HASIL PENELITIAN

ESENSI DAN URGENSITAS PERATURAN DAERAH DALAM PELAKSANAAN OTONOMI DAERAH

OLEH:

TIM PENELITI UNIVERSITAS HASANUDDINKetua Wakil Ketua Sekretaris Anggota : Prof. Dr. dr. Idrus A. Paturusi : Prof. Dr. Syamsul Bachrie, SH, MSi : Judhariksawan, SH, MH : Prof. Dr. M. Guntur Hamzah, SH, MH Prof. Dr. Ahmad Ruslan, SH, MH Dr. Anshory Ilyas, SH, MH Zulkifli Aspan, SH, MH Romi Librayanto, SH, MH Amir Ilyas, SH, MH Tim Pendukung : Mardiana, S.Sos Hasaning Abdul Hakim

KERJASAMA DEWAN PERWAKILAN DAERAH REPUBLIK INDONESIA DAN UNIVERSITAS HASANUDDIN 2009

DAFTAR ISIHalaman Judul Kata Pengantar Abstraksi BAB I PENDAHULUAN A. B. C. D. Latar Belakang .. Rumusan Masalah . Tujuan Penelitian .. Manfaat Penelitian .. 1 6 6 7

BAB II KERANGKA TEORITIS E. F. G. H. Pemerintahan Daerah .. Otonomi Daerah Peraturan Daerah sebagai Produk Hukum Daerah .............................. Landasan Teoritis ..................................................................................... 8 18 23 34

BAB III METODE PENELITIAN I. Tipe Penelitian .. J. Bahan Hukum K. Metode Analisis . BAB IV HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN L. Esensi Peraturan Daerah Dalam Otonomi Daerah M. Otonomi dan Materi Muatan Peraturan Daerah .. N. Implikasi Peraturan Daerah Dalam Sistem Perundang-undangan Nasional BAB V PENUTUP A. Kesimpulan B. Saran .. DAFTAR PUSTAKA 105 107 51 59 77 49 50 50

Kata PengantarPuji syukur kehadirat Allah SWT atas limpahan rahmat dan karunia-Nya telah memberikan kesempatan kepada Universitas Hasanuddin dan Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia untuk melakukan kerjasama penelitian dalam rangka pelaksanaan tugas dan fungsi Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia masa bakti 2004 2009. Penelitian ini mengangkat tema tentang pelaksanaan otonomi daerah yang dikaji dari aspek keberadaan, esensi dan urgensitas peraturan daerah, dengan judul : Esensi dan Urgensitas Peraturan Daerah Dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah. Penelitian ini tidak hanya bermaksud untuk mengkaji tentang bagaimana posisi peraturan daerah dalam pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia dewasa ini, akan tetapi lebih merupakan upaya untuk menemukan dan mengungkapkan bagaimana hakikat peraturan daerah, proses pembuatan dan materi muatannya yang khas, serta kendala dan permasalahan yang ditemukan dalam pelaksanaan kewenangan pemerintah daerah yang otonom. Penelitian ini diharapkan mampu memberikan sumbangan pemikiran bagi pengambil keputusan, baik di tingkat pusat maupun daerah, terutama bermanfaat bagi para anggota Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia (DPD R.I.) dalam mengemban dan melaksanakan fungsi dan kewajibannya berdasarkan peraturan perundang-undangan. Penelitian ini bermanfaat bagi DPD R.I. sebagai manifestasi keterwakilan daerah dalam urusan pemerintahan pusat sebagai bahan dasar pengambilan keputusan dan kebijakan. Sehingga kami sangat menaruh apresiasi yang tinggi terhadap upaya dari DPD R.I. untuk melibatkan kalangan perguruan tinggi dalam mengkaji masalah-masalah yang menjadi kewenangannya. Untuk itu kami mengucapkan terima kasih atas kepercayaan dan kerjasama yang telah diberikan atas terselenggaranya kerjasama penelitian ini. Adalah hal yang manusiawi jika masih terdapat kekurangan dan ketidaksempurnaan, untuk itu dimohonkan maaf yang sebesar-besarnya. Semoga bermanfaat bagi bangsa dan negara. Makassar, 29 Agustus 2009 A.n. Tim Peneliti, Ketua, Prof. Dr. dr. Idrus A. Paturusi

ABSTRAKSI

Penelitian dengan judul Esensi dan Urgensitas Peraturan Daerah Dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah, dilaksanakan hasil kerjasama Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia dan Universitas Hasanuddin. Penelitian ini dilaksanakan berdasar adanya fenomena-fenomena dalam pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia sejak tercetusnya Undang-Undang tentang Otonomi Daerah yang selanjutnya diganti dengan UndangUndang tentang Pemerintahan Daerah. Fenomena yang ditemukan dalam kerangka awal peneltian ini bermula pada adanya prinsip otonomi daerah yang menggunakan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan opemerintahan di luar yang menjadi urusan pemerintah yang ditetapkan dalam undang-undang ini. Daerah memiliki kewenangan membuat kebijakan daerah untuk memberi pelayanan, peningkatan peran serta, prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada peningkatan kesejahteraan rakyat. Hal tersebut telah jelas bahwa pemberian otonomi kepada daerah pada intinya adalah untuk memberikan keleluasaan daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang tumbuh, hidup, dan berkembang di daerah demi terciptanya peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat, pegembangan kehidupan demokrasi, keadilan dan pemerataan serta keserasian hubungan antara pusat dan daerah sesuai dengan prakarsa dan aspirasi masyarakat di daerah. Salah satu instrumen bagi pemerintah daerah dalam melaksanakan rumah tangganya sendiri, sehingga otonominya benar-benar nyata dan bertanggung jawab, adalah Peraturan Daerah. Kenyataannya, sangat banyak Peraturan Daerah yang esensi dan urgensinya belum/tidak mencerminkan dirinya sebagai instrumen pelaksanaan otonomi daerah. Hal ini berawal dari rendahnya pemahaman terhadap hakikat Peraturan Daerah dalam kaitannya dengan otonomi daerah. Selain itu juga, pada umumnya materi muatan Peraturan Daerah belum mencerminkan materi muatan yang khas pada satu daerah otonom. Hal ini nampak pada kualitas materi muatan Peraturan Daerah. Selain kedua hal tersebut, masih banyak pula permasalahan Peraturan Daerah yang bersumber dari belum baiknya harmonisasi dan sinkronisasi dari Peraturan Daerah. Fenomena ini dapat dilihat pada fakta rendahnya sinkronisasi dan harmonisasi, antara Peraturan Daerah dengan Peraturan Daerah, dan antara Peraturan Daerah dengan peraturan lainnya. Penelitian ini dilakukan berdasar pada 3 (tiga) rumusan masalah yaitu: Sejaumana esensi dan urgensi Peraturan Daerah telah mencerminkan instrumen pelaksanaan otonomi daerah? Sejauhmana materi muatan Peraturan Daerah telah mencerminkan muatan yang khas pada suatu daerah otonom? Dan Bagaimanakah implikasi keberadaan Peraturan Daerah secara vertikal dan horizontal terhadap peraturan perundang-undangan lainnya? Penelitian dilakukan Untuk mengetahui esensi dan urgensi Peraturan Daerah yang mencerminkan instrumen pelaksanaan otonomi daerah, untuk mengetahui materi muatan Peraturan Daerah yang mencerminkan muatan yang khas pada suatu daerah otonom, serta untuk mengetahui implikasi keberadaan Peraturan Daerah secara vertikal dan horizontal terhadap peraturan perundang-undangan lainnya.

Beberapa teori yang melandasi penelitian ini antara lain menurut Sri Soemantri (1987: 65) bahwa pembagian kekuasaan dalam negara yang berbentuk Kesatuan, seperti Indonesia, asasnya adalah seluruh kekuasaan dalam negara berada di tangan pemerintah pusat. Walaupun demikian hal itu tidak berarti bahwa seluruh kekuasaan berada di tangan pemerintah pusat, karena ada kemungkinan mengadakan dekonsentrasi kekuasaan ke daerah lain dan hal ini tidak diatur dalam konstitusi. Hal ini berbeda dengan negara kesatuan yang bersistem desentralisasi. Dalam konstitusi negara tersebut terdapat suatu ketentuan mengenai pemencaran kekuasaan tersebut (desentralisasi). Teori lain diutarakan Bagir Manan, bahwa mengingat bahwa Peraturan Daerah (termasuk peraturan desa) dibuat oleh satuan pemerintahan yang mandiri (otonom), dengan lingkungan wewenang yang mandiri pula, maka dalam pengujiannya terhadap peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tidak boleh semata-mata berdasarkan "pertingkatan", melainkan juga pada "lingkungan wewenangnya". Suatu Peraturan Daerah yang bertentangan dengan suatu peraturan perundang-undangan tingkat lebih tinggi (kecuali UUD) belum tentu salah, kalau ternyata peraturan perundang-undangan tingkat yang lebih tinggi yang melanggar hak dan kewajiban daerah yang dijamin UUD atau UU Pemerintahan Daerah (Jazim Hamidi, 2008:35). Kemudian Rosjidi Ranggawidjaja (1998: 43) menegaskan, bahwa suatu peraturan perundang-undangan yang baik sekurang-kurangnya harus memiliki tiga landasan, yaitu landasan filosofis, landasan sosiologis, dan landasan yuridis, bahkan ada yang menambahkannya landasan politis. Materi muatan Peraturan Daerah yang menyimpang dari landasan yuridis, mengakibatkan Peraturan Daerah tersebut dapat dibatalkan oleh pemerintah karena bertentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi. Sedangkan materi muatan Peraturan Daerah yang tidak sesuai dengan aspek filosofis dan aspek sosiologis dapat menimbulkan reaksi dari masyarakat, sehingga menuntut Peraturan Daerah bersangkutan untuk dicabut. Akibat lebih jauh, masyarakat tidak akan mematuhi keberlakuan Peraturan Daerah tersebut. Selain teori tersebut, beberapa teroi dan kajian lain juga dijadikan acuan dalam melakukan penelitian yang menggunakan metode penelitian normatif dengan pendekatan konseptual (conceptual approach) dan pendekatan perundang-undangan (statute approach) yang dianalisis dengan metode analisis krisis (critical analysis) melalui pendekatan analisis komprehensif (comprehensive analysis). Pendekatan tipe ini adalah peneliti mengungkapkan tidak hanya segi ketidaksempurnaan, tetapi juga segi keunggulan (secara filosofis, sosiologis, dan yuridis) dan sekaligus menawarkan solusi terhadap objek permasalahan yang dikaji. Hasil penelitian menunjukkan bahwa Sebagaimana amanat undang-undang, penyelenggaraan Otonomi Daerah di Indonesia dilaksanakan dengan memberikan kewenangan yang luas, nyata dan bertanggung jawab kepada daerah secara proporsional yang diwujudkan dengan pengaturan, pembagian, dan pemanfaatan sumber daya nasional yang berkeadilan, serta perimbangan keuangan Pusat dan Daerah. Di samping itu penyelenggaraan Otonomi Daerah juga dilaksanakan dengan prinsip-prinsip demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan, dan keadilan serta memperhatikan potensi dan keanekaragaman daerah.

Untuk menunjang pelaksanaan kewenangan yang diberikan sebagai daerah otonom, Daerah Provinsi, Kota dan Kabupaten, diberikan kewenangan untuk menyelenggarakan sistem regulasi yang juga bersifat otonom, yang dikenal dengan istilah Peraturan Daerah (Peraturan Daerah). Hasil amandemen UUD 1945 telah menetapkan bahwa Peraturan Daerah sebagai salah satu bentuk hukum peraturan perundangundangan, yang sebelumnya hanya diatur berdasarkan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat. Mengingat landasan pijakannya bersumber dari UndangUndang Dasar, maka Peraturan Daerah harus mampu mengemban cita hukum (rechtsidee) pembangunan hukum yang digariskan dalam UUD 1945 yang mengacu pada tiga watak hukum, yaitu: hukum yang demokratis, hukum yang berperikemanusiaan, dan hukum yang berkeadilan sosial. Ketiga watak hukum ini telah sejalan dengan konsepsi dan idealitas hukum modern yang kini tengah diperjuangkan di berbagai belahan bumi ini. Ketiga watak hukum tersebut sepenuhnya mengacu pada kodrati manusia yang memiliki harkat, martabat, kebebasan dan kesamaan. Peraturan Daerah sebagai produk hukum daerah merupakan sesuatu yang inherent dengan sistem Otonomi Daerah. Hal ini sebagai konsekuensi dari sistem Otonomi Daerah itu sendiri yang bersendikan kemandirian (zefstandigheid) dan bukan merupakan suatu bentuk kebebasan suatu satuan pemerintahan yang merdeka (onafhankelijkheid), Kemandirian itu sendiri mengandung arti bahwa Daerah berhak mengatur dan mengurus urusan rumah tangga pemeirntahannya sendiri. Kewenangan mengatur disini mengandung arti bahwa daerah berhak membuat keputusan hukum berupa peraturan perundang-undangan, yang nomenklaturnya disebut Peraturan Daerah. Dengan semikian, kehadiran atau keberadaan Peraturan Daerah menjadi sesuatu yang mutlak dalam mengatur urusan rumah tangga daerah, dalam wadah negara kesatuan yang tetap menempatkan hubungan Pusat dan Daerah yang bersifat subordinat dan independen. Peraturan Daerah merupakan norma hukum yang materinya bersifat mengatur dan berlaku umum, mengandung muatan abstrak, sehingga masih memerlukan tindak lanjut dalam tataran operasionalnya. Dalam konteks ini, Kepala Daerah dapat menetapkan Keputusan Kepala Daerah, sesuai dengan pendelegasian yang bersumber dari pasal-pasal materi Peraturan Daerah dan atas kuasa peraturan perundang-undangan lain yang berlaku. Pada hakikatnya, Peraturan Daerah merupakan keputusan dalam arti luas, sebagai tujuan untuk mengatur hidup bersama, melindungi hak dan kewajiban manusia dalam masyarakat, melindungi lembaga-lembaga sosial dalam masyarakat dan mejaga keselamatan dan tata tertib masyarakat di daerah yang bersangkutan atas dasar keadilan, untuk mencapai keseimbangan dan kesejahteraan umum. Secara substansial Peraturan Daerah mengatur urusan pemerintahan yang sangat luas, sejalan dengan kehendak udang-undang yang memberikan otonomi yang seluasluasnya kepada daerah kabupaten dan daerah kota. Substansi Peraturan Daerah Kabupaten dan Kota jauh lebih luas, tetapi tidak demikian halnya pada Peraturan Daerah Provinsi, meskipun sama-sama merupakan daerah otonom. Namun, kewenangan Provinsi sebagai daerah otonom lebih terbatas dibandingkan dengan kewenangan kabupaten dan kota yang juga sebagai daerah otonom. Kewenangan masing-masing daerah pada bentuk hukum seperti Peraturan Daerah, perlu dipahami dengan baik dan hati-hati, sebab berpotensi menimbulkan konflik kewenangan, khususnya antara provinsi dengan kabupaten dan kota.

Bagi Provinsi, lingkup kewenangan jelas, yaitu hanya terbatas pada ketiga hal di atas, sementara daerah kabupaten dan kota pun di dalam menerjemahkan kewenangan yang luas tersebut ke dalam Peraturan Daerah. Banyak di antara urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah kabupaten dan kota tidak hanya berdimensi lokal, tetapi juga nasional, seperti pendidikan, kesehatan dan lingkungan hidup. Bahkan, ada yang berdimensi internasional, tidak hanya nasional, apalagi lokal seperti perhubungan. Ada unsure-unsur dari urusan tersebut yang harus diatur, bahkan diselenggarakan secara nasional, tidak secara lokal. Terdapat beberapa perbedaan sifat substansi Peraturan Daerah berdasarkan otonomi dan berdasarkan tugas pembantuan. Berdasarkan otonomi, sudah jelas sebagaimana yang telah dikemukakan di atas. Berdasarkan tugas pembantuan, substansi Peraturan Daerah mencakup pengaturan tentang tata cara penyelenggaraan rumah tangga daerah yang tidak bersumber pada undang-undang, tetapi semata-mata berdasarkan kebijakan (beleid) dari satuan pemerintahan yang di bantu. Materi yang diatur di dalamnya bersifat tertentu (limitative) sesuai dengan tugas-tugas yang diberikan satuan pemerintahan yang di bantu. Makin terbatas urusan pemerintahan Pusat, makin sedikit cakupan tugas pembantuan. Berdasarkan wewenang Pusat yang diatur dalam undangundang, maka tugas pembantuan mungkin akan mengenai bagian tertentu dari penyelenggaraan pertahanan dan keamanan, bagian tertentu dari urusan moneter dan fiskal serta urusan keagamaan. Dibidang politik luar negeri, tidak akan ada tugas pembantuan. Bahkan, sebaliknya pusat akan mengawasi wewenang daerah untuk mengadakan hubungan luar negeri. Dalam kenyataan, walaupun telah ada bingkai yang jelas tentang materi muatan Peraturan Daerah, akan tetapi masing-masing daerah dapat menyusun Peraturan Daerah yang materi muatannya selain dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, juga menampung kondisi khusus daerah tertentu atau ciri khas masingmasing daerah. Hal ini menunjukan bahwa wajarlah jika local content menjadi materi muatan sebuah Peraturan Daerah. Materi muatan lokal itu bisa saja diangkat dari adat istiadat masyarakat setempat dan nilai-nilai yang menonjol di daerah tersebut. Di Sulawesi Selatan banyak ditemukan Peraturan Daerah yang merupakan peraturan yang bersifat untuk mengakomodasi potensi alam, sumber daya dan kultural. Salah satu contoh adalah Peraturan Daerah tentang Pengelolaan Sumber Daya Pesisir dan Laut yang didasari pertimbangan bahwa untuk mewujudkan efektifitas dan efisiensi pelaksanaan pengelolaan sumber daya pesisir dan laut yang dimiliki Provinsi Sulawesi Selatan berdasarkan kontur geografisnya. Kewenangan Kota/kabupaten untuk mengatur dan mengurus sendiri potensi kelautannya merupakam modal dasar bagi peningkatan kemampuan daerah dalam berotonomi dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Oleh karena itu, kewenangan Kota/kabupaten dalam pemanfaatan dan pengelolaan potensi sumber daya kelautan sebagaimana telah ditentukan dalam peraturan perundangundangan, baik dalam rangka otonomi daerah maupun dalam kaitannya dengan penyelenggaraan dekonsentrasi dan tugas pembantuan, maka kebijakan pemerintah daerah harus dilakukan secara simultan, terencana dan terpadu. Untuk mencapai dayaguna dan optimalisasi pemanfaatan dan pengelolaan potensi sumber daya pesisisr dituntut adanya kebijakan daerah yang sejalan dengan kebijakan nasional, untuk hal khusus dan tertentu Pemerintah Kota/Kabupaten dapat mengambil kebijakan-kebijakan

yang sesuai dengan aspirasi dan kebutuhan daerah. Dalam konteks ini, maka kebijakan daerah dalam pemanfaatan dan pengelolaan potensi sumber daya pesisir dapat dilakukan berdasarkan kewenangan yang telah diberikan undang-undang dan dengan memperhatikan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Selain itu, Pemerintah Daerah Sulawesi Selatan juga memiliki Peraturan Daerah tentang Pelestarian Terumbu Karang. Dalam bidang sosial politik, Pemerintah Daerah Sulawesi Selatan juga telah melaksanakan suatu Peraturan Daerah tentang Pelayanan Kesehatan dan Pendidikan Gratis. Contoh lain yang dapat dikemukakan adalah adanya Peraturan Daerah yang bersifat sektoral seperti Kpeariwisataan di Tana Toraja yang memiliki potensi wisata budaya yang tinggi. Dalam bidang keagamaan, ditemukan banyak sekali daerah yang membuat Peraturan Daerah - Peraturan Daerah berbasis agama, seperti Peraturan Daerah Syariah di Bulukumba, Desa Syariah di Kabupaten Maros dan Peraturan Daerah tentang memakai busana muslim/muslimah dan membaca Al-Quran. Pembuatan Peraturan Daerah berbasis syariah telah menjadi polemik dalam sistem ketatanegaraan Indonesia dan menjadi perdebatan. Ada Peraturan Daerah yang dibentuk oleh suatu daerah ternyata diikuti dan dicontoh oleh daerah lain namun dalam kenyataannya Peraturan Daerah tersebut tidak cocok dengan kondisi daerahnya. Sebagai contoh, lahirnya Peraturan Daerah Kabupaten Bulukumba No. 6 tahun 2003 tentang Pandai Baca Al-Quran Bagi Siswa dan Calon Pengantin Dalam Kabupaten Bulukumba. Peraturan Daerah ini mensyaratkan wajib bisa mengaji bagi calon pengantin. Akibatnya beberapa perkawinan sempat tertunda karena calon pengantin tak dapat memenuhi syarat itu, sedang pihak keluarga sudah melakukan sosialisasi perkawinan anaknya. Dalam kebudayaan Bugis Makassar, pembatalan suatu perkawinan merupakan siri' (malu). Jadi Peraturan Daerah ini berpotensi memicu konflik sosial. Penerapan Peraturan Daerah seperti ini juga dilakukan di Propinsi Nanggroe Aceh Darussalam (NAD) namun tidak menimbulkan konflik sosial karena masyarakat di NAD memang telah menerima syariah Islam sejak dahulu dan kondisi masyarakat NAD yang homogen tentu saja lebih mendukung pelaksanaan Peraturan Daerah syariah Islam. Selain itu penerapan syariah Islam di Aceh terkait erat dengan political expediency Pemerintah Pusat guna mempertahankan NAD (Nangroe Aceh Darussalam) dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Jadi, suatu Peraturan Daerah yang diberlakukan di suatu daerah belum tentu sesuai untuk dibentuk di daerah lain karena kondisi tiap daerah terutama kultur dan kearifan lokalnya tidak sama. Selain itu, keinginan membentuk peraturan daerah dalam waktu yang cepat kadang membuat para pembentuk peraturan daerah hanya melakukan copy paste baik dari peraturan daerah dari daerah lain maupun dari aturan yang lebih tinggi. Sebagai contoh Peraturan Daerah Propinsi Sulawesi Utara No. 2 tahun 2002 tentang Retribusi Pengawasan Mutu dan Pengembangan Produksi Cengkeh dan Pala ternyata dari segi bentuk dan isi hanya copy paste dari Undang-undang No. 18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah sehingga materi dari Peraturan Daerah ini tidak sejalan dengan kondisi masyarakat setempat. Namun hal negatif yang ditemukan dalam berbagai penelitian yang mengkaji peranan Peraturan Daerah dalam pelaksanaan Otonomi Daerah adalah bahwa seringkali penyusunan Peraturan Daerah tidak berdasarkan pada aspek kebutuhan publik, tetapi lebih merupakan pengejewantahan pada aspek kepentingan Pemerintah Daerah.

Kepentingan yang utama dan yang umum ditemukan adalah kepentingan Pemerintah Daerah terhadap peningkatan Pendapatan Asli Daerah (PAD). Oleh karena orientasi pembentukan Peraturan Daerah lebih dititikberatkan pada PAD maka seringkali jenis dan objek pengaturan dalam Peraturan Daerah bukan merupakan hasil elaborasi atau penelitian terhadap kepentingan masyarakat. Sehingga wajar ditemukan dalam kenyataan jika masyarakat seringkali tidak dilibatkan dalam pembentukan suatu Peraturan Daerah atau tidak bersifat partisipatif. Padahal keterlibatan stakeholder dalam penyusunan suatu peraturan perundang-undangan merupakan tuntutan dan syarat legal drafting dalam bingkai demokrasi dan negara hukum yang telah menjadi fondasi bangsa ini. Pandangan sosiologi hukum dan psikologi hukum, menganjurkan agar tahapan penyebarluasan (sosialisasi) Peraturan Daerah harus dilakukan. Hal ini diperlukan agar terjadi komunikasi hukum antara Peraturan Daerah dengan masyarakat yang harus patuh. Pola ini diperlukan agar terjadi internalisasi nilai atau norma yang diatur dalam Peraturan Daerah sehingga ada tahap pemahaman dan kesadaran untuk mematuhinya. Berdasarkan sistem norma hukum berjenjang (stufentheory) yang dianut Indonesia, suatu produk perundang-undangan tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Berdasarkan kewenangan pemerintah daerah terkait dengan otonomi daerah, maka semua kewenangan daerah, baik kewenangan yang menjadi urusan wajib dan urusan pilihan dari masing-masing pemerintahan daerah provinsi, kabupaten/kota, dapat menjadi materi muatan peraturan daerah sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan kepentingan umum. Peraturan Daerah yang substansinya merupakan penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-Undangan yang lebih tinggi, dalam ketentuan perundang-undangan tidak begitu jelas. Namun, penjabaran lebih lanjut peraturan atau kebijakan yang lebih tinggi oleh satuan pemerintahan yang lebih rendah dapat dilakukan dalam rangka tugas pembantuan dan dekonsentrasi. Kabupaten dan kota tidak mempunyai hubungan dekonsentrasi dengan satuan pemerintahan yang lebih tinggi, oleh karena itu, Peraturan Daerah sebagai penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi hanya mingkindalam tugas pembantuan. Provinsi mempunyai hubungan dekonsentrasi dengan satuan pemerintah lebih tinggi (Pusat). Akan tetapi, hubungan ini bukan dengan Pemerintah Daerah Provinsi, melainkan dengan gubernur Sebagai Wakil Pemerintah Pusat. Olehnya itu, tidak mungkin dibentuk Peraturan Daerah untuk melaksanakan tugas dekonsentrasi. Sebagai contoh, dalam prakteknya, beberapa daerah mencoba menggunakan instrumen Peraturan Daerah guna mengatasi persoalan ketenagakerjaan di daerahnya masing-masing, akan tetapi tidak sedikit Peraturan Daerah Ketenagakerjaan yang dibentuk di beberapa daerah kemudian dibatalkan oleh pemerintah pusat. Pembatalan Peraturan Daerah Ketenagakerjaan dilakukan oleh pemerintah pusat karena Peraturan Daerah-Peraturan Daerah tersebut dinilai tidak kondusif bagi upaya menggalang arus investasi di daerah. Ketentuan bahwa Peraturan Daerah tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Daerah lain cukup membingungkan, sebab Peraturan Daerah lain dapat berarti Peraturan Daerah dalam lingkungan pemerintahan daerah yang sama, atau Peraturan Daerah Pemerintahan Daerah lain yang sederajat, atau pula Peraturan Daerah dari pemerintahan

Daerah Kabupaten atau Kota terhadap Peraturan Daerah Provinsi dalam Wilayah yang sama. Pada dasarnya memang tidak boleh ada pertentangan antar Peraturan Daerah dalam pemerintahan daerah yang sama. Apabila terjadi, akan diselesaikan melalui prinsip lex posteriori derogat legi priori dan lex superior derogate legi inferiori. Apabila ketentuan baru yang lebih rendah bertentangan dengan ketentuan lama yang lebih tinggi, maka ketentuan baru harus dikesampingkan dengan memperhatikan lingkungan wewenang masing-masing. Terhadap ketentuan bahwa Peraturan Daerah tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi, Peraturan Daerah yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi akan batal demi hukum, atau dapat dibatalkan. Sepanjang Peraturan Daerah bertentangan dengan UUD, Tap MPR, dan Undang-undang, akan batal demi hukum atau mesti dibatalkan. Tidak demikian halnya dengan peraturan perundang-undangan lain. Apabila peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang ternyata mengatur hal-hal otonomi dan tugas pembantuan sebagai urusan rumah tangga daerah, maka peraturan itulah yang harus dibatalkan, bukan Peraturan Daerah dengan mengatur tanpa wewenang (ultra vires). Kalau ini tidak dapat dipegang dapat terjadi pergeseran terhadap urusan rumah tangga daerah ke arah sentralisasi sebagai sesuatu yang justru berlawanan dengan semangat otonomi seluasluasnya yang digariskan undang-undang. Upaya hukum bagi penyelesaian konflik antara daerah otonom dan Pemerintah yang berakar pada pembatalan produk hukum daerah otonom sebaiknya tidak dilatari oleh analogi penyelesaian konflik antara konstitusi Negara Bagian dan konstitusi federal lewat Mahkamah Agung. Dalam Negara Kesatuan kita perlu berpegang pada prinsip bahwa daerah otonom adalah ciptaan Pemerintah. Dengan demikian daerah otonom hanya dimungkinkan menempuh upaya hukum melalui upaya administratif. Salah satu persoalan pokok yang muncul berkenaan dengan pembatalan Peraturan Daerah oleh Departemen Dalam Negeri. Salah satu contoh adalah pembatalan dua Peraturan Daerah Pemerintah Kota Makassar yang dinilai bertentangan dengan Undang-Undang dan merugikan Publik. Dua Peraturan Daerah tersebut adalah Peraturan Daerah Nomor 8 Tahun 1996 tentang Retribusi Pasar dan Pusat Perbelanjaan di Makassar dan Peraturan Daerah Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pajak Parkir. Pembatalan kedua Peraturan Daerah Kota Makassar itu tertuang dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri (Kepmendagri) Nomor 19 Tahun 2006 dan Nomor 20 Tahun 2006 tertanggal 28 Februari 2006. Selain dua Peraturan Daerah dari Pemerintah Kota Makassar, menurut Direktur Bina Administrasi Keuangan Depdagri Daeng Mochammad Nazier, sudah ada 393 Peraturan Daerah sejenis yang sudah dibatalkan oleh Mendagri. Peraturan Daerah tersebut berasal dari seluruh daerah di Indonesia Dalam teori perundang-undangan, Peraturan Daerah merupakan bagian dari peraturan karena bersifat mengatur (regeling) bukan bagian dari ketetapan atau keputusan (beschikking). Artinya, norma hukum yang dikandung dalam Peraturan Daerah adalah norma hukum umum. Norma hukum umum adalah suatu norma hukum yang ditujukan untuk umum, addressat-nya untuk umum, orang banyak, atau semua warga negara. Berbeda dengan ketetapan atau keputusan (beschikking) dimana addresat-nya tertuju pada seseorang, beberapa orang, atau perindividu. Oleh karena itu, pembatalan sebuah

peraturan harus dengan instrumen peraturan. Demikian pula pembatalan sebuah ketetapan atau keputusan seharusnya dilakukan dengan ketetapan atau keputusan serupa. Akan tetapi, pembatalan Peraturan Daerah oleh pemerintah (pusat) tidak dapat dilakukan secara sewenang-wenang. Ada syarat dan mekanisme sebuah Peraturan Daerah dapat dibatalkan oleh pemerintah. Syarat utama pembatalan Peraturan Daerah adalah bahwa keputusan pembatalan Peraturan Daerah harus ditetapkan dengan Peraturan Presiden (Pasal 145 Ayat 3 UU 32/2004). Peraturan Presiden (Perpres) adalah salah satu jenis peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh Presiden yang materinya berupa materi yang diperintahkan oleh Undang-Undang atau materi untuk melaksanakan Peraturan Pemerintah. Dengan demikian, Pembatalan Peraturan Daerah melalui Keputusan Menteri Dalam Negeri (Kepmendagri) merupakan sebuah kekeliruan hukum. Kekeliruan itu terjadi karena instrumen hukum untuk membatalkan Peraturan Daerah harus dalam bentuk Perpres bukan Kepmendagri, lagi pula sangat janggal karena Peraturan Daerah yang masuk dalam rumpun regeling dibatalkan oleh keputusan yang masuk dalam rumpun beschikking. Setidaknya, Kepmendagri yang membatalkan Peraturan Daerah tersebut belum final sebagai keputusan pembatalan Peraturan Daerah oleh pemerintah, karena keputusan tersebut harus dikukuhkan atau dikemas ulang dalam bentuk Peraturan Presiden (Perpres). Berdasarkan penelitian yang telah dilakukan maka kesimpulan yang diperoleh adalah sebagai berikut: 1. Esensi dan urgensi Peraturan Daerah dalam pelaksanaan Otonomi Daerah adalah sangat strategis. Peraturan Daerah sebagai produk hukum daerah merupakan sesuatu yang inherent dengan sistem Otonomi Daerah. Hal ini sebagai konsekuensi dari sistem Otonomi Daerah itu sendiri yang bersendikan kemandirian yang mengandung arti bahwa Daerah berhak mengatur dan mengurus urusan rumah tangga pemerintahannya sendiri. Kewenangan mengatur disini mengandung arti bahwa daerah berhak membuat keputusan hukum berupa peraturan perundang-undangan, yang nomenklaturnya disebut Peraturan Daerah. Dengan semikian, kehadiran atau keberadaan Peraturan Daerah menjadi sesuatu yang mutlak dalam mengatur urusan rumah tangga daerah, namun dalam wadah negara kesatuan yang tetap menempatkan hubungan Pusat dan Daerah yang bersifat subordinat dan independen. 2. Ruang lingkup kewenangan Pemerintah Daerah dalam membuat Peraturan Daerah telah diberikan batasan berdasarkan undang-undang. Namun ditemukan berbagai kekhasan dalam materi muatan Peraturan Daerah yang secara khusus mencerminkan berbagai potensi yang dimiliki oleh suatu daerah otonom. Materi muatan Peraturan Daerah sangat dipengaruhi oleh kultur budaya dan dinamika sosial politik serta pertumbuhan ekonomi. Namun seringkali upaya pelayanan terhadap kebutuhan dan kepentingan masyarakat ternoda oleh kecenderungan untuk menggunakan Peraturan Daerah sebagai mekanisme untuk menambah pendapatan asli daerah yang berujung pada tindakan represif yang justru mengorbankan kepentingan rakyat. Peran aktif masyarakat dalam setiap proses

pembuatan Peraturan Daerah diharapkan mampu meminimalisir kesenjangan dan masalah yang dapat terjadi. 3. Peraturan Daerah memiliki posisi dalam sistem hirarki peraturan perundangundangan, sehingga keberadaannya tidak luput dalam tatanan sistem prinsip yang berlaku. Keharusan untuk tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi serta keharusan untuk melakukan sinkronisasi dan harmonisasi dengan peraturan perundangan lainnya adalah hal yang perlu senantiasa dihormati dalam bingkai negara hukum. Temuan tentang adanya mekanisme yang belum sesuai dalam konteks penyelesaian perselisihan antar Peraturan Daerah yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat memerlukan perhatian yang serius agar tercipta kepastian hukum dan tercapainya good legislation governance dalam sistem hukum ketatatanegaraan Indonesia. Adapun saran-saran yang diajukan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Kelemahan utama dalam pelaksanaan Otonomi Daerah adalah adanya pemahaman Pemerintah Daerah bahwa kewenangan seluas-luasnya serupa dengan konsep kewenangan negara bagian pada negara federal sehingga seringkali Pemerintah Daerah bertindak ultra vires dengan membuat berbagai Peraturan Daerah yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku secara nasional. Dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia maka disarankan adanya upaya setiap Pemerintah Daerah mengubah paradigma tersebut agar tercipta kesatuan dan persatuan bangsa dan memberikan kepastian hukum bagi setiap warga masyarakat. 2. Karena masih adanya persepsi yang keliru tentang mekanisme pembatalan Peraturan Daerah, maka disarankan untuk membentuk peraturan yang bersifat operasional dan aplikatif yang merinci secara komprehensif, termasuk kewenangan kelembagaan, tentang mekanisme atau prosedural yang sah dalam proses evaluasi dan pembatalan Peraturan Daerah. Sehingga ke depan dapat dihindarkan adanya kesalahan prosedural dan pemerintah memiliki pedoman yang jalan tentang mekanisme tersebut.

BAB I PENDAHULUAN

A.

Latar Belakang Dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan khususnya

penyelenggaraan pemerintahan daerah, maka instrumen pemerintahan memegang peran yang sangat penting dan vital guna melancarkan pelaksanaan fungsi dan tugas pemerintahan daerah. Instrumen

pemerintahan daerah merupakan alat atau sarana yang ada pada pemerintah daerah untuk melakukan tindakan atau perbuatan pemerintahan yang memuat berbagai jenis atau macam instrumen pemerintahan daerah. Dengan kata lain, yang dimaksud dengan instrumen pemerintahan daerah adalah alat atau sarana yang dapat digunakan oleh pemerintah daerah dalam melaksanakan fungsi dan tugasnya. Instrumen pemerintahan daerah merupakan bagian dari instrumen penyelenggaraan pemerintahan negara dalam arti luas. Hal ini kemudian memberikan peluang kepada pemerintah daerah untuk dapat menerapkan kebijakan-kebijakan yang dianggap perlu demi kesejahteraan rakyat di daerah masing-masing. Keadaan ini kemudian mendorong pemerintah daerah untuk mengambil dan memberlakukan kebijakan-kebijakan yang bersifat mengatur keadaan di daerah dengan1

mengeluarkan berbagai macam perundang-undangan antara lain peraturan daerah (yang kemudian disingkat menjadi Peraturan Daerah) yang merupakan salah satu instrumen hukum penyelenggaraan pemerintah daerah di samping instrumen hukum yang lain yang berupa sarana dan prasarana yang digunakan dalam menjalankan tugas dan fungsinya dalam pemerintahan yang digolongkan ke dalam public domain. Bagian Penjelasan Umum Undang-undang No. 32 Tahun 2004 menyatakan bahwa : Prinsip otonomi daerah menggunakan prinsip otonomi seluasluasnya dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan opemerintahan di luar yang menjadi urusan pemerintah yang ditetapkan dalam undang-undang ini. Daerah memiliki kewenangan membuat kebijakan daerah untuk memberi pelayanan, peningkatan peran serta, prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada peningkatan kesejahteraan rakyat. Sejalan dengan prinsip tersebut dilaksanakan pula prinsip otonomi yang nyata dan bertanggungjawab. Prinsip otonomi nyata adalah suatu prinsip bahwa untuk menangani urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas, wewenang, dan kewajiban yang senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh, hidup dan berkembang sesuai dengan potensi dan kekhasan daerah. Dengan demikian isi dan jenis otonomi bagi setiap daerah tidak selalu sama dengan daerah lainnya, adapun yang dimaksud dengan otonomi yang bertanggungjawab adalah otonomi yang dalam penyelenggaraannya harus benar-benar sejalan dengan tujuan dan maksud pemberian otonomi, yang pada dasarnya untuk memberdayakan daerah termasuk meningkatkan kesejahteraan rakyat yang merupakan bagian utama dari tujuan nasional. Seiring dengan prinsip itu penyelenggaraan otonomi daerah harus selalu berorientasi pada peningkatan kesejahteraan masyarakat dengan selalu memperhatikan kepentingan dan aspirasi yang2

tumbuh dalam masyarakat. Selain itu penyelenggaraan otonomi daerah juga harus menjamin keserasian hubungan antara daerah dengan daerah lainnya, artinya mampu membangun kerjasama antardaerah untuk meningkatkan kesejahteraan bersama dan mencegah ketimpangan antar daerah. Hal yang tidak kalah pentingnya bahwa otonomi daerah juga harus mampu menjamin hubungan yang serasi antar daerah dan pemerintah, artinya harus mampu memelihara dan menjaga keutuhan wilayah Negara dan tetap tegaknya Negara Kesatuan Republik Indonesia dalam rangka mewujudkan tujuan Negara. Agar otonomi daerah dapat dilaksanakan sejalan dengan tujuan yang hendak dicapai, pemerintah wajib melakukan pembinaan yang berupa pemberian pedoman seperti dalam penelitian, pengembangan, perencanaan dan pengawasan. Di samping itu, diberikan pula standar, arahan, bimbingan, pelatihan, supervisi, pengendalian, koordinasi, pementauan, dan evaluasi. Bersamaan itu pemerintah wajib memberikan fasiliotas yang berupa pemberian peluang kemudahan, bantuan, dan dorongan kepada daerah agar dalam melaksanakan otonomi dapat dilakukan secara efisien dan efektif sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

Hal tersebut telah jelas bahwa pemberian otonomi kepada daerah pada intinya adalah untuk memberikan pemerintahan keleluasaan yang daerah hidup, dalam dan

menyelenggarakan

urusan

tumbuh,

berkembang di daerah demi terciptanya peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat, pegembangan kehidupan demokrasi, keadilan dan pemerataan serta keserasian hubungan antara pusat dan daerah sesuai dengan prakarsa dan aspirasi masyarakat di daerah. Ciri-ciri pembangunan daerah yang memanfaatkan kewenangan otonomi dapat di identifikasi ke dalam beberapa hal, antara lain :

3

1. Bahwa pembangunan itu berasal dari ide, aspirasi dan inspirasi masyarakat yang dicetuskan melalui lembaga-lembaga legislatif

setempat, sebagai aspek politis 2. Bahwa pembangunan direncanakan secara relatif tepat dengan kebutuhan dan potensi daerah, yang umumnya untuk jangka waktu sedang dan pendek. 3. Proses pembangunan akan benyak berorientasi dengan mekanisme kedaerahan, baik secara fisik maupun secara sosial budaya. Salah satu instrumen bagi pemerintah daerah dalam melaksanakan rumah tangganya sendiri, sehingga otonominya benar-benar nyata dan bertanggung jawab, adalah Peraturan Daerah. Hal ini terakomodir dalam UU No. 32 Tahun 2004, khususnya Pasal 136 Ayat (2) yang menyebutkan bahwa Peraturan Daerah dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah provinsi/kabupaten/kota dan tugas pembantuan. Selanjutnya, pada Ayat (3) disebutkan bahwa Peraturan Daerah merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah. Selanjutnya, pada Pasal 12 UU No. 10 Tahun 2004 dinyatakan bahwa materi muatan Peraturan Daerah adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas

4

pembantuan, dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi. Menurut ketentuan Pasal 1 angka 1 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 ditegaskan bahwa pembentukan peraturan perundang-undangan (termasuk pembentukan peraturan daerah) adalah proses pembentukan atau pembuatan peraturan perundang-undangan yang pada dasarnya dimulai dari proses perencanaan, perancangan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan, penyebarluasan, dan evaluasi. Kenyataannya, sangat banyak Peraturan Daerah yang esensi dan urgensinya belum/tidak mencerminkan dirinya sebagai instrumen

pelaksanaan otonomi daerah. Hal ini berawal dari rendahnya pemahaman terhadap hakikat Peraturan Daerah dalam kaitannya dengan otonomi daerah. Selain itu juga, pada umumnya materi muatan Peraturan Daerah belum mencerminkan materi muatan yang khas pada satu daerah otonom. Hal ini nampak pada kualitas materi muatan Peraturan Daerah. Selain kedua hal tersebut, masih banyak pula permasalahan Peraturan Daerah yang bersumber dari belum baiknya harmonisasi dan sinkronisasi dari Peraturan Daerah. Fenomena ini dapat dilihat pada fakta rendahnya sinkronisasi dan harmonisasi, antara Peraturan Daerah dengan Peraturan Daerah, dan antara Peraturan Daerah dengan peraturan lainnya. Berdasarkan fenomena

5

tersebut, maka hal ini menarik untuk diteliti hakikat dan pentingnya Peraturan Daerah sebagai instrumen hukum penyelenggaraan otonomi daerah.

B.

Rumusan Masalah 1. Sejaumana esensi dan urgensi Peraturan Daerah telah

mencerminkan instrumen pelaksanaan otonomi daerah? 2. Sejauhmana materi muatan Peraturan Daerah telah mencerminkan muatan yang khas pada suatu daerah otonom? 3. Bagaimanakah implikasi keberadaan Peraturan Daerah secara vertikal dan horizontal terhadap peraturan perundang-undangan lainnya?

C.

Tujuan Penelitian 1. Untuk mengetahui esensi dan urgensi Peraturan Daerah yang mencerminkan instrumen pelaksanaan otonomi daerah 2. Untuk mengetahui materi muatan Peraturan Daerah yang

mencerminkan muatan yang khas pada suatu daerah otonom. 3. Untuk mengetahui implikasi keberadaan Peraturan Daerah secara vertikal dan horizontal terhadap peraturan perundang-undangan lainnya

6

D.

Manfaat Penelitian 1. Dengan penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat bagi

pembangunan Hukum dan Pengawasan Terhadap Produk Hukum Daerah terutama dalm fungsi Dewan Perwakilan Daerah (DPD) Republik Indonesia. 2. Dengan penelitian ini diharapkan menjadi acuan bagi pembuat kebijakan dalam pembangunan Hukum dan Pengawasan terhadap Produk Hukum Daerah.

7

BAB II KERANGKA TEORITIS

A. Pemerintahan Daerah 1. Pengertian dan Landasan Hukum Pemerintahan Daerah Dalam Ketentuan Umum Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 dikatakan bahwa Pemerintahan daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Menurut B.C. Smith (1985:19) dalam konteks demokrasi, local government atau pemerintahan daerah dapat dikaji dalam dua dua kategori utama yaitu: There are that claim local government is good for national democracy; and there are those where the major concern is with the benfits to the locality of local democracy. Each can be further subdivided into three sets of interrelated values. At the national level these values relate to political education, training in leadership and political stability. At the local level the relevant values are equality, liberty and responsiveness. Menurut Sri Soemantri (1987: 65) pembagian kekuasaan dalam negara yang berbentuk Kesatuan, seperti Indonesia, asasnya adalah seluruh kekuasaan dalam negara berada di tangan pemerintah pusat. Walaupun

8

demikian hal itu tidak berarti bahwa seluruh kekuasaan berada di tangan pemerintah pusat, karena ada kemungkinan mengadakan dekonsentrasi kekuasaan ke daerah lain dan hal ini tidak diatur dalam konstitusi. Hal ini berbeda dengan negara kesatuan yang bersistem desentralisasi. Dalam konstitusi negara tersebut terdapat suatu ketentuan mengenai pemencaran kekuasaan tersebut (desentralisasi). Secara yuridis formal, landasan hukum dari penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia adalah Pasal 18 UUD 1945 yang mengamanatkan beberapa hal yaitu: 1. Bahwa negara Republik Indonesia terdiri atas daerah provinsi, daerah provinsi terdiri atas daerah kabupaten dan kota yang mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang; 2. Pemerintah daerah tersebut baik propinsi maupun kabupaten dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan; 3. Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang.

9

Ada beberapa pengertian tentang pemerintahan daerah atau lokal yang dapat dirujuk, diantaranya G.M. Harris (Dalam Martin Junung : 2000) dalam bukunya Comparative Local Government mengatakan bahwa: "The term local government may have one of two meanings, it may signify: (1) the government of all part of a country by means of local agents appointed and responsible only to the central government. This is part of centralized system and my he called local state government. (2) Government by local baddies, feely elected wich while subjected to the supremacy of national government are endowed in some respect with power, discreation and responsibility, wich they can exercise without control cover their decision by the higher authority, this is called in many countries as communal autonomy.'

De

Guman dan Tapales (dalam Josef Riwu, 1998: 43)

tidak

mengajukan suatu batasan apapun tentang pemerintahan daerah, hanya mereka menyebutkan lima unsur pemerintahan lokal sebagai berikut: 1. 2. 3. 4. 5. A local government is a political sub division of soverign nation or state. It is constituted by law. It has governing body which is locally selected. Undertakes role making activities. It perform service within its jurisdiction.

Sementara itu Josef Riwu Kaho (1998: 67) mendefinisikan local government sebagai berikut : Bagian dari pemerintah suatu negara atau bangsa yang berdaulat yang dibentuk secara politis berdasarkan undang-undang yang10

memiliki lembaga atau badan yang menjalankan pemerintahan yang dipilih masyarakat daerah tersebut, dan dilengkapi dengan kewenangan untuk membuat peraturan, memungut pajak serta memberikan pelayanan kepada warga yang ada di dalam wilayah kekuasaannya.

Dalam sejarahnya, di Indonesia pernah dikenal istilah daerah swatantra, yang sekarang ini dikenal dengan pemerintahan daerah. Pemerintahan umum pusat di daerah pada masa kemerdekaan disebut pamong praja, masa Belanda dipanggil dengan Binnenlandsbestuur, Bestuurdiants, pemerintahan pangreh, praja. Pemerintahan khusus pusat di daerah disebut jwatan atau dinas pusat di daerah atau dinas vertikal. Jadi pemerintahan lokal tidak sama dengan pemerintahan daerah. Pemerintahan lokal meliputi pamong praja, jawatan vertikal dan pemerintahan daerah. Undang-undang No.32 Tahun 2004 mengartikan pemerintah daerah sebagai kepala daerah beserta perangkat daerah otonom yang lain sebagai badan eksekutif daerah. Daerah otonom menurut undang-undang ini adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas daerah tertentu

berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam ikatan negara Republik Indonesia.

11

2. Asas-asas Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Dalam pelaksanaan otonomi, dikenal tiga bentuk asas dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yakni : a. Asas Desentralisasi Secara etimologi istilah desentralisasi berasal dari bahasa Latin yaitu decentrum yang berarti terlepas dari pusat. Menurut Inu Kencana Syafie (dalam Hamzah: 2008: 135) desentralisasi adalah perlawanan kata dari sentralisasi, karena penggunaan kata de dimaksudkan sebagai penolakan kata sesudahnya. Menurut Inu, Desentralisasi adalah: Penyerahan segala urusan, baik pengaturan dalam arti pembuatan peraturan perundang-undangan maupun penyelenggaraan pemerintahan itu sendiri, dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, untuk selanjutnya menjadi urusan rumah tangga pemerintah daerah tersebut.

Desentralisasi sebagai suatu sistem yang dipakai dalam bidang pemerintahan sentralisasi, merupakan kewenangan kebalikan pemrintah dari baik sentralisasi. dipusat Dalam sistem

maupun

didaerah,

dipusatkan dalam tangan pemerintah pusat. Pejabat-pejabat di daerah hanya melaksanakan kehendak pemerintah pusat. Dalam sebagian kewenangan sistem desentralisasi,

pemerintah pusat dilimpahkan kepada pihak lain

untuk dilaksanakan. Menurut Hamzah (2008: 137) pentingnya desentralisasi pada esensinya agar persoalan yang kompleks dengan dilatarbelakangi oleh12

berbagai faktor heterogenitas dan kekhususan daerah yang melingkunginya seperti budaya, agama, adat istiadat, dan luas wilayah yang jika ditangani semuanya oleh pemerintah pusat merupakan hal yang tidak mungkin akibat keterbatasan dan kekurangan yang dimiliki pemerintah pada hampir semua aspek. Namun sebaliknya adalah hal yang tidak realistis jika semua didesentralisasikan kepada daerah dengan alasan cerminan dari prinsip demokrasi, oleh karenanya pengawasan dan pengendalian pusat kepada daerah sebagai cerminan dari sentralisasi tetap dipandang mutlak sepanjang tidak melemahkan atau bahkan memandulkan prinsip demokrasi itu sendiri. Menurut Hans Kelsen, pengertian desentralisasi berkaitan dengan pengertian negara karena negara itu merupakan tatanan hukum (legal order), maka pengertian desentralisasi itu menyangkut berlakunya sistem tatanan hukum dalam suatu negara. Ada kaidah-kaidah hukum yang berlaku sah untuk seluruh wilayah negara yang disebut kaidah sentral (central norms) dan ada pula kaidah-kaidah hukum yang berlaku sah dalam bagian-bagian wilayah yang berbeda yang disebut desentral atau kaidah lokal (decentral or local norms). Jadi apabila berbicara tentang tatanan hukum yang desentralistik, maka hal ini akan dikaitkan dengan lingkungan (wilayah) tempat berlakunya tatanan hukum yang sah tersebut. Dennis A. Rondinelli dan Cheema (dalam Hamzah: 142)

merumuskan definisi desentralisasi dengan lebih merujuk pada perspektif13

yang lebih luas namun tergolong perpektif administrasi, bahwa desentralisasi adalah: The transfer of planning, decision making, or administrative authority from central government to its field organizations, local administrative units, semi autonomous and parastatal organizations, local government, or local non-government organization.

Definisi ini tidak hanya mencakup penyerahan dan pendelegasian wewenang di dalam struktur pemerintahan, tetapi juga telah mengakomodasi

pendelegasian wewenang kepada organisasi non pemerintah (LSM). b. Asas Dekonsentrasi. Henry Maddick (1966:23) membedakan antara desentralisasi dan dekonsentrasi dengan menyatakan bahwa desentralisasi merupakan

pengalihan kekuasaan secara hukum untuk melaksanakan fungsi yang spesifik maupun risudal yang menjadi kewenangan pemerintah daerah. Sementara dekonsentrasi merupakan: The delegation of authority equate for the discharge of specified functions to staff of a central department who are situated outside the headquarters. Sementara menurut Parson (dalam Hamzah: 2008: 142), dekonsentrasi adalah: The sharing of power between members of same ruling of group having authority respectively in different areas of tha state.

14

Penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia selain didasarkan pada asas desentralisasi juga didasarkan pada asas dekonsentrasi, hal ini dapat dilihat dari rumusan Pasal 18 ayat (5) UUD RI 1945 yang menyatakan bahwa pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat. Dekonsentrasi dapat diartikan sebagai distribusi

wewenang administrasi di dalam struktur pemerintahan. Urusan pemerintah pusat yang perlu diselenggarakan oleh perangkat pemerintah pusat sendiri, sebetulnya tercermin dalam pidato Soepomo di hadapan BPUPKI tanggal 31 Mei dengan mengatakan (M. Yamin; 1959 : 118): "Maka dalam negara Indonesia yang berdasar pengertian negara integralistik itu, segala golongan rakyat, segala daerah yang mempunyai keistimewaan sendiri, akan mempunyai tempat dan kedudukan sendiri sebagai bagian organik dari negara seluruhnya. Soal pemerintahan apakah yang akan diurus oleh Pemerintah Pusat dan soal apakah yang akan diserahkan kepada Pemerintah Daerah, baik daerah besar maupun daerah kecil, itu semuanya tergantung dari pada "doellmatigheid" berhubungan dengan waktunya, tempat dan juga soalnya." Dalam pengertian yang lain, Amrah Muslimin menafsirkan

dekonsentrasi sebagai pelimpahan kewenangan dari pemerintah pusat kepada pejabat-pejabat bawahan dalam lingkungan administrasi sentral, yang menjalankan pemerintahan atas nama pemerintah pusat, seperti15

gubernur, walikota dan camat. Mereka melakukan tugasnya berdasarkan pelimpahan kewenangan dari pemerintah pusat pada alat-alat pemerintah pusat yang berada di daerah. Mengenai dekonsentrasi, Bagir Manan berpendapat bahwa

dekonsentrasi sama sekali tidak mengandung arti bahwa dekonsentrasi adalah sesuatu yang tidak perlu atau kurang penting. Dekonsentrasi adalah mekanisme untuk menyelenggarakan urusan pusat di daerah. B. Hestu Cipto Handoyo dan Y.Thresianti (2005: 92) memberikan pengertian berbeda mengenai dekonsentrasi, menurutnya dekonsentrasi pada prinsipnya adalah merupakan manifestasi dari penyelenggaraan pemerintahan negara yang mempergunakan administratif yang asas tidak sentralisasi, mempunyai menimbulkan urusan rumah wilayah-wilayah tangga sendiri,

merupakan manifestasi dari penyelenggaraan tata laksana pemerintah pusat yang ada di daerah.

c. Asas Tugas Pembantuan Daerah otonom selain melaksanakan asas desentralisasi juga dapat diserahi kewenangan untuk melaksanakan tugas pembantuan (medebewind). Tugas pembantuan dalam pemerintahan daerah adalah tugas untuk ikut melaksanakan peraturan perundang-undangan bukan saja yang ditetapkan

16

oleh pemerintah pusat akan tetapi juga yang ditetapkan oleh pemerintah daerah tingkat atasnya. Menurut Irawan Soejito (1981: 117), tugas pembantuan itu dapat berupa tindakan mengatur (tugas legislatif) atau dapat pula berupa tugas eksekutif (beschikken). Daerah yang mendapat tugas pembantuan diwajibkan untuk mempertanggung jawabkan kepada yang menugaskan. Amrah Muslim menafsirkan tugas pembantuan (medebewind) adalah dari kewenangan pemerintah

pemerintah daerah menjalankan

sendiri

aturan-aturan

pusat atau pemerintah daerah yang lebih tinggi tingkatannya. Sementara itu, Bagir Manan mengatakan bahwa pada dasarnya tugas pembantuan adalah tugas melaksanakan peraturan perundang-undangan tingkat lebih tinggi (de uitvoering van hogere regelingen). Daerah terikat melaksanakan peraturan perundang-undangan termasuk yang diperintahkan atau diminta (vorderen) dalam rangka tugas pembantuan. Tugas pembantuan dalam hal-hal tertentu dapat dijadikan semacam terminal menuju penyerahan penuh suatu urusan kepada daerah atau tugas pembantuan merupakan tahap awal sebagai persiapan menuju kepada penyerahan penuh. seharusnya bertolak dari : a. Tugas pembantuan adalah bagian dari desentralisasi dengan demikian seluruh pertanggungjawaban mengenai penyelengBidang tugas pembantuan

17

garaan tugas pembantuan adalah tanggung jawab daerah yang bersangkutan. b. Tidak ada perbedaan pokok antara otonomi dan tugas

pembantuan. Dalam tugas pembantuan terkandung unsur otonomi (walaupun terbatas pada cara melaksanakan), karena itu daerah mempunyai kebebasan untuk menentukan sendiri caracara melaksanakan tugas pembantuan. c. Tugas pembantuan sama halnya dengan otonomi, mengandung unsur penyerahan (overdragen) bukan penugasan (opdragen). Perbedaannya, kalau otonomi adalah penyerahan penuh

sedangkan tugas pembantuan adalah penyerahan tidak penuh.

B. Otonomi Daerah 1. Pengertian Otonomi Daerah Otonomi atau autonomy berasal dari bahasa Yunani, autos yang berarti sendiri dan nomous yang berarti hukum atau peraturan. demikian, otonomi pada dasarnya memuat makna Dengan dan

kebebasan

kemandirian. Otonomi daerah berarti kebebasan dan kemandirian daerah dalam menentukan langkah-langkah sendiri (Widarta, 2001:2).

18

Pengertian otonomi dapat juga ditemukan dalam literatur Belanda, di mana otonomi berarti pemerintahan sendiri (zelfregering) yang oleh Van Vollenhoven dibagi atas zelfwetgeving (membuat undang-undang sendiri), zelfuitvoering (melaksanakan sendiri), zelfrechtspraak (mengadili sendiri)

dan zelfpolitie (menindaki sendiri). (Sarundajang, 1999:35). Sarundajang (1999:35) menyatakan bahwa otonomi daerah pada hakekatnya adalah: a. Hak mengurus rumah tangga sendiri bagi suatu daerah otonom. Hak tersebut bersumber dari wewenang pangkal dan urusang-urusan pemerintah (pusat) yang diserahkan kepada daerah. Istilah sendiri dalam hak mengatur dan mengurus rumah tangga merupakan inti keotonomian suatu daerah; b. Dalam kebebasan menjalankan hak mengurus dan mengatur rumah tangga sendiri, daerah tidak dapat menjalankan hak dan wewenang otonominya itu diluar batas-batas wilayah daerahnya; c. Daerah tidak boleh mencampuri hak mengatur dan mengurus rumah tangga daerah lain sesuai dengan wewenang pangkal dan urusan yang diserahkan kepadanya;

19

d.

Otonomi tidak membawahi otonomi daerah lain, hak mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri tidak merupakan hak mengatur dan mengurus rumah tangga daerah lain.

2. Tujuan Otonomi Daerah Pelaksanaan otonomi daerah tidak terlepas dari keberadaan Pasal 18 UUD RI 1945. Pasal tersebut yang menjadi dasar penyelenggaraan otonomi dipahami sebagai normatifikasi gagasan-gagasan yang mendorong pemakaian otonomi sebagai bentuk dan cara menyelenggarakan

pemerintahan daerah. Otonomi yang dijalankan tetap harus memperhatikan hak-hak asal usul dalam daerah yang bersifat istimewa (Bagir

Manan,1993:9). Sejalan dengan hal tersebut, Soepomo mengatakan bahwa otonomi daerah sebagai prinsip berarti menghormati kehidupan regional menurut riwayat, adat dan sifat-sifat sendiri-sendiri dalam kadar negara kesatuan. Tiap daerah mempunyai historis dan sifat khusus yang berlainan dari riwayat dan sifat daerah lain. Oleh karena itu, pemerintah harus menjauhkan segala urusan yang bermaksud akan menguniformisir seluruh daerah menurut satu model (H. Rozali Abdullah, 2000:11).

20

Tujuan otonomi daerah adalah sebagai berikut (Sarundajang, 1993:36): a. Dari segi politik adalah untuk mengikutsertakan, menyalurkan inspirasi dan aspirasi masyarakat, baik untuk kepentingan daerah sendiri, maupun untuk mendukung politik dan kebijaksanaan nasional dalam rangka pembangunan dalam proses demokrasi di lapisan bawah. b. Dari segi manajemen pemerintahan, adalah untuk meningkatkan daya guna dan hasil guna penyelenggaraan pemerintahan, terutama dalam memberikan pelayanan terhadap masyarakat dengan

memperluas jenis-jenis pelayanan dalam berbagai bidang kebutuhan masyarakat. c. Dari segi kemasyarakatan, untuk meningkatkan partisipasi serta menumbuhkan usaha kemandirian masyarakat, dengan melakukan sehingga

pemberdayaan

(empowerment)

masyarakat,

masyarakat makin mandiri, dan tidak terlalu banyak tergantung pada pemberian pemerintah serta memiliki daya saing yang kuat dalam proses penumbuhannya. d. Dari segi ekonomi pembangunan, adalah untuk guna melancarkan tercapainya

pelaksanaan

program

pembangunan

kesejahteraan rakyat yang makin meningkat.21

Martin Jimung (2005:43) mengemukakan bahwa tujuan utama otonomi daerah pada era otonomi daerah sudah tertuang dalam kebijakan desentralisasi sejak tahun 1999 yakni: a. Pembebasan pusat, maksudnya membebaskan pemerintah pusat dari beban-beban tidak perlu menangani urusan domestik sehingga ia berkesempatan mempelajari, memahami, merespons berbagai

kecenderungan global dan mengambil manfaat daripadanya. Pada saat yang sama sangat diharapkan pemerintah pusat lebih mampu

berkonsentrasi pada kebijakan makro nasional dari yang bersifat strategis. b. Pemberdayaan lokal atau daerah Alokasi kewenangan pemerintah pusat ke daerah maka daerah akan mengalami proses pemberdayaan yang signifikan. Artinya ability (kemampuan) prakarsa dan kreativitas daerah akan terpacu sehingga kapasitasnya dalam mengatasi berbagai masalah domestik akan semakin kuat. c. Pengembalian trust (kepercayaan) pusat ke daerah

22

Desentralisasi merupakan simbol lahirnya kepercayaan dari pemerintah pusat ke daerah. Hal ini dengan sendirinya mengembalikan kepercayaan kepada pemerintah dan masyarakat daerah.

C. Peraturan Daerah sebagai Produk Hukum Daerah 1. Materi Muatan Peraturan Daerah Materi muatan peraturan daerah adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan

(medebewind), menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi (Pasal 12 UU. No. 10 Tahun 2004). Peraturan daerah dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah propinsi, kabupaten/kota dan tugas pembantuan. Peraturan daerah merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah. Peraturan daerah tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (Pasal 136 ayat 2, 3 dan 4 UU. No. 10 Tahun 2004). Di samping itu, peraturan daerah juga dapat

memuat ketentuan tentang pembebanan biaya paksaan penegakan hukum seluruhnya atau sebagian kepada pelanggar, dan dapat memuan ancaman pidana perupa pidana kurungan.23

Berdasarkan ketentuan-ketentuan dalam Undang-undang No. 10 Tahun 2004 maka dapat dikemukakan bahwa materi muatan peraturan daerah meliputi : a. Peraturan daerah yang mengatur tentang penyelenggaraan otonomi daerah dengan memperhatikan\kondisi khusus atau ciri khas daerah masing-masing. b. Peraturan daerah tentang pelak-sanaan atau penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. c. Peraturan daerah tentang pelaksanaan tugas pembantuan.

2 . Kedudukan Peraturan Daerah Berkaitan dengan kedudukan peraturan daerah, Pasal 7 ayat (2) UU No. 10 Tahun 2004 menegaskan sebagai berikut: a. Peraturan Daerah propinsi dibuat oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah propinsi bersama dengan gubernur. b. Peraturan Daerah kabupaten/kota dibuat oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/kota bersama dengan bupati/ walikota.

24

c.

Peraturan desa/peraturan yang setingkat, dibuat oleh Badan Perwakilan Desa atau nama lainnya bersama dengan kepala desa atau nama lainnya. Kemudian dalam Pasal 12 ditegaskan, bahwa materi

muatan peraturan daerah adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut peraturan perundangundangan yang lebih tinggi. Di dalam UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 136 ditegaskan Peraturan Daerah ditetapkan oleh kepala daerah setelah mendapat persetujuan bersama DPRD. Peraturan Daerah dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah propinsi/ kabupaten, kota dan tugas pembantuan. Peraturan Daerah merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dengan

memperhatikan ciri khas masing-masing daerah. Peraturan Daerah dilarang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundangundangan yang lebih tinggi. Materi muatan peraturan desa/yang setingkat adalah seluruh materi dalam rangka penyelenggaraan urusan desa atau yang setingkat serta penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan

25

yang lebih tinggi. Materi muatan mengenai ketentuan pidana hanya dapat dimuat dalam undang-undang dan peraturan daerah. Undang-undang No. 32 Tahun 2004 memberikan ruang lingkup

urusan pemerintahan yang sangat luas (kewenangan) kepada daerah untuk menuangkannya dalam peraturan daerah. Ketentuan tersebut mengharuskan para pejabat di lingkungan pemerintah daerah yang ditugaskan untuk merancang sebuah peraturan daerah untuk mengetahui dan mempelajari berbagai peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi yang terkait dengan substansi rancangan peraturan daerah. Penelitian dan kajian yang mendalam terhadap substansi peraturan yang lebih tinggi sangat membantu DPRD dan gubernur/bupati/walikota dalam menetapkan peraturan daerah dengan kualitas yang baik dan sekaligus menghindari kemungkinan "pembatalan Peraturan Daerah" oleh Pemerintah dan menyebabkan DPRD dan kepala daerah menetapkan Peraturan Daerah tentang pencabutan Peraturan Daerah. Dari segi pembuatannya, kedudukan Peraturan Daerah baik

Peraturan Daerah propinsi maupun Peraturan Daerah kabupaten atau kota, dapat dilihat setara dengan undang-undang dalam arti semata-mata merupakan produk hukum lembaga legislatif. Namun demikian, dari segi isinya, kedudukan peraturan yang mengatur materi dalam ruang lingkup

26

daerah berlaku yang lebih sempit dianggap mempunyai kedudukan lebih rendah dibandingkan peraturan dengan ruang lingkup wilayah berlaku yang lebih luas. Dengan demikian, undang-undang menjadi lebih tinggi

kedudukannya daripada Peraturan Daerah propinsi, dan Peraturan Daerah kabupaten atau Peraturan Daerah kota dan sesuai prinsip hierarki peraturan perundang-undangan, peraturan yang lebih rendah itu tidak boleh

bertentangan dengan peraturan yang derajatnya lebih tinggi, maka Peraturan Daerah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi derajatnya. Menurut Bagir Manan, mengingat bahwa Peraturan Daerah (termasuk peraturan desa) dibuat oleh satuan pemerintahan yang mandiri (otonom), dengan lingkungan wewenang yang mandiri pula, maka dalam pengujiannya terhadap peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tidak boleh semata-mata berdasarkan "pertingkatan", melainkan juga pada "lingkungan wewenangnya". Suatu Peraturan Daerah yang bertentangan dengan suatu peraturan perundang-undangan tingkat lebih tinggi (kecuali UUD) belum tentu salah, kalau ternyata peraturan perundang-undangan tingkat yang

lebih tinggi yang melanggar hak dan kewajiban daerah yang dijamin UUD atau UU Pemerintahan Daerah (Jazim Hamidi, 2008:35).

27

Fungsi peraturan perundang-undangan menurut Bagir Manan dan Kuntana Magnar (1997142-144), merupakan fungsi internal dan fungsi eksternal, dari peraturan perundang-undangan termasuk Peraturan Daerah, yaitu: 1. Fungsi Stabilitas. Peraturan Daerah berfungsi di bidang ketertiban dan keamanan adalah kaidah-kaidah yang terutama bertujuan menjamin stabilitas masyarakat di daerah. Kaidah Stabilitas dapat pula mencakup kegiatan ekonomi, seperti pengaturan kerja,upah,pengaturan tata cara perniagaan, dan lain-lain. Demikian pula, di lapangan pengawasan terhadap budaya luar, dapat pula berfungsi menstabilkan sistem sosial budaya yang telah ada. 2. Fungsi Perubahan Peraturan Daerah diciptakan atau dibentuk untuk mendorong perubahan masyarakat dan juga aparatur pemerintahan, yang baik yang berkenaan

dengan tata kerja, mekanisme kerja maupun kinerjanya itu sendiri. Dengan demikian, Peraturan Daerah berfungsi sebagai sarana pembaharuan (law as social engineering,ajaran Roscoe Pound) 3. Fungsi Kemudahan Peraturan Daerah dapat pula dipergunakan sebagai sarana mengatur berbagai kemudahan (fasilitas). Peraturan Daerah yang berisi ketentuan

28

tentang perencanaan tata cara perizinan,

struktur permodalan dalam

penanaman modal, dan berbagai ketentuan insentif lainnya merupakan contoh dari kaidah-kaidah kemudahan.

4. Fungsi Kepastian Hukum. Kepastian Hukum (rechtszekerheid, legal certainty) merupakan asas penting yang terutama berkenaan dengan tindakan hukum (rechtshandeling) dan penegakan hukum (rechtshanhaving, echtsuitvoering). Kepastian hukum Peraturan Daerah tidak semata-mata diletakkan pada bentuknya yang tertulis. Oleh karena itu, membentuk Peraturan Daerah yang diharapkan benar-benar menjamin kepastian hukum, harus memenuhi syarat-syarat: jelas dalam perumusannya, konsisten dalam perumusannya, dan

menggunakan bahasa yang tepat serta mudah dimengerti. Peraturan perundang-undangan yang berkarakter responsif apabila pembuatannya sejalan dengan perkembangan dan dinamika masyarakat, oleh karenanya materi muatannya merekam perkembangan masyarakat. Dalam kaitan itu, maka kesempurnaan Peraturan Daerah yang akan dibuat di daerah, disamping memenuhi aspek yuridis, juga memperhatikan aspek filosofis, sosiologis, dan aspek politis. Terakomodasinya semua aspek tersebut sebagai dasar pemikiran yang melandasi pembuatan peraturan perundang-undangan, termasuk Peraturan Daerah, maka Peraturan Daerah

29

akan terhindar dari adanya pencabutan dan pembatalan dari pemerintah pusat, dan Peraturan Daerah akan berlaku secara efektif dan sesuai tujuan yang diharapkan. Rosjidi Ranggawidjaja (1998: yang 43) baik menegaskan, bahwa suatu harus

peraturan perundang-undangan

sekurang-kurangnya

memiliki tiga landasan, yaitu landasan filosofis, landasan sosiologis, dan landasan yuridis, bahkan ada yang menambahkannya landasan politis. Materi muatan Peraturan Daerah yang menyimpang dari landasan yuridis, mengakibatkan Peraturan Daerah tersebut dapat dibatalkan oleh pemerintah karena bertentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi. Sedangkan materi muatan Peraturan Daerah yang tidak sesuai dengan aspek filosofis dan aspek sosiologis dapat menimbulkan reaksi dari masyarakat, sehingga menuntut Peraturan Daerah bersangkutan untuk dicabut. Akibat lebih jauh, masyarakat tidak akan mematuhi keberlakuan

Peraturan Daerah tersebut. Dengan demikian, landasan perundang-undangan yang menjadi pusat perhatian dalam pembentukan Peraturan Daerah yaitu :

1.

Landasan Filosofis (Filosofische Grongslag) Filsafat atau pandangan hidup sesuatu bangsa tiada lain berisi nilai-

nilai moral atau etika yang pada dasarnya berisi nilai-nilai yang baik dan yang30

tidak baik. Nilai yang baik adalah pandangan dan cita-cita yang dijunjung tinggi tinggi dari suatu daerah tertentu. Di dalamnya ada nilai kebenaran, keadilan, kesusilaan, dan berbagai nilai lainnya yang dianggap baik. Peraturan Daerah yang baik harus berdasarkan pada semua itu. Semua nilai yang ada di Indonesia terakumulasi dalam Pancasila sebagai pandangan hidup bangsa. Peraturan Daerah dikatakan mempunyai landasan filosofis (filosofishe grondslang) apabila rumusannya atau normanya mendapat pembenaran (rechtsvaardiging) dikaji secara filosofis. Jadi, ia mempunyai alasan yang dapat dibenarkan apabila sejalan dengan nilai-nilai yang baik. Misalnya, menganiaya hewan sebelum disembelih untuk keperluan suatu pesta adat (paham yang berakar dari living law). Jika larangan ini dikuatkan melalui Peraturan Daerah, maka ia memperoleh landasan filosofis. 2. Landasan Sosiologis (Sociologische Grondslag) Suatu Peraturan Daerah dikatakan mempunyai landasan sosiologis apabila ketentuannya sesuai dengan keyakinan umum atau kesadaran hukum masyarakat. Hal ini penting agar Peraturan Daerah yang dibuat ditaati oleh masyarakat, tidak menjadi huruf mati belaka. Hal ini berarti bahwa Peraturan Daerah yang dibuat harus dipahami oleh masyarakat, sesuai dengan kenyataan hidup masyarakat yang bersangkutan. Pada prinsipnya,

31

hukum yang dibentuk harus sesuai dengan hukum yang hidup (living law) dalam masyarakat, dan jika tidak sesuai dengan tata nilai, keyakinan dan kesadaran masyarakat tidak aka nada artinya, tidak mungkin dapat diterapkan karena tidak dipatuhi dan ditaati. Misalnya Peraturan Daerah Perizinan tentang Prostitusi.

3.

Landasan Yuridis (Juridsche Grondslag) Landasan yuridis adalah landasan hukum yang menjadi dasar

kewenangan (bevoegdheid,

competentie) pembuatan Peraturan Daerah.

Apakah kewenangan seseorang pejabat atau badan mempunyai dasar hukum yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan atau tidak. Dasar hukum kewenangan membentuk Peraturan Daerah sangat diperlukan. Menurut Bagir Manan, dasar yuridis sangat penting dalam pembuatan peraturan karena akan menunjukkan, adanya kewenangan dari pembuat peraturan, adanya kesesuaian bentuk dengan materi yang diatur, untuk menghindari peraturan itu batal demi hukum dan agar tidak bertentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi. Dengan demikian, landasan yuridis merupakan dasar hukum ataupun legalitas landasan yang terdapat dalam ketentuan hukum yang lebih tinggi derajatnya.

4.

Landasan Politis

32

Landasan politis adalah garis kebijaksanaan politik yang menjadi dasar selanjutnya bagi kebijaksanaan-kebijaksanaan dan pengarahan

ketatalaksanaan pemerintahan Negara. Oleh karena garis politik yang dimaksud adalah GBHN, dan hal itu sudah termasuk dalam landasan yuridis, mengingat GBHN sesuai Tap MPR Nomor III/2000 merupakan salah satu jenis peraturan perundang-undangan. Keseluruhan landasan tersebut, menjadi dasar pertimbangan lahirnya rancangan UU, termasuk Peraturan Daerah. Jadi, mencakup bagian-bagian menimbang,mengingat, dan

memperhatikan, bahkan menurut Solly Lubis (1977:56) termasuk di sini dasar-dasar pertimbangan dari segi keserasian dengan hukum yang berlaku (rechtmatigheid).

D. Landasan Teoritis 1. Teori Perundang-undangan Secara etimologi, perundang-undangan, merupakan terjemahan wetgeving, gesetzgebung, yang mengandung dua arti. Pertama, berarti proses pembentukan peraturan-peraturan negara sejenis yang tertinggi sampai yang terendah, yang dihasilkan secara atribusi atau delegasi

33

kekuasaan

perundang-undangan.

Kedua,

berarti

keseluruhan

produk

peraturan-peraturan negara tersebut. Peraturan perundang-undangan sebagai produk hukum dibuat dengan maksud untuk dipatuhi oleh masyarakat atau dengan kata lain untuk efektid atau hukum tersebut berperan sesuai fungsinya. Soerjono Soekanto dalam Achmad Ruslan (2006:51) mengatakan bahwa untuk dapat

mewujudkan fungsi dari perundang-undanagn maka ada 3 (tiga) kriteria yang harus dipenuhi: 1. Bila hukum hanya berlaku secara yuridis maka kemungkinan besar kaidahnya hanya merupakan kaidah yang mati (dode regel). 2. Jika hukum hanya berlaku secara sosiologis maka mungkin hukum berlaku sebagai hanya sebagai aturan pemaksa 3. Jika hukum hanya berlaku secara filosofis maka mungkin hukum itu hanya akan menjadi hukum yang dicita-citakan Terkait Krems dalam dengan pembentukan Ruslan perundang-undangan, Burkhartds bahwa

Achmad

(2006:51)

mengemukakan

pembentukan peraturan perundang-undangan meliputi dua hal pokok yaitu kegiatan pembentukan isi dan kegiatan pemenuhan bentuk peraturan. Kedua kegiatan tersebut dilakukan secara serentak dan setiap bagian harus34

memenuhi persyaratan sendiri-sendiri sehingga agar suatu peraturan perundang-undangan dapat efektif maka pembuatannya harus menggunakan dasar pemikiran yuridis, sosiologis dan filosofis. Berdasarkan Undang-undang No. 10 tahun 2004 asas-asas yang

berlaku dalam peraturan perundang-undangan dibagi menjadi 3 bagian yaitu (Achmad Ruslan, 2006:13): a. Asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik b. Asas yang berkaitan dengan materi muatan peraturan perundangundangan c. Asas lain yang sesuai dengan bidang hukum peraturan perundangundangan yang bersangkutan. Asas yang berkaitan dengan pembentukan peraturan perundangundangan yang baik meliputi (Achmad Ruslan, 2006:14): a. Asas kejelasan tujuan adalah bahwa setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus mempunyai tujuan yang jelas yang hendak dicapai; b. Asas kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat adalah bahwa setiap jenis peraturan perundang-undangan harus dibuat lembaga/pejabat pembentuk peraturan perundang-undangan yang berwenang baik di tingkat pusat maupun tingkat daerah;

35

c. Asas kesesuaian antara jenis dan muatan adalah bahwa pembentukan peraturan perundang-undangan dengan harus benar-benar

memperhatikan materi muatan yang tepat dengan jenis peraturan perundang-undangan; d. Asas dapat dilaksanakan adalah bahwa setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus memperhitungkan keberlakuan atau dapat dilaksanakannya peraturan tersebut dalam masyarakat baik secara filosofis, yuridis maupun sosiologis; e. Asas daya guna dan hasil guna adalah bahwa setiap peraturan

perundang-undangan dibuat karena memang benar-benar dibutuhkan dan akan bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. f. Asas kejelasan rumusan adalah bahwa setiap peraturan perundangundangan harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan perundangundangan, sistematika, pilihan kata atau terminology, bahasa hukumnya jelas dan mudah dimenegrti sehingga tidak menimbulkan berbagai interpretasi dalam pelaksanaannya. g. Asas keterbukaan adalah bahwa proses pembentukan peraturan

perundang-undanganmulai dari perencanaan, persiapan, penyusunan, dan pembahasan bersifat transparan dan terbuka.

36

Asas yang dikandung dalam materi muatan peraturan perundangundangan (Achmad Ruslan, 2006:15): a. Asas pengayoman adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus berfungsi memberikan perlindungan dalam rangka menciptakan ketentraman masyarakat; b. Asas kemanusiaan adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan perlindungan dan

penghormatan Hak Asasi Manusia (HAM) serta harkat dan martabat setiap warga Negara dan penduduk Indonesia secara proporsional; c. Asas kebangsaan adalah setiap materi muatan perundang-udangan harus mencerminkan sifat dan watak bangsa Indonesia yang pluralistik dengan tetap menjaga prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia; d. Asas kekeluargaan adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan musyawarah mencapai mufakat dalam pengambilan keputusan kecuali tidak tercapai maka dilakukan voting yang harus tetap dijaga dalam semangat kekeluargaan; e. Asas kenusantaraan adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus senantiasa memperhatikan

kepentingan seluruh wilayah Indonesia dan materi peraturan37

perundang-undangan merupakan bagian dari seluruh sistem hukum nasional yang berdasarkan Pancasila dan UUD 1945; f. Asas bhineka tunggal ika adalah setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus memperhatikan keragaman penduduk, agama, suku,golongan, kondisi khusus daerah, dan budaya khususnya yang menyangkut masalah sensitif dalm kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara; g. Asas keadilan adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan keadilan secara

proporsional bagi setiap warga negara tanpa terkecuali; h. Asas kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan

adalah bahwa setiap materi muatan perundang-undangan tidak boleh berisi hal-hal yang bersifat membedakan latar belakang agama, suku, ras, golongan, gender, atau status sosial.; i. Asas ketertiban dan kepastian hukum adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus dapat menimbulkan ketertiban dalam masyarakat melalui jaminan adanya kepastian hukum; j. Asas keseimbangan, keserasian dan keselaran adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus

mencerminkan keseimbangan, keserasian, dan keselarasan antara38

kepentingan individu dan masyarakat dengan kepentingan bangsa dan Negara.

Selain asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik sebagaimana diuraikan di atas berlaku pula asas-asas antara lain : asas tata urutan/susunan hirarki peraturan. Asas ini berasal dari teorinya Hans Kelsen dan Hans Nawiasky kemudian diadopsi (secara tersirat) ke dalam Pasal 7 ayat (4) dan (5) Undang-undang No. 10 tahun 2004 yang menentukan bahwa : (4) Jenis peraturan perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. (5) Kekuatan hukum peraturan perundang-undangan adalah sesuai hirarki sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dan penjelasannya.

Dalam aturan ini secara tegas dinyatakan bahwa peraturan perundang-undangan tingkat bawah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Asas tersebut diadopsi dari teori jenjang norma hukum (stufen theory). Selain itu, asas hukum umum yang secara khusus dapat diterapkan dalam pembentukan perundangundangan adalah asas lex specialist derogate lex generali (peraturan perundang-undangan yang khusus mengesampingkan peraturan perundang-

39

undangan yang bersifat umum), asas lex posteriori derogate lex priori (peraturan perundang-undangan yang baru mengesampingkan perturan perundang-undangan yang lama), (peraturan perundang-undangan lex superior derogate lex inferiori yang lebih tinggi mnegasampingkan

peraturan perundang-undangan yang lebih rendah).

2. Teori Desentralisasi a. Konsep Desentralisasi Secara umum ada dua jenis desentralisasi yaitu dekonsentrasi dan desentralisasi demokratik (Democratic decentralization). Dekonsentrasi

adalah suatu proses di mana departemen pusat menyerahkan fungsi dan tugas khusus pada pejabat lapangan di daerah-daerah. Wewenang dan otoritas anggaran dan administrasi tetap berada di pemerintah pusat. Otonomi pada periode Orde Baru lebih banyak berbentuk dekonsentrasi, sedangkan pada pasca Orde Baru sekarang ini, otonomi daerah

dimaksudkan berbentuk desentralisasi demokratik. Prinsip desentralisasi demokratik adalah bahwa pemerintah lokal bertanggung jawab pada warganya melalui pemilu yang teratur ataupun melalui mekanisme yang lain seperti pers bebas dan masyarakat madani (civil society) yang matang. Dalam kerangka ini otonomi daerah saat ini hanya mungkin berkembang

40

dalam konteks tata pemerintahan nasional yang baik (national democratic governence). Desentralisasi sebagai suatu sistem yang dipakai dalam pemerintahan merupakan kebalikan dari sentralisasi. Dalam sistem sentralisasi,

kewenangan pemerintah baik di pusat maupun di daerah, dipusatkan dalam tangan pemerintah pusat. Pejabat-pejabat di daerah hanya melaksanakan kehendak pemerintah pusat. Dalam sistem desentralisasi, sebagian

kewenangan pemerintah pusat dilimpahkan kepada pihak lain untuk dilaksanakan. Pelimpahan kewenangan pemerintah kepada pihak lain untuk dilaksanakan disebut desentralisasi (Soejito, dalam Sarundajang, 1999:45). Dalam Encyclopedia of the Sosial Sciences disebutkan bahwa "the proces of decentralization denotes the transference of authority, legislative, judicial or administrative, from higher level of government to a lower. " Artinya desentralisasi adalah penyerahan wewenang dari tingkat pemerintahan yang lebih tinggi kepada pemerintahan yang lebih rendah, baik yang menyangkut bidang legislatif, judikatif maupun administratif. Dalam ensiklopedi tersebut, juga dikemukakan bahwa desentralisasi adalah kebalikan dari sentralisasi, tetapi tidak baleh dikacaukan dengan pengertian deconcentration, sebab istilah ini secara umum lebih diartikan sebagai pendelegasian dari atasan kepada bawahannya, untuk melakukan suatu tindakan atas nama alasannya,

41

tanpa melepaskan wewenang dan tanggung jawab atasannya.(Sarundajang, 1999:46). Van Der Pot membagi desentralisasi menjadi dua yaitu

desentraliasasi teritorial dan desentralisasi fungsional. Desentralisasi teritorial adalah pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya masing-masing (otonom). Bentuk dari desentralisasi adalah otonomi dan tugas pembantuan (medebewind). Desentralisasi fungsional adalah pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus sesuatu atau beberapa kepentingan tertentu. Di dalam jenis desentralisasi ini dikehendaki agar kepentingan-kepentingan tertentu diselenggarakan oleh golongangolongan yang bersangkutan sendiri. Kewajiban pemerintah dalam hal ini hanyalah memberikan pengesahan atas segala sesuatu yang telah ditetapkan oleh golongan kepentingan tertentu (Hestu Cipto Handoyo & Thresianti, 2000:88). Koesoemahatmadja dalam Hestu Cipto Handoyo & Thresianti (2000:88) menyatakan bahwa desentralisasi lazim dibagi dalam dua macam, yaitu : 1) Dekonsentrasi (deconcentratie) atau amhtelijke decentralisatie, adalah pelimpahan kekuasaan dari alat perlengkapan negara tingkat atas kepada bawahannya guna melancarkan pelaksanaan tugas

42

pemerintahan. diikutsertakan. 2) Desentralisasi

Dalam

desentralisasi

semacam

ini

rakyat

tidak

ketatanegaraan

(staatskundige

decentralisatie)

atau

desentralisasi politik adalah pelimpahan kekuasaan perundangan dan pemerintahan (regelende en bestuurende hevoegheid) kepada daerahdaerah otonom di dalam lingkungannya. Dalam desentralisasi politik ini, rakyat dengan mempergunakan saluran-saluran tertentu (perwa-kikin) ikut serta di dalam pemerintahan. Desentralisasi ketatanegaraan dibagi lagi menjadi dua bagian, yaitu Desentralisasi teritorial (territoriale decentralisatie), adalah pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerah masing-masing (otonom) dan desentralisasi fungsional (functionate decentralisatie), yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus sesuatu atau beberapa kepentingan tertentu. Dalam desentralisasi tertentu semacam ini dikehendaki oleh agar

kepentingan-kepentingan

diselenggarakan

golongan-

golongan yang bersangkutan sendiri. Kewajiban pemerintah dalam hubungan ini hanyalah memberikan pengesahan atas segala sesuatu yang telah ditetapkan oleh golongan-golongan kepentingan tersebut. Riggs dalam Pipin Syarifin dan Dedan Jubaedah (2005:89) bahwa desentralisasi mempunyai dua makna, yaitu sebagai pelimpahan wewenang

43

(delegation) dan pengalihan kekuasaan (devolution). Delegation mencakup penyerahan tanggung jawab kepada bawahan untuk mengambil keputusan berdasar kasus yang dihadapi, tetapi pengawasan tetap berada ditangan pusat (kadang-kaang disebut juga dekonsen-trasi). Sedangkan devolution mempunyai makna yang hcrbeda, di mana seluruh tanggung jawab untuk kegiatan tertentu diserahkan penuh kepada penerima wewenang. Irawan Soejito (1981:21) membedakannya menjadi tiga yakni desentralisasi teritorial, desentralisasi fungsional dan desentralisasi

administratif (dekonsentrasi). Philipus M. Hadjon (1993:111) mengemukakan pengertian desentralisasi sebagai berikut : Desentralisasi mengandung makna bahwa wewenang untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintah tidak semata-mata dilakukan oleh pemerintah pusat, melainkan dilakukan juga oleh satuan-satuan pemerintahan yang lebih rendah, baik dalam bentuk satuan teritorial maupun fungsional. Satua-satuan pemerintahan yang lebih rendah diserahi dan dibiarkan mengatur dan diabiarkan mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan.

b. Mekanisme Desentralisasi Sarundajang (1999:54) mengemukakan bahwa ada beberapa

mekanisme pelaksanaan desentralisasi yaitu :

44

1. Multi purpose Lokal Authorities yaitu sistem pemerintahan daerah yang menyeluruh dalam hal ini pelayanan pemerintah di daerah dilaksanakan oleh aparat-aparat yang mempunyai tugas bermacam-macam. Aparat daerah melakukan fungsi-fungsi yang diserahkan oleh perintah pusat. Kesempatan berprakarsa atau berinisiatif untuk melakukan pengawasan atas semua bagian terbuka bagi aparat daerah maupun bagi aparat pusat. Aparat daerah melakukan pelayanan tugas-tugas aparat pusat seperti: agraria, pendidikan, kesehatan dan kesejahteraan umum. Sistem ini terdapat di Yugoslavia, India, Pakistan dan Mesir yaitu negara dimana terjadi pemindahan atau transformasi tugas-tugas dari aparat pusat kepada aparat daerah. 2. Partnership System, yaitu beberapa jenis pelayanan dilaksanakan langsung oleh aparat pusat dan beberapa jenis yang lain pula dilakukan oleh aparat daerah. Aparat daerah melakukan beberapa fungsi dengan beberapa kebebasan tertentu pula. Beberapa kegiatan lain dilakukan juga oleh aparat daerah tetapi atas nama aparat pusat atau di bawah bimbingan teknik aparat pusat. Sistem ini menggunakan aparat pusat dan aparat daerah secara terpisah dalam melakukan segala kegiatan, namun juga dapat melakukan bersama-sama sesuai kebutuhan dan keadaan;

45

aparat pada tingkat bawah biasanya dikoordinasikan dengan aparat daerah. Sistem ini terdapat di negara Afrika yang berbahasa Inggris. 3. Dual System, yaitu aparat pusat melaksanakan pelayanan teknis secara langsung demikian juga aparat daerah. Apa yang dilakukan aparat daerah tidak boleh lebih dari apa yang telah digariskan menjadi urusannya. Biasanya dengan sistem ini sering terjadi pertentangan aparat pusat dengan aparat daerah. Aparal daerah dengan peraturan dalam sistem ini lebih merupakan alat politik daripada alat pembangunan. Sistem i n i terdapat di Amerika Latin. Dalam sistem ini tidak terdapat aparat untuk melakukan koordinasi. 4. Integrated Administrative System, yaitu aparat pusat melakukan

pelayanan teknis secara langsung di bawah pengawasan seorang pejabat koordinator. Aparat daerah hanya punya kewenangan kecil dalam melakukan kegiatan pemerintahan. Sistem ini kebanyakan terdapat di Tiinur Tengah dan Asia Tenggara. 3. Teori Kearifan Lokal a. Pengertian Kearifan Lokal Dalam uraiannya, Saini (2005) mengulas bahwa kearifan lokal dalam bahasa asing sering dikonsepsikan sebagai kebijakan setempat (local46

wisdom), pengetahuan setempat (local knowledge) atau kecerdasan setempat (local genious). Kearifan lokal adalah sikap, pandangan, dan kemampuan suatu komunitas di dalam mengelola lingkungan rohani dan jasmaninya, yang memberikan kepada komunitas itu daya-tahan dan daya tumbuh di dalam wilayah dimana komunitas itu berada. Dengan kata lain kearifan lokal adalah jawaban kreatif terhadap situasi geografis-geopolitis, historis, dan situasional yang bersifat lokal. Kearifan lokal atau sering disebut local wisdom dapat dapat pula dipahami sebagai usaha manusia dengan menggunakan akal budinya (kognisi) untuk bertindak dan bersikap terhadap sesuatu, objek, atau peristiwa yang terjadi dalam ruang tertentu. Pengertian di atas, disusun secara etimologi, di mana wisdom dipahami sebagai kemampuan seseorang dalam menggunakan akal pikirannya dalam bertindak atau bersikap sebagai hasil penilaian terhadap sesuatu, objek, atau peristiwa yang terjadi. Sebagai sebuah istilah, wisdom sering diartikan sebagai kearifan/kebijaksanaan. Local secara spesifik menunjuk pada ruang interaksi terbatas dengan sistem nilai yang terbatas pula. Sebagai ruang interaksi yang sudah didesain sedemikian rupa yang di dalamnya melibatkan suatu pola-pola hubungan antara manusia dengan manusia atau manusia dengan lingkungan fisiknya. Pola interaksi yang sudah terdesain disebut settting. Setting adalah sebuah ruang interaksi tempat seseorang dapat menyusun hubungan-hubungan face to face dalam lingkungannya. Sebuah47

setting kehidupan yang sudah terbentuk secara langsung akan memproduksi nilai-nilai. Nilai-nilai tersebut yang akan men