engage analyze inform 10 ปีงบประมาณไทย...

10 ปงบประมาณไทย ... เราเรยนรอะไร?

มถนายน 2556

Engage Analyze Inform

จดท ำโดย: ชตมำ เสนะวต | ศรกญญำ ตนสกล | เศรษฐพฒ สทธวำทนฤพฒ

Thailand Future Foundation: Policy Watch

หนา 2

การวเคราะหงบประมาณควรจะตองมองจากภาพใหญ เพอใหทราบวางบประมาณทลงไปนนถกทหรอไม ตอบโจทยของประเทศอยางไร และไดผลลพธทตองการอยางคมคาหรอไม เมอพดถงงบประมาณ สงทคนสนใจมกเปนเรองทวาปนรฐจะใชงบประมาณเทาใด เพมขนจากปกอนหนากเปอรเซนต ขาดดลมากนอยเพยงใด หรออยางมากกดวาแตละกระทรวงไดรบการจดสรรวงเงนงบประมาณมากเทาใด การพจารณางบประมาณปตอปเชนน อาจท าใหเราละเลยภาพใหญของงบประมาณ เพราะฉะนน เราจงขอมองยอนกลบไป 10 ปเพอใหเหนโครงสรางภาพรวมของงบประมาณไทย และขอน าเสนอ 5 ขอเทจจรงทเกยวของกบงบประมาณไทยดงตอไปน ขอเทจจรงท 1: 10 ปทผานมา งบประมาณรายจายเพมขนกวา 2.4 เทา หรอเพมขนเปนเงนถง 1.4 ลานลานบาท ในขณะทงบลงทนกลบเพมขนเพยง 1.5 แสนลานบาท และมสดสวนเพยง 12% ของงบประมาณเทานน นอกจากน งบประมาณรายจายทเพมขนเฉลย 9.2% ตอป ยงขยายตวเรวกวาอตราการเตบโตของ GDP (รวมเงนเฟอ) ทเพมขนเฉลยเพยง 7.2% ตอป (ดรปท 1)

10 ปงบประมาณไทย ... เราเรยนรอะไร?

รปท 1 - เปรยบเทยบงบประมาณรายจายและงบลงทนประจ าป 2546, 2556 และ 2557

_____________________________ หมายเหต: GFS เปนมาตรฐานสากลในการท าระบบสถตเพอการศกษาวเคราะหนโยบายการคลง จดท าโดยกองทนการเงนระหวางประเทศ มลกษณะใกลเคยงกบการลงบญชงบการเงนของภาคธรกจหรอเอกชน (อานรายละเอยดเพมเตมจาก BOX 1: นยามการลงทนตามระบบของ GFS และรายจายเพอการลงทน)


หนา 3

ขอเทจจรงท 2: งบลงทนจรงๆ อาจจะไมไดมากเหมอนทปรากฎในรายงานทวไป ในเอกสารงบประมาณโดยสงเขปประจ าป 2557 มการรายงานตวเลข “รายจายเพอการลงทน” มลคาราว 4.4 แสนลานบาท หรอคดเปน 17% ของงบประมาณทงหมด แตหากดตวเลขงบลงทนตามระบบของ GFS ซงหมายถงการซอสนทรพยถาวร จะพบวามมลคาเพยง 3 แสนลานบาทเทานน (ดรปท 2)

รายจายเพอการลงทนไดรวมเอาคาใชจายบางประเภท เชน เงนอดหนนเงนเดอน ซงไมควรจะรวมอยใน “งบลงทน” เขาไปดวย จากงบประมาณในป 2557 เราคงไมสามารถตอบไดวาสวนตางระหวาง “รายจายเพอการลงทน” กบ “งบลงทนตามระบบของ GFS” ทแตกตางกนมากถง 1.4 แสนลานบาทเกดขนเพราะเหตใด หรอเปนคาใชจายรายการไหน แตหากเราดงบประมาณในปกอนหนา จะพบวารายจายเพอการลงทนไดรวมเอาคาใชจายประเภทตางๆ เชน เงนอดหนนเงนเดอน คาจางและคาตอบแทน คาสาธารณปโภคและคาใชสอย และคาวสดไปดวย ทงน ยงไมรวมถงรายจายเพอการซอหน และรายจายเพอซอสนคาฉกเฉนซงถกจดเปนรายจายเพอการลงทนตามนยามดวยเชนกน อยางไรกด รายการทสามารถนบเปนสนทรพยทนไดกมเพยงเฉพาะคาครภณฑและทดน/สงกอสราง มลคาประมาณ 2.9 แสนลานบาท ซงเปนตวเลขทใกลเคยงกบรายจายเพอซอสนทรพยทนถาวรตามนยามของระบบ GFS (ดรปท 3)

รปท 2 – แสดงรายละเอยดของงบประมาณในป 2557


หนา 4

รปท 3 – แสดงรายละเอยดของงบประเภท “รายจายเพอการลงทน” ในป 2556


หนา 5

Box 1 : นยามของ “งบลงทนตามระบบของ GFS” และ “รายจายเพอการลงทน”

GFS คออะไร

GFS (Government Financial Statistics) เปนมาตรฐานสากลในการท าระบบสถตเพอการศกษาวเคราะหนโยบายการคลง จดท าโดยกองทนการเงนระหวางประเทศ มลกษณะใกลเคยงกบการลงบญชงบการเงนของภาคธรกจหรอเอกชน

นยามงบลงทนตามระบบ GFS คออะไร งบลงทนตามระบบของ GFS หรอรายจายซอสนทรพยถาวรสทธ (Net acquisition of nonfinancial assets) หมายถง จ านวนเงนทรฐบาลจายไปเพอใหไดสนทรพยทสามารถน าไปใชงานไดหลายครง และตอเนอง มอายการใชงานมากกวา 1 ป ไดแก อาคาร เครองจกร และเครองมอ เปนตน

นยามของรายจายเพอการลงทน คออะไร

"รายจายเพอการลงทน" หมายถง รายจายทรฐบาลจายเพอจดหาทรพยสนทมตวตน เชน ครภณฑ ทดน อาคาร สงกอสราง รายจายเพอปรบปรงหรอ ซอมแซมทรพยสนถาวรทมอยเดมใหสามารถยดอายการใชงาน หรอเพมศกยภาพและมลคาทรพยสน รวมถงสนทรพยทไมมตวตน เชน สทธบตร เครองหมายการคาและสมปทานอนๆ ทเกยวกบทดน ตลอดจนรายจายทรฐบาลอดหนนหรอโอนใหโดยผรบไมตองจายคน เปนตน

ดงนน "รายจายเพอการลงทน" จงกนความหมายกวางกวางบลงทนตามนยามของ GFS เพราะครอบคลมกจกรรมของรฐบาลทไดใชจายเพอการลงทนทงหมดในรอบปงบประมาณ

ท าไมตองใชระบบของ GFS

งบลงทนควรหมายถงคาใชจายเพอซอสนทรพยทนเทานน ไมควรรวมคาใชจายอนๆ อยางเงนเดอน คาจาง หรอเงนอดหนนดวย นอกจากน การใชระบบ GFS จะท าใหระบบขอมลสอดคลองกบสถตมหภาคตวอนๆ ตามบญชประชาชาต และยงท าใหขอมลเปนระบบเดยวกบประเทศอนๆ ทใชระบบงบประมาณตาม GFS ดวย

_________________________________ ทมา: ส านกงานเศรษฐกจการคลง กระทรวงการคลง


หนา 6

ขอเทจจรงท 3: การจดสรรงบประมาณเปนไปตามหนวยงานมากกวาตามยทธศาสตรของประเทศ ถงแมวาเวลาจะผานไปกวา 10 ปแลว และโจทยของประเทศกเปลยนไปแลวเชนกน แตการจดสรรงบประมาณไปยงกระทรวงตางๆ ไมมการเปลยนแปลงเทาใดนก สงเกตไดจากสดสวนงบประมาณของแตละกระทรวงทแทบจะไมเปลยน หรอเปลยนนอยมากเมอเทยบกบตวเลขเมอสบปทแลว ยกเวนกระทรวงศกษาธการ และกระทรวงมหาดไทยทไดรบการจดสรรงบประมาณเพมขนคอนขางมาก อยางไรกด วาระของประเทศทตองพฒนาอยางเรงดวนเพอใหสามารถยกระดบสนคาของประเทศใหแขงขนไดกลบไมไดรบความส าคญจากการจดสรรงบประมาณมากเทาทควร เชน ดานการวจยทางวทยาศาสตร เทคโนโลย และนวตกรรม ซงประเทศไทยไดรบการจดอนดบความสามารถในการแขงขนในล าดบท 84 จาก 144 ประเทศ1 หรอดานพลงงาน ทไทยยงคงเปนประเทศทใชพลงงานสนเปลองทสดประเทศหนงของโลก จากการจดอนดบประเทศทมประสทธภาพในการใชพลงงานในล าดบท 166 จาก 198 ประเทศ2 แตทงกระทรวงวทยาศาสตรและเทคโนโลย กบกระทรวงพลงงานทรบผดชอบในสองเรองน กลบไดรบความส าคญนอยลง เหนไดจากสดสวนงบประมาณทไดรบการจดสรรลดลง และขยายตวชากวาการขยายตวของงบประมาณโดยรวม (ดรปท 4)

1 ทมา : World Economic Forum : Global Competitiveness Report (2012) 2 ทมา : International Energy Statistics (2011) จากเวบไซด www.eia.gov

รปท 4 – แสดงตวอยางสดสวนการจดสรรงบประมาณไปยงกระทรวงตางๆ

http://www.eia.gov/


หนา 7

ขอเทจจรงท 4: รปแบบของการจดสรรงบประมาณยงไมเออตอการวดผลวาประเทศจะไดผลลพธอะไร คมคากบเงนทเสยไปหรอไม การทงบประมาณไปกระจกตวอยในบางหนวยงานหรอองคกร โดยเฉพาะททไมคอยมการแจกแจงรายละเอยดในการใชงบประมาณ จะท าใหการวดผลเปนไปไดยาก ตวอยางเชน

“งบกลาง” ไดการจดสรรวงเงนงบประมาณมากถง 3.2 แสนลานบาท เพมขนจากเมอ 10 ปทแลวกวา 2 เทา โดยงบทจดสรรใหงบกลางมมลคาเกอบเทยบเทางบของกระทรวงกลาโหม กระทรวงคมนาคมและกระทรวงแรงงานรวมกน ในขณะทการตงงบกลางกลบไมตองแสดงแผนการใชจายเงนอยางละเอยดเหมอนทแตละกระทรวงตองจดท า

เงนส ารองจายเพอกรณฉกเฉนเพมขนเกอบ 8 เทา งบประมาณสวนนใหอ านาจกบนายกรฐมนตรในการอนมตคาใชจายในกรณฉกเฉน เมอ 10 ปทแลว เงนส ารองนมวงเงนไมถงหนงหมนลานบาท แตในป 2556 ตวเลขการจดสรรไดเพมขนเปน 7.8 หมนลานบาท นอกจากน ยงพบวารายจายทเกดขนจรงสงกวางบประมาณทตงไวคอนขางมาก3

แตละกระทรวงไมไดมมาตรฐานเดยวกนในการจดสรรงบประมาณระดบกรม โดยเฉพาะงบประมาณของส านกปลดกระทรวง หากพจารณาเปนรายกระทรวงจะพบวามความแตกตางกนขนอยกบระเบยบวธของแตละกระทรวง โดยมสดสวนเฉลยยอนหลงสบปตงแต 0.4% ในกรณของกระทรวงคมนาคม จนเกอบถง 100% ส าหรบกระทรวงตางประเทศ (ดรปท 5)

3 ทมา: ส านกขาวไทยพบลกา เรอง “เจาะกระบวนการทจรตงบประมาณแบบบรณาการ (5) : ช าแหละ “งบกลาง” เออนโยบายการเมอง”

รปท 5 – แสดงสดสวนงบส านกงานปลดตองบของกระทรวงเฉลยยอนหลง 10 ป


หนา 8

ขอเทจจรงท 5: งบประมาณทเพมขน ไมไดหมายความวาจะไดผลงานทดขน ในขณะทกระทรวงตางๆ ไดรบการจดสรรงบประมาณเพมมากขน แตเมดเงนเหลานนกลบไมไดถกแปลงใหเปนผลลพธตามโจทยทตองการ ตวอยาง เชน กระทรวงศกษาธการไดรบการจดสรรงบประมาณเพมขนกวา 2 เทา ระหวางป 2543-2552 แตผลการสอบมาตรฐาน PISA (Program for International Student Assessment หรอการประเมนผลนกเรยนนานาชาต) ดานคณตสาสตร พบวาคะแนนในป 2552 เมอเทยบกบป 2543 มคะแนนทลดลง เชนเดยวกนกบกระทรวงคมนาคมทไดรบการจดสรรวงเงนงบประมาณเพมขนทกป แตดชนความสามารถดานโลจสตกส (Logistics Performance Index – LPI) ของประเทศกลบลดลงจากอนดบท 31 ในป 2550 ไปอยทอนดบ 38 ในป 2555 (ดรปท 6)

รปท 6 – งบประมาณเพมขน แตผลลพธกลบแยลง


หนา 9

Box 2: ขอสงเกตบางประการจากงบประมาณรายจายป 2557

หากเราจะรวมกนตรวจสอบการใชงบประมาณของรฐบาล เราคงจะตองหนมามองภาพใหกวางขนกวาการเพมขนหรอลดลงของงบประมาณ โดยเนนไปทค าถามวา “งบประมาณทก าลงจะถกจดสรรนจะชวยตอบโจทยของประเทศไดดขนหรอไม” เราอยากเหนงบประมาณทมงเนนเชงยทธศาสตรมากขน การจดสรรตองลงไปสวาระทประเทศก าลงตองการจรงๆ ตวอยางเชน โจทยของประเทศไทยในขณะนก าลงตองการการพฒนาดานวจยและนวตกรรม และรฐตองใหความส าคญโดยการจดสรรงบประมาณในดานนเพมขน แตสงทเกดขนจรงคอการตดงบประมาณของส านกงานพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลยลดลง 25% ในขณะทโครงการมหาวทยาลยวจยแหงชาตกโดนตดงบประมาณจาก 1 พนกวาลานบาทเหลอเพยง 600 ลานบาทเทานน แนนอนวาเราตองเตรยมพรอมเพอรบมอกบการกาวสประชาคมอาเซยน (AEC) ทจะมาถงในป 2558 และรฐบาลกไดใหความส าคญโดยการจดสรรงบประมาณกวา 8 พนลานบาทใหกบเรองน และกระทรวงทไดรบการจดสรรงบประมาณดานนสงสดคอกระทรวงศกษาธการ แตสงทเราตองถามควบคไป คอเราจะวดผลการใชงบประมาณเหลานไดอยางไร อะไรคอผลลพธทสงคมตองการ และไดมการก าหนดตวชวดในเรองนอยางไร อยางไรกด สงทนาชมเชยส าหรบการจดสรรงบประมาณในป 2557 กคอการใหความส าคญกบการเพมประสทธภาพในการใชพลงงานทไทยไดรบการจดอนดบจาก EIA ในล าดบทต า (อนดบท 166 จาก 198 ประเทศ) โดยการขนภาษสรรพสามตส าหรบน ามนดเซล จากเดมทเกบอตรา 0.50 สตางคตอลตร เปน 1.50 บาทตอลตร และขนราคากาซ LPG เปน 30 บาทตอกโลกรม เพอเปนการยกเลกการอดหนนการใชพลงงานอยางสนเปลอง และกระตนใหเกดประสทธภาพในการใชพลงงานทดข น


หนา 10

เราควรตองท าอะไร... เพอไมใหประวตศาสตรซ ารอย

1. ตองจดสรรงบประมาณไปใหถกท การจดสรรงบประมาณตองเปนไปเพอตอบโจทยดานยทธศาสตรของประเทศมากขน งบประมาณทมอยอยางจ ากดควรไดรบการจดสรรตามล าดบความส าคญของแตละยทธศาสตรของประเทศ มากกวาการจดสรรโดยพจารณาจากงบประมาณของปกอนหนาแลวเพมงบใหเปนไปตามสดสวนทเคยไดรบการจดสรร

2. เนนการวด “ผลลพธ”ของงบประมาณ เพอใหมนใจวางบประมาณทไดจดสรรลงไปจะถกแปรปลยนใหเปนผลลพธตามทคาดหวง

การจดสรรตองโปรงใส ไมไปกระจกอยในททไมมการแจกแจงรายละเอยดการใชจายเงน เชน ในกรณของงบกลาง

มการระบถถงผลลพธทสงคมพงได ตองก าหนดตวชวดทชดเจน และสะทอนถงผลลพธไดอยางแทจรง รวมทงตองมการอางองใหทราบถงชอผทรบผดชอบ

ใชเครองมอตางๆ ในการตรวจสอบงบประมาณ เชน เครองมอส ารวจการใชจายของรฐ (Public Expenditure Tracking Survey: PETS) ซงแสดงใหเหนวางบประมาณทตองการจดสรรไปถงหนวยงานหรอองคกรปลายทางมากนอยเพยงใด เพอความโปรงใสของงบประมาณ

3. มการวเคราะหตนทนเพอรบประกนวาผลลพธทไดนน “คมคา” เราตองรตนทนของโครงการหรอแผนงานกอนจงจะสามารถวเคราะหไดวาโครงการหรอแผนงานนนมความคมคาทจะท าหรอไม

ยกเลกโครงการหรอแผนงานทไมรตนทน เชน นโยบายประชานยมแบบไมจ ากดงบประมาณ อยางโครงการรบจ าน าขาว เพราะการประเมนผลตนทนท าไดยากมาก

จดท ามาตรฐานตนทน (Benchmark cost) หรอศกษาตวเลอกอนๆ เพอใชในการเปรยบเทยบความคมคาของแตละโครงการหรอแผนงาน


หนา 11

เศรษฐพฒ สทธวาทนฤพฒ ประธานกรรมการบรหารสถาบนฯ [email protected]

รวมงานกบกลมธนาคารไทยพาณชยมาตงแตป 2549 โดยด ารงต าแหนงกรรมการผจดการสายงานวจย บล. ไทยพาณชย กรรมการผอ านวยการ บลจ. ไทยพาณชย และผชวยผจดการใหญ & Chief Economist ศนยวจยเศรษฐกจและธรกจ ธนาคารไทยพาณชย จ ากด (มหาชน) กอนทจะมาด ารงต าแหนง Managing Partner บรษท ด แอทไวเซอร จ ากด และประธานกรรมการบรหารสถาบนอนาคตไทยศกษาในปจจบน จบการศกษาระดบปรญญาตร (เกยรตนยมสงสด) จาก Swathmore College ปรญญาโทและปรญญาเอกดานเศรษฐศาสตรจาก Yale University เคยรวมงานกบ McKinsey & Company มลรฐนวยอรค ธนาคารโลก ประเทศสหรฐอเมรกา กระทรวงการคลง และตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทย

ศรกญญา ตนสกล Senior Researcher [email protected]

จบการศกษาระดบปรญญาตรและปรญญาโทสาขาเศรษฐศาสตรจากมหาวทยาลยธรรมศาสตร และระดบปรญญาโท สาขา Economics, Markets, and Organization จาก Toulouse School of Economics มประสบการณในการท างานดานวจยกบหลายสถาบน เชน สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (TDRI)

ชตมา เสนะวต Senior Analyst / Information Development [email protected]

จบการศกษาระดบปรญญาตร คณะวทยาศาสตร เอกสถตจากมหาวทยาลยศรนครนทรวโรฒ และระดบปรญญาโท สาขาเศรษฐศาสตรธรกจ จากสถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร (NIDA) เคยรวมงานกบบรษทหลกทรพย กสกรไทย จ ากด ในต าแหนงนกวเคราะหขอมลเชงปรมาณ และธนาคาร กรงศรอยธยา จ ากด ต าแหนงนกวเคราะหสนเชอ

ทมงานผจดท า


หนา 12

สถาบนอนาคตไทยศกษา เปนองคกรทจดตงขนภายใตมลนธทไมแสวงหาก าไร กอตงโดยความตงใจของกลมนกธรกจ นกวชาการและผน าความคดจากหลายสาขาทมความหวงใยอนาคตของประเทศไทย เพอด าเนนการศกษาวจยและน าเสนอขอคดเหนเกยวกบนโยบายการพฒนาประเทศทมนยส าคญตอภาคธรกจสงคมโดยรวม โดยมวตถประสงคหลกเพอสงเสรมและสนบสนนใหเกดการหารอและแลกเปลยนความคดเหนในเชงสรางสรรคจากภาคสวนตางๆ ของสงคม บนพนฐานของขอมลและการวเคราะหทเกยวของกบเรองนนๆ อนจะเปนประโยชนตอการก าหนดยทธศาสตรการพฒนาประเทศใหส อดคลองกบสภาพแวดลอมทเปลยนแปลง รวมทงเกอหนนการเจรญเตบโตของประเทศทม นคงและยงยน ตลอดจนเพอสรางเครอขายนกคดทงในระดบบคคล องคกร และสาธารณะ ซงจะเปนการถายทอดองคความรไปสแนวปฏบตทเปนรปธรรม

โทร. 02 264 5481-3 โทรสาร 02 264 5480 อเมล [email protected] เวบไซด www.thailandfuturefoundation.org

เกยวกบสถาบนอนาคตไทยศกษา

ขอมลทปรากฎอยในรายงานฉบบนเปนการเกบรวบรวมจากแหลงขอมลขาวสารทเชอไดวานาเชอถอ อยางไรกด สถาบนอนาคตไทยศกษา (“สถาบนฯ”) ไมวาจะเปนองคกร ผบรหาร หรอพนกงานไมขอรบรองและรบประกนความถกตองของขอมลหรอขอความใดๆ ในรายงานฉบบน รวมทงล าดบเวลา ความเปนปจจบน ความสมบรณ และความเหมาะสมเพอวตถประสงคของรายงานฉบบน ไมวาจะเปนขอมลจากบคคลทสามหรอขอมลอนใด หากเกดความสญเสยหรอเสยหายแกผใชบรการหรอบคคลอน ไมวาจากการประมาทเลนเลอ หรอการละเวนทงหมดหรอบางสวนในการจดหา รวบรวม ตความ ตดตอ หรอเขยนรายงานน ไมวาในลกษณะใดๆ กตาม สถาบนฯ จะไมรบผดชอบแตอยางใดทงสน ความเหนใดๆ ทปรากฎในรายงานฉบบนถอวาเปนความคดเหนและมมมองสวนบคคล โดยการตดสนใจจะอยภายใตสมมตฐานซงอาจจะเปลยนแปลงได ทงน สถาบนฯ ขอสงวนสทธทจะเปลยนแปลงขอมลทอยในรายงานฉบบบไดโดยไมตองแจงใหทราบลวงหนาแตอยางใด

อนง การใชหรอเผยแพรเนอหา และ/หรอขอมลใดๆ ในรายงานฉบบนไมวาทงหมดหรอบางสวนโดยไมไดรบอนญาตจากสถาบนฯ ถอเปนการตองหามโดยเดดขาด

mailto:[email protected]

engage analyze inform 10 ปีงบประมาณไทย...

Documents