difumina, difcilmente puede hablarse de intervencin de las entidades federadas, aunque se la califique de indirecta.

En este marco, nos encontramos con un esquema bastante generalizado en los pases federales de patrn clsico. El poder ejecutivo acostumbra a nombrar (o a proponer el nombramiento de) los miembros de la Alta Corte de justicia federal, y al Senado le corresponde ratificar (o aprobar) estos nombramientos. As sucede en Estados Unidos, Brasil, Argentina o Mxico.

Distinta es la situacin de pases federales ms recientes, con Tribunal Constitucional al margen del Poder Judicial. El nombramiento de los miembros corresponde a distintos rganos federales, entre los que se cuen-ta el Senado o Cmara Alta. En Austria, el Senado nombra 3 de los 12 miembros. En Alemania, el Consejo Federal o Senado designa la mitad de los integrantes del Tribunal. Aqu ya puede hablarse con ms seguridad de intervencin de las entidades federadas, dado el peso, sobre todo en Ale-mania, que stas tienen en la integracin del Senado. Se trata, como se ve, de una intervencin indirecta, pero en todo caso significativa y que destaca en el panorama institucional. En Blgica, las dos Cmaras legislativas fe-derales designan, por mitades los miembros de la Corte Constitucional, antes denominada Corte de Arbitraje, que ha visto aumentar progresiva-mente sus competencias hasta 2003, con un qurum muy cualificado de sus grupos lingsticos, que supone la necesidad de un amplio acuerdo, que en el Senado, cuyos miembros en parte proceden de las entidades federadas, implica poder hablar tambin de una intervencin indirecta de stas. El caso de Italia y Espaa, pases no formalmente federales, es distinto. Al Senado le corresponde nombrar parte de los miembros del Tribunal Cons-titucional, pero es inexistente (Italia) o muy minoritaria (Espaa) la presen-cia de representantes de entidades federadas en el Senado. En Espaa, una reforma de 2008 de la regulacin del Tribunal Constitucional prev que los Parlamentos de las entidades federadas propongan candidatos al Senado.

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Con todo, no existe base suficiente para afirmar que se da una intervencin, aunque indirecta o lejana, de las entidades federadas en el nombramiento de los miembros del rgano de justicia constitucional.

Hay que insistir finalmente en que en la valoracin de la incidencia de Estados y Regiones en la designacin de jueces constitucionales hay que tener en cuenta la realidad poltico-institucional que puede hacer an ms evanescentes las posibilidades indirectas indicadas.

Otra cuestin de inters es la relativa a la posicin de Federacin y entidades federadas ante las instancias de justicia constitucional. En gene-ral, unas y otras tienen las mismas posibilidades de accin; puede decirse que se da una posicin simtrica, aunque aparecen algunas modulaciones. As, fijndonos en los pases no formalmente federales, a diferencia de Italia, en Espaa el recurso contra leyes o actos de las entidades federadas por parte de la Federacin conlleva la suspensin automtica de su eficacia o aplicacin si el gobierno federal as lo solicita; suspensin que, al cabo de cinco meses, puede mantener o no el Tribunal Constitucional. En cam-bio, el recurso de las entidades federadas contra decisiones federales no comporta efectos suspensivos. No es necesario llamar la atencin sobre la significacin de esta medida, que puede conllevar la inexistencia de le-gislacin federada durante los largos aos en que se tarda en resolver el conflicto o recurso por parte del mencionado Tribunal. Tampoco es sim-trica la posicin de las partes en el planteamiento de los llamados conflic-tos negativos de competencia, ya que slo la Federacin puede plantearlos, de forma que las entidades federadas no tienen instrumentos para llevar ante la justicia constitucional la mera actitud negativa o inaccin de la Fe-deracin.

La ltima cuestin que se quiere examinar en relacin con la justicia constitucional es especialmente significativa: cul ha sido la orientacin que ha dominado los pronunciamientos de los rganos de justicia constitu-cional que tienen asignada la importantsima funcin de interpretar en lti-ma instancia la Constitucin y las reglas y criterios que definen el papel de Federacin y entidades federadas?

Puede avanzarse que la doctrina establecida por cortes supremas y tri-bunales constitucionales se ha orientado, en general, en todos los pases, en un sentido centralizador, eso es, avalando las decisiones de los poderes federales y reconstruyendo los cimientos sobre los que se ha fundamentado su creciente papel. sta es una constatacin prcticamente comn. Bien sea dando formulacin a clusulas de comercio o poderes implcitos en

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unos pases (Estados Unidos), o concediendo la mayor operatividad a lmi-tes constitucionales del inters nacional (que se transform de acotacin puntual de oportunidad a examinar puntualmente respecto de cada norma o acto en criterio delimitador de competencias), o de principios bsicos de legislacin (a los que se atribuy la mxima extensin e incidencia), en otros pases (Italia y Espaa), el hecho constatable es que todos los cami-nos han conducido a un reforzamiento de los poderes federales en detri-mento de aquellos inicialmente otorgados a las entidades federadas. Aun-que las tcnicas y procedimientos hayan sido diversos, el proceso siempre se ha orientado en la misma direccin.

Hay que aadir, sin embargo, que esta doctrina mayoritariamente cen-tralizadora ha tenido algunas excepciones, en ocasiones destacadas con gran resonancia, que pueden esconder una corriente, que es de fondo, como aquella a la que se acaba de aludir, sin que ello lleve a subvalorar estas decisiones y las potencialidades que anidan en estos pronunciamientos sin-gulares.

Un repaso de la situacin de los diversos pases, de patrn federal cl-sico o no, o incluso no formalmente federales, ofrece a este respecto un nivel considerable de coincidencia. Cabra considerar, no obstante, hasta qu punto en cierta manera estas decisiones de las Cortes Constitucionales no se producen ms bien en un sentido pasivo, eso es, confirmando decisio-nes de los rganos federales. Si es as, como sin duda lo es en Espaa, ca-bra plantear si no habra sido algo distinto el proceso en caso de que las entidades federadas hubiesen tenido una actividad ms dinmica, de mane-ra que la justicia constitucional hubiera sentado sus criterios al decidir so-bre la validez de leyes y actos federados, y por tanto con repercusin limi-tada, y no sobre leyes y decisiones de las autoridades federales, supuesto en el que con frecuencia tendr una mayor trascendencia.

Un pequeo dato significativo del que se quiere dejar constancia es la inicial actitud protectora de las competencias de las entidades federadas por parte de las instancias de justicia constitucional, como se desprende de la actuacin de la Suprema Corte federal en Australia o del Consejo Priva-do (radicado en Londres, suprimido en 1949) en el caso de Canad.

Por lo dems, es necesario recordar cmo estas altas instancias nunca son ajenas a las corrientes dominantes. La creciente presencia del poder pblico en la vida econmica o la construccin del Estado del bienestar constituy un entorno adecuado para los acentos centralizadores de sus decisiones (el caso de Australia es particularmente claro a este respecto).

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Ahora bien, las nuevas sintonas del momento actual, con una acotacin de las exigencias que parecan deducirse de los requerimientos de los meca-nismos de poltica econmica y financiera, con la necesidad de establecer nuevos parmetros de responsabilidad y con la bsqueda social de espacios de proximidad con que afrontar retos globales ofrecen un contexto que puede conllevar mayores inflexiones a la doctrina hasta ahora dominante.

d el poder Judicial

El panorama institucional de los pases considerados ofrece, quizs, las diferencias ms rotundas en el mbito de la configuracin del Poder Judi-cial. El profesor Delpre alude a los conceptos de federalismo asociativo y disociativo para establecer la lnea divisoria entre el diseo del Poder Judicial segn las pautas clsicas del doble orden jurisdiccional federal y estatal, estrechamente ligado a la distribucin de tareas entre los cen-tros de referencia, y la concepcin del Poder Judicial como instancia nica. En el supuesto disociativo, el proceso de devolucin o descentralizacin no alcanza al orden jurisdiccional, al menos plenamente, y no origina un doble nivel paralelo de tribunales.

Esta diferencia se pone especialmente de relieve si se comparan los ordenamientos ms emblemticos de ambas familias. As, en pases fede-rales como Estados Unidos, Australia o Argentina, la formulacin federal del Poder Judicial aparece clara; y en Blgica, India, Austria, Italia y Espa-a los primeros federales formalmente, mientras que los segundos slo pueden calificarse as tendencialmente las instituciones respectivas con-figuran un Poder Judicial nico, sin que las entidades federadas posean atribuciones en el campo de la justicia al menos sustanciales ni existe un orden diferenciado de tribunales.

Ahora bien, tambin en este mbito aparece un conjunto de situaciones que modulan los diversos esquemas bsicos. Por un lado, si nos fijamos en pases formalmente federales, nos encontramos con la organizacin del poder judicial de Mxico donde, si bien existe el doble orden de tribunales, con mbitos de decisin que siguen los criterios de distribucin de compe-tencias entre Federacin y Estados, en cambio se establece una cierta supe-ditacin de los tribunales estatales, cuyas decisiones pueden ampliamente recurrirse ante los tribunales federales. En otras Federaciones Canad y Alemania existe un doble orden de instancias judiciales, si bien sus ju-

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risdicciones no siguen la distribucin de competencias entre Federacin y provincias o Lnder. En Canad, incluso los perfiles de la dualidad de ni-veles judiciales son hasta cierto punto borrosos, ya que la Federacin inter-viene en el nombramiento de los miembros de algunos tribunales estatales que estn, adems, en una posicin, en cierta medida, supeditada. En Ale-mania, se establece una jerarquizacin entre tribunales federales y estata-les, cuyos miembros, no obstante, son nombrados por las autoridades de las entidades federadas. Al margen de esta caracterizacin general, seale-mos el supuesto de otro estado federal Australia donde la incomuni-cacin estructural entre los dos rdenes de tribunales se flexibiliza al estar prevista la delegacin de competencias del Poder Judicial federal en el Poder Judicial estatal.

En el grupo de pases con poder judicial nico, las modulaciones son ms escasas y menos significativas. Quizs notar, tan slo, la adaptacin de la planta judicial a la divisin territorial poltica, o a la distribucin interna de competencias entre los tribunales a partir o teniendo en cuenta la distribucin de tareas entre Federacin y entidades federadas. En todo caso, se trata de recoger, en el seno de un poder judicial nuevo, los reque-rimientos que se desprenden de la distribucin de competencias legislati-vas y administrativas.

En lo que se refiere materialmente a la organizacin del Poder Judicial en algn pas Espaa, se reconoce a las entidades federadas alguna intervencin o competencia, bien en la fijacin de las demarcaciones de algunos tribunales, bien respecto del personal y medios de apoyo a los jueces. En todo caso, se trata de facultades que inciden en aspectos relacio-nados con un Poder Judicial cuya unicidad no quede afectada.

III ordenacin de las competencias

a rasgos generales de la distribucin de competencias

Al abordar este tema central siempre es conveniente precisar algunos conceptos o trminos. En primer lugar, debemos atender a la nocin misma de competencia en la que confluyen la atribucin de una potestad o poder, y su proyeccin sobre un determinado mbito. No siempre en la regulacin de las competencias se precisan adecuadamente estos elementos y, en oca-siones, se recurre a denominaciones o calificaciones de la competencia sin

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que existan definiciones unvocas de estos adjetivos: exclusivo, privativo, compartido o concurrente. A veces incluso se utilizan, en diferentes orde-namientos, con significaciones contradictorias. En estas pginas intentare-mos reducir en la medida posible utilizaciones equvocas. En concreto, la expresin competencia concurrente se reserva para el supuesto en que dos poderes pblicos distintos ostentan las mismas facultades en un mismo mbito, desplazando normalmente la Federacin las normas que pudieran haber dictado las entidades federadas en cuanto no puedan coexistir; en cambio, cuando la distribucin de potestades pblicas implique que la Fe-deracin establezca las bases o principios para la ordenacin de un mbito material y a las entidades federadas les corresponda el desarrollo o norma-cin completa, utilizaremos la nocin de competencia compartida.

Como ya se puso de manifiesto en el informe elaborado con ocasin de la primera edicin de este estudio, en cuanto a la distribucin de competen-cias podemos destacar una caracterstica que comparten las Federaciones estudiadas como es que la Constitucin federal integre disposiciones rela-tivas al reparto del poder entre los diversos niveles de gobierno. Pese a ello, el grado de detalle de estas previsiones constitucionales vara en fun-cin de la tradicin jurdica e histrica de la que provenga el sistema estu-diado. En la mayora de los casos, el sistema de distribucin de competen-cias est enteramente fijado en la Constitucin federal sin que la concrecin del mismo se derive a otro tipo de normas de rango infraconstitucional. As, en los Estados Unidos, Canad, Australia, Mxico, Brasil, Argentina, India, Alemania y Suiza, el sistema de reparto est contenido nicamente en normas constitucionales.

En otros modelos de estado descentralizado se requiere la colaboracin de otro tipo de normas (leyes especiales, leyes constitucionales o constitu-ciones estatales), en un segundo momento postconstitucional, para operar el esbozo competencial establecido en la Constitucin federal. ste sera el caso de sistemas tan dispares como el Reino Unido, Austria, Blgica, Italia y Espaa. En el Reino Unido, la fuerte asimetra del sistema se debe preci-samente a que la devolucin de competencias a las Regiones autnomas se realiza mediante normas especiales para cada regin, aprobadas por el Par-lamento Federal. En Blgica, adems de establecerse la distribucin com-petencial en el texto constitucional, sta se opera, tambin, mediante la aprobacin de leyes especiales que permiten atribuir tanto competencias legislativas como ejecutivas a regiones y comunidades. Por su parte, en Italia, con la reciente reforma del sistema, todava en fase de desarrollo y

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sin que se haya consolidado, puede decirse que la Constitucin reparte las competencias legislativas, mientras que las ejecutivas pueden ser objeto de reparto por parte de normativa infraconstitucional, establecindose en la Constitucin nicamente los principios que deben inspirar ese reparto. Fi-nalmente, en Espaa, la distribucin competencial nicamente se entiende realizada cuando se materializa en los respectivos estatutos de autonoma el principio dispositivo, es decir, cuando las Comunidades Autnomas asu-men competencias en las materias que no han sido reservadas exclusiva-mente al Estado a travs de las constituciones estatales.

Ms all de considerar si la distribucin competencial se opera en la Constitucin y con o sin contribucin de otras normas, en segundo lugar debemos distinguir la forma en que las constituciones federales realizan esta distribucin del poder territorial. En aquellos pases influenciados por el federalismo dual, la Constitucin establece una nica lista de competen-cias federales y la clusula residual atribuye el resto de competencias y poderes a las unidades autnomas que componen la Federacin. El ejem-plo ms claro de esta tendencia es el estadounidense, pero inspirados en l tambin encontramos los supuestos de Australia, Mxico y Argentina. En el caso de la Confederacin Helvtica, tambin se prev que las competen-cias no reservadas a la Confederacin, en el listado competencial de la Constitucin, pertenecen a los cantones. Otro sistema que contiene una clusula residual a favor de la competencia estatal es Italia, pese a encua-drarse en un modelo de distribucin del poder alejado del federalismo dual. En el caso espaol se considera que la Constitucin federal contiene un listado de competencias, las exclusivas de la Federacin, mientras que las competencias que recoge para el nivel federado son nicamente potestati-vas. Es decir, la Constitucin federal no atribuye de forma tasada un nivel competencial concreto a las unidades federadas; ste ser fijado posterior-mente en cada una de las constituciones federadas. El sistema regional italiano, tras la reforma sufrida en los ltimos aos, tambin contiene una doble lista de competencias regionales y federales.

Por el contrario, en el sistema federal alemn las competencias y mate-rias no explcitamente reservadas a los Lnder son de titularidad federal, incluso en los casos de las denominadas materias nuevas. Hay que tener en cuenta, en el caso alemn, que la Constitucin federal prev amplias listas de competencias a favor de la Federacin, que adems puede ver ampliados sus poderes por causa de las competencias implcitas. El otro sistema considerado de corte germnico, el sistema austriaco, se ha sepa-

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rado del modelo alemn, justamente, por la reforma que ha sufrido ste ltimo en tiempos recientes. As pues, en Austria se siguen manteniendo varias listas competenciales en la Constitucin federal y se ha mante-nido la institucin de las competencias legislativas federales, cuyo ejerci-cio supone la promulgacin de una ley marco. Por un lado, las competen-cias federales estn expresamente enumeradas. Adems, se incluye una lista de materias de competencia compartida, en las que la Federacin establece la legislacin y los Lnder ejecutan estas previsiones normati-vas. En este sistema, todas las materias no expresamente atribuidas a la Federacin se atribuyen a los Estados, si bien el uso de la clusula residual ha sido escaso (como tambin lo ha sido en la mayora de sistemas analiza-dos) por la tendencia a interpretar de forma extensiva las competencias federales, pese a que rija el principio de interpretacin jurisprudencial in dubio pro Land.

En el resto de sistemas analizados encontramos varios supuestos en los que la Constitucin federal establece un doble listado de competencias federales y estatales e, incluso, puede contener previsiones relativas a los mbitos de competencias concurrentes. ste sera, por ejemplo, el caso de Canad. Asimismo, la India tambin acoge en su Constitucin un siste-ma de triple lista, semejante al canadiense, pero en este caso la clusula residual juega a favor de la Unin. La Constitucin brasilea, por su parte, contiene un sistema complejo de distribucin competencial, en la que se encuentran varios listados competenciales. La Constitucin contiene de forma explcita las competencias reservadas a la Federacin y a los Estados y tambin a los municipios; dichas competencias se reparten en funcin de los intereses que se ven afectados por la materia o el supuesto de que se trate. En el caso de Blgica, la Constitucin federal establece competencias de atribucin explcita a Regiones y Comunidades, mientras que las com-petencias federales son residuales, pese al diseo equvoco de la clusula federal contenida en la Constitucin.

En lo tocante a la prevalencia del derecho federal sobre el derecho fe-derado, pocas novedades se advierten al comparar la situacin actual con la del ao 2003, fecha de la primera edicin de este trabajo. En general, en los pases inspirados en el federalismo dual, el derecho y las competencias federales prevalecen sobre las estatales, sin entrar a valorar la materia com-petencial concreta y sin entrar a valorar si la competencia o norma federada se da en un mbito de competencia exclusiva. Esto es claramente as, tanto en el sistema estadounidense, como en los sistemas argentino, indio, brasi-

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leo y tambin en el particular sistema suizo. En Canad y en Australia, tambin tributarios de la concepcin del federalismo dual, se concibe la regla de la prevalencia, pero para que entre en juego debe constatarse una incompatibilidad real (en general, declarada por los tribunales de justicia y siempre objeto de gran litigiosidad) entre la norma federal y la norma fede-rada, pudindose incluso considerar lcitas constitucionalmente ambas normas. ste es el caso de Canad, en el que la norma federada nicamen-te queda desactivada en su eficacia (que no en su validez) mientras est en vigor la norma federal con la que se contradice.

En los sistemas de corte germnico o en aquellos sistemas donde el constituyente ha desarrollado reglas ms sofisticadas y complejas para or-denar la distribucin competencial (y por ende, el sistema de produccin de normas), no se recurre al principio de prevalencia en la forma que toma en los sistemas hasta ahora analizados. Las relaciones entre Federacin y Estados suelen basarse, en este segundo grupo de pases, en el principio de competencia, y por tanto, si hay conflicto entre dos normas, deber verifi-carse qu nivel de gobierno tiene atribuida la competencia en dicha mate-ria. El resultado, pues, vara, y nicamente podr considerarse una norma como vlida o lcita constitucionalmente. ste sera el caso de Mxico, de Blgica (con la excepcin del derecho financiero, donde prevalecen las normas federales), de Austria y de Italia (aunque exista el poder de substi-tucin federal). En el modelo espaol, la prevalencia del derecho federal est limitada a los mbitos de competencia que no se hayan reservado de forma exclusiva a las entidades federadas. Pese a ello, esta clusula no ha tenido mucho uso, puesto que en caso de conflicto se ha primado la aplica-cin del principio de competencia.

En cuanto a la existencia de materias exclusivas reservadas por entero a la competencia de uno de los niveles de gobierno, debemos destacar que esta caracterstica se da en mayor o menor medida y extensin en todos los sistemas federales estudiados. Por el contrario, la aceptacin de las solu-ciones propias del federalismo ejecutivo no es generalizada. Habitualmen-te, el nivel de gobierno que tiene atribuida la competencia legislativa sobre una determinada materia desplegar las funciones propias de la ejecucin de dicha legislacin. Estas funciones ejecutivas acostumbran a incluir la potestad reglamentaria (Estados Unidos, Canad, Australia, India, etc.). Por el contrario, en pases como Alemania, Austria, Italia y Espaa existe un sistema de reparto que permite atribuir la competencia legislativa a un ente territorial, la Federacin, y que, a su vez, las entidades federadas asu-

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man, con posterioridad, la competencia ejecutiva para la implementacin de las normas federales. En Italia, incluso, tras la reforma de 2001 se per-mite la atribucin de competencias ejecutivas a las regiones mediante ley federal ordinaria, de acuerdo con determinados principios constituciona-les, entre los que destaca el principio de subsidiariedad, introducido en el sistema con dicha reforma.

B sobre la flexibilidad de los sistemas de distribucin territorial del poder y reglas complementarias de distribucin competencial

En este punto queremos llamar la atencin sobre una de las caracters-ticas ms interesantes de los sistemas federales actuales y de los modelos cuasi federales de distribucin territorial, como es la existencia y uso de los mecanismos de flexibilizacin del esquema de distribucin competen-cial establecido en la Constitucin federal y, en su caso, en las normas que coadyuvan a su delimitacin.

En la mayora de los ordenamientos estudiados y siguiendo el esque-ma propio del federalismo dualista o de corte anglosajn, los rganos federales no pueden delegar directamente competencias a los rganos fe-derados. En general, en estos sistemas, la flexibilizacin se produce me-diante la aprobacin de acuerdos o convenios, casi siempre de carcter in-teradministrativo, que suelen incluir el coste de la financiacin del servicio o competencia traspasado (Estados Unidos, Canad, Australia, Mxico y Argentina). Sin embargo, en algunos sistemas como el indio y el alemn no se prev ningn mecanismo de flexibilizacin competencial en la medida en que cualquier alteracin del sistema slo podra darse previa reforma constitucional.

A su vez, en los sistemas espaol, italiano, suizo y brasileo, se prev que la Federacin pueda delegar o transferir directamente competencias a las entidades federadas, mediante la aprobacin de normas legales especfi-cas. En general, dicha transferencia o delegacin conlleva la puesta a dispo-sicin de los recursos econmicos y financieros para acometer la nueva ta-rea. Sin embargo, y curiosamente, en el caso de Suiza la delegacin federal de competencias a los cantones no llevaba aparejada la transferencia de re-cursos, hasta la reforma operada en 2008. Por ltimo, debemos destacar que en Blgica la transferencia o delegacin de competencias federales a las entidades federadas est expresamente prohibida por la Constitucin, aun-

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que s se permite una alteracin del sistema competencial si dichas transfe-rencias se operan entre entidades federadas (regiones y colectividades).

Por otro lado, es conveniente destacar que los sistemas de distribucin territorial del poder analizados, en su gran mayora, adoptan el principio de territorialidad de las competencias de las entidades federadas, y aceptan en mayor o menor grado la constitucionalidad de los efectos extraterritoriales derivados del ejercicio de dichas competencias. El sistema ms flexible en este sentido es Australia, puesto que est previsto que los Estados puedan ejercer competencias legislativas sobre supuestos localizados fuera de su territorio, siempre que se detecte un nexo o vinculacin importante con el fenmeno sobre el que pretenden normar. Otros sistemas flexibles en este sentido son Suiza y la India, en los que se permite un cierto grado de actua-cin extraterritorial de los Estados, en concreto, por aplicacin extraterrito-rial de su legislacin, en supuestos en los que existe un nexo o vnculo con el territorio estatal (India) o en supuestos especficamente tasados (Suiza).

En el caso de los grandes federalismos americanos (Estados Unidos y Canad), la produccin de efectos extraterritoriales es vlida constitucional-mente cuando el Estado que los produce pretende nicamente regular su-puestos de carcter intraestatal. Algo similar ocurre en el sistema autonmi-co espaol, en el que el Tribunal Constitucional ha aceptado (pese a que su jurisprudencia es vacilante al abordar esta temtica) que las competencias autonmicas puedan tener efectos extraterritoriales en determinados su-puestos. En el sistema mexicano, por imitacin del sistema norteamericano, la territorialidad de las competencias deriva de la clusula relativa a la full faith and credit. En los casos de Brasil y Argentina, los expertos no entran a analizar si es posible o no considerar vlidos los efectos extraterritoriales de las competencias estatales, pero s establecen claramente que los Estados no pueden actuar ms all de sus respectivas fronteras territoriales. Lo mis-mo sucede en los sistemas federales de patrn germnico como Alemania y Austria. Pese a ello, en estos dos ltimos casos, la extraterritorialidad de los fenmenos a regular se vehicula a travs de mecanismos de cooperacin y colaboracin de carcter horizontal. Este tipo de soluciones tambin se han acogido en la reforma de las constituciones estatales desarrollada en Es-paa desde el ao 2005, con el fin de impedir que la Federacin asuma competencias en materias en las que est desposeda de poder alguno por el mero hecho de que el fenmeno a regular sea de carcter suprautonmico. Esta tendencia tambin se ha impuesto en el sistema regional italiano, en el que se prohbe de radice, de acuerdo con el profesor Merloni, la produccin

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de efectos extraterritoriales derivados del ejercicio de las competencias re-gionales. Sin embargo, las regiones podrn cooperar en aquellos supuestos que presenten intereses suprarregionales, incluso mediante la adopcin de legislacin previamente coordinada y pactada entre las regiones afectadas.

En cuanto a la existencia de otros principios, podemos destacar, por vistosa, la solucin dada en Mxico, ya que existen varias prohibiciones que actan como lmite al ejercicio de competencias por parte de los distintos entes de gobierno y que, a la vez, intentan disminuir al mximo la conflicti-vidad competencial. A saber: en primer lugar, la prohibicin absoluta para los Estados de actuar en los mbitos reservados a las competencias federales y, en segundo lugar, la prohibicin relativa de desarrollar determinadas acti-vidades, para cuyo desarrollo se requiere el consentimiento federal. En Bra-sil, por otro lado, se considera que todos los niveles de gobierno estn suje-tos a los mismos principios y limitaciones establecidos en la Constitucin federal. Al igual sucede en Alemania, donde la Constitucin federal estable-ce las limitaciones relativas a las competencias de cada ente territorial. En el sistema austriaco tambin de tipo ejecutivo, como el alemn, la Cons-titucin federal establece una serie de estndares de homogeneidad que de-ben cumplirse en todo el territorio. Cabe destacar, adems, que fruto de la influencia de estos dos sistemas, sobre todo del alemn, puede afirmarse que en la mayora de pases analizados se encuentra, como lmite (y como prin-cipio orientador) del ejercicio de las competencias de los diversos niveles de gobierno, el principio de lealtad federal. Dicho principio puede explicitarse en la propia Constitucin federal o en las leyes de carcter constitucional, o puede pervivir en las convenciones constitucionales no escritas. La existen-cia y el respeto a este principio se han verificado en ordenamientos tan dis-pares como el espaol, el suizo, el italiano, el australiano o el belga.

Otro tipo de limitaciones que pueden predicarse respecto de las compe-tencias atribuidas a los distintos niveles de gobierno pueden localizarse en el respeto debido a los derechos fundamentales y constitucionales promul-gados en los ordenamientos constitucionales analizados. ste sera el caso de Canad o de Suiza, donde el ejercicio de los poderes federales y estatales queda vinculado y limitado al respeto de los derechos y garantas previstos en la Constitucin federal y, en su caso, en las cartas de derechos estatales. El respeto al derecho internacional y a la legislacin comunitaria europea tambin se erige en lmites generales al ejercicio de las respectivas compe-tencias atribuidas a los distintos niveles de gobierno; as lo manifiestan los expertos provenientes del Reino Unido, de Italia y de Canad, por ejemplo.

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c Interpretacin extensiva de determinados ttulos competenciales y tendencia a la centralizacin

A la pregunta planteada a los expertos participantes sobre si existe al-guna o algunas competencias que hayan sido objeto de una interpretacin particularmente extensiva, la respuesta ofrecida por la gran mayora ha sido afirmativa. Veamos, pues, en qu casos y con qu resultado para los sistemas estudiados, aunque debemos destacar que este aspecto no ha va-riado en demasa en relacin con las respuestas facilitadas por los expertos en la edicin anterior del estudio.

En casi todos los sistemas federales estudiados, las competencias fede-rales en determinadas materias sobre todo en las relacionadas con la economa y las actividades financieras han sido objeto de una interpreta-cin extensiva. En el caso de Canad, se considera que la interpretacin extensiva de determinados ttulos competenciales federales se ha produci-do para adaptar el sistema federal a los cambios histricos y sociales que se han ido produciendo durante los aos de vigencia del sistema. En el caso del sistema federal norteamericano, el profesor Agranoff considera que to-dos los niveles de gobierno han visto cmo se expandan sus respectivas competencias regulatorias sin que ello implique que se haya producido una centralizacin del sistema. Lo mismo sucede en Alemania, en opinin del profesor Degenhart, puesto que ambos niveles de gobierno estatal y fe-deral tienden a interpretar todos sus ttulos competenciales de forma am-plia. En este caso, el arbitraje constitucional en caso de conflicto recae en el Tribunal Constitucional el cual, a parecer del experto consultado, ha equilibrado el sistema dando la razn alternativamente a Estados y Federa-cin, en funcin de los casos litigiosos. A su vez, en Austria la Constitucin federal incorpora explcitamente mecanismos para evitar la lectura expan-siva de los ttulos competenciales, sobre todo de las competencias federa-les. Forman parte de estos mecanismos la teora de la petrificacin del sis-tema de distribucin de poder y el principio interpretativo in dubio pro Lnder utilizado por el Tribunal Constitucional. Sin embargo, como des-taca la profesora Gamper, no es menos cierto que el Tribunal Constitucio-nal ha considerado que determinados supuestos caen bajo la competencia federal atendiendo a criterios intrasistmicos.

Por el contrario, en Argentina se ha constatado la expansin de los ttu-los competenciales federales en mltiples materias, lo que ha abocado el sistema a un proceso de fuerte centralizacin, de acuerdo con el profesor

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Hernndez. En el caso del federalismo mexicano, se considera que la com-petencia federal tributaria ha sido objeto de una interpretacin excesiva-mente extensiva. Tambin ste sera el caso de Blgica, donde las compe-tencias de carcter econmico o ligadas a la poltica econmica se han interpretado de forma amplia para favorecer al poder federal, segn cons-tata el profesor Delpre.

En el caso brasileo, al igual que en el caso espaol, se ha verificado la expansividad de las competencias federales para establecer los principios, bases y directrices que deben ser respetados por los legisladores estatales en ejercicio de sus competencias legislativas de desarrollo. En algunos supues-tos de competencias compartidas, las bases federales son tan extensas que impiden el normal desarrollo de la competencia autonmica. Precisamente, las reformas de las constituciones estatales que se han ido aprobando en Espaa desde 2005 han intentado poner coto a la expansividad de las bases estatales. En el supuesto espaol, como destacbamos al inicio de este ep-grafe, las competencias transversales federales sobre materias de transcen-dencia econmica tambin han sido objeto de una interpretacin especial-mente amplia. El sistema regional italiano, por su parte, ha favorecido tambin la interpretacin extensiva de las competencias federales, y esta interpretacin extensiva persiste, pese a que se haya eliminado el criterio del inters general como elemento habilitador de competencias federales en el mbito de la jurisdiccin regional, segn destaca el profesor Merloni.

Finalmente, debemos destacar que en el peculiar sistema de devolu-tion implementado en el Reino Unido no se ha constatado an la existen-cia de interpretaciones amplias de los ttulos competenciales respectivos. Sin embargo, el profesor Greer apunta el temor de algunas regiones a que el Gobierno federal empiece a utilizar sus competencias en determinados mbitos de forma que stas le permitan inmiscuirse en materias que sean competencia de las administraciones descentralizadas.

d competencias ejecutivas o administrativas

Nos referimos ahora a las competencias ejecutivas o administrativas. Frecuentemente, las normas constitucionales aluden simplemente a mbi-tos materiales que se atribuyen a la Federacin y/o a las entidades federa-das, enunciado que permite sobreentender que se atribuyen la totalidad de las potestades pblicas, planteamiento que comprende, indirectamente, in-

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cluso, las facultades judiciales en los pases con doble nivel de tribunales. Naturalmente, cuando no se prev el sistema clsico de dualidad de pode-res judiciales, las potestades pblicas atribuidas sern de carcter normati-vo incluso la legislacin y ejecutivo o administrativo. Por tanto, en estos supuestos no se da, al menos inicialmente, ninguna problemtica es-pecfica para determinar las competencias ejecutivas. Forman un todo con las legislativas.

Ahora bien, en otras ocasiones las constituciones slo se refieren ex-presamente a las competencias legislativas. Es el caso de Australia, Italia o Alemania, para citar pases con ordenacin no coincidente. Se plantea entonces la necesidad de establecer si, implcitamente, la asignacin de competencias legislativas conlleva la de las facultades ejecutivas, o bien si puede entenderse, o as se prev expresamente, que estas facultades corresponden a otra esfera de poder, normalmente las entidades federadas. En este punto, se delinean varios grupos: en algunos ordenamientos se establece, o se ha interpretado, que las facultades ejecutivas siguen a las legislativas. As, en Australia la jurisprudencia de la Corte Suprema ha sentado este criterio. Es tambin la solucin de los pases americanos ins-pirados en el federalismo dual, aunque puede haber matizaciones en algn pas. Un segundo grupo est constituido por aquellos pases en que, bien porque expresamente se prevea, bien por la clusula residual, bien porque pueda deducirse del conjunto de las disposiciones constitucionales, se considera que las funciones ejecutivas en las materias de legislacin fede-ral corresponden a las entidades federadas si una previsin expresa no establece lo contrario. Es la familia del federalismo ejecutivo que tiene su expresin clara en el mundo germnico.

En el caso de Italia, la Constitucin fija principios y corresponde a las leyes federales y federadas, en sus mbitos respectivos, establecer las fa-cultades ejecutivas. En todo caso, la Federacin puede delegar funciones administrativas en las entidades federadas. El sistema establecido por la Constitucin espaola de 1978 es ms complejo, ya que la completa distri-bucin de potestades ha de quedar expresamente dispuesta: ni siempre las facultades ejecutivas siguen a las legislativas, ni se configura un poder ge-neral de las entidades federadas para ejecutar la legislacin.

En los supuestos de disociacin entre poderes pblicos de las faculta-des legislativas y ejecutivas se plantea la cuestin del titular de la potestad reglamentaria en estas materias. Bien por previsin constitucional expresa, bien por interpretacin jurisprudencial, parece dominante la corriente que

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atribuye la potestad de dictar reglamentos a quien ostenta la facultad legis-lativa, aunque en ocasiones se matiza el planteamiento recurriendo a la distincin entre reglamentos generales y sectoriales, o entre reglamentos ejecutivos u organizativos, atribuyendo los segundos a la autoridad que ha asumido las funciones ejecutivas.

e oficinas de administracin federal

Aunque no sea estrictamente un aspecto de la ordenacin de las com-petencias, si bien la relacin es obvia, aludiremos ahora a la existencia o no de oficinas o Administracin federal por todo el territorio, eso es, en las entidades federadas.

En este sentido, podramos sealar que existe una diferencia clave en-tre los pases de federalismo de ejecucin y los dems. En los primeros Austria y Alemania dominan frmulas de administracin indirecta, y son pocas, y en relacin con servicios determinados, las oficinas federales perifricas. Ahora bien, respecto de los dems pases (y lgicamente en ello incide la extensin o amplitud de las competencias federales) puede establecerse una diferencia entre los grandes federalismos americanos don de las oficinas federales perifricas abarcan campos concretos y pases, como Espaa e Italia, en los que la Administracin federal perifri-ca tiene mayor entidad y significacin.

F mbitos de competencias federales y federadas

En este apartado se sealan los sectores ms significativos que confor-man el mbito de competencias federales y de las entidades federadas, con el objeto de sealar las lneas generales que se desprenden del examen de los diversos sistemas.

Por lo que se refiere a las competencias de la Federacin, hay un haz de competencias que se da en todos los sistemas. Puede decirse que constitu-yen el ncleo de la expresin central del poder: relaciones internacionales, defensa, aduanas y comercio exterior y sistema monetario y poltica econ-mica. Estos mbitos son de titulari