enquanto muitos outros diziam: não! porque não! · faz sentido aqui relembrar as palavras de...
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“Experiências práticas de cooperação no quadro do
regime de delegação de competências nos
municípios e entidades intermunicipais."
ANTÓNIO M. ROCHETTE CORDEIRO
Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra
Centro de Estudos Interdisciplinares do Século XX -CEIS 20
Enquanto muitos outros diziam:
Não! Porque Não!
Eu, desde o início do processo que proponho:
Talvez! Vamos analisar! Vamos monitorizar! Vamos prepara os atores locais!
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Contextualização0Esta prevê que:
«Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insulare os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralizaçãodemocrática da Administração Pública» (artigo 6.º, n.º 1)
e que
«a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas,sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação da Administração» (artigo 267.º, n.º 2).
Objetivamente, e se nos encontramos neste fórum para refletir sobre o Decreto-Lei n.º 30/2015 de 12 defevereiro, não podemos deixar de relembrar o plasmado a Constituição da República Portuguesa.
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A reforma do Marquês de Pombal, bem como décadas mais tarde a revolução liberal de 1820, colocaram nas
mãos do Estado a responsabilidade pela educação em Portugal, por força da expulsão das ordens religiosas. A
organização de um ensino moderno através de um modelo laico, gratuito e obrigatório que substituísse o
ensino clássico e teológico anterior foi assumido de forma centralizada pelo Estado desde há praticamente
dois séculos. Desde esse longínquo momento que o sistema educativo português apresenta um caráter
centralizado.
Faz sentido aqui relembrar as palavras de Gomes Canotilho (2008), em que o autor reconhece que terá
prevalecido uma “alegada conceção jacobina de ensino, traduzida na unicidade e uniformidade da oferta
escolar”.
O Centralismo associado às nossas velhas influências francófonas.
Cultura Educação Social Saúde
Programa Aproximar
Decreto-Lei n.º 30/2015 de 12 de fevereiro
Educação
O XIX Governo Constitucional lançou, através de uma Resolução do Conselho de Ministros - n.º 15/2013, de 19 de 2013 -, o
“Aproximar — Programa de Descentralização de Políticas Públicas”, que, entre outros objetivos, tinha por missão identificar
competências dos serviços e organismos da administração central com potencial de descentralização.
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No domínio da educação, no que se refere ao ensino básico e secundário, são delegáveis nos órgãos dos municípios e das entidades intermunicipais as seguintes competências:
a) No âmbito da gestão escolar e das práticas educativas:i) Definição do plano estratégico educativo municipal ou intermunicipal, da rede escolar e da oferta
educativa e formativa;ii) Gestão do calendário escolar;iii) Gestão dos processos de matrículas e de colocação dos alunos; iv) Gestão da orientação escolar;v) Decisão sobre recursos apresentados na sequência de instauração de processo disciplinar a alunos e de
aplicação de sanção de transferência de estabelecimento de ensino;vi) Gestão dos processos de ação social escolar;
b) No âmbito da gestão curricular e pedagógica:i) Definição de normas e critérios para o estabelecimento das ofertas educativas e formativas, e respetiva
distribuição, e para os protocolos a estabelecer na formação em contexto de trabalho;ii) Definição de componentes curriculares de base local, em articulação com as escolas;iii) Definição de dispositivos de promoção do sucesso escolar e de estratégias de apoio aos alunos, em
colaboração com as escolas;
c) No âmbito da gestão dos recursos humanos:i) Recrutamento, gestão, alocação, formação e avaliação do desempenho do pessoal não docente;ii) Recrutamento de pessoal para projetos específicos de base local;
d) A gestão orçamental e de recursos financeiros;
e) No âmbito da gestão de equipamentos e infraestruturas do ensino básico e secundário:i) Construção, requalificação, manutenção e conservação das infraestruturas escolares;ii) Seleção, aquisição e gestão de equipamentos escolares, mobiliário, economato e material de pedagógico.
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Descentralização – visa transferir o poder de decisão para instâncias regionais e locais e implicar diretamente os principais
interessados no sucesso do sistema, envolvendo-os no processo decisório.
Desconcentração – visa facilitar o trabalho da administração central, através da colocação dos seus serviços em localizações mais
próximas das populações.
Autonomia - “a faculdade reconhecida ao agrupamento de escolas ou à escola não agrupada pela lei e pela administração educativa
de tomar decisões nos domínios da organização pedagógica, da organização curricular, da gestão dos recursos humanos, da ação
social escolar e da gestão estratégica, patrimonial, administrativa e financeira, no quadro das funções competências e recursos que
lhe estão atribuídos” (Decreto-Lei n.º 75/2008 de 22 de Abril).
Alguns Conceitos Envolvidos
1 – Sistemas Centralizados com Autonomia das Escolas – França e Portugal.
2 – Sistemas Predominantemente Centralizados com certificação Local – Grécia; Itália e Roménia.
3 – Sistemas Federais com importância a nível das Regiões – Alemanha; Espanha e Bélgica.
4 – Sistemas de colaboração entre o Estado e o Poder Local – Dinamarca; Finlândia e Polónia.
5 – Sistemas descentralizados com muita autonomia das Escolas – Suécia; Inglaterra e Holanda.
Tipologia de Redistribuição de Responsabilidades
Adap. Batista, 2012
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Neste sentido fomos impelidos de imediato a questionar:
• Qual o objetivo máximo de um processo de descentralização da educação? Não será a
melhoria do sucesso educativo?
• Que debate existiu(e) em torno deste propósito?
• O que se pretende? Desconcentração? Descentralização? Autonomia?
Educação e os Municípios1
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A educação nas autarquias
A territorialização das políticas educativas exige, necessariamente, a definição de novas
competências e de novos papéis a outros atores sociais.
Neste sentido, os municípios são apresentados como os elementos chave para a efetiva
territorialização das políticas.
Projeto estratégico ao nível da educação
Um “Projeto Educativo Local” traduz-se por um “plano estratégico” em
termos educativos, paralelo aos “Planos Estratégicos de
Desenvolvimento”, explicitando o sentido da ação educativa do município
e o modo específico de se organizar e de encontrarem soluções
próprias para os seus problemas e anseios.
Para além das suas funções tradicionais - económica, social, política e
de prestação de serviços -, cada comunidade deve reconhecer,
exercitar e desenvolver permanentemente, uma função educadora,
assumindo uma intencionalidade e uma responsabilidade, cujo objetivo
principal deverá ser a formação, promoção e desenvolvimento de
TODOS os habitantes, bem como do território onde todos interagem .
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Carta Europeia de Autonomia Local -1985 Um dos principais fundamentos de todo o regime democrático são as autarquias sendo aconselhado que cada país criasse legislação adequada para o reconhecimento da autonomia local (Conselho da Europa).
Constituição da República de 1976 e a primeira Lei das Finanças Locais do período democrático (Lei nº 1/79 de 2 Janeiro) as autarquias ganharam reconhecimento legislativo, através da construção de instrumentos legais conferindo ao poder local um estatuto inequívoco e importante, assegurando-se em simultânea a sua autonomia política, administrativa e financeira.
Artigo 235.º Autarquias locais1. A organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais.2. As autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas.
É a partir da década de 80 que começam a ser definidos os contornos legais da intervenção municipal em matéria de educação
observando-se , no essencial, três fases que marcam este percurso em termos nacionais.
Durante este período salienta-se também o início da representação dos municípios no Conselho Nacional de Educação nomeados
pela Associação Nacional de Municípios, segundo a Lei nº 31/87 de 3 de julho (alínea f do artigo 3º).
1ª fa
se 74-86época onde os municípios foram encarados como meros contribuintes financeiros na educação escolar.
2ª fa
se 86-95estatuto de agente educativo: pré-escolar; Educação Especial; Formação Profissional; Atividades Extra Escolares
3ª fa
se 95-atualidademunicípios como parte integrante do processo educativo, passando a ter estatuto público.
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As autarquias locais gozam de autonomia, nesse sentido dispõem de pessoal, património e finanças próprias, estando toda a gestão
de recursos ao encargo dos respetivos órgãos. Os municípios são elementos constitutivos da democracia e da cidadania
portuguesas, estando-lhes incumbida a satisfação das necessidades das comunidades locais.
Áreas de intervenção/atribuições:
• Equipamento rural e urbano;• Energia;• Transportes e comunicações;• Educação;• Património, cultura e ciência;• Tempos livres e desporto;• Saúde;• Ação social;• Habitação;• Proteção civil;
• Ambiente e saneamento básico;• Defesa do consumidor;• Promoção do desenvolvimento;• Ordenamento do território e urbanismo;• Política municipal;• Cooperação externa
•
As Autarquias Locais dispõem, constitucionalmente, de autonomia paraexercerem livremente a sua ação nos domínios das suas atribuições(Andrade, 2010).
Atribuições do município no âmbito do sistema educativo (descentralização de competências em educação)
Criação dos conselhos municipais de educação• elaboração da carta educativa• participação e reorganização da rede escolar• participação na conceção das grandes orientações específicas dos estabelecimentos de educação e ensino da área do
município• intervenção na celebração de contratos de autonomia das escolas
Construção e gestão de equipamentos e serviços (pré-escolar e ensino básico)• construção, apetrechamento e manutenção dos estabelecimentos • gestão dos refeitórios dos estabelecimentos • gerir o pessoal não docente • assegurar os transportes escolares ou garantir o alojamento aos alunos que frequentam o ensino básico, como alternativa ao
transporte escolar• comparticipar no apoio às crianças • promover e apoiar o desenvolvimento de atividades complementares de ação educativa • participação no apoio à educação extraescolar.
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População residente por concelho em 2011
Índice de envelhecimento por concelho, em 2011
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Dimensões Indicadores Ano/Fonte Unidade
Taxa de analfabetismo 2011 | INE %
População com o 1º CEB 2011 | INE % pop. residente
População com ensino secundário 2011 | INE % pop. residente
População com ensino superior 2011 | INE % pop. residente
População entre 6 e 15 anos que não está a frequentar o
sistema de ensino2011 | INE
% da população entre
6 e 15 anos
População entre 18 e 24 anos de idade com o 3º CEB que
não está a frequentar o sistema de ensino2011 | INE
% da população entre
18 e 24 anos
População com 15 e mais anos de idade sem nenhum
nível de escolaridade completo2011 | INE
% da pop. com 15 e +
anos
Taxa de abandono precoce 2011 | INE
% indvíduos entre 18 e
os 24 anos que deixou
de estudar
Taxa bruta de escolarização 2012/13 | DGEEC/MEC % de alunos
Taxa de variação populacional 2001-2011 %
Taxa de natalidade 2011 | INE ‰
Densidade populacional 2011 | INE Hab/km²
Índice de envelhecimento 2011 | INE %
População de nacionalidade estrangeira 2011 | INE % pop. residente
População com 14 ou menos anos de idade 2011 | INE % pop. residente
Núcleos familiares monoparentais 2011 | INE % de famílias
Transporte Autocarro\Transporte coletivo 2011 | INE % de indivíduos
Transporte Automóvel 2011 | INE % de indivíduos
Duração média dos movimentos pendulares 2011 | INE minutos
Empresas 2014 | INE | Infoempresas Nº por 1000 hab.
Taxa de atividade 2011 | INE %
Taxa de desemprego total 2011 | INE %
Taxa de desemprego jovem 2011 | INE %
Profissionais socialmente mais valorizados 2011 | INE %
População empregada no setor agrícola, pesca e floresta 2011 | INE %
Representantes do poder legislativo e de órgãos
executivos, dirigentes, diretores e gestores executivos2011 | INE %
Trabalhadores não qualificados 2011 | INE %
População empregada no setor secundário 2011 | INE %
Beneficiários do subsídio de desemprego 2011 | INE Nº por 1000 hab.
Beneficiários de rendimento social de inserção 2011 | INE Nº por 1000 hab.
População residente com pelo menos uma dificuldade 2011 | INE %
Edifícios muito degradados 2011 | INE %
Alojamentos familiares clássicos sem pelo menos uma
infraestrutura básica2011 | INE %
Encargos médios mensais por aquisição de habitação 2011 | INE €
Valor médio mensal das rendas dos alojamentos
familiares clássicos arrendados2011 | INE €
Educação e
Qualificação
Condições de
vida
Atividade
económica e
emprego
Demografia
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1 -Urbanos d
e Alta Densidade
Municípios com mais de 100 000 habitantes, Vários Agrupamentos de Escolas, peso significativo dos estabelecimentos de ensino privado e de IPSS, relevante massa crítica, divisões de educação de significativa quantidade e qualidade da equipa e com elevada capacidade financeira.
2 -U
rbanos de média Densidade
Municípios com menos de 100 000 habitantes, Agrupamentos de Escolas em nº inferior a 5, massa crítica relevante, divisões de educação com débil quantidade e qualidade da equipa e com significativa capacidade financeira
3 –Territórios de baixa
Densidade
Municípios com significativas debilidades demográficas – baixo nº de nascimentos; forte envelhecimento; despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação reduzida, dificuldades na capacidade de investimento.
4 –Território
s de muito baixa Densidade Municípios com
elevadas debilidades demográficas – muito baixo nº de nascimentos; forte envelhecimento; despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação de um ou dois elementos, dificuldades na capacidade de investimento.
As dificuldades de uniformização da descentralização em função das diferentes tipologias de território
Dos 308 municípios portugueses cerca de 80% apresentam apenas um Agrupamento de Escolas
3 Descentralização de competências:Será uma verdadeira Municipalização
da Educação ?
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1 - Momento anterior à implementação do processo de descentralização
Questão fulcral a colocar neste momento
O que ganha o país em termos educativos com a implementação deste processo?
Assume-se apenas a descentralização , na mudança do 5 de outubro para a praça do município ?
- Será apenas a troca do” homem da mala”?
• Todo o processo (contrato a ser celebrado) é centrado na “escola”, esquecendo o território que é a base de toda a lógica da
territorialização – descentralização vs autonomia de escolas
• Como resolver as questões legislativas – incompatibilidade entre a proposta e o quadro legal vigente - por exemplo da lei 7/2003 relativamente aos Conselhos Municipais de Educação ou aos contratos de Autonomia dos Agrupamentos de Escolas.
• Uma visão centralista da capital e dos territórios do litoral que vão acentuar as desigualdades entre os diferentes territóriosnacionais – comparar Cascais com Barrancos ou Arruda dos Vinhos com Lisboa
- Gestão dos Recursos
- Organização Pedagógica e Administrativa
- Currículo
- Administração de Escola / AE
- Políticas Educativas
Contrato de Educação e Formação Municipal
Modelo top-down
Estado Central
Município
CME
Escola
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- Gestão dos Recursos
- Organização Pedagógica e Administrativa
- Currículo
- Administração de Escola / AE
- Políticas Educativas
Contrato de Educação e Formação Municipal
Modelo top-down ?
Estado Central
Município
CME
Escola
- Gestão dos Recursos
- Organização Pedagógica e Administrativa
- Currículo
- Administração de Escola / AE
- Políticas Educativas
Contrato de Educação e Formação Municipal
CME
Município
Estado Central
Botton - up
Escola
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Planeamento Estratégico
Políticas de Avaliação
Institucional
Relação escola /
comunidade
Gestão de Recursos
Gestão e administração
escolar
Humanos
MateriaisOrçamentais
(OE + Orç. Privativo)
Gestão do espaço e do
tempo Gestão dos Recursos
Descentralização da
EducaçãoAdministração de Escola / AE
Organização Pedagógica
Organização administrativa
Avaliação pedagógica
Desenvolvimento do currículo
Currículo
Políticas Educativas
Organização Pedagógica e administrativa
Mas como fazer? Quais a metodologia a seguir na
implementação do processo de modo a que seja
participado?
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1 -Urbanos d
e Alta Densidade
Municípios com mais de 100 000 habitantes, Vários Agrupamentos de Escolas, peso significativo dos estabelecimentos de ensino privado e de IPSS, relevante massa crítica, divisões de educação de significativa quantidade e qualidade da equipa e com elevada capacidade financeira.
2 -U
rbanos de média Densidade
Municípios com menos de 100 000 habitantes, Agrupamentos de Escolas em nº inferior a 5, massa crítica relevante, divisões de educação com débil quantidade e qualidade da equipa e com significativa capacidade financeira
3 –Territórios de baixa
Densidade
Municípios com significativas debilidades demográficas – baixo nº de nascimentos; forte envelhecimento; despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação reduzida, dificuldades na capacidade de investimento.
4 –Território
s de muito baixa Densidade Municípios com
elevadas debilidades demográficas – muito baixo nº de nascimentos; forte envelhecimento; despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação de um ou dois elementos, dificuldades na capacidade de investimento.
As dificuldades de uniformização da descentralização em função das diferentes tipologias de território
Dos 308 municípios portugueses cerca de 80% apresentam apenas um Agrupamento de Escolas
1 -Urbanos d
e Alta Densidade
O número de conselheiros presentes no CME deve levar ao equacionar de uma diferente estrutura.
Deverá ser equacionado um conselho de escolas, a qual deverá incluir também as escolas privadas.
Criação do Departamento de Educação de características interdisciplinares
Desenho e implementação do PEL
2 -U
rbanos de média Densidade
O número de conselheiros presentes no CME pode (ou não) levar ao equacionar de uma diferente estrutura.
Criação do Departamento de Educação de características interdisciplinares
Desenho e implementação do PEL
3 –Territórios de baixa
Densidade
Nos municípios de um só AE observa-se uma clara sobreposição entre o CME e a CGE e uma difícil clarificação de competências entre o Vereador e o Diretor de Agrupamento*.
Criação de Divisão de Educação de características interdisciplinares
4 –Território
s de muito baixa Densidade
Nos municípios de um só AE observa-se uma clara sobreposição entre o CME e a CGE e uma difícil clarificação de competências entre o Vereador e o Diretor de Agrupamento.
Obrigatoriedade de assunção de descriminação positiva em termos financeiros e de Recursos humanos destes territórios
As diferentes tipologias de território e as diferentes soluções na Governança local da educação
Dos 308 municípios portugueses cerca de 80% apresentam apenas um Agrupamento de Escolas
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Três instrumentos se apresentam como peças fulcrais no processo:
- O Conselho Municipal de Educação, que deve passar a ser assumido como um
Conselho de Coordenação Pedagógica – mudança legislativa obrigatória
- O Projeto Educativo Local – processo construído numa lógica botton-up com uma
proposta de estrutura de gestão e coordenação à medida da ambição de cada
território.
- Documento de compromisso entre os diferentes atores educativos
ASSIM!
Como construir as Novas Educações através de um Projeto participativo e participado, mesmo
tendo por base um processo todo ele muito “centralizado”?
EDUCAÇÃO
(…)
CULTURA
PLANEAMENTOE URBANISMO
SOLIDARIEDADE E AÇÃO SOCIAL DESPORTO E
JUVENTUDE
Funções da Equipa Autárquica – Política e Técnica
Informação / Divulgação
Administração/Gestão de Recursos
Articulação da Oferta
Relações interdepartamentais
Provedoria e Educação Parental
(...)
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EDUCAÇÃO
(…)CULTURA
PLANEAMENTOE URBANISMO
SOLIDARIEDADE E AÇÃO SOCIAL DESPORTO E
JUVENTUDE
Ministério da Educação
CMEConselho Pedagógico
Representantes das escolas
?
Representação associativa
Representação Parental
Representação Empresarial
Bibliotecas e agentes educativos
Museus e agentes culturais
AE/ Escola AE/ EscolaAE/ EscolaAE/ Escola
Conselho de Escolas
AE/ Escola
Diretores de Escolas
(…)
Agrupamentos
Escolas
Espaço Escolar
Turma
Alunos
Professores
Famílias
EmpresasComunidade
Técnicos
Não docentes
Ambiente Escolar Diagnóstico: desafios à comunidade escolar
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Sistema Formativo Integrado
Adap. de Villar, 2007; Cordeiro et al. 2012
ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL(CONSELHO DE COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA)
Planifica, planeia, catalisa esforços e interesses
INSTITUIÇÕES EDUCATIVAS
Transformam a experiência vital em experiência de cultura
FAMÍLIA/PAIS
Garantem um itinerário formativo que não se reduz ao trajecto escolar
ASSOCIATIVISMO
Possibilita vias de conexão com o território
SISTEMA PRODUTIVO
Incide na riqueza e complexidade de experiência que oferece o território
Projecto de desenvolvimento integrado e consensual no território
SISTEMA FORMATIVO INTEGRADO
ÁREA SOCIAL
Possibilita vias de conexão com as Instituições Sociais (IPSS)
ÁREA CULTURAL
Espaços culturais como espaços educativos
Mais dúvidas que certezas:
• Qual o objetivo máximo de um processo de descentralização da educação? Não será a melhoria do
sucesso educativo? Que debate existiu em torno deste propósito?
• Terão todos os territórios as mesmas condições para receber e implementar um processo de
descentralização de educação? Poderemos ter territórios regidos por diferentes legislações?
• Serão os territórios piloto representativos da complexidade territorial? Se correrem bem (alguns)
poder-se-á generalizar?
• E os que correrem mal? Como vamos fazer?
• Como será gerida a relação oferta privada e pública no mesmo território (pois as regras continuarão a
ser, aparentemente, diferentes)?
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Que caminhos?
• Monitorização e avaliação contínua dos atuais projetos-pilotos;
• Preparação a curto prazo dos quadros autárquicos (e intermunicipais) para a implementação da descentralização;
• A passagem da centralização à territorialização/descentralização deve ser observado com o cuidado que um processo tão decisivo para o futuro de Portugal obriga;
• O projeto deverá ser participativo e participado.
“Experiências práticas de cooperação no quadro do
regime de delegação de competências nos
municípios e entidades intermunicipais."
ANTÓNIO M. ROCHETTE CORDEIRO
Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra
Centro de Estudos Interdisciplinares do Século XX -CEIS 20