UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE HIDALGO

INSTITUTO DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES

ÁREA ACADÉMICA DE CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

LA TEORÍA DE LA BUROCRACIA APLICADA EN EL GOBIERNO DEL ESTADO DE HIDALGO

FERNANDO MARTÍNEZ VARGASMATRICULA: 106475

SEMINARIO DE GESTIÓN PÚBLICA I OCTUBRE DE 2010

LA TEORÍA DE LA BUROCRACIA APLICADA EN EL GOBIERNO DEL ESTADO DE HIDALGO

El presente documento tiene la finalidad de presentar la acepción de burocracia y la aplicación de esta teoría en el Gobierno del Estado de Hidalgo, pues si bien el concepto original en las ultimas década ha sufrido una denostación en su uso, también es cierto que se puede apreciar bajo un análisis descriptivo que el Gobierno Hidalguense y su aparato administrativo presenta una burocracia incompleta y por lo tanto disfuncional. Pero para poder hacer dicho análisis debemos primero realizaremos la concepción básica para saber en qué se basa o trata esta teoría, sus aplicaciones y demás características que implica su uso e implementación en las estructuras organizacionales de los organismos sociales, por lo que para eso apelaremos a lo que nos dice Max Weber sobre la ya mencionada teoría.

Hoy en día los estudios sobre la burocracia hacen referencia al poder en las organizaciones formales sean públicas o privadas. No obstante y pese a la importancia concedida a las organizaciones privadas (empresas, sindicatos, partidos, etc.), e incluso a la aplicación a la esfera pública, de investigaciones realizadas en el mundo de los negocios o de las organizaciones de intereses, el objeto primordial de estudio lo constituye el Estado.

Este fenómeno, la mayor incidencia que tienen los estudios sobre la burocracia en el sector público, se debe, en buena medida, a que la Administración pública es la organización formal de mayor trascendencia no sólo en cuanto a su envergadura y al número de personas que en ella trabajan, sino también por su especial posición respecto de la sociedad. Su pertenencia al Estado imprime a la burocracia pública unas características peculiares en cuanto que ejercen poder desde dentro de las instituciones estatales y tienen a su disposición los instrumentos de la dominación.

Palabras clave: burocracia, aparato administrativo, organismo social, estructura organizacional, gobierno y administración.

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Desde que el ser humano apareció en la tierra ha trabajado para subsistir, tratando de lograr en sus actividades la mayor efectividad posible; para ello, ha utilizado en cierto grado la administración, así desde la época primitiva hasta las épocas más actuales las sociedades siempre se han organizado de diferentes maneras para satisfacer sus necesidades en el mayor grado posible, siempre buscando la mayor efectividad. Una de esas formas de organización fueron las organizaciones sociales, las cuales se entienden como un grupo de personas que en forma sistemática aportan sus esfuerzos para logar determinado fines comunes. Las características principales que definen a un grupo de personas como organismo social son las siguientes: tener un objetivo organizacional, fijar una división del trabajo y establecer una jerarquía (Barajas: 2003).

En principio, los organismos sociales se clasifican en públicos y privados. En términos generales, los organismos sociales públicos son los que se crean para cumplir con las funciones de gobierno de un país; los organismos sociales privados son los creados por particulares para realizar actividades específicas con el fin de obtener beneficios de interés privado o particular. En este sentido el Estado es un organismo social público con dichas características.

En las sociedades modernas son este tipo de organizaciones las que abundan, pues son las dan una respuesta racional y eficiente a las siempre crecientes necesidades y complejas estructuras de la sociedad. Las organizaciones formales modernas se caracterizan por poseer una estructura racional y especializada de las distintas funciones y actividades y la orientación cara objetivos explícitos y precisos. Estas características son las que dio al término burocracia, el sociólogo Max Weber. Fue a principios del siglo XX, ante la diversidad de clases de organizaciones formales que Max Weber buscó lo común en todas ellas y estas características las denominó con la palabra burocracia.

Los estudios sobre la burocracia parten de Max Weber en 1940, quien diseñó un modelo de dominación legal-racional que se ejerce por medio de un cuadro administrativo burocrático. La administración burocrática significa dominación gracias al saber, racional y específico, y es inseparable de la administración de masas. A ella atribuye Max Weber cualidades de precisión, continuidad, disciplina, rigor, cientificidad, extensión y perfeccionamiento técnico. A pesar de que la descripción del modelo de administración burocrática implica una apología de su superioridad sobre cualquier otra forma de administración, Weber dejó planteados algunos temas que constituirían el eje dé reflexiones críticas posteriores, como la relación entre burocracia y democracia, burocracia y socialismo, o los efectos sociales de la burocracia.

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La burocracia según Weber es una forma de organización humana que se basa en la racionalidad, en la adecuación de los medios a los objetivos pretendidos, con el fin de garantizar la máxima eficiencia en la búsqueda de esos objetivos.

Max Weber decía que la teoría de la burocracia era una teoría llena de valores y nuevas exigencias, y que surgió como consecuencia de las anteriores teorías fracasadas (refiriéndose a la teoría clásica y a la teoría de las relaciones humanas), también surgió de la necesidad de un modelo de organización más óptimo y racional; y también del creciente tamaño y complejidad de las organizaciones.

La teoría de la burocracia se basa en la racionalidad, lo que quiere decir la óptima adecuación de los medios para llegar a los objetivos pretendidos. Weber nos menciona tres tipos de sociedad, la primera es la sociedad tradicional en la cual predominan características patriarcales y hereditarias (familia), la segunda es la sociedad carismática, donde predominan características místicas, arbitrarias y personalistas (partidos políticos) y finalmente la sociedad legal, racional o burocrática, predominan normas impersonales y una racionalidad en la escogencia de los medios y de los fines. (Estructuras organizacionales de los estados y de las grandes empresas).

La sociedad y autoridad que nos interesa revisar es la sociedad legal, racional o burocrática donde predominan las normas y la racionalidad, y donde la autoridad es la autoridad burocrática; este conjunto gobernante se caracteriza por ser electo y ejercer autoridad sobre sus subordinados siguiendo ciertas normas y leyes. En este tipo de sociedad la obediencia no se debe alguna persona, sino a un conjunto de reglas y reglamentos legales previamente establecidas.

En el caso del estado el aparato administrativo que corresponde a la dominación legal es la burocracia, y su fundamento son las leyes y el orden legal. La posición de los funcionarios y sus relaciones con el gobernante, los gobernados y sus colegas son definidos por reglas impersonales y escritas, que delinean, la jerarquía del aparato administrativo, los derechos y deberes inherentes a su posición. La burocracia es la organización típica de la sociedad moderna democrática y de las grandes empresas. La autoridad legal, abarca la moderna estructura del Estado y las organizaciones no estatales. A través del "contrato" las relaciones de jerarquía en ella pasan a constituir esquemas de autoridad legal.

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Aunque Weber reconocía que la burocracia podía crear inconvenientes con su lentitud y aburrimiento, también creía que este era el precio por una organización racional y eficaz, que tiene las ventajas de: maximizar la efectividad con la que se consiguen las metas, maximizar la eficiencia para lograr el mejor resultado al más bajo costo y se controla la incertidumbre al regular a los trabajadores, a los proveedores y a los mercados.Para conseguir dichos fines la Teoría Burocrática debe cumplir con las siguientes características:

1. Reglamentos establecidos por escrito2. Comunicaciones formales3. División sistemática del trabajo4. Impersonalidad de las relaciones.5. Jerarquía de autoridad6. Procedimientos estandarizados7. Competencia técnica y méritos de elección8. Especialización de los administradores9. Profesionalización de los participantes10.Completa previsión del funcionamiento.

Teniendo en cuenta las características del Modelo Burocrático y de las grandes ventajas que nos pueden proporcionar, se puede afirmar que su mala aplicación puede traer ineficiencia; así pues tenemos por ejemplo a nuestro supuesto y bien organizado Estado de Hidalgo que aunque está sujeto a un marco normativo presenta aun deficiencias en materia legislativa como el servicio civil de carrera, así mismo no se cuenta con una ley que regule al gobierno electrónico, tampoco se cuenta con una ley de protección de los derechos de los pueblos indígenas, cuando gran parte de la población que habita el territorio pertenece a diferentes grupos étnicos; esto por mencionar algunas deficiencias, aunque también encontraremos excesos en algunas características por lo que las siguientes líneas pertenecen al análisis de las diferentes características del modelo burocrático de Weber para observar el grado de funcionamiento en el Estado de Hidalgo.

Si bien podemos observar que el gobierno hidalguense y su aparato administrativo está sujeto a determinada reglamentación como la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal, la Ley de los Trabajadores al Servicio de los Gobiernos Estatales y Municipales, así como de los Órganos Descentralizados del Estado de Hidalgo, Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de Hidalgo, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental para el Estado de Hidalgo por mencionar algunas a manera de

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Cuadro 1: Comunicaciones formales

ejemplo; en contraste el Índice de Transparencia y Disponibilidad de la Información Fiscal 2010 que realiza Aregional, muestra a Hidalgo en la posición número 25 de 30 entidades federativas evaluadas.

Fuente: http://www.aregional.com/mexico/#

En términos de comunicaciones formales la formalidad de las comunicaciones debe hacerse por escrito y seguir los canales formales establecidos, ante lo cual podemos observar que este esta característica incluso se desarrolla de manera exagerada, esta característica la podemos observar en el tiempo que de respuestas después de solicitar información a cualquier dependencia del gobierno, asimismo en la eficiencia de cualquier trámite el cual debe seguir un estructurado sistema de respuesta. En el primer caso se documenta en la Métrica de transparencia que realizó el CIDE (Centro de Investigación y Docencia Económica), el cual en el resumen ejecutivo muestra los siguientes resultados: Fuente: Métrica de la transparencia CIDE

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La división sistemática del trabajo y el poder significa que las actividades deben estar diferenciadas y los puestos de trabajo ser claros y específicos, logrando especialización y evitando duplicidad de funciones; por lo que el gobierno hidalguense se encuentra organizado por diferentes áreas y puestos de trabajo, en el portal oficial de gobierno (http://transparencia.hidalgo.gob.mx/) se puede encontrar la división de áreas, cargos, puestos y funciones de las dependencias administrativas.

Figura 1. División sistemática del trabajo

Fuente: http://transparencia.hidalgo.gob.mx/

La impersonalidad de las relaciones es la distribución de actividades que se

realiza impersonalmente, en término de cargos y funciones. Los puestos son más

importantes que las personas; éstas se van y los puestos permanecen. La

continuidad debe estar garantizada independientemente de la persona que ocupe

el cargo o puesto de trabajo. Actualmente se trabaja en exhaustivos manuales de

organización, funciones y procedimientos que delimiten las actividades y

responsabilidades de cada área, unidad y puesto de trabajo. Como muestra de

esto se encuentran los manuales de cada una de las secretarias y direcciones que

integran el aparato de gobierno y administrativo de Hidalgo en su página

electrónica oficial http://www.hidalgo.gob.mx.

La Jerarquía de autoridad corresponde a que cada trabajador debe tener un sólo

jefe y la relación jefe-subordinado debe seguir las reglas y canales establecidos

por la organización para lo cual el gobierno del Estado de Hidalgo ha diseñado

una estructuración categórica de los puestos de trabajo por niveles (A,B y C);

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agregando la normatividad interna de cada área y sumándose la delimitación que

se ha impuesto por los organigramas los cuales representan la estructura vertical y

horizontalmente diferenciada de los cargos de la organización, sumándose la

descripción jerárquica de cada área y puesto de trabajo en los manuales de

organización y funciones.

Cada día se puede observar la implementación de procesos estandarizados,

donde toda tarea necesaria para cumplir un trabajo se divide en varias partes,

para que cualquiera que ocupe un puesto sepa cómo desempeñarse, inclusive se

han implementado certificaciones de procesos en algunas áreas del gobierno

estatal con la norma ISO 9001:2000 y se han implementado diferentes acciones

como el programa oficinas de calidad; con lo que se pretende estandarizar varios

procedimientos y tramites que las oficinas públicas realizan. Según la propia

Oficina de Modernización e Innovación Gubernamental del Estado de Hidalgo

entre las áreas de mayor impacto se encuentran la Secretaría de Gobierno,

Procuraduría General de Justicia, Secretaria de Turismo, Seguridad Pública,

Salud, Planeación y Desarrollo Regional, Obras Públicas y Asentamientos

Humanos, Gobierno, Finanzas, Educación, Desarrollo Social, Desarrollo

Económico, Contraloría, Agricultura y Desarrollo Rural y propia área de

Administración.

En este mismo contexto el gobierno hidalguense ha puesto en marcha desde el

año 2005 el programa AMIGO (Agenda de Modernización e Innovación del

Gobernador) que consiste en mejorar en cuatro vertientes el desempeño

gubernamental, entre ellas la modernización administrativa y donde se pretende el

mejoramiento de procesos, para lo cual inclusive se han creado manuales

específicos de actividades y procesos que así lo requieran, con lo cual no sólo se

incrementa la estandarización de procesos sino que se documentan para que las

experiencias exitosas sean la documentación del conocimiento con motivo de

mejorar el trabajo gubernamental.

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En relación a la competencia técnica y méritos de elección, el gobierno de Hidalgo se encuentra sumergido en altos índices de corrupción y no precisamente son las personas más capacitadas y profesionales las que ocupan los más altos puestos.Aunque se cuenta con un supuesto modelo de categorías en los puestos de trabajo basado en los conocimientos, habilidades y profesionalidad, la mayoría de los puestos siguen relacionados con el sistema del compadrazgo, dadivas familiares, favoritismos, prebendas y cuestiones de índole política, lo cual se puede ver en los resultados que dichos servidores ofrecen a la ciudadanía cuando estos demandan respuestas claras y eficientes a las complejidades que acontecen en el la cotidianidad. Según la Encuesta Nacional 2007. Gobierno, Sociedad y Política en relación a la eficiencia de la administración estatal para la realización de trámites los indicadores muestran que Hidalgo está muy por debajo de la media nacional.

¿Qué tan eficiente fue el servicio recibido por parte de las oficinas a las que asistió?

Muy eficiente

Algo eficiente

Nada eficiente

No sabe / No

contestó

Figura 2: Eficiencia administrativa Poco eficiente

Fuente: Encuesta Nacional 2007. Gobierno, Sociedad y Política. GCE. México 2007.

Actualmente se desconoce el número de empleados que laboran para el gobierno

estatal aunque los últimos datos se tienen corresponden al año 2000 cuando

contaba con más de 7,000 funcionarios1, de los cuales también desconoce los

1 Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal INAFED, México 2008. Documento disponible en el portal: http://www.inafed.gob.mx/work/resources/Publicaciones/C02_3COP.pdf (06/11/2009).

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números de en referencia a su profesionalidad, capacitación, estimulación y el

sistema de ascenso que se ha tenido durante esta última década.

En términos de especialización que la teoría de la burocracia postula que la

administración debe quedar en manos de profesionales y no de inexpertos

improvisados, en el caso del personal del gobierno estatal de Hidalgo podemos

afirmar que no sucede así, en primera instancia se carece de un marco regulatorio

que marque específicamente el grado profesional que deberían contar la mayoría

de los altos puestos en la administración y el gobierno estatal, inclusive la

Constitución Política del Estado y la Ley Electoral no establecen como requisito el

que para ser Gobernador del Estado de Hidalgo se necesite saber leer y escribir;

en relación a los demás cargos de las unidades administrativas los requisitos en

materia cognitiva y profesional son mínimos en comparación con el grado de

complejidad y responsabilidad que estos conllevan.

En el contexto de profesionalización debemos mencionar que desde la

administración del gobernador Manuel ángel Núñez Soto se intentó poner en

marcha el sistema profesional, idea que surgió inclusive desde su campaña

política. Finalmente toda la idea quedo en un esfuerzo vano y reducido a una mera

reorganización administrativa del gobierno estatal y la intención de una propuesta

de ley que hasta el año 2010 no se ha concretado. De manera concisa sobre este

punto podemos agregar que la voluntad política, la visión a corto plazo, los

periodos de 6 años, la sindicalización del empleo público, la politización de los

funcionarios, entre otros factores, siguen siendo fuertes obstáculos para la

adopción de un Servicio Profesional de Carrera.

Por lo tanto la última característica difícilmente se realiza, pues generalmente los

cambios de autoridades estatales en el país presentan una problemática muy

recurrente y casi generalizada, en donde sus rasgos más comunes son: el despido

de gran parte de los funcionarios estatales de todos los niveles, el reclutamiento

de nuevo personal con criterios dudosos y el desmantelamiento material y

económico de las administraciones estatales.

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Conclusión

Las organizaciones independientemente de su tamaño y clasificación conllevan inmersamente sistemas administrativos organizacionales y en el caso de los Estados no es la excepción, específicamente el Estado de Hidalgo por mandato constitucional; durante este lapso de tiempo el aparato administrativo que se encargará de la administración y gobierno del estado se encuentra organizado y estructurado en funciones y procedimientos para el logro de los objetivos que trazan en sus respectivos planes de trabajo o planes de desarrollo estatal; dichas actividades conllevan inmersamente procesos y gestiones administrativas, mismos que son ineludibles y que debido a su importancia es necesario establecer herramientas administrativas que los ayuden a realizarlo, la implantación de la teoría burocrática ha sido una herramienta útil, pero lamentablemente su aplicación se ha realizado en términos medios, con aciertos en algunas características y con imperfecciones en otras, situaciones que han llevado hoy en día en la mayoría del contexto global a mal entender al concepto burocrático, no solamente en México sino también en otros países.

Burocracia en la actualidad es uno de los conceptos más equivocados en su concepción ya que a se ha encasillado como mundo de la rutina, la ineficacia y el papeleo. La Burocracia ha sido un concepto mal utilizado, no sólo por caer en forma despectiva de la ineficiencia e ineficacia del desempeño funcional referente a la lentitud, exceso de trámites y velación de disposiciones, que aglomeran las actividades y que en muchas de sus situaciones, son fácilmente vulnerables y corrompidas, como parte de una solución, justificada muchas veces como un mecanismo para el buen funcionamiento de la sociedad en los Estados.

La burocracia ha sido percibida como un sistema de empleo, recurso en manos del poder político y de los intereses corporativos, muy alejado de los rasgos institucionales del modelo de Weber. En el caso del Estado de Hidalgo no podemos negar que el modelo burocrático se encuentra viciado, cuando se habla de que el Estado ocupa el lugar número 27 de 31 entidades respecto al Índice de Competitividad Estatal 20102 y que sus egresos destinados a mantener la burocracia ascienden a más del 67% de sus ingresos totales y que es uno de los estados que ocupa los últimos lugares en el índice de transparencia.

Debemos entender que la Teoría de la Burocracia no es mala, si no que su mal

funcionamiento radica en su incompleta implementación, el desvirtuó de la misma

2 Datos según el Índice de Competitividad que realiza el Instituto de Mexicano para la Competitividad IMCO 2010.

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hace la inoperatividad de esta, ya que esta presume de ser la organización

eficiente por excelencia, llamada a resolver, racional y eficientemente los

problemas de la sociedad. La teoría está diseñada científicamente, para funcionar

con exactitud, precisamente para lograr los fines, para los cuales fue creada"; no

más ni menos, para conseguir esta eficiencia planeada, el modelo burocrático,

necesita precisar por anticipado como deben hacerse las cosas en la mejor

manera y sin pretender incursionar en fomentar, mayores errores e irregularidades

que respondan a intereses de clase particular en desmedro de lo social.

La burocracia debiese representar un motor institucional para la efectividad del

sistema democrático y la vigencia del Estado de derecho no solamente para el

Estrado de Hidalgo, sino para las demás entidades federativas. Es importante

destacar que la burocracia, es algo más que una fuente de recursos humanos, un

aparato organizativo o un sistema de empleo. Constituye un conjunto articulado de

reglas y pautas de funcionamiento que se incrustan en el poder ejecutivo con la

finalidad de, por un lado, dar continuidad, coherencia y relevancia al desempeño

del gobierno y sus políticas públicas y, por otro lado, de asegurar un ejercicio

neutral, objetivo y no arbitrario de los poderes públicos. La burocracia, en su

modelo ideal de Weber, está conectada tanto con la efectividad de la democracia,

que requiere estabilidad y continuidad en la satisfacción de las necesidades

colectivas, como con la legitimidad del ejercicio del poder a través de la aplicación

neutral y objetiva de la ley. La burocracia sería un actor clave para reforzar el

carácter atemporal de los acuerdos políticos, especialmente en su papel de agente

de implantación y cumplimiento efectivo de los mismos.

Bajo el contexto de las malas aplicaciones las cúpulas del poder que operan en el Estado de Hidalgo deben dejar de subordinar al modelo por la necesidad de utilizar el empleo público como recurso para premiar con el mismo a los partidarios del partido ganador que intercambiaban sus votos por trabajo, como para reducir los espacios de autonomía técnica que los funcionarios normalmente obtienen en ciertos sectores y que han sido percibidos como una limitación de la acción política del gobierno mediante corporativismo y clientelismo electoral. Por lo que el modelo ni opera o su mayor grado de capacidad y tampoco se termina de evolucionar a los nuevos sistemas de gestión administrativa; dándose lo que hemos denominado desde un inicio como un sistema burocrático incompleto.

Bibliografía

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Max Weber. ¿Qué es la Burocracia?

Teorías clásicas de la burocracia capitalista: Hegel, Marx, Weber y Michels

La Estructura Burocrática y su Flexibilidad para la Innovación en los Modelos de Max Webwer y Robert Merton

Fuentes electrónicas

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