Lección 9Externalidades

y PolíticasMedioambientales

por Antón Costas (edición revisada por Joan-Ramon Borrell)

Introducción: El problema del riesgo en la producción y en el uso de productos y el auge de las “regulaciones sociales” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .222

¿Cuáles son las causas de los problemas relacionados con el medio ambiente? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .224

¿Qué pueden hacer los gobiernos y los mercados para resolver los problemas del medio amtiente? . . . . . . .227

Soluciones privadas a los problemas medioambientales y a la preservación de la naturaleza(soluciones basadas en el mercado) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234

La formación de las políticas medioambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .237

Resumen, Conceptos Fundamentales, y Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .240

INTRODUCCIÓN: EL PROBLEMA DEL RIESGO EN LA PRODUCCIÓN Y EN EL USO DE

PRODUCTOS Y EL AUGE DE LAS “REGULACIONES SOCIALES”

La producción y/o el consumo de la mayor parte de los bienes y servicios que se utilizan en nuestras economíasimplican un cierto riesgo para la salud y el medio ambiente; es decir, para la calidad de vida.

En las últimas décadas ese riesgo potencial se ha convertido en una fuerza importante para que las autoridadeshayan introducido un gran número de políticas relacionadas con la salud y el medio ambiente: políticas de defensadel consumidor y del usuario, políticas de protección de la salud y seguridad en el trabajo, políticas de defensadel medio ambiente y la naturaleza (bienes comunales).

Estas políticas forman parte de un nuevo tipo de regulaciones que han crecido extraordinariamente en los últimosaños y su objetivo no es sólo la eficiencia económica sino también la protección de ciertos bienes, como la saludo el medio ambiente. A este tipo de regulaciones les llamamos “regulaciones sociales”. El estudio de este tipo deregulaciones relacionadas con el riesgo que para la salud y la vida tiene la producción y el uso o consumo demuchos productos lo abordaremos en la siguiente lección. En esta lección vamos a analizar algunos riesgosrelacionados con el medio ambiente.

EL PROBLEMA DEL MEDIO AMBIENTE

El medio ambiente constituye un buen ejemplo de esa percepción de riesgo implícita en la producción y consumode ciertos bienes y servicios y de la nueva beligerancia de las políticas públicas en este campo.

La sensibilidad actual por el medio ambiente está relacionada con la percepción por parte de la mayoría de losciudadanos del deterioro que está sufriendo el patrimonio medioambiental y de la disminución de la capacidadautorregenerativa de la naturaleza. Esos problemas parecen tener dos causas fundamentales:

Uso intensivo de recursos naturales no renovables (petróleo, gas natural o minerales)

Creciente emisión de residuos de todo tipo, difíciles de reciclar

Este comportamiento tanto desde el lado de la producción como del consumo está provocando una serie deproblemas a los que es urgente enfrentarse:

Emisiones de C02. Pérdida de calidad del aire, problemas para la salud y para la calidad de vida, especialmenteen las ciudades, recalentamiento de la Tierra, “efecto invernadero” y cambios climáticos.

Aumento de los residuos sólidos.

Degradación de los suelos: Desertización, destrucción de los bosques, disminución de la biodiversidad.

Deterioro de las aguas: ríos muertos, contaminación de las aguas subterráneas, contaminación de las playas yde las aguas en general.

Deforestación y desaparición de fauna y flora

Además del efecto sobre la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras, todo este deterioro constituyeen si mismo un problema económico. El deterioro del medio físico natural constituye, en un gran número de casos,la cara oculta o el coste no contabilizado del desarrollo económico contemporáneo. Si se llevase a cabo unacontabilidad social de los recursos “económicos” disponibles para la sociedad, el balance debería incluir, por unlado, el aumento de capital físico fruto de la acumulación a lo largo del tiempo (máquinas, instalacionesindustriales, edificios, carreteras, ferrocarriles, etc.), pero, por otro, debería incluir también la destrucción del medionatural y los recursos no renovables consumidos. Si se hiciese así, el PIB de nuestros países se vería seriamentedisminuido.

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CONFLICTO DE INTERESES, POLÍTICAS MEDIOAMBIENTALES Y DESARROLLO SOSTENIBLE

La creciente sensibilidad hacia el riesgo que para la preservación del patrimonio medioambiental significanmuchas de las actuales pautas de producción y consumo ha hecho surgir nuevos actores, como los movimientosecologistas, muy activos en la defensa de ese patrimonio en la mayoría de nuestros países. Estos movimientosplantean en ocasiones una contradicción aparentemente insalvable entre la defensa del medio ambiente y eldesarrollo económico, al menos el desarrollo económico tal como se ha concebido hasta ahora. En muchasocasiones esa contradicción se extiende al sistema capitalista o de mercado, cuyo objetivo de maximización delbeneficio privado es visto como incompatible con la protección del medio ambiente.

Los hechos parecen ser, sin embargo, más complejos. De hecho, el mayor deterioro medioambiental parece habertenido lugar en países socialistas de no mercado y en países atrasados. La economía capitalista (o de mercado)de los países democráticos desarrollados parece haber sido más respetuosa con el medio ambiente.Probablemente, esto puede ser debido a que el medioambiente responde a las características de un bieneconómico “superior”, con elasticidad renta mayor que la unidad. Esto explicaría por qué al aumentar la renta enun país aumenta más que proporcionalmente la demanda de medio ambiente. Ejemplos de este comportamientopueden ser el hecho de que las personas con mayores niveles de ingresos se trasladen desde los núcleos urbanosmás contaminados hacia entornos urbanos o rurales más respetuosos con el medio ambiente. También son lospaíses más desarrollados los que mayores recursos gastan en recuperar el medio ambiente: eliminación del“smog” de Londres; la recuperación del Támesis en El Reino Unido y del Rhur en Alemania; el aumento de losbosques en el área de la OCDE.

Por otro lado, las empresas privadas no son por naturaleza contradictorias con el respecto al medio ambiente. Alcontrario, tienen incentivos económicos para ser ecologistas. La ecología “vende”. Por eso, en muchos países losempresarios están siendo uno de los actores que impulsan las políticas medioambientales. El éxito en laintroducción de la “etiqueta verde” en los productos es un ejemplo de los incentivos de las empresas respecto dela preservación del medio ambiente. Sin embargo, en algunos países desarrollados se está observando tambiénque este interés por el medio ambiente puede obedecer a otros objetivos económicos (protección contra lasimportaciones de otros países (“dumping ecológico”).

La formación de las políticas medioambientales se mueven dentro de un escenario de intereses contrapuestos. Enmuchos casos se observa que los trabajadores y los sindicatos son reacios a las políticas medioambientales, porentender que pueden disminuir el empleo (“chantaje del empleo”).

De forma intuitiva se puede afirmar que sería deseable que la contaminación sea cero. Pero, eso significaría quela producción fuese también cero. Aún cuando se puedan buscar procesos productivos y pautas de consumo quesean más respetuosas con el medio ambiente, el desarrollo económico siempre tendrá beneficios y costes. Lassociedades y los individuos se enfrentan continuamente a la elección entre, por un lado, alcanzar un cierto gradode bienestar económico y, por otro, mantener unos niveles de calidad de vida. Cuando mucha gente decide viviren la ciudad y no en el campo sabe que tiene que aceptar ruidos, prisas, aire mas viciado, etc. A cambio, puededisponer de otros bienes materiales y de tipos de ocio (cine, ópera, grandes espectáculos). En todo caso, uno delos problemas más importantes para las próximas décadas es configurar un modelo de desarrollo económico yunas conductas sociales más respetuosas con el medio ambiente.

EL CAMPO DE LAS POLÍTICAS MEDIOAMBIENTALES

El campo de actuación de las políticas medioambientales actuales de nuestros países abarca cinco grandes líneasde actuación:

Medidas orientadas al control de la contaminación (atmosférica, aguas superficiales, aguas subterráneas ymarinas, del suelo, acústica, y por residuos industriales y urbanos).

Medidas orientadas a la protección de hábitats (comunidades animales -fauna- y comunidades vegetales -flora)

Medidas de fomento para el uso equilibrado de los recursos naturales (hidráulicos, hidrocarburos, minerales, etc.)

Medidas orientadas a la protección de bienes comunes y cuyo uso no está restringido (parques naturales, etc.)

De todas esas políticas, las más desarrolladas, tanto por las autoridades nacionales como por los organismosinternacionales) son la política de control de la contaminación y la política de protección de los bienes comunes. Enesta lección abordaremos fundamentalmente los problemas y soluciones relacionadas con estos dos tipos de políticas.

¿CUÁLES SON LAS CAUSAS DE LOS PROBLEMAS RELACIONADOS CON EL MEDIO AMBIENTE?La creciente sensibilidad social frente al deterioro del medio ambiente nos sugiere que la sociedad desearía quese produjese menos contaminación de la que se produce y que se preservasen mejor los bienes comunes de loque realmente ocurre. ¿Por qué los mercados no producen la cantidad que la sociedad desea de aquellos bienesque producen contaminación?. Existen dos explicaciones a este fallo del mercado:

La primera explicación al exceso de contaminación que producen los mercados está basada en la existencia dedivergencias entre costes privados y costes sociales de producir o consumir los bienes contaminantes. La existenciade externalidades en la producción o consumo de ciertos bienes que no son recogidas por el sistema de precios delmercado da lugar a la divergencia entre costes privados y costes sociales. Como el productor o consumidor fija elnivel de producción o consumo en función de los costes privados y no de los costes que tiene para la sociedad elproducir (o consumir) esos bienes, se produce más de lo que la sociedad desearía (eficiencia social).

La segunda explicación del exceso de contaminación está basada en el argumento de que no existe una buenadefinición de los derechos de propiedad de los bienes expuestos a contaminación o uso abusivo, y al no existir unpropietario claro no se produce un uso racional y eficiente de esos bienes.

Veamos cómo funcionan estos dos argumentos.

LAS EXTERNALIDADES COMO CAUSA DEL EXCESO DE CONTAMINACIÓN

Los problemas medioambientales son una manifestación o variedad de un problema más amplio en economía,que son las externalidades, o efectos externos negativos que las acciones de las empresas o los individuos tienensobre el bienestar de los demás. Cuando una persona fuma en el metro está afectando negativamente al bienestarde otras a las que no les gusta fumar. Esta externalidad (o coste externo) no está recogida en el precio que pagael fumador por el tabaco. Cuando una empresa papelera envía a la atmósfera humos está perjudicando la calidadde vida de las personas que viven en el entorno de esa empresa. Pero los costes privados de la empresa nocontabilizan esos perjuicios o costes sociales externos. Los efectos de la lluvia ácida provocada por las emisionesde SO2 de las centrales térmicas que producen electricidad se dejan sentir en la muerte de bosques, próximos omuy lejanos, debido a que los gases son arrastrados por el viento y al mezclarse con la humedad del aire formanla lluvia ácida. Pero la empresa no incorpora en sus costes privados, y por tanto, en los precios esos efectosperjudiciales para el medio ambiente. Como vemos en estos ejemplos existen extenalidades de producción(originadas en la producción de bienes) y externalidades de consumo (que tienen su origen en el consumo) y queno son recogidas en las curvas de costes privados y, por tanto, en los precios. Esto constituye un fallo de mercado.

Como hemos visto en los ejemplos anteriores, las externalidades negativas aparecen cuando alguien no paga todo loque a la sociedad le cuesta producir o consumir un bien. Pero existen también las externalidades positivas. Estasaparecen cuando la producción o consumo de un bien por parte de una empresa o individuo beneficia a terceros que,sin embargo, no incurren con los costes de producir o consumir ese bien. Dicho de otra manera, las externalidadespositivas surgen cuando el productor o consumidor de un bien no consigue apropiarse de todos los beneficios quegenera su producción o consumo. Aquí también puede surgir un fallo de mercado con actividades de este tipo.

Ahora bien, no todos los “efectos externos” provocados por la acción de un agente sobre el bienestar de otros sepueden considerar un “fallo de mercado”. Sólo existe un fallo de mercado relacionado con las externalidades cuandono existe coincidencia entre quien se beneficia de la producción o consumo de un bien y quien paga los costes.Cuando el sistema de precios es capaz de recoger todos los efectos externos, los economistas no hablamos de fallodel mercado relacionado con la eficiencia, aun cuando puedan producirse efectos no deseados sobre la equidad. Sivivo en un piso de alquiler y cerca de donde vivo se construye un parque, es posible que el propietario del piso quierasubir el alquiler de la vivienda, que ahora tiene más demanda. El parque provoca un efecto externo en los alquileresde los alrededores pero no se puede decir que ese aumento es debido a un fallo del mercado relacionado con laeficiencia. Cuestión distinta son los efectos que esos mayores alquileres provoquen sobre la equidad.

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Por lo tanto, sólo existe fallo del mercado relacionado con el medio ambiente cuando el sistema de precios norecoge todos los efectos que la acción de un agente tiene sobre el bienestar de los demás. Es decir, cuando elsistema de precios del mercado no consigue hacer que el que se beneficia de la producción o consumo de un bienpague todos los costes que provoca. Si los precios de algunos bienes no recogen bien los costes que a largo plazotiene para la sociedad la utilización de esos bienes, entonces sí se produce un fallo del mercado. Lo mismo ocurrecuando los precios de ciertos bienes consumidos por una persona (tabaco, alcohol, drogas) no recogen todos losefectos a largo plazo que para la sociedad tiene el consumo de esos bienes. Como el coste privado de producir oconsumir esos bienes es menor que el coste social, las empresas (y los individuos) producen (o consumen) másque lo que sería socialmente eficiente si el sistema de precios tuviese en cuenta los costes sociales.

Esta divergencia entre costes privados de producir (o consumir) un bien y los correspondientes costes sociales queprovocan esos mismos bienes fue puesta de manifiesto por primera vez por el economista ingles Pigou en 1918en su famosa obra “The Economics of Welfare”. Esa divergencia entre costes privados y costes sociales es la formamás usual utilizada para explicar las causas de la contaminación excesiva.

La teoría económica nos dice que el mercado produce de acuerdo con las preferencias de los consumidores cuandoestos se enfrentan al conjunto de bienes y precios que se le presentan. Si la existencia de una externalidad hace queel precio que paga un productor por el uso de un factor de producción (agua, aire, recursos no renovables) -o el quepaga un consumidor por un bien (tabaco, coche, alcohol) no recoge de forma correcta todos los costes sociales queorigina esa producción o consumo, entonces el mercado no puede identificar bien las preferencias sociales. Aparecede esta forma un fallo del mercado que provoca una ineficiencia económica en cuanto a la asignación de losrecursos. El mercado produce / consume más de ese bien de lo que sería socialmente eficiente.

Como vemos en la figura si un conjunto de productores privado de un bien contaminante sólo tienen en cuentalos costes privados de producir ese bien, su oferta en el mercado sería igual a la función de costes marginalesprivados (CMa Privado). La interacción de este conjunto de productores con los consumidores en el mercadollevaría a un precio (pe) y una cantidad (qe) de equilibrio. Ahora bien, ese nivel de producción y de contaminaciónno es eficiente desde el punto de vista de la sociedad. Para calcular el nivel de producción y contaminacióneficiente desde el punto de vista de la sociedad tenemos que incorporar a la curva de costes privados delproductor (o consumidor) la curva de daño marginal externo o externalidad (DMaE). Al hacerlo, vemos que el nivelde producción socialmente eficiente es ahora q*.

La conclusión es que, en presencia de externalidades negativas, el mercado produce mayor cantidad de bien y decontaminación que la socialmente eficiente (qe>q*). Es decir, en la producción (o consumo) de determinadosbienes potencialmente contaminantes se produce un fallo del mercado relacionado con la eficiencia. La solucióna esta ineficiencia exige diseñar un sistema de incentivos que obliguen a los productores / consumidores ainteriorizar los costes externos para lograr la eficiencia.

Pero antes de ver cómo funcionan estos incentivos vamos a detenernos a ver otra explicación alternativa de porqué se originan los problemas medioambientales.

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Gráfico 9.1EXTERNALIDAD NEGATIVA

ASIGNACIÓN DE DERECHOS DE PROPIEDAD Y PROBLEMAS MEDIOAMBIENTALES

El economista norteamericano Ronald Coase ha dado una explicación diferente a los problemasmedioambientales basada en la idea de que cuando no existe una buena definición de derechos de propiedad detodos los bienes (incluido el aire, el agua o los bienes comunales) entonces se originan problemas relacionadoscon el uso excesivo de esos bienes. La idea es que lo que no tiene dueño o propietario no se usará racionalmente.Esos derechos de propiedad no tienen por qué ser privados. La propiedad de los bosques o del agua de un ríopuede ser de una colectividad determinada y no de un individuo. El argumento es que todos los bienes debentener un dueño bien definido, porque de esa forma la utilización de ese recurso se hará de forma eficiente.

El problema que analizó originalmente Coase fue un problema que se planteaba en el medio oestenorteamericano, en el que las ganaderías (ranchos de ganado) provocaban externalidades sobre las explotacionesagrícolas cercanas. Supongamos que el ganado del rancho A se dispersa por los terrenos de una finca agrícolacercana B, dañando sus cultivos. Es decir, A provoca un daño a B. Ronal Coase señaló que este ejemplo planteauna serie de preguntas complejas: ¿Debería permitirse al ganado de A penetrar en los terrenos de B? ¿Deberíaobligarse a A a levantar una valla a lo largo de todo el perímetro del rancho para evitar la dispersión de suganado? ¿Quién debería pagar la valla? ¿Cuáles serían los efectos sobre la eficiencia económica si le damos elderecho de propiedad a A y hacemos que B compense a A por levantar la valla? ¿Cuáles serían esos mismosefectos sobre la eficiencia si damos el derecho de propiedad a la víctima, B?.

Lo sorprendente del análisis de Coase es que, desde el punto de vista de la eficiencia económica, el resultado esel mismo tanto si le damos el derecho a A como a B. Si concedemos a A el derecho de que su ganado se dispersepor los terrenos de B, entonces B puede persuadir a A para que levante una valla pagando B el coste, siempre quelos daños causados en las cosechas de B sean mayores que el precio de construir la valla. Por tanto, siempre quesea eficiente construir la valla, B puede compensar a A, quedando eliminada la externalidad. Alternativamente, siasignamos a B el derecho de propiedad, A puede construir la valla para prevenir el daño. Pero si el coste delevantar la valla es superior al daño, A podría negociar con B para compensar directamente esos daños, sin tenerque construir la valla. En uno y otro caso obtenemos el mismo resultado (eficiencia) en términos de si la valla seráo no construida, independientemente de a quién le concedamos el derecho de propiedad. La negociación directaentre A y B puede resolver el problema de la externalidad sin que sea necesaria la intervención del Estado. Elresultado en términos de si los cultivos son dañados o si se construye la valla son los mismos en uno u otro caso.

Sin embargo, desde el punto de vista de la equidad los resultados son diferentes. Si asignamos el derecho depropiedad a A, entonces B debe compensar a A por construir la valla o hacerse cargo de los daños. Si asignamosel derecho a B, entonces es A quien debe correr con los costes de construir la valla o hacerse cargo de los daños.

Coase llama la atención acerca de que no deberíamos apresurarnos a hacer juicios acerca de qué asignación dederechos es más justa. En el caso descrito, A provoca un daño a B. Pero si queremos evitar el daño a B, entoncesperjudicamos a A. Desde el punto de vista de la eficiencia económica el objetivo debería ser el evitar el daño más alto.

Un ejemplo quizá más comprensible para nosotros del teorema de Coase es el de una fábrica de papel quecontamina los aguas de un río que después son utilizadas por una piscifactoría. Si las aguas están contaminadas,la piscifactoría tendrá que incurrir en unos costes de descontaminación del agua. Este coste es la externalidad queproduce la contaminación del agua por la papelera.

La empresa papelera llevará su producción hasta el nivel en que los costes marginales que soporta son iguales alos ingresos marginales, tal como muestra el gráfico superior (CMgP=IMg) del gráfico 9.2. Ese nivel de producción(Q0 en el gráfico inferior) implica que la actividad de la empresa produce un coste externo (daño) a la piscifactoríasuperior a los beneficios que obtiene la papelera por producir en Qo (CMgE>BMgP).

Si la piscifactoría quiere convencer a la papelera para que reduzca su producción de Q0 a Q1 debe pagarle unacantidad igual al triángulo E, que es la pérdida de la papelera por producir menos. Esa menor producción reducelos costes sociales en una cantidad igual al trapecio D+E, obviamente mayor que el triángulo E, por lo que a lapiscifactoría le sale a cuenta pagar.

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El mismo argumento justifica reducciones de producción hasta Q*,pero no más allá: al pasar de Q* a Q5 la pérdida del empresariosería F+G, y la ganancia social sólo G, por lo que la compensaciónno sería posible.

Si le damos la propiedad del río a la piscifactoría la producción deinicial de la papelera es Q3. Al aumentar a Q4 la papelera ganaríaA+B, y la piscifactoría perdería B, por lo que la papelera podríacompensar a la piscifactoría. Del mismo modo, se aumentaría laproducción hasta Q*, pero no más: al pasar de Q* a Q2 la pérdidasocial H+I es mayor que la ganancia empresarial I, por lo que lacompensación no es posible.

Vemos como, una vez asignado el derecho de propiedad, lanegociación entre contaminador y contaminado lleva a alcanzar elpunto de producción de papel y de contaminación eficiente paraambos (por lo tanto, el nivel que le interesa a la sociedad que, eneste caso son dos sujetos). Lo relevante es que el resultado finalen términos de eficiencia económica (Q*) es independiente de aquién le asignemos el derecho de propiedad del río. Por elcontrario, en términos de equidad, los resultados son opuestos.

Desde el punto de vista de la solución a los problemasmedioambientales, la conclusión que se deriva del enfoque de Coasees que muchos de esos problemas se resolverán asignando bien losderechos de propiedad de los bienes sometidos a contaminación ouso abusivo. En este enfoque, la labor del Estado se limitaría a definiresos derechos de propiedad, dejando después que los afectadosbusquen el equilibrio entre sus respectivos intereses.

¿QUÉ PUEDEN HACER LOS GOBIERNOS Y LOS MERCADOS PARA RESOLVER LOS

PROBLEMAS DEL MEDIO AMTIENTE?Hay dos tipos de soluciones a los problemas medioambientales. Por un lado, podemos utilizar los instrumentos dela política pública para conseguir que el contaminador incorpore en sus costes el daño externo que produce. Porotro lado, podemos utilizar soluciones basadas en el enfoque de Coase, que se apoyan en la asignación dederechos sobre los bienes sometidos a contaminación y obligar a que los afectados negocien directamente paraeliminar la externalidad. A las primeras les llamaremos soluciones públicas y a las segundas soluciones privadas.El cuadro 9.1 recoge las soluciones públicas y privadas más frecuentes.

Cuadro 9.1. SOLUCIONES A LOS PROBLEMAS MEDIOAMBIENTALES

Soluciones públicas

1.A Instrumentos de política económica que actúan a través de los precios

Impuestos anticontaminantes (o pigouvianos)

Subvenciones anticontaminación

Depósitos reembolsables

1.B Instrumentos que actúan a través del control directo de los niveles de contaminación.

Regulación directa de la tecnología anticontaminante

Regulación directa de las cantidades de emisión de contaminación

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Gráfico 9.2DEMOSTRACIÓN DEL TEOREMA DE COASE

1.C Instrumentos mixtos

Regulación combinada con impuestos

Permisos de Emisión transferibles (mercados de contaminación)

Soluciones privadas

Asignación de derechos de propiedad sobre los bienes medioambientales

Utilización del sistema judicial para exigir indemnizaciones por daños

Educación medioambiental

Sanciones sociales

IMPUESTOS ANTICONTAMIANTES

Una de las soluciones para evitar que se produzca más contaminación que la que desea la sociedad es lautilización de impuestos para obligar al contaminador a que tenga en cuenta la externalidad que produce. Comosabemos, para que se produzca la cantidad socialmente eficiente de un bien es necesario que el coste marginalprivado se iguale al coste marginal social.

Una forma de conseguirlo es obligar al que contamina a que pague una cantidad igual a la diferencia entre amboscostes, es decir, al daño marginal que produce la contaminación. Esto lo podemos conseguir mediante unimpuesto que sea igual al daño marginal en el nivel de producción eficiente. Ese impuesto se pagará por todas ycada una de las unidades producidas por la empresa.

Efectos del impuesto anticontaminación:

Efecto eficiencia: el impuesto desplaza la curva de costes privados (CmaPr) en paralelo y hacia arriba en unacuantía igual al daño marginal o externalidad en el punto de producción socialmente eficiente (Q*).Al desplazarsela curva de costes se asegura que la empresa internaliza los costes de la contaminación a través del efecto quetiene el impuesto sobre los precios.

Efecto equidad: El impuesto hace que el contaminador tenga que pagar por contaminar. Los ingresos son igualesa la cantidad óptima por el impuesto óptimo,Q* t*.

¿Qué hacemos con los ingresos obtenidos por los impuestos? ¿Los utilizamos para compensar a los que sufrenel daño de la contaminación o los ingresamos en las arcas del Estado? Cualquiera que sea la opción, lo que hayque tener en cuenta es que para alcanzar la eficiencia económica (Q*) no es necesario compensar a los que sufrenla contaminación.

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Gráfico 9.3IMPUESTO ÓPTIMO ANTICOMINANTE

Ventajas e inconvenientes de los impuestos

Los impuestos gozan de cierto apoyo por parte de la opinión pública debido a que la fórmula de que quién pagacontamina parece una solución razonable al problema de la contaminación. Las autoridades también tienenpreferencia por esta solución porque los impuestos anticontaminantes permiten aumentar los ingresos públicos.

Existen muchas dificultades para calcular el valor del daño marginal. Para poder determinarlo hay que poderresponder a cuestiones como: ¿que actividades producen contaminación? ¿Que contaminantes son dañinos?¿Como se calcula el valor monetario de la contaminación?.

Además se necesita tener información sobre la curva de costes marginales de las empresas contaminadoras.

SUBVENCIONES ANTICONTAMINACIÓN

Una forma de calcular el valor monetario del daño marginal es preguntar a los que sufren la contaminacióncuanto están dispuestos a pagar por eliminar la contaminación. La cantidad a pagar es equivalente a lasubvención que tendríamos que dar a la empresa para reducir la producción, o para que la emplee en laadquisición de equipos para reducir la contaminación.

Efectos comparados del impuesto y de la subvención

Desde el punto de vista de la eficiencia económica tanto el impuesto como la subvención son igualmenteeficientes (ambos llevan a la empresa a producir en Q*). Pero los efectos sobre la equidad son opuestos. En elcaso del impuesto es la empresa la que paga y el Estado el que aumenta sus ingresos. En el caso de la subvenciónes el Estado el que paga la subvención y la empresa la que aumenta sus ingresos

Ventajas e inconvenientes de las subvenciones

En principio, la subvención como incentivo positivo que es (recibir un premio) parece un incentivo más fuerteque el incentivo negativo que significa el impuesto.

Desde el punto de vista de la información necesaria la subvención plantea los mismas dificultades que hemosvisto en el caso de los impuestos a la hora de calcular el valor del daño marginal.

En el caso de la subvención necesitamos conocer el nivel de producción de la empresa antes de la subvención,ya que la subvención se concede por cada una de las unidades que se dejen de producir. Este significa queexiste un incentivo por parte del contaminador a aumentar el tamaño de la producción antes de recibir lasubvención. De hecho, puede ocurrir que el nivel total de contaminación aumente como consecuencia de laaparición de nuevas empresas que quieran aprovecharse de la subvención.

Como los fondos para pagar las subvenciones se tienen que obtener de impuestos sobre otras actividadeseconómicas puede ocurrir que eses impuestos provoquen desincentivos a otros agentes. No está claro queestos efectos negativos sean menores que los efectos externos que provoca la contaminación.

DEPÓSITOS REEMBOLSABLES

Otro de los instrumentos de las políticas medioambientales que actúan a través de los incentivos que van a travésde los precios son los depósitos reembolsables. Bajo este sistema los consumidores pagan un sobreprecio cuandocompran un producto contaminante. En el momento en que el consumidor devuelve el producto (o el envase) alos centros autorizados para su recogida, vertido controlado o reciclaje se le devuelve el depósito o sobrepreciopagado al comprarlo. El depósito actúa, por lo tanto, como un incentivo financiero para incentivar elcomportamiento voluntario a través del sistema de precios.

Estas políticas se apoyan en el éxito que tuvieron los primeros programas relacionados con la devolución de losenvase de vidrio de las bebidas. En principio estos programas tenían un objetivo estrictamente económico,consistente en reducir el precio de las bebidas si se retornaba el envase. Pero el aumento del vertido incontrolado

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de envases o de productos viejos (televisores, electrodomésticos, coches, etc.) han aconsejado ampliar losdepósitos reembolsables a otros campos de la política medioambiental, especialmente la relacionada con unaserie de productos que son reciclables o almacenables. Además, este tipo de programas están dando lugar anuevas actividades económicas que pueden compensar el coste económico que imponen estas políticas.

El problema con este tipo de programas es determinar la cuantía del depósito óptimo que produzca los efectosdeseados de reducción de la contaminación. El gráfico 9.4 muestra como se calcula.

Los envases producen dos tipos de costes: el coste externo de no devolverlos (CEE) y el valor residual que se pierdecuando no se devuelven, que suponemos constante (VRE). Cuantos más envases se devuelvan, menor es el costeexterno evitado y el coste total evitado (CEE+VRE). Por el contrario, para hacer que se devuelvan más envases hayque pagar cada vez más por ellos, por lo que la oferta de envases devueltos (RM) es creciente.

El depósito óptimo D* se obtiene en el punto en que los costes evitados (beneficios obtenidos) gracias a losretornos se igualan con el precio que hay que pagar al consumidor para que efectivamente lleve a cabo el retorno.

Inconvenientes

El uso de este tipo de programa medioambiental está limitada a productos contaminantes susceptibles de seralmacenados y/o reciclados.

Se está observando que alguno de estos programas funciona como una fórmula de proteccismo encubierto delos productores nacionales frente a posibles importaciones, que se ven dificultades por la obligación impuestaal importador de hacerse cargo de la recogida y coste del reciclaje.

REGULACIÓN O CONTROLES DIRECTOS DE LA CONTAMINACIÓN

Desde el punto de vista de los economistas el remedio ideal para la eliminación de las externalidades es obligaral mercado a fijar precios a todos los bienes a través del mecanismo de precios (impuestos, subvenciones, etc.).Los economistas defendemos los mecanismos basados en los precios porque son eficientes, al conseguir igualarel coste marginal de reducir la contaminación de todas las empresas.

Sin embargo, en la práctica de la mayoría de los países no se utilizan tanto las políticas medioambientalesbasadas en precios como las que se apoyan en la regulación directa de estándares de contaminación. Mediantela fijación de esos estándares de contaminación lo que hacen las autoridades y los reguladores medioambientaleses alguna de estas cinco cosas:

Establecer estándares de contaminación máxima admisible

Establecer una clasificación de actividades contaminadoras sometidas a autorización y control

Regular las características de los imputs utilizables o admisibles. Ejemplos: amianto, plomo en las gasolina

Establecer estándares basados en tecnología uniforme (equipos) que debe ser utilizada en la producción dedeterminados bienes contaminantes.

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GRÁFICO 9.4DEPÓSITOS REEMBOLSABLES

Ordenación de zonas sometidas a control medioambiental. De hecho, los problemas medioambientales sonmarcadamente locales y los efectos que tiene la contaminación sobre el bienestar dependen de la zona en laque se produce la contaminación.

Todas estas regulaciones tienen un elemento común que los diferencia de las políticas que utilizan instrumentoseconómicos que actúan sobre los precios. Las regulaciones o controles no tratan de incentivar a loscontaminadores (con incentivos negativos -impuestos- o con incentivos positivos -subvenciones-) para quecambien su conducta, sino que imponen directamente las conductas que desea el regulador.

Posibles ineficiencias económicas de las regulaciones

La regulación fija de forma uniforme la cuantía en que todas las empresas deben reducir la contaminación. Por lotanto, no tiene en cuenta las diferentes curvas de ingreso y costes marginales de las empresas. Eso hace que seaposible que la regulación produzca ineficiencias. El gráfico 9.5 pone de manifiesto el origen de esas ineficiencias.

Suponemos que existen dos empresas, X e Y, que contaminan y cuyas curvas de ingreso marginal son IMaX e IMaY.Para simplificar el análisis supondremos que tienen la misma curva de costes marginales. Suponemos ademásque conocemos el valor del daño marginal en el nivel de producción socialmente eficiente (d)

La eficiencia económica exigiría que las empresas redujesen su nivel de producción en cantidades diferentes x*e y*. Eso asegura que estamos consiguendo el objetivo medioambiental al menor coste social posible. Sinembargo, la regulación fija de manera uniforme la reducción de la contaminación, independientemente de lascurvas de ingreso y coste marginal de cada empresa.

Ventajas e inconvenientes de la regulación frente a los instrumentos basados en precios

La regulación tiene menos incertidumbre respecto a la cantidad de contaminación final que se logra (mayoreficacia en el logro del objetivo)

Sin embargo, la mayor eficacia en el control de la contaminación va en detrimento de la eficiencia (lograr elobjetivo perseguido al menor coste social posible)

La regulación es más susceptible de originar la captura del regulador por parte de las empresas reguladas

La regulación incorpora elevados costes de control de los estándares fijados por el regulador

INSTRUMENTOS MIXTOS: PERMISOS DE EMISIÓN TRANSFERIBLES (PETS)

Los permisos de emisión transferibles son instrumentos medioambientales que combinan un elemento deregulación con un elemento basado en precios. En ocasiones son también llamados “Permisos Negociables”,“Derechos de contaminación transferibles”, o “Licencias de Contaminación de compra y venta”. Constituyen unade los instrumentos más novedosos de las políticas medioambientales. El proyecto de crear un mercado depermisos o derechos de contaminación fue propuesto y desarrollado por J.H. Dales en 1968. El informe delConsejo de Asesores Económicos del Presidente Nixon del año 1971 recomendó el uso de este instrumento. Perono fue hasta la modificación de legislación atmosférica de 1977 (Clean Air Act) cuando se pusieron en práctica.

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Gráfico 9.5INEFICIENCIAS ECONÓMICASPRODUCIDAS POR LAREGULACIÓN

Los permisos para contaminar son una combinación de regulación (estándares fijos) con mercado (sistema deprecios). Constituyen un ejemplo de complementariedad entre política pública y mercado. En primer lugar, elregulador establece las cuotas o estándares medioambientales que autorizan a usar (contaminar) ciertos bienesambientales hasta un límite total. Una vez fijadas y atribuidas por la autoridad (o regulador), esas cuotas olicencias para contaminar pueden ser negociadas e intercambiadas por sus titulares, respetando un marcodeterminado. Por lo tanto, para que funcionen las autoridades o el regulador han de montar previamente elmercado de contaminación y establecer sus formas de funcionamiento

El funcionamiento de esta política tiene tres fases:

En primer lugar, la autoridad competente (regulador) fija el estandard o cuota total admisible de contaminacióno utilización del medio ambiente (Q*), respecto de un contaminante determinado y para una zona geográficadeterminada.

A continuación la agencia reguladora expide certificados de emisión y los asigna a los potencialescontaminadores. Cada permiso permite a su titular una cuota de contaminación determinada. La suma de lascuotas que permiten los permisos tiene que se igual o menor que Q*. La forma de asignar esos permisos entrelos potenciales contaminadores puede ser variada. Supondremos que la agencia reguladora subasta la cantidadtotal (oferta) de permisos. Y que las empresas contaminadoras demandarán esos permisos. El precio queda fijadaentre una demanda rígida y la demanda. Al hacer la demanda de permisos para contaminar rígida, eso significaque convertimos la contaminación (elmedio ambiente) en un bien privado por el que rivalizan las empresas.

Una vez asignados los permisos o derechos, los titulares están facultados para usarlos, en cuyo casocontaminarán, o transferirlos (en cuyo caso venderán el derecho a otros, obteniendo por ello un beneficio).Según las normas del mercado, la Administración puede mantener el control, recabando información sobrequien vende y compra.

El Estado emite derechos de contaminación por valor S* (oferta rígida). La demanda de derechos de cada empresaes igual a sus costes de descontaminar (paga por contaminar lo que perdería al descontaminar), y la demandatotal es q*1+q*2, cuyo corte con S* determina P*.

La empresa 1 se situará en q*1: A niveles de producción menores, el coste marginal de descontaminar es mayorque el precio de los permisos. Comprará más permisos para llegar a q*1. Para niveles superiores a q*1 el costemarginal de descontaminar es menor que el precio de los permisos. A la empresa le resultará mejor reducir lacontaminación y vender los permisos. Al final cada empresa produce la cantidad óptima de Pareto (eficiencia)

Posibilidades de los PETs:

Los permisos permiten intervenir en cualquier momento a la Admistración. Si considera que el nivel decontaminación aún es muy elevado, la administración puede reducir el número de permisos. La curva depermisos S* se desplaza hacia la izquierda, y el precio al que se negocian los permisos aumenta y comoconsecuencia se reduce la cantidad de contaminación.

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Gráfico 9.6SOLUCIONES MIXTAS:ECOLOGISMO DE MERCADO.PERMISOS DE EMISIÓNTRANSFERIBLES (PET)

Los permisos permiten a los ecologistas convertirse en operador del mercado. Si las autoridades autorizan a lasasociaciones de ecologistas a participar en el mercado, podrían comprar permisos y no utilizarlos. La curva S*se desplazaría hacia la izquierda y estaríamos en el supuesto anterior.

Los permisos no impiden la entrada de nuevas empresas, y por tanto hacer compatible el crecimientoeconómica en una área con la protección medioambiental.

Sin embargo, los PETs ignoran los efectos de los diferentes focos de emisión de contaminación sobre los puntosreceptores concretos.

Existe cierto rechazo cultural hacia este instrumento. Ese rechazo viene de la identificación del PET como underecho de propiedad para contaminar. De hecho, como hemos visto, la curva de demanda de PETs es una curvade demanda privada. Pero, este rechazo es más cultural que objetivo. Este derecho es equivalente a lo queocurre con los impuestos anticontaminación (o con las multas).

Comparación de los PETs con la regulación

Como mecanismo de cantidad nos asegura “a priori” el cumplimiento de los estándares de calidad ambiental.Pero es más flexible que la regulación ya que permite a las empresas decidir el como, donde y cuando reduciránlas emisiones. Como ocurría con los impuestos, la asignación de responsabilidad se realiza de tal forma quecada empresa controla la contaminación al mínimo coste marginal, en vez de controlar la misma cantidad devertido (como sucedía con la regulación).

Desvía el peso de la información necesaria hacia las empresas, en contraste con lo que ocurría con la regulación

Estimula a las empresas a que adopten las tecnologías necesarias con mayor rapidez y flexibilidad, a la vez quefomentan el desarrollo de nuevas técnicas de control más efectivas de la contaminación, en la medida en quetienen incentivos financieros, ya que si lo hacen pueden obtener ingresos vendiendo sus derechos de emisiónde contaminación.

Consigue la efectividad en costes del control de la cantidad socialmente eficiente fijada por el regulador. Los PETes eficiente desde el punto de vista económico. La razón es que la combinación de estándares con mercadoconsigue una asignación efectiva al menor coste social de las actividades de control de la contaminación. La razónes la siguiente. Las empresas se enfrentan a costes de control de la contaminación diferente. Cuando los permisosson transferibles, aquellas empresas que pueden reducir la contaminación con menores costes estarán interesadasen reducirla en mayor cantidad que la requerida. Si existen incentivos financieros, los permisos sobrantes puedenvenderlos a otras empresas, obteniendo un beneficio. Por otro lado, aquellas empresas que se enfrentan a costesde control superiores podrán comprar permisos de emisión a las otras empresas cuando consideren esta opción másbarata que instalar más equipo o tecnología de control para cumplir con los objetivos.

Campo de aplicación de los PETs

Hasta ahora los PETs han sido aplicados únicamente en EE.UU. (Ley de Aire Limpio). Los resultados mezclan logroscon decepciones. Una limitación proviene del contexto institucional en que operan hasta ahora estosinstrumentos, con mercados estrechos de PETs que impiden alcanzar un nivel de actividad suficiente que permitaalcanzar los beneficios esperados. Aún así se están recomendando y ensayando nuevas aplicaciones y creandonuevos mercados de PETs en el campo de:

Lluvia ácida (Emisiones de Oxido de azufre y nitrógeno: SO2 + H2O = SO3H y NO2 + H2O = NO3H

Control de CFCs

Promoción de mercados secundarios de material reciclado

Sistemas de cuotas transferibles para gestión de pesquerías

Mercados de cuotas de caza

Mercados de derechos del agua

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La EPA -Agencia Protección Medioambiental de EE.UU- y la Bolsa de Chicago han creado un mercado que negociamás de 200.000 PETs, especialmente de las empresas eléctricas (1 PET = vertido de 1 Tm. De dióxido de azufre(SO2) una vez al año, a partir de 1995).

En Europa se ha iniciado recientemente los mercados de permisos de emisiones industriales de contaminantes ala atmósfera con el objetivo de cumplir con los compromisos del tratado de Kyoto.

SOLUCIONES PRIVADAS A LOS PROBLEMAS MEDIOAMBIENTALES Y A LA PRESERVACIÓN

DE LA NATURALEZA (SOLUCIONES BASADAS EN EL MERCADO)Hay bienes en la naturaleza que tienen la característica de no tener un propietario claro. Son bienes que decimosque son de todos, de la sociedad en su conjunto. No tienen, por tanto, un propietario claro que se responsablede su uso racional. A ese tipo de bienes se les llama en ocasiones “bienes comunes” o “bienes comunales”. Sonun tipo de bienes que tiene naturaleza colectiva. Ejemplos de este tipo de bines son el aire o el agua, pero, deuna forma más clara, entran en este campo bienes como las playas, los ríos, los mares, los montes, las pesquerías,la fauna salvaje, la flora, los parques etc.

Los bienes comunales o colectivos tienen en común con los bienes públicos que no es posible, o es muy difícil,excluir a alguien de su consumo, pero se diferencian de los bienes públicos en que su consumo es rival. Sonbienes, por lo tanto, en los que hay rivalidad en su consumo pero en los que es difícil o es muy costosa laexclusión.

Una de las consecuencias de esa dificultad de excluir es que este tipo de bienes está con frecuencia sometidos afuerte “contaminación”, entendido aquí este término como consumo abusivo o depredador, a sobre explotación, adeterioro. Es lo que se conoce en la literatura como la “tragedia de los bienes comunes”. La sobre explotación deun recurso puede provocar que ese recurso no sea renovable. Es decir no se garantice su sostenibilidad. La razón esque en muchas ocasiones los usuarios de esos bienes no toman en consideración los efectos externos (los dañosexternos) que su conducta abusiva produce sobre la sostenibilidad de ese bien común y, por tanto, sobre el bienestarde usuarios y del conjunto de la sociedad, en especial, del bienestar de las generaciones futuras.

¿Por qué se produce un uso abusivo de estos bienes? Podemos pensar que es debido a que el mercado falla alno conseguir que cada usuario tenga en cuenta la externalidad que genera su uso o consumo de este bien. Sinembargo, una explicación distinta es la que ofrece el economista y Premio Nobel de Economía Ronal Coase. ParaCoase la externalidad no se produce exactamente por un “fallo del mercado” sino por un problema que tiene suorigen en marco institucional en que opera ese mercado. Más en concreto, Coase señala que el problema surgeporque algunos bienes no tienen establecido de forma clara quien o quienes son sus propietarios. Y en la medidaen que no existe una clara asignación de derechos de propiedad el mercado no puede generar una utilizaciónracional y eficiente de esos bienes.

La propuesta de Coase sería que se asigne claramente quién es el propietario de los bienes sometidos asobreexplotación y que se obligue o fuerce a negociar entre los propietarios y los potenciales usuarios, mediantela creación de un marco institucional o mercado. La idea básica de esta propuesta es que la negociación directade los afectados en algún tipo de “mercado” puede conseguir resolver el problema de la contaminación o

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Cuadro 9.2TIPOLOGÍA DE BIENES

sobreexplotación de algunos de los bienes. Dicho de otra forma, la negociación entre el productor de laexternalidad y el perjudicado por ella puede internalizarse a través de la negociación directa.

Para que esa negociación sea posible y eficiente desde el punto de vista del uso racional de los bienes es necesarioque el bien sometido a contaminación o sobreexplotación sea susceptible de ser identificado y aislado creandoun marco en que sea posible internalizar todos los beneficios y todos los costes que se originan en la produccióno consumo de esos bienes. Eso es lo que sucede, por ejemplo, en el caso de la creación de los parques naturales,en los que los límites deben ser señalados en función de que sea posible identificar a todos los beneficiados yperjudicados por su utilización. Sin embargo, con otros bienes, como el aire, es más difícil, cuando no imposible,el delimitar el ámbito exacto de las externalidades.

Si esta hipótesis fuese cierta el Estado no tendría porque intervenir con impuestos, regulaciones u otras políticasmedioambientales. Su función sería establecer los derechos de propiedad y el marco legal e institucional (elmercado) en que han de negociar los afectados. Una vez establecidos esas condiciones la negociación directaentre las partes en el contexto de los mercados resolvería el problema.

Como sabemos ya, desde el punto de vista de la eficiencia económica (es decir, de la utilización racional de losbienes) es indiferente de a quien se le asigne el derecho de uso o propiedad de los bienes. Tanto sea al productorde la externalidad como al que sufre esa externalidad la cantidad eficiente de utilización de ese bien será lamisma. No ocurre así con la equidad, que varía en uno u otro caso (repasar el epígrafe 1 de esta lección)

LIMITACIONES DE LA PROPUESTA DE COASE

La propuesta de Coase es sugerente y permite que la negociación directa entre las partes afectadas puedan jugarun papel importante en la utilización racional de los bienes comunales. Pero, entonces ¿por qué la cooperación yla negociación no ha sido usada más frecuentemente para resolver los problemas relacionados con los bienesmedioambientales?. La literatura económica sobre estas cuestiones ha ido identificando una serie de condicioneso límites que son necesarios para que funcione la propuesta de Coase:

La negociación requiere que los participantes estén perfectamente definidos

Los participantes en la negociación han de ser pocos

Las partes negocian en un plano de igualdad

No hay costes de transacción o son insignificantes

La negociación funciona en supuestos en que los causantes de la externalidad actúan bajo competencia perfecta.

Los pagos o compensaciones no pueden alterar la demanda preexistente. Es decir, no se puede alterar ladistribución inicial de la renta

Esas limitaciones parecen hacer poco razonable la propuesta de Coase. En concreto la literatura ha centrado suscríticas en la condición de que los costes de transacción sean nulos o muy pequeños. Y ha limitado la aplicaciónde la propuesta de Coase a los casos en que los costes de transición sean nulos o bajos. Como, de hecho estoscasos son escasos, la crítica concluye que el teorema de Coase es irrelevante a la hora de solucionar los problemasmedioambientales.

Es cierto que, en muchos casos esos costes de transacción son muy elevados. La razón está en que la propuestade Coase exige crear organizaciones específicas de perjudicados por la contaminación o la sobreexplotación dealgunos recursos. Pero esas organizaciones o asociaciones tienen características de bien público y por tanto seenfrentan al problema del “gorrón”; es decir, de aquellas personas que aunque se beneficiarían de que existieseesa organización para lograr el uso racional de los bienes colectivos no está dispuesto a participar en los esfuerzosy costes para lograrlas. El resultado es que hay menos actividad colectiva de lo que sería conveniente.

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A la vista de esta necesidad de disponer de organizaciones colectivas y de la dificultad de crearlas por suselevados costes de transacción, los críticos de la propuesta de Coase han señalado que para eso ya existe elEstado. Por lo tanto, la solución al problema de la contaminación de ciertos bienes y su sobreexplotación parecevolver al Estado. Es decir, volvemos al terreno de las soluciones públicas que estudiamos en el epígrafe anterior,y que utilizan los instrumentos del Estado.

Pero además de estas críticas de tipo técnico hay una objeción de naturaleza ideológica, en muchas casos noformulada explícitamente, que consiste en señalar que lo que propone Coase -o las consecuencias objetivas desu propuesta- es la privatización de todos los bienes colectivos. Esta objeción ha limitado su aplicación.

POSIBILIDADES DEL ECOLOGISMO DE MERCADO

Sin embargo, a pesar de las críticas, el análisis de Coase tiene más posibilidades de las que en principio se le hanreconocido. Las críticas se han concentrado demasiado en el supuesto de costes de transacción nulos. Este erauno de los escenarios contemplado por Coase, pero no era el único ni el más importante. Lo que más importabaa Coase era llamar la atención hacia los problemas relacionados con el marco institucional y los costes detransacción que implican la solución de este tipo de problemas relacionados con las externalidadesmedioambientales. Y a partir de ahí plantear la forma más adecuada para abordar estos problemas.

Es evidente que los costes de transacción son elevados en cualquier propuesta que implique la acción colectivay la negociación entre los afectados. Pero esos costes de transacción pueden reducirse con un buen diseño de losderechos de propiedad y con un buen diseño del marco de negociación. Por ejemplo, la nueva ley de comunidadesde vecinos ha disminuido los costes de transacción de estas organizaciones

Pero hay otros argumentos económicos a favor de la acción colectiva en el campo medioambiental. Por un lado,ese tipo de soluciones privadas puede tener efectos favorables sobre la eficiencia económica en el uso de losbienes comunales; por otro lado, puede se un instrumento de mayor equidad que el uso de los impuestos, lassubvenciones o las regulaciones, en la medida en que la negociación directa permite operar compensacionesdirectas entre beneficiados y perjudicados por el uso o utilización de esos bienes.

Pero los argumentos económicos a favor de la negociación directa no son los únicos. También hay efectospolíticos beneficiosos. La negociación directa fomenta el asociacionismo colectivo y la participación cívica en lasolución de los problemas sociales relacionados con el medioambiente y con la utilización de los bienescomunales. Esta acción colectiva medioambiental es un buen ejercicio de democracia social y de adquisición deconductas socializadoras que hacen, además que se enriquezca la vida social y democrática con la aparición deasociaciones cívicas entre el individuo y el Estado.

A este tipo de soluciones que implican la negociación y la participación cívica se le llama en ocasiones “solucionesprivadas”, aún cuando sería más adecuada denominarlas “soluciones colectivas”. En otras ocasiones se utiliza eltérmino “ecologismo de mercado” para referirse a este tipo de soluciones que implican directamente a losindividuos o grupos y a la negociación entre ellos.

Existen dos grandes tipos de soluciones privadas a los problemas medioambientales:

Asignación de derechos de propiedad y negociación directa entre las partes.

Utilización del sistema judicial para resolver las externalidades

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LA FORMACIÓN DE LAS POLÍTICAS MEDIOAMBIENTALES

¿Cual de los instrumentos analizados en el epígrafe anterior serán los utilizados por las políticas públicas? Paraentender las políticas medioambientales es necesario analizar como funciona el proceso de formación dedecisiones públicas en el campo de la política medioambiental. Este análisis nos permitirá responder a preguntascomo ¿Por qué son como son las políticas medioambientales?, o ¿Qué factores influyen en su formación?

Cuadro 9.3. FACTORES QUE INFLUYEN EN LA FORMACIÓN DE POLÍTICAS MEDIOAMBIENTALES

Efectos eficiencia de los diferentes instrumentos o políticas

Efectos equidad de las diferentes políticas

Costes de transacción de las diferentes políticas

Información necesaria para aplicar cada política

Grado de variabilidad de costes y beneficios

Facilidad o dificultad de cada uno de los instrumentos para ser utilizados en beneficio propio por los gruposde interés que participan en el proceso de formación de políticas

Número y capacidad de los distintos actores públicos, empresariales y sociales que participan en el proceso

Diseño institucional en que se elaboran las políticas

La política medioambiental, o más en concreto la política de control de la contaminación de origen industrial y lasobreexplotación de los bienes comunales, se caracteriza por una serie de rasgos. En primer lugar, es un árearelativamente nueva que, a pesar de su juventud, ha conseguido una gran relevancia política en un corto espaciode tiempo.

En segundo lugar, es un área de carácter técnico y gran complejidad (derivada de los puntos 1, 2, 3, 4 y 5 delcuadro 3). Ambos rasgos explican el papel fundamental que juegan los expertos en este campo así como laimportancia del expertisse como recurso político. Esta complejidad técnica está basada en la dificultad paraconocer claramente cuestiones como los efectos eficiencia de los distintos instrumentos, los efectos equidad, loscostes de transacción, la información necesaria y el grado de variabilidad de costes y beneficios de cada uno delos instrumentos de política medioambiental que hemos analizado anteriormente.

Posiblemente, las consideraciones relacionadas con las consecuencias distributivas (equidad) de los distintosinstrumentos son el elemento que mejor explica las discusiones existentes sobre este tipo de políticas. Los efectosequidad están relacionados con la cuestión de ¿quién gana y quién pierde? con la aplicación de las distintas políticasmedioambientales. Las diferentes políticas medioambientales tienen consecuencias redistributivas sobre losdiferentes grupos sociales. Estos efectos sobre la equidad permiten explicar las diferentes conductas sociales quesobre algunas políticas manifiestan las diversos actores afectados. ¿Por qué los vecinos de Flix no han protestado(mucho) ante los riesgos producidos por los vertidos de la industria química instalada en ese pueblo y sin embargoel fiscal anticontaminación ha abierto expediente a los directivos de la empresa? ¿Por qué los vecinos de la industrialTextil Puigneró no han protestado tanto como los ecologistas que han conseguido que por primera vez en Españaun industrial vaya a la cárcel por delito ecológico?, o ¿por qué poblaciones como Ascó que están en las proximidadesde una central nuclear protestan menos que lo que lo hacen los econologistas que, en general, viven más alejadosde esas plantas? Probablemente en todos estos ejemplos hay una cosa en común: el temor de los afectados másdirectos a perder el empleo y por tanto a empeorar su nivel de ingresos y renta. Con este temor juegan muchas veceslas empresas que contaminan (“chantaje del empleo”) para frenar las políticas ambientales.

La complejidad técnica de esta política explica también la privilegiada situación que la industria tiene, en líneasgenerales, en el tratamiento de los problemas medioambientales. La industria posee en régimen de casimonopolio la información y el conocimiento técnico sobre la situación de las empresas sujetas a la legislaciónmedioambiental y se encuentra además estrechamente vinculada a los expertos.

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En tercer lugar, la política medioambiental es un área de carácter cerrado, pues generalmente está protagonizada, deforma prácticamente exclusiva, por dos actores: el gobierno y la industria. Otros grupos, como las asociacionesecologistas, han jugado un papel de segundo orden. El carácter cerrado y excluyente de esta política se demuestra ensu desarrollo a través de negociaciones y reuniones que carecen de publicidad y están alejadas del escrutinio público.

Por último, es un área sujeta a un proceso de internacionalización, ya que las organizaciones internacionales sehan apropiado del objetivo de protección medioambiental, no sólo porque la contaminación sea un fenómenotransfronterizo, sino porque este objetivo goza de gran apoyo social. Dentro de estas organizaciones la CE y laOCDE son las más influyentes en las políticas medioambientales nacionales. Pero es la CE la única institución quepuede imponer a sus estados miembros medidas relacionadas con la protección del medio ambiente. Este poderimplica que sea inconcebible que un alemán, italiano, holandés o español intenten seriamente entender suspolíticas sin hacer al menos una referencia a las políticas de sus vecinos, aunque sólo sea por el nivel deinterdependencia y elaboración política común encarnado en la CE.

POLÍTICA MEDIOAMBIENTAL Y DISEÑOS INSTITUCIONALES

Vemos como, por un lado, la interdepencia entre países y la obligación de aplicar la política medioambientalcomunitaria es un factor esencial en la comprensión del proceso de formación de políticas medioambientalesnacionales. Pero, por otro lado, cada país de la CE tiene tradiciones culturales y prácticas políticas muy diferentes.Por este motivo, para entender la política medioambiental de cada país es necesario analizar el tipo de relaciónexistente entre sus dos actores principales (los gobiernos y la industria) así como el escenario internacional enque se desarrolla. La pauta o modelo de relación existente entre los actores públicos y privados, así como elconjunto de instituciones (o entramado organizativo) que sirve de marco a esa relación, es lo que denominamosdiseño institucional de un país.

Los diseños institucionales son construcciones teóricas que toman la forma de tipos ideales y simplifican unarealidad compleja. Lo mismo ocurre con los términos gobierno e industria, que facilitan la comprensión de larealidad social reduciendo la multiplicidad de actores heterogéneos de la política medioambiental a unos cuantostipos ideales. Como parte de esta simplificación, puede considerarse que existen dos tipos básicos de diseñosinstitucionales. El diseño cooperativo y el diseño estatista.

El diseño cooperativo (o corporativista) está caracterizado por el protagonismo de los actores privados en la esferapública y la concesión de status oficial a los grupos de interés para que participen en el proceso de elaboraciónde política exigiéndoles, a cambio, su cooperación en la fase de ejecución.

El diseño estatista (o no cooperativo) se caracteriza por el protagonismo de los actores públicos que elaboran ydeciden las distintas políticas sin incorporar, de forma significativa, a los grupos de interés

Además de enmarcar la elaboración y ejecución de la política medioambiental, los diseños institucionales influyentambién en la forma de afrontar el problema de la ejecuación. La ejecución de cualquier tipo de política estásujeta a lo que se llama déficit de ejecución, es decir el conjunto de obstáculos que se interpone en la realizacióny cumplimiento de objetivos políticos y pragmáticos de las políticas. Esto sucede en las políticasmedioambientales. Se puede sostener la hipótesis de que los países que carecen de modelo cooperativo derelación entre actores públicos y privados se enfrentan a un mayor déficit de ejecución de las políticasmedioambientales. Esto es así en la medida en que la participación de los grupos de interés en la formación delas políticas les comprometa, en cierto modo, a facilitar su puesta en práctica.

Pero esta mayor eficacia de los modelos cooperativos de elaboración de políticas puede ser cuestionada en lamedida en que este modelo puede favorecer o facilitar que se produzca un fenómeno de captura de agencia(agency capture) del actor público o regulador por parte de un determinado grupo de interés privado. Si este seprocede, se pone en cuestión la mayor eficacia de los modelos cooperativos.

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EL DISEÑO ESTATISTA DE LA POLÍTICA MEDIOAMBIENTAL EN ESPAÑA

El diseño institucional de la política medioambientales dominante en España es el modelo estatista. Este modeloes el resultado de una tradición histórica de intervencionismo estatal e injerencia de los actores públicos en laesfera privada y de la falta de relevancia del sistema de intermediación de intereses en España.

En España el diseño estatista se ha plasmado en la política medioambiental de la siguiente forma. La elaboraciónde la política de protección del medio ambiente ha sido básicamente, y hasta hace poco tiempo, una tareaencomendada al gobierno central. En esta elaboración no ha tenido lugar ninguna participación formal de laindustria, ni se ha constituido tampoco comités de expertos independientes. Aunque en la Administración Centralse originaron diversos proyectos —como la Ley General del Medio Ambiente y el Anteproyecto de Ley de CriteriosBásicos para la Protección del Medio Ambiente— que preveían la creación de instituciones medioambientalescon participación social, estos programas no llegaron a aprobarse. El único organismo de composición social —el Comité de Participación Pública— fue suprimido tres años después de su fundación en 1986 y no tuvo ningúnpapel relevante en ésta área política.

En la nueva administración autonómica del medio ambiente la situación es similar. La mayoría de los consejosrectores de las agencias de medio ambiente cuentan con representantes de la administración, pero no incluyen agrupos sociales. Sólo en los consejos regionales del medio ambiente —encargados sobre todo de aspectosrelacionados con la conservación de la naturaleza y la protección de los bienes comunales— existe participaciónsocial, aunque está limitada a asociaciones de ecologistas y ciudadanas. Algunos proyectos prevén, sin embargo,la constitución de órganos de participación responsables no sólo de la gestión de áreas naturales (como elConsejo Social del Medio Ambiente en el País Vasco), pero la experiencia muestra hasta ahora que instancias deeste tipo —por ejemplo, el Consejo Asesor de Medio Ambiente de Andalucía— no han funcionadosatisfactoriamente.

En la política medioambiental española no existe, por lo tanto, un órgano específico y permanente para laparticipación de la industria, ni tampoco una comisión paritaria (de actores públicos y privados) en la que puedandebatirse globalmente las cuestiones ecológicas. La relación entre el gobierno y la industria es informal ydiscontinua y se desarrolla, generalmente, a través de contactos personales y no de asociaciones. Esta relaciónse canaliza a través de tres vías dependiendo del tamaño de las empresas:

Las multinacionales y las empresas grandes mantienen contactos directos con los burócratas encargados de lastareas medioambientales.

Las empresas de tamaño medio se relacionan con la administración a través de sus asociaciones, que,generalmente, mantienen reuniones informales con ésta sobre temas específicos.

Las empresas pequeñas se comunican con la administración a través de las Cámara de Comercio e Industria.

A pesar de este diseño de dirigismo administrativo, en la práctica cotidiana de la política medioambiental(especialmente a nivel autonómico) se aprecia una relativa cooperación —no exenta de conflicto— entrefuncionarios y las empresas. Esta cooperación se puede explicar por dos razones. Por un lado, las característicasde esta política (su novedad, su complejidad y tecnicismo, y el gran número de empresas heterogéneas sujetas acontrol) favorecen un cierto grado de cooperación entre gobierno e industria. Los funcionarios difícilmente puedentener acceso a la información que las empresas manejan sin su colaboración, al tiempo que estas, prácticamenteignorantes de la legislación medioambiental, necesitan subvenciones públicas para aplicar medidas de control dela contaminación. Por otro lado, la baja prioridad social de la política medioambiental promueve una ciertacoincidencia de intereses entre ambos actores ya que ninguno se ve fuertemente presionado para cumplir, o hacercumplir, la legislación medioambiental. Estas dos razones explican que la ejecución de esta política se desarrollea través de un proceso de negociación entre técnicos de la administración y de la industria.

Pero esta situación se esta moviendo. A esto contribuyen varios factores. Por un lado, la mayor prioridad que enla sensibilidad social están adquiriendo los problemas de contaminación y la preservación de los bienescomunales está haciendo surgir asociaciones de ecologistas y un mayor interés de los partidos políticos por estaárea. Los problemas y las políticas medioambientales se están incorporando de forma creciente a los progamas

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electorales. Por otro lado,. Los consumidores son cada vez más exigentes y activos. También es creciente elactivismo judicial en el cumplimiento de la normativa medioambientales. En algunos casos, como Cataluña, existeya una fiscalía especializada en la persecución de delitos medioambientales y es también en esta Comunidaddonde por primera vez un empresario industrial ha ingresado en la carcel por delito ecológico.

El cambio hacia la cooperación de facto entre gobierno, industria y sociedad se reforzará en los próximos años tantocomo consecuencia de esas presiones internas como las presiones externas derivadas de la pertenencia de Españaa la CE, que promueve una cooperación institucional y regular entre los actores principales de esta política.

RESUMEN, CONCEPTOS FUNDAMENTALES, CUESTIONES Y BIBLIOGRAFÍA

RESUMEN

La producción y el consumo de la mayor parte de los bienes y servicios que se utilizan en nuestras economíasimplican un cierto riesgo para la salud y el medio ambiente; es decir, para la calidad de vida. En las últimasdécadas ese riesgo potencial se ha convertido en una fuerza importante para que las autoridades hayanintroducido un gran número de políticas relacionadas con la salud y el medio ambiente: políticas de defensa delconsumidor y del usuario, políticas de protección de la salud y seguridad en el trabajo, políticas de defensa delmedio ambiente y la naturaleza (bienes comunales).

Estas políticas forman parte de un nuevo tipo de regulaciones que han crecido extraordinariamente en los últimosaños y su objetivo no es sólo la eficiencia económica sino también la protección de ciertos bienes, como la saludo el medio ambiente. A este tipo de regulaciones les llamamos “regulaciones sociales”. El estudio de este tipo deregulaciones relacionadas con el riesgo que para la salud y la vida tiene la producción y el uso o consumo demuchos productos lo abordaremos en la siguiente lección. En esta lección vamos a analizar algunos riesgosrelacionados con el medio ambiente.

El objetivo de la lección es discutir el papel del gobierno en la protección del medio ambiente, y las ventajas einconvenientes de las políticas de intervención directa a través de normas, y de las de intervención indirectamediante impuestos, subvenciones y permisos de emisión transferibles.

QUÉ HEMOS APRENDIDO

Conocer y aplicar el concepto de externalidad negativa en la producción

Analizar el problema de asignación de derechos de propiedad de los bienes medioambientales

Comparar las soluciones públicas y las soluciones privadas a los problemas medioambientales, y analizar losentornos en los que es posible utilizar unas soluciones u otras

Aplicar la teoría del interés público, de los intereses privados y de los costes de transacción para analizardistintas soluciones a los problemas medioambientales

CONCEPTOS FUNDAMENTALES

Regulaciones sociales, externalidades, costes privados, costes sociales, soluciones públicas, normas yprohibiciones, impuestos - multas y subvenciones óptimos, soluciones privadas o de mercado, teorema de Coase,costes de transacción, derechos de propiedad, permisos de emisión transferibles, compensaciones judiciales.

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BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

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