Center for Arbejdsmarkedsforskning, CARMA

Erfaringerne med brugen af eksterne leverandører i beskæftigelsespolitikken

Thomas Bredgaard, lektor, ph.d., Center for Arbejdsmarkedsforskning ved Aalborg

Universitet (CARMA)thomas@socsci.aau.dk

Arbejdsmarkedskommissionen, 21. feb. 2008

De to store beskæftigelsesreformer

1. Indholdsskifte i beskæftigelsesindsatsen – Hurtigst muligt i arbejde

– Det skal kunne betale sig at arbejde

– Neddrosling af uddannelsesaktivering

2. Nye styringsformer på beskæftigelsesområdet • Decentralisering af driftsansvar og centralisering af styring

• Lokale jobcentre

• Udlicitering

• Kontraktstyring

Hvorfor udlicitering?

1. Højere effektivitet

2. Bedre kvalitet

3. Mindre bureaukrati

Former for offentlig styring

Konkurrence

Offentlig regulering Lav Høj

Høj Bureaukratisk model

(regler)

Kontraktstyring

(interne kontrakter)

Lav Leverandørmodel

(aftaler)

Udbudsmodel

(eksterne kontrakter)

Kilde: E. Sol & M. Westerweld (2005): Contractualism in employment Services”, Kluwer Law International.

JC

Undersøgelsesspørgsmål

1. Hvordan fungerer en udbudsmodel på beskæftigelsesområdet i.f.t. intentionerne?

2. Hvilke konsekvenser har udbudsmodellen for indholdet i beskæftigelsespolitikken?

3. Hvilke konsekvenser har udbudsmodellen for de politiske styrings- og reguleringsmuligheder?

To faser i implementering af udbudsmodellen i Danmark

2003-2006:• Udlicitering af kontaktforløb for at skabe volumen• Ressourcestrategi frem for kompetencestrategi• Forsikrede ledige: Markant udvidelse af eksisterende marked • Ikke-forsikrede ledige: Sporadiske erfaringer

2007- • Brug af ”andre aktører” i nye lokale jobcentre (Beskæftigelsesministerens

handlingsplan fra 2005)– Ingen minimumskontaktforløb til ”andre aktører”– Klar arbejdsmarkedspolitisk begrundelse for afgrænsede målgrupper– Én national betalingsmodel– Mere central styring (ny betalingsmodel, resultatopfølgning, tilsyn og

kontrol)

Det danske beskæftigelsessystem (fra 2007)

Beskæftigelsesministeren

Driftsregion Beskæftigelsesregion

BER

RBR

Jobcentre

B

KS K

C LBR

Statslig finansiering af forsørgelse og indsats

Overvågning og opfølgning på effekter og resultater

KBKommunal finansiering af forsørgelse og indsats

Serviceudbud

Rammeudbud

Måltal

UdbudTvangs-

udlicitering

Beskæftigelsesministeren

»Jeg kan ikke komme i tanke om et fortilfælde i dansk politik, hvor der på så kort tid er lykkedes at skabe et så stort marked helt fra grunden.« (Nyt fra

Beskæftigelsesministeriet 2004).

Andel af forsikrede ledige, som henvises til ”andre aktører” (2003-

2007)

Kilde: www.jobindsats.dk

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Markedsstruktur

• Et gennemsigtigt og ustabilt marked for forsikrede ledige– Central udbuds- og betalingsmodel for at øge transparens og mindske

transaktionsomkostninger

– Økonomisk risiko overflyttes til udbyder

– Stærk priskonkurrence

– Faldende volumen (kort sigt)

– Begrænset reel valgfrihed

• Et uigennemskueligt og (formentlig) voksende marked for ikke-forsikrede ledige

– Ikke udbudspligt for kommunerne

– Bedre muligheder for partnerskab og brug af leverandørmodeller

– Jobcentre oplever markant produktionspres (refusionsregler)

– Krav om opstilling af måltal og strategi for AA

Antal rammeaftaler og markedsandele

Kilde: Oplyst af Arbejdsmarkedsstyrelsen. 2007-tal p.b.a. AMS anden-aktør katalog, dateret 1/7-07, egne optællinger.

Antal rammeaftaler,

2003

Andel i procent,

2003

Antal rammeaftaler,

2005

Andel i procent,

2005

Antal rammeaftaler

2007

Andel i procent,

2007

Private virksomheder

94 51% 222 62% 83 79%

Uddannelses-institutioner

38 20% 59 16% 5 5%

Fagbevægelsen/a-kasser

25 13% 44 12% 3 3%

Konsortier 19 10% 16 4% 13 12%

Andre 10 5% 19 5% 1 1%

I alt 186 99% 360 99% 105 100%

”Fordele” ved udlicitering

1. Understøtter et politisk motiveret ønske om implementering af en ”work first” tilgang (fokus på økonomiske incitamenter, hurtigst muligt i beskæftigelse, ethvert job er et godt job)

2. Understøtter sortering af ledige borgere ift. ”investeringsegnethed” (effektiv ressourceudnyttelse)

3. Understøtter styring af ressourceforbruget i beskæftigelsespolitikken (organisatorisk omstrukturering flyttes fra offentlig til ”privat” sektor)

Dilemmaer

• At balancere markedet usynlige hånd med statens styrende hånd

• At overleve på markedet eller forny markedet• At matche målgruppens behov og forudsætninger med

udbudte redskaber og tilbud• At blæse og have mel i munden: Bedre og billigere• At balancere tillid og samarbejde med ”åben og fair”

konkurrence• At få viden om hvad der sker på markedet og sikre

udbydernes autonomi og metodefrihed• At bruge ”andre aktører” som supplement eller erstatning

for de lokale jobcentre

Kan udlicitering og ”andre aktører” bidrage til højere beskæftigelse?

• Mere effektiv jobformidling?– AA fungerer primært som systemets forlængede arm

– AA benytter sjældent eget virksomhedsnetværk eller har bedre arbejdsmarkedskendskab end myndighederne

– Resultater og effekter er (indtil videre) stort set ukendte

• Strammere rådighedskontrol?– AA har fået kompetence til myndighedsudøvelse (LAB)

– Ledige som ”kunder”: tillid afgørende

• Aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate ledige og rummelighed?

– Udbuds- og betalingsmodeller giver stærke incitamenter til creaming og parkering

– Langsigtede og helhedsorienterede indsatser sikrer ikke overlevelse på markedet

– Metodeudvikling og innovation er et særsyn

• Specialiserede udbud (afgrænsede opgaver og målgrupper)

• Specialiserede leverandører

• Kombiner udbuds- og leverandørmodel

• Faste priser (med mulighed for bonusaflønning)

• Generel finansiel dækning af beskæftigelsespolitiske standardtilbud fra bestiller

Anbefalinger

Politikanbefalinger I

Målrettede udbud fremfor en fuldskala udlicitering

• Typer af opgaver: Sammenhængende og intensive indsatser fremfor driftsmæssige, standardiserede eller myndighedslignende opgaver

• Typer af udbydere: Identifificere specialiserede udbydere (andre aktører), der besidder særlige kompetencer som de offentlige myndigheder ikke har (f.eks. i relation til særlige målgrupper, innovative tilgange og redskaber)

• Typer af målgrupper: Idfentificere de målgrupper, hvor andre aktører har specialiserede kompetencer, og dermed kan gøre en positiv forskel. Opmærksomhed på at en udbudsmodel ofte medfører en tendens til at prioritere de stærkeste og parkere de svageste ledige.

Politikanbefalinger II

Kombiner udbuds- og leverandørmodel

• Offentlige og åbne udbud kan anvendes til at skanne markedet for potentielle udbydere. Med markedskonsolidation og erfaringer kan foretrukne udbydere udvælges på mere leverandørlignende vilkår. Skaber tillid fremfor institutionaliseret mistillid

• Kortere kontraktperioder i udgangspunktet (2 år). Leverandørmodellen kræver længere kontraktperioder (5 år)

Politikanbefalinger III

Fair betalingsmodeller • Faste priser og bonus. Faste priser beskytter mod nedadgående

prisspiraler og medfølgende mangel på kvalitet i indsatserne. Bonus skal kun anvendes, hvor udbyderne kan udgøre en positiv forskel (tilføre værdi – added value). Faste priser kan følge konjunkturudvikling

(ledighedsudvikling) • For at sikre en realistisk prissætning må der være sikker (politisk og

administrativ) afklaring af enhedsomkostninger

• Offentlig finansiering af længerevarende og væsentlige indsatser, hvor kortsigtede effekter er usikre (f.eks. uddannelse) – riskoen skal ikke entydigt placeres hos udbyderne (andre aktører)

Politikanbefalinger IV

Styring og regulering af markedet

- Tillid til udbyderne og fastholdelse af metodefrihed

- Monitorering af såvel indsatsernes indhold som effekter

- Udvælgelse af foretrukne udbydere også på kvalitet af indsatser

- Udbudmodellen er et supplement ikke en erstatning for et offentligt beskæftigelsessystem. Det offentlige system bør ikke privatiseres.

- Bevar de offentlige beskæftigelsesmyndigheders kernefunktioner: Arbejdsmarkedsanalyse- og overvågning, formidling (flaskehalsbekæmpelse), mv., samt aktiveringsopgaven for målgrupper, der ikke sendes i udbud.

Anbefalet litteratur

• Thomas Bredgaard & Flemming Larsen (2006): Udlicitering af beskæftigelsespolitikken - Australien, Holland & Danmark, København: DJØF-forlaget.

• Thomas Bredgaard & Flemming Larsen (2007): Jobcentre i spændingsfeltet mellem stat og kommune, Social Årsrapport 2007, CASA og Socialpolitisk Forening (s. 47-55).

• Thomas Bredgaard & Flemming Larsen (2007): Implementing Public Employment Policy: What happens when Non-Public Agencies takes over?, International Journal of Sociology and Social Policy, vol. 27, no. 7/8, pp. 287-301.

• Thomas Bredgaard & Flemming Larsen (2007): Quasi-markets in employment policy in Australia, the Netherlands and Denmark, CARMA research paper, 2007:06.

Aktuelle forskningsprojekter

1. Implementering af beskæftigelsesindsatsen i kommunale jobcentre (2007-2008)

– Er der sket et skifte i indholdet af beskæftigelsesindsatsen efter implementeringen af den nye jobcenterstruktur?

– Webbaseret spørgeskemaundersøgelse til kommunale jobcenterchefer– Forventes at udkomme i efteråret 2008

2. Nye styringsformer og implementeringsprocesser i regionale og lokale beskæftigelsesråd (2007-2008)

– Hvilken betydning har regionale og lokale beskæftigelsesråd for samarbejdet omkring implementeringen af den aktive beskæftigelsesindsats?

– Webbaseret spørgeskemaundersøgelse til samtlige RBR og LBR medlemmer samt sekretariater

– Forventes at udkomme i efteråret 2008