Ensemble documentaire proposé par Laurent CARROUE

Inspecteur général d’historie-géographie

Les nouveaux territoires - une révolution silencieuse -

Mardi 25 septembre 2007

Inspection Générale d’Histoire et Géographie

Lycée Raspail (Paris)

1. Cadre général Permet d’aborder avec les élèves une géographie « utile géographie « utile », directement applicable,

citoyenne car en prise directe avec leurs activités quotidiennes.

Mettre en évidence le fonctionnement des territoiresfonctionnement des territoires, renouvelé et dynamisé par les « lois de décentralisation » à partir de ce qui existe déjà (Régions, départements) ou de ce qui est nouveau (communautés d’agglomération, de communes ou les pays) ou ancien mais largement méconnu (cf Sivom, Agences de l’eau).

Définition et/ ou renforcement des jeux d’acteursjeux d’acteurs plus proches des citoyens dans le cadre du fonctionnement normal de la démocratie représentative mais qui restent souvent concurrents ou juxtaposés dans les politiques d’aménagement du territoire.

Insister dans ce cadre sur les enjeux d’aménagementenjeux d’aménagement (au sens large de politique volontariste autour d’un projet cohérent), les articulationsarticulations entre territoires politiques et administratifs, territoires sociaux et économiques qui fonctionnent selon des logiques différentes (bassins de vie ou d’emplois, aires urbaines) et faire jouer l’ensemble des emboitements d’échellesemboitements d’échelles géographiques (locales, départementales, régionales, nationales et communautaires)

Un phénomène récent mais très rapide (loi du 12 juillet 1990, loi du 6 fev. 1992, loi dite Chevènement de 1999) qui favorise processus d’intercommunalité à travers la création d’EPCI (etab. Publics de coopération intercommunale) avec transferts de compétences et de fiscalités à géométrie variable.

1.A. Un enjeu central :

le développement des

territoires face aux inégalités

socio-économiques et fiscales entre

collectivités territoriales

Géographie de deux impôts : Taxes professionnelle et foncière, entre dumping fiscal, solidarité et péréquation

1.B. Les nouveaux territoires : montée en puissance et généralisation Les trois principales structures du pavage territorial :

Les Communautés urbaines (CU), crées en 1966 mais profondément modifiées depuis, passent de 9 en 1992 à 14 en 2007

Les Communautés d’agglomération (CA), crées en 1999, passent de 50 en 2000 à 161 en 2007

Les Communautés de Communes (CC), créées en 1992, passent de 193 en 1993 à 1 241 en 1998 et 2 400 en 2007

Une couverture en voie de généralisation :

Le nombre total de communes intégrées passe de 5 071 en 1993 à 33 414 en 2007

La population totale couverte passe de 16 millions d’habitants en 1993 à 37 millions en 2000 et 54,2 millions en 2007

Les derniers bastions non couverts : 3 269 communes, soit 8,4 millions d’habitants

Les rapports financiers Etats/ Collectivités territoriales : la montée en puissance locale

• MRD Euros Etat Coll. Terr. % Coll terr./Etat• Dépenses 388,1 187,47 48 %• Ressources 336,3 185,62 55,19 %• Salaires 113,57 53,22 46,8 %

1.C. Statistiques générales : la rupture qualitative des années 1990 (1972/2007)

1.D. Les équilibres financiers, un miroir des rapports de forces politiques et institutionnels

Le poids important de la fiscalité locale : 60,2 milliards d’Euros en 2006 (64,9 Mrd avec traitement des ordures ménagères des ECPI) en 2006 (Dgcl, Min Intérieur, 2007)

Une grande inégalité des structures : le poids considérable des structures locales avec :

ECPI/ Communes : 37,726 Mrd Euros, soit 62,6 % du total

Départements : 18,134 Mrd Euros, soit 30,1 % du total

Régions : 4,376 Mrd Euros, soit seulement 7,3 %

Fonction publique territoriale : 1,747 million d’emplois (Etat : 2,6 millions)

  Régions Dépt Communes

dépenses de fonctionnement (Euros/habitant) 230,1 676,4 994

produits des impôts directs

(Euros/habitant) 69,6 294,5 621

dépenses d'équipement brut

(Euros/habitant) 49,5 137,4 547

dépenses de personnel/dep de fonctionnement 10,80% 16,70% ?

II. Les nouveaux pavages des territoires

II.A. En 2007, la France compte 2 588 entités administratives locales composant ces nouveaux territoires se répartissant sur 4 grandes structures

Les communautés urbaines : 14 unités, soit 358 communes, 6,2 millions d’habitants, 23,4 % des budgets des collectivités locales

Les communautés d’agglomération :169 unités, soit 2 946 communes, 21,7 millions d’habitants, 44,8 % des budgets des collectivités locales

Les communautés de communes : 2 400 unités, soit 30 081 communes, 26,4 millions d’habitants, 30 % des budgets des collectivités locales

Les syndicats d’Agglomérations nouvelles (ex Villes nouvelles) : 5 unités, 29 communes, 300 000 habitants, 1,8 % des budgets des collectivités locales

II.B. Le développement de l’intercommunalité

Le nœud d’une véritable révolution du pavage politique et administratif

En janvier 2007, les EPCI regroupent 33 414 communes, soit 91 % des communes

Ils abritent 54,2 millions d’habitants et couvrent donc 86,5 % de la population française

L’Acte 2 de la décentralisation (2004/2008) va encore accentuer le processus à travers : les SCOT (Schémas de Cohérence Territoriale), les PDU (Plan de Déplacement Urbain), les PAAD (Plan d’aménagement et de développement durable, les contrats de pays

II.C. La montée de l’intercommunalité : cadrage quantitatif

II. C. Les communautés de communes : une révolution fiscale et fonctionnelle

Pas de seuil minimum de population. Seule contrainte : une continuité géographique, pas de remise en cause des communautés prééxistantes.

EPCI à fiscalité propre par la TP et le plus souvent la TPU (taxe professionnelle unique avec reversement partiel aux communes).

Conseil communautaire regroupe les délégués des communes élus par les conseils municipaux.

Compétences : développement économique, aménagement de l'espace, protection et mise en valeur de l'environnement, logement et cadre de vie, aménagement et entretien de la voirie, construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels, sportifs et d'enseignement préélémentaire et élémentaire.

Plus compétences facultatives à définir qu'il définit lui-même.

Rôle important aux échelles locales sur la péréquation fiscale et un meilleur partage des revenus fiscaux

EPCI en juillet 2007

Un outils d’analyse, le site de la Diact : les emboitements d’échelles

II.D. Les EPCI à fiscalité propre en 2007 : une très

large couverture nationale

II.C. Les communautés urbaines et communautés d’agglomération

Les grandes villes : trois systèmes spécifiques

14 communautés urbaines, plus forte intégration et barre démographique plus élevée 169 communautés d’agglomération, degrés intermédiaire, minimum 50 000 hab. dont

commune centre + 50 000 hab. 5 Syndicats d’agglo. nouvelles (ex villes nvelles)

La Communauté urbaine : l’ensemble le plus intégré La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 définit une communauté urbaine comme « un

établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 500 000 habitants et qui s'associent au sein d'un espace de solidarité, pour élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement de leur territoire »

Les enjeux géopolitiques : découpages, pôle moteur, choix des compétences

Rôle géopolitique parfois central des grandes personnalités comme Pierre Mauroy à Lille, Gérard Colomb à Lyon, Alain Rousset à la CUB de Bordeaux…

Les résistances géopolitiques : à Toulouse, l'aire urbaine est couverte par trois communautés d'agglomération : le Grand Toulouse, la Communauté d'agglomération du SICOVAL Toulouse Sud Est et la Communauté d'agglomération du Muretain. En Ile de France, la faiblesse des liens entre Paris et sa banlieue s'explique à la fois par le rôle de la région Ile de France et par la crainte des communes environnantes des logiques d’hégémonie du pôle central (cf projet récurent de Grand Paris).

Les communautés urbaines

Le maillage des aires urbaines en juillet 2007 : les territoires sociaux et économiques

Les communautés urbaines et communautés d’agglomération

et leurs choix budgétaires

L’inadéquation entre les territoires

fonctionnels et administratifs de

gestion de l’urbain

II.D. Les transferts de compétences à l’échelon supérieur d'une communauté urbaine :

développement et d'aménagement économique, social et culturel : zones d'activité, équipements divers.

aménagement de l'espace communautaire : (schéma de cohérence territoriale ou plan local d'urbanisme), transports urbains.

gestion de l'habitat social. politique de la ville. services d'intérêt collectif : eau, assainissement, cimetières, abattoirs,

marchés d'intérêt national.

environnement et cadre de vie : gestion des déchets, lutte contre la pollution

de l'air et les nuisances sonores.

Les compétences de la communauté de communes de Versailles Grand Parc

• Compétences obligatoires • Aménagement du territoire : élaboration d’un schéma de cohérence

territoriale ; • Développement économique : élaboration d’une base de données sur les

locaux et terrains disponibles dans le territoire commun, et aide au développement économique ;

• Compétences optionnelles sélectionnées• Environnement : lutte contre les nuisances sonores, élimination et

valorisation des déchets ; • Logement : élaboration du programme local de l’habitat intercommunal,

constitution de réserves foncières pour la construction de logements sociaux ;

• Transport : élaboration d’un plan local de déplacement (PLD), organisation des transports urbains.

Un autre exemple : les compétences de Nantes Métropole Les grandes compétences stratégiques:

Aménagement et urbanisme, Transports et déplacements urbains, Espaces publics et voirie, Environnement, Eau, Economie, enseignement supérieur et recherche, Développement social, Développement international métropolitain Maîtrise de l'énergie, production et distribution de chaleur (depuis décembre 2005)

Les compétences facultatives qui renseignent sur les enjeux locaux d’une grande métropole fluviale :

Hébergement des gens du voyage Actions foncières : élaboration et gestion du programme d'action foncière Actions et réalisations en faveur des personnes handicapées Refuge pour animaux abandonnés et errants Environnement et cadre de vie Schéma directeur d'environnement destiné à assurer la protection de l'environnement et le maintien ou le

rétablissement des équilibres naturels. L'aménagement de promenades le long des cours d'eau et à la valorisation des espaces naturels à

vocation de loisirs et d'éducation de l'environnement, Environnement et patrimoine, la lutte contre les pollutions, la prévention des risques et notamment des

risques majeurs. Participations aux constructions nouvelles de lycées et extensions des lycées existants Grands équipements de transports et de télécommunications Équipements d'enseignement supérieur et de recherche Construction, aménagement et équipement de locaux d'enseignement supérieur et de recherche dans un

cadre contractuel. Compétence "éclairage public".

3 syndicats intercommunaux :

L'Association communautaire de la région nantaise, Le Syndicat mixte pour l'hébergement des gens du voyage, Le SIVOM Rive Sud de la Loire (équipements sportifs du Lycée des Bourdonnières)

La recherche de nouvelles transversalités :

coopérations et mises en réseaux des structures

métropolitaines

III. Les régions et départements

Dans ce processus, ne pas oublier la profonde refonte des fonctions dévolues à ces entités, en particulier dans l’éducation nationale par ex. avec tout le débat sur les transferts de charges liées aux nouvelles compétences transférées par l’Etat.

Départements : nouvelles compétences dans l’action sociale et la santé (prévention médico-sociale, action sociale, gestion et financement

du RMI et de l’APA, aide au logement et aux handicapés et personnes âgées : ce poste représente les 2/3 des dépenses de fonctionnement des Dept),

les services incendie et de secours, le transport scolaire, les collèges (% personnel d’entretien). En janvier 2006 : transfert de 18 000 km de routes nationales (+ dejà 360 000 km routes dept), Etat de

gardant que 11 800 km de routes nat. Et autoroutes non concédées.

Pour les Régions, mieux connues, nouveaux contrats de projet en négociation (2007/2013) mettent en place :

les SRAT (Schémas Régionaux d’Aménagement du territoire) et les SRDE (Schémas Régioanux de Dev. Economique).

IV. Les autres structures du pavage territorial

aux articulations intercommunales

Les pays

Les SCOT, un nouvel enjeu

Les syndicats fonctionnels (Sivu, Sicom)

IV.A. Les pays : des enjeux spécifiques de projets Un « pays » : un « territoire de projet » fondé sur une volonté locale se

définissant par sa cohésion géographique, économique, culturelle ou sociale (loi de fév 1995 , dite LOADT ou Pasqua complétée en juin 1999 par loi Voynet) dont un des buts est d'instaurer une solidarité entre espaces ruraux et espaces urbains.

Le projet de pays a pour objectif d’étendre les compétences et coopérations sur des territoires plus étendus que les nombreuses intercommunalités jugées parfois trop petites et comportant de nombreuses enclaves et discontinuités.

Avant expérimentaux, les pays sont en voie d’être reconnus par l’Etat dans le cadre de la loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain) de décembre 2000.

Pilotés par un « Conseil de développement » rassemblant élus et acteurs économiques, sociaux, culturels ou associatifs. Organe de réflexion sur la politique de développement du territoire (avis, propositions).

La « Charte de Pays » fixe enjeux et objectifs du pays.

Un « Contrat de Pays » est signé entre le pays, l'agglomération, le département, la région, ou encore l'État.

Forte variabilité régionale : Alsace (10 pays et une communauté d'agglomération), Aquitaine (23 pays), Auvergne (10 pays), Bretagne (21 pays), Midi-Pyrénées (32 pays).

Les pays : diffusion d’une innovation

institutionnelle entre 2000 et 2003

les dynamiques de construction des

nouveaux territoires entre impulsion nationale

et réactivités locales

Les pays• En janvier 2007, la France

est couverte par 334 pays qui couvrent 73 % de la superficie et 41 % de la population.

• Ces territoires de projets sont organisés sur des logiques de projets spécifiques et 20 % comprennent une communauté d’agglomération ou une communauté urbaine.

Les recouvrements institutionnels :

les agglomérations intégrant une logique de

pays, quelques exemples

IV. B. Les SCOT :

Instauré par la loi SRU de décembre 2000, ces nouveaux

outils d’aménagement permettent de dépasser le

fractionnement institutionnel

Interventions sur les mutations du territoire et l’évolution des

zones urbaines, afin de préserver un équilibre entre zones urbaines, industrielles,

touristiques, agricoles et naturelles.

Autour de 3 grands objectifs : habitat, développement

économique et déplacements

IV.C. Les syndicats fonctionnels Groupements de communes sans fiscalité propre

Structures très anciennes (fin XIX em siècle, loi de mars 1890) rénovées

En France : gardent un rôle central avec 12 149 Sivu et 1 501 Sivom

Compétences : Traitement des eaux, électricité/ électrification, traitement des déchets et des eaux polluées, scolarité, aménagement hydraulique…

Pose la question de la delegation de service public (EDF, Gaz de France, Veolia…)

Les paradoxes de l’Ile de France : poids de 4 grands syndicats intercommunaux qui explique à la fois l’ancienneté des coopérations intercommunales et les résistances actuelles.

Les 4 grands syndicats intercommunaux franciliens

Le SEDIF- Syndicat des Eaux d’Ile-de-France – créée en 1923 alimente en eau potable 144 communes de la banlieue de Paris réparties sur un territoire de 80 000 hectares pour plus de 4 millions d’habitants. Avec 3 usines trés modernes assure un débit journalier de 1,5 million m3 d’eau.

Le SIPPEREC - Syndicat intercom. pour l’électricité et les réseaux de communication – déssert 80 communes et 3 millions d'habitants la compétence du service public de la distribution d'électricité. Dev. dans le cable (31 communes, soit 106.000 habitants) avec infrastructures à très haut débit (470 km de fibre optique, 95 % offres DSL dégroupées).

Le SIFUREP – Syndicat pour le service funéraire dans les 71 communes des départements du 92, 93 et 94, soit une population de plus de 2 700 000 habitants, le service extérieur des pompes funèbres. Délégation de service public pour pompes funèbres et exploitation de deux crématorium (Mt Valerien, Arcueil).

Le SIAAP – syndicat intercommunal d’assainissement de l’agglomération parisienne – transporte et dépollue depuis 1970 les eaux usées de 8 millions de franciliens pour 4 départements (92, 93, 94, 75 et 180 communes autres (95, 91, 78, 77). Gestion de 2 350 km d’égouts à Paris, 160 km d’émissaires, 6 bassins de rétention d’eaux pliviales (Stade ed France, Hay les Roses, Cachan, Arcueil, Anthony, Proudon) et 6 usines d’épurations (Achères, Valenton, Colombes, Noisy le Gd, Triel/Seine, Blanc-Mesnil).

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Le Sipperec en IDF :

syndicat intercommunal pour l’électrification et les réseaux de communication

80 communes, 3 millions d’habitants