경제위기 10년: 평가와 과제

2007. 12.

고영선․신석하․임원혁․최경수․한진희

박대근․박 진․박창균․신인석․이창용

한 국 개 발 연 구 원

발간사

2007년 12월 4일은 10년 전 우리 정부가 IMF와 ‘양해각서’를 맺고 외환위기의 극복을 위해 본격적인 노력을 시작하였던 날이다. 이후 한국경제는 많은 변화를 겪었다. 무엇보다도 기업부문과 금융부문의 건전성이 크게 개선되었다. 기업의 부채비율은 위기 이전 300～400%에 달하였으나 위기 이후 100～200%로 낮아졌다. 이는 주요 선진국들의 수준과 유사한 수준이다. 금융부문에서는 은행들의 부실자산이 감소하고 수익성이 개선되면서 BIS 기준 자기자본비율이 1997년 7.0%에서 2005년 12.4%로 상승하였다. 이에 따라 우리 경제의 취약점이었던 기업 및 금융부문의 부실이 거의 모두 해소된 것으로 판단된다.

그러나 이와 더불어 다른 변화도 진행되었다. 무엇보다도 성장률은 위기 이전 연간 7～8%에 달했으나 위기 이후에는 연간 4～5%로 하락하였다. 또 실업률은 위기 이전 2% 초반에 머물렀으나 위기 이후에는 약 3.5%로 상승하였고 사회적 취약계층도 늘어나는 모습을 보이고 있다. 이에 따라 과연 외환위기는 우리 경제에 어떤 영향을 미친 것인지, 위기극복과정에서 정부는 무엇을 잘했고 무엇을 잘못했는지, 한국경제는 지금 어디로 가고 있으며 어디로 가야 하는지 등에 대해 적지 않은 논란이 일고

있다. 예를 들어, 위기 이후의 성장둔화는 소위 ‘反기업 정서’가 팽배하여 기업들의 투자행태가 지나치게 보수적인 방향으로 바뀐 것에 기인한다는 주장이 있다. 또 대외개방의 확대로 인해 외국자본의 침투와 國富의 유출, 그리고 국내산업의 空洞化가 심각해졌다는 지적도 있다. 또 일각에서는 위기 이후 채택된 소위 ‘신자유주의’적 정책기조가 사회통합을 저해하고 빈곤을 확산시키고 있다고 주장하기도 한다.

이러한 논의가 올바른 결론에 도달하기 위해서는 외환위기를 역사적 맥락에서 파

악할 필요가 있다. 지난 개발연대 성장전략의 특징이 어디에 있었는지를 살펴보는 일은, 보유외환의 고갈로 시작된 외환위기가 기업 및 금융부문의 광범위한 부도사태를 야기하며 전반적인 경제위기로 轉化되었는지를 이해하는 데 중요한 단서를 제공

할 수 있다. 이와 더불어 투자행태 변화, 소득불평등 악화, 세계화 추세와 같은 대내외 경제․사회여건의 변화에 대한 고찰도 필요하다. 이러한 다각적인 고찰을 통해 경제위기의 원인과 대책을 제대로 평가하고, 안정적 경제성장과 사회발전을 위한 정

책방향을 제시하는 것이 본 보고서의 목적이다.금년 초에 재정경제부와 기획예산처는 “외환위기 이후 경제구조 변화와 위기재발

방지를 위한 정책방향 연구”라는 제하의 연구용역을 본원에 발주한 바 있다. 본 보고서는 연구용역의 결과를 보다 넓은 독자층에 알리고자 본원의 보고서 형태로 발간하

는 것이다. 보고서 발간을 허락하신 재정경제부 장관 및 기획예산처 장관에게 감사드린다. 본 보고서의 집필에는 본원의 고영선․신석하․임원혁․최경수․한진희 박사와 한양대 박대근, KDI 국제정책대학원 박진, 중앙대 박창균․신인석, 서울대 이창용 교수가 참여하였다. 이 가운데 고영선 박사는 보고서의 전반적인 구상과 최종편집도 담당하였다. 이들의 노고를 치하하며, 편집과정에서 많은 수고를 쏟은 본원의 김동준 연구원과 유영미 연구행정원에게도 감사드린다.

2007년 12월KDI 원장

현정택

목 차

발간사

제Ⅰ장 서 론 ··························································································· 1

제Ⅱ장 경제위기의 역사적 배경과 전개과정 ·············································· 7제1절 정부주도의 경제개발: 1960~80년대 ······················································· 7

1. 수출진흥 및 공업화를 위한 정부주도의 금융배분 ····································· 7

2. 수입장벽을 통한 국내산업 보호 ······························································ 11

3. 물가불안과 직접적 가격규제 ··································································· 13

4. 노동운동의 억압 ····················································································· 15

5. 정부주도 경제개발전략에 대한 평가 ······················································· 15

제2절 불안정한 자유화와 개방: 1980~90년대 ·················································· 22

1. 금융자유화 ····························································································· 23

2. 자본시장개방 ·························································································· 24

3. 경쟁정책 및 재벌정책 ············································································· 26

제3절 외환위기의 전개 ················································································· 28

1. 1997년 이전 경제의 추이 ········································································ 28

2. 1997년 위기의 발생과정 ········································································· 34

제4절 외환위기의 원인에 대한 해석 ····························································· 39

1. 외환위기의 원인에 대한 일반론 ······························································ 39

2. 한국 외환위기의 원인에 대한 해석 ························································· 41

제Ⅲ장 경제위기 극복을 위한 정책대응 ··················································· 45제1절 외환위기 이후 거시경제정책의 대응 ··················································· 45

1. 거시경제정책의 개관 ·············································································· 452. 재정정책의 역할 ····················································································· 483. 통화 및 환율정책의 역할 ········································································ 52

제2절 4대 부문 구조개혁 ·············································································· 591. 기업부문 구조개혁 ·················································································· 592. 금융부문 구조개혁 ·················································································· 753. 노사관계 개혁 ························································································ 874. 공공부문 구조개혁 ·················································································· 97

제3절 실업정책과 사회복지의 확대 ····························································· 1071. 실업과 빈곤에 대한 정책방향 ······························································· 1072. 실업정책 ······························································································· 1093. 사회안전망의 확충 ················································································ 113

제Ⅳ장 경제위기 극복정책의 성과 ·························································· 123제1절 구조조정에 따른 부실의 해소 ···························································· 123

1. 기업부문 ······························································································· 1232. 금융부문 ······························································································· 1323. 공공부문 ······························································································· 138

제2절 선진형 시장경제시스템의 정착 ·························································· 1421. 선진국 수준의 대외개방 ········································································ 1422. 기업경영의 투명성 제고와 기업지배구조의 개선 ··································· 1503. 금융시장 선진화 ··················································································· 155

제Ⅴ장 위기극복 이후 한국경제의 전개과정 ··········································· 163제1절 기업부문 ··························································································· 163

1. 투자부진에 대한 우려와 투자행태의 변화 ············································· 1642. 재벌구조의 약화와 경영권 보호 논란 ···················································· 169

제2절 금융부문 ··························································································· 172

1. 자금배분구조의 변화 ············································································· 172

2. 금융산업의 변화: 대형화, 그룹화, 자산건전성 향상 ······························· 177

3. 가계부채 증가 ······················································································· 180

4. 신용카드 위기 발생 ·············································································· 185

제3절 노동시장 ··························································································· 190

1. 고용창출기반의 약화 ············································································· 190

2. 청년실업의 증가 ··················································································· 196

3. 비정규직의 확대 ··················································································· 197

제4절 소득분배 및 사회복지 ······································································· 199

제5절 공공부문 및 재정 ·············································································· 211

1. 참여정부의 정부혁신 전략 ···································································· 211

2. 참여정부의 정부혁신 성과 ···································································· 213

3. 앞으로의 공공부문 혁신방향 ································································· 217

제Ⅵ장 한국경제의 성장성과 ·································································· 219제1절 경제위기 이후 경제성장률 추세의 하락 ············································· 219

제2절 한국경제의 성장요인 분석 ································································ 222

1. GDP 증가율의 요인분석 ········································································ 222

2. 1인당 GDP 증가율의 요인분석 ······························································ 224

3. 산업별 성장회계: 제조업, 서비스업, 기타 산업 ······································ 225

제3절 국제비교적 관점에서 위기 이후 성장에 대한 평가 ···························· 226

1. 경제위기 이후 성장둔화의 요인 ···························································· 227

2. 위기 전후의 성장성과: 성장회계를 통한 記述的 분석 ···························· 2313. 위기 이후 한국경제의 성장에 대한 계량분석 ········································ 237

제4절 자본축적의 둔화와 중국의 고성장 ····················································· 242

제5절 소 결 ······························································································ 246

제Ⅶ장 지속적 안정성장을 위한 정책방향 ·············································· 249제1절 안정적인 거시경제 운용 ···································································· 249

1. 통화․환율․재정정책 ··········································································· 249

2. 금융정책 ······························································································· 254

제2절 국가경제의 역동성과 유연성 배양 ····················································· 257

1. 기업부문 ······························································································· 257

2. 금융부문 ······························································································· 259

3. 노동시장 ······························································································· 262

제3절 사회통합 제고 ··················································································· 265

1. 사회통합의 현황 ··················································································· 265

2. 사회통합 제고를 위한 정책방향 ···························································· 269

제Ⅷ장 요약 및 결론 ·············································································· 275제1절 경제위기의 역사적 배경과 전개과정 ·················································· 275

제2절 경제위기 극복을 위한 정책대응 ························································ 277

1. 통화 및 재정긴축 ·················································································· 277

2. 기업부문 구조개혁 ················································································ 278

3. 금융부문 구조개혁 ················································································ 279

4. 노사관계 개혁 ······················································································· 280

5. 공공부문 구조개혁 ················································································ 281

6. 실업정책과 복지정책 ············································································· 282

제3절 경제위기 극복정책의 성과 ································································ 284

1. 부실의 해소 ·························································································· 284

2. 선진형 시장경제시스템의 정착 ······························································ 285

3. 위기 이후 한국경제의 성장성과 ···························································· 286

제4절 위기극복 이후 한국경제의 전개과정 ·················································· 288

1. 기업부문 ······························································································· 288

2. 금융부문 ······························································································· 288

3. 노동시장 ······························································································· 290

4. 소득분배 및 사회복지 ··········································································· 291

제5절 지속적 안정성장을 위한 정책방향 ····················································· 291

1. 국가경제의 역동석과 유연성 배양 ························································· 291

2. 사회통합의 제고 ··················································································· 294

3. 안정적인 거시경제 운용 ········································································ 295

참고문헌 ······································································································ 297

외환위기를 설명하기 위한 이론 ···················································· 311

1. 제1세대 모형 ····················································································· 311

2. 제2세대 모형 ····················································································· 314

3. 아시아 외환위기 모형 ········································································ 316

4. 외환위기에 대한 실증분석 ································································· 325

표 차 례

정책금융 규모 추정치 ······················································································· 8 본원통화 증가에 대한 기여 ············································································· 13 주요국의 소비자물가상승률 ············································································· 14 경제성장률 ······································································································ 16 1990년대 한국경제 추이: 거시지표 ·································································· 28 대외지불부담 추이 ·························································································· 30 은행의 건전성 추이 ························································································· 32 30대 재벌의 수익성(ROA) 추이 ······································································· 33 30대 재벌 중에서 1997년중 부도를 맞은 재벌 ················································· 36 7대 시중은행 외화차입금 중 기간물의 차환율 ················································· 38 한국은행 가용외환보유고 추이 ········································································ 38

한국의 주요 거시경제지표 ··············································································· 46 부실화된 30개 주채무계열의 1997년 말 금융기관 차입금 현황 ························ 61 사업교환(빅딜)의 합의내용 및 추진실적 ··························································· 63 부실징후기업 및 관리기업의 신용위험 평가결과(2000.11.3) ······························ 66 대규모기업집단의 재무구조 개선 ····································································· 71 기업구조개혁 ‘5 + 3 원칙’과 주요 개혁조치 ···················································· 72 주주권의 행사요건 완화 ·················································································· 74 경제위기 이전 은행의 BIS 자기자본비율 추이 ················································· 82 부실자산기준의 강화 ······················································································· 85 공적자금 지원(2007년 5월 말 기준) ································································· 87 구법, 노사정위 합의안, 개정노동법 쟁점 비교 ················································· 94 개혁주도 기관 비교 ························································································· 99 26개 모기업 구조조정방안 ············································································· 100 정부출연․위탁․보조연구기관 구조조정 추진계획 ········································· 101

기금 통폐합 방안 ·························································································· 103 전자정부 11대과제 ························································································· 106 1998～2002년 실업대책 추진실적 ··································································· 110 고용보험 적용확대 추진과정 ·········································································· 115 한시적 생활보호자 소득 및 재산 기준과 급여 기준(2000년 9월) ····················· 116 한시적 생활보호 규모 ···················································································· 116 연도별 생계급여 수급자 수1) ········································································· 118 연도별 기초보장 예산규모 ············································································· 118 재원별 사회복지지출1) 추이 ·········································································· 121

부실기업 및 잠재부실기업 현황 ····································································· 125 제조업 부문 주요 경영분석지표 추이 ····························································· 127 제조업 부문 매출액 대비 수익성 추이 ··························································· 128 외감기업의 사분위별 부채비율 추이 ······························································ 130 이자보상비율의 분포(해마다 사분위 재설정) ·················································· 131 이자보상비율의 분포(1995년 기준으로 사분위 고정) ······································· 131 사분위간 이동 수준(1995～2006) ···································································· 132 부실금융기관의 정리(2007년 5월 말 현재) ······················································ 133 은행 산업의 집중도 ······················································································· 134 공기업 민영화 추진실적(2002년 12월 말 기준) ··············································· 139 1998년과 2002년 11월 말 현재 공기업 현황 비교 ··········································· 139 민영화 기업의 재무적 성과 ············································································ 139 공공부문의 인력감축 규모 ············································································· 140 공무원 구조조정 현황(2002년 12월 현재) ······················································· 141 IMD 정부행정효율성 평가, 순위 ···································································· 141 외국인 주식보유한도 규제의 변천 ·································································· 149 주요 회계부정 사건의 내역과 처리결과 ························································· 152 증권관련 집단소송법 적용대상 ······································································· 152 국채시장 제도개선 정책 ················································································· 157 유가증권시장(거래소시장) 추이 ······································································ 159 코스닥시장 추이 ···························································································· 160

국민계정상 설비투자 증가율 ·········································································· 165 상장기업의 경제적 부가가치(EVA) 추이 ························································· 169 예금은행 대출별 평균금리와 연체율 ······························································ 173 기업의 자금조달 규모 및 구성 추이 ······························································ 174 기업부문의 외부 자금조달 규모 및 구성 추이 ··············································· 175 금융권역별 대형화⋅그룹화 추이 ··································································· 178 금융업권별 자산건전성 및 수익성 지표 추이 ················································· 180 신용카드사 자금조달현황 ··············································································· 188 산업별 생산구조 및 종사상 지위별 고용 및 추이 ··········································· 193 연평균 산업별 고용증가율 추이 ····································································· 194 내수 및 수출의 경제성장기여도 ····································································· 194 기업규모별 고용추이 ····················································································· 195 저소득층 가구(하위 20%)의 가구구성 변화 및 그 효과(1995～2005년) ··· ·· ·· ·· · ·· 203 중산층 및 저소득층 가구주 산업별 구성 및 소득 변화(1995～2005년) ·· ·· ·· ·· ·· ·· 204 중산층 및 저소득층 가구주 직업별 분포 및 소득 변화(1995～2005년) ·· ·· ·· ·· ·· ·· 205 사회복지․보건 분야 재정투자 추이 ······························································ 210 국가 정보화 순위 ·························································································· 213 총공무원 수와 인구 천명당 공무원 수 ··························································· 214 참여정부 국가직 공무원 증원 현황(2006년 12월) ············································ 214 연도별 정보공개 청구 및 공개건수 ································································ 215 중앙정부와 지방정부의 가용재원 비중 ··························································· 215 공공부문에 대한 만족도 ················································································· 216 수출입 화물/특허심사 처리시간 단축 추이 ····················································· 216 IMD 정부행정효율성 순위 ············································································· 217

한국경제의 성장회계: 1980～2005 ·································································· 223 1인당 GDP 증가율 분해 ················································································ 224 부문별 성장회계: 제조업, 서비스업, 기타산업 ················································ 226 한국경제의 성장요인 분해: 1961～2006년 ······················································· 229 성장둔화의 요인분해 ····················································································· 230 세계 주요 지역의 성장요인 비교: 1961～2004년 ············································· 232

세계 83개국 중 한국의 총요소생산성 증가율 순위 ········································· 236 한국의 노동자 1인당 GDP 증가율의 평가: 회귀분석 ······································ 238 한국의 노동자 1인당 자본스톡 증가율 평가: 회귀분석 ··································· 240 한국의 총요소생산성 증가율 평가: 회귀분석 ·················································· 241 중국으로부터의 수입경쟁과 사업체 생산증가율 ·············································· 244 중국으로부터의 수입경쟁과 한국 제조업의 투자증가율 ·································· 245 중국으로부터의 수입경쟁도 지표의 추이 ························································ 246

저소득층 가구(하위 20%) 가구주 직업별 분포 ··············································· 254 Ritzen이 제시하는 사회통합의 지표 ································································ 267

외환위기의 원인에 대한 실증연구 요약 ····························································· 326

그림 차례

[그림 2- 1] 실질금리 추이 ································································································· 9[그림 2- 2] 대외채무 및 대외자산 잔고 ··········································································· 11[그림 2- 3] 수입자유화율 추이 ························································································· 12[그림 2- 4] 제조업의 부채비율과 이자보상비율 ································································ 17[그림 2- 5] 제조업의 매출액 영업이익률과 경상이익률 ···················································· 18[그림 2- 6] 대미 실질환율 및 실질실효환율 ····································································· 20[그림 2- 7] 교역조건 추이 ······························································································· 29[그림 2- 8] 종합주가지수 대비 은행주가 추이 ·································································· 32[그림 2- 9] 산업은행 외화채권 스프레드 및 환율추이 ······················································ 34[그림 2-10] 국내신용증가율 및 어음부도율 추이 ······························································ 36

[그림 3- 1] 한국의 국가채무 비중 ···················································································· 51[그림 3- 2] 환율과 이자율의 변화 ···················································································· 53[그림 3- 3] 통합감독기구의 설립 ····················································································· 83[그림 3- 4] 경제위기 기간 동안의 고용축소 ··································································· 108[그림 3- 5] 연도별 실업급여 수급자수와 수혜율 추이 ···················································· 114[그림 3- 6] 제도별 사회복지지출 추이 ··········································································· 120

[그림 4- 1] 금융기관의 부실채권 잔액 추이 ··································································· 126[그림 4- 2] 은행부실자산 추이 ······················································································· 136[그림 4- 3] 은행 대출자산 구성 ····················································································· 136[그림 4- 4] 은행 수익성 추이(ROA) ··············································································· 137[그림 4- 5] 은행 자본건전성 추이(BIS 기준 자기자본비율) ············································· 137[그림 4- 6] 1962년 이후 연도별 외국인 직접투자 유입액 및 누계액 ······························· 144[그림 4- 7] 외환거래량의 절대규모 및 (실물부문 대비) 상대규모 변화 추이 ··················· 146[그림 4- 8] 주요국의 명목 GDP 대비 일평균 전통적 외환거래액 ···································· 147[그림 4- 9] 외국인 주식보유액과 보유 비중 ··································································· 150

[그림 4-10] 국채의 신규발행액규모 추이 ········································································ 158[그림 4-11] 주식, 회사채, 정기예금의 투자성과 비교 ······················································ 162

[그림 5- 1] 국민계정 설비투자와 상장사 설비투자 증가율 추이 ····································· 166[그림 5- 2] 국내기업의 해외투자 추이 ··········································································· 168[그림 5- 3] 예금은행의 가계대출 잔액과 가계대출 비중 ················································· 173[그림 5- 4] 일반은행의 원화대출금 운용 추이 ································································ 176[그림 5- 5] 분기별 가계신용 변동 추이 ·········································································· 182[그림 5- 6] 대출주체별 가계대출 잔액 비중 ··································································· 182[그림 5- 7] 신용카드 대출잔액 추이 ··············································································· 186[그림 5- 8] 분기별 신용불량자 추이: 1998~2002 ····························································· 189[그림 5- 9] 15～64세 고용률과 실업률 추이 ··································································· 191[그림 5-10] 연도별 비정규직 근로자 규모 및 비율 ························································· 198[그림 5-11] 총소득 및 근로소득 격차 확대 추이: 1990～2005 ········································· 200[그림 5-12] 상위 10%와 중간, 중간과 하위 10% 간의 소득격차 확대 추이 ····················· 202[그림 5-13] 소득계층별 실질소득 변화 추이 ··································································· 202[그림 5-14] 성별 일자리 10분위별 고용증감(1993~2000) ·················································· 207[그림 5-15] 한국과 미국의 빈곤율 추이: 개인 기준 ························································ 209

[그림 6- 1] GDP 증가율의 추이 ····················································································· 220[그림 6- 2] 투자증가율의 추이 ······················································································· 220

[그림 7- 1] 본원통화증가의 주요 요인 ··········································································· 250[그림 7- 2] 관리대상수지 전망 및 실적 ·········································································· 251[그림 7- 3] 국가부채 전망 및 실적 ················································································ 252[그림 7- 4] 중산층(중위 60%) 소득 비중 및 소득추이 ···················································· 268

제Ⅰ장

서 론

한국은 1960년대에 본격적인 정부주도의 성장전략을 추구한 이후 전 세계가 주목하는 경제성장과 사회발전을 이루었다. 1인당 소득은 2006년 가격으로 1960년 137만원에서 2006년 1,756만원으로 13배 증가하였고 미국의 1인당 소득에 대한 비율은 1970년 16%에서 2005년 53%로 상승했다. 이와 함께 삶의 질도 빠르게 개선되어 평균수명은 1960년 52.4세에서 2005년 78.6세로 절반가량 늘어났으며 영아사망률은 1960～65년 출생 1,000명당 70.0명에서 2000～05년 4.7명으로 대폭 줄어들었다. 정치적으로는 권위주의에서 탈피하여 민주주의적 사회질서가 정착되어 가고 있다.1)

세계적으로 개발도상국 가운데 이처럼 오랜 기간 동안 성장을 유지한 나라는 많

지 않다(World Bank[1993]). 많은 개발도상국들은 선진국과의 소득격차가 더욱 벌어지는 현상을 경험하였다. 또 몇 년간 높은 성장률을 보이더라도 다시 성장이 둔화되어 결국 선진국 따라잡기에 실패하는 경우가 대부분이었다. 이에 반해 한국을 비롯한 동아시아 국가들은 지속적 경제성장(sustained growth)을 통해 선진국과의 소득격차를 줄여가고 있다.

이처럼 유독 동아시아 국가들만 지속적 경제성장에 성공한 이유에 대해 지금까지

많은 논의가 있어 왔다. 예를 들어, World Bank(1993)는 동아시아 국가들의 성공요인으로 거시경제의 안정, 인적자원에 대한 투자, 국제무역을 통한 세계시장과의 통합, (비교적) 깨끗하고 효율적인 관료제도 등을 꼽는다. 즉, 정부가 시장의 발전에 필요한 기초여건들을 충실히 제공했기 때문에 지속적 성장이 가능했다는 것이다. 이러한 입

1) 자료의 출처는 다음과 같다. 한국의 1인당 소득(한국은행 경제통계시스템, http://ecos. bok.or.kr), 미국의 1인당 소득(OECD, http://lysander.sourceoecd.org/vl=3461808/cl=42/nw=1/rpsv/factbook/), 평균수명(OECD, 上同 및 국가통계포털, http://kosis.go.kr), 영아사망률(국가통계포털, 上同).

2 경제위기 10년: 평가와 과제

장은 시장친화적 견해(market-friendly view)라 불린다. 이에 반해 Amsden (1989), Wade(1990) 등 개발국가적 견해(developmental-state view)를 지지하는 사람들은 개발도상국에서 존재하는 광범위한 시장실패를 치유하기 위해 정부가 적극적으로 시장

에 개입하는 것이 바람직하다고 주장한다. 이들의 관점에서 보면 동아시아 국가들의 성공은 정부의 적극적 시장개입에 기인한다. Rodrik(2006) 역시 나라마다 직면하고 있는 성장저해요인이 다르기 때문에 때로는 정부의 적극적이고 재량적인 시장개입

정책이 성장촉진에 가장 효과적일 수 있다고 주장한다.어느 견해를 따르던 한국경제의 성장성과(growth performance)는 놀라운 것이라는

점에 대개 동의한다. 따라서 한국이 1997년 말에 맞이한 외환위기는 많은 사람들에게 충격을 주었다. 그리고 외환위기의 원인에 대한 많은 논란을 발생시켰다. 기존에 제시된 외환위기의 원인에 대한 해석은 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 하나는 자기실현(self-fulfilling crisis)론이고 다른 하나는 근본요인(fundamentals)론이다.

자기실현론에서는 경제의 근본요인이 건실하더라도 국제금융시장의 불안정으로

인해 외환위기가 발생한다고 본다. 이에 의하면 동아시아, 특히 한국의 경우 위기 이후 경제가 곧 회복되었던 점을 고려할 때 채무상환능력(solvency)은 문제가 없었고 단지 일시적 유동성(liquidity) 부족이 문제였을 뿐으로 추정된다. 한국은 IMF의 처방에 따라 구조개혁을 시작하였지만 유동성이 부족하여 외환시장을 안정시킬 수 없었

다. 유동성 문제는 외국 채권은행과 만기연장협상이 타결된 후에야 해결되었다. 이는 자기실현론을 뒷받침하는 증거로 제시된다.

한편 근본요인론에서는 소위 ‘정실자본주의(crony capitalism)’로 일컬어지는 정부와 민간 사이의 불건전한 관계로 부실이 누적되었다는 데에서 외환위기의 원인을 찾

는다. 정부주도로 경제개발을 추진하는 과정에서 정부가 기업과 은행의 의사결정에 깊숙이 개입하다 보니 기업투자 및 은행대출이 부실화되었을 때 그 책임도 함께 져

야 했다. 정부와 민간 사이의 이러한 위험공유체제하에서 기업은 무리하게 투자를 확장하였고 은행은 위험관리에 대한 고려 없이 대출을 확대하였다. 결국 엄청난 규모로 부실이 누적되었고, 정부는 그것이 현재화되었을 때 발생할 국민경제적 충격을 감당하기 어려워 외환위기 이전까지 근본적 개혁을 계속 미루어왔다는 것이다. 그러는 가운데 한국경제는 국제금융시장에 통합되기 시작하였으며, 이에 따른 국민경제의 시스템적 위험도 증가하였다. 그러나 정부는 이에 적절히 대처하지 못하였고, 결국 외환위기가 발생하여 기업 및 금융위기로 이어지고 말았다.

한국의 경우에 근본요인론과 자기실현론 가운데 어느 것이 외환위기를 발생시켰

제1장 서 론 3

는가에 대해 아직 뚜렷한 결론이 내려지지 않고 있다. 어느 이론이든 이를 뒷받침할 계량적 증거는 쉽게 나오지 않는다. 이러한 현실은 최소한 표면적으로 근본요인의 악화와 국제금융시장의 불안정 등 두 요인이 혼재되어 있었음을 시사한다. 위기 이후 취해진 기업 및 금융부문의 구조조정과 긴축적 통화 및 재정정책은 이런 맥락에

서 이해될 수 있다. 구조조정을 통해 근본요인을 치유하는 한편 긴축정책을 통해 외화유동성을 확보하려 한 것이다.

위기 직후 정부가 신속히 구조조정을 추진한 결과 한국경제는 이전에 비해 매우

다른 모습을 보이고 있다. 기업의 부채비율은 1960년대 말부터 위기 이전까지 30여년간 300～400%의 높은 수준을 유지하였으나 위기 이후 100～200%로 크게 낮아져 1960년대 초중반의 수준 및 현재 선진국들의 수준과 유사한 수준을 보이고 있다. 은행부문의 건전성과 수익성도 크게 개선되어 전반적으로 안정성이 높아졌다. 또 기업경영의 투명성이 향상되었으며, 소위 ‘관치금융’이 철폐되었고, 상품 및 자본시장의 대외개방이 큰 폭으로 진전되었다.

무엇보다도 중요한 점은 정부와 민간 사이의 위험공유체제가 대부분 철폐되었다

는 점이다. 5대 재벌의 하나인 대우가 망하는 것을 보면서 더 이상 ‘대마불사(too big to fail)’가 통하지 않는다는 것을 모두 알게 되었다. 또 분식회계 및 재산국외도피 사건으로 기소된 전․현직 대우 임원들에게 26조원대의 추징금과 함께 중형이 선고된 이후 기업경영의 투명성과 책임성이 대폭 향상되었고 도덕적 해이(moral hazard)가 혁파되었다. 금융부문에서는 은행의 수가 33개에서 18개로 줄어들고 30개의 종합금융회사 가운데 29개가 사라지는 등 대규모 구조조정이 추진되면서 외형확장보다 수익성과 안전성을 우선시하는 경영풍토가 조성되었다.

그러나 한국경제의 장래에 대한 우려도 커지고 있다. 특히, 위기 이후 성장 및 투자가 둔화되어 앞으로 인구고령화 등 대내외 여건변화에 제대로 대응할 수 있을지를

걱정하는 목소리가 높다. 또 일부에서는 위기 이후의 소위 ‘신자유주의적’ 정책기조가 사회통합을 저해하고 빈곤을 확산시키고 주장한다. 외국자본의 침투와 국부유출에 대한 논란도 거세졌다. 이에 따라 정부가 보다 적극적으로 R&D 투자를 확대하여 성장산업을 육성하고, 빈곤문제 및 저출산문제에 대처하기 위한 각종 재정지출을 증가시키며, 자유무역협정(FTA)을 저지하고 대외개방을 지연시켜야 한다는 주문이 나오고 있다. 이는 과거와 같이 정부가 각 부문에 직접 개입하는 개발국가론적 국가운영이 아직 필요하다는 주장으로 해석될 수 있다.

앞으로 한국경제의 성장전략을 구상하는 데 있어서는 먼저 과거의 성장전략에 대

4 경제위기 10년: 평가와 과제

한 반성이 필요하다. 정부주도의 투자를 통한 성장은 지속가능하지 않다는 점을 외환위기는 극명하게 보여주었다. 정부는 이미 외환위기 이전에 적극적 시장개입과 국내산업의 보호라는 정책기조에서 점차 벗어나 자율과 개방을 확대하는 방향으로 나

아가고 있었다. 일부에서는 이러한 변화가 IMF 등 국제기구와 그 배후에 있는 선진대국들의 강압에 의해 이루어진 것으로 본다. 그러나 그보다는 그동안 한국의 경제규모가 커지고 상품․금융․노동 등 각 부문의 시장이 심화됨에 따라 정부가 시장을

통제하는 일이 근본적으로 불가능해진 결과일 가능성이 높다. 외환위기는 단지 이러한 변화에 촉매역할을 하였을 뿐이다.

지속적 안정성장을 담보하기 위해서는 민간주도의 혁신노력과 기술개발을 촉진

하는 방향으로 우리나라의 성장전략을 수립해야 할 것으로 판단된다. 개발연대의 성장은 외연적(extensive)인 성격을 가졌다(Eichengreen and Chung[2004]). 이미 성공이 입증된 외국의 기술을 수입하고 이를 활용하여 제품을 생산하는 데에는 별다른 혁신

이 필요하지 않았다. 혁신보다는 모방이 더 적절한 전략이었다. 이 단계에서 애로요인은 금융시장의 미발달로 인해 대규모 자원동원과 성장산업에 대한 자금공급이 어

렵다는 데 있었다. 따라서 정부의 중앙집권적 계획과 금융시장 통제는 성장촉진역할을 효과적으로 수행할 수 있었다. 정부는 대기업과 장기적 관계를 유지하면서 자원을 제공하여 투자에 나서도록 하였고, 대기업은 규모의 경제를 활용하여 국내외 시장을 개척하였다. 자원배분의 경직성과 비경쟁적 시장환경이 문제가 될 수도 있었으나, 이러한 비용은 기술격차의 해소(catch-up)라는 편익에 비해 크지 않았다.

그러나 기술격차 해소에 초점을 맞춘 외연적 성장이 어느 정도 마무리된 1990년대 이후의 한국경제에서는 모방보다 혁신이 더 중요한 성장의 동인으로 등장했다. 투자성과의 불확실성이 커지면서 정부가 사전적으로 특정 기업을 선택하여 특정 기

술에 투자하도록 지시하고 지원하는 전략은 더 이상 비용효과적인 대안이 되지 못하

였다. 그보다는 다양한 기업이 다양한 종류의 혁신을 추구하고 시장을 통해 투자성과를 검증받도록 하는 것이 기술진보를 위해 더 적절한 전략이 되었다. 이 단계에서 자원배분은 정부통제에서 벗어나 경쟁적 환경에서 시장성과에 따라 신축적으로 조

정되어야 한다. 만일 이러한 방향으로 성장전략을 수정하지 않는다면 국가경제는 첨단의 기술수준에 영원히 도달하지 못하게 된다. 이러한 주장은 Acemoglu, Aghion, and Zilibotti(2002)에 의해 모형화된 바 있다.

이런 논의를 참고할 때, 앞으로 한국경제의 지속성장을 담보하기 위해서는 과거의 개발국가론적 성장전략에서 벗어나 시장친화적 성장전략으로 전환할 필요가 있

제1장 서 론 5

다고 판단된다. 즉, 정부는 기업들이 스스로 혁신능력을 강화할 수 있는 유인을 제공하고 이에 적합한 시장환경을 조성해야 한다. 혁신을 이끄는 여러 정책 가운데 특히 중요한 것은 경쟁의 창달과 대외개방이다. 과거 한국의 놀라운 경제성장은 정부가 수출을 적극적으로 장려함으로써 국내기업들이 해외경쟁에 노출되도록 유도한 데

기인한 바 크다. 앞으로는 국내시장 안에서 경쟁압력이 보다 고조될 수 있도록 대내적․대외적 개방을 촉진해야 할 것으로 판단된다. 이와 함께 거시경제의 위험요인을 체계적으로 관리하고, 세계적 추세인 빈곤확대에 대비하여 효과적인 사회안전망을 구축하기 위한 노력도 기울여야 할 것이다.

본고는 이런 맥락에서 1997년 말 발생한 경제위기의 의미를 새삼 돌이켜 보고 향후의 발전전략을 모색하기 위해 집필되었다. 이런 목적에서 제2장에서는 경제위기의 역사적 배경과 전개과정에 대해 살펴본다. 이를 위해 1960년대 이후 외환위기 이전까지의 경제정책의 흐름, 외환위기의 전개과정, 외환위기 발생원인의 순서로 설명한다. 제3장에서는 경제위기 극복을 위한 정책대응을 기업․금융․공공부문 및 노사관계의 4대 부문별 개혁과 실업대책 및 사회복지 등 사회안정망의 구축으로 세분화하여 살펴본다. 제4장에서는 구조조정에 따른 부실의 해소와 선진형 시장경제시스템의 정착이라는 측면에서 각 부문별로 경제위기 극복정책의 성과를 고찰한다. 제5장에서는 위기극복 이후 기업․금융․노동시장의 각 부문별로 주요 특징적인 사건들을 기

술한다. 제6장에서는 2000년대 한국경제의 성장성과를 그 이전의 시기 및 다른 나라와 비교하고 시사점을 도출한다. 제7장에서는 거시경제의 안정적 관리, 국가경제의 유연성과 역동성 배양, 동반성장을 통한 사회통합의 제고 등 향후 한국경제의 과제들을 정리한다. 제8장은 앞의 논의를 요약한다.

제Ⅱ장

경제위기의 역사적 배경과 전개과정

제1절 정부주도의 경제개발: 1960~80년대2)

1. 수출진흥 및 공업화를 위한 정부주도의 금융배분

1961년에 집권한 박정희 정부는 초기부터 경제개발을 국정의 중심과제로 삼는다는 방침을 천명하였다(조 순[1991], pp.175～177). 당시 박정희 정부의 이념적 성향은 자유주의 시장경제와는 거리가 먼 것이었다. 이들은 자본가들을 불신하였고, 민족주의적 관점에서 日帝와 같이 부국강병을 추구하였으며, 외국과의 무역에 있어서는 중상주의적 견해를 가지고 있었다(Woo[1991], pp.81～82). 그럼에도 불구하고 이들은 그 이전의 정부와 달리 적극적인 수출진흥에 나서게 되었는데, 그 직접적인 동기는 1962～63년의 외환보유고 급감인 것으로 추측된다(이상철[2005], p.394). 그리고 더 나아가 미국원조에 대한 의존에서 탈피하여 경제적 독립과 정치적 독립을 얻고자 함

이었다(Mason et al.[1981], pp.196～197).박정희 정부는 수출진흥과 더불어 공업화를 추진하였다. 이미 제1차 5개년계획

(1962～66년)에서 수입대체를 지향하는 공업화가 시도되었으며, 제2차 5개녁계획(1967～71년)에서는 철강, 기계, 석유화학 등의 기간산업 건설에 총력을 경주하였다. 그리고 1973～79년에는 보다 본격적으로 중화학공업에 초점을 맞춘 공업화정책을 추진하게 된다.

이러한 수출진흥과 중화학공업화에서 핵심적인 정책수단으로 사용된 것은 금융

2) 제1절과 제2절은 고영선(2007a)의 일부를 발췌한 것이다.

8 경제위기 10년: 평가와 과제

정책금융 규모 추정치

연 도

김병주․박영철 정운찬 Sakong 김준경 OECD

금액

(10억원)국내신용

대비(%)금액

(10억원)국내신용

대비(%)국내신용

대비(%)국내신용

대비(%)금액

(10억원)국내신용

대비(%)

1972 - - - -

45.1

- - -

1973 - - - -

48.9

- -

1974 - - - - - -

1975 - - 2,027 51.0 - -

1976 - - 2,601 53.8 - -

1977 - - 3,616 60.5

50.2

- -

1978 3,356 38.5 5,578 64.0 - -

1979 4,367 36.9 8,183 69.2 - -

1980 6,335 37.8 - - - -

1981 8,802 40.0 - - - - -

1982 - - - - -40.8

7,720 28.01983～

86- -

1987～89

- - - - -

30.9

- -

1990 - - - - - 15,386 15.9

1991 - - - - - 18,535 15.7

1992 - - - - - - 22,836 17.3

1993 - - - - - - 22,285 15.0

1994 - - - - - - 24,965 14.2

1995 - - - - - - 25,404 12.7

자료: 김병주․박영철(1984), p.354. 정운찬(1986), p.210. Sakong(1993). p.35. 김준경(1993), p.136. OECD (1996), p.45. 국내신용은 한국은행, ｢경제통계연보｣, 각 연도.

제2장 경제위기의 역사적 배경과 전개과정 9

부문이었다. 먼저 박정희 정부는 1950년대 후반 이승만 정부가 민영화하였던 시중은행을 다시 국유화하고, ‘한국은행법’을 개정하여 금융정책수립에 있어서 정부의 우위를 분명히 하였다. 또 각종 특수은행을 설립하거나 개편하였다.3) 이러한 금융기관을 통해 정부는 대규모의 정책금융을 민간에 제공하였는데, 그 규모에 대해서는 다양한 추정치가 존재한다(표 2-1). 이들에 따르면 1970년대중 국내신용 대비 정책금융의 규모는 40～60%로서 엄청난 수준에 달하였다.

정부는 금리도 매우 낮은 수준으로 통제하였다. [그림 2-1]에서 보는 것처럼 무역금융의 실질금리는 1960～70년대에 걸쳐 -10% 정도에 불과하였다. 중화학공업화를 위한 국민투자기금의 실질금리 역시 1974～81년간 음(-)의 값을 보였다. 또 이러한 정책금융의 금리뿐 아니라 일반대출의 금리 역시 매우 낮은 수준을 보였다.

[그림 2-1] 실질금리 추이

주: 1) 실질금리는 GDP 디플레이터(1970년까지는 GNP 디플레이터)를 사용하여 계산.2) 일반대출금리 중 1995년 이전은 시중은행의 1년 이내 일반대출금리, 1996년 이후는 연중 은행

가중평균대출금리(당좌대출 제외, 2001년 9월부터는 마이너스통장 대출도 제외).자료: 1) 사채금리는 김낙년(1999), p.134 및 이덕훈․최범수․김동원․안종길․문춘걸(1998), p.32.

2) 일반대출금리는 한국은행(2005a), p.79 및 한국은행 경제통계시스템(http://ecos. bok.or.kr).3) 국민투자기금 금리는 Sakong(1993). p.244.4) 무역금융금리는 김낙년(1999), p.134 및 Sakong(1993), p.244.

3) 한국산업은행(1954년)에 더하여 중소기업은행(1961년), 농업협동조합 및 동 중앙회(1962년), 수산업협동조합 및 동 중앙회(1962년), 국민은행(1963년), 한국외환은행(1967년), 한국개발금융(1967년), 한국신탁은행(1968년), 한국주택은행(1969년), 한국수출입은행(1976년)이 신설되거나 기존의 조직을 바탕으로 개편되었다.

10 경제위기 10년: 평가와 과제

정부는 공금융시장뿐 아니라 사금융시장에 대한 개입도 시도하였는데, 1972년의 ‘8․3조치’가 이에 해당한다.4) 사채시장은 동 조치로 크게 움츠러들었으나 서서히 되살아나 1980년대에 다시 사채시장파동을 일으키게 된다(김병주[1995], pp.202～203). 사실 정부의 광범위한 금리규제와 특정 분야에 대한 인위적 자금배분(즉, 정책금융)을 내용으로 하는 금융억압하에서 사채시장의 존재는 불가피한 것이었고, 공금융시장의 왜곡이 클수록 사채시장은 더욱 번성하게 되었다. 더 심각한 문제는 8․3조치로 인해 “어려움이 닥치면 정부가 나서서 구제해 줄 것”이라는 민간의 기대가 확인됨에 따라 정부의 암묵적 보증에 기댄 자금수요가 더 커지고 그로 인해 사채시장의

규모도 더 커지게 되었다는 점이다.5) 정부는 국내 금융자원의 배분뿐 아니라 해외차관의 도입도 자신의 통제하에 두었

다. 외자도입을 촉진하기 위해 정부는 1962년 7월 ‘차관에 대한 지불보증에 관한 법률’을 제정하여 공공차관은 물론 민간차관에 대해서도 정부가 지급보증을 제공하도록 하는 파격적 조치를 취하였다. 그 대신 개별 차관의 도입에 대해 정부의 심사를 거치도록 하였다. 이후 상업차관이 급속히 증가하였는데, 여기에는 1965년의 금리현실화 조치로 인한 국내외 금리차의 확대도 영향을 미쳤다(Woo[1991], p.104). 대외채무(liability) 잔고는 1962년 GDP의 4%에서 급격히 증가하여 1970년대중 40% 수준을 유지하였고, 1980년대 전반기에는 50% 이상으로 증가하였다(그림 2-2).6) 그 대부분은 차관 등의 해외부채(debt)였다.

4) 8․3조치의 취지는 기업을 사채의 중압에서 해방시킴으로써 기업의 취약한 재무구조를 개선하고, 금리인하를 통해 생산비 절감을 유도하는 것이었다. 사채조정의 구체적 내용을 보면, 모든 사채업자와 채무기업은 8월 2일 현재의 기업채무를 8월 3일부터 9일까지 관할 세무서와 금융기관에 신고하도록 하고, 이에 응하지 않는 경우 사채의 변제를 금지하도록 하였다. 그리고 신고된 사채는 시행일로부터 3년의 거치기간을 거쳐 그 후 5년간 6개월마다 균등액을 변제하도록 하고, 그간 월 1.35%(연 16.2%)의 이자를 적용하도록 하였다. 당시 사채평균이자가 월 3.5%(연 42.0%)였음을 감안하면 채무자의 이자부담감소는 대폭적이라 할 수 있다.

5) 사채시장 규모 자체에 대한 추정치는 존재하지 않으나, 이러한 추측을 뒷받침하는 두 가지 정황증거를 제시할 수 있다. 첫째는 1970년대중 금융자산의 증가가 둔화되었다는 점이다(김병주[1995], p.222). GDP 대비 M2는 고금리정책이 취해졌던 1960년대 하반기에 급격히 상승하다가 1970년대에는 정체상태에 들어섰다. 그리고 실질금리가 양(+)으로 돌아선 1980년대에 들어서야 다시 상승추세를 보이게 된다. 둘째는 사채금리와 공식금리 사이의 차이이다. 1964년에 40%p에 달하던 두 금리 사이의 차이는 고금리정책을 채택한 1965년 이후 점차 줄어들었으나, 1972년 고금리정책이 폐기된 다음에는 줄어들지 않고 1982년까지 20%p 수준에 머물게 된다. 그 후 물가가 안정되어 실질금리가 양(+)의 값으로 돌아서고 정책금융이 축소되면서 다시 줄어들어 1990년대 중반에는 거의 사라지게 된다.

6) 여기에서 대외채무(liability)는 차관 등의 해외부채(debt)뿐 아니라 직접투자, 포트폴리오 투자 등 자본계정을 통해 유입된 일체의 외국자본을 의미한다.

제2장 경제위기의 역사적 배경과 전개과정 11

[그림 2-2] 대외채무 및 대외자산 잔고

자료: 1) 1962년의 부채는 김준경(1993), 의 총외채. 1963～1969년의 부채는 Woo(1991), 의 Total Foreign Debt. 1962～69년의 외국인 직접투자는 연도별 외국인 직접투자 유입액(한국은행 경제통계시스템)의 누계로 필자가 계산. 동 기간의 총 대외채무는 부채와 외국인 직접투자의 합계.

2) 1970년 이후는 Lane and Milesi-Ferretti(2006).

2. 수입장벽을 통한 국내산업 보호

1960～70년대중 정부는 수출을 적극 장려하는 한편으로 경상수지 관리 및 국내산업 보호를 위해 수입자유화를 낮은 수준으로 유지하였다. 생산액으로 가중평균한 일반관세율은 1957년 35.4%에서 1968년 49.5%로 14.1%p의 큰 상승을 보였다. 일반관세율은 1979년 34.4%에 이르기까지 높은 수준을 유지하였다. 수량규제(quantitative restriction) 역시 1967년 대폭 완화된 후 1968년부터 1977년까지 강화되는 모습을 보였다. 이로 인해 종합수입자유화율은 1968～77년간 55% 내외의 낮은 수준을 유지하였다(그림 2-3). 일본은 1960년대 중반에, 그리고 대만은 1970년대 중반에 이미 90% 이상의 수입자유화율을 실현하였다는 사실(이영선[1986], p.812)을 생각한다면 한국의 수입자유화율은 매우 낮았다고 말할 수 있다. 수량규제의 강화는 주로 중화학공업육성을 위한 것이었다.

12 경제위기 10년: 평가와 과제

[그림 2-3] 수입자유화율 추이

주: ‘관세로부터의 수입자유화율’은 총관세율의 역수, ‘수량규제로부터의 수입자유화율’은 전체 품목 대비 자동승인품목의 비율을 나타내며, 종합수입자유화율은 이들의 단순평균. 수량규제는 무역계획뿐 아니라 각종 특별법에 의한 수입규제를 포함.

자료: 김광석(1988), 및 김광석(2001), .

이처럼 정부는 관세 및 비관세 장벽을 통해 전반적으로 수입을 억제하는 한편, 수출부문에 대해서는 자유무역과 유사한 환경을 제공하였다. 즉, 수출생산용 중간재 수입에 대해 비관세 및 관세감면 등의 관세환급제를 적용하고, 수출생산용 중간재 국내공급자에 대해서도 관세 및 간접세를 감면해주었다. 이처럼 수출업자들은 높은 관세율의 면제를 받음으로써 해외시장에서 가격경쟁력을 확보할 수 있었다.

흔히 우리나라의 경제전략이 1960년대에 ‘대외지향적’인 방향으로 바뀌었다고 말하지만, 위의 결과는 ‘대외지향적’이라는 표현보다는 그보다 한정된 개념인 ‘수출지향적’이라는 표현이 더 적절함을 의미한다. 수입자유화는 1978년에 다시 추진되기 시작하였으나 곧 1979～80년중 제2차 석유파동으로 중단되었다. 그리고 석유파동에 의한 대외불균형이 어느 정도 해소된 1984년부터 보다 본격적인 수입자유화가 추진되었다.

제2장 경제위기의 역사적 배경과 전개과정 13

3. 물가불안과 직접적 가격규제

정부주도의 경제개발에서 통화당국의 일차적 임무는 ‘성장통화’를 공급하는 것이었으며 물가안정은 후순위로 밀려났다. 1973～81년중의 본원통화 증가율 25.1% 가운데 대부분인 20.2%는 한국은행의 對예금은행 대출에 기인한 것이었다(표 2-2). 또 1982～86년에는 본원통화 증가율 13.0% 가운데 32.0%가 對예금은행 대출에 기인하였는데, 이러한 초과유동성을 흡수하기 위해 한국은행은 통화안정증권 및 통화안정계정을 통한 불태화(sterilization) 조작에 크게 의존하게 되었다. 통안증권은 주로 금융기관에 대한 강제배정으로 매각되었으며, 1997년 2월에 가서야 완전한 경쟁입찰체제로 전환되었다. 이러한 강제배정은 또 다른 형태의 금융억압이라 볼 수 있다.

본원통화 증가에 대한 기여1)

(단위: %)

1951～64 1965～72 1973～81 1982～86 1987～93 1994～01 2002～06

對정부 純대출2)

對예금은행 대출

해외 純자산

불태화 조작13)

기 타

29.7 12.7

-0.06.6

1.1 9.5 1.5

-3.1 30.2

6.0 20.2

5.8 -3.2 -3.8

-1.8 32.0

4.5 -26.2

4.6

-7.0 6.7

22.1 -32.4 35.7

-1.4 -3.1 62.0

-23.6 -28.2

3.9-1.0 44.7

-43.2 5.4

본원통화 증가율 49.0 39.3 25.1 13.0 25.0 5.7 9.9

주: 1) 본원통화 증가에 대한 기여 = 금년도 증가율 × 전년도 본원통화 대비 비율. 2) 對정부 純대출 = 한은의 對정부 대출 및 국채인수 - 정부의 對한은 예금. 3) 불태화 조작은 통안증권 및 외평채(원화표시)를 이용한 불태화 조작을 의미. 통안증권은 통안계

정을 포함.자료: 1950～69년은 한국은행, ｢경제통계연보｣, 각 연도, 그 이후는 한국은행 경제통계시스템(http://ecos.bok.

or.kr).

대규모의 통안증권 발행에도 불구하고 한국은행은 통화증가율을 소기의 목표치

로 관리하는 데 어려움을 겪었고 물가상승률은 높은 수준을 유지하였다. 1960～70년대중 소비자물가상승률은 연평균 12～13%에 달하였는데, 이는 일본․대만․싱가포르 등 여타 동아시아국가에 비해 높은 것이었다(표 2-3).

14 경제위기 10년: 평가와 과제

주요국의 소비자물가상승률

(단위: %)

1960～69 1970～79 1980～89 (1981～89) 1990～99 2000～06

한 국

미 국

일 본

대 만

홍 콩

싱가포르

12.1 2.2 5.0

--

1.1

13.4 6.5 8.2

--

5.6

5.4 4.2 1.7

--

1.9

(3.8) (3.5) (1.4) (1.2) (6.6) (1.2)

4.9 2.5 0.9 2.5 5.8 1.6

3.1 2.7

-0.3 0.7

-0.8 0.7

자료: World Bank(http://devdata.worldbank.org/dataonline) 및 中華民國統計資訊網(http://eng. stat.gov.tw).

당시의 정책환경에서 통화․재정정책을 통한 총수요관리보다는 생필품에 대한

직접적 가격규제가 더 중요한 물가정책의 수단이 되었다. 가격규제의 법적 근거는 ‘물가조절에 관한 임시조치법(1961년),’ ‘물가안정에 관한 법률(1973년),’ ‘물가안정 및 공정거래에 관한 법률(1975년)’로 이어졌다. 물가정책당국은 이를 바탕으로 생산․유통․소비의 전 과정, 그리고 표준가격의 지정고시 및 독과점 가격결정에 직접적으로 개입할 수 있었다(경제기획원[1982], p.132 이하).

1970년대 후반에 있어서 가격규제의 적용범위를 정확히 계량화할 수는 없지만, 이재형(2005)에 의하면 당시 물가담당 관료들 사이에서 지배적인 의견은 공산품의 경우 매출액 기준으로 70～80% 정도가 가격규제하에 있다는 것이었다. 그러나 통화․재정정책의 뒷받침이 이루어지지 않은 상황에서 정부의 가격규제는 물가안정에

기여하지 못한 것으로 평가된다. 또 정부의 가격통제로 물자공급이 감소하자 정부는 업체별 생산책임제나 수출제한을 부과하는 방법으로 시장기능에 개입하지 않으면

안 되는 사태에 직면하였다(곽태성[1986], p.970). 1980년 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 공정거래법)’ 제정 이후 정부의

가격통제는 점차 약화되었으나 관성으로 인해 1990년대 초반까지 가격규제는 남아 있었다.7) 그러다가 마침내 1994년 2월에 공산품에 관한 한 최소한 제도적으로는 완전한 가격자유화가 이루어졌다. 그러나 아직도 통신요금․운수요금 등 적지 않은 분

7) 이재형(2005)에 의하면 1990년대 초반까지 자동차․조미료 사업자들은 가격인상을 위해 물가당국과 협의하였으며, 시청․구청․군청은 위생검사 등의 규제권한을 무기로 설렁탕 값, 자장면 값, 목욕 값을 규제․단속하였다(p.441).

제2장 경제위기의 역사적 배경과 전개과정 15

야에서 특별법에 의한 가격규제는 잔존하고 있다.가격규제가 아닌 총수요관리에 기반을 둔 보다 본격적인 물가안정노력은 1980년

대 초의 재정긴축을 통해 나타났다. 정부는 1982년 영점기준예산방식(zero-based budgeting)을 도입하여 이미 확정된 1982년도 세출예산을 추가 삭감하였다. 긴축기조는 1986년까지 지속되었는데, 그 결과 중앙정부 통합재정지출 및 순융자의 GDP 대비 비율은 1981년 23.3%에서 1986년 16.2%로 무려 7.1%p 하락하였다. 이에 힘입어 1980년 28.7%, 1981년 21.4%에 달하던 소비자물가상승률은 1982년 7.2%, 1983년 3.4%로 급락하였다.

4. 노동운동의 억압

수출진흥 및 중화학공업화를 추진하는 과정에서 정부는 노동운동을 극도로 억압

함으로써 건강한 노사관계의 발전에 부정적인 영향을 미쳤다(김수곤․이주호[1995]). 노동운동은 이미 일제 식민지기부터 지배권력에 대한 저항이라는 정치적인 성격을

띠고 있었다. 이런 성격은 1950년대를 거쳐 1960년대로 이어졌고, 이후 1980년대까지 정부의 억압정책으로 더욱 강화되었다. 이 과정에서 정부가 부과하는 법과 질서는 개인이 가진 신념과 정의감 앞에서 무시되어도 좋다는 인식이 확산되고 성숙한 민주

시민사회의 정착이 지연되어 결과적으로 경제성장에도 부정적인 영향을 미칠 가능

성이 내포되었다. 억압정책이 불러온 사회적 갈등과 불신은 결국 한국의 정치․경제․사회가 장기적으로 치러야 할 비용이 되었다.

5. 정부주도 경제개발전략에 대한 평가

가. 성 과

앞에서 살펴본 것처럼 1960～70년대는 정부주도 금융배분을 중심축으로 하여 높은 수입장벽, 노동운동 억압, 직접적 가격규제 등의 수단을 동원하여 수출진흥과 공업화에 매진했던 시기였다. 이에 힘입어 1960～70년대중 수출은 급격히 증가하였다. 또 공업화와 더불어 GDP에서 차지하는 제조업의 비중은 1970년 18%에서 1980년 24%, 1990년 27%로 상승한 반면 농림어업 및 광업의 비중은 같은 기간중에 31%, 18%, 10%로 급격히 하락하였다. 수출구조 역시 공산품 중심으로 급격히 변해갔다.

16 경제위기 10년: 평가와 과제

이와 함께 경제성장률은 1954～60년중 연평균 3.8%에 불과하였으나 1960년대에는 8.4%로 급상승하고 1970년대(7.2%) 및 1980년대(8.7%)에도 높은 수준을 유지하였다(표 2-4).

경제성장률

(단위: 연평균, %)

연 도 1954～60 1961～70 1971～80 1981～90 1991～00 2001～06

실질 GDP 증가율 3.8 8.4 7.2 8.7 6.1 4.6

자료: 한국은행 경제통계시스템(http://ecos.bok.or.kr).

나. 문제점

이러한 성과에도 불구하고 정부주도의 성장전략은 많은 문제를 낳았다. 앞서 본 것처럼 물가불안이 지속되었으며, 정부의 직접적 가격규제는 시장왜곡을 낳았다. 또한 차관도입이 급속히 늘어나면서 기업의 부채비율이 급상승(그림 2-4)하고 수익성이 악화(그림 2-5)되어 이후 한국경제의 근본적인 취약점으로 작용하게 되었다.

기업부문의 높은 부채비율은 상당 부분 정부와 민간 사이의 위험공유체제

(co-insurance system)를 반영하는 것으로 보인다. 이미 1972년 8․3조치가 취해지면서 정부는 기업의 과도한 투자에 대해 공동책임을 지는 모습을 보였다. 이는 기업의 과도한 투자와 높은 부채비율을 지속시키는 요인이 되었다. 그리고 1973년 이후 정부가 주도적으로 중화학공업화를 추진하면서 기업투자가 실패하고 금융기관 대출이

부실화되었을 때 그 책임을 함께 질 수밖에 없게 되었다.8) 이러한 위험공유체제는 1979～83년의 중화학공업 투자조정 및 1980년대 중반의 산업합리화를 통해 확인되고 공고해졌다.9)

8) 우리나라와 달리 일본에서는 1970년대 제1차 석유파동 후 진행된 산업합리화과정에서 정부의 간여 없이 민간기업들이 자율적으로 이해관계를 조정한 것으로 알려져 있다(안충영․김주훈[1995], p.368).

9) 중화학공업 투자조정은 1970년대 말부터 과잉투자로 인한 투자효율 저하 및 채산성 악화를 해결하기 위해 추진되었다. 또 산업합리화는 투자조정 이후에도 불황을 겪고 있던 일부 중화학공업 및 해운산업․해외건설업 등에 대해 추진되었다(경제기획원[1994], p.157). 이와 함께 정부는 1986년에 네 차례, 1988년에 한 차례 등 모두 다섯 차례에 걸쳐 총 78개의 부실기업을 정리했다(김준경[1991], p.46). 이 과정에서 “자산을 초과하는 부채를 모두 보전해준다”는 지원기준에 따라 1조원의 원금을

제2장 경제위기의 역사적 배경과 전개과정 17

[그림 2-4] 제조업의 부채비율과 이자보상비율

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大馬不死(too big to fail)에 대한 믿음도 형성되었다. 예를 들어, 산업합리화가 추진될 때 중화학공업 육성정책의 대상이 아니었던 해운․해외건설․직물 등에 대해

서까지 산업합리화가 추진되었다. 이는 기업부문과 금융부문의 광범위한 부실10)이 현재화될 때 경제 전체에 미치는 악영향을 막기 위해 정부가 나선 것으로 해석된다. 이로써 단기적인 안정화에는 성공하였을지 몰라도 장기적으�