Gemeentedagen 2015Erik DansAdvocaat Overheid & Onderneming

Actualiteiten ruimtelijk ordeningsrecht

Agenda1. De ladder van duurzame verstedelijking2. Bestemmingsplan en particulier initiatief3. De voorwaardelijke verplichting4. Overige jurisprudentie5. Besluit pChw

Ladder van duurzame verstedelijking Onverminderd populair Op 11 maart 2015: 116 hits op www.raadvanstate.nl Jurisprudentie raakt steeds meer uitgekristalliseerd

3

Ladder van duurzame verstedelijkingArtikel 3.1.6 lid 2 Bro:De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:a) Actuele regionale behoefte?b) Binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio te realiseren door benutting van

beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins?c) Passende ontsluiting, van verschillende middelen van vervoer.

Motiveren bij bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen voor de activiteiten afwijken van het bestemmingsplan

4

Ladder van duurzame verstedelijkingDoel van de ladder: stimuleren zorgvuldig ruimtegebruik (Stb. 2012, 388)

Standaardoverweging Afdeling bestuursrechtspraak (bijv. ABRvS 2 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2143):Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is blijkens de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling (nota van toelichting, blz. 34 en 49; Stb. 2012, 388) beoogd zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling.

5

Ladder van duurzame verstedelijkingNieuwe stedelijke ontwikkeling? Artikel 1.1.1 onder i Bro:

Stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.

6

Ladder van duurzame verstedelijkingNieuwe stedelijke ontwikkeling?

Kleinschalige ontwikkelingen niet:ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4720 (Wijchen): 8 woningen zijn geen stedelijke ontwikkelingABRvS 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4612: kerkgebouw niet, want kleinschalige bebouwing, beperkte omvang en beperkte gebruiksmogelijkhedenABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1442: bedrijfsgebouw van maximaal 400 m2 op een bedrijfsperceel van 2.360 m2 geen ontwikkeling van een bedrijventerrein

Maar: ABRvS 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:653 (Lansingerland): 2 woningen als eerste van in totaal 72 woningen wel

7

Ladder van duurzame verstedelijkingNieuwe stedelijke ontwikkeling?

ABRvS 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:448 (Rotterdamse Baan): de aanleg van een nieuwe weg is geen (overige) stedelijke ontwikkeling.Inclusief verwijzing naar de handreiking!

Echter:ABRvS 2 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2143 (Longstayparking Milsbeek): aanleg 20.700 m2 verharding t.b.v. parkeren vrachtwagens: functiewijziging dus stedelijke ontwikkeling. Geen bouwmogelijkheden

8

Ladder van duurzame verstedelijkingNieuwe stedelijke ontwikkeling bij verruiming gebruiksmogelijkheden, maar geen nieuwbouw?

ABRvS 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4421, BR 2015, 20 (Bussum) Verruiming gebruiksmogelijkheden in bestaande bebouwing: ook horeca toegestaan Afdeling: geen nieuwe stedelijke ontwikkeling, want functiewijziging binnen bestaande

bebouwing. Geen nieuw beslag op ruimte.ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4151 (Hoofddorp) Verruiming van gebruiksmogelijkheden: ook supermarkt toegestaan: Afdeling: geen nieuwe stedelijke ontwikkeling, want bestaande bebouwing Zie ook ABRvS 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:609 (inzake internetverkoop)

Dus voor toepasselijkheid ladder is enige mate van nieuwbouw vereist.

9

Ladder van duurzame verstedelijkingWat nu bij positief bestemmen van onbenutte gebruiksmogelijkheden?

ABRvS 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3929 (bestemmingsplan "Eurowerft-Noord) Vorige bestemming stond gebruik als supermarkt al toe, maar de supermarkt was nog niet

gebouwd Afdeling: stedelijke ontwikkeling, toets aan ladder verplicht

Vgl. ook: ABRvS 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4424 (bestemmingsplan "CommanderieOotmarsum)

10

Ladder van duurzame verstedelijkingNieuwe stedelijke ontwikkeling?

Ook bij nieuwe ontwikkelingen binnen bestaand stedelijk gebied, aldus ABRvS 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:743, TBR 2014, 122 (Ekkersrijt-Saturn).

Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het plangebied weliswaar voorheen bebouwd is geweest, maar dat deze bebouwing is gesloopt en dat het plan voorziet in een functieverandering en nieuwbouw van een zekere omvang.

11

Ladder van duurzame verstedelijkingTrede 1: onderbouwing actuele regionale behoefte De actuele regionale behoefte is: de vraag minus het aanbod in plannen n de bestaande

voorraad met eenzelfde kwaliteit (zie de handreiking) Behoefte: zowel kwantitatief (aantal meters/eenheden) als kwalitatief (soort bedrijven of

woningen) Vereist: inzichtelijk maken vraag en aanbod

12

Ladder van duurzame verstedelijkingTrede 1: onderbouwing actuele regionale behoefteABRvS 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3672, TBR 2015, 27 (Smakkelaarsveld Utrecht):

toevoeging van 18.800 m2 aan culturele voorzieningen Ambitie om te investeren in de ontwikkeling van de kwaliteit en de kwantiteit van het culturele aanbod Afdeling: beroep op ambities volstaat niet:De conclusie dat de ruimtelijke reservering ten behoeve van de voorziene stedelijke ontwikkeling verantwoord is, kan alleen worden getrokken aan de hand van gegevens over de ontwikkeling van de behoefte aan de desbetreffende stedelijke ontwikkeling. De behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod.

13

Ladder van duurzame verstedelijkingTrede 1: onderbouwing actuele regionale behoefte

ABRvS 11 maart 2015, ECLI:RVS:NL:2015:715 (Beek): uitbreiding winkelcentrum Makado Daarbij is van belang dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.1.6, tweede

lid, van het Bro volgt dat bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, de behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod en dat dit voor detailhandel betekent dat wordt gemotiveerd dat rekening is gehouden met het voorkomen van winkelleegstand. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden. Tevens is van belang dat een bestemmingsplan niet dient om concurrentieverhoudingen te regelen.

Ook rekening houden met plancapaciteit Ruimtevraag (58 gegadigden) onvoldoende

14

Ladder van duurzame verstedelijkingTrede 1: onderbouwing actuele regionale behoefte

ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3555, AB 2015, 12 ((Woningen Enschede) 110 woningen Verwijzing naar beleidsdocumenten: behoefte aan duurdere woningen en aan wonen in

groenstedelijke woonmilieus Echter: uit de rapporten volgt niet dat specifiek behoefte bestaat aan het aantal van 110

woningen op de voorziene locatie.

Kortom: cijfermatige onderbouwing van de vraag.

15

Ladder van duurzame verstedelijkingTrede 1: onderbouwing actuele regionale behoefte

Hoe groot is de regio? ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4654 (Lansingerland): van geval tot geval

beoordelen Appellant: feit van algemene bekendheid dat bedrijven binnen een straal van 20km zoeken

naar een bedrijfslocatie. Afdeling: dat is geen feit van algemene bekendheid.

16

Ladder van duurzame verstedelijkingTrede 2: kan in de aangetoonde behoefte worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied door benutting van beschikbare gronden door herstructurering , transformatie of anderszins?

Artikel 1.1.1 onder h Bro:Bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur

17

Ladder van duurzame verstedelijkingTrede 2

ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4654 (Lansingerland) Ontwikkeling bedrijventerrein Bestaand feitelijk gebruik: agrarisch, onbebouwd Afdeling: dit is bestaand stedelijk gebied, want het voorheen vigerende bestemmingsplan staat

reeds bebouwing toe ten behoeve van bedrijvigheid. Dat deze planologische mogelijkheden grotendeels nog niet zijn gerealiseerd, maakt niet uit.

Planologische mogelijkheden waarvan nog geen gebruik gemaakt is kunnen als leegstaande verstedelijkingsruimte worden aangemerkt.

18

Ladder van duurzame verstedelijkingTrede 2

ABRvS 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:653 (Lansingerland): Bouw woningen op onbebouwd gebied Voormalig kassengebied Voorheen vigerende bestemming: weide Toch bestaand stedelijk gebied, want transformatie van voormalig kassengebied

19

Ladder van duurzame verstedelijkingTrede 2Dwingende volgorde: eerst bestaande bouw benutten, dan pas transformatie onbebouwd bestaand stedelijk gebied?

Nee:ABRvS 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3672, TBR 2015, 27 (Smakkelaarsveld Utrecht) Realisatie woningen op onbebouwd gebied binnen bestaand stedelijk gebied. Artikel 3.1.6 lid 2 onder b Bro bevat geen dingende volgorde in de zin dat eerst wordt

beschreven in hoeverre gebruik kan worden gemaakt van het bebouwde bestaande stedelijke gebied en vervolgens, indien dat niet kan, in hoeverre transformatie van het onbebouwde bestaand stedelijk gebied kan plaatsvinden.

Voldoende is dat de ontwikkeling wordt gerealiseerd binnen het bestaande bebouwde en onbebouwde stedelijke gebied.

20

Ladder van duurzame verstedelijking Trede 3: locatie met passende ontsluiting, van verschillende middelen van vervoer Op een schaal passend bij de ontwikkeling Vb: grootschalig: via weg en OV/spoor Kleinschalig: weg en goede fietsverbinding

21

Ladder van duurzame verstedelijkingABRvS 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2923, BR 2014, 113 (Waalwijk)Ook rekening houden met in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheden en afwijkingsbevoegdheden

Ook bij wijzigings- of uitwerkingsplan toetsen aan de ladder (artikel 1.1.1 lid 3 Bro), derhalve: twee keer toetsen.

22

Ladder van duurzame verstedelijkingVaria ladder:

Relativiteitsvereiste staat doorgaans niet aan toetsing in de weg (bijvoorbeeld: ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2331 (Groningen Bauhaus))

Herstel mogelijk? Ja, bijvoorbeeld middels nadere memorie hangende de procedure, of na toepassing van de bestuurlijke lus (bijv. ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2039, BR 2014, 103)

23

Bestemmingsplan en particulier initiatiefUitgangspunt: de onderzoeksplicht naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een particulier initiatief rust primair op de raad. Zie bijvoorbeeld: ABRvS 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2197, BR 2014, 91 (Apeldoorn) Eigenaar wenst gemengde bestemming, maar perceel krijgt een bedrijfsbestemming Raad: onderzoeken naar bodemgesteldheid en geluid zijn niet door eigenaar aangeleverd

De Afdeling is van oordeel dat de raad in het kader van een zorgvuldige besluitvorming in dit geval niet zonder nader onderzoek het plan in zoverre gewijzigd heeft mogen vaststellen zoals hij heeft gedaan. Hiertoe overweegt de Afdeling dat de vaststelling van het bestemmingsplan in dit geval een ambtshalve genomen besluit betreft, zodat de verplichting tot het verrichten van het benodigde onderzoek naar de bestaande toestand en naar de mogelijke en wenselijke ontwikkelingen in het plangebied ingevolge artikel 3:2 van de Awb primair op het gemeentebestuur rust.

24

Bestemmingsplan en particulier initiatiefEchter, nieuwe enigszins genuanceerde lijn: ABRvS 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1514, BR 2014, 102 (Overbetuwe), onderzoeksplicht ligt bij initiatiefnemer, indien:1. Initiatief is voldoende concreet en ook tijdig kenbaar gemaakt bij het gemeentebestuur. 2. De raad beschikte niet over voldoende gegevens om de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het

concrete initiatief te kunnen beoordelen. 3. Het concrete initiatief is louter op verzoek initiatiefnemer in de planprocedure meegenomen.4. De raad acht de geldende bestemming nog steeds in overeenstemming met een goede

ruimtelijke ordening. 5. Het gemeentebestuur had op voorhand geen overwegende bezwaren, in die zin dat het

initiatief al reeds zou afstuiten op wettelijke of beleidsmatige belemmeringen. 6. Het gemeentebestuur heeft duidelijk heeft aangegeven welke gegevens nodig zijn voor de

beoordeling van het initiatief, 7. Het zijn geen gegevens waarover het gemeentebestuur zelf beschikt of redelijkerwijs kan

beschikken.

25

Bestemmingsplan en particulier initiatiefZie ook ABRvS 23 juli 2014. ECLI:NL:RVS:2014:2741, JM 2014, 125 Initiatiefnemer wil verbouwing kantoorpand tot appartementsgebouw Raad: ruimtelijke onderbouwing nodig, inclusief onderzoeken naar verkeer, geluid, actuele

behoefte en financile haalbaarheid Afdeling: particulier initiatief voor functiewijziging, raad acht toegekende bestemming

aanvaardbaar initiatiefnemer moet onderzoek doen

26

Bestemmingsplan en particulier initiatiefOntbreken van anterieure overeenkomst voldoende reden om bestemmingsplan niet te wijzigen? Nee, zie:ABRvS 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3776, TBR 2014, 208 (Bestemmingsplan Kom Maarheze) Initiatief voor de bouw van woningen Intentieovereenkomst, maar tot een anterieure overeenkomst komt het niet Geen ruimtelijke bezwaren, toch weigert raad planwijziging Afdeling: de enkele omstandigheid dat er geen anterieure overeenkomst is gesloten is

onvoldoende. Raad kan ook exploitatieplan vaststellen.

Zie ook eerder ABRvS 25 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1873

27

Bestemmingsplan en particulier initiatiefNooit financile voorwaarde stellen? Nee:

ABRvS 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2625 (dakopbouw Pijnacker-Nootdorp) Regeling voor dakopbouwen geweigerd omdat enkele bewoners geen

planschadevoergoedingsovereenkomst willen sluiten Dat mag want, geen aangewezen bouwplan als bedoeld in artikel 6.2.1 Bro, zodat geen

publiekrechtelijk kostenverhaal mogelijk

28

Voorwaardelijke verplichtingUitgangspunt: voorwaardelijke verplichting is noodzakelijk, indien zonder de maatregel een ontwikkeling niet in overeenstemming is met het criterium van een goede ruimtelijke ordening.

Echter, nieuwe lijn in de jurisprudentie:

ABRvS 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2929, TBR 2014, 186 (Bestemmingsplan Venlo) Aanleg van geluidreducerend asfalt en een snelheidsverlaging Noodzakelijk i.v.m. nieuwe ontwikkeling Toch geen voorwaardelijke verplichting vereist: De raad heeft toegezegd dat deze maatregelen zullen worden getroffen. Nu de gemeente het

in haar macht heeft om bedoelde maatregelen te treffen en niet is gebleken van belemmeringen die zich hiertegen verzetten, is de Afdeling thans van oordeel dat de raad in redelijkheid kunnen afzien van het opnemen van verplichtingen daartoe in het aanpassingsplan

29

Voorwaardelijke verplichtingGeen voorwaardelijke verplichting noodzakelijk indien:1. Toezegging bestuursorgaan om maatregel te treffen;2. Bestuursorgaan heeft uitvoering in haar macht;3. Er zijn geen belemmeringen.

Zie ook: ABRvS 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:339 (N377), ABRvS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:145 (Arnhem).

Geldt ook bij toezeggingen van een ander bestuursorgaan:

ABRvS 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3727 (Terneuzen)

30

Voorwaardelijke verplichting

Nieuwe vaste lijn? Ja!

Redelijk?

Handhaafbaarheid en rechtsbescherming derden?

Bezwaren tegen opnemen voorwaardelijke verplichting?

31

OverigABRvS 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3207, TBR 2014, 192 (Drachten) Omgevingsvergunning afwijken bestemmingsplan 2.12, lid 1, onder a, onder 3e Wabo: vvgb

nodig Raad kan categorie van gevallen aanwijzen waarin geen vvgb is vereist Raad: vvgb is nooit vereist Afdeling: dat is in strijd met artikel 6.5 lid 3 Bro

32

OverigABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2066, TBR 2014, 204 (Uitkijktoren Ubbergen) Omgevingsvergunning voor de bouw van een uitkijktoren Bestemmingsplan bevat ook een aanlegvergunningplicht i.v.m. archeologie Afdeling: bouwen uitkijktoren levert twee onlosmakelijk verbonden activiteiten op (graven in de

grond, bouwen zelf) Aanvraag zag ten onrechte niet op aanlegactiviteit

Wordt dit in de praktijk vaker uit het oog verloren?

33

Besluit van 4 september 2014, Stb. 2014, 333, i.w.t. 1 november 2014 Wijzigt Besluit ruimtelijke ordening, Besluit omgevingsrecht en diverse andere AMvBs Berekening maximaal door bestemmingsplan toegestane oppervlakte bijbehorende

bouwwerken (2.9 Bor) Wijziging definitie achtererfgebied (bijlage II Bor) Verruiming vergunningvrije bouwmogelijkheden achtererfgebied (o.a. bouwhoogte van 4 naar 5

meter, tot 4 meter achter het hoofdgebouw i.p.v. 2,5 meter) Mantelzorgwoningen Verruiming kruimellijst Beleidsregels voor de uitleg van bestemmingsplanregels

Besluit pChw

34

Verruiming kruimellijst artikel 4 van bijlage II bij het Bor

Nieuw onderdeel 8: het gebruiken van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied

Vb: toevoegen parkeerplaatsen in een groenstrook, verleggen trottoirs, aanbrengen groenvoorzieningen

Ingrijpend? Van belang zijn de gevolgen voor omwonenden en gebruikers van het gebied (NvT)

Besluit pChw

35

Verruiming kruimellijst artikel 4 van bijlage II bij het Bor

Nieuw onderdeel 9: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers

Geen beperking meer 1.500 m2 Aantal woningen mag toenemen Niet meer beperkt tot inpandige werkzaamheden Ook wijzigen gebruik aansluitend terrein

Besluit pChw

36

Verruiming kruimellijst artikel 4 van bijlage II bij het Bor

Nieuw onderdeel 11ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar

i.p.v. maximaal 5 jaar (5.18 Bor oud) Niet meer vereist: tijdelijke behoefte, maar dat activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan

worden beindigd Verlenging kan, mits totale duur van 10 jaar niet wordt overschreden Reguliere procedure

Besluit pChw

37

Beleidsregels voor de uitleg van bestemmingsplanregels

3.1.2 lid 2 Bro:Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan regels bevatten:a. waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk

wordt gesteld van beleidsregels

Alleen voor een daarbij aangegeven bevoegdheid Strekking onduidelijk Behoefte aan mogelijkheid voor regels die interpretatieruimte openlaten?

Besluit pChw

38

Vragen?

Erik DansE: edans@akd.nlT: +31 88 253 5323M: +31 6 4661 0138