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Encuentro 2012 – Territorios en Movimiento
Hacia un Crecimiento Sustentable con Inclusión Social
5 – 7 de junio de 2012
Quito, Ecuador
Título
Resumen:
Esta ponencia trata sobre procesos de gobernanza territorial en los noveles Municipios
en Uruguay. Basándose en resultados de trabajos realizados por FLACSO Uruguay
vinculados a la nueva institucionalidad local, se aborda específicamente una selección
de casos significativos en zonas de menor cohesión territorial, en los cuales se indaga la
articulación urbano rural, las condiciones para la gobernanza territorial en sus
dimensiones institucional, política de desarrollo y gestión de redes.
Se abordan algunas interrogantes como: ¿qué diferencia lo urbano de lo rural? O son
indisociables? No hay espacio sin distancia, no hay medios rurales o urbanos sino una
construcción social e históricamente condicionada que debatimos.
Cómo trabajar con comunidades dispersas? Con redes sectoriales y fragmentadas en el
territorio? con una gestión de servicios urbanos? que condiciona el vínculo con el
gobierno departamental que trata temas urbanos ¿Cuáles son los asuntos y espacios que
habilitan a proponer acciones integradoras sobre el sistema urbano rural? cómo es la
participación del poder en materia de género a nivel Municipal? y en relación a lo
Departamental? Promover el desarrollo en los territorios que no forman parte de las
capitales departamentales pero que conforman espacios de articulación entre lo urbano y
lo rural es una necesidad que materializa y exige la nueva institucionalidad para la
dinamización del desarrollo endógeno y la cohesión territorial que se impulsa en el país.
Autoras:
TUT. Rosa Coria Peyroulou
Lic. Soc. María De Barbieri Etcheberry
Lic. Soc. Matilde González Vierci
Vinculación institucional: Área Desarrollo Territorial y Gobernanza FLACSO- Uruguay
1) Introducción
Esta ponencia se basa en resultados de trabajos coordinados por FLACSO Uruguay
vinculados a la realidad local en el país, en particular en zonas de menor cohesión
territorial. En este análisis el objeto de estudio es la relación entre la nueva
institucionalidad – el municipio- y la articulación urbano - rural, buscando generar
una imagen sobre las condiciones de “lo local” como ámbito de posibilidades que
habilitan a construir alternativas de gobernanza, de gobierno y de gestión, para el
desarrollo de los territorios de referencia.
Asunto éste, poco explorado aún para Uruguay pero que constituye una parte importante
de la política de descentralización y de modernización de la gestión pública a nivel
territorial.
2) Consideraciones iniciales
El binomio descentralización y desarrollo no es un dato, es una hipótesis que requiere
construcciones múltiples para mostrar su efectiva potencia transformadora en el
territorio, nacional y local.1
En los procesos más avanzados de América Latina sus
resultados2
muestran que es necesario profundizar, casi con empecinamiento, en la
viabilidad del desarrollo, la competitividad, la equidad social, la democratización y la
eficiencia buscada en las reformas descentralizadoras. En el escenario regional, varios
elementos de su proceso constituyente posicionan a Uruguay con ciertas
particularidades con respecto a sus vecinos. Los altos índices de urbanización3, una
matriz social tradicionalmente integrada, la impregnación de la cultura europea y un
Estado joven que a principios del siglo XX instalaba derechos sociales y accesos a
bienes y servicios universales para su población; son algunos de los elementos
coadyuvantes al construir coaliciones políticas y sociales beneficiosas para la
alfabetización, salubridad y crecimiento nacional. Actualmente, la macrocefalia del país
y la cultura e institucionalidad centralista, junto a la creciente divergencia y creciente
1 DE BARBIERI, M. “Evolución reciente de iniciativas de descentralización en Uruguay. Estímulos a procesos de
desarrollo local?” Ponencia Seminario “Gobernanza Territorial y Competitividad Local” UIM, CiGOB Universidad
Menéndez Pelayo, AECID, Junta de Andalucía, Granada, España oct 2008 2 MASCAREÑO(2008) refiere a la heterogeneidad de procesos latinoamericanos “La descentralización registró un
perfil propio a partir de factores contingentes que determinaban las diferencias entre los países, como la asincronía
temporal de los pactos políticos, la diversidad de grados de fiscalidad territorial, el nivel de transferencia de los
servicios centrales, los tipos de cultura política, las ideas dominantes sobre la forma de Estado (más liberal-menos
liberal), las modalidades de participación política, la diversidad de tipos de territorios intranacionales y de
organización de ese territorio, el comportamiento de la presión de los grupos locales, el nivel de organización de la
sociedad civil o la presencia empresarial en el desempeño de la descentralización” 3 ONU Habitat Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos Oficina Regional para América
Latina y el Caribe - ROLAC, Informe sobre el estado de las ciudades en América Latina, Argentina, 2009
segregación socio espacial ponen sobre el tapete los desequilibrios y la desigualdad
territorial como factores de riesgo exponencial.4
Uruguay, como otros países de América Latina, ha transitado por reformas tendientes a
la descentralización. En los últimos quince años, el marco normativo ha introducido una
serie de reformas, destacándose en particular la Reforma Constitucional de 19965 cuyas
disposiciones han tenido diferentes niveles de avances en su implementación. Entre
ellas cuenta la separación entre la materia Departamental y la Municipal, mostrando la
intención de avanzar hacia un gobierno municipal y en el último tramo del período de
gobierno 2005 – 2009 la aprobación de la Ley N º 18.567 de “Descentralización política
y participación ciudadana” con sus respectivas modificaciones.
CUADRO N°1: Proceso normativo hasta la instalación de los Municipios en Uruguay
LEYES Nº FECHA
Ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana6 18.567 13/09/2009
Ley Modificativa de la anterior ley, de Descentralización Territorial y Participación
Ciudadana7
18.644 15/02/2010
Ley de Creación de Municipios y Distritos Electorales8 18.653 15703/2010
Ley Alcalde: Se dispone que lo será el primer titular de la lista más votada del
lema más votado dentro de la circunscripción territorial que resulte electo y
proclamado9
18.659 24/04/2010
Ley de Alcaldes y Concejales: Se establece el régimen de sus incompatibilidades
e inhibiciones10
18.665 07/07/2010
Puesta en funcionamiento de los Municipio 9 y 10 de mayo
de 2010
Posibilidad que deja abierta la ley de determinar nuevos Municipios a elegirse
antes del 31 de marzo del año 2013 para ser electos en el año 2015.
Art.4º
18.644º
2013 - 2015
Fuente: Elaboración propia en base a marco normativo existente
Sin desconocer la importancia que representan estas iniciativas, se advierte que
Uruguay, tal como otros países, parece avanzar hacia la descentralización política y la
democratización local; sin avanzar simultáneamente en las otras dimensiones
involucradas en la descentralización concebida como herramienta de desarrollo.
4 Síntesis Ciclo Nacional de Reflexión Prospectiva “Uruguay 2025: Economía, Población y Territorio” DINOT
MVOTMA, 2004 5 http://www0.parlamento.gub.uy/constituciones/const004.htm 6 http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18567&Anchor= 7 http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18644&Anchor= 8 http://200.40.229.134/Leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18653&Anchor= 9 http://200.40.229.134/Leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18659&Anchor= 10 http://200.40.229.134/Leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18665&Anchor=
De forma preliminar, se plantea la importancia de la dimensión administrativa,
institucional, socio-política, fiscal, y territorial de la relación centralización –
descentralización.
A continuación, se presenta un cuadro sintético de las problemáticas planteadas y el
enfoque conceptual en el que se basa el análisis:
CUADRO N° 2: Síntesis conceptual
Marco conceptual
Descentralización herramienta de desarrollo
Problemas Desequilibrios y
desigualdad
territorial en el país
Avance de la
descentralización
política y democratización local
Atención débil a las otras
dimensiones de la
descentralización como
herramienta de desarrollo
La institucionalid
ad pública local no
incorpora la articulación
urbano - rural como unidad
territorial
Tradicionalmente, el Uruguay ha tendido a la centralización del poder en el
Gobierno Nacional
Existe proceso de descentralización de
hecho en el nivel
departamental
Debilidad del nivel
local para constituirse
en gobiernos
locales
Preguntas ¿La autonomización política puede crear desarrollo per se? ¿Qué diseños favorecen el desarrollo en territorios complejos o que cuentan con estructuras territoriales
más complejas?
Las explicaciones del avance de la descentralización en lo local se
encuentran en: ¿los marcos normativos? ¿en las características territoriales?
Enfoque Evolución de la descentralización Comprensión de la descentralización desde la acción pública local como sistema de interacción multinivel
Aporte Una descentralización favorable al desarrollo integra las diferentes dimensiones que la construcción histórica fue poniendo sobre la mesa: política, administrativa, fiscal,
social, territorial
Los factores explicativos de la acción pública local incluyen:- las restricciones y oportunidades que brinda la dimensión
vertical - la influencia de institucionalidad nacional y departamental - las
interacciones entre actores, redes de poder y negociación de intereses en la
dimensión horizontal
Propósito Indagar sobre las diferentes capacidades y combinatorias de capacidades que despliegan los
niveles locales de gobierno en el país
Comprender las capacidades y condiciones de acción de los gobiernos
locales como parte de un sistema de interacción multinivel y, de acuerdo a este enfoque, trabajar en la visión y orientación
de los procesos, las capacidades institucionales y el relacionamiento
gobierno-entorno Fuente: Elaboración propia
3) Consideraciones formales sobre el nivel local en Uruguay
El sistema de gobierno uruguayo se estructura en base a una democracia republicana,
semi-representativa y presidencialista que prevé tres niveles de gobierno diferenciados:
nacional, departamental y un tercer nivel de reciente creación, a partir de la unificación
de su forma institucional. En el cuadro (Nº 3) que sigue, se resumen las principales
características de cada uno de los tipos de municipios que existen en la actualidad, a
partir del detalle de las condiciones necesarias para su creación y las características de
su integración.
CUADRO N°3: Gobiernos Locales, caracterización básica
MUNICIPIOS CONDICIONES CREACIÓN INTEGRACIÓN del ÓRGANO MUNICIPIO
Municipios mayores de 2000 habitantes
Cada Municipio tendrá una población de al menos dos mil habitantes y su circunscripción territorial urbana y suburbana deberá conformar una unidad con personalidad social y cultural, con intereses comunes
Aprobación de la Junta
Departamental a iniciativa del
Intendente.
· Cinco años en el ejercicio de sus funciones (norma constitucional)
· Cinco miembros, en cargos de carácter electivo distribuidos por sistema de representación proporcional integral
· Régimen de suplencias es el mismo que Junta Departamental
· Elección de miembros de Municipios se realiza conjuntamente con elección de Intendente y Junta Departamental
Municipios menores de 2.000 habitantes
Podrá haber un Municipio en aquellas poblaciones que no alcancen el mínimo de habitantes requerido
· El primer titular de lista más votada del lema más votado dentro de la respectiva circunscripción territorial se denominará Alcalde, siendo diverso su régimen de suplencia
Municipios en capitales
Municipios dentro de las capitales departamentales
· Los restantes miembros se denominarán Concejales y serán de carácter honorario
Fuente: Elaboración propia en base a marco normativo vigente
En los cuadros siguientes (Nº 4 y 5), se presenta la reglamentación vinculada a
Municipios, distinguiendo la facultad reglamentaria de los órganos de gobierno nacional
y la facultad reglamentaria de los órganos de gobierno departamental.
CUADRO Nº 4: Facultad reglamentaria de órganos de Gobierno Nacional
ORGANISMO MATERIA DISPOSICIÓN
Poder Ejecutivo por imperativo constitucional
“[…] expidiendo los reglamentos especiales que sean necesarios para su ejecución”
Constitución art. 168 numeral 4º11
Corte Electoral
Elección de autoridades locales “[…] reglamentará la Constitución art. 322,
presente ley en todo lo atinente a los actos y procedimientos electorales referentes a las elecciones
de los Municipios”12
Ley 18.644 art. 6º, y para el caso, Circular Nº 8544 del 12 de marzo de 2010
11
http://www0.parlamento.gub.uy/constituciones/const004.htm 12
http://www.corteelectoral.gub.uy/EMunicipales2010/series_electorales_municipios.pdf
Tribunal de Cuentas
Gestión económico – financiera “Dictar las ordenanzas de contabilidad que tendrán fuerza obligatoria para todo los órganos del Estado, Gobiernos Departamentales, […], cualquiera sea su naturaleza”
Constitución art. 211 literal F
CUADRO Nº 5: Facultad reglamentaria de órganos de Gobiernos Departamentales
ORGANISMO DISPOSICIÒN
Decreto de la Junta Departamental Constitución art. 273 numeral 1º
Resolución del Intendente Constitución art. 275 numeral 2º
Corresponde al mismo órgano Municipio su adopción Ley 18.567 art. 13 numerales 1 y 2
Elaboraciones normativas desde la iniciativa ciudadana Ley 18.567 artículos 5º y 16
Fuente: Elaboración propia en base Saber Hacer en la Gestión Pública Local sobre marco legal vigente
Finalmente, se sintetizan atribuciones y competencias generales que actualmente les otorga
el marco normativo a los municipios. En primer lugar se recogen los cometidos de los
Municipios, con su respectiva referencia normativa de alcance nacional.13 A continuación se
analizan los cometidos identificados, de acuerdo a dos variables (áreas funcionales y
procesos de gestión) buscando identificar los roles que de forma preliminar se visualizan
para cada una de las áreas de política definida.14.
Literatura de referencia, señala que las responsabilidades y posibles transferencias entre los
diferentes niveles de gobierno se pueden agrupar en tres tipos de áreas de política:
Desarrollo, Equidad, Gobernabilidad. En Desarrollo: Industria y Comercio, Turismo,
Minería, Fruto-horticultura, Agricultura y Ganadería, Parques, Recursos Hídricos, Medio
Ambiente, Obras Públicas, Telecomunicaciones, Transporte, Desarrollo Urbano y
Ordenamiento Territorial, Vialidad, Combustibles, Crédito y Banca, Planificación para el
Desarrollo, entre otras. En Equidad, se encuentran: Salud, Educación, Acción Social,
Seguridad Social, Familia, Juventud, Deportes, Cultura, Trabajo, Vivienda, Agua y
Saneamiento y en Gobernabilidad, las políticas de Justicia, Seguridad, Desarrollo de la
Gestión Pública, Desarrollo Municipal, Administración Tributaria y Fiscal, Financiera,
Información y Comunicación Pública, Defensa Civil, Relaciones con otros poderes,
Legislación. Por otro lado, los diferentes niveles de gobierno, asumen cometidos en los
siguientes procesos de gestión: Conducción política, Planificación, Servicios
Administrativos, Jurídicos, Gestión de Recursos Humanos, Logística, Mantenimiento,
Manejo de Información, Control y Evaluación e Infraestructura.
13
Saber Hacer en la Gestión Pública Local, OPP – CI – PNUD ART – DIBA – FAMSI – CLAEH, 2010.
Capítulo 2, págs.. 59 – 62 14
En base a Informe de Resultados Recomendaciones sobre componentes de políticas nacionales a
transferir al 2do. nivel de gobierno y propuestas sobre diseños institucionales. Estudio realizado por
CEDES, en el marco del Programa Uruguay Integra OPP UE, setiembre 2011
CUADRO N°6: Gobiernos Locales, atribuciones y competencias según áreas funcionales
1. Parcial determinación15
Referencia normativa nacional Área funcional Conducción
política
Planificación
Servicios Administr
ativos
Servicios Jurídicos
Gestión de RRHH
Logística Mantenimiento
Manejo de informaci
ón
Control y Evaluació
n
Infraestructura
(art. 12 numeral
7)
establecer ámbitos de contralor y posterior aplicación de multas por transgresiones
Gobernabilidad: Administración tributaria
x x
(art. 13 numeral
3)
realización y mantenimiento de obras públicas
Desarrollo: Obras Públicas x x
(art. 13 numeral
7)
servicios de necrópolis Desarrollo: Desarrollo urbano y ordenamiento territorial
x X x
(art. 13 numeral
7)
recolección y disposición final de residuos
Desarrollo: Desarrollo urbano y ordenamiento territorial
x x x x
(art. 13 numeral
9)
ferias y mercados, vigilancia y fiscalización
Desarrollo: planificación para el desarrollo
x x
(art. 12 numeral
9)
atribuciones asignadas por el Intendente
2. Realización de un cometido municipal por la Intendencia16
3. Resoluciones por Municipio17
15
Parcial determinación: la ley en forma reiterada hace remisión a su necesaria adopción y allí sitúa amplio campo reglamentario que difiere al ámbito departamental 16
Realización de un cometido municipal por la Intendencia: Pertinencia invocando principio cardinal de la “preservación de la unidad departamental territorial y política” (art.
3º numeral 1), con previa anuencia de la Junta Departamental, hasta con iniciativa de la misma, o que surja generada por el mismo Municipio
Referencia normativa nacional Área funcional Conducción política
Planificación
Servicios Administr
ativos
Servicios Jurídicos
Gestión de RRHH
Logística Mantenimiento
Manejo de informació
n
Control y Evaluació
n
Infraestructura
(art. 12 numeral
6)
capacitación y adiestramiento de funcionarios
Gobernabilidad: Desarrollo de la Gestión Pública
x
(art. 13 numeral
4)
programas zonales y medidas preventivas en materia de salud e higiene,
Equidad: Salud x x
(art. 13 numeral
4)
programas zonales y medidas preventivas en materia de protección del ambiente
Desarrollo: Medio Ambiente
x x
(art. 13 numeral
5)
conservar y mejorar bienes y edificaciones, especialmente los que tengan valor histórico o artístico
Desarrollo: Desarrollo urbano y ordenamiento territorial
x x x
(art. 13 numeral
6)
vialidad y tránsito Desarrollo: Vialidad y transporte
x x x
(art. 13 numeral
6)
mantenimiento de espacios públicos
Desarrollo: Desarrollo urbano y ordenamiento territorial
x x x
(art. 13 numeral
6)
alumbrado público Desarrollo: ……? x x x
(art. 13 numeral
6)
pluviales Equidad: Agua y saneamiento
x x x
17
Dictado de Resoluciones por el mismo Municipio (art. 13 numeral 1), sin perjuicio a la reserva en competencias departamentales y nacionales, se sitúa como posible
desarrollo normativo
Referencia normativa nacional Área funcional Conducció
n política Planificaci
ón Servicios Administr
ativos
Servicios Jurídicos
Gestión de RRHH
Logística Mantenimiento
Manejo de informació
n
Control y Evaluació
n
Infraestructura
art.13 numeral
8)
vigilancia de la percepción de rentas departamentales (
Gobernabilidad: Administración tributaria
x x
(art. 13 numeral
9)
ubicación de ferias y mercados de acuerdo con necesidades y características de zonas
Desarrollo: planificación para el desarrollo
x
(art.13 numeral
11)
desarrollo de la ganadería, la industria y el turismo
Desarrollo: planificación para el desarrollo
x
(art.13 numeral
12)
programas sociales y culturales estimulando el desarrollo de actividades culturales locales
Equidad: Social y Cultural x
(art. 5º) ámbitos y mecanismos de participación ciudadana sobre información, consulta, iniciativa y control
Gobernabilidad: Información y Comunicación Pública
x x x
(art. 13 numeral
17)
ámbitos y mecanismos de participación ciudadana y social
Equidad: Acción social x
(art. 7º numeral
2)
situar “asuntos que le son propios dentro de su circunscripción territorial” , de predominante interés local y que no esté en elenco acostumbrado.
Desarrollo: planificación para el desarrollo
x
10
Los datos muestran que la normativa de alcance nacional vigente habilitaría a los
municipios a desarrollar procesos de planificación (de política, programa, proyecto) en
las áreas de política vinculadas a medio ambiente, salud, cultura, participación
ciudadana y social. Por otro lado, la referencia normativa nacional plantea que los
municipios tienen a cometidos en relación al mantenimiento, infraestructura, control y
evaluación de las políticas de desarrollo urbano, ordenamiento territorial y obras. El
avance gradual en competencias y atribuciones sobre los diferentes campos de política
analizados requieren desarrollos normativos en los diferentes niveles de gobierno.
4) Preguntas de investigación
Se parte de un pool de preguntas que orientan la investigación. A nivel general, se buscó
establecer:
a. ¿Cuáles han sido los avances significativos en el último quinquenio a
nivel de los elencos de gobierno local en Uruguay? y particularmente, a
partir del art. 1º de la ley de creación de los municipios que establece:
“habrá una autoridad local que se denominará Municipio, configurando un tercer nivel
de Gobierno y de Administración. Cada Municipio tendrá una población de al menos
dos mil habitantes y su circunscripción territorial urbana y suburbana deberá
conformar una unidad, con personalidad social y cultural, con intereses comunes que
justifiquen la existencia de estructuras políticas representativas y que faciliten la
participación ciudadana” dejando fuera el espacio rural, en particular se indaga:
b. ¿El desarrollo de los nuevos territorios exige una articulación urbano –
rural? ¿Hay municipios que podrían considerarse rurales en Uruguay?
¿Qué relación tiene esta innovación político - institucional con el
desarrollo local?
Se analizan entonces las siguientes dimensiones con información que está en proceso de
sistematización permanente:
CUADRO N° 7: Matriz analítica
DIMENSIONES
VARIABLES
INSTRUMENTO
Visión -
orientación
Predominancia de vocación
rural/urbana del municipio
Censo Municipios (OPP, 2011)
Estudio Indice de Cohesión Territorial (OPP UI, 2011)
Estudio Municipios en Uruguay (Farq, 2012)
Institucionalidad Antecedentes de Junta Local electiva
o designada en funcionamiento
Juntas en funcionamiento en el quinquenio 2005 – 2009
por relevamiento (Flacso Uruguay , 2009)
11
Existencia de Reglamentación
Municipal
Reglamentos departamentales aprobados por Juntas
Departamentales
Incorporación de enfoque género en
representantes del elenco de
gobierno
Representación en el Concejo Municipal según
Resultados Elecciones Corte Electoral
Relación con el
entorno
Prioridad territorial según Índice de
Cohesión Territorial
Estimaciones de indicadores sociales y territoriales con
Encuesta de Hogares 2008 – 2010 (OPP UI -, 2011)
5) Visión - Aproximaciones para una delimitación de municipios rurales -
urbanos
Desde el punto de vista político –administrativo Uruguay queda conformado a partir del
año 2010 por tres niveles de gobierno: gobierno nacional, 19 gobiernos departamentales
y 89 municipios. En todos los casos se corroboran, a su escala, los Ejecutivos y
Legislativos o deliberativos, que para el nivel nacional lo integran el Presidente de la
República actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de
Ministros y el Legislativo que comprende al Parlamento del Uruguay (la Cámara de de
Representantes integrada por 99 diputados y 30 miembros integrantes de la Cámara de
Senadores y las respectivas nóminas de suplentes). Para el caso departamental el
Ejecutivo lo integran el/la Intendente/a Departamental, el/la Secretario/a General y el
Legislativo está representado por la Junta Departamental de cada departamento (31
miembros y sus respectivos suplentes).
En el nivel Municipal la autoridad local es el Concejo Municipal integrado por el
alcalde y 4 concejales, y los respectivos suplentes.
CUADRO N°8: Cantidad de Municipios y cobertura territorial
Departamentos Cantidad de
Municipios
Municipios que son
Capitales de
departamentos
Cobertura
municipal total en el
departamento
Cobertura municipal
parcial en el
departamento
Artigas 3 si
Canelones 29 si si
Cerro Largo 2 si
Colonia 6 si
Durazno 2 si
Flores 1 si
Florida 2 si
Lavalleja 2 si
Maldonado 8 si si
Montevideo 8 si si
Paysandú 3 si
Río Negro 2 si
Rivera 3 si
12
Rocha 4 si
San José 2 si
Salto 6 si
Soriano 2 si
Tacuarembó 2 si
Treinta y Tres 2 si
19 89 3 3 16
Fuente: elaboración propia en base a Ley de Descentralización
Los siguientes municipios corresponden a lo que para la escala de Uruguay vendrían a
representar “pequeñas localidades” o “localidades intermedias”18
. Estas pequeñas
localidades constituyen centros urbanos en vínculo permanente con espacios rurales de
dimensiones importantes que las circundan, una economía muy vinculada al sector
primario (agropecuaria) y una provisión de servicios básicos (policlínico fijo o móvil,
escuela, destacamento policial, servicio de transporte al centro urbano de mayor escala y
más próximo, calles, alumbrado, energía eléctrica)
CUADRO N°9: Municipios con predominio de características rurales
Nº DEPARTAMENTOS Municipio Población (2004) INE
1 ARTIGAS Tomás Gomensoro 2.800
2 ARTIGAS Baltasar Brum 2.500
3 CANELONES Los Cerrillos 7.400
4 CANELONES Empalme Olmos 5.700
5 CANELONES San Ramón 8.100
6 CANELONES Tala 9.500
7 CANELONES Migues 3.700
8 CANELONES Montes 2.000
9 CANELONES Soca 3.800
10 CANELONES Santa Rosa 7.700
11 CANELONES San Jacinto 7.100
12 CANELONES San Antonio 3.600
13 CANELONES San Bautista 4.000
14 CANELONES Aguas Corrientes 2.200
15 CERRO LARGO Fraile Muerto 3.200
16 COLONIA Tarariras 6.100
17 COLONIA Rosario 9.300
18 DURAZNO Sarandí del Yí 7.300
19 DURAZNO Villa Del Carmen 2.700
20 FLORES Villa Ismael Cortinas 1.100
21 FLORIDA Sarandí Grande 6.400
22 FLORIDA Casupá 2.700
18
La categorización y selección de municipios se realiza tomando en cuenta INE , Estudio ICT, Estudio
Municipios en Uruguay
13
23 LAVALLEJA José Pedro Varela 5.300
24 LAVALLEJA Solís De Mataojo 2.700
25 MALDONADO Solís Grande* 2.800
26 MALDONADO Pan De Azúcar 7.100
27 MALDONADO Aiguá 2.700
28 MALDONADO Garzón* 900
29 PAYSANDU Porvenir 1.400
30 PAYSANDU Paysandú Quebracho 2.800
31 PAYSANDU Guichón 5.000
32 RIO NEGRO Nuevo Berlín 2.500
33 RIVERA Rivera Vichadero 4.100
34 RIVERA Minas De Corrales 3.400
35 RIVERA Tranqueras 7.300
36 ROCHA La Paloma* 4.900
37 ROCHA Lascano 7.000
38 ROCHA Castillos 7.700
39 SALTO Mataojo** 2.700
40 SALTO Belén 2.000
41 SALTO Rincón De Valentines 900
42 SALTO Villa Constitución 2.800
43 SALTO Colonia Lavalleja 1.000
44 SALTO Salto San Antonio 900
45 SAN JOSÉ Libertad 9.200
46 SORIANO Cardona 4.700
47 TACUAREMBO San Gregorio de Polanco* 3.700
48 TREINTA Y TRES Treinta y Tres Vergara 4.000
49 TREINTA Y TRES Santa Clara de Olimar 2.300
210.700 Fuente: Elaboración propia en base a datos de Corte Electoral e INE
* Pequeñas localidades donde una de las actividades que se destaca en el municipio es la turística.
** No se cuenta con dato INE, pero a través de encuesta de percepción a alcalde se estima que la
población urbana y dispersa en el medio rural que abraca el municipio ronda los 2.700 habitantes.
Municipios que se incluyen en el estudio de caso “Basalto superficial – Cuchilla de Haedo”
De un total de 89 municipios instalados, se estima que más de la mitad de ellos (49)
pueden caracterizarse por el momento, como “rurales”, a partir de combinar y comparar
variables vinculadas a la estructura territorial definida por rango de población, ajustando
a su vez por las características de esa estructura territorial (grado de cohesión social,
gobernanza) y en relación al conjunto del sistema urbano nacional (cantidad y calidad
de los servicios, niveles de gestión, grado de competencias a escala municipal global).
14
Del resto de los 40 municipios se puede decir que se agrupan en la zona metropolitana o
capital departamental; tal es el caso de todos los municipios del departamento de
Montevideo (8); varios municipios de Canelones incluido el de la ciudad capital (17),
un municipio del departamento de San José (Ciudad del Plata). El resto tiene
características particulares que si bien no desestiman el vínculo con el espacio rural, y
tienen competencia sobre parte del mismo, se caracterizan muy fuertemente por: a) una
actividad industrial y de servicios importante (Bella Unión, Dolores, Young, Nueva
Helvecia, Carmelo, Juan Lacaze, San Carlos); son centros portuarios y logísticos
(Nueva Palmira); desarrollan servicios de calidad como el turismo (Punta del Este,
Piriápolis); son ciudades limítrofes con Brasil donde el comercio es la actividad
principal (Chuy y Río Branco), o son ciudad capital (Maldonado) o segundas ciudades
departamentales con servicios y ubicación equidistante de otros centros urbanos (Paso
de los Toros), todos con un grado de urbanización y de densidad de población más
importante respecto de la anterior clasificación.
A continuación se presenta la nómina de municipios con características urbanas
destacadas, actividades económicas vinculadas a otros sectores de la economía
(comercio, industria, logística) lo que no quiere decir que dentro de sus jurisdicciones
no se corroboren espacios rurales muy dinámicos y productivos.
CUADRO N°10: Municipios con predominio de características urbanas
Nº DEPTO. Municipio Población (2004) INE
1 ARTIGAS Bella Unión 13.200
2 CANELONES Paso Carrasco 19.800
3 CANELONES Ciudad de la Costa 79.000
4 CANELONES Canelones 24.800
5 CANELONES Salinas 16.600
6 CANELONES Parque del Plata 8.100
7 CANELONES Atlántida 10.400
8 CANELONES Santa Lucía 18.400
9 CANELONES Pando 31.400
10 CANELONES La Floresta 6.600
11 CANELONES Sauce 12.100
12 CANELONES Las Piedras 71.200
13 CANELONES Progreso 20.400
14 CANELONES La Paz 23.500
15
15 CANELONES Colonia Nicolich 14.100
16 CANELONES Suárez 16.700
17 CANELONES Toledo 18.400
18 CANELONES Barros Blancos 28.600
19 CERRO LARGO Rio Branco 14.300
20 COLONIA Nueva Helvecia 10.000
21 COLONIA Carmelo 16.900
22 COLONIA Juan Lacaze 13.200
23 COLONIA Nueva Palmira 9.200
24 MALDONADO Maldonado 86.200
25 MALDONADO Punta Del Este 9.300
26 MALDONADO Piriápolis 10.000
27 MALDONADO San Carlos 24.800
28 MONTEVIDEO A 206.500
29 MONTEVIDEO B 146.100
30 MONTEVIDEO C 151.400
31 MONTEVIDEO CH 163.700
32 MONTEVIDEO D 180.600
33 MONTEVIDEO E 157.800
34 MONTEVIDEO F 167.000
35 MONTEVIDEO G 152.800
36 RIO NEGRO Young 15.800
37 ROCHA Chuy 10.400
38 SAN JOSE Ciudad Del Plata 17.500
39 SORIANO Dolores 15.800
40 TACUAREMBO Paso De Los Toros 13.200
2.025.800 Fuente: Elaboración propia en base a datos de Corte Electoral e INE
El total de población según Censo 2004 del Uruguay es de 3.241.003 habitantes.
A partir de lo que se desprende de Cuadro Nº9 y Cuadro Nº 10, se observa que:
2.025.800 habitantes (63% de la población total del país) se ubican en
municipios de mayor grado de cohesión territorial e identificados con modo de
vida y dinámicas características de la vida urbana;
Un total de 210.700 habitantes, (7% de la población total del país) se identifica
perteneciendo a municipios rurales;
Ambos grupos representan 2.236.500 de habitantes (70% de la población total
del país).
16
El restante tramo de población, 1.004.503 correspondiente al 30% de la
población total del país y se puede repartir en 3 categorías: en un porcentaje
mayor, son habitantes de las restantes 16 ciudades capitales de los
Departamentos donde no se promovieron municipios por parte del Gobierno
departamental en el año 2010, limitando en la mayoría de los casos la nómina, al
mínimo exigido por la ley. Una porción menor corresponde a población rural
diseminada que no queda contabilizada en ningún municipio porque el
departamento tiene una cobertura municipal de carácter parcial. Por último,
parte de esa población reside en centros poblados menores que forman una
constelación de centros urbano – rurales por cada departamento, en su mayoría
con población menor a 2000 habitantes. Algunas de estas localidades son las
que podrán pasar a ser municipios a partir de 2013 y contar con autoridades
electas a partir del año 2015, según prevé la ley.
11 departamentos tienen municipio urbanos - rurales a la vez, y 8 departamentos
sólo cuentan con municipios rurales según esta clasificación. Estos son:
Durazno, Flores, Florida, Lavalleja, Paysandú, Rivera, Salto y Treinta y Tres.
6) Institucionalidad: Antecedentes, Reglamentación, Enfoque de Género
Muchos de los actuales Municipios eran autoridades locales designadas por el
Intendente y aprobadas por la Junta Departamental antes de ser municipios. Si bien, el
país contaba con experiencia de autoridades electivas, como es el caso de las tres Juntas
Locales Electivas de Bella Unión, Río Branco y San Carlos, el resto de las experiencias
fue de carácter designado. Para ilustrar el sustrato en el que se asienta el municipio con
respecto a sus capacidades y acumulado institucional, se relevan los antecedentes en
términos de institucionalidad previa y se observa el grado de formalización una vez
instalados, observamos el Cuadro Nº11.
CUADRO N°11: Comparación entre Municipios con predominio de características rurales y con predominio de características urbanas: antecedentes y avances
Municipios con predominio de características Rurales
Junta Local (2005 – 2010) Reglamentación Municipal (2010 – 2015)
SI NO SI NO
39 10 33 16
Sobre un total de 49 Municipios
17
Municipio con predominio de características Urbanas
Junta Local (2005 -2010) Reglamentación Municipal (2010 – 2015)
SI NO SI NO
31 9 35 5
Sobre un total de 40 Municipios Fuente: Elaboración propia
En principio la institucionalidad precedente – existencia o no de Junta Local- se verifica
en forma proporcional y muy similar entre los municipios con vocación rural y los con
vocación o perfil urbano. Sin embargo, podría decirse que ha habido un mayor avance
en cuanto a reglamentar la materia municipal para delimitar competencias y definir
funciones – roles, en el conjunto de los municipios urbanos.
Indagando sobre la distribución del poder, respecto de la variable género a nivel
municipal, y por afiliación política de los tres partidos con representación en el nivel
local: FA (Frente Amplio), PN (Partido Nacional), PC (Partido Colorado), surge:
CUADRO N°12: Distribución del poder: cantidad de alcaldes7sas por género y por partidos políticos
Alcaldesas 2010 - 2015 Alcaldes (2010 – 2015)
FA PN PC FA PN PC
6 14 1 34 29 5
Total: 21 alcaldesas (24% del total) Total: 68 alcaldes (76% del total) Fuente: Elaboración propia en base a información pública: Corte Electoral
Para poder aventurar alguna conclusión se intenta hacer la misma comparación a nivel
de intendentes/as.
CUADRO N°13: Distribución del poder: cantidad de intendentes/as por género y por partidos políticos
Intendentas 2010 - 2015 Intendentes 2010 - 2015
FA PN PC FA PN PC
2 1 0 3 11 2
Total: 3 intendentas (16 % del total) Total: 16 intendentes (84 % del total) Fuente: Elaboración propia en base a información pública: Corte Electoral
En principio podría afirmarse que a nivel municipal el poder y el género se distribuyen
en forma proporcional a lo que lo hace a nivel departamental o quizás mejor en cuanto a
género.
Pero como el municipio como órgano colectivo, es considerado un actor clave para el
desarrollo a nivel local, también es importante ver el conjunto del Concejo Municipal
18
cómo se comporta y si al promoverse nuevos elencos, estos contemplan la variable de
género y partidos políticos.
CUADRO N°14: Distribución del poder: cantidad de alcaldes/sas y de concejales/as por género y por partidos políticos
Alcaldes /as Concejales/as
FA PN PC FA PN PC
40 43 6 162 154 37
Total alcaldes: 89 (20%) Total concejales: 353 (80%)
44219 Fuente: Elaboración propia en base a información pública: Corte Electoral
7) Relación con el entorno
A partir de la metodología utilizada en el Estudio de Cohesión Territorial en Uruguay20
y en base a sus resultados, nos aproximamos al entorno territorial de cada municipio, y
mediante estimaciones es posible trabajar a nivel local con cierta priorización dado el
grado de cohesión de los entornos territoriales y las características poblacionales, de
infraestructura, actividad económica, salud y educación, empleo, ingresos y pobreza.
Luego se construyó a partir de dicha metodología, un índice de cohesión territorial para
cada uno de los 89 municipios del país.
“El desarrollo local es una fórmula que relaciona variables, condiciones, capitales
(activos en términos de teoría del desarrollo), para promover el desarrollo es necesario
invertir en esos capitales, en esas variables que están íntimamente relacionadas. Los
proyectos e intervenciones sociales no producen desarrollo, en tanto proyecto colectivo
y consensuado de desarrollo sustentable y democrático. Sí pueden mejorar las
condiciones del desarrollo y pueden desencadenar un proceso de desarrollo local,
impactando en algún aspecto de las dinámicas integrales de desarrollo y/o generando
mediación – negociación de la planificación y gestión del desarrollo”21
“La cohesión territorial en Uruguay refiere a la construcción de un concepto de
solidaridad entre los diferentes territorios (departamentos y Municipios) dentro de un
marco de compromiso de cada uno de ellos a contribuir activamente con los objetivos
19
Observación. Debieran de ser 445 miembros totales, integrando los 89 cuerpos municipales (1 alcaldes
y 4 concejales por municipio) pero los 2 Municipios de Treinta y Tres, Vergara y Santa Clara de Olimar
no presentan completo los mismos a nivel de 3º y 4º concejal y 4º concejal respectivamente. 20
Ec. Rodríguez, A. Informe Final de Consultoría “Diagnóstico de Cohesión Territorial para Uruguay”,
Asistencia Técnica Internacional – OPP - Programa Uruguay Integra – Unión Europea. Julio 2011. 21
De Barbieri, Ma. “Evolución reciente de iniciativas de descentralización en Uruguay. Estímulos a
procesos de desarrollo local?” Seminario “Gobernanza Territorial y Competitividad Local” UIM,
CiGOB Universidad Menéndez Pelayo, AECID, Junta de Andalucía, Granada, 2008
19
de desarrollo del Gobierno Nacional. Esto implica, desde el Gobierno Nacional,
reconocer y respetar la diversidad de los territorios (con sus potencialidades,
necesidades y restricciones) para, a partir de ello, promover la reducción de las
diferencias estructurales entre los Departamentos, las localidades y las regiones, y
favorecer la igualdad de oportunidades para todos ellos”22
CUADRO N°15: Síntesis del estado de cohesión entre departamentos
Departamento Infraestructu
ra Actividad
Económica Salud Educación Empleo Ingresos Pobreza
Colonia F F I F F F F
Flores F I F F F F F
Maldonado F F I F F F F
Soriano F I I I F F F
Montevideo F F D F F F D
Canelones F F D I I F F
San José F I F D F I F
Lavalleja D F I I D F F
Florida I I I F D I F
Rocha D I I F D I F
Durazno I I I I I D F
Río Negro F I I I D I I
Paysandú F D I D D I I
Tacuarembó D D F I I D D
Cerro Largo D D I D I D D
Rivera D I I D D D D
Salto D D I D I D D
Artigas D D I D D D D
Treinta y Tres D D D I D D D
Referencias:
F Posicionamiento entre intermedio y favorable
I Posicionamiento intermedio
D Posicionamiento entre intermedio y desfavorable
Fuente: Diagnóstico de Cohesión Territorial para Uruguay. A. Rodríguez (2011)
CUADRO N°16: Índice de Cohesión Territorial para los Municipios (índice de cohesión territorial, ICT)
DEPTO. Municipio Población (2004) Tipo de municipio ICT
MONTEVIDEO CH 163.700 Predominio Urbano (U) 1,84
MALDONADO Punta Del Este 9.300 U 1,62
MONTEVIDEO B 146.100 U 1,51
MONTEVIDEO C 151.400 U 1,51
22
Rodríguez, A. 2011
20
CANELONES Paso Carrasco 19.800 U 1,26
CANELONES Ciudad de la Costa 79.000 U 1,26
MONTEVIDEO E 157.800 U 1,17
MONTEVIDEO G 152.800 U 1,17
CANELONES Canelones capital 24.800 U 1,02
CANELONES Salinas 16.600 U 1,02
CANELONES Parque del Plata 8.100 U 1,02
CANELONES Atlántida 10.400 U 1,02
COLONIA Nueva Helvecia 10.000 U 1,01
MALDONADO Piriápolis 10.000 U 0,99
MALDONADO Solís Grande 2.800 Predominio Rural ( R ) 0,99
COLONIA Tarariras 6.100 R 0,96
COLONIA Rosario 9.300 R 0,96
MALDONADO San Carlos 24.800 U 0,95
CANELONES Santa Lucía 18.400 U 0,93
CANELONES Aguas Corrientes 2.200 R 0,93
COLONIA Carmelo 16.900 U 0,92
MALDONADO Maldonado capital 86.200 U 0,92
PAYSANDU Porvenir 1.400 R 0,92
ROCHA La Paloma 4.900 R 0,91
PAYSANDU Quebracho 2.800 R 0,9
COLONIA Nueva Palmira 9.200 U 0,89
SAN JOSE Libertad 9.200 R 0,89
CANELONES Pando 31.400 U 0,88
MALDONADO Pan De Azúcar 7.100 R 0,88
CANELONES San Ramón 8.100 R 0,87
COLONIA Juan Lacaze 13.200 U 0,87
SORIANO Cardona 4.700 R 0,86
RIO NEGRO Young 15.800 U 0,86
ROCHA Lascano 7.000 R 0,86
FLORIDA Sarandí Grande 6.400 R 0,85
MALDONADO Aiguá 2.700 R 0,85
MALDONADO Garzón 900 R 0,85
CANELONES La Floresta 6.600 U 0,84
PAYSANDU Guichón 5.000 R 0,83
LAVALLEJA José Pedro Varela 5.300 R 0,82
SORIANO Dolores 15.800 U 0,82
TACUAREMBO Paso De Los Toros 13.200 U 0,82
CANELONES Los Cerrillos 7.400 R 0,81
CANELONES Empalme Olmos 5.700 R 0,81
CANELONES Sauce 12.100 U 0,81
21
CANELONES Tala 9.500 R 0,81
CANELONES Migues 3.700 R 0,81
CANELONES Montes 2.000 R 0,81
CANELONES Soca 3.800 R 0,81
CANELONES Santa Rosa 7.700 R 0,81
CANELONES San Jacinto 7.100 R 0,81
CANELONES San Antonio 3.600 R 0,81
CANELONES San Bautista 4.000 R 0,81
CANELONES Las Piedras 71.200 U 0,8
CANELONES Progreso 20.400 U 0,8
CANELONES La Paz 23.500 U 0,8
ROCHA Castillos 7.700 R 0,78
SALTO Mataojo 2.700 R 0,78
MONTEVIDEO D 180.600 U 0,77
MONTEVIDEO Montevideo A 206.500 U 0,77
MONTEVIDEO F 167.000 U 0,77
ROCHA Chuy 10.400 U 0,76
FLORIDA Casupá 2.700 R 0,75
SAN JOSE Ciudad Del Plata 17.500 U 0,75
CANELONES Colonia Nicolich 14.100 U 0,74
CANELONES Suárez 16.700 U 0,74
CANELONES Toledo 18.400 U 0,74
CANELONES Barros Blancos 28.600 U 0,74
FLORES Villa Ismael
Cortinas 1.100 R 0,74
RIO NEGRO Nuevo Berlín 2.500 R 0,73
ARTIGAS Bella Unión 13.200 U 0,7
DURAZNO Sarandí Del Yí 7.300 R 0,7
LAVALLEJA Solís De Mataojo 2.700 R 0,7
TREINTA Y TRES Vergara 4.000 R 0,7
TREINTA Y TRES Santa Clara de
Olimar 2.300 R 0,7
CERRO LARGO Rio Branco 14.300 U 0,69
RIVERA Rivera Vichadero 4.100 R 0,66
RIVERA Minas De Corrales 3.400 R 0,66
CERRO LARGO Fraile Muerto 3.200 R 0,65
DURAZNO Villa Del Carmen 2.700 R 0,65
RIVERA Tranqueras 7.300 R 0,64
SALTO Belén 2.000 R 0,64
SALTO Rincón De Valentines
900 R 0,59
SALTO Villa Constitución 2.800 R 0,59
22
SALTO Colonia Lavalleja 1.000 R 0,59
SALTO Salto San Antonio 900 R 0,59
TACUAREMBO S. Gregorio de
Polanco 3.700 R 0,58
ARTIGAS Tomás Gomensoro 2.800 R 0,56
ARTIGAS Baltasar Brum 2.500 R 0,56
Fuente: Diagnóstico de Cohesión Territorial para Uruguay. A. Rodríguez (2011)
CUADRO N°17: Resumen: Índice de Cohesión Territorial para los Municipios
Municipios Rurales NO Prioritarios Municipios Rurales Medios Municipio Rurales Prioritarios Total
3 24 22 49
Municipios Urbanos NO Prioritarios Municipios Urbanos Medios Municipio Urbanos Prioritarios Total
14 12 14 40
Comparando Cuadro 15 y Cuadro 16, se puede observar que los departamentos que
cuentan sólo con municipios rurales se posicionan dentro del ranking en los tres niveles
respecto del índice de cohesión social territorial
CUADRO N°18: Distribución según ICT de los departamentos que cuentan sólo con municipios rurales
F Posicionamiento entre intermedio y favorable Flores
I Posicionamiento intermedio Lavalleja, Florida, Durazno, Paysandú
D Posicionamiento entre intermedio y desfavorable Rivera, Salto y Teinta y Tres
Luego, si se hace un análisis global de la situación de los municipios se puede apreciar
que los caracterizados como rurales se concentran más dentro del grupo llamado
“prioritarios” para la ejecución de políticas públicas tendientes a mejorar el índice de
cohesión territorial. Es decir, los municipios rurales prioritarios y de media prioridad
representan casi la totalidad en relación a los rurales y requieren de políticas específicas.
Por otro lado, el carácter de territorio prioritario en los municipios urbanos desafía a las
capacidades institucionales y relacionales del municipio y del sistema en su conjunto
por el volumen, y entre otras variables, por la complejidad que emana de las
poblaciones que abarca.
8) En síntesis:
En Uruguay se está ante un proceso abierto y en construcción. Desde el punto de vista
institucional, Uruguay cuenta ahora con el tercer nivel de gobierno. El marco legal es
perfectible pero el propio proceso llevará a profundizar la política de descentralización
para hacer más equitativo el desarrollo territorial a nivel local, departamental y nacional.
23
El concepto y los proyectos que han hecho énfasis en la cohesión social como un factor
complejo pero inherente al desarrollo territorial, han comenzado a ser insumo para la
introducción de “novedades” en materia de modernización tanto en el diseño como en la
ejecución de las políticas públicas territoriales.
La creación del tercer nivel de gobierno demanda información de base territorial pero
atendiendo al conjunto de la realidad nacional en procura de favorecer la equidad en
todas sus facetas, ésta es una preocupación que no se había dado de forma tan clara
hasta entonces.
Del estudio de caso seleccionado se desprende que el sistema de actores está
tendencialmente dominado por la lógica sectorial, sea de carácter público o privado, las
iniciativas en el territorio tienen, ante todo, una mirada focalizada en la mejora del
carácter productivo de las unidades económicas y en la prestación de servicios básicos
de salud y asistencia social dirigida a la pobreza. Las dimensiones de promoción del
desarrollo social y cultural no aparecen resaltadas. Ello se expresa en la escasa
relevancia de las intervenciones que, aún desde lo público estatal, han puesto énfasis en
el fortalecimiento del tejido social local y regional, la educación y la identidad.
Estas estrategias pueden transformar situaciones de crisis en oportunidades para los
territorios más rezagados, generando así las bases institucionales para un proceso de
desarrollo. Estos territorios pueden ganar en un escenario de profundización de la
descentralización, aunque si no se fortalece homogéneamente el sistema de actores
local, regional, y nacional existe el riesgo de un desacople creciente entre espacios
dinámicos y territorios fragmentados y, al interior de éstos, entre sus formas de acción
colectiva y discurso identitario, con sus condiciones de producción económica y social.
Por su parte, los desafíos son múltiples, pues queda claro que los municipios con menor
desarrollo relativo en base al índice de cohesión estudiado, se presentan tanto en
aquellos de carácter más urbano y más aún en los de vocación rural. Intervenir en unos
y/u otros implica llegar a menos población en el caso de los rurales, pero también
significa atender aspectos cruciales para el país como es su vaciamiento de las áreas
rural – urbanas menores y con ello la entrega de un espacio valioso para el desarrollo a
intereses exógenos o poco comprometidos con esos territorios.
24
En una entrevista realizada al historiador Daniel Vidart, quien ha dedicado gran parte de
su obra al estudio del medio rural uruguayo afirma respecto de la vida en dicho medio
que: “No la creo superior a la vida urbana. Es distinta. Supone otra actitud ante la
naturaleza y la sociedad”23
Quizás sea por eso que a la hora de planificar en políticas
públicas con base territorial, se deba respetar profundamente esa diversidad.
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