estado de los recursos naturales y del ambiente 2006-2007 · gerente del talento humano. césar...

Estado de los RecursosNaturales y del Ambiente

2006-2007

Prevención y atención de desastres, La Gestión del Riesgo: realidad y perspectivas

La Planificación y el Ordenamiento Ambiental del Territorio Colombiano

Fotos Portada

Al frentePrimer PuestoTema:Planificación y ordenamiento territorialTítulo:EnsueñoAutor:Samuel Gaitán MurciaLugar:Parque Nacional Natural Tayrona

Atras izquierdaPrimer PuestoTema:LibreTítulo:Muerte Natural IIAutor:Bejamín Quintero VeneraLugar:Sector Nororiental San Andrés Islas

Atras derechaPrimer PuestoTema:Prevención y atención de desastresTítulo:Y si vuelve el TsunamiAutor:Omar Ariel Guevara ManceraLugar:Isla la Viciosa-Tumaco (Nariño)

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Julio César Turbay QuinteroContralor General de la República

Roberto Pablo Hoyos BoteroVicecontralor General de la República

Carmen Inés Vásquez CamachoSecretaria Privada

Julio César Alberto Cárdenas UribeContralor Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional

Samuel Gómez CelyContralor Delegado para el sector Agropecuario

Pablo Eduardo Pazos TorresContralor Delegado para el sector de Minas y Energía

Nelson Caicedo RodríguezContralor Delegado para el sector Social

Soraya Vargas PulidoContralora Delegada para el sector Defensa, Justicia y Seguridad

José Mauricio Gaona BejaranoContralor Delegado para Gestión Pública e Instituciones Financieras

José Gregorio Manga CertainContralor Delegado para el Medio Ambiente

Nicolai Rossiasco PirajanContralor Delegado para Economía y Finanzas Públicas

María Amparo Quintero ArturoContralora Delegada para Investigaciones Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva

Esteban José Cuello CampoContralor Delegado para Participación Ciudadana

Luis Fernando Ayala PabónDirector Oficina de Planeación

Jaime Alfredo Hernández GómezDirector de Oficina de Sistemas e Informática

José Martín Hernández MaldonadoDirector Oficina de Control Interno

Luis Guillermo Candela CampoDirector Oficina de Control Disciplinario

César Torrente BayonaDirector Oficina Jurídica (E)

Juana María Michelsen NiñoDirectora Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Relaciones Internacionales

Marisol Rojas IzquierdoDirectora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Álvaro Ruiz CastroGerente del Talento Humano

César Torrente Bayona Gerente de Gestión Administrativa y Financiera

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REPÚBLICA DE COLOMBIAContraloría General de la República

Contralor General de la RepúblicaJulio César Turbay Quintero

Vicecontralor General de la RepúblicaRoberto Pablo Hoyos Botero

Contralor Delegado para el Medio AmbienteJosé Gregorio Manga Certaín

Director de Estudios SectorialesJuan José Arango Londoño

Asesor Despacho del ContralorLuis B. Carvajal Celemin

Participaron en la realización de este informe:Omar Ariel Guevara Mancera, Olga del Pilar Andrade Medina,Luis Fernando Alvarado Cárdenas, Mónica Avila Zabala,Diana Carolina Bermúdez Cárdenas, Marco Tulio González Serrato,Jesús Antonio Mena Rodríguez, Victor Ángel Perea Rivera, John Eduardo Rojas Rojas, Martha Patricia Serrato Zuluaga,Blanca Rudy Sotelo Torres, María Fernanda Vélez Ramírez, Luis Arenas Vega, Hernán Palacios Casallas, Alvaro Acevedo Gutiérrez,Luz Patricia Gallo López, Leandro Silver Rojas, Miguel Pinzón Salcedo,Mario Enrique Báez Valderrama, David Cruz Aguirre, Henry Duarte Serrano, Olga Lucy Sánchez Alava

Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Directora de Oficina Marisol Rojas Izquierdo

Revisión y corrección de textosJaime Viana Saldarriaga

DiagramaciónAndrea Artunduaga Acosta

Elaboración de GráficosMaría del Pilar Fernández Rodríguez

ISSN 1794-5356

ImpresiónImprenta Nacional

Contraloría General de la RepúblicaCalle 17 No 9-82Teléfono: 3537700 Bogotá D.C., ColombiaMayo de 2007www.contraloriagen.gov.co

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Presentación 9

Introducción 15

CAPÍTULO I Evaluación de la Política Nacional y el Gasto Ambiental 21

Análisis de la Política Nacional Ambiental 2006 21 Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 21 Parte general y plan de Inversiones Públicas 22 Algunos mecanismos de ejecución del Plan 29 Componente sectorial y medio ambiente 34 Presupuestos plurianuales y medio ambiente 38 Balance de los Planes de Acción Trienal PAT 2004 - 2006 40 Conclusiones 50Análisis del Gasto Ambiental 2006 51 Introducción 51 Antecedentes 52 Principales tendencias en materia de ingresos 53 Ingresos totales 53 Recursos propios 54 Nivel central 54 Corporaciones 55 Principales tendencias en materia del gasto 59 Gastos totales 59 Gastos de funcionamiento 60 Gastos de inversión 61 Nivel central 62 Corporaciones 63 Tendencias de la deuda pública consolidada sectorial 66 Comentario sobre el gasto ambiental de las Autoridades Ambientales Urbanas 67 Conclusiones 67 Anexo 1-1

CAPÍTULO II Evaluación de la Gestión Ambiental Sectorial 75

Sector Agropecuario 75 Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 75 Proyecciones Ambientales Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 78

Contenido

Conclusiones 81 Gestión ambiental sector agropecuario, vigencia 2006 82 Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural 82 Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) 83 Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (CORPOICA) 84 Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) 84Sector Defensa, Justicia y Seguridad 86 Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010 86 Evaluación de la gestión ambiental, vigencia 2006 88 Subsector Defensa 88 Subsector Justicia 90 Subsector Seguridad 91Sector Gestión Pública e Instituciones Financieras 92 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 93 Evaluación de la gestión ambiental, vigencia 2006 94 Subsector Legislativo 95 Subsector Hacienda 95 Subsector Gobierno 97 Subsector Financiero 100Sector Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional 101 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 101 Evaluación de la gestión ambiental, vigencia 2006 102Sector Minas y Energía 105 Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 105 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 106 Evaluación de la gestión ambiental, vigencia 2006 110 La Seguridad Nuclear 114 Gasto Ambiental para el Sector Minas y Energía, vigencia 2006 116Sector Social 117 Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 117 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 118 Evaluación de la gestión ambiental, vigencia 2006 121 Subsector Educación, Cultura y Deporte 122 Subsector Protección Social 125 Conclusiones 127

CAPÍTULO IIIGestión Fiscal Ambiental 133 Control Fiscal Ambiental Nacional 134 Control Macro 134 Desarrollo del Control Macro 135

Estudios Sectoriales 135 Función de Advertencia 136 Desarrollo del Control Micro 136 Auditorías del PGA -2005- ejecutadas en 2006 136 Acciones de las Contralorías Territoriales 144 Debilidades en el control fiscal ambiental de las contralorías territoriales 202

CAPÍTULO IVPrevención y Atención de desastres. La gestión del riesgo: realidad y perspectivas 207Introducción 207Contexto internacional 211La gestión del riesgo en Colombia 213 El Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres 215 El Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres PNPAD y la estrategia de implementación 217 El Estado y su responsabilidad en la prevención y atención de desastres 220 La gestión del riesgo en los Planes Nacionales de Desarrollo 221 La implementación del PNPAD y su estrategia 223 La vulnerabilidad de la gestión sectorial 225La gestión del riesgo regional y local: la vulnerabilidad del país 241Los recursos para la gestión del riesgo: desarticulación y asistencialismo 243Conclusiones 249

CAPÍTULO V La planificación y el ordenamiento ambiental del territorio colombiano 257

El desarrollo y la planificación del desarrollo 257 Las dimensiones del desarrollo 258 La crisis del desarrollo y de la planificación 260El contexto colombiano 261 La planificación del desarrollo en Colombia 261 El Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 262 Causas de las deficiencias en la planificación: régimen político y territorialidad 264Marco jurídico y normativo de la planificación y el ordenamiento ambiental territorial 267Instrumentos de la planificación y ordenamiento territorial ambiental 280

Bibliografía 287

Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente

ContraloríaGeneral de la República �

Presentación

El presente Informe sobre el “Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2006-2007” da cumplimiento a la obligación constitucional de la Contraloría General de la República de entregar al Honorable Congreso una evaluación de la política pública am-biental, con la cual se presta apoyo técnico al ejercicio del control político. El Informe mantiene la estructura que lo ha caracterizado en los últimos años; sin embargo en esta ocasión se presenta una evaluación del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. A continuación se destacan los aspectos más relevantes del documento.

El análisis de la política y la gestión ambiental del país se centra en aspectos tales como la agenda ambiental de la segunda administración del presidente Alvaro Uribe Vélez incorporada en el Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010; la gestión de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y las Corporacionesde Desarrollo Sostenible (CDS) durante el periodo 2004-2006 y los avances en materia de gestión del riesgo en la prevención y atención de desastres y en el ordenamiento territorial ambiental.

La CGR encontró que en el PND 2006-2010 las acciones en materia ambiental se encuentran mejor estructuradas que en el plan anterior, pues la agenda incluye criterios y principios claros y desarrolla, de manera más amplia, el componente ambiental. Es pertinente mencionar que, como en la gestión ambiental reciente, el plan tiene gran influencia derivada de los compromisos establecidos en la Cumbre del Milenio (2000) y la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo (2002), de los cuales se destacan la atención a los temas de la pobreza y la salud que confluyen en el desarrollo prioritario de programas de saneamiento básico y vivienda y, en menor medida, de protección del medio ambiente propiamente dicho.

No obstante la importancia de los temas, persisten dudas y reparos sobre la fortaleza de los mecanismos para financiar y ejecutar las acciones definidas para el cuatrienio. De manera particular, se evidencia la poca importancia que se le asignó a las activida-des relacionadas con el mantenimiento de la oferta de bienes y servicios ambientales (protección y conservación) en tanto se fortaleció la atención de la demanda (prestación de servicios públicos). El reflejo de ello es la baja asignación de recursos al programa “Gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible” frente al resto de programas que competen al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial -MAVDT. Así, de una asignación total de $20,5 billones para el cuatrienio, el MAVDT sólo destinará $607.718 millones a tal programa, es decir apenas el 2,95%.

Desde el punto de vista de las metas, en el PND 2006-2010 se identifican tres esce-narios: uno que muestra continuidad con respecto al Plan 2002-2006 (en particular lo relacionado con ordenamiento forestal y de cuencas y reforestación) aunque no logran atender con suficiencia los retos existentes; el segundo compuesto por metas que presentan estancamiento con respecto al PND pasado y el tercero que contiene nuevas metas en el ámbito del programa antes referido.

El Plan 2006-2010 contiene reformas planteadas a la Ley 99 de 1993 referidas a la adquisición de predios cercanos a fuentes de agua, la destinación de recursos de

1 El análisis solo incluyó el primer semestre de 2006. ••

tasas retributivas y por uso, las inversiones de las CAR en el sector agua potable y saneamiento básico, la financiación del Megaproyecto Río Bogotá y el acceso e incentivos para el establecimiento de rellenos sanitarios. La CGR mantiene su pre-ocupación sobre la tendencia de trasladar a las CAR parte de la responsabilidad constitucional de los municipios de atender, financiar y administrar la prestación de los servicios públicos de acueducto y saneamiento básico, lo cual le resta posibili-dades a la gestión ambiental.

La evaluación de la gestión regional de las CAR y las CDS se sustentó en: i) el cumplimiento de las metas de los respectivos Planes de Acción Trienal 2004-20061 (PAT), ii) el índice de Evaluación de Desempeño elaborado por el MAVDT y iii) el comportamiento de los indicadores mínimos de gestión.

En términos generales, el cumplimiento promedio de metas físicas y financieras de los PAT 2004-2006 supera el 70%, por lo que su gestión, a criterio del MAVDT, se califica como Buena. Sin embargo, es importante tener en cuenta que las variaciones observadas en la ejecución de las metas físicas y financieras genera cierta incertidumbre sobre la eficiencia en el gasto y el cumplimiento de los objetivos de los programas y proyectos planteados. Este es un aspecto fundamental que se debe mejorar en los procesos de planeación y en el control a la ejecución de los proyectos.

En este sentido, la importancia de relacionar las variables físicas y financieras estriba en la necesidad de garantizar una mayor eficiencia del gasto de las Corporaciones, ya que no siempre una ejecución financiera del 100% ha correspondido con el cum-plimiento de las metas originales o viceversa. Por ejemplo, entre 2004 y 2005, la variación promedio entre los dos tipos de metas fue del 12% y en el primer trimestre de 2006 alcanzó el 25%.

En general, estas diferencias se explican por factores distintos a una mayor eficien-cia. Así, ejecuciones físicas de proyectos a menores costos son, en algunos casos, el resultado de sobreestimación de los costos de las actividades durante el proceso de planeación y formulación de los proyectos y, en otros casos, una menor ejecución financiera relacionada básicamente con la reducción de las metas originalmente for-muladas. Este último aspecto se observó en las variaciones introducidas a los PAT en la vigencia 2006.

Este aspecto resulta fundamental en la evaluación de la gestión de las Corporaciones pues el Índice de Evaluación de Desempeño (IED), diseñado por el MAVDT para la vigencia 2005, tiene en cuenta la eficacia física y financiera y busca medir la eficiencia de la gestión mediante la variable de Capacidad de Gestión Corporativa (CGC), pero no tiene en cuenta la variación entre las metas físicas y financieras de los PAT ni la eficiencia del gasto.

Algo similar sucede con los Indicadores Mínimos de Gestión (IMG) previstos en la Re-solución 643 de 2004, pues no hay evidencia de su uso en la construcción del IED ni de su utilidad como parte de la evaluación integral de los PAT. A esto se suman las dificultades para implementar más de la mitad de tales indicadores, por lo cual se


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redujeron de 55 a 25 mediante la Resolución 964 de 2007, lo que implicó la exclu-sión de indicadores relacionados con saneamiento básico y la incorporación de nuevos indicadores sobre gestión ambiental y del riesgo derivados del PND 2006-2010.

En cuanto a la financiación de la gestión ambiental, debe tenerse en cuenta que todas las acciones de la agenda ambiental gubernamental tienen su sustento en los ingresos que aportan el nivel central (Ministerio, Unidad de Parques, Fonam e Institutos de In-vestigación ambiental) y las 33 corporaciones, los cuales ascendieron a $1.16 billones (0,38% del PIB). Estos recursos, a pesar de un pequeño incremento con respecto a 2005, sumados a los de otros sectores, no alcanzan lo propuesto por el Banco Mundial como inversión ambiental (1,4 a 2,5% del PIB) limitando seriamente la implementación de las acciones del plan y con ello comprometiendo la sostenibilidad del país.

Las transferencias nacionales para las corporaciones disminuyeron un 70% en términos reales, de forma que la participación en los ingresos totales pasa de un 14% en 2005 a apenas 4% en el 2006. Este coincide con la política gubernamental de impulsar la autosostenibilidad financiera de las Corporaciones, a través del fortalecimiento de su capacidad para captar ingresos en su jurisdicción.

Las corporaciones con mayores ingresos por recursos propios, como en años anteriores, son la CVC2 y la CAR (Cundinamarca), pues los mismos constituyen el 50% de lo percibido por todas. Otras corporaciones que cuentan con ingresos significativos son CDMB, Corantioquia, CVS y Corpoguajira, todas con ingresos superiores a los 30 mil millones de pesos.

De otro lado, el 70% de los aportes de la Nación se concentra en las corporaciones CDA, CSB, CRC, Cormacarena, CRQ, Corponariño, CAS y Codechocó, a las cuales se les aporta entre dos y cinco mil millones de pesos. Estas referencias refuerzan la his-tórica debilidad de las Corporaciones de Desarrollo Sostenible para asumir el reto de conservar en amplio sentido áreas de especial interés para el país por su significativa biodiversidad.

No tiene explicación que Corporaciones como la CVC y la CAR mantengan bajas eje-cuciones presupuestales y sus recursos permanezcan en bancos, mientras que los retos ambientales de sus jurisdicciones permanecen sin una solución de fondo3.

Además de las deficiencias que presenta la gestión del Estado en materia del man-tenimiento de la oferta ambiental y el control al deterioro de los recursos naturales, los problemas derivados de la deficiente prevención y atención de desastres son hoy en día una realidad apremiante.

El análisis de la situación actual de la prevención, atención y manejo de los desastres naturales en el país, desde los aspectos ambientales, económicos y sociales, indica que Colombia presenta un alto nivel de riesgo en el contexto de América Latina, pues el índice de ocurrencia de desastres es el más alto de los últimos 30 años, registrando en promedio 598 eventos por año.

2 Véase anexo 1 con las siglas de todas las Corporaciones.

3 La CAR mantuvo en 2006 $128.646 millones en fondos de inversiones y la CVC reportó, para el mismo año, $93.369 millones bajo la denominación de saldo inicial de caja.

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Datos históricos muestran que desde 1556 se han registrado eventos catastróficos en el país y que puede esperarse uno de gran magnitud cada cuatro o cinco años, que com-promete entre el 1% y el 2% del PIB. Este panorama de amenazas naturales se deriva principalmente de inundaciones, deslizamientos, sismos, huracanes y maremotos.

De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación se estima que un 83% de la población está expuesta a un riesgo alto e intermedio, lo que conlleva a que la ocurrencia de desastres impacte de forma notable los presupuestos nacional y local y, a su vez, obstaculice el desarrollo y la reducción de la pobreza.

El país ha manejado esta problemática de manera preferencial desde la atención, lo que ha implicado que los costos de la atención de los daños y pérdidas atribuibles al desastre sean 7 veces los que se hubiesen requerido en la adopción e implementación de una fuerte estrategia de prevención y mitigación del riesgo.

La evaluación realizada por la CGR permite concluir que el país adolece de una política integral para la prevención y atención de desastres, existe una gran desarticulación del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y que hay una gran debilidad en materia de recursos técnicos, económicos y humanos para la gestión del riesgo en los diferentes niveles e instituciones. Una muestra de ello es que los recursos destinados a la prevención y atención de desastres son irrisorios (0,009% del PIB) y que el sistema de información y alarma es precario.

Ante la vulnerabilidad del país en esta materia es fundamental revisar y replantear la estructura, organización, financiación y funcionamiento del sistema, dado el poco peso que tiene la actual Dirección Nacional al ser sólo una dependencia del Ministerio del Interior y de Justicia.

Uno de los aspectos de mayor incidencia en la pérdida de los bienes y servicios ambientales es la deficiencia histórica en los procesos de planificación y ordenamiento territorial ambiental, sustentados en instrumentos como los planes de ordenamiento territorial, los planes de desarrollo municipal y los planes de ordenación y manejo de cuencas.

Las normas para este propósito han evolucionado a partir del Código de los Recursos Naturales (Decreto - Ley 2811 de 1974), y fundamentalmente con la Constitución Política de 1991, al reconocer la planificación y el ordenamiento territorial como po-líticas necesarias para el desarrollo del país y poner los aspectos ambientales en el mismo nivel de los aspectos sociales y económicos. Sin embargo, aspectos cruciales para este fin como la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial no han sido resueltos después de muchos años.

Se ha evidenciado que los instrumentos de ordenamiento territorial, particularmente los POT, no han sido suficientemente efectivos para controlar el deterioro ambiental, mejorar la administración de la base natural y, en suma, mejorar la calidad de vida de toda la población. Las razones de tal situación estriban en las dificultades para coordinar las instituciones que en todos los órdenes tienen funciones en el marco del ordenamiento y la planificación territorial y en la conservación, en amplio sentido, de los bienes y servicios ambientales; en la falta de información ambiental confiable y oportuna; en las limitaciones técnicas de los municipios y en la limitada eficiencia y



eficacia de los mismos en el manejo de recursos de inversión; y en las deficiencias para el control y vigilancia del cumplimiento de las acciones propuestas por parte de las autoridades ambientales.

En este sentido, los diferentes instrumentos no han logrado ajustarse por diferencias en la cobertura espacial y temporal o porque simplemente su aplicación en la práctica es parcial y, de otro lado, porque su principal referente son las áreas urbanas y el desarrollo físico de los municipios, sin considerar a fondo el mantenimiento de la oferta natural. Por último cabe observar que algunos aspectos críticos que se destacan en el análisis de la gestión ambiental son: la baja capacidad operativa institucional para la gestión del riesgo en materia de la prevención y atención de desastres, la reducida sostenibilidad de los recursos hídricos para el abastecimiento de agua potable y otros servicios y el creciente deterioro del entorno natural y construido, lo cual se refleja en la pérdida de tierras productivas, la colonización irregular de reservas forestales, la contaminación de fuentes de agua y la reducción o anormalidad de caudales.

También resulta de interés para la Contraloría General de la República el manejo y tratamiento que puedan estar recibiendo los desechos radiactivos en el país. Ac-tualmente 285 unidades de desechos radiactivos están pendientes para tratamiento, acondicionamiento y almacenamiento en Ingeominas. El 69% de estos lo constituyen fuentes selladas de Cesio 137, Americio 241, Estroncio 90, Radio 226, Criptón 85 y Cobalto 60; el 6% lo constituyen resinas de intercambio iónico contaminadas con material radiactivo y el 25% restante son desechos de menor importancia. El alma-cenamiento de los desechos citados no está diseñado para tal propósito y a pesar de las modificaciones realizadas para mejorar la seguridad, la protección radiológica y la organización, aún no se cumple con los estándares internacionales para instalaciones de este tipo. Adicionalmente, la capacidad de almacenamiento ha sido excedida.

Ante esta perspectiva del sector ambiental, la Contraloría General de la República mantiene su apoyo técnico al Honorable Congreso de la República para que adelante con celeridad las reformas y el control político necesarios con la finalidad de garantizar que el país se encamine hacia el desarrollo sostenible.

JULIO CÉSAR TURBAY QUINTERO Contralor General de la República



Introducción

Este Informe mantiene la estructura que lo ha caracterizado en los últimos 8 años, esto es, analiza en el primer capítulo la agenda ambiental gubernamental, particular-mente expresada en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”, el avance de la gestión de las entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y la evolución del gasto público del sector.

En el segundo capítulo se presenta una revisión de la gestión ambiental que desarrollan aquellas entidades del Estado que, sin ser autoridades ambientales, tienen compromisos para la mitigación, prevención, corrección o compensación de impactos ambientales derivados de sus actividades misionales.

El tercer capítulo se enfoca en construir el panorama de las acciones de control am-biental de todas las entidades fiscalizadoras del país como apoyo al Sistema Nacional de Control Fiscal (Sinacof).

Los dos capítulos finales se centran en tratar temas de interés y/o coyuntura de la agenda ambiental nacional. En esta vigencia se incorporaron como temas especiales: i) la gestión del riesgo en el ámbito de la prevención y atención de desastres y ii) la planificación y el ordenamiento ambiental territorial.

El análisis de la agenda gubernamental ambiental que incorporó el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 (PND) muestra que, si bien se otorgó mayor coherencia a la definición de acciones para el sector, los retos planteados no necesariamente derivan en la definición de prioridades ambientales para el corto y mediano plazo. A pesar de lo anterior, el PND presenta avances en materia de acciones de intervención sobre el medio ambiente; sin embargo, se ha considerado que asume retos cuya financia-ción no está garantizada porque la prioridad de la inversión de recursos del sector, paradójicamente, se concentra en la atención de la demanda (prestación de servicios públicos como acueducto, alcantarillado y, en general, saneamiento básico) y no en el mantenimiento de una oferta adecuada de bienes y servicios ambientales para el desarrollo del país.

Bajo esta perspectiva, no se percibe un panorama halagador para el país en materia de sostenibilidad ambiental. Acciones de gran interés como el ejercicio de la auto-ridad ambiental son cada vez más difíciles de adelantar pues se cuenta con poca información en tiempo real y suficientemente estandarizada, a pesar de que las au-toridades ambientales han mejorado, en alguna medida, la disponibilidad y análisis de la información ambiental.

Por otra parte, el gobierno nacional ha venido reduciendo sus aportes para medio am-biente so pretexto de que las instituciones del SINA busquen, a través de diferentes estrategias, una autosostenibilidad financiera difícil de obtener para un sector que ha sido relegado, a pesar de ser parte fundamental para el desarrollo productivo del país.

Adicionalmente, con la reestructuración institucional generada a comienzos del primer mandato del Presidente Alvaro Uribe y la adopción de las directrices de agendas exter-



nas (Cumbres del Milenio y de Johannesburgo) la competencia por recursos financieros ha sido mayor y en la misma se ha privilegiado el desarrollo de infraestructuras para atender servicios públicos y en la vivienda, con lo cual la gestión ambiental en general no ha presentado tantos avances como demanda la realidad del país.

La gestión de las autoridades ambientales (corporaciones autónomas regionales, de desarrollo sostenible y autoridades ambientales urbanas) aunque presenta algunas mejoras, aun no logra controlar de fondo las causas del deterioro ambiental y sus acciones son evidentemente insuficientes para corregir o mitigar los impactos ambien-tales de distinto orden que ha acumulado el país. Bajo esta visión, el país ha ido perdiendo su biodiversidad y la capacidad de regulación en las cuencas es cada vez menor, lo cual, entre otros aspectos, ha contribuido al incremento de los desastres y la pérdida de vidas y recursos. Los procesos de contaminación de fuentes hídricas y la reducción de caudales ha puesto en riesgo en el corto plazo el abastecimiento de agua potable para la población y ha desmejorado las condiciones de los ecosistemas y sus recursos asociados.

Una revisión a la gestión de las entidades del SINA mostró que las debilidades re-currentes son: deficiencias en el sistema de control interno; ausencia de un proceso metodológico que permita iniciar la valoración de los costos ambientales; falta de ges-tión en el recaudo de los recursos propios; falta de manejo adecuado de los residuos sólidos y hospitalarios; y deficiencias en la gestión y el cumplimiento misional.

Un mayor compromiso del Estado y del resto de la sociedad para atender estos pro-blemas es sin duda una de las prioridades del país. Sin embargo, temas críticos como la gestión del riesgo en la prevención y atención de desastres y la planificación del uso y ordenamiento del suelo mantienen serias debilidades. Los avances en gestión de las instituciones y los entes territoriales para corregir estos problemas estructurales son insuficientes, por lo cual el país, muy seguramente, tendrá que enfrentar perma-nentemente emergencias similares a las que lo azotan hoy en día en áreas como la Mojana y a costos elevados en términos de vidas, recursos económicos y bienes y servicios ambientales.

Una mirada a la gestión ambiental municipal muestra que las prioridades locales no derivan en acciones de los entes territoriales que contribuyan de fondo con la ges-tión de las autoridades ambientales y el mantenimiento de la oferta ambiental, como resultado de la baja capacidad técnica y financiera de la mayoría de los municipios y un mayor interés de los mismos en el desarrollo de infraestructuras, especialmente en las áreas urbanas.

Un llamado de atención debe hacerse a las instituciones del Sistema Nacional Ambiental para fortalecer el cumplimiento de normas tales como la obligación de destinar recur-sos municipales para la implementación efectiva de acciones ambientales concertadas en los instrumentos de planificación del territorio, la adquisición de áreas estratégicas para la conservación de recursos hídricos y de la biodiversidad, el tratamiento de los vertimientos antes de su disposición en los cuerpos de agua y la gestión integral de los residuos sólidos. Así mismo, muy poco se ha avanzado en la determinación de los costos de la pérdida de los bienes y servicios ambientales derivados de las distintas acciones del Estado y de los particulares.



A pesar de que el Informe refleja con suficiencia la evaluación de la gestión ambiental, persisten dificultades en la obtención de información sobre el estado de los bienes y servicios ambientales y de la propia gestión institucional. En este sentido, las limita-ciones en materia de información ambiental constituyen un obstáculo permanente en la evaluación de los avances de la gestión y de su impacto efectivo en el control de la degradación y pérdida de los recursos naturales y, mientras pocas mejoras se den en este sentido, será muy limitada la utilidad de dicha información en los procesos de planificación que están por darse en el inmediato futuro.

JOSÉ GREGORIO MANGA CERTAÍN Contralor Delegado para el Medio Ambiente



Tema: Libre

Título: Isla de los micos

Autor: Consuelo Arias Pérez

Lugar: Amazonas

Capítulo I

Evaluación de la Política Nacional y el Gasto Ambiental



Capítulo I

Evaluación de la Política nacional y el Gasto Ambiental

Análisis de la Política Nacional Ambiental 2006

El análisis de la Política Nacional Ambiental (PNA)1 durante la vigencia 2006 está centrado en dos aspectos principales: i) la fase de formulación de la agenda guber-namental ambiental de la segunda administración del presidente Uribe, a través de la construcción del Plan Nacional de Desarrollo PND 2006- 2010; y ii) la evaluación de la gestión regional de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y de Desarrollo Sostenible (CDS), a partir de sus instrumentos de planificación.

Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010

La agenda ambiental del Gobierno Nacional bajo responsabilidad del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) se encuentra a lo largo del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones “Estado comunitario Desarrollo para todos” 2006-20102, que comprende una parte general3, el plan de inversiones públicas y los mecanismos para la ejecución del Plan en lo correspondiente a las instituciones del Sistema Nacional Ambiental (SINA).

A partir de los componentes señalados, el análisis del PND se centra en dos aspec-tos fundamentales: en primer lugar, se revisa el programa “Gestión ambiental y del riesgo que promueva el Desarrollo Sostenible” contenido en el capítulo II del Plan de Inversiones públicas (numeral 5, artículo 6), para verificar la pertinencia de algunas metas ambientales, realizar algunos comentarios sobre el articulado contenido en el capítulo IV sobre mecanismos de ejecución del Plan y, finalmente, abordar, de manera general, los presupuestos plurianuales para el sector medio ambiente.

En segundo lugar, se realiza una aproximación a algunos elementos intersectoriales de la gestión ambiental, contenidos en otros programas incluidos en el Plan de Inversiones Públicas, tales como Ciudades Amables y Agenda Interna, entre otros.

1 Existe en el país un Sistema Nacional Ambiental, establecido en la ley 99 de 1993, adoptado a partir de la Cons-titución Política de 1991, materializado en una institucionalidad ambiental descentralizada y sistémica que articula elementos político-administrativos, y que busca hacer realidad los principios generales ambientales.

2 Contenido en el proyecto de ley 199/07 S. y 201/07 C, aprobado por el Congreso de la República en mayo de 2007.

3 Cabe señalar que, según el artículo 3 del mencionado Proyecto de Ley, las Bases del Plan de Desarrollo se incorpo-ran como parte integral de la misma, por lo cual serán tenidas en cuenta en el análisis. Incorporación del documento “Estado Comunitario Desarrollo Para Todos” Al Plan de Desarrollo 2006 - 2010. Téngase como parte integral de la parte general del presente plan nacional de desarrollo el documento anexo denominado “Bases del plan nacional de desarrollo 2006 - 2010 Estado comunitario: desarrollo para todos”, elaborado por la Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación, con la participación del Consejo Superior de la Judicatura, con las modi-ficaciones efectuadas por la presente ley. PL 199/07 S. y 201/07 C.

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En términos generales, la CGR encuentra al Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010 mejor estructurado en el tema ambiental con respecto al Plan Nacional pasado, pues incluye criterios y principios claros y desarrolla de manera más amplia el componente ambiental. Asimismo, mantiene una fuerte influencia de la Cumbre del Milenio(2000) y de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo (2002) que in-cluye la sostenibilidad ambiental en términos de medio ambiente, saneamiento básico y vivienda, concepción que marca el paso de una Agenda Verde a una Agenda Gris.

No obstante, persisten dudas y reparos sobre la forma como se financiará y ejecutará en el cuatrienio. De manera particular, se evidencia la poca importancia que se le asigna a las actividades relacionadas con la oferta de bienes y servicios ambientales (protección y conservación), frente a la prelación de la demanda (consumo), hecho que se ve reflejado en la asignación total de recursos al programa “Gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible” frente al resto de programas bajo competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT).

Parte general y Plan de Inversiones PúblicasLa Parte General del texto aprobado del PND 2006 –2010 señala los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que son adoptadas por el Gobierno, incorporando las bases del PND al texto aprobado por el Congreso de la República.

El Plan de Inversiones incluye la descripción de los programas de inversión previstos en las bases del PND, dentro de los cuales se encuentra el programa “Gestión am-biental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible” que define los principios4 y criterios5, que orientan la agenda ambiental del cuatrienio. En términos de la gestión ambiental y de la gestión del riesgo se plantean las siguientes estrategias:

Gestión ambiental Gestión del riesgo

Cuadro 1.1

Estrategias Gestión Ambiental y del riesgo

Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2006 –2010

Planificación ambiental en la gestión territorial. Identificación y monitoreo del riesgo, información y divulgación.

Gestión integrada del recurso hídrico. Reducción del riesgo.

Conocimiento, conservación y uso sostenible de los recursos naturales renovables y de la biodiversidad.

Desarrollo de políticas y fortalecimiento institucional.

Promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles.

Vulnerabilidad fiscal y transferencia del riesgo.

Prevención y control de la degradación ambiental.

Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental.

Est

rate

gias

4 Principios: Transparencia, eficiencia, articulación interinstitucional, participación, enfoque territorial, equidad y visión ecosistémica.

5 Los criterios giran alrededor de la gestión integral del agua, la reducción de la vulnerabilidad de los grupos más po-bres, el impulso a los procesos productivos competitivos promoviendo la socialización de los beneficios derivados de los acuerdos comerciales multilaterales, la utilización de la oferta ambiental del territorio para el desarrollo nacional y el énfasis en la gestión ambiental urbana.

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En este contexto es importante revisar los resultados de las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 y los mecanismos que el gobierno nacional implementó para realizar su seguimiento, asignadas al MAVDT, con el propósito de determinar el nivel de continuidad y coherencia de las metas propuestas en el PND 2006-2010, tal como se muestra en el siguiente cuadro:

PND 2006-2010 PND 2002-2006

Cuadro 1.2

Metas ambientales PND 2002-2006 y PND 2006-2010

Programa Estrategia Meta Meta Resultados SIGOB

Gestión ambiental Gestión integrada del recurso hídrico

120.000has refo-restadas en cuen-cas abastecedoras de acueductos municipales y vere-dales con escasez media a alta.

120.000 has esta-blecidas y manejadas en reforestación protectora en áreas abastecedoras de agua para poblacio-nes.

121.847,96 has

16 POMCAS –Pla-nes de ordenación y de manejo formu-lados en cuencas abastecedoras de agua deciudades capitales de depar-tamento (pobla-ciones mayores de 50.000 habitantes) que se encuentren con escasez media a alta.

500.000 has con Planes de Ordenación y Manejo de cuencas adoptados

530.576,14 has con POMCAS adoptados.

8 millones de has de cuencas declaradas en ordenación6

12 millones de has en ordenación

Conocimiento, conservación y uso sostenible de los recursos natu-rales renovables y de la biodiver-sidad.

200.000 nuevas has declaradas bajo diferentes ca-tegorías de manejo para el Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

Incorporación de 4 millones de nuevas has protegidas del Sistema nacional de Áreas Protegidas (SINAP)7

5 millones 800 mil has declara-das.

Objetivo

Gestión Ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible

Sostenibilidad Ambiental

continúa...

6 Según los parámetros establecidos en el Decreto 1729 de 2002.

7 Para el 2004, el Sistema Nacional de Áreas Protegidas estaba constituido por cuarenta y nueve áreas (49) adscritas, que ocupaban una extensión aproximada de 10.320.225 hectáreas, lo que representa cerca del 9% del área conti-nental del país. Estas se encuentran divididas en 5 categorías así: 35 Parques Nacionales Naturales, 10 Santuarios de Fauna y Flora, un Área Natural Única, 2 Reservas Nacionales Naturales y una Vía Parque. Áreas que se encuen-tran bajo la administración de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales.

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Promoción de procesos producti-vos competitivos y sostenibles.

US $ 30 millones de las opciones de compra suscritas de reducciones verificadas de emisiones de gases efecto de inverna-dero negociadas por Colombia en el mercado interna-cional del carbón.

US $30 millones de las opciones de compra suscritas de reducciones verifica-das de emisiones de gases efecto inver-nadero negociadas por Colombia en el mercado internacio-nal del carbón8

Al finalizar el cuatrienio US$ 29 millones de op-ciones de compra de certificados de reducción de emi-siones de gases efecto invernadero

150 pymes y organizaciones de base comunitaria vinculadas a los mercados verdes.

100 pymes y orga-nizaciones de base comunitaria vincula-das a los mercados verdes9

148 pymes vincu-ladas.

Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental

Reducción del 25% promedio en el tiempo del trámite para el otorga-miento de licencias ambientales de las Corporaciones Autónomas Regio-nales.

Duración de 20 semanas promedio para el trámite de licencias.

Disminución en 14 semanas en los sectores de hidrocarburos, agroindustrial, infraestructura, minero y eléctrico.

Gestión del riesgo Reducción del riesgo (prevención y mitigación)

Asistencia técnica a 400 municipios en la incorporación de la gestión del riesgo en los Planes de Ordenamiento Terri-torial –POT.

Brindar asistencia técnica a 414 municipios con POT adoptados10

Apoyo a 389 municipios.

PND 2006-2010 PND 2002-2006

Metas ambientales PND 2002-2006 y PND 2006-2010...continúación cuadro 1.2

8 Esta meta involucra los componentes de estrategia de mercado, portafolio de proyectos, fortalecimiento institucional (a nivel nacional y de la región de América Latina y el Caribe) y ejecución de los planes de acción intersectorial con Mintransporte, Minminas, UPME, IPSE y los actores claves del sector agroforestal. Al finalizar el cuatrienio se repor-taron U$28 millones basados, en gran parte, en la firma del acuerdo definitivo de compra de reducciones de gases de efecto invernadero asociado al proyecto de servicios ambientales del Río Amoyá (Chaparral, Tolima) por valor de $18.2 millones de euros (aproximadamente US22.7 millones, superior a lo esperado).

9 El Plan Nacional de Mercados Verdes comprende las acciones en materia normativa, la creación de alianzas institu-cionales con las entidades de fomento para las pequeñas y medianas empresas, el acceso de las empresas verdes a las fuentes de financiación y a los canales de distribución, sensibilizar al consumidor frente a este tipo de productos y sus características ambientales, y monitorear el crecimiento de estos mercados reflejados en la creación de empleo e ingresos

10 Para la formulación y adopción de los planes de ordenamiento territorial de los municipios que no cuenten con Plan de Ordenamiento Territorial (POT), estos pueden solicitar el apoyo técnico del MAVDT, el IGAC y el Instituto de Hidro-logía, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM y el INGEOMINAS, las Oficinas de Planeación de los respectivos departamentos y las Corporaciones Autónomas Regionales mediante un proceso de coordinación interinstitucional.

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Del total de 19 metas ambientales del programa “Gestión ambiental y del riesgo que promueva el Desarrollo Sostenible”, consignadas en el texto del PND 2006- 2010, sólo el 36% estaba incluida en el PND 2002- 2006 con algún tipo de seguimiento durante el cuatrienio pasado11 que evidencia continuidad, hacen referencia a la refo-restación protectora en cuencas, la adopción de Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas (POMCAS), el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), la reducción de emisión de gases de efecto invernadero, las Pymes vinculadas a mercados verdes y la asistencia técnica a los municipios en la formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT).

La meta sobre las Áreas Protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales (SINAP) se encuentra enmarcada en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y está materializada en las metas nacionales del CONPES Social 9112 de 2005, que pretende consolidar el SINAP incorporando 165.000 nuevas hectáreas al sistema para el 201513.

Teniendo en cuenta que esta meta nacional ya había sido incluida desde el PND 2002- 2006 y que, según los reportes del SIGOB, alcanzó 123% de cumplimiento, la meta del Conpes 91 planteada para el 2015 ya fue cumplida en el 2006, por lo que resultaría inocua su inclusión en el presente PND en los parámetros en los cuáles quedó formulada14. Más aún, este hecho significaría que existen fallas en la formula-ción de la meta tanto en el Documento CONPES como en el PND 2006 –2010, ya que desde el año 2005, cuando se aprobó el CONPES, se tenían disponibles reportes de los avances de esta meta que sobrepasaban ampliamente lo propuesto para el cuatrienio pasado.

De otro lado, aunque el texto del PND 2006- 2010 y el documento Colombia 201915 manejan niveles de clasificación diferente, se presenta un alto grado de coherencia entre ambos instrumentos de planificación, al mantener el énfasis en los recursos hídricos, los forestales y la gestión del riego16, apoyado en un conjunto de metas macro que incluyen el diagnóstico o situación actual y la meta esperada para el 2010 y el 2019.

11 Según los resultados SIGOB correspondiente al PND 2002-2006, finalmente se asignaron 22 metas al MAVDT de las cuáles 6 se relacionaban con vivienda, 6 con saneamiento básico y agua potable y 10 con medio ambiente, mientras que las metas registradas hasta marzo de 2007 correspondientes al PND 2006-2010 asignadas al MAVDT son 8, de las cuales 5 están relacionadas con gestión ambiental. Este cambio en el número de metas ambientales asignadas al MAVDT en el marco del nuevo PND se explica porque en la nueva clasificación varias de las metas del cuatrienio anterior se reagruparon como indicadores de avance en programas definidos en el PND 2006- 2010.

12 “Metas y estrategias de Colombia par el logro de los objetivos de desarrollo del Milenio - 2015”.

13 Asimismo, el CONPES 91 plantea la formulación de planes de manejo socialmente acordados para la totalidad de las áreas del SINAP en el 2015.

14 El cumplimiento de la meta incluye no sólo nuevos Parques Naturales sino también la ampliación o declaratoria de otras categorías del SINAP, como santuarios de flora y fauna o reservas forestales protectoras-productoras.

15 Considerado un ejercicio de planeación de largo plazo liderado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP). Este documento plantea, a través de 17 estrategias fundamentales, políticas públicas sectoriales, en ma-terias como crecimiento económico, infraestructura física, capital humano, medio ambiente y desarrollo social y territorial, entre otras.

16 El documento Visión Colombia 2019 contiene un conjunto de metas macro que incluyen el diagnóstico o situación actual y la meta esperada para el 2010 y el 2019, en términos de suelos y ecosistemas; recursos hídricos, atmos-féricos y clima global; residuos sólidos; gestión de riesgos y aspectos institucionales.

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Sin embargo, persisten una serie de temas incluidos en el presente Plan 2006-2010 y en el PND 2002 - 2006 que no reportaron resultados medibles ni mecanismos de seguimiento durante el cuatrienio pasado, por lo que no representan continuidad de las metas y la gestión ambiental, sino que evidencian un estancamiento en su imple-mentación, como se observa en los siguientes casos:

• Redelimitación y ordenación de las reservas forestales de la Ley 2 de 1959;

• Implementación de la Política Nacional de Investigación Ambiental;

• Formulación, validación y adopción del Plan de Acción del Inventario Nacional de la Biodiversidad;

• Formulación de una política de Estado para la ecorregión estratégica del Pacífico colombiano, basados en el Plan Pacífico y la Agenda Pacífico XXI;

• Definición y reglamentación del Sistema Nacional de Áreas protegidas (SINAP)

• Formulación y ejecución de lineamientos de Política de Información Ambiental en el marco del Sistema de Información Ambiental para Colombia (SIAC).

Es destacable que en este nuevo PND 2006 –2010 se otorgue mayor énfasis a metas cuantificables de ordenamiento forestal y manejo de reservas forestales, humedales, páramos, manglares, sello ambiental y sustancias agotadoras de la capa de ozono (SAO) como se muestra a continuación:

Estrategia Meta

Cuadro 1.3

Nuevas Metas Ambientales PND 2006-2010

Planificación ambiental en la gestión ambiental

500.000 has de zonas secas con planes de zonificación y ordena-miento.

33 Planes generales de ordenación forestal formulados y adopta-dos (en el marco de la Ley 1021 de 2006)

Apoyo a autoridades ambiéntales regionales y municipales en la formulación y adopción de planes de manejo de las reservas forestales de la Ley 2ª de 1959 y de las reservas forestales protec-toras nacionales.

Gestión integrada del recurso hídrico Declaración de 3 nuevos humedales de importancia RAMSAR17

8 humedales prioritarios con acciones de conservación y rehabili-tación.

13 Planes de manejo ambiental formulados en páramos relaciona-dos con abastecimiento hídrico de asentamientos humanos.

OBJETIVO: Gestión Ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sosteniblePROGRAMA: Gestión ambiental

continúa...

17 La Convención sobre los Humedales, firmada en Ramsar, Irán, en 1971, es un tratado intergubernamental que sirve de marco para la acción nacional y la cooperación internacional en pro de la conservación y uso racional de los humedales y sus recursos. Hay actualmente 154 partes contratantes en la Convención y 1650 humedales, con una superficie total de 149.6 millones de hectáreas, designados para ser incluidos en la lista de humedales de impor-tancia internacional de Ramsar.

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Conocimiento, conservación y uso sostenible de los recursos naturales renovables y de la biodiversidad.

100.000 has de manglares con planes de ordenación formulados en zonas de influencia de comunidades étnicas.

4 nuevos esquemas de participación privada o comunitaria en la prestación de servicios ecoturísticos en operación para el Sistema de Parques Nacionales Naturales (concesiones)

2.000.000 de nuevas has de bosque natural con planes de orde-nación y manejo (de las cuales 100.000 hectáreas se gestarán en el proceso de certificación).

10 acuerdos con comunidades indígenas para el ordenamiento ambiental de parques nacionales naturales traslapados con res-guardos indígenas.

5.000 has en proceso de restauración concertada, en el marco de una estrategia integral para la atención de asentamientos y usos ilícitos en áreas protegidas del Área de Manejo Especial de la Macarena.

Promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles.

40 productos certificados con el Sello Ambiental Colombiano

Prevención y control de la degrada-ción ambiental.

Eliminación de 600 toneladas de sustancias agotadoras de la capa de Ozono - SAO.

15 Sistemas o redes de monitoreo de calidad del aire para los cen-tros urbanos o corredores industriales, definidos como prioritarios, implementados y fortalecidos.

Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental

Adopción por parte de 5 autoridades ambientales regionales de un sistema único y automatizado de trámites ambientales.

Estrategia Meta

Nuevas Metas Ambientales PND 2006-2010...continúación cuadro 1.3

Teniendo en cuenta lo señalado anteriormente, resulta importante comentar la perti-nencia de tres metas específicas, en los siguientes términos:

Ordenamiento forestal. La meta de incorporar 2 millones de nuevas hectáreas de bosque natural con planes de ordenación y manejo, resulta necesaria para la situación ambiental del país, más aún cuando se viene proponiendo este tipo de ordenamiento desde la Ley 2ª de 1959, el Código de los Recursos Naturales (Decreto 2811 de 1974), la Ley de reforma agraria, el Plan Nacional de Desarrollo Forestal (1996) y, últimamente, Ley 1021 de 2006 (Ley General Forestal).

Sin embargo, es necesario hacer el saneamiento de las reservas forestales, ya que de la extensión declarada originalmente por cuenta de la Ley 2ª de 1959 (calculada en cerca de 65,3 millones de hectáreas) se han sustraído 13,9 millones de hectáreas, especialmente para procesos de colonización y titulación (caso de la Ley 70 de 1993). Adicionalmente, la evaluación adelantada por el Ideam, con información de 2003, reflejó que una extensión significativa ha sido modificada y ya no posee cobertura forestal. Solo a partir de este punto, el Estado puede iniciar un proceso adecuado de ordenamiento forestal que comience a cerrar una brecha de cerca de 40 años de explotación irregular de las reservas forestales.



En este sentido, un aporte básico del MAVDT para el ordenamiento territorial, y dentro del mismo del forestal, es la expedición del estatuto de zonificación del uso adecuado del suelo, proceso que también se ha relegado por más de una década, a pesar de lo estipulado en el numeral 12 del artículo 5° de la Ley 99 de 1993.

De otra parte, los 33 planes generales de ordenación forestal a través de igual número de Corporaciones Autónomas Regionales y dos millones de nuevas hectáreas de bosque natural ordenadas, que cubrirían durante el próximo cuatrienio apenas el 3,9% del área actual de tales reservas18, no tendrá mayor impacto si no se lleva a cabo con celeridad y bajo estrictos parámetros técnicos de ordenación.

Reforestación en cuencas abastecedoras de acueductos. La meta de reforestar 120.000 hectáreas en cuencas abastecedoras de acueductos permitirá mejorar, en alguna me-dida, su capacidad de regulación hidrológica. Sin embargo, a pesar de que se trata de cuencas específicas, no es una meta significativa pues la tendencia de pérdida y modificación de las coberturas forestales a nivel nacional, que se ha estimado entre 100.000 y 200.000 has/año, según estudios del Instituto de Hidrología, Meteoro-logía y Estudios Ambientales de Colombia (IDEAM) y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), puede ofrecer una perspectiva del mal estado de conservación de las mismas. Adicionalmente esta práctica de recuperación en las cuencas puede resultar inoperante si no se implementa en las zonas claves de las cuencas, esto es, en lo que se denomina la cuenca alta.

La meta de reforestación, igual a la del Plan de Desarrollo anterior, aunque se trata de cuencas específicas, sigue siendo muy baja frente a las necesidades de recuperación que se requieren para áreas tan afectadas como la Zona Andina, donde se concentra la mayor parte de la población del país y con ello de las demandas de bienes fun-damentales como el agua. Adicionalmente, estas acciones han representado un reto complejo de asumir para las autoridades ambientales por las condiciones sociales, económicas y de orden público presentes en las zonas rurales beneficiadas.

Teniendo en cuenta que el costo de establecimiento de una hectárea de reforestación, estimado en $1’500.000 para el año 2006, el establecimiento de 120.000 hectáreas en cuencas abastecedoras de acueductos requerirían de unos $180.000 millones. Dado que el monto es elevado, la estrategia financiera para asumir la meta, y otras del Plan, no es clara.

Ordenamiento prioritario de cuencas. El Plan prevé la formulación de los planes de ordenamiento y manejo de las cuencas abastecedoras de agua (POMCAS), prioritaria-mente para los municipios con población mayor de 50.000 habitantes19, que presenten índices de escasez entre media-alta y alta.

En este sentido, los nuevos criterios de priorización de cuencas que plantea la meta, pueden causar confusión y retrasos en los procesos de ordenación que actualmente se adelantan en el país bajo la aplicación del Decreto 1729 de 2002 que regula el tema.

18 El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 refiere en un punto aparte la elaboración y adopción por las autoridades ambientales de 33 planes de ordenamiento forestal, sin embargo, no es explícito si se trata de áreas adicionales a las 2 millones de hectáreas relacionadas.

19 De acuerdo con el Censo del DANE 2005, los municipios con más de 50 mil habitantes son 115 y albergan más de 25 millones de habitantes .

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ContraloríaGeneral de la República 2�

Además, en el citado decreto la priorización se hacía por indicadores de presión, estado y respuesta de la cuenca, en tanto que en el PND 2006 –2010 se establece priorizar las cuencas por escasez hídrica media alta y alta. Surge entonces el interrogante de lo que ocurrirá con los POMCAS y las cuencas ya priorizadas bajo la guía técnica elaborada por el IDEAM y los procesos de ordenación actualmente en curso en las Corporaciones Autónomas Regionales.

Algunos mecanismos de ejecución del Plan

Los mecanismos para la ejecución del Plan contenidos en la sección 6 “Desarrollo Urbano y Política Ambiental” integra varios sectores como: desarrollo urbano, vivien-da, agua potable y saneamiento básico y ambiente, que se constituyen en el marco de acción del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). Para efectos de este informe, se tendrá en cuenta el Componente del Sector Ambiente y el Sector Agua Potable y Saneamiento Básico en tanto involucre a autoridades am-bientales regionales20.

En cuanto a la gestión ambiental se introducen reformas a la Ley 99 de 1993 en los siguientes términos:

• Adquisición de predios cercanos a fuentes de agua: aumenta la vigencia del artículo 111 de la Ley 99 de 199321 para que los alcaldes adquieran los predios aledaños a las fuentes a agua que surten los acueductos municipales, tarea inconclusa desde la Ley 99 de 1993.

Sobre este aspecto, la CGR lamenta que en el texto final del PND aprobado por el Congreso, no se haya distinguido expresamente entre los departamentos y mu-nicipios que han cumplido con esta norma desde 1994 y que deben continuar su cumplimiento hasta los 15 años legales; y aquellos que no han empezado a cumplir este mandato o lo han hecho parcialmente hasta que cumplan con esta obligación por 15 años.

En este sentido, la CGR acoge el concepto del Consejo Nacional de Planeación (2007) al señalar:

20 Sobra anotar que la CGR nuevamente manifiesta su preocupación por el híbrido saneamiento básico- gestión am-biental. Véase los Informes sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2002-2003. Pág. 8 y 2005-2006, pág. 26.

21 ART. 111. Adquisición de áreas de interés para acueductos municipales. Decláranse de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos munici-pales y distritales.

Los departamentos y municipios dedicarán durante quince años un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos, de tal forma que antes de concluido tal período, haya adquirido dichas zonas.

La administración de estas zonas corresponderá al respectivo distrito o municipio en forma conjunta con la respectiva Corporación Autónoma Regional y con la opcional participación de la sociedad civil.

PARAGRAFO. Los proyectos de construcción de distritos de riego deberán dedicar un porcentaje no inferior al 3% del valor de la obra a la adquisición de áreas estratégicas para la conservación de los recursos hídricos que los surten de agua.

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“ ...la aplicación del Art. 111 de la Ley 99 de 199322, se considera fundamental. Sin embargo, se recomienda que no se restrinja a una ampliación de 4 años, sino que se evalúe conjuntamente con los organismos de control, el acatamiento de esa disposición por los obligados, para exigir el cumplimiento total a aquellos que aún no ha iniciado el proceso de compra que manda el artículo, o parcial (hasta que completen los 15 años), a aquellos que llevan cumpliendo la orden legal sólo unos años.

Es decir, legalmente está intacta la norma... Por tanto, no se puede “perdonar” a quienes no han cumplido a la fecha con este deber legal, simplemente obligándo-los durante 4 años más que es lo que se establece en el proyecto del Plan. Se recomienda por consiguiente distinguir entre los que han cumplido el deber (desde 1994) que deben continuar hasta cumplir los 15 años legales y quienes no han empezado a cumplir es mandato o lo han hecho parcialmente hasta que cumplan totalmente su deber (15 años)...”.

• Tasas Retributivas y por Uso: El PND 2006- 2010 ratifica la destinación específica de los recursos provenientes de las tasas retributivas y de las tasas por uso, y señala que dichos recursos se destinarán a proyectos de inversión en descontaminación y monitoreo de la calidad del recurso respectivo, en el caso de las tasas retributivas; y en proyectos para la protección y renovación del recurso natural respectivo en el caso de las tasas compensatorias señaladas en el artículo. 42 de la Ley 99 de 199323; de igual manera, señala que se podrá utilizar hasta el 10% de los recursos recaudados en ambos tipos de tasas, para cubrir los gastos de implementación y monitoreo24.

En este sentido, el PND 2006- 2010 se constituye en un avance importante en términos de aclarar la destinación de las tasas para cubrir este tipo de gastos, que requiere de una mayor gestión de recaudo e inversión por parte de las autoridades ambientales, que se refleje en la calidad de los recursos naturales.

22 ART. 76. El artículo 111 de la Ley 99 de 1993 quedará así: “ARTÍCULO 111. ADQUISICIÓN DE ÁREAS DE INTERÉS PARA ACUEDUCTOS MUNICIPALES. Decláranse de in-

terés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales.

Los departamentos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adqui-sición y mantenimiento de dichas zonas o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales.

Los recursos de que trata el presente artículo, se destinarán prioritariamente a la adquisición y mantenimiento de las zonas.

La administración de estas zonas corresponderá al respectivo distrito o municipio, en forma conjunta con la respecti-va Corporación Autónoma Regional y con la participación opcional de la sociedad civil y de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, cuando corresponda”.

23 ART 42. Tasas Retributivas y Compensatorias. La utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cual-quier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas.....

PARAGRAFO. Las tasas retributivas y compensatorias solamente se aplicarán a la contaminación causada dentro de los límites que permite la ley, sin perjuicio de las sanciones aplicables a actividades que excedan dichos límites.

24 ART. 77. Adiciónanse los siguientes parágrafos al artículo 42 de la Ley 99 de 1993: “Parágrafo 2. Los recursos provenientes del recaudo de las tasas retributivas se destinarán a proyectos de inversión

en descontaminación y monitoreo de la calidad del recurso respectivo. Para cubrir los gastos de implementación y monitoreo, la autoridad ambiental competente podrá utilizar hasta el 10% de los recursos recaudados.

Parágrafo 3. Los recursos provenientes del recaudo de las tasas compensatorias se destinarán a la protección y renovación del recurso natural respectivo, teniendo en cuenta las directrices del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Para cubrir gastos de implementación y monitoreo, la autoridad ambiental podrá utilizar hasta el diez por ciento (10%) de los recaudos.”

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Asimismo, en el articulado de los mecanismos de ejecución del Plan se incluyen te-mas relacionados con la inversión de las Corporaciones, acceso a rellenos sanitarios o estaciones de transferencias y financiación del Megaproyecto río Bogotá que, por su componente ambiental, se incluye en este análisis en los siguientes términos:

• Inversiones de las CAR en el sector agua potable y saneamiento básico: El texto inicial presentado por el gobierno nacional al Congreso señalaba que las obras de infraestructura del sector de agua potable y saneamiento básico financiadas con recursos de las Corporaciones Autónomas Regionales podrían ser entregadas, a título gratuito, a las entidades territoriales beneficiarias de las mismas. Pero el texto del PND aprobado por el Congreso plantea dicha posibilidad de entregar las inversio-nes a los municipios beneficiarios o a las empresas de servicios públicos con la condición señalada en el artículo 87 (numeral 87.9) de la Ley 142 de 199425, es decir, a título de aportes y sin que se configure detrimento patrimonial o situación similar para la Corporación Autónoma Regional.

Si bien se establece que, a partir de la entrada en vigencia del PND 2006- 2010, las CAR no podrán tener participación en la composición accionaria, propiedad, administración u operación de un prestador de servicios públicos domiciliarios, se excluye a las CAR que hayan realizado inversiones con anterioridad a la expedición de la ley aprobatoria del PND. De esta forma se reconocen los derechos adquiri-dos de las CAR en la participación de empresas prestadoras de servicios públicos y se elimina la posibilidad de enajenar las participaciones que posean las CAR a cualquier título, dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la ley aprobatoria del PND, como se planteó inicialmente.

Para la CGR no cabe duda que existen actividades y proyectos que son del directo resorte de las CAR, como aquellos que corresponden a su labor misional en su condi-ción de autoridad ambiental y administradora de los recursos naturales y el desarrollo de actividades complementarias como el fomento de la reforestación y la educación ambiental. Pero no se aprecia la conveniencia de que las Corporaciones, tengan que administrar y operar las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR).

En este contexto, persiste la tendencia a trasladar a las CAR la responsabilidad cons-titucional de los municipios de atender, financiar y administrar el servicio público de acueducto y saneamiento básico. Si bien las CAR dirigen parte de sus esfuerzos de autoridad ambiental en labores que implican saneamiento de los recursos naturales afectados por la contaminación y los vertimientos, no es conveniente dejar de lado las responsabilidades constitucionales y legales de los municipios en la prestación y cobertura de los servicios públicos.

Como quedó formulado en el texto final del PND, pareciera que el esfuerzo fi-nanciero y logístico en saneamiento lo deben hacer las Corporaciones Autónomas Regionales, las cuales deberán entregar, en calidad de aporte, la infraestructura a

25 Artículo 87. Criterios para definir el régimen tarifario numeral 87.9. Cuando las entidades públicas aporten bienes o derechos a las empresas de servicios públicos, podrán hacerlo con la condición de que su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios de los estratos que pueden recibir subsidios, de acuerdo con la ley. Pero en el presupuesto de la entidad que autorice el aporte figurarán el valor de éste y, como un menor valor del bien o derecho respectivo, el monto del subsidio implícito en la prohibición de obtener los rendimientos que normalmente habría producido.

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los municipios, pero sin hacer explícito el compromiso de los municipios, como lo establecen los numerales 5.1. y 5.6 del artículo 5 de la Ley 142 de 1994 frente a su competencia en la prestación de los servicios públicos26.

• Megaproyecto río Bogotá: Se elimina la limitación del destino del 50% de los dineros provenientes de la sobretasa al impuesto predial de Bogotá para que se pueda invertir por fuera del casco urbano de la ciudad y concretamente en el de-nominado “Megaproyecto río Bogotá”27. Aunque la destinación de los recursos se realizará cualquiera sea el área de influencia de la cuenca, el artículo señala la prioridad a la cuenca media del Río Bogotá.

Además de lo expuesto en puntos anteriores, es importante señalar que este artículo coincide con el acuerdo suscrito entre la CAR y el Distrito28 en noviembre de 2006 que estableció que la CAR de Cundinamarca debe asignar los recursos para financiar y ejecutar hasta su terminación dos proyectos: la ampliación y optimización de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) de El Salitre29 y la adecuación hidráulica del río Bogotá y obras complementarias que permitan mitigar el riesgo de inundación generado por las crecientes del río en su cuenca media.

En esta medida, la CAR invertiría los recursos provenientes del 50% del producto correspondiente al recaudo del porcentaje o sobretasa del impuesto predial de Bo-gotá. Dicha inversión incluiría tanto recursos actualmente existentes en el Fondo de Inversiones Ambientales para Bogotá (FIAB), constituido por la CAR por las vigencias 2004 – 2006, estimados en $130.000 millones, como los recursos que genere el citado concepto durante los años 2007 a 2021 inclusive, o hasta completar los requerimientos de inversión necesarios para cubrir la totalidad de los costos de inversión de los proyectos antes mencionados.

Aunque el documento Conpes 3320 de 2004 sobre la descontaminación del río Bogotá recomienda que los municipios se financien para las obras de saneamien-to básico y que la amortización de tales créditos corra por cuenta de la CAR, es importante señalar que esta situación acentuaría la alta destinación de recursos para este proyecto por parte de la CAR de Cundinamarca.

26 Artículo 5o. Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. 5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente.

5.6.Apoyar con inversiones y demás instrumentos descritos en esta Ley a las empresas de servicios públicos promo-vidas por los departamentos y la Nación para realizar las actividades de su competencia.

27 ART 112. Financiación Megaproyecto Río Bogotá. Los recursos provenientes del recaudo del porcentaje ambiental o de la sobretasa ambiental al impuesto predial, de que trata el parágrafo 2 del artículo 44 de la Ley 99 de 1993, para el caso de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, se destinarán exclusivamente a la financiación y/o cofinanciación del megaproyecto denominado Río Bogotá, cualquiera sea el área de influencia de la cuenca en que se realice la inversión y siempre que se encaminen a mitigar los impactos negativos de las aguas residuales sobre la misma y prioritariamente a la cuenca media del Río Bogotá.

28 El Distrito Capital de Bogotá se comprometió a financiar el costo de las obras complementarias y obras para el manejo de caudales en la cuenca del río Salitre, en particular los interceptores Engativá - Cortijo, Fucha - Tunjuelo, Tunjuelo - Canoas y las estaciones elevadoras de El Tunjuelo y Canoas.

29 Para el tratamiento de la totalidad de las aguas residuales procedentes de la cuenca del Río Salitre que deberá per-mitir que el efluente sirva para uso agrícola sin restricción.

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Si esta entidad compromete tal cantidad de recursos en un solo proyecto, estaría privilegiando la descontaminación del río en detrimento de las demás funciones de la Corporación que deben garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales para los pobladores de toda su jurisdicción.

Además, es constitucionalmente claro que los servicios públicos y el saneamiento son obligaciones de los municipios (artículo 311), como se señaló anteriormente y, en el caso del río Bogotá, no aparece aún, con claridad, el esfuerzo que debe hacer el Distrito Capital en proporción a su aporte en contaminación del río, pues la CAR, es decir, la Nación, con sus recursos propios, está asumiendo en gran medida la financiación de las iniciativas.

• Acceso a rellenos sanitarios: Sobre los términos del acceso a rellenos sanitarios y/ o estaciones de transferencia, no resulta claro qué es lo que se considera imponer como restricciones injustificadas30 ni a quién se le pueden imponer dichas restric-ciones de acceso, ya que menciona a todos los actores interesados (autoridades ambiéntales, personas prestadoras o entidades territoriales).

En esta materia, resulta afortunada la creación de incentivos económicos para la ubicación de los sitios de rellenos sanitarios de carácter regional, entendiendo que la regionalización de la prestación del servicio con sitios de disposición adecuados, requiere de estrategias que garanticen la participación efectiva de la ciudadanía. Elemento indispensable, dada la negativa de la población a aceptar sitios de dispo-sición en sus localidades, que se justifica por las insuficientes garantías sanitarias y ambientales propias de los botaderos y rellenos existentes en el país.

Sin embargo, la estrategia debe superar la visión clásica del manejo de residuos dirigida a la recolección y disposición final a bajos costos, sin tener en cuenta la visión de la Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (GIRSU) que debe incluir la adopción de incentivos concretos vinculados a la totalidad del ciclo de vida de los residuos (prevención, generación; reciclaje/ reutilización/ recuperación; recolección, transporte, tratamiento y eliminación) teniendo en cuenta, igualmente, la adecuada separación y manejo de residuos peligrosos.

No obstante haberse consagrado desde el año 1996 en el Decreto 605 y reiterarse en los Decretos 1713 (PGIRS), 1505 la cultura de la no basura, los desarrollos legales no se compadecen con ese propósito y básicamente se ocupan de la re-colección y disposición de los residuos.

Se debe revisar la importancia que tiene, dentro del pago de los contratos de conce-sión otorgados a las empresas prestadoras del servicio, el peso de los residuos como

30 ART. 111. Acceso a rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencias. Las autoridades ambientales, personas prestadoras o entidades territoriales no podrán imponer restricciones injustificadas al acceso a los rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia.

Créase el incentivo para la ubicación de sitios de disposición final de residuos sólidos para los municipios donde ubi-quen rellenos sanitarios de carácter regional. El valor de dicho incentivo será pagado al municipio donde se ubique el relleno sanitario por el prestador de esta actividad de disposición final y su tarifa será de 0.23% del S.M.M.L.V por tonelada dispuesta. La comisión de Regulación de Agua Potable y saneamiento Básico definirá el mecanismo de inclusión del incentivo en la tarifa del usuario final del servicio de aseo, salvo aquellos usuarios ubicados en el municipio donde se encuentra el relleno sanitario.

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factor de pago. Como se encuentra actualmente, en lugar de incentivar prácticas encaminadas a la disminución en la generación de los residuos y al tratamiento amigable del medio ambiente, acentúa su producción, en la medida en que el operador no tiene incentivos para generar acciones de reciclaje y se beneficia con la mayor cantidad de residuos que reciba.

Finalmente, persiste la baja asignación presupuestal dirigida al manejo integral de residuos sólidos dentro del sector de saneamiento ambiental. De hecho, según lo proyectado por el MAVDT para inversión en manejo de residuos para el cuatrie-nio, alcanza la cifra de $24.000 millones del Presupuesto General de la Nación y $5.138 millones por parte del crédito SINA II.

Estos hechos permiten ver la falta de programación y el incumplimiento de lo es-tipulado desde 1997 en la Política de Residuos Sólidos.

Componente intersectorial y medio ambiente

Aunque el capítulo Gestión Ambiental Sectorial del presente informe desarrollará con más detalle temas intersectoriales de la gestión ambiental incluidos en la Parte Ge-neral y el Plan de Inversiones del PND 2006- 2010, vale la pena señalar algunos aspectos relevantes del mismo.

En el PND se continúa con el Programa de Lucha contra las Drogas Ilícitas y el Crimen Organizado, mediante la erradicación forzosa de cultivos ilícitos y los Programas de Fa-milias Guardabosques y de Desarrollo Alternativo con la vinculación de 80.000 familias y 50.000 familias con proyectos productivos consolidados durante el cuatrienio.

En el Programa Agenda Interna, desarrollado en el marco de los Tratados de Libre Comercio que adelante el país, se asignó al MAVDT, a través del Instituto de Inves-tigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt – IAVH, la realización de los estudios de evaluación de bioseguridad, y evaluación de riesgo de los organismos genéticamente modificados OGM, estudios que serán requisito para la liberación comercial de los mismos. Mientras que en el Programa Competitividad del sector agropecuario se plantea la reforma del régimen para el acceso y aprovechamiento de los recursos genéticos, no se hace mención en los programas de inversión del objetivo de la “gestión ambiental y del riesgo”.

Llama la atención que el Programa de Agenda Interna del PND 2006 –2010, no establece estrategias claras frente al medio ambiente, a pesar de que el documento Colombia 201931 reconoce que existen debilidades para valorar los impactos de los Tratado de Libre Comercio (TLC) y aprovechar oportunidades de Mecanismos de De-sarrollo Limpio (MDL).

De hecho, aunque Colombia es uno de los países de América Latina que tiene más proyectos de Certificados de Reducción de Emisiones (CRE) solo seis de ellos están

31 En el diagnóstico de la situación actual de la meta 17 del Documento Colombia 2019 denominada “Garantizar la defensa de los derechos internacionales de la Nación y capitalizar las oportunidades que brindan los instrumentos y acuerdos internacionales ambientales AMUMAS”

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registrados en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climá-tico32 y en el marco del Protocolo de Kyoto.

Finalmente, en el Programa Ciudades Amables se definió el apoyo del Gobierno Nacio-nal a megaproyectos estratégicos de impacto regional como el saneamiento ambiental del Río Bogotá y de 3 cuencas catalogadas críticas (Cuenca alta del río Chicamocha, área metropolitana de Medellín y cuenca alta del río Cauca), e incluyó temas bajo responsabilidad del MAVDT como la política de desarrollo urbano, la política de vi-vienda y la cofinanciación de los planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento básico.

Los principales componentes y una comparación con el PND 2002- 2006 se pre-sentan en el cuadro siguiente:

32 La Convención Marco es el organismo rector en esta materia y avala los Certificados de Reducción de Emisiones (CRE) que son mejor pagados. Los proyectos acreditados en Colombia son el parque eólico de Jepirachi (La Guajira), Transmilenio y generadores de energía. Otros países de la región, de menor tamaño, como Honduras y Ecuador, tie-nen registrados ante la ONU más mecanismos de desarrollo limpio. Brasil cuenta con 114 proyectos registrados, que equivalen al 14 por ciento mundial. En el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo que certifica los proyectos en el país para que luego pasen por el filtro internacional, tienen un portafolio de 100 proyectos, pero de ellos solo 14 están avalados por la entidad.

33 Beneficiar nueva población urbana con el servicio de acueducto por aportes de la Nación. - Beneficiar nueva pobla-ción urbana con el servicio de acueducto en el área urbana con recursos de Ley 715 - 01 y otros recursos munici-pales y regionales.

34 Gestionar, prestar asistencia técnica e impulsar la inversión en obras de ampliación de cobertura de los servicios de acueducto y alcantarillado, con los recursos generados por la exención tributaria a empresas prestadoras según Decreto 912 de 2003.

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PND 2006-2010 PND 2002-2006

Cuadro 1.4

Metas de agua potable y saneamiento básico PND 2006-2010 y 2002- 2006

OBJETIVO Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad Equidad Social

Programa Estrategia Meta Meta Resultados SIGOB

Ciudades amables Agua potable y saneamiento básico

3.671.206 de habitantes beneficiados con servicios de acueducto.

Población beneficiada con el servicio de acueducto

91% de cobertura de acueducto urbana y rural (encuesta de hogares)33.

Alcanzó el 88% de cobertura

2.640.000 perso-nas que conforman la nueva población beneficiada con el servicio de acueducto en el área urbana (recursos Ley 715, audiencias públicas34)

Se reportaron 3 millones de habi-tantes.

continúa...



Metas de agua potable y saneamiento básico PND 2006-2010 y 2002- 2006...continúación cuadro 1.3

PND 2006-2010 PND 2002-2006

4.040.871 de nuevas personas beneficiadas con servicios de alcan-tarillado

Población beneficiada con el servicio de alcan-tarillado

74% de cobertura de alcantarillado urbano y rural (Encuesta de hogares- DANE)

Se reportó una cober-tura del 74%.

3 millones 100 mil habitantes de nueva po-blación beneficiada con el servicio de alcantari-llado en el área urbana (recursos Ley 715, audiencias públicas)

Se reportaron 3 mi-llones 800 habitantes beneficiados.

120 empresas comunitarias cons-tituidas y/ o puestas en funcionamiento para fomentar la ca-pacidad asociativa de los usuarios

Prestar asistencia técnica para constituir y/o consolidar 184 empresas comunitarias prestadoras de servicio de acueducto y alcan-tarillado en municipios menores a 40.000 habitantes y zonas rurales.

Para 2006 se alcanza-ron 192 empresas.

768 Municipios con acceso a sitios de disposición final de residuos sólidos técnicamentea-decuados (relleno sanitario, celdas transitorias)

4 millones de habitan-tes beneficiados con recolección de residuos sólidos en el área urbana

Se reportaron 4 millo-nes 449 mil habitan-tes beneficiados.

90 Empresas con ser-vicios públicos de agua potable y saneamiento básico con participación de usuarios y traba-jadores en el capital, correspondiente al objetivo Equidad Social - estrategia manejo social de los servicios públicos.

Para 2006 se alcanza-ron 122 empresas.

200 municipios con asistencia técnica para al formulación y desarrollo de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos PGIRS35.

Se reportó la asisten-cia a 495 municipios.

35 Dicha asistencia técnica consiste en la formulación de la metodología, la capacitación (talleres y conferencias), el apoyo en la formulación de los planes y desarrollo de los mismos. A 31 de diciembre de 2002 no había munici-pios con PGIRS.

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Al comparar los Planes de Desarrollo 2002-2006 y 2006-2010 en términos de agua potable y saneamiento básico, existe un alto grado de continuidad en temas como población beneficiada con el servicio de acueducto y alcantarillado, y disposición adecuada de residuos sólidos, que responde a lo definido en las Metas del Milenio36

y el documento Colombia 201937. Aunque se evidencia un esfuerzo de planeación en la definición de las metas y se reportan avances en las mismas, la ejecución física y financiera de proyectos vinculados al saneamiento básico es baja y evidencia una débil gestión en su implementación.

Es el caso del convenio para la “Gerencia de Proyecto FONADE 194048/27-04”, del 22 de octubre de 2004, suscrito entre el MAVDT y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE) por un valor de $380.481 millones, dirigido a la construcción o ampliación sistemas de agua potable y saneamiento básico que utilicen recursos de la Nación para su financiación38.

Según los resultados de la evaluación realizada por la CGR en enero de 2007, se ha encontrado que el convenio, después de cuatro años de estar vigente y a punto de cerrarse, presenta un nivel de ejecución de apenas el 24%; la responsabilidad de este desempeño recae principalmente en las administraciones municipales.

A pesar de la buena gestión del MAVDT en la consecución y viabilización de los recur-sos, la CGR encontró que el principal obstáculo se encuentra en “(...) las demoras para la incorporación de los dineros a los presupuestos municipales; en las autorizaciones de los concejos municipales a los alcaldes para suscribir los convenios, así como por la declaratoria de procesos licitatorios desiertos, inconvenientes en los trámites con los organismos internacionales e inconvenientes técnicos como modificaciones a los diseños y estudios, entre otros”.

La baja ejecución de recursos por parte de los municipios ha hecho que FONADE mantenga cuantiosos recursos en su poder ($246.460,6 millones a 2006), en cuentas de ahorro y corrientes, inversiones de renta fija y rendimientos financieros, mientras que la situación de salud pública y contaminación ambiental continúa agravándose en el país.

La CGR expresa su preocupación por los resultados que presenta la ejecución de este convenio, sobre todo si se tiene en cuenta que a futuro, dentro del programa de

36 De hecho, el Conpes 91de 2005 plantea como metas en este campo incorporar a la infraestructura de acueducto a, por lo menos, 7,7 millones de nuevos habitantes urbanos, 9,2 millones de habitantes, a una solución de alcan-tarillado urbano entre los años 2004 y 2015. Asimismo, incorporar 2,3 millones de habitantes a una solución de abastecimiento de agua y 1,9 millones de habitantes a una solución de saneamiento básico (incluyendo soluciones alternativas para las zonas rurales).

37 El Documento Colombia 2019 señala metas sobre aguas residuales y residuos sólidos, que guardan concordancia con las metas propuestas en el PND 2006- 2010, como el tratamiento del 30% de aguas residuales para el 2010 hasta alcanzar el 50% de aguas tratadas para el 2019, la disposición adecuada del 100% de residuos sólidos gene-rados en zonas urbanas y la vinculación de operadores especializados en municipios de más de 200 mil habitantes y certificación de todas las organizaciones autorizadas en el resto del país para 2010.

38 Luego de haber desarrollado un proceso participativo de audiencias públicas para la asignación de los recursos, los departamentos que lograron la mayor participación fueron Bolívar, Cauca, Cesar, Córdoba, Guajira, Antioquia, Nariño, y Atlántico con el 55.8% del total; seguidos por Caldas, Boyacá, Caquetá, Cundinamarca, Chocó, Huila, Meta, Norte de Santander, Quindío, Risaralda, Sucre, Tolima, Valle del Cauca, Putumayo, San Andrés, Vaupés y Vichada, con el 24,7%.

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“Planes Departamentales de Agua Potable y Saneamiento Básico” formulado por el viceministerio del agua, para el próximo cuatrienio se ha apropiado aproximadamente $1 billón. Esta situación pone en serio peligro el avance hacia la consecución de un equilibrio entre la oferta y la demanda del recurso hídrico, el cumplimiento de impor-tantes obligaciones internacionales como las “Metas del Milenio” y, por ende, debilita todas las estrategias ambientales dirigidas a la consecución de un verdadero desarrollo sostenible del país39.

Presupuestos plurianuales y medio ambiente

Según el texto del PND presentado por el gobierno nacional al Congreso de la Repú-blica, los recursos para el programa “Gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible” mantienen la tendencia de los últimos 10 años asignando alrededor del 0,27% del presupuesto total anual, lo que corresponde al 0,042 % del PIB proyectado para los cuatro años.

Año PGN 06=1 Ambiente 06=1 PIB 06=1 AMB/PIB% AMB/PGN% AMB/PIB%

2006 95.995.000 194.871 318.387,132 0.061 0.20 30,152007 53.374,186 124.301 331.905,941 0,037 0,23 16,082008 58.358,366 169.532 349.480,853 0,049 0,29 16,702009 58.024,398 176,630 368.023,979 0,048 0,30 15,772010 58.804,106 137.255 386.826,438 0,035 0,23 15,20Total 228.561,056 607.718 1.436.237,211 0,042 0,27 15,91

Cuadro 1.5

Programa gestión ambiental y del riesgoPND 2006 - 2010 ($ millones)

Fuente: Plan Plurianual 2007 – 2010 y MAVDT. Elaboración CGR-DES Medio Ambiente.

A pesar del argumento presentado en el Plan según el cual la asignación de recursos no determina las prioridades del Gobierno, sino que el análisis debe complementarse con las modificaciones a las reglas, es difícil catalogar el tema ambiental como una de sus prioridades.

Según datos del MAVDT la inversión ambiental para el año 2006 que tuvo como fuente el presupuesto nacional alcanzó la cifra de $194.871 millones, lo que significó el 0,06% del PIB40. Esto contrasta con la nueva asignación presupuestal que reduce este porcentaje al 0,03 % del PIB.

El total de los recursos para el sector ambiental en los cuatro años alcanza la suma de $607.718 millones, lo que corresponde al 0,042% de la sumatoria del PIB en el mismo periodo. Con respecto al presupuesto total de cada año, el dinero presenta una leve tendencia al alza en 2008 y 2009 pasando de 0,29% a 0,30%, para luego reducirse en el último año 2010 a 0,23%, terminando en el mismo nivel que al inicio del periodo (ver Gráfica 1-1).

39 Comunicado Contraloría General de la República. Sin Agua Potable y con los Recursos de Inversión en los Bancos. CGR, 2007.

40 Todo el análisis se realiza a precios constantes de 2006.

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Esta misma tendencia se presenta al analizar la participación del sector en el PIB proyec-tado para los cuatro años (ver Gráfica 1-2); con una diferencia: la participación del sector en el año 2010 (0,035%), es inclusive menor que al inicio del periodo (0,037%).

La poca importancia que se le asigna a las actividades relacionadas con la oferta de bienes y servicios ambientales (protección y conservación), frente a la prelación de la demanda (consumo), se ve reflejada en las cifras sectoriales. Por una parte, se establece una asignación de $20.6 billones para el sector “Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial” y, por otra, en la estrategias y/o programa “Gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible a la gestión ambiental” como tal, se destina la suma de $607.718 millones, es decir, solamente el 2,95%.

Gráfico 1.1

Fuente: PND - Plan plurianual 2007 - 2010 Elaboración CGR - DES Medio Ambiente.

Participación de la Gestión Ambiental en el PIB

Gráfico 1.2

Fuente: PND - Plan plurianual 2007 - 2010 Elaboración CGR - DES Medio Ambiente.

Participación de la Estrategia gestión ambiental en el PIB2007 - 2010



Es importante señalar que el análisis se hace teniendo en cuenta la necesidad de mantener una oferta ambiental que sustente el desarrollo del país con miras a proveer los bienes y servicios que sustentan el crecimiento económico y la calidad de vida.

Si bien otras inversiones en áreas necesarias como saneamiento básico y agua potable tienen profundas repercusiones para el cumplimiento de compromisos como las Metas del Milenio, se trata de identificar aquellos programas que enfocan la inversión hacia la oferta ambiental.

Frente a este panorama, una vez mas resulta pertinente insistir en la recomendación del Banco Mundial acerca de la destinación de por lo menos el 1,4% del PIB a las activi-dades ambientales (Banco Mundial 1992, pág. 183), de tal forma que se mantenga un nivel mínimo de esfuerzo de la sociedad hacia un verdadero desarrollo sostenible41.

Balance de los Planes de Acción Trienal PAT 2004- 2006

Según el Decreto 1200 de 2004, los Planes de Acción Trienal (PAT) son los instrumen-tos de planeación de las Corporaciones, mediante los que se concreta el compromiso institucional para el logro de los objetivos y metas planteados en el Plan de Gestión Ambiental Regional (PGAR). En este sentido, uno de los criterios más importantes para analizar los resultados de los PAT es determinar el grado de articulación entre estos instrumentos de planificación no sólo desde el punto de vista programático, sino también en términos de avances físicos de las metas planteadas.

Por esta razón, preocupa a la CGR que los PGAR vigentes por lo general no tienen metas cuantificables para las líneas estratégicas propuestas; solo el 21% de las PGAR de las CAR los tenían incluidos para el 200542, hecho que dificulta determinar el aporte real de los resultados del PAT frente a la visión regional de largo plazo, según lo establecido por el decreto en mención. De hecho, la gran mayoría de las Corporaciones señalan como aportes al PGAR líneas estratégicas generales, pero no una cuantificación de las mismas, por lo cuál se evidencia que el proceso de ajuste de las CAR al Decreto 1200 de 2004 se realizó en torno al PAT, pero no tuvo en cuenta modificaciones al PGAR.

El balance de la gestión de las CAR a partir de sus Planes de Acción Trienal, PAT, se realiza a partir de tres elementos fundamentales: i) el cumplimiento de metas del PAT 2004 - primer semestre de 2006, ii) el Índice de Evaluación de Desempeño 2005, y iii) el comportamiento de los indicadores mínimos de gestión.

i) Cumplimiento de metas del PAT 2004- Primer semestre de 2006

En términos generales, los resultados promedio de cumplimiento de metas físicas y financieras de los PAT 2004-2006 por parte de las Corporaciones superan el 70% según datos del MAVDT. Sin embargo, es importante tener en cuenta los desfases

41 Aunque este análisis involucra sólo los recursos del presupuesto nacional, algunas estimaciones realizadas en el pasado muestran que aún sumando los recursos del sector privado y los recursos propios de las entidades, apenas se alcanza una participación cercana al 1%.

42 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) Informe integral- taller de capacitación 2005 5.2.1. MODULO I: Autoevaluación de la incorporación e implementación del componente de evaluación y segui-miento del PAT 2004-2006.

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que se presentan entre ambos tipos de metas como un elemento a mejorar en la implementación de los PAT.

En este sentido, se adelantó la comparación de los resultados de las metas físicas y financieras en la vigencia 2004- 200543 y del primer semestre de 2006, según los datos reportados por las Corporaciones y consolidados por el MAVDT44 en la evaluación integral de los informes de gestión de las CAR. Dicha comparación tuvo en cuenta los rangos de calificación establecidos por el MAVDT frente al cumplimiento de las metas de la siguiente manera:

Clasificación Rango%

Sobresaliente 80 -100Bueno 60 < 80Regular 40 < 60

Malo < 40

Cuadro 1.6

Rango de Cumplimiento de Metas Físicas y Financieras del PAT

2004-2006

Fuente: Evaluación Integral. Informes de Gestión de las CAR. Período 2005. MAVDT

A partir de los resultados de los PAT en la vigencia 2004- 2005, el 42% de las cor-poraciones se ubican en la clasificación Buena, el 34% en la clasificación Regular y el 18% restante en la clasificación Sobresaliente, como se muestra a continuación:

Sobresaliente Buena Regular

Cuadro 1.7

Clasificación CAR según cumplimiento de metas físicas y financieras 2004 -2005

Cardique, Cormacarena, Corna-re, Cortolima, CRC y CRQ.

CAM, Carder, CDMB, Corali-na, Corpamag, Corpoamazo-nía, Corpoboyacá, Corpochi-vor, Corponor, Corporinoquía, CSB, CVS, CAS y CDA.

CAR, Carsucre, Codechocó, Corantioquia, Corpocaldas, Corpocesar, Corpoguajira, Corpoguavio, Corponariño, Corpourabá, CRA , CVC y Corpomojana

18 42 39

Cor

pora

cion

es

%

43 Basado en el anexo 1 del informe “Evaluación Integral - Informes de gestión de las Corporaciones Autónomas Regio-nales- Período 2005”. MAVDT.

44 Según el MAVDT para la interpretación de los resultados se deben tener en cuenta las unidades de medida de los proyectos que conforman cada plan de acción, en donde en algunos casos se proyectaban metas parciales de dichos proyectos, dando cumplimiento o alcanzado porcentajes altos de avance, mientras que en otros casos, algunas Cor-poraciones fijaron metas con productos concretos, en donde su cumplimiento obtuvo diferentes comportamientos, en su mayoría con porcentajes bajos. A esto se le debe agregar que existen una gama muy amplia de unidades de medida para cada proyecto planteado por las CAR, diversidad que también tiene relación en el cumplimiento o no de las metas previstas, existiendo casos en donde por las unidades de medida se superan ampliamente las metas previstas, sin que se de cumplimiento a los objetivos reales del proyecto.

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En general, las corporaciones presentan un promedio de 63% de cumplimiento de metas físicas y financieras de los PAT, porcentaje que según los rangos de cumpli-miento establecidos por el MAVDT (ver Cuadro 1-6) corresponde a una calificación Buena. Sin embargo, presentan un desfase de 12 puntos porcentuales promedio entre las metas señaladas y el 48%45 de las corporaciones presentan una mayor ejecución física con una menor ejecución financiera entre 2004 y 2005.

La importancia de relacionar las variables físicas y financieras está ligada a la necesi-dad de garantizar una mayor eficiencia del gasto de las corporaciones, a partir de una relación de proporcionalidad entre las mismas, ya que no siempre el cumplimiento de la ejecución financiera implica un cumplimiento de los objetivos de las metas. Dicha relación de proporcionalidad se realizó a partir de los siguientes rangos:

Clasificación Rango variación (puntos porcentuales)

Proporcionalidad Directa <10Proporcionalidad Mediana 10>20 Proporcionalidad Baja >20

Cuadro 1.8

Relación entre metas físicas y financieras del PAT 2004-2006

Sobre el particular, llama la atención que corporaciones como Cardique, Cormacarena, Cortolima, CRQ y Corpamag, que se encuentran en clasificación Sobresaliente y Buena, presentan un desfase muy amplio entre sus metas físicas y financieras, con una pro-porcionalidad baja, que varía entre 20 y 39 puntos porcentuales, es decir, presentan una mayor ejecución financiera con una menor ejecución física. Este hecho podría estar relacionado, en parte, con la suscripción de convenios inter-administrativos entre las CAR y municipios, donde las corporaciones hacen los giros correspondientes sin que se haya logrado satisfacer plenamente los objetivos establecidos en los proyectos contenidos en los PAT.

Por el contrario, corporaciones como CAR, Carsucre, Corpourabá, CRA y CSB con clasificación Regular, o Corporinoquia y CSB con clasificación Buena presentan una mayor ejecución física con una menor ejecución financiera, con un desfase entre 10 y 33 puntos porcentuales que representa una proporcionalidad media y baja.

Este comportamiento podría responder a dos aspectos fundamentales: los términos de contratación donde los pagos está ligados a la entrega de las obras (Ley 80 de 1993) y la vigencia en la cual son realmente pagados los recursos por parte de las CAR, ya que según las auditorias adelantadas por la CGR, el monto estimado de constitu-ción de reservas de las corporaciones durante las vigencias 2004 -2006 presenta un rezago entre el 25 y 42%.

45 CAM, CAR, Carder, Carsucre, CAS, CDMB, Corpoboyacá, Corpocaldas, Corpoguajira, Corponor, Corporinoquía, Cor-pourabá, CRA, CRC, CSB y CVS.

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De otro lado, el comportamiento de las metas físicas y financieras en 2006 se aborda de manera independiente, ya que sólo se dispone de la información correspondiente al primer semestre que presenta unas características particulares, que no resultarían comparables con las vigencias anteriores. Además, la vigencia 2006 está marcada por las modificaciones al PAT con reducción de metas efectuada por la mayoría de las corporaciones en el año de cierre del PAT; por el volumen de suscripción de los con-tratación y la constitución de las reservas presupuestales, hechos que necesariamente impactaron en el cumplimiento de metas, como se observa a continuación:

• En términos generales, en el primer semestre de 2006 las corporaciones tuvieron un promedio de 44% de cumplimiento de metas físicas y financieras de los PAT, con un desfase de 25 puntos porcentuales promedio entre dichas metas que re-presentaría una proporcionalidad baja y un 51%46 de las CAR que presentaron una mayor ejecución física con una menor ejecución financiera; mientras que en el primer semestre de 2005 las Corporaciones presentaron un promedio de 35% de cumplimiento de metas físicas y financieras de los PAT, con un desfase de 15 puntos porcentuales promedio entre dichas metas correspondiente a una proporcio-nalidad media y un 57%47 de las CAR que presentaron una mayor ejecución física con una menor ejecución financiera.

Este comportamiento de los primeros semestres de las vigencias 2005 y 2006 es habitual en las corporaciones, ya que al comenzar la vigencia se presenta un ma-yor avance de la ejecución física de los proyectos con los recursos de las reservas presupuestales de los años anteriores, originados por los rezagos presupuestales.

Por el contrario, durante el segundo semestre se compensa esta situación, ya que se concentra el mayor volumen de suscripción de contratos, especialmente, durante el tercer trimestre. De hecho, al terminar la vigencia 2005 las corporaciones ob-tuvieron una calificación Sobresaliente con un promedio de 81% de cumplimiento de metas físicas y financieras de los PAT, un desfase de 12 puntos porcentuales promedio entre sus metas físicas y financieras correspondiente a una proporcionalidad media y sólo el 18% de las CAR presentaron una mayor ejecución física con una menor ejecución financiera, correspondiente a Cortolima, Carder y CDMB, Carsu-cre, Corantioquia y Corporinoquia que se encuentran en clasificación Sobresaliente y Buena con un desfase inferior al 10 puntos porcentuales y sólo Corporinoquia presentó un desfase de 27 puntos porcentuales.

46 CAM, Carder, Cormacarena, Corpamag, Corpoamazonía, Corpoboyacá, Corpocesar, Corpochivor, Corporinoquía, Cor-pourabá, CRC, CAR; Carsucre, CDA, Coralina, Corpoguavio y Corponariño.

47 CAR- Cundinamarca, Carder, Cardique, Carsucre, Codechocó, Coralina, Corpoamazonía, Corpoboyacá, Corpocesar, Corpochivor, Corpoguajira, Corpomojana, Corponariño, Corponor, Corpourabá, Cortolima, CRC, CRQ, y CSB.

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Los resultados del cumplimiento de las metas físicas y financieras en la vigencia 2005 se muestra a continuación:

Sobresaliente Buena Regular

Cuadro 1.9

Clasificación CAR según cumplimiento de Metas físicas y financieras 2005

CAM, Carder, CAS, CDA, Corpo-nariño, CDMB, CoralinaCorma-carena, CAR, Cornare, Corpa-mag, Cardique, Corpoguajira, Corponor, Corpouraba, Cortoli-ma, CRA, CRQ, CSB y CVS

Codechocó, CRC, Corantio-quia, Corpocesar, Corpoama-zonia, CVC, Corpoboyaca, Carsucre, Corpocaldas, Corpochivor, Corpoguavio, Corporinoquia.

Corpormojana

60 36 3

Cor

pora

cion

es

%

Fuente: MAVDT Evaluación Integral de los Informe de Gestión de las CAR. Vigencia 2005.

De mantenerse está tendencia al finalizar la vigencia 2006, las CAR tendrían un ca-lificación Sobresaliente con un promedio superior al 80% de cumplimiento de metas físicas y financieras derivadas, en gran parte, de la reducción de las metas propuestas en el 2006; un desfase superior a 20 puntos porcentuales promedio entre las metas señaladas correspondiente a una proporcionalidad baja y un grupo de corporaciones que no superaría el 10% que presenten mayores avances físicos con menores recursos.

Cabe señalar que los resultados del IED 2005 (ver Cuadro 1-11) cambian los rangos de clasificación de las corporaciones con respecto a lo definido en los informes de gestión (ver Cuadro 1-8) e incluyen otras subvariables de análisis en la variable de Capacidad de Gestión Corporativa como fortalecimiento de la capacidad operativa y de fortalecimiento económico y sectorial, por lo que no resultan comparables.

Finalmente, es importante anotar que la gestión de las corporaciones no puede medirse por el cumplimiento de sus metas físicas y financieras de manera independiente, sino que se debe tener en cuenta la relación de proporcionalidad en el cumplimiento de las metas, que determinaría una mayor eficiencia del gasto a la luz de los objetivos de los programas, proyectos y políticas públicas dentro de los cuales están enmarcados.

ii) Índice de Evaluación de Desempeño, IED48

El Índice de Evaluación de Desempeño IED diseñado por el MAVDT, es un mecanismo adicional a los instrumentos de seguimiento y evaluación de los PAT de las Corpora-ciones definidos en el Decreto 1200 de 2004.

El IED de la vigencia 2005, disponible al momento de elaboración de este informe, se construyó a partir de las funciones de las CAR y los PAT y es el resultado de la relación entre dos variables: la eficacia corporativa y la capacidad de gestión corporativa.

48 Aunque la CRG tiene sus reservas sobre algunos componentes del índice y su metodología, en este informe se asume como tal.

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La primera está compuesta por la eficacia física que determina el nivel de producto alcanzado por las corporaciones en relación con las metas propuestas en el PAT, con una ponderación del 40%; y la eficacia financiera que determina la capacidad de inversión de las corporaciones, en relación con las metas propuestas en el PAT con una ponderación del 40%49.

La segunda tiene en cuenta el fortalecimiento de la capacidad operativa y funcional50

y el fortalecimiento económico y sectorial51 con una ponderación total del 20%.

Teniendo en cuenta dichos componentes y la aplicación de las fórmulas respectivas se utiliza la siguiente escala de clasificación por parte del MVADT:

Clasificación Rango

Excelente 100Sobresaliente 90- 99Bueno 80- 89Aceptable 70- 79Baja 60-69

Muy Baja < 40

Cuadro 1.10

Escala general - Índice de evaluación de desempeño IED- 2005

Fuente: MAVDT Índice de Evaluación de Desempeño. 2005

En esta medida, los resultados de la clasificación del IED, muestran que el 39% de las corporaciones se ubican en el rango Sobresaliente y Bueno, el 33% se ubican en el rango Aceptable y el 27% restante se ubican en el rango Bajo y Muy Bajo, como observa a continuación:

Sobresaliente y Buena Aceptable Baja y Muy baja

Cuadro 1.11

Clasificación CAR según cumplimiento de Metas físicas y financieras 2005

CAS, Cornare, CAM, CDMB, Cortolima, CVS, Corpamag, Cor-ponariño, CRA, Carder, Corponor Corpochivor y CSB.

Cardique, CDA, Coralina, Corpoguajira, Cormacarena, Copoboyacá, Corpourabá, Corpoamazonía, Corantioquia, CAR y CRQ.

Carsucre, Corpocaldas, Corporinoquía, Corpocesar, Codechocó, Corpoguavio y Corpomojana, CVC y CRC.

39 33 27

Cor

pora

cion

es

%

49 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. MAVDT. Determinación del índice de evaluación de desem-peño de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible. Marzo 2006.

50 Compuesta por el porcentaje de personal dedicado a actividades misionales con relación al total de personal de la Corporación, el porcentaje del costo de personal dedicado a actividades misionales con relación al costo total de personal de la Corporación y el estado de implementación del Sistema de Gestión de Calidad.

51 Compuesta por el incremento de los recursos de inversión, los aportes de la Corporación a proceso de planificación ambiental de la región a través de la firma de convenios.

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En términos generales, las corporaciones presentan un promedio de 76 puntos en IED en el 2005, puntaje que según la escala general del IED (ver Cuadro 1-10) estable-cida por el MAVDT corresponde a una clasificación Aceptable. Igualmente, el nivel más crítico de dicha gestión se ubicó en la variable Capacidad de Gestión Corporativa (CGC) por los bajos niveles de procesos de gestión de calidad implementados y de convenios interinstitucionales firmados.

Es importante señalar que, aunque el IED pretende mirar la eficiencia de la gestión mediante la variable de Capacidad de Gestión Corporativa (CGC) no tiene en cuenta el desfase entre las metas físicas y financieras de los PAT que permitirían abordar la efi-ciencia del gasto y de gestión de las corporaciones, como se señaló anteriormente.

Por ejemplo, corporaciones que se encuentran en categoría Sobresaliente y Buena como Corponariño y CBS presentan un desfase superior a 20 puntos porcentuales que correspondería a una proporcionalidad baja entre sus metas físicas y financieras; y CAM, Cornare, Corpamag y Corponor presentan un desfase superior a 10 puntos porcentuales que correspondería a una proporcionalidad mediana entre sus metas físicas y financieras.

Igualmente, corporaciones que se encuentran en categoría Aceptable como Cardique, CDA, Cormacarena, Corpoamazonía, Corpoguajira y CRQ presentan un desfase superior a 20 puntos porcentuales que correspondería a una proporcionalidad baja entre sus metas físicas y financieras.

De esta manera, el desfase entre las metas físicas y financieras junto con el segui-miento de los planes de mejoramiento de las Corporaciones, adelantados por la CGR se constituyen en elementos importantes para abordar la eficiencia de la gestión, elementos que podrían sumarse a los componentes de la variable de Capacidad de Gestión Corporativa (CGC).

iii) Indicadores mínimos

El Decreto 1200 y la Resolución 643 de 2004 determinan las herramientas mediante las cuales el MVDT busca superar las deficiencias en la planificación, seguimiento y evaluación de las corporaciones, relacionadas con la desarticulación entre las políti-cas nacionales y la gestión regional, y la ausencia de indicadores de impacto52 de la gestión corporativa.

Este decreto estableció parámetros para la formulación de los instrumentos de plani-ficación ambiental regional y estableció los criterios para su seguimiento y evaluación en términos de gestión e impacto de la misma. Tanto el Plan de Gestión Ambiental Territorial (PGAR) como el Plan de Acción Trienal (PAT) deben incluir los indicadores

52 Sobre este tema el MADT señala las siguientes deficiencias: i) La planificación regional aún no considera adecua-damente prioridades regionales, ni indicadores que evidenciaran el impacto de las acciones realizadas; ii) No se había establecido suficientemente una articulación entre las políticas y planes nacionales con la gestión regional, ni estructurado un esquema de seguimiento entre los niveles central y territorial; iii) La no existencia de un proceso transparente y participativo, que permitiera realizar un seguimiento a la gestión institucional y ambiental, genera desconfianza y limita el interés para realizar una gestión conjunta entre los actores regionales; iv) Carencia de una evaluación que contribuya a establecer un proceso de mejoramiento continuo; vi) Faltaba consolidar lo ambiental como factor de desarrollo en los procesos de planificación y gestión de las políticas y programas de desarrollo pro-puestos a nivel nacional. En Informe Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente. CGR 2004-2005, pág. 26.

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mínimos de referencia denominados de Desarrollo Sostenible, Ambientales y de Ges-tión53, establecidos mediante la Resolución 643/04.

Los indicadores mínimos de gestión buscan medir el desarrollo de las acciones pre-vistas por las Corporaciones y el manejo y la administración de los recursos naturales renovables y el medio ambiente en sus Planes de Gestión Ambiental Regional (PGAR) y en sus Planes de Acción Trienal (PAT).

Según la información evaluada por la CGR54, existe un conjunto de indicadores que han sido implementados por todas las Corporaciones, a saber: cantidad de especimenes decomisados por la Corporación m3 de madera, Número de ejemplares de especies de flora y fauna silvestres m3 de madera explotada con permiso de aprovechamiento forestal; Número de has con planes de aprovechamiento forestal con seguimiento; Número de convenios de producción limpia suscritos y con seguimiento; Número de fuentes puntuales de vertimiento de aguas residuales con cobro de tasa retributiva y toneladas de residuos sólidos dispuestos adecuadamente, entre otros.

Por el contrario, hay indicadores que presentan escasos avances, como los siguientes: carga de contaminación atmosférica reducida por proyectos relacionados con control de contaminación atmosférica implementados; población beneficiada por sistemas de alerta temprana en deslizamientos e inundaciones; Número de Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) implementados y con seguimiento, y Número de has de reservas de la sociedad civil registradas ante la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, promovidas por la Corporación.

Si bien resulta positivo la adopción de los indicadores mínimos de gestión, IMG, como un mecanismo de seguimiento y evaluación de los instrumentos de planificación de las CAR y se destaca el seguimiento de la implementación de los IMG incluidos en la Resolución 643 de 2004 por parte del MAVDT, persisten fallas en el proceso de implementación de los mismos, como las siguientes:

• No se evidencia la manera como los indicadores mínimos de gestión (IMG) previstos en la Resolución 643 de 2004 aportan a la construcción del Índice de Evaluación de Desempeño IED, más aún cuando el MAVDT señala al respecto de los IMG que “...no en todos los casos fueron incorporados como indicadores de medición del comportamiento de los proyectos de los Planes de Acción, por lo tanto difieren de los indicadores previstos por cada Corporación para medir su avance del PAT, lo que implica que algunos de los valores reportados, han sido construidos por fuera de un instrumento de seguimiento periódico y se han convertido en una búsqueda de datos puntuales que en casos particulares pertenecen a análisis de línea base o de estado y no necesariamente a la gestión propia de la Corporación”55.

53 Según la Resolución 643 de 2004, los indicadores de desarrollo sostenible, ambientales y de gestión buscan medir el impacto de la gestión ambiental para consolidar las acciones orientadas a la conservación del patrimonio natural, disminuir el riesgo por desabastecimiento de agua, racionalizar y optimizar el consumo de recursos naturales reno-vables, generar empleos e ingresos por el uso sostenible de la biodiversidad y sistemas de producción sostenible, reducir los efectos en la salud asociados a problemas ambientales y disminuir la población en riesgo asociado a fenómenos naturales, con unos indicadores específicos para cada uno.

54 Chaves, Diego. Evaluación de los Indicadores Mínimos de Referencia- Implementación de Indicadores Mínimos de Gestión, Dirección de Estudios Sectoriales. CDMA. 2006.

55 Evaluación integral - informes de gestión de las Corporaciones Autónomas Regionales. Período Primer Semestre 2006, octubre 2006.

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• En general, las CAR reconocen que los indicadores han sido una herramienta de seguimiento para algunas actividades de los proyectos que conforman el Plan de Acción 2004- 2006, pero que no todos los proyectos ni todas las actividades pueden ser medidas con los 55 indicadores mínimos de gestión.

En igual sentido, las CAR cuentan con sus propios indicadores de producto, adi-cionales a los IMG, que les permiten medir las acciones que desarrollan año a año y que no siempre coinciden con los indicadores propuestos por el Ministerio; en algunos casos temas que son considerados por éste no resultan prioritarios de intervención en algunas regiones.

• Dadas las dificultades para implementar más de la mitad de los IMG, por parte de las corporaciones, se modificó el listado de 55 a 25 IMG, mediante la Resolución 964 de 2007, que en sus considerandos refleja fielmente las fallas en la imple-mentación de los mismos, al señalar:

“...el Ministerio ha realizado una evaluación integral de la implementación de los indicadores mínimos de gestión previstos en la Resolución 643 de 2004, en la cual se concluye que es necesario revisar con las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y demás entidades del sector los procesos de consolidación regional de la información y el reporte de dichos indicadores, soportado entre otros aspectos, por la necesidad de integración de indicadores que permita reportes conso-lidados en función de aspectos temáticos, la exclusión de indicadores que no ofrecen datos de gestión comparativa y/o acumulativa concluyente, la reorganización de indi-cadores que permita una lectura integral sobre el desarrollo de la política ambiental, la evolución de algunos indicadores en función de superar la etapa de formulación y pasar a la etapa de ejecución, la inclusión de algunos indicadores a partir de los lineamientos ambientales vigentes, la revisión de algunas hojas metodológicas en función de hacer más operativo y funcional el flujo de la información”

El conjunto de los Indicadores Mínimos de Gestión según la nueva Resolución son los siguientes:

Objetivos de Desarrollo Sostenible Indicador

Para consolidar las acciones orientadas a la conservación del patrimonio natural.

Áreas protegidas declaradas en la jurisdicción de la Cor-poración.

Áreas protegidas declaradas en la jurisdicción de la Corpo-ración, con Planes de manejo en ejecución.

Plan General de Ordenación Forestal de la jurisdicción de la Corporación, formulado.

Ecosistemas Estratégicos (Páramos, Humedales, Mangla-res, zonas secas, etc.), con Planes de manejo u ordenación en ejecución.

Especies de fauna y flora amenazadas, con Planes de Conservación en ejecución.

Para disminuir el riesgo por desabastecimiento de agua.

Cuencas con Planes de ordenación y manejo (POMCAS) formulados.

Cuencas con Planes de ordenación y manejo (POMCAS) en ejecución.

Cuadro 1.12

Indicadores Mínimos de Gestión Resolución 964 DE 2007

continúa...



Indicadores Mínimos de Gestión Resolución 964 DE 2007

Áreas reforestadas y/o revegetalizadas naturalmente para la protección de cuencas abastecedoras.

Áreas reforestadas y/o revegetalizadas para la protección de cuencas abastecedoras en mantenimiento.

Corrientes hídricas reglamentadas por la Corporación con relación a las cuencas priorizadas.

Para reducir los efectos en la salud asociada a problemas ambientales (morbimortalidad por IRA, EDA y dengue)

Registro de la calidad del aire en centros poblados ma-yores de 100.000 habitantes y corredores industriales, determinado en redes de monitoreo acompañadas por la Corporación.

Municipios con acceso a sitios de disposición final de residuos sólidos técnicamente adecuados y autorizados por la Corporación (rellenos sanitarios, celdas transitorias) con referencia al total de municipios de la jurisdicción.

Cumplimiento promedio de los compromisos establecidos en los PGIRS de la jurisdicción.

Número de registros de generadores de residuos o dese-chos peligrosos en la jurisdicción.

Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos -PSMV- en seguimiento por parte de la Corporación con referencia al número de cabeceras municipales de su jurisdicción.

Cumplimiento promedio de metas de reducción de carga contaminante, en aplicación de la Tasa Retributiva, en las cuencas o tramos de cuencas de la jurisdicción de la Corporación (SST y DBO).

Para racionalizar y optimizar el consumo de Recursos Naturales Renovables.

Total de recursos recaudados con referencia al total de recursos facturados por concepto de tasa retributiva.

Total de recursos recaudados con referencia al total de recursos facturados por concepto de tasa de uso del agua.

Proyectos piloto de producción más limpia de sectores productivos, acompañados por la Corporación.

Cumplimiento promedio de los compromisos definidos en los convenios de producción más limpia y/ o agendas ambientales suscritos por la Corporación con sectores productivos.

Cantidad de proyectos con seguimiento (licencias am-bientales, concesiones de agua, aprovechamiento forestal, emisiones atmosféricas, permisos de vertimiento) con referencia a la totalidad de proyectos activos con licencias, permisos y/o autorizaciones otorgados por la CAR.

Tiempo promedio de trámite para la evaluación de las licencias ambientales, permisos y autorizaciones otorgadas por la corporación.

Para disminuir la población en riesgo asociado a fenóme-nos naturales.

Número de municipios con inclusión del riesgo en sus POT a partir de los determinantes ambientales generados por la Corporación.

Número de municipios asesorados por la Corporación en formulación de planes de prevención y mitigación de desastres naturales”

Para generar empleos o ingresos por el uso sostenible de la biodiversidad y sistemas de producción sostenible.

Mipymes y empresas vinculadas a Mercados Verdes (Uso y Aprovechamiento Sostenible de la Biodiversidad, Ecoproductos Industriales, Ecoturismo) acompañadas por la Corporación.

...continúación cuadro 1.12



En términos generales, los IMG seleccionados en la nueva Resolución corresponden a los indicadores de mayor porcentaje de implementación según la evaluación adelantada por la CGR; sin embargo, existen 8 indicadores que habían sido implementados por el 90% de las CAR a octubre de 2006 y que no fueron incluidos en la mencionada Resolución: cantidad de especímenes decomisados por la Corporación, número de concesiones de agua superficial y subterránea concesionado para centros poblados; caudal de agua superficial y subterránea concesionado para centros poblados ( m3/seg.); número de has con planes de aprovechamiento forestal con seguimiento; m3 de madera explotada con permiso de aprovechamiento; caudal de agua concesionada para sectores productivos; número de fuentes puntuales de vertimiento de aguas residuales (domésticas y de sectores productivos) identificadas y toneladas de residuos sólidos dispuestos adecuadamente.

Cabe destacar que la nueva Resolución excluye indicadores relacionados con saneamiento básico: medición de caudales mínimos anuales de la corriente en cada bocatoma de acueductos en centros poblados, índice de calidad de agua en la corriente aguas arriba de las bocatomas de cabeceras municipales y consumo de agua per capita.

Asimismo, la Resolución incluye nuevos indicadores como: tiempo promedio de trámite para la evaluación de las licencias ambientales, permisos y autorizaciones otorgadas por la Corporación; cantidad de proyectos con seguimiento (licencias ambientales, concesiones de agua, aprovechamiento forestal, emisiones atmosféricas, permisos de vertimiento) con referencia a la totalidad de proyectos activos con licencias y/ o au-torizaciones otorgados por la CAR; registro de la calidad del aire en centros poblados mayores de 100.000 habitantes y corredores industriales, determinado en redes de monitoreo acompañadas por la Corporación y número de registros de generadores de residuos o desechos peligrosos en la jurisdicción, que se enmarcan en el nuevo PND 2006- 2010 en lo referente a la gestión ambiental y del riesgo.

De todas maneras, cabe preguntarse sobre el papel que juegan realmente los IMG en el seguimiento y evaluación de los PAT, ya que se redujo el número de indicadores por dificultades y fallas en su implementación, en contraste con los altos niveles de cumplimiento de las metas física y financieras reportadas por las Corporaciones al MAVDT que superarían el 70% en el trienio. En este sentido, los IMG se constituirían en una herramienta para alinear la gestión ambiental regional con los lineamientos de la agenda ambiental del MAVDT, pero no necesariamente permiten el seguimiento integral de los PAT.

Conclusiones

• El capítulo ambiental del Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010 desarrolla de manera más amplia y clara los principios, criterios y programas con respecto al PND pasado, al tiempo que mantiene una fuerte influencia de la Cumbre del Mile-nio (2000) y de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo (2002) que incluye la sostenibilidad ambiental no sólo en términos de medio am-biente, saneamiento básico y vivienda, lo cual constituye un viraje inconveniente, a nuestro parecer, respecto a la finalidad tradicional de la gestión ambiental.

• Persisten dudas y reparos sobre la forma como se financiará y ejecutará el capítulo ambiental del PND 2006- 2010 en el cuatrienio. De manera particular se evidencia



la poca importancia que se le asigna a las actividades relacionadas con la oferta de bienes y servicios ambientales (protección y conservación), frente a la prelación de la demanda (consumo), hecho que se ve reflejada en la asignación total de recursos al programa “Gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible” frente al resto de programas bajo competencia del MAVDT.

• La CGR ratifica su preocupación sobre la tendencia de trasladar a las CAR la res-ponsabilidad constitucional de los municipios de atender, financiar y administrar el servicio público de acueducto y saneamiento básico, mediante la entrega de inver-siones, en calidad de aportes de las CAR en el sector agua potable y saneamiento básico a los municipios beneficiarios o a las empresas de servicios públicos.

• En términos generales, los resultados promedio de cumplimiento de metas físicas y financieras de los PAT 2004-2006 por parte de las Corporaciones superan el 70% con una clasificación Buena. Sin embargo, es importante tener en cuenta los desfases que se presentan entre ambos tipos de metas como un elemento a me-jorar en la implementación de los PAT, ya que la relación de proporcionalidad en el cumplimiento de las metas, determinaría una mayor eficiencia del gasto a la luz de los objetivos de los programas, proyectos y políticas públicas dentro de los cuales están enmarcados. Estos desfases pueden estar relacionados, en parte, con la modalidad, volumen y tiempos de suscripción de contratos, y la constitución y manejo de las reservas presupuestales.

• Se dificulta determinar el aporte real de los resultados del PAT frente a la visión regional de largo plazo de los PGAR, ya que muy pocas CAR presentan metas cuantificables para las líneas estratégicas propuestas, hecho que evidencia que el proceso de ajuste de las CAR al Decreto 1200 de 2004 se realizó en torno al PAT y no tuvo en cuenta la necesidad de adelantar modificaciones del PGAR.

• Persisten dudas sobre el papel que juegan los Indicadores Mínimos de Gestión (IMG) en la elaboración del Índice de Evaluación de Desempeño (IED) del 2005, y en el seguimiento y evaluación de los PAT, ya que se redujo el número de indicadores por dificultades y fallas en su implementación, en contraste con los altos niveles de cumplimiento de las metas físicas y financieras reportadas por las Corporaciones al MAVDT que superarían el 70% en el trienio.

Análisis del gasto ambiental 2006

Introducción

Ésta parte del informe analiza las fuentes de financiamiento de las entidades del SINA Central (MAVDT, Institutos de Investigación y Corporaciones Autónomas Regionales), así como la naturaleza, composición y evolución del gasto ambiental efectuado por las entidades mencionadas en la vigencia fiscal del año 200656.

56 Este análisis abarca exclusivamente el universo de entidades publicas cuya misión es netamente ambiental, es decir, aquellas que conforman el núcleo del Sistema Nacional Ambiental. Se hace una breve mención al grupo de entidades que la Contraloría ha identificado como más significativas en términos de gasto ambiental (ver capítulo de Gestión Am-biental Sectorial), y también a la participación de las entidades territoriales (ver capítulo de Control Fiscal Ambiental).

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El objetivo es identificar las principales tendencias en materia de gasto ambiental, su financiamiento y su destinación, así como los aspectos más sobresalientes en el manejo de los recursos del sector público ambiental. Un análisis más ambicioso, que contemple la eficiencia, la eficacia y la efectividad del gasto, la pertinencia de las metas y el impacto comparativo, no es posible en la medida en que no está disponible la línea base de información ambiental y financiera.

Antecedentes

Los cálculos elaborados por la CGR arrojan que el gasto público ambiental ejecutado entre 2002 y 2005 fue de 3,84 billones de pesos de 2005, equivalentes a 0,24 por ciento del Producto Interno Bruto. Si bien no existe una estimación del nivel de gasto requerido en las circunstancias actuales, puede calificarse como bajo frente a las recomendaciones del Banco Mundial para países en desarrollo que plantea una meta mínima del 1.4 por ciento del PIB.

En el periodo se destacaron tres fenómenos: la gradual reducción de los recursos de la Nación, el ingreso de los recursos del crédito BID SINA II a fines de 2004, y las mejoras de los ingresos de las corporaciones por manejo de los recursos de capital y rentas propias. Desafortunadamente, el cumplimiento de las metas financieras pro-puestas en los Planes Trienales de Acción (PAT) no ha venido acompañado de mayores niveles de ejecución del gasto.

El hecho de que regiones como la Amazonia, caracterizada por su gran riqueza en biodiversidad, presenten los menores niveles de inversión en conservación, evidencia que persisten las desproporciones entre los desafíos ambientales y los recursos destinados a su manejo, aunque los PAT han contribuido a hacer más coherente el proceso de asignación de recursos con las demandas ambientales regionales.

La inversión se concentró en los programas del Plan Nacional de Desarrollo 2002 - 2006 correspondientes a conservación y recuperación de cuencas, mercados verdes y ecoturismo, y sigue destinándose una suma importante al fortalecimiento institu-cional. Su destinación más importante fue para recursos hídricos, cuya situación se ha deteriorado significativamente en las últimas décadas, de acuerdo con el Estudio Nacional del Agua (Ideam, 2002). Sin embargo, una porción importante de la inver-sión se orienta a satisfacer las demandas existentes, sin que ello signifique acciones tendientes a asegurar la oferta del recurso a largo plazo.

Otros componentes de la gestión como la investigación ambiental y las actividades de evaluación, seguimiento y control, esenciales para garantizar el éxito de la política y la regulación ambientales, no han recibido la atención necesaria en la priorización de actividades y la focalización de recursos financieros. Consecuencia de ello son la carencia de una línea base del estado de los recursos naturales, y las evidentes limitaciones del Estado para ejercer efectivamente ‘autoridad ambiental’; no obstante, porciones considerables del gasto se destinan a fortalecimiento institucional57.

57 Se mantienen los niveles de comercio ilegal de especies, las eventos de contaminación en fuentes hidricas y en la atmósfera, la perdida de suelos, las corporaciones carecen de la información necesaria para tomar las decisiones.

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La magnitud y la densidad de población y el nivel de actividad económica explican la distribución de recursos entre regiones. Los niveles más altos de ingresos siguen presentándose en las corporaciones con mayor capacidad para generar ingresos pro-pios como CVC, CAR, CDMB y Corantioquia, que concentran el 50 % de los ingresos del sector ambiental. Por el contrario, regiones críticas por su riqueza ecosistémica y fragilidad ambiental, atendidas por corporaciones para el desarrollo sostenible, tienen un reducido nivel de ingresos para afrontar la problemática de sobreexplotación de re-cursos, falta de control sobre el comercio y uso de especies de fauna y flora, conflictos en el uso del suelo y ausencia de información e investigación sobre la biodiversidad.

En este sentido, mecanismos como el Fondo Nacional Ambiental y el Fondo de Com-pensación Ambiental, que fueron creados para equilibrar los ingresos entre corporaciones vía redistribución de los aportes nacionales, no han conseguido eliminar las inequidades, bien por lo reducido de los recursos presupuestales de la Nación que manejan, bien por problemas administrativos internos. Históricamente, el funcionamiento de estos fondos ha estado sujeto al desembolso de los créditos BID SINA I y II, cuyos recursos cesaron entre finales de 2002 y 2004, hecho que repercutió en la caída de los recursos de inversión en el sector ambiental al comienzo de la presente administración.

Se mantiene la desproporción de los ingresos entre corporaciones y la distribución de los aportes nacionales no obedece a los retos ambientales sino a aspectos políticos administrativos de los fondos y el presupuesto nacional por parte de las entidades58.

Por último, cabe agregar que surgen interrogantes sobre los resultados del proceso de fortalecimiento de la institucionalidad pública ambiental y sobre su sostenibilidad a mediano y largo plazo, al menos en su concepción original, teniendo en cuenta el precedente de la reestructuración ministerial que en 2003 redujo al antes Ministerio de Medio Ambiente a un Viceministerio que apenas cuenta con el 19% de los recursos de inversión del nuevo Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial59.

Principales tendencias en materia de ingresos

Ingresos totales

Los ingresos totales de las entidades del nivel central (Ministerio, Unidad de Parques, FONAM e Institutos de Investigación ambiental) y las 33 corporaciones ascendieron a $1.163.992,3 millones; 0,38 por ciento del PIB. Se registra un crecimiento real de 2,3 por ciento con referencia a 2005, atribuible a cambios proporcionales en los ingresos de los niveles central y descentralizado.

El nivel central aporta el 12% de los recursos, mientras las corporaciones en conjunto contribuyen con el 88% restante, de forma que también se mantienen las tendencias previas en la participación.

58 Problemas asociados, principalmente, a que no se asigna el nivel de recursos necesario para satisfacer las necesida-des de las Corporaciones con menores ingresos y por las limitaciones que impone el procedimiento de acceso a los recursos de los Fondos, generando dilaciones en su entrega.

59 La inversión ambiental del MAVDT en 2006 fue de $56.033 millones en tanto la inversión total fue de $259.363 millones.

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Recursos propios

En este caso se alude básicamente a los ingresos de las corporaciones, ya que solo dos entidades del nivel central (FONAM e Ideam), participan de estos ingresos en por-centaje poco representativo frente al agregado del SINA (0.01 por ciento). Los ingresos corrientes, conformados por los tributarios y no tributarios, registran un aumento del 5 por ciento respecto a 2005.

Los ingresos tributarios se redujeron en un 10% y los no tributarios en un 6 por cien-to. En el primer caso, el comportamiento obedece a la reducción en el recaudo de la sobretasa o porcentaje del impuesto predial en Corantioquia (65% frente a 2005) y en las contribuciones en CAR, CDMB y CVC. El rubro de mayor crecimiento en este grupo es el timbre de vehículos, aunque su participación no supera el 2 por ciento de los ingresos del SINA y corresponde solo a Corantioquia y CRQ.

En el caso de los no tributarios, se mantiene relativamente constante la venta de bienes y servicios, en tanto los aportes de entidades públicas y privadas se reducen más del 20% respecto al año anterior, debido a la reducción significativa de los recursos prove-nientes de la celebración de convenios y las compensaciones por extracción de recursos no renovables (en promedio del 65%), que no es compensado por el aumento en los recursos del Fondo Nacional de Regalías (participación constante en 1 por ciento).

Los ingresos provenientes del ejercicio de la autoridad ambiental de las Corporaciones se redujeron en cerca del 35% por la caída general en las tasas ambientales, salvo las retributivas y compensatorias que presentan un leve crecimiento. Sólo se registra crecimiento en los servicios técnicos a usuarios, las tasas por uso de agua, las tari-fas y las tasas de aprovechamiento forestal en un grupo de más de 16 rubros60. De cualquier forma, la participación de este tipo de ingresos no tributarios en el total se mantiene entre el 2 y el 4 por ciento.

En cuanto a los recursos de capital, aumentan su participación en los ingresos totales del SINA, alcanzando el 40%. Sin embargo, cabe señalar que, en su mayoría, están conformados por recursos de balance (85%), es decir, remanentes acumulados de vigencias anteriores, y que por lo menos la mitad de ellos corresponde a dos corpo-raciones, CAR y CVC, mientras que los recursos de balance de las entidades restantes evidencian un descenso en todos sus rubros (7 puntos porcentuales frente al 2005): venta de activos, superávit fiscal, recuperación de cartera y otros.

Nivel Central

Antes de analizar los ingresos del nivel central, hay que considerar que este agregado que originalmente estaba conformado exclusivamente por entidades “ambientales”, ahora incluye a la Comisión para la Regulación del Agua Potable (CRA) y al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda). No obstante, es importante acotar que este análisis solo considera el universo de entidades que hemos denominado “sector ambiental” en los informes anteriores.

60 Multas y sanciones, derechos, tasas de uso de agua, tasas retributivas y compensatorias, tasas de aprovechamiento forestal, otras tasas, tarifas, cobros por emisiones atmosféricas, Salvoconductos, permisos y licencias, indemnizacio-nes, servicios técnicos, publicaciones, reintegros, pliegos, licitaciones, certificados y otros ingresos.

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Se observa para este grupo un aumento del 37% en los ingresos percibidos en 2006, en relación con 2005, siendo los ingresos de mayor crecimiento los del FONAM (24% en términos reales), Instituto Humboldt (28%) y Unidad de Parques 8,3 por ciento). Acerca del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se observa que los ingresos totales crecieron un 49,7% respecto al 2005. Los ingresos de las entidades restantes: Ideam, IIAP61, Invemar y Sinchi registran reducciones de los ingresos entre 0,5 y 1,4 por ciento.

Respecto al origen de los recursos, se mantiene la tendencia del año anterior, esto es, los ingresos provenientes del Presupuesto General de la Nación ascienden al 97% de los ingresos totales del nivel central y el 3 por ciento restante corresponde a recursos propios de dos entidades: FONAM e Ideam.

El ministerio es la entidad que aporta la mayor parte de los ingresos del nivel cen-tral (77%), las demás entidades tienen participaciones en los ingresos inferiores al 8 por ciento.

Los ingresos totales del nivel central crecieron 6,8 por ciento de 2005 a 2006. Los dos hechos sobresalientes en la vigencia son el crecimiento de los recursos del Ideam y del FONAM en 28 y 24% respectivamente, y el aumento de los ingresos del Mi-nisterio en un 50%.

Corporaciones

Los ingresos corrientes constituyen 53% de total, en tanto los recursos de capital constituyen el 43% y los aportes de capital el restante 4 por ciento.

61 Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico.••

Gráfico 1.13

Fuente: Cálculos DES-CDMA basados en los informes de las entidades.

Comportamiento de los ingresos totales 2006



Las entidades que más contribuyeron al crecimiento de los ingresos en 2006 frente al 2005 fueron Corpocaldas (107% de crecimiento en términos reales), Corpoguajira (31,7%), Corpochivor (29.1%), CRQ (26.9%), Corponor (25,3%) y CDMB (22,4%). La participación en el total se duplica en el caso de Corpocaldas y en los casos restantes aumenta alrededor de un punto porcentual.

Las Corporaciones cuyos ingresos se vieron reducidos fueron Corpocesar (43,4% de reducción en términos reales), CAM (24%), Corantioquia (23,2%), CRC (19%) y Corpa-mag (14.1%). La participación en el total se reduce en casi dos puntos porcentuales en Corantioquia y menos de medio punto en las entidades restantes entre 2005 y 2006.

Las entidades con mayores recursos propios son CVC y CAR, que aportan el 50% del total de las Corporaciones. También contribuyen CDMB, Corantioquia, CVS y Corpoguajira, todas con ingresos superiores a los 30 mil millones de pesos. El 70% de los aportes de la Nación se concentra en CDA, CSB, CRC, Cormacarena, CRQ, Corponariño, CAS y Codechocó, con cifras entre dos y cinco mil millones de pesos.


Ingresos de las corporaciones 2006

Grafico 1.3



Para 2006, los ingresos de las 33 Corporaciones Autónomas Regionales ascienden a $1.025 millones, lo que evidencia un aumento respecto al año anterior de 2,2 por ciento en términos reales. Se mantiene el comportamiento de 2005, siendo cuatro los rubros con mayor participación: los aportes de entidades públicas y privadas (15%), el porcentaje o sobretasa del impuesto predial (12%), rendimientos financieros (6 por ciento) y superávit fiscal (9 por ciento)62; no obstante, presentan un descenso frente a los recaudos del año anterior superior al 20%63.

Los ingresos tributarios por timbre de vehículos y las donaciones fueron los rubros de mayor crecimiento, aunque ninguno aporta más del 2 por ciento de los ingresos totales, y la sobretasa o porcentaje del impuesto predial se mantuvo como el ingreso más representativo aunque presenta una caída porcentual de 8 puntos frente al año anterior. Situación similar enfrentan las transferencias del sector eléctrico que repre-sentaron el 7 por ciento de los ingresos el año anterior, mientras que este año solo alcanzaron el 3 por ciento64.

Se observa que otros rubros que presentaron dinamismo, como la venta de servicios técnicos y de laboratorio; la venta de bienes como plántulas y semillas; la expedición de pliegos, certificaciones y licitaciones; el cobro de tasas de uso de agua, retributivas, compensatorias y otras tarifas, así como las compensaciones por explotación de recur-sos no renovables y los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías. Aunque cada uno aporta porcentajes inferiores al 1 por ciento de los ingresos65, indican un mayor esfuerzo de las corporaciones para fortalecer otras fuentes de recursos propios diferentes a los recaudos de sobretasa o porcentaje del predial.

Otro hecho destacable en la vigencia es la participación de los recursos de capital de las corporaciones (40% de los ingresos), y particularmente los correspondientes al Fondo Especial de Inversiones de la CAR (13% del agregado de ingresos) y al saldo inicial en caja de CVC (9 por ciento). El crecimiento de los recursos de balance, se relaciona con el superávit que dichas corporaciones presentan en las últimas vigencias y que, por norma presupuestal, deben ejecutarse en el año siguiente al que fueron obtenidos.

Las transferencias nacionales para las corporaciones disminuyeron un 70% en términos reales, de forma que la participación en los ingresos totales pasa de un 14% en 2005 a apenas el cuatro por ciento en el 2006. Este coincide con la política gubernamental de impulsar la autosostenibilidad financiera de las corporaciones por el fortalecimiento de su capacidad para captar ingresos en el desarrollo de sus actividades ambientales. En consecuencia, los recursos propios aumentan su participación en los ingresos de las corporaciones en 13%, aunque, como en años anteriores, son las entidades más grandes, CAR y CVC, las que concentran más del 40% de dichos ingresos.

62 El superávit fiscal, también conocido como “excedentes financieros”, se define como el resultado de restar del activo corriente: el pasivo corriente disponible del ejercicio fiscal del año inmediatamente anterior, la venta de activos, la cancelación de reservas y la recuperación de cartera perdida.

63 En el rubro rendimientos financieros, la vigencia del 2006 se caracterizó por un alto grado de liquidez y se convirtió en un factor importante en el incremento de los ingresos de las Corporaciones con mayores presupuestos, por la colocación de esos excedentes de liquidez en títulos valores tales como CDT. TES Y REPOS destacándose la CVC, CAR y Corantioquia.

64 Sobresalen en este rubro de ingreso CAS, Corpourabá y Cortolima

65 Aumento de ingresos por servicios ambientales a través de publicidad en la comunidad sobre el Portafolio de ser-vicios. Se destacan CORPOURABA, que presupuestado 160 millones y recaudó 173.5, y CORTOLIMA que tenia presupuestado 124.3 millones y recaudo 170.3 millones

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Los desembolsos de créditos siguen siendo de participación residual (menos del 1 por ciento), representados en recaudos de crédito interno adquiridos por Cortolima y CDMB que ascienden a $2.000 y $2.263 millones respectivamente.

Otra fuente de ingresos para las Corporaciones la constituyen el Fondo de Compensación Ambiental (FCA) y el Fondo Nacional Ambiental (FONAM). Mientras que el FCA asigna año a año recursos de la Nación de acuerdo con un proceso establecido de revisión de documentos y evaluación de proyectos tanto de funcionamiento como de inversión de las Corporaciones, el FONAM contó con recursos provenientes de crédito externo (BID 1556/OC-CO, SINA II) para impulsar la implementación de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), asegurar la renovabilidad y disponibilidad de re-curso hídrico para el consumo humano y actividades productivas, y promover la gestión ambiental asociada al mejoramiento de la productividad y competitividad empresarial e

Fuente: Cálculos DES-CDMA basados en los informes de las entidades.(1) Nota: Los recursos de capital de CAR y CVC fueron desagregados de aquellos de las demás Corporaciones para destacar su participa-ción en el agregado de ingresos del nivel descentralizado

Principales ingresos para el nivel descentralizado del SINA2005-2006 (1)

Grafico 1.4



implementación de buenas practicas empresariales. No obstante, los recursos provenientes de estos fondos ambientales tampoco contribuyen significativamente (ambos con cifras inferiores al 3 por ciento de los ingresos de las Corporaciones)66.

En 2006, el principal cambio en la estructura de ingresos del SINA fue la pérdida de participación de las transferencias en el total, que bajó de 14% en 2005 a 4 por ciento en 2006. Los ingresos de recaudo propio crecieron más rápido que la inflación, el PIB y la población y aumentaron su participación en el total de ingresos.

Por último, cabe destacar algunas Corporaciones que presentan situaciones especiales que han afectado negativamente el manejo presupuestal. En primer lugar, está el caso de Corpoguajira, que registró una disminución ostensible del 34% en las transferencias del sector eléctrico durante la vigencia 2006. En segundo lugar, el caso de Corantio-quia, que presentó disminución del orden de los $16.000 millones en su presupuesto de ingresos debido a una sentencia del Consejo de Estado respecto a la titularidad sobre tasas del área metropolitana y algunos municipios de la región; en tercer lugar, presentó dificultades en el proceso de contratación debido al tardío desembolso de los recursos por parte del FCA, algo común en la mayoría de las CDS, que dependen casi por completo de aportes nacionales, que no solo llegan tarde, sino que resultan insuficientes para cubrir los gastos corrientes y de inversión de estas entidades.

Situaciones como esta ponen en evidencia los conflictos, no solo de competencias sino también por los recursos, que plantea el surgimiento de las nuevas autoridades am-bientales (caso de las autoridades ambientales urbanas de Cartagena y Santa Marta); el cambio de las jurisdicciones (caso Cormacarena - Corporinoquia), y el cambio de las normas que establecen la distribución de recursos entre las diferentes entidades que convergen en una jurisdicción.

Principales tendencias en materia del gasto

Gastos totales

El gasto total del SINA en la vigencia 2006 ascendió a $919.417 millones de pe-sos, con un descenso de 5 por ciento real frente a 2005 (ver Cuadro 1-14). Como porcentaje del PIB, el gasto total bajó de 0,33 por ciento en el 2005 a 0,29 por ciento en el 2006.

Crecimiento real 2006/2005 % del total 2005 % del total 2006 SINA CAR N. Central SINA CAR N. Central SINA CAR N. Central

Funcionamiento - 0,2% 3,0% -7,0% 26,7% 20,8% 63,0% 28,0% 22,0% 61,0%Inversión - 7,9% -8,6% 1,1% 71,5% 77,1% 37,0% 69,4% 74,3% 39,0%Servicio deuda 22,3% 22,3% - 1,8% 2,1% - 2,3% 2,7% --Total - 5,0% - 5,2% - 4,0% 100% 86,1% 13,9% 100% 86,0% 14,0%

Cuadro 1.14

Gastos del SINA en 2006. Porcentajes de crecimiento y de participación por tipo de gasto y por nivel central y descentralizado


66 Gestión de recursos de los fondos ambientales con el FCA Y SINAII sobresale en el caso de CORPAMAG, que en la vigencia del 2006 incrementó sus ingresos por este concepto en un 99.2%.

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Los gastos de funcionamiento se redujeron en 0,2 por ciento entre 2005 y 2006, pero su participación en el gasto total pasó de 26,7% en 2005 a 28% en 2006, mientras que los gastos de inversión disminuyeron 7,9 por ciento, y su participación varia de 71,5% a 69,4%. El servicio de la deuda se creció un 22,3% pasando de 1,8 a 2,3 ciento en la participación entre 2005 y 2006.

Gastos de funcionamiento

Los gastos de funcionamiento para las entidades del SINA pasaron de $247.026 millones en 2005 a $257.504 millones de 2006 (crecimiento real negativo del 0,2 por ciento) sin embargo no cambian significativamente como porcentaje del PIB (de 0,09 a 0,08 por ciento). Por grupos de entidades, el gasto de funcionamiento del nivel central descendió 7 por ciento y aumentó el la Corporaciones un tres por ciento.

Es notable el crecimiento de los gastos de funcionamiento en Corpoguajira (65%), Corpoamazonía (54%), Corpoguavio (25%) y Cardique (20%), así como las tasas negativas de crecimiento en Cornare (68%), Cortolima (9 por ciento), CRC (6,4 por ciento), CVS (5 por ciento), CAS, Corpomojana, Corpocesar y Carder (menos de 3 por ciento cada una).

Aunque las entidades que más contribuyeron al crecimiento del gasto fueron Corpo-guajira y Corpoamazonía, que a la vez son las de mayor crecimiento en los ingresos, en el gasto total no son importantes y su participación conjunta se mantiene en 4,6 por ciento. Las entidades con mayor participación en este tipo de gastos son CVC (12,0%) y CAR (9,9%), que no presentan las tasas de crecimiento más importantes (-6,1 y 5,4 por ciento respectivamente). En el nivel central sobresalen MAVDT, con una participación del 13,8%, y el Ideam 8,8 por ciento, aunque se redujeron respecto a 2005 en 13,9 y 2,1 por ciento, respectivamente.

Se destaca el rubro de los gastos de personal que representa el 45% de los gastos de funcionamiento, y dentro de aquellos, el egreso más representativo es el de suel-dos personales asociados a la nomina que constituye casi el 40% de los gastos de personal, seguido por las contribuciones nomina sector público (8,1 por ciento).

Las transferencias corrientes67, que representan el 8,1 por ciento de los gastos de funcionamiento, tienen como rubro principal los aportes al Fondo de Compensación Ambiental, provenientes especialmente de Corantioquia, Corpoguajira, Corpoguavio, Corpochivor y Corpocaldas, con cifras sobre los mil millones de pesos. Las transfe-rencias del Ministerio, las más significativas del nivel central aparecen en el Cuadro 1-15. Se observa que aunque las apropiaciones finales se mantienen constantes en términos reales para los institutos, sufren variaciones significativas en los casos de CGR y el FCA.

67 Las transferencias corrientes son los recursos que se transfieren a entidades nacionales o internacionales, públicas o privadas, con fundamento en un mandato legal. De igual forma involucran las apropiaciones destinadas a la pre-visión y seguridad social que la entidad asume directamente.

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Gastos de inversión

La inversión de las entidades del SINA pasó de $662,592 millones en 2005 a $637.624 millones en 2006, a lo que corresponde una tasa de crecimiento real negativa de 7,9 por ciento, equivalente al 0,2 por ciento del PIB.

Las entidades con mayor participación en la inversión total son CVC (11,7%), CDMB (13,1%) y CAR (8,9%), seguidas por Corantioquia (6,2 por ciento), Corpoguajira (4,9 por ciento), Cornare (3,9 por ciento), Corpocaldas (3,6 por ciento) y CRA (3,2 por ciento). Las demás entidades tienen participaciones inferiores al 2 por ciento, y las de menor participación son Corpomojana (0,3 por ciento), CSB, Coralina y CDA (0,5 por ciento cada una) y los institutos de investigación en el nivel central, todos con participaciones inferiores al 0,5 por ciento.

Por una parte, hay entidades en las que el aumento de la inversión superó el 100 por ciento como Corpomojana (740%), Corpocaldas (242%), Corponor (144%), Carsucre (117%). Otras entidades presentan crecimientos entre 50% y el 60%: Corpoguajira, Corpochivor, Corponariño y Corpoamazonia y, por último, hay 10 Corporaciones con niveles de crecimiento positivos pero inferiores a 30%. En el nivel central, se destacan el aumento de la inversión en el Instituto Humboldt en 63% y en FONAM (24%)68.

En general, los recursos provenientes de aportes de la Nación para inversión se redujeron en 6,0 por ciento, mientras los recursos propios destinados al mismo fin se redujeron en 8,1 por ciento. Para las Corporaciones, la inversión con aportes de la Nación se redujo en 9,4 por ciento y la efectuada con recursos propios dismi-nuyó en 8,6 por ciento, mientras que en el nivel central aumenta la inversión con recursos propios (debido a los recursos del FONAM) en 25,5% y la inversión con aportes de la Nación en 4,2%.

2005 2006 Transferencias del MAVDT Apropiación final Compromisos Apropiación final Compromisos

CGR (*) 403,255,793 0 765,981,384 765,981,384FCA (**) 5,000,000,000 0 26.138.799 0SINCHI 3,624,641,781 802,458,024 3,805,873,869 3,805,873,869IIAP 1,492,358,839 230,921,262 1,566,976,780 1,566,976,780IAVH 1,492,358,839 294,872,740 1,566,976,780 1,566,976,780Invemar 2,814,082,658 478,834,913 2,954,786,789 2,954,786,789Previsión y Seguridad 9,727,856,857 1,959,019,965 14,023,145,290 11,329,275,550Sentencias y conciliaciones 1,168,502,073 0 1,260,000,000 19,114,573TOTAL 3,766,106,904 25,969,829,702 22,540,504,726

Cuadro 1.15

Transferencias del MAVDT. Vigencia 2006

Fuente: Cálculos DES-CDMA basados en los informes de las entidades (*) CGR: Contraloría General de la República(**)FCA: Fondo de Compensación ambiental

(miles de pesos)

68 El FONAM, Fondo de Compensación Ambiental, no es estrictamente una entidad, sin embargo su manejo presu-puestal se realiza en una cuenta independiente del MAVDT, que lo administra.

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En Corpomojana, la mayor inversión se financió con mayores recursos provenientes tanto de fuentes propias (creció nueve veces la cifra de 2005) como de los aportes de la Nación (creció 6,5 veces la cifra de 2005), lo mismo que en Carsucre (1,84 veces). En Corpocaldas, Corpoguajira y Corponor, el incremento obedeció exclusivamente a la mayor disponibilidad de recursos propios, en tanto que la menor disponibilidad ocasionó el descenso en la inversión de Corantioquia, Corpoguavio, CRA y CRC.

También creció la inversión financiada con aportes de la Nación en Corpoamazonia y Corpouraba, y en el nivel central en el Instituto Humboldt, Ideam y el FONAM. Estas entidades se caracterizan por su dependencia total o mayoritaria de los recursos asig-nados del presupuesto nacional de la Nación. Por esta misma razón, en CDA pese al aumento considerable en la inversión financiada con recursos propios (1,3 veces la cifra de 2005), la reducción de la inversión con recursos de la Nación (28,7%) ocasiona una menor inversión total (reducción del 14,5%).

En 15 corporaciones se redujo la inversión respecto a 2005, siendo las más sobre-salientes Corantioquia (40%), Corpamag (37,9%), Corpoguavio (28%), CRA y CRC (21% en ambos casos) y la caída de 30,6% en la inversión ambiental del MAVDT. Los institutos Sinchi, Invemar e IIAP también registran un descenso, esta vez del 4 por ciento en la inversión, mientras que Ideam muestra un aumento de 3 por ciento y la Unidad de Parques de 4,44 por ciento.

La estrategia financiera de las Corporaciones de fortalecer los recursos propios como principal fuente de recursos para la inversión ha evitado la generación de déficit fiscal y endeudamiento. Sin embargo, a pesar de la expansión de la inversión con recursos propios, un grupo de 14 Corporaciones, que representan el 51% de los recursos de gasto, no muestran esta tendencia. Salvo por CDA, se trata de las mismas entidades que registran descensos en la inversión total entre 2005 y 2006. Los casos más so-bresalientes son los de Corantioquia, Corpoguavio, CRA, CRC, Corpamag y CAS con reducciones, tanto de gasto con recursos propios como del total, entre 40 y el 18% entre 2005 y 2006.

Son cuatro los programas de inversión más representativos: manejo integral del agua con el 27,2%, conservación y uso sostenible de bienes y servicios ambientales con el 22%, planificación y administración eficiente del medio ambiente con el 21% y calidad de vida urbana y rural con 15%. Las actividades restantes participan con porcentajes inferiores al 5 por ciento, como se observa en la Gráfica 1-3. Este comportamiento es similar al observado el año anterior salvo por la reducción en saneamiento básico.

Nivel central

El gasto del nivel central aumentó 3,4%. Por usos, el gasto de funcionamiento se redujo un 7 por ciento y participa en el 61% de los recursos de gasto, mientras que la inversión aumentó apenas 1,1 por ciento y participa con el 39% de los recursos de gasto. Los porcentajes de participación son muy similares a los de 2005 (63% y 37% respectivamente). La totalidad del gasto de funcionamiento y el 77% de la inversión se financian con los aportes de la Nación, es decir los recursos propios no son significativos en este grupo de entidades y corresponde a los ingresos percibidos por Ideam y FONAM ($2.616 millones y $8.583 millones respectivamente).



Destaca el comportamiento de MAVDT, por la caída tanto en los gastos de funcionamiento (13,9%) como en los gastos de inversión ambiental (-30.6%), aún cuando el gasto de inversión general del ministerio, aumentó en un 71% debido a mayores inversiones en los saneamiento básico, vivienda y ordenamiento territorial. También en el nivel central se destaca el Instituto Humboldt, cuya inversión aumentó un 62.9%, aunque su participación en el gasto del Sistema se mantiene (de 2,7 a 2,9 por ciento).

Corporaciones

Las entidades que registraron el mas alto índice de crecimiento de los gastos totales en 2006 fueron Corpocaldas (123%), Corponor (105%), Corpomojana (78.8%) Carsucre (64.3%), Corpoguajira (60.6%) y Corpoamazonía (51.4%) en el nivel descentralizado y el IavH (28%) y FONAM (15.6%) en el nivel central. El gasto total disminuyó en Corantioquia (35.3%), Corpamag (20.1%), Cornare (19.6%), CRA (18,4%) y CRC (17.2%). Estas tendencias están directamente relacionadas con el comportamiento de los ingresos de los casos de Corpocaldas, Corpoguajira, Corantioquia, Corpamag y CRC.

En el caso de Corpocaldas y Corpoguajira su comportamiento se reflejó en un cambio en la participación en el gasto total del 2005 a 2006 entre 1 y 2 puntos porcentuales, mientras que en el resto de los casos la participación se mantuvo aproximadamente constante, es decir sin variaciones superiores al punto porcentual.

Merecen especial mención el caso de CDMB, cuyo gasto no tuvo una tasa significativa de crecimiento (24%), sin embargo, aumentó su participación en el total en 1.4 por ciento y el caso de Corantioquia, que presenta el mayor descenso en el gasto (de $68.474 millones en 2005 a $46.331 millones en 2006)y en participación en el total (de 7,5 por ciento en 2005 a 4,6 por ciento en 2006), debido a que a finales de la vigencia 2006, todos los municipios que conforman el Área Metropolitana del Valle de

Gráfico 1.3


Gasto ambiental por programas 2006



Aburrá, establecieron como modalidad de transferencia del predial un porcentaje del recaudo sobre los bienes rurales en aplicación de los fallos del Consejo de Estado, lo que disminuye los ingresos por ésta, su principal renta, en un 67%.

Entre 2005 y 2006, tanto los gastos de funcionamiento como los gastos de inversión se reducen, mientras los ingresos crecen, lo que es consistente con los niveles de superávit fiscal (Ingresos - Costos durante la vigencia) que ha sido característica del sector ambiental. Además, es importante destacar que los gastos de funcionamiento financiados con recursos propios aumentaron 3,4 por ciento, mientras que los finan-ciados con aportes de la Nación aumentaron menos de uno por ciento, lo que podría indicar que no se está dando una mayor austeridad, sino que a medida que merman los aportes de la Nación, que históricamente se han utilizado para cubrir este tipo de gastos, son suplidos con mayores asignaciones de recursos propios.

Un indicador de sanidad fiscal (en el sentido de una menor dependencia del nivel cen-tral) la relación que guardan los gastos y los recursos corrientes. En este sentido, las entidades para las cuales la razón es mayor, son Corpocesar (1,68%), CSB (1,24%), Cortolima (1,22%) y Codechocó (1,18%).

Las corporaciones que se destacan por sus niveles de gastos por debajo de los ingresos corrientes son CAR (41%), Corpoguavio (67%), Corantioquia (76%) y CRQ (79%). Para el conjunto de Corporaciones Autónomas Regionales el nivel de gastos corrientes frente a los ingresos corrientes es bajo, aproximadamente de 62%, Este porcentaje de crecimiento es mayor al de los ingresos de las entidades analizadas.

La comparación de ingresos y gastos de las corporaciones permite apreciar que Cor-pocaldas, CAR, Corponor y CVC tienen niveles de ejecución de gasto equivalentes a porcentajes entre el 44 y el 55% de los ingresos recaudados durante la vigencia. Otras ocho entidades presentan niveles entre 55 y 75%. Esta situación no es desea-ble en la medida en que propicia la persistencia de rezagos presupuestales, que en la normatividad están contemplados como una herramienta excepcional de manejo presupuestal.

En el caso de la CAR, por ejemplo, la diferencia entre el total de ingresos y el valor de los gastos superó el 50%. La entidad ha justificado esta situación arguyendo dificultades en la contratación, los efectos de la política de austeridad y la retención de giros del Distrito Capital en lo referente a la descontaminación del río Bogotá dentro del perímetro urbano del mismo Distrito. Sin embargo, el proceso auditor adelantado por la CGR ha permitido constatar que hay laxitud en el manejo de ex-cedentes de liquidez y vigencias futuras, que a pesar de las medidas adoptadas pro la entidad para garantizar la celeridad y oportunidad en la ejecución presupuestal, siguen haciéndose evidentes69.

69 Informe de auditoria gubernamental con enfoque integral. Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Mo-dalidad Regular. Vigencia 2005.

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Entidad 2005 2006 Crecimiento real Participación 2005 Participación 2006 2005-2006

Nivel central 128,456 128,880 -3.99% 13.85% 12.92%

Amazonia 15,724 21,004 27.82% 1.70% 2.11%

Centroriente 358,279 385,972 3.09% 38.64% 38.70%

Costa atlantica 145,518 160,211 5.36% 15.69% 16.06%

Occidente 259,064 278,369 2.82% 27.94% 27.91%

Orinoquia 20,288 22,903 8.03% 2.19% 2.30%

Corporaciones 798,874 868,458 4.03% 86.15% 87.08%

Total SINA 927,330 997,338 2.92% 100.00% 100.00%

Cuadro 1.16

Gasto ambiental SINA por regiones 2005-2006


Presupuesto ejecutado en millones de pesos

Fuente: Cálculos DES-CDMA basados en los informes de las entidades.(*) 1.00 : Ingresos = Gastos

Relación ingresos - gastos para las corporaciones en 2006 (*)

Grafico 1.4



La participación por regiones en los recursos de gasto del SINA se mantiene constante. Los cambios más significativos se presentan en el nivel central, que retrocedió un 4% y el crecimiento en la región amazónica (CDA y Corpoamazonía) donde la participación pasó del 1,70 a 2,11 por ciento entre 2005 y 2006. Las regiones más importantes en el gasto siguen siendo Centro Oriente, donde se ubican CAR y CDMB (11,6% y 10,7 por ciento respectivamente) y Occidente, donde se encuentra ubicada la CVC (22,2%).

El mayor rezago se sigue presentando en las Corporaciones de Desarrollo Sostenible (CDS), que si bien presentan un crecimiento del gasto de un 110%, apenas elevan su participación de 4,3 a 4,7 por ciento entre 2005 a 2006. Este cambio se debe al comportamiento de Corpomojana, Corpoamazonía y Corpourabá, que presentaron tasas de crecimiento de 78%, 51%, y 11%, respectivamente. Las CDS que estuvieron por debajo del promedio de ejecución fueron CDA (descenso de 9,1 por ciento) de 2005 a 2006), Coralina (descenso de 7,3 por ciento) y Codechocó (descenso de 0,7 por ciento).

Corporación Región CORPES Crecimiento Participación 2005 Participación 2006 2005-2006

CDA AMAZONIA -9.12% 0.53% 0.60%CODECHOCO OCCIDENTE -0.67% 0.73% 0.75%CORALINA ATLANTICA -7.35% 0.51% 0.56%CORMACARENA ORINOQUIA 4.61% 0.98% 0.97%CORPOAMAZONIA AMAZONIA 51.37% 1.45% 0.99%CORPOMOJANA ATLANTICA 78.76% 0.32% 0.18%CORPOURABA ATLANTICA 11.29% 0.88% 0.81%

Cuadro 1.17

Participación en el gasto de las corporaciones de desarrollo sostenible en 2006


Tendencia de la deuda pública consolidada sectorial

En 2006, el gasto en servicio de la deuda creció en términos reales un 22,3% (de $16.744 millones en 2005 a $21.396 millones en 2006. Consecuentemente, la parti-cipación en el gasto agregado pasó de 1,8 a 2,1 por ciento entre 2005 y 2006. Diez corporaciones reportaron servicio de deuda (Ver Cuadro 1-18), y las más sobresalientes son: CAM, cuyo servicio de deuda ($10 mil millones) equivale al 45% del gasto, y CDMB, cuyo servicio de deuda asciende a ($3.062 millones), equivalentes al 3,28 por ciento su gasto. No hay reporte de deuda adquirida por las entidades del nivel central.

CAR Servicio de la deuda Gasto ejecutado Participación en Participación en el servicio de la deuda el gasto total

CAM 10,044,678 22,129,873 46.94% 45.39%CARDER 969,000 13,231,931 4.53% 7.32%CAS 1,324,361 12,039,631 6.19% 11.00%CDMB 3,062,092 93,332,546 14.31% 3.28%CORALINA 1,080,428 6,136,163 5.05% 17.61%CORNARE 1,009,757 27,618,258 4.72% 3.66%CORPOAMAZONIA 1,233,367 15,743,353 5.76% 7.83%CORPOCALDAS 1,455,954 31,377,684 6.80% 4.64%CORTOLIMA 88,781 21,460,698 0.41% 0.41%CRC 1,128,338 17,631,412 5.27% 6.40%TOTAL 21,396,756 1,001,989,401 100.00% 2.14%

Cuadro 1.18

Servicio de la deuda por entidad en miles de pesos 2006




Comentario sobre el gasto ambiental de las autoridades ambientales urbanas

En 2006, las autoridades ambientales urbanas establecidas por la Ley 99 de 1993 para ser las autoridades ambientales en las ciudades de más de un millón de habitantes, eje-cutaron en gasto la suma de $338.940 millones de pesos que corresponde al 0,11% del PIB y equivalente al 40% del gasto efectuado por el agregado de las Corporaciones.

El crecimiento de las cifras con respecto al año anterior es considerable, particularmente para el DADMA - Santa Marta (aumento de 103%) y DAMA - Bogotá (aumento de 93,4%). Se presentan tasas de crecimiento entre 30% y 55% en DAMAB - Barran-quilla, AMVA - Medellín y DAGMA - Cali, mientras que EPA - Cartagena presenta un leve descenso inferior al uno por ciento. El aumento se da en mayor proporción en la inversión (79,7%), que en los gastos de funcionamiento (25,3%), y solo AMVA registra gasto en servicio de la deuda ($15.222 millones), 7,3% por debajo que en el año anterior (Ver Cuadro 1-19).

2006 Funcionamiento Inversión Servicio de Total Nación Total Propios Total (miles de $) la deuda Nac+Prop

AMVA-Medellín 20,402,687 121,194,371 15,625,621 0 157,222,679 157,222,679 DADMA-Santa Marta 313,676 284,357 0 0 598,033 598,033 DAGMA-Cali 3,841,865 22,175,691 0 0 26,017,556 26,017,556 DAMA-Bogotá 11,488,588 127,077,947 0 0 38,566,535 138,566,535 DAMAB-Barranquilla 4,501,047 8,756,163 0 0 13,257,211 13,257,211 EPA-Cartagena 1,042,500 2,236,459 0 0 3,278,959 3,278,959 Autoridades ambientales urbanas 41,590,363 281,724,988 15,625,621 0 338,940,973 338,940,973 Crecimiento Funcionamiento Inversión Servicio de Total Nación Total Propios Total 2005-2006 la deuda Nac+Prop

AMVA-Medellin 14.3% 77.29% -7.39% 0 52.53% 52.53%DADMA-Santa Marta 59.77% 190.12% 0 0 103.17% 103.17%DAGMA-Cali 0 11.50% 0 0 30.82% 30.82%DAMA-Bogota -0.50% 111.47% 0 -100% 243.52% 93.42%DAMAB-Barranquilla 77.96% 45.06% 0 0 54.77% 54.77%EPA-Cartagena -3.14% 0.42% 0 0 -0.74% -0.74%Autoridades ambientales urbanas 25.30% 79.78% -7.39% -100% 93.17% 63.92%

Cuadro 1.19

Gasto de las autoridades ambientales urbanas vigencia 2006


De forma similar a las Corporaciones Autónomas Regionales, el gasto se encuentra distribuido en un 79,8% para inversión, 12,3% para funcionamiento y 4,64 por ciento para servicio de la deuda.

Conclusiones

En la vigencia 2006, los recursos para financiar la gestión ambiental crecen un 2,3% en términos reales por las condiciones macroeconómicas de reducción de la inflación y aumento del crecimiento económico, alta liquidez y bajas tasas de interés, que



estimularon mayores ingresos tributarios y de capital. Sin embargo, la abundancia de liquidez sigue generando interrogantes sobre la capacidad de gestión de los recursos de inversión por parte de las diferentes entidades del SINA.

Las finanzas del SINA central presentaron el mismo balance positivo de los periodos anteriores, considerando el superávit fiscal para el conjunto de las entidades (dife-rencia entre ingresos y costos asciende a $244.574 millones) y que se ha reducido la dependencia fiscal (los ingresos crecieron pese a que los aportes de la Nación se redujeron a la tercera parte de los de 2005).

Los recursos propios, y particularmente los recursos de capital, aumentan su partici-pación en los ingresos de las corporaciones en 13%, pero es importante resaltar que corresponden mayoritariamente a las entidades más grandes, CAR (Cundinamarca) y CVC (Valle del Cauca). Este comportamiento es consistente con la política gubernamental de impulsar la autosostenibilidad financiera de las corporaciones por el fortalecimiento de su capacidad para captar ingresos en el desarrollo de sus actividades ambientales.

Sin embargo, debido a la debilidad de las corporaciones pequeñas, especialmente las de desarrollo sostenible, se mantienen en la mayoría de los casos las grandes dife-rencias en los resultados, la inequidad entre entidades y la desproporción entre metas físicas y recursos para alcanzarlas.

Como en otras oportunidades, este informe insiste en el papel secundario que están desempeñando los fondos ambientales previstos desde la Ley 99 de 1993 para solventar las dificultades de las corporaciones con desventajas en la captación de recursos propios. Sus desembolsos no tienen la continuidad y la magnitud necesarias para contribuir a dinamizar la inversión, sobre todo en aquellas regiones con mayores retos en el manejo de recursos naturales renovables (Amazonia, Orinoquia y Chocó biogeográfico).

Pese al crecimiento real de 2,3 por ciento en los ingresos, el gasto presentó una reducción del cinco por ciento, reflejada en la desaceleración de la inversión, y en menor medida de los gastos de funcionamiento. El gasto consolidado de corporaciones y entidades del nivel central equivale al 0,28 por ciento del PIB de 2006, lo que confirma la expectativa sobre su descenso en esta vigencia (Informe al Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y el Ambiente 2005-2006). Este nivel de gasto se encuentra no solo por debajo de los estándares recomendados a nivel internacional, sino también de los promedios de los últimos años.

Preocupa la reducción de los recursos de inversión de las entidades del SINA central, máxime teniendo en cuenta que el crecimiento económico agrava las problemáticas ambientales ya existentes en las regiones, y que la información ambiental, que debe generarse en cabeza de unos institutos de investigación que históricamente tienen las menores asignaciones de recursos del SINA, no permite constatar la magnitud de estos fenómenos, ni el impacto de la gestión ambiental que está llevando a cabo las Corporaciones y demás entidades.

La tendencia de los periodos previos se mantiene en siguientes aspectos:

• La distribución de los recursos de gasto ejecutado entre recursos propios y aportes de la Nación que durante los últimos años ha oscilado alrededor del 80% y 20% respectivamente.



• La distribución entre los niveles central y descentralizado, por cuanto las corporaciones siguen ejecutando el 86% y al grupo integrado por MAVDT, institutos de investigación ambiental, Unidad de Parques y FONAM corresponde el 14% restante.

• El programa de inversión más importante sigue siendo el de manejo integral del agua, seguido por el de conservación y uso sostenible de bienes y servicios ambientales y planificación y administración eficiente del medio ambiente. La participación de cada programa se mantiene invariable respecto a los periodos previos.

• Las entidades más sobresalientes en el gasto siguen siendo CAR y CVC, sin embargo, sus niveles de gasto están muy por debajo de sus ingresos. Frente al caso de la segunda corporación, preocupa la ausencia de controles efectivos para contrarrestar los excesos en el manejo financiero, que finalmente pueden ir en detrimento de la gestión ambiental.

• El universo restante de entidades del SINA central no presenta cambios significativos en su participación de los recursos ejecutados en gasto ambiental.

• Las regiones privilegiadas con mayores recursos de gasto son Centro oriente y Occidente, y la participación conjunta de Amazonia y Orinoquia se mantiene por debajo del cuatro por ciento. Si se considera el conjunto de las Corporaciones de Desarrollo Sostenible, la participación apenas asciende al cinco por ciento.

• También se mantiene la relación entre apropiación definitiva y compromisos, es decir, ejecución presupuestal del gasto, en el rango entre 75% y 80% típico de las vigencias anteriores

Entre los hechos a destacar en la vigencia se encuentran el crecimiento del gasto en la CDMB. Sin embargo, tratándose de la única corporación autónoma regional prestadora de servicios públicos de acueducto (en cumplimiento de una sentencia del Consejo de Estado dejó de prestar el servicio de alcantarillado desde el 20 de octubre de 2006), su gasto esta mayormente orientado al cumplimiento de esta obligación y no a la ejecución proyectos de índole estrictamente ambiental.

También sobresale el caso de Corantioquia, que presenta el mayor descenso en el gasto (de $ 68.474 millones en 2005 a $46.331 millones en 2006) y en participación en el total (de 7,5 por ciento en 2005 a 4,6 por ciento en 2006), debido a aplicación de los fallos del Consejo de Estado de finales de la vigencia 2006, que establece que como modalidad de transferencia del predial un porcentaje del recaudo sobre los bienes rurales para todos los municipios que conforman el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, lo que disminuye los ingresos por ésta, su principal renta, en un 67%.

En otros casos se evidencia el conflicto no solo de competencias sino también por los recursos de financiamiento, que plantean el surgimiento de las nuevas autorida-des ambientales (caso de las autoridades ambientales urbanas de Cartagena y Santa Marta), y el cambio de las jurisdicciones (caso Cormacarena - Corporinoquia), así como las sentencias judiciales que modifican la distribución de recursos y responsa-bilidades entre las diferentes entidades que convergen en una jurisdicción (caso de Corantioquia ya mencionado).



Sigla Nombre entidad

CRA Corporación Autónoma Regional del AtlánticoCAS Corporación Autónoma Regional de SantanderCORPOBOYACA Corporación Autónoma Regional de BoyacáCORPOCHIVOR Corporación Autónoma Regional de ChivorCORPOGUAVIO Corporación Autónoma Regional del GuavioCARDIQUE Corporación Autónoma Regional del Canal del DiqueCSB Corporación Autónoma Regional del Sur de BolívarCORPONARIÑO Corporación Autónoma Regional de NariñoCVS Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San JorgeCARDER Corporación Autónoma Regional de RisaraldaCORPOCALDAS Corporación Autónoma Regional de CaldasCORTOLIMA Corporación Autónoma Regional del TolimaCDMB Corporación Autónoma Regional de la Meseta de BucaramangaCVC Corporación Autónoma Regional del Valle del CaucaCORPOURABA Corporación para el Desarrollo Sostenible del UrabáCODECHOCO Corporación para el Desarrollo Sostenible del ChocóCORPONOR Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental CORMACARENA Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de La MacarenaCORPOAMAZONIA Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la AmazoníaCORPORINOQUIA Corporación Autónoma Regional de la OrinoquíaCORPOGUAJIRA Corporación Autónoma Regional de la GuajiraCORPOCESAR Corporación Autónoma Regional del CesarCORNARE Corporación Autónoma Regional de los Ríos Negro y NareCRC Corporación Autónoma Regional del CaucaCORPAMAG Corporación Autónoma Regional del MagdalenaCDA Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente AmazónicoCORALINA Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa CatalinaCORPOMOJANA Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San JorgeCARSUCRE Corporación Autónoma Regional de SucreCRQ Corporación Autónoma Regional del QuindíoCAM Corporación Autónoma Regional del Alto MagdalenaCORANTIOQUIA Corporación Autónoma Regional del Centro de AntioquiaCAR Corporación Autónoma Regional de CundinamarcaCORPACOT Corporación para la Protección Ambiental, Cultural y Desarrollo Territorial UAESPNN Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales NaturalesMAVDT Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo TerritorialINVEMAR Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras José Benito Vives de AndreisIIAP Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico IAVH Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von HumboldtSINCHI Instituto Amazónico de Investigaciones CientíficasIDEAM Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales

Anexo 1.1

Listado de siglas institucionales



Tema: Libre

Título: La Candelaria y su encanto histórico

Autor: María Eugenia Castro Polo

Lugar: Bogotá D.C.

Capítulo II

Evaluación de la Gestión Ambiental Sectorial



Capítulo II

Evaluación de la Gestión Ambiental Sectorial

Desde el Informe al Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Am-biente 2000-2001 se ha venido presentando un capítulo en el cual se ha evaluado la gestión y el gasto ambiental de las entidades públicas de los distintos sectores del nivel central.

Se ha buscado en este capítulo identificar, cuantificar y analizar el gasto ambiental ejecutado por las entidades de los sectores, evaluar la gestión ambiental adelantada por las mismas, y hacer seguimiento a los avances relacionados con las metas del Plan Nacional de Desarrollo.

Para el período 2006-2007, dado que se inicia un nuevo plan, el ejercicio de evalua-ción busca determinar los resultados finales del PND precedente (Ley 812 de junio de 2003, “Hacia un estado comunitario”), identificar las aspectos ambientalmente relevantes en los diferentes sectores en el PND propuesto para este cuatrienio (Pro-yecto de Ley 201 Cámara y 199 de Senado, “Estado comunitario, Desarrollo para todos”), e identificar el gasto y la gestión realizada por las entidades de los sectores para la vigencia 2006.

Sector agropecuario

Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006

Los planteamientos ambientales para el sector agropecuario en el PND 2003-2006 fueron globales, por tanto ausentes de precisión, sin claros instrumentos y estrategias de política nacional. Sin embargo, en la política sectorial “Manejo Social del Campo” del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) se plasmaron cinco enfoques principales de sostenibilidad y gestión ambiental1, que se ejecutaron tanto por acción directa del ministerio como a través de la coordinación y concertación con las enti-dades adscritas o vinculadas2 y a través de convenios3. Así mismo, las agendas agro-ambientales con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) han sido instrumentos para ejecutar conjuntamente la política ambiental del sector.

1 Enfoques de Sostenibilidad Agropecuaria y Gestión Ambiental en Manejo Social del Campo: 1) Enfoque integrado de planificación y el ordenamiento territorial, 2) Orientar el uso del suelo de acuerdo con su aptitud, 3) Alternativas de producción agropecuarias sostenibles, 4) Implementación de estrategias tendientes a conservar y recuperar la biodiversidad y 5) Propender por la reducción de gases efecto invernadero. Además, la suscripción una Agenda Agroambiental con MAVDT.

2 Instituto Colombiano Agropecuario - ICA, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder, Organizaciones (Fede-raciones o Asociaciones) que manejan fondos parafiscales, Corpoica, Vecol y Centrales de Abastos entre otras.

3 Universidades, Gobernaciones, Conif etc.

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El MADR orientó la gestión ambiental en procesos de producción Limpia, Buenas Prácticas Agrícolas, Convenio de Biodiversidad, incentivo a la producción ecológica, identificación de Núcleos Productivos de Agricultura Ecológica, análisis del fenóme-no del niño y cambio climático, estudio de ecosistemas estratégicos, formulación de proyectos para leyes de agua y páramos, apoyo a proyectos de transferencia de tec-nología sobre el manejo orgánico de frutales y hortalizas4, apoyo a la elaboración de las guías ambientales5, y la implementación de Planes de Manejo Ambiental (PMA) de alianzas productivas6, aspectos que permitieron al finalizar el cuatrienio, registrar 34 alianzas con su respectivo PMA aprobados, lo que significa una inversión directa por $2.355.7 millones.

Las actividades de sus entidades adscritas o vinculadas y convenios, permitieron, según el MADR, dar respuesta a cada uno de los cinco enfoques de la política de sostenibilidad y gestión ambiental del sector.

Sobre el enfoque integrado de planificación y ordenamiento territorial, se señala el apoyo a la implementación de un sistema de gestión de riesgos en el sector agrope-cuario asociado a fenómenos naturales (Niño, ola invernal, desastres), el lanzamiento del Plan de Acción de lucha contra la desertificación y la sequía en Colombia (PAN), el manejo apropiado de ecosistemas secos y de alta montaña. Así mismo, señala el MADR, se iniciaron acciones para desarrollar e implementar tecnologías de bajo impacto ambiental y de alta precisión y la construcción de una Agenda Nacional de Investigación para fortalecer las principales cadenas agroproductivas.

Respecto al enfoque de Orientar el uso del suelo de acuerdo con su aptitud, se trabaja en el manejo integral de suelos y aguas y en el comportamiento fisicoquímico y bioló-gico del suelo y sus aplicaciones a la actividad productiva, en sistemas de información geo-referenciada para evaluación y planificación en el uso de tierras relacionado con la erosión, se apoyó la expedición de la Norma Técnica Colombina NTC 5167 sobre materiales orgánicos utilizados como fertilizantes del suelo, y se realizó también la implementación de prácticas sostenibles en manejo de suelos para la recuperación de praderas degradadas y el ajuste e innovación tecnológica en el manejo integrado de suelos tropicales.

En el enfoque de alternativas de producción agropecuaria sostenible, indica el MADR que se adelantaron capacitaciones de tecnologías en Geodesia satelital con trabajos en varias especies agrícolas, formulación de biofertilizantes mixtos, evaluación de efecto de prácticas agropecuarias en el medio ambiente, manejo de integrado de suelos y medio ambiente, innovación tecnológica con semillas limpias y arreglos agroforestales, renovación de praderas degradadas y control de mosca en establos con opciones bio-lógicas, y eliminación de la leña y las llantas como combustión en la agroindustria de la caña panelera.

Se lideró la estructuración del Plan Nacional de Buenas Practicas Agrícolas (BPA) cuyo objeto es fomentar actividades agrícolas, pecuarias y pesqueras bajo lineamientos de

4 Tomate de Árbol, Naranja Valenciana, Banano, Pimentón, Pepino y Habichuela

5 Fique, Molinería del Arroz, Caucho y Ganadería Bovina

6 Cítricos, Truchicultura, Café, Fique, Mora, Forestal, Ají, Maracuyá, Apícola, Banano, Cacao, Caucho y Scargot.

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inocuidad, sanidad, protección del medio ambiente, salud, seguridad y bienestar social. Se crea el Comité Intersectorial y diseño de cartillas de BPA y se expide la norma técnica NTC 5400 para hortalizas, frutas, hierbas aromáticas y culinarias

En la estrategia para conservar y recuperar la biodiversidad la gestión se orientó hacia la conformación de bancos de germoplasma con interés en control biológico y de bio-insumos, en investigaciones en recursos genéticos del café, palma, algodón, pimentón, ají, pitahaya, y en especies forestales como caucho, melina, roble, nogal, teca y aliso. Así mismo, se trabajó en el fortalecimiento de la Ley 740/02 y el Decreto 4525/05 para aprobar el uso de transgénicos en Colombia y cumplir lineamientos de biosegu-ridad del Protocolo de Cartagena.

Frente a la reducción de gases efecto invernadero, se señala que se adelantaron ges-tiones en forestación y reforestación con sistemas capturadores de CO2 con recursos del Certificado de Incentivo Forestal CIF; apoyo al establecimiento de 150 parcelas de investigación para captura de CO2 y el desarrollo de un software para determinar biomasa aérea y superficial; se coordinó la Mesa Agropecuaria de la 2ª. Comunicación Nacional de Cambio Climático; y se gestionó la Ley Forestal 1021 de 2006 la cual establece el régimen Forestal Nacional.

No obstante los esfuerzos adelantados por el Ministerio y las entidades del sector, la carencia de metas, indicadores de gestión y mecanismos de evaluación y seguimiento de la política, así como la falta de estrategias para el fortalecimiento, coordinación y concertación institucional no permitieron conocer con mayor precisión la real dimensión de los resultados alcanzados.

De todas maneras, como se observa en la tabla 2-1, la inversión ambiental en relación con la inversión total, asignada por las entidades, es realmente irrisoria.

2003 2004 2005 2006 Total Total ejecutado ambientalEntidades Ejecución Ambiental Ejecución Ambiental Ejecución Ambiental Ejecución Ambiental 2003-2006 2003-2006 %

Minagricultura 244072 88 296691 808 319209 237.14 413869.2 1223 1273841 2356.14 0.18ICA 74221.2 456 76832.7 602 79233 865 112351.7 400 342638.6 2323 0.68Corpoica 69755 2653.3 58167 1911.3 57238 2891.9 56724 3292 241884 10748.5 4.44Incoder 72004.3 0 134466.4 416 153847.1 62.4 250379 847.3 610697 1325.7 0.22Total 460.052.5 3.197.3 566.157.1 3.737.3 609.527.1 4.056.4 833.323.9 5.762.3 246.9060.6 16.753.34 0.68

Cuadro 2.1

Inversión ambiental 2003-2006

Fuente: SIIF, Contraloría Delegada Sector Agropecuario.

(Millones de $ corrientes)

Para Corpoica, se contemplan varios cofinanciadores de la agenda tecnológica y para las entidades públicas incluye servicio a la deuda.

Los recursos de naturaleza pública, (sin incluir los parafiscales ni los de las Cen-trales de Abastos y otras entidades privadas con participación estatal) invertidos y clasificados para apoyar el desarrollo sostenible y la gestión ambiental durante el cuatrienio, llegaron a $16.752,4 millones, que representan el 0.68 por ciento del presupuesto total ejecutado por $2.469.061 millones, los cuales, si bien mostraron un



comportamiento ascendente durante el periodo de gobierno (ver Tabla 2-1), dejan en evidencia la baja destinación total de recursos (ver Gráfica 2-1) para este importante componente, situación preocupante si se tiene en cuenta las grandes limitaciones en la sostenibilidad ambiental del sector.

Proyecciones ambientales Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

Al sector agropecuario se le considera con significativa incidencia en la problemática ambiental, manifestada principalmente en la degradación de los ecosistemas, el dete-rioro de suelos, la contaminación del recurso hídrico, y la afectación de la biodiver-sidad, todo ello consecuencia del uso intensivo de los recursos suelo y agua, como también del uso de agroquímicos para el incremento de la productividad y el control de plagas y enfermedades. Adicionalmente, se reconocen varias limitaciones como la baja coordinación institucional, la escasa capacidad técnica y administrativa, las regu-laciones con poca eficiencia y eficacia, la escasa información oportuna y pertinente, las políticas insuficientes en su formulación, evaluación y seguimiento, y la debilidad en los mecanismos de participación ciudadana y de rendición de cuentas7.

La gestión ambiental para el nuevo PND se fundamenta en ocho principios8 y pro-cura incidir positivamente en el debilitamiento de la articulación y baja coordinación institucional, en la ausencia de enfoque ecosistémico y en el deficiente ordenamiento territorial de la producción agropecuaria, y sobre la generalizada carencia de sosteni-bilidad ambiental de la mayoría de los subsectores productivos.

7 PND 2007-2010 “Estado Comunitario Desarrollo para Todos”

8 Transparencia, Eficiencia, Participación, Equidad, Articulación Institucional, Visión Ecosistémica, Enfoque Territorial y Sostenibilidad Ambiental.

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Gráfico 2.1

Fuente: Tabla 2-1.

Inversión ambiental en el sector agropecuario 2003-2006



Además, se propone contribuir a la elaboración de la Segunda Comunicación Nacional sobre el Cambio Climático; frente al uso eficiente del agua, si bien no se hace pre-cisión sobre la responsabilidad directa del sector, las acciones estarían encaminadas a la promoción de mecanismos intersectoriales de coordinación, como las agendas ambientales sectoriales, las evaluaciones ambientales estratégicas, los convenios de producción más limpia, las comisiones técnicas intersectoriales y los consejos de cuencas, al igual que propiciar elementos para dinamizar y aplicar lo establecido en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 en el caso de las obras de infraestructura que utilicen el recurso hídrico.

Frente al conocimiento, conservación y uso sostenible de la agrobiodiversidad, se plantea la necesidad de acompañamiento de acciones concretas y lograr una distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de su uso; se adelantará el Plan Estratégico Nacional de Mercados Verdes, PENMV y el fortalecimiento del Observatorio Nacional de Biocomercio (OBIO) en los cuales se han venido adelantando acciones por el MADR.

El ICA y el MADR, en el marco de sus competencias, armonizarán la normatividad para el uso sostenible de la agrobiodiversidad y se pondrá en marcha una estrategia que facilite y promueva el desarrollo y la comercialización de nuevos productos deriva-dos de la flora y la fauna nativas, al igual que participarán en el proceso de revisión de la Decisión 391 de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) sobre acceso a los recursos genéticos liderado por el MAVDT.

Se fortalecerá la gestión ambiental en materia de prevención, manejo y control de especies introducidas, exóticas, invasoras y trasplantadas, lo mismo que se continuará implementando, a nivel nacional y regional, la gestión ambiental técnica y normativa en bioseguridad respecto a Organismos Genéticamente Modificados (OGM); se fortalecerá el componente ambiental del Laboratorio Interinstitucional de Detección y Monitoreo de estos organismos modificados.

Para verificar el cumplimiento de la normatividad ambiental, bajo la coordinación del Ideam, se diseñará un sistema unificado de información, a los ámbitos nacional y regional, sobre el uso y aprovechamiento de recursos y la generación de vertimientos, emisiones y residuos producidos por los diferentes sectores productivos que se iniciará con los sectores manufacturero, hidrocarburos y agropecuario; sistema que permitirá simplificar y unificar en todo el territorio los procedimientos y criterios usados para el reporte a las autoridades ambientales.

Liderado por el MAVDT con la participación del MADR y el ICA en representación del sector se impulsará la formación de un grupo de trabajo para la creación de un Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SMSF) que permita determinar com-petencias ambientales en la materia. En este contexto se establecerán mecanismos de coordinación intrasectorial con autoridades ambientales regionales e institutos de investigación, además, se mejorará la capacidad operativa, técnica y científica del componente ambiental del sistema, así mismo se hará la coordinación con otras au-toridades ambientales acciones de control y vigilancia de las distintas cadenas con énfasis en las de la carne, leche bovina y otros productos priorizados.

Sobre inocuidad de la producción agroalimentaria el MADR, con las entidades ads-critas y demás responsables de la implementación de los Conpes 3375 y 3376 de



medidas sanitarias y fitosanitarias, se establecerá un sistema de registro de plaguicidas y monitoreo de límites máximos de residuos y un plan de residuos que contemple contaminantes químicos y en el uso eficiente de insumos agropecuarios, y se forta-lecerá y brindará asistencia técnica en manejo ambiental, manejo integrado de plagas y buenas prácticas agropecuarias.

En el marco del PENMV, Minagricultura, Proexport y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, desarrollarán incentivos para apoyar los sistemas agropecuarios sostenibles y la certificación ecológica para productores y empresarios que permita consolidar, fortalecer, diversificar y ampliar la oferta de productos ecológicos y aumentar su com-petitividad en los mercados y promover su consumo interno.

La agricultura ecológica (AE) será dirigida por el MADR en concordancia con el PENMV y política de producción mas limpia de Minambiente con los cuales se fortalecerán los vínculos ministeriales. Se apoyará a pequeños y medianos productores en la re-conversión de sus sistemas productivos hacia la AE y ampliará progresivamente su participación hacia mercados internacionales. Será fortalecido el Programa Nacional de Ecoetiquetado para la diferenciación de bienes y servicios con atributos ambientales, y se revisarán los aspectos normativos, promoción y divulgación del sello verde para productos estratégicos con lo cual se espera que al finalizar el cuatrienio se cuente por lo menos con 40 productos certificados con este sello.

Serán promocionadas opciones para captura de gases efecto invernadero (GEI) para cumplir con los compromisos del Protocolo de Kyoto en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) en los cuales los subsectores de la palma, porcícola, gana-dero y arrocero, por su importancia en el tema, principalmente serían los primeros llamados a adelantar gestiones y contribuir para que el país cuente con opciones de compra de certificados de reducción de emisiones de gases efecto invernadero por un valor de 40 millones de dólares meta establecida para el cuatrienio.

Frente al tema de residuos, se promoverá la gestión integral de la cadena productiva, se conformará la Mesa Nacional de Reciclaje para fomentar el aprovechamiento sos-tenible de los residuos sólidos, la implementación de sistemas integrados de retorno de materiales reciclables y la elaboración de guías técnicas de reciclaje. En éste caso, para el sector agropecuario la importancia se relaciona con las Centrales de Abastos, algunos sectores productivos y empresas agroindustriales de economía mixta, sobre lo cual no se dan pronunciamientos específicos.

En biocombustibles, según el capítulo ambiental, se promocionará la producción de combustibles limpios para reducir la contaminación del aire y se creará la Comisión Nacional Intersectorial para la Prevención y el Control de la Contaminación del Aire (CONAIRE). Al sector agropecuario se vincula por el gran potencial de producción con posibilidad de acceder a nuevos mercados con opciones preferenciales, para lo cual es necesario la creación de un banco de tierras a cargo del MADR

Respecto al subsector forestal se promoverá establecer 40.000 has de especies como la teca, melina, acacia, eucalipto, en los próximos cuatro años cuya responsabilidad le corresponde al MADR a través del CIF y otros convenios. Los beneficios ambiéntales que se esperan con el programa son la liberación de 576 mil toneladas de oxigeno y captar 864 mil toneladas de CO2 anualmente.



Conclusiones

En el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” no se plantearon orientaciones concretas en materia de sostenibilidad ambiental del sector agropecua-rio y no hubo precisión en los instrumentos de política y de recursos. Frente a las limitaciones de la política nacional, surgen cinco enfoques de sostenibilidad y gestión ambiental de la política agropecuaria “Manejo Social del Campo” y la suscripción de una Agenda con Minambiente que permitieron desarrollar actividades al Ministerio y a las entidades del sector.

La ausencia de metas concretas y de indicadores de gestión tanto en la política na-cional como en la sectorial no permitió establecer los reales alcances de la gestión ambiental para el desarrollo sostenible del sector agropecuario.

Frente al enfoque de la política para orientar el uso del suelo de acuerdo con su aptitud surge una gran duda frente a los resultados de la gestión adelantada durante el cuatrienio dada la diferencia que se presenta entre la aptitud y el uso real del suelo que se da en Colombia, hecho que ha significado el continuo deterioro de este recurso, principalmente por erosión que alcanza la alarmante cifra de 4 millones de hectáreas9.

El nuevo Plan de Desarrollo retoma aspectos de sostenibilidad ambiental de la polí-tica sectorial Manejo Social del Campo, inserta nuevas orientaciones, y omite otras. Por ejemplo, para el enfoque integrado de planificación y el ordenamiento territorial, tema de crucial importancia, no se contemplan acciones claras en este nuevo plan. Situación preocupante en la medida en que Colombia no ha logrado la organización de la producción agropecuaria y que el suelo se use conforme a su vocación, principal causa de deterioro generalizado de los ecosistemas y la pérdida y contaminación de los recursos hídricos.

En los temas a los cuales se le dan continuidad, como son el cambio climático, la producción limpia, uso sostenible de recursos genéticos y la agrobiodiversidad, y el impulso a la producción ecológica y a mercados verdes, si bien se pretende continuar, no se plantean nuevas estrategias o instrumentos para su mayor fortalecimiento.

Al observar la coherencia entre las orientaciones de la dimensión ambiental y la pro-ductiva para el sector agropecuario del PND, se encontró concordancia en aspectos como el impulso a la producción y comercio de opciones ecológicas, políticas de pro-ducción limpia, fortalecimiento del SMSF, desarrollos en recursos genéticos, e interés por la prevención para el cambio climático. Sin embargo, no se indica la forma como sería la integración entre ellos.

Frente a las pretensiones del PND en promover la producción de combustibles limpios para la reducción de la contaminación del aire, el acceso a nuevos mercados a través de diversificación de cultivos y las expectativas frente a liberación de O2 y captación de CO2 y el fortalecimiento del CIF, es necesario advertir, que se deberán fortalecer los mecanismos de control y seguimiento por parte de las autoridades ambientales hacia los productores de éstos cultivos y posibles beneficiarios de los incentivos forestales, a

9 IGAC - Corpoica.••



fin de que se garantice la preservación del potencial natural del país y la conservación de los ecosistemas estratégicos para que este tipo de mecanismos no se conviertan en incentivos perversos que promuevan el deterioro ambiental propiciando la tala de bosques para el establecimiento de cultivos de tardío rendimiento.

Finalmente, es pertinente señalar que sobre los planteamientos para la gestión am-biental sectorial del nuevo PND no se presentaron metas definidas, ni se precisaron indicadores de gestión ambiental al igual que no se establecieron los mecanismos de operación, seguimiento y control de avances, como tampoco se presentaron claras propuestas financieras orientadas a atender los planes propuestos, lo mismo que no se indica sobre la estrategia y los instrumentos de coordinación e integración intra e intersectorial para lograr desarrollar la dimensión ambiental sectorial de tal manera que permita el real crecimiento productivo agropecuario ambientalmente sostenible, aspectos que presentaron significativas limitaciones en los planteamientos y resultados del Plan de Desarrollo anterior.

Gestión Ambiental Sector Agropecuario vigencia 2006

La evaluación de la gestión ambiental del sector corresponde a las acciones desarro-lladas durante 2006 por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y el Instituto de Desarrollo Rural (Incoder), entidades que representan la institucionalidad pública del nivel central, y la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Corpoica), entidad de carácter privado pero con funciones públicas.

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR)

Las actividades desarrolladas están referidas a estudios de evaluación del impacto am-biental en la fase de preinversión de las alianzas productivas y la formulación de 23 planes de manejo ambiental correspondiente a igual número de cadenas productivas. En agricultura ecológica, se firmó la Resolución 187 que modifica la Resolución 074. Además, se apoyó la elaboración de cinco guías ambientales y dos talleres ambientales para Agrocadenas. Estas acciones tuvieron una inversión de $1.223 millones que re-presentan el 0.29 por ciento de la ejecución presupuestal total de $413.869 millones y, aunque esta inversión representa cerca de cinco veces más que el año anterior, se considera bastante baja atendiendo a la gran problemática ambiental del sector.

En lo relacionado a la coordinación con las entidades adscritas o vinculadas y con-venios alimentados con recursos de crédito del Banco Mundial aplicados a través del Fondo Concursal10 del MADR, se adelantaron gestiones para manejo integral de agua, cuya acción más importante correspondió al desarrollo y adaptación de la tecnología para el tratamiento de efluentes piscícolas, adelantado por la Universidad de Caldas y la Corporación Regional del Cauca (CRC).

Para el desarrollo de sistemas agropecuarios alternativos sostenibles con recursos del Fondo Concursal, se apoyó la fertilización orgánica y producción limpia de hortalizas y

10 Fondo de convocatoria pública del MADR con recursos del Banco Mundial para desarrollar proyectos específicos del sector.

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algunos frutales, manejo ecológico y control biológico de plagas, y estudios ecofisiológicos en producción limpia con la participación de universidades, fondos parafiscales, institu-ciones de investigación, secretarías de agricultura y gobernaciones, y para la planeación y ordenamiento territorial se elaboró el Plan Sectorial que permitirá actuar en caso de desastres y se hicieron publicaciones técnicas de información agrometeorológica.

Con la participación de la Corporación de Investigación Forestal (Conif) y Cenicafé, se adelantó el mejoramiento genético de especies forestales y la introducción de nuevos clones de caucho con una inversión de $2.315 millones. Cabe mencionar que, a través de los Certificados de Incentivo Forestal, se promovió la forestación y reforestación por $19.600 millones. La importancia ambiental que se deriva del subsector forestal corresponde a los beneficios de la liberación de oxigeno y captura de CO2; sin embargo, los recursos invertidos no se han tenido en cuenta para los análisis de inversión ambiental sectorial en virtud a que se ha considerado el tema forestal para el sector como un aspecto comercial y no ambiental de protección de ecosistemas estratégicos.

Finalmente, el MADR estructuró un documento que contiene el Plan Ambiental Estra-tégico para el Sector, con el cual busca responder a los requerimientos del Plan de Mejoramiento exigido por la Contraloría y presentar la propuesta de acción ambiental para el PND 2007- 2010.

Instituto Colombiano Agropecuario (ICA)

Durante la vigencia de 2006 la gestión ambiental fue orientada a adecuaciones internas para el correcto almacenamiento de insumos agropecuarios decomisados. Se elaboró el Plan de Manejo Ambiental (PMA) de dos seccionales, e igualmente, el Plan Integral de Residuos de Tratamiento Especial que permitirá al Instituto optimizar las condiciones de bioseguridad y disposición de residuos peligrosos generados en los laboratorios.

Las obligaciones ambientales se socializaron con el Manual de Gestión Ambiental en las 27 seccionales, el cual constituye la guía orientadora para dar cumplimiento a los principios y normas de tipo ambiental en su quehacer institucional y atender los impactos ambientales generados por sus actividades.

En el ámbito normativo se expidieron las Resoluciones 228 y 789 relacionadas con obligaciones y responsabilidades sobre desnaturalización, almacenamiento, reformulación y disposición final de desechos peligrosos e insumos agrícolas y sobre responsabilida-des y obligaciones en el manejo de insumos, sustancias químicas y biológicas de uso pecuario y sus desechos con características especiales respectivamente.

Los aspectos ambientales más sobresalientes fomentados se refieren a la promoción del manejo integrado de plagas y enfermedades (MIPE), Buenas Prácticas Agrícolas (BPA) y de Manufactura (BPM), disminución del uso de agroquímicos y siembra de semillas certificadas.

El gasto ambiental por $400 millones corresponde al 0.36 por ciento del presupues-to total ejecutado por $112.351,7 millones, cifra que significa una inversión muy limitada puesto que no alcanza a la mitad de lo invertido el año anterior y no iguala siquiera a la del 2003, situación que podría haber afectado seriamente los alcances



de la política institucional aprobada por la Resolución 1376 desde agosto de 2004, no obstante, haberse cumplido con las metas del Plan de Mejoramiento 2005-2006 presentado a la Contraloría General de la República (CGR).

Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria - Corpoica

La entidad en recursos genéticos continuó con la conservación, el mantenimiento y la caracterización de los bancos de germoplasma vegetal, animal y microorganismos; además, se adelantaron investigaciones de microorganismos orientados a la produc-ción de bioinsumos y control biológico que buscan reducir el uso de agroquímicos de síntesis química.

En la planificación y ordenamiento de la producción se adelantaron proyectos para la recuperación de entornos degradados y para la reducción del calentamiento global; en modelos sostenibles de producción agropecuaria se enfatizó en arreglos agrofores-tales, rotación de cultivos, labranza de conservación, manejo integrado de cultivos y de coberturas, entre otras prácticas; para producción limpia, se promovió el uso de bioinsumos, semillas sanas, manejo racional de agroinsumos, manejo de problemas fitosanitarios y manejo integrado ecológico de varias especies agrícolas.

En ganadería bovina se trabajó mediante sistemas silvopastoriles, evaluación de especies promisorias en control de parasitismo, descubrimiento de conocimiento etnoveterinario y recuperación de suelos de praderas degradadas; para el manejo integrado del suelo se promovió el uso de maquinaria agrícola adecuada, abonos verdes, manejo para prevención y recuperación de suelo por erosiones, evaluación de perdidas de agua y mejoramiento de fertilidad; y en agroforestería se desarro-llaron proyectos para vincular a comunidades campesinas mediante la investigación participativa con el fin de integrar conocimientos, conceptos y prácticas en estos arreglos forestales y otros renglones de importancia regional.

En programas dirigidos a la recuperación de reservas naturales productoras de agua, en varias zonas del país se realizó reforestación de nacederos y microcuencas, recu-peración y conservación de recursos fitogenéticos nativos de interés en protección de fuentes hídricas; en biocombustibles se adelantó un proyecto para la evaluación e introducción de materiales de higuerilla con potencial para la producción de biodiesel. También se desarrollaron actividades en Buenas Prácticas Agrícolas (BPA) encaminadas a la certificación de Sellos Verdes e ISO 14.000 en las que se incluyen varias opciones biológicas en los procesos de producción.

Las actividades desarrolladas se atendieron con una inversión de $3.216.7 millones, provenientes de varias fuentes de financiación, resultado que significó el 5,8 por ciento de los $56.724 millones ejecutados para el 2006 con el cual se incrementa en un 14 por ciento con respecto al 2005 y se conserva el comportamiento ascendente del gasto ambiental de la Corporación.

Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder)

En pesca y acuicultura las actividades ambientales estuvieron dirigidas al repoblamiento de especies acuícolas, estudio de dinámicas poblacionales y eventos de educación y capacitación para el manejo sostenible de los recursos pesqueros y acuícolas; respec-



to a la construcción y la rehabilitación de Distritos de Riego, la gestión ambiental estuvo representada en los procesos de licenciamiento ambiental, análisis técnicos para el suministro de agua, y estudios de impacto y el manejo ambiental de obras; sobre proyectos productivos, según la entidad, se respeta los criterios ambiéntales del Decreto 1300 de 2003, las Leyes 812 de 2003 y 160 de 1994 y el Acuerdo 028 de 1995.

En cuanto al programa de ordenamiento social de la propiedad en los procesos de adquisición, adjudicación, saneamiento, ampliación, reubicación, y titulación de pre-dios. La entidad afirma haber acatado las disposiciones ambientales mediante el pronunciamiento técnico sobre las condiciones agroecológicas y ambientales estableci-das en los estudios y visitas de campo el cual se comunica a la autoridad ambiental en casos que se requiera, lo mismo que se respetan zonas de interés ambiental o reserva natural establecidas y declaradas al igual que se consideran elementos de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT). Llegado el caso de incumplimiento de las disposiciones ambientales por las comunidades o usuarios, se puede dar la reversión de los procesos de clarificación de la propiedad.

Las actividades del Instituto fueron atendidas con una inversión de $847.35 millo-nes que corresponde al 0.34 por ciento del total ejecutado por $250.379 millones, si bien esta inversión supera ampliamente las cifras de años anteriores, los recursos destinados al medio ambiente se consideran muy bajos para atender los compromisos y obligaciones ambientales derivados de su ejercicio misional. Situación que ha sido objeto de cuestionamiento por la Contraloría11 dados los escasos resultados presentados por la institución.

En el sector de la parafiscalidad, las principales acciones se orientan a incentivar la producción limpia; el manejo integrado de plagas y enfermedades; manejo y uso racio-nal del suelo y agua; implementación de opciones biológicas con bioinsumos y control biológico; buenas prácticas agrícolas y de manufactura; uso de semillas mejoradas y certificadas; modernización tecnológica con la inclusión de la variable ambiental; manejo adecuado de residuos, efluentes y emisiones; elaboración, socialización e implementa-ción de guías ambiéntales; convenios de producción limpia y ventanillas ambientales; formulación e implementación de módulos y planes de manejo ambiental. Los recursos que se identificaron para el componente ambiental por este subsector alcanza la cifra cercana a los $4.500 millones.

El subsector de comercialización, representado principalmente por las Centrales de Abastos, durante la vigencia de 2006 orientaron sus acciones ambientales a programas de control de vectores a través de fumigación, desrratización y desinsectación, man-tenimiento de plantas de tratamiento de aguas residuales, PTAR, manejo de residuos y compostaje, inocuidad en manejo de productos, limpieza e higiene de la comercia-lización de productos y algunas acciones dirigidas al mejoramiento del paisaje.

Los recursos invertidos por estas organizaciones fueron de $226.59 millones, conside-rados muy limitados, teniendo en cuenta las grandes problemáticas conocidas derivadas de los procesos de acopio y comercialización de productos y las deficientes medidas de manejo ambiental de algunas centrales de abastecimiento del país.

11 Informe de Auditoria Integral para la vigencia 2005.••



Lo señalado sobre la gestión ambiental permite establecer que tanto en la instituciona-lidad pública como en la privada se presenta la realización de proyectos y actividades para contribuir al desarrollo sostenible del sector. Sin embargo, las evaluaciones de la Contraloría muestran que se hacen de manera desarticulada, ausente de concertación y coordinación, lo que conduce en muchos casos a la duplicación de esfuerzos insti-tucionales, resultados antieconómicos y deficientes.

De la misma manera, ha sido evidente en las evaluaciones de la CGR que en la mayor parte de los subsectores, se adolece de una línea base de información que permita deter-minar la real dimensión de la problemática ambiental y establecer los retos y metas que deben enfrentarse, además, no se cuenta con indicadores de logro que permitan establecer cuanto se avanza y como se viene atendiendo la situación ambiental del sector.

Así mismo, se ha evidenciado la focalización de muchos esfuerzos en pruebas piloto con importantes hallazgos ambientales, pero con limitados procesos de socialización de resulta-dos que se reflejan en los pobres alcances de adopción e implementación, agravados por las limitaciones y dificultades socioculturales y económicas de las comunidades rurales.

Como se anotó, el sector carece de información ambiental organizada y sistematizada lo que impide realizar un efectivo seguimiento de las actividades ambientales. De la misma manera, se presentan dificultades para la identificación de la gestión ambien-tal en el marco de los actividades misionales, especialmente en aquellos aspectos de sostenibilidad ambiental transversales con aspectos tecnológicos, situación que se refleja en los informes enviados a la Contraloría los que se caracterizan por consignar y sustentar criterios y principios normativos o institucionales y no los alcances o re-sultados de acciones desarrolladas en el contexto de ellos.

Finalmente, se conoce a través de varios estudios técnicos (públicos y privados) e importantes medios de información, el continuo avance en el deterioro de los recur-sos naturales derivado de varios factores en el sector, en los que se cuenta principal-mente la desorganización y ausencia de planificación de las actividades productivas, la sobreutilización de unas áreas y la subutilización de otras, el conflicto entre uso y vocación del suelo, la pobreza, la desigualdad y la concentración de la propiedad. Situaciones que permiten establecer que las políticas públicas y las actuaciones ins-titucionales requieren de reorientación y ajuste para alcanzar el anhelado desarrollo sostenible del sector agropecuario.

Sector defensa, justicia y seguridad


El Plan de Desarrollo 2006-2010, en lo referente al sector Defensa, Seguridad y Justicia, no contempla el componente ambiental de manera expresa, ni identifica recursos e inversiones en tal sentido, puesto que solamente plantea redireccionar la política de lucha contra las drogas con el fin de aumentar su eficacia y mayor control a los cultivos ilícitos haciendo énfasis en los Grupos Móviles de Erradicación y en Familias Guardabosques (que será integrado con otros programas de desarro-llo alternativo), los planes de ordenación y manejo de las unidades ambientales costeras, definidos en la Política Nacional Ambiental para el desarrollo sostenible



de los espacios oceánicos y las zonas costeras e insulares de Colombia y apoyar e implementar la Estrategia Nacional para la prevención y control del tráfico ilegal de especies silvestres de flora y fauna.

De la misma manera, propone dar continuidad y profundización a las acciones de interdicción aérea, marítima, fluvial y terrestre y el control al tráfico de armas y pre-cursores químicos.

Para el sector Defensa tiene tres componentes principales: a) interdicción y control al tráfico de armas; b) control a los cultivos ilícitos, y al mismo tiempo reitera como objetivo principal la continuidad del programa de sustitución de cultivos ilícitos; se propone erradicar 640.000 has por aspersión aérea y 110.000 has mediante erradi-cación manual; y c) extinción del dominio de bienes adquiridos por el narcotráfico y control al lavado de activos.

Los datos históricos de la erradicación de los cultivos ilícitos señalan el crecimiento de las áreas fumigadas, especialmente a partir de la vigencia del Plan Colombia en 2001. Sin embargo, el incremento en las áreas asperjadas, no significó su reducción sino el desplazamiento geográfico de los cultivos.

El gobierno nacional ha afirmado que las fumigaciones con glifosato para la erradica-ción de los cultivos ilícitos, a tono con la política de los EE.UU., no producen efectos negativos a la salud humana, animal y vegetal. Sin embargo, otras instituciones como la Defensoría del Pueblo, universidades públicas y privadas, organizaciones no guber-namentales en el ámbito nacional e internacional, han manifestado lo contrario.

Se calcula que cada año son usados en estos cultivos cerca de 200.000 glns de herbicida, 16.000 tons de fertilizantes químicos y 10.000 glns de veneno, que con-taminan las aguas y los suelos de Colombia, afectando peligrosamente el equilibrio de los ecosistemas y promoviendo la eutroficación de las aguas.

En la actualidad, más de 200 mil familias cultivan la coca, en cerca de 250 munici-pios, en 27 de los 32 departamentos del país donde hay presencia de cultivos ilíci-tos, desde producción campesina (de una a tres hectárea) hasta producción industrial (mayor de tres hectáreas).

Señala el PND que se fomentarán alternativas productivas en 88.000 nuevas has de cultivos lícitos al interior de la frontera agrícola y se apoyarán proyectos productivos sostenibles para 50 mil familias guardabosques actuales. Lo anterior se hará a través de la cofinanciación de proyectos productivos económica y técnicamente viables. Se propone mantener libres de cultivos ilícitos 2 millones de has, recuperar 100.000 has de bosque primario y secundario, y atender cerca de 80.000 familias adicionales a través del Programa de Familias Guardabosques.

En lo relacionado con la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia aprobada por el Consejo Nacional Ambiental en 2002, se dará continuidad e implementación a los procesos regionales de incorporación de los lineamientos del manejo integrado de las zonas costeras en los planes de ordenamiento territorial costero, con la vinculación directa de las entidades territoriales, autoridades ambientales y científicas de cada una de las Unidades Ambientales Costeras establecidas.



Evaluación de la gestión ambiental sectorial, vigencia 2006En el sector Defensa, Justicia y Seguridad, no existen rubros presupuestales o con-tables específicos para el registro de las actividades relacionadas con el componente ambiental. Sin embargo, se han destinado recursos para adelantar acciones, actividades y proyectos tales como manejo de residuos sólidos, mantenimientos de equipos de plantas de tratamiento de aguas residuales, aguas servidas y aguas negras; compra de equipos; capacitación y educación ambiental, entre otros (ver cuadro 2-2).

Entidad Monto (1)

Comando Ejército Nacional 5.281.9 Comando Armada Nacional 1.023.0 Comando Fuerza Aérea 1.0843 Agencia logística (Fondos Ejercito, Armada y Fuerza Aérea) 4.937.2 Industria Militar INDUMIL 989.1 Dirección General de Sanidad Militar 303.6 Hospital Militar Central 127.0 Club Militar 659.1 Dirección General Marítima DIMAR 2.415.0 Comisión Colombiana Oceánica 13.2 Fiscalía General de la Nación 1.5 Dirección Nacional de Estupefacientes DNE 173.3 Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC 458.3 Procuraduría General de la Nación 142. Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses 139.8 Dirección Sanidad Policía Nacional (2) 1.347.5 Fondo Rotatorio DAS 5.0 Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada (3) 148.5 Total 14.317.4

Cuadro 2.2

Gasto ambiental 2006(Millones de $ corrientes)

Fuente: (1): Información Cuenta Fiscal, formulario F-8, año 2006. (2) Recursos económicos a los hospitales en el ámbito nacional en mantenimiento, recolección y disposición final de residuos sólidos, residuos peligrosos y residuos hospitalarios. (3) Inversiones en adquisición de equipos de cómputos, implementación y desarrollo de redes internas y sistemas en Internet. Las demás entidades son por obras, proyectos, mantenimientos, estudios u otras actividades relacionadas con el tema ambiental. Calculo CGR - Grupo de Trabajo, Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad.

El gasto o inversión ejecutada en el componente ambiental durante la vigencia 2006 fue de $14.317 millones que representa el 1.26%, del total del presupuesto ejecu-tado por las entidades del sector que reportaron. Con respecto al año anterior12, el desembolso ambiental reportado disminuyó de manera significativa en -75.3%.

Gestión ambiental, vigencia 2006

Subsector Defensa

La política ambiental del Ministerio de Defensa, establecida mediante Directiva Per-manente No. 05 de 2001, imparte instrucciones y asigna responsabilidades a las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas, tendientes a velar por la protección, la defensa del medio ambiente y de los recursos naturales, y por el cumplimiento del régimen legal del medio ambiente en todo el territorio nacional.

12 El gasto ambiental de las entidades que reportaron en la vigencia 2005 fue de $58.049 millones. ••



En el documento, se organiza el Sistema de Gestión Ambiental del Ministerio de Defen-sa, integrado por el Ejército Nacional, Armada Nacional y la Fuerza Aérea Colombiana y las dieciocho entidades descentralizadas del Sector Defensa.

Es necesario anotar que la gestión ambiental en las unidades militares en las diferentes partes del país se desarrolló con el mantenimiento de la red de distribución de agua, plantas de tratamiento de aguas residuales y trámites para permisos de vertimiento, entre otros.

En el presupuesto del Ejercito Nacional se destinaron recursos al componente ambiental por $5.281 millones, en proyectos de inversión y el desarrollo de la institución.

La Armada Nacional tiene como estrategia más relevante la elaboración del Plan Nacional para el control del tráfico ilegal de flora y fauna silvestre, la elaboración e implementación de planes de emergencia por derrames de hidrocarburos en zonas marinas y/o fluviales y la participación en la elaboración del Plan Nacional de elimi-nación de sustancias agotadoras de la capa de ozono.

En la vigencia 2006, en la Fuerza Aérea el rubro asignado al componente ambiental fue de $1.084 millones, en mantenimiento, adecuación y puesta en funcionamiento de las redes de acueducto de las bases para la adquisición de sistemas de abastecimiento y mejoramiento de agua potable13, mejoramiento integral de las aguas residuales y diseño e implementación continua de los programas de manejo integral de residuos sólidos.

En la gestión ambiental de la Dirección General Marítima (DIMAR), las actividades más relevantes son las inspecciones a embarcaciones, a playas y terrenos de baja-mar, estaciones de combustible flotantes, muelles y marismas y al sector industrial. El número de inspecciones adelantadas en las diecisiete capitanías durante 2006 es de 17.765.

Además, en la actividad interna se realizan acciones para el manejo adecuado de los recursos y disposición final de residuos provenientes de actividades domésticas, oficinas, cocinas, talleres y los residuos de los laboratorios de los Centros de Investigación que, de una u otra forma, tienen impacto en el medio ambiente.

La inversión asignada al componente ambiental para la vigencia 2006 fue de $2.415 millones, distribuidos en el Plan de Manejo Ambiental, el programa de manejo integral de la zona costera, el programa de oceanografía operacional y el programa del medio ambiente marino y costero.

La Dirección General de Sanidad Militar destinó $303.6 millones para el mantenimiento al sistema de agua potable en los establecimientos de salud en el ámbito nacional, en diagnóstico ambiental, diseño y distribución del manual de reporte, vigilancia y control de enfermedades transmitidas por vectores y en mantenimiento de hornos incineradores, entre otros.

Las actividades de gestión ambiental en el Club Militar se encauzaron al control de los vertimientos líquidos, minimización, reutilización y reciclaje de residuos sólidos,

13 Estas acciones, considera la CGR, hacen parte del funcionamiento necesario básico de cualquier instalación. ••


ContraloríaGeneral de la República�0

control de las emisiones atmosféricas, conservación de la flora y fauna. Además, se invirtieron $659.1 millones en prevención, control y erradicación de plagas, control y minimización de las emisiones atmosféricas, tratamiento, control, ahorro y uso eficiente de agua potable, control de los parámetros de vertimiento de los residuos líquidos y domésticos, acciones para el embellecimiento paisajístico e implementación del plan de reciclaje.

La Industria Militar (Indumil) realizó una inversión de $1.151,6 millones en las tres factorías: fábrica General José María Córdoba, $147 millones; fábrica de explosivos Antonio Ricaurte, $592.4 millones y fábrica Santa Bárbara, $412.2 millones, en pre-vención, control y mantenimiento de alcantarillado, diseño y construcción de sistema para reciclaje de aguas industriales, disposición de lodos, estudios y medición de emi-siones y calidad del aire, extracción, captación y filtración de emisiones, procesos de tratamiento superficiales y procesos de fundición, clasificación de residuos industriales según guía técnica Icontec GTC 24 (Gestión Ambiental de Residuos Sólidos), entre otras actividades y proyectos.

Con el propósito de asegurar una gestión ambiental que mitigue los impactos am-bientales de los procesos productivos con un enfoque de producción más limpia que involucra el aspecto organizacional y el de concientización (cambio de cultura), la Industria Militar viene implementando el sistema de Gestión Ambiental de acuerdo con los requisitos de la norma NTC ISO 14001.

Subsector Justicia

De acuerdo con la misión del Ministerio del Interior y de Justicia, en especial la Dirección de Prevención y Atención de Desastres, el objetivo central es atender las calamidades en el ámbito nacional a todas las personas afectadas por diferentes eventos de origen natural.

La Dirección de Prevención y Atención de Desastres ha venido adelantando los pro-gramas y procesos de capacitación en todo el territorio nacional, en especial en las regiones más vulnerables a los desastres naturales, para promover la creación de los comités, los planes locales de emergencia y contingencias, pero falta interés en la administración territorial.

La política ambiental de la Fiscalía General de la Nación no define una estrategia específica de medio ambiente, porque se considera que es un tema transversal que atañe a cada una de las estrategias que desarrolla la entidad. Sin embargo, para una buena gestión ambiental falta fortalecer los lineamientos de justicia en la investigación de los delitos a la ecología y el medio ambiente.

Así mismo, no cuenta con un Plan de Gestión Ambiental ni un presupuesto asignado directamente a atender lo concerniente al tema ambiental. Sin embargo, ha realizado gastos relacionados con la destrucción controlada de sustancias alucinógenas, mediante un contrato por valor de $200 millones y mantenimiento preventivo de emisiones a los automotores por un valor de $1.300 millones.

El Cuerpo Técnico de Investigaciones (CTI) de la Fiscalía General de la Nación ha propuesto modificar la resolución 017 de 2002 del Consejo Nacional de Estupefa-


ContraloríaGeneral de la República �1

cientes en lo referente al procedimiento para la atención de quejas derivadas de los daños causados por la aspersión aérea con el herbicida glifosato, dentro del marco del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos.

La Procuraduría General de la Nación ha creado el Comité de Ética y sus respectivos subcomités, entre los cuales se encuentran el Ambiental, encargado de desarrollar y aplicar la Resolución 136 de 2005, que contempla la política ambiental de la enti-dad, en prevenir, mitigar y corregir los impactos negativos en el ambiente, aplicando el mejoramiento continuo en sus procesos.

En concordancia con el Decreto-Ley 262 de 2000 y la Resolución 017 de 2000 se le confiere a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios realizar las fun-ciones preventivas y de intervención relacionadas con asuntos ambientales y agrarios.

El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses desarrolla actividades claras y especificas dirigidas al manejo adecuado de residuos sólidos peligrosos y líquidos, de origen biológico y químico en las etapas de segmentación, disposición final y trata-miento de los mismos y de aguas residuales. Al mismo tiempo, ha adoptado el Plan de Gestión Ambiental, que plantea el diseño de medidas de control de los residuos, capacitación a los funcionarios en riesgo biológicos, legislación ambiental y manejo de residuos, seguimiento de programas de elemento de protección y diseño de medidas de control del impacto ambiental del riesgo generado, mediante el control de vertimiento y el manejo de la planta de tratamiento de aguas residuales.

La política ambiental de la Defensoría del Pueblo estipula actividades claras y especificas de su misión institucional en sus distintos ámbitos, entre los cuales se encuentran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y al equilibrio ecológico.

La Defensoría Delegada para los Derechos Colectivos y del Ambiente realizó durante la vigencia 2006 varias actividades en caminadas a proteger el medio ambiente, como la expedición de Resoluciones Defensoriales, el pronunciamiento frente al proyecto de Ley Forestal en el Congreso de la República Y la realización de estudios como: “Situa-ción ambiental, económica y de servicios públicos de las Isla de Providencia y Santa Catalina”, “Diagnóstico sobre la calidad de agua para consumo humano”, “Situación social y ambiental de la región del Catatumbo”; “Licenciamiento ambiental en proyecto de infraestructura que se desarrolla en Buenaventura”, entre otros.

El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) ha realizado gasto ambiental para la vigencia 2006 por $458.3 millones en suministro de juegos de canecas, impresión de módulos de formación ambiental y otros materiales didácticos y programa de sa-neamiento ambiental; se puso en marcha la Escuela de Formación Ambiental como un espacio de difusión, sensibilización y capacitación educativa a los funcionarios en los temas ambientales, como reciclaje, reutilización y comercialización de residuos sólidos.

Subsector Seguridad

La Policía Nacional es miembro activo del Comité Técnico Interinstitucional, creado por Resolución 013 de 2003 del Consejo Nacional de Estupefacientes como órgano asesor. Además, la Policía Antinarcóticos es responsable en la parte operativa del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos con Glifosato (PECIG), que comprende:



manejo de operaciones de aspersión, seguridad industrial, manejo de residuos sólidos y aguas residuales, monitoreo ambiental, comunicación, gestión social y el plan de contingencia.

La Dirección de Sanidad de la Policía Nacional expidió el documento “Gestión Integral de Residuos Hospitalarios (PGIRH)”, que propone tres estrategias: capacitación permanente concerniente a la salud, implementación del Plan Integral de Residuos Hospitalarios y las condiciones sanitarias que deben cumplir los establecimientos hospitalarios y similares según las Resoluciones 4445 de 1996 y 1043 de 2006.

Para el diseño y ejecución del PGIRH se constituirá un grupo administrativo de gestión sanitaria y ambiental, conformado por el personal de la institución, cuyos cargos están relacionados con el manejo de los residuos hospitalarios y similares.

El gasto ambiental Sanidad de la Policía Nacional en la vigencia 2006 fue de $1.347.5 millones, destinados a los hospitales en mantenimiento de equipos e instalaciones, recolección y disposición final de los residuos sólidos, residuos peligrosos y residuos hospitalarios.

La política ambiental de Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se enmarca en la administración de una cultura de ahorro, el reciclaje y la protección del medio ambiente. El DAS, a través del Grupo de Salud Ocupacional y dentro de los Planes de mejoramiento, lleva a cabo una iniciativa de manejo de los residuos sólidos que se generan al interior de la institución, con dos programas: el reciclaje desde la fuente y clasificación de los residuos sólidos; y el manejo de residuos sólidos patógenos.

Conclusiones

El Plan de Desarrollo 2006-2010, desde el punto de vista ambiental, es la conti-nuidad y la consolidación del anterior Plan de Desarrollo; solamente se plantean la interdicción y acciones para reducir el comercio ilegal de armas, insumos químicos y drogas ilícitas, a través del fortalecimiento de la capacidad operativa de las Fuerzas Militares, con el fin de reforzar las misiones de vigilancia permanente, inteligencia y reconocimiento.

La gestión ambiental de las entidades del sector Defensa, Justicia y Seguridad carece de políticas, planes, programas y recursos económicos, frente a las investigaciones y acciones para mitigar, prevenir y controlar los daños y delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente. Asimismo, denota falta de gestión ambiental para el cumplimiento del régimen legal del medio ambiental.

Sector gestión pública e instituciones financieras

Las entidades del sector que tienen mayor participación en la gestión ambiental son: el Ministerio de Relaciones Exteriores que, por competencia, le corresponde coordinar la firma y llevar a cabo el posterior direccionamiento de los convenios ambientales de tipo multilateral; el Congreso de la República, por la competencia normativa; el Departamento Nacional de Planeación que, como organismo técnico, tiene la misión de definir operativamente e impulsar la implantación de una visión estratégica del



país en las área social, económica y ambiental, así como servir de medio guberna-mental para armonizar los propósitos de una política ambiental a nivel nacional con los esfuerzos y la cooperación multilateral e internacional; y el Fondo Nacional de Desarrollo (Fonade).

Esta última entidad, a la cual se le asignan responsabilidades específicas contempladas en el artículo segundo del Decreto 288 del 29 de enero de 2004, tiene por objeto principal ser agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo definidas en el Decreto 2606 del 21 de diciembre de 199814, mediante la preparación, financiación y administración de estudios y proyectos de desarrollo.

En efecto, Fonade, en virtud del desarrollo de sus líneas de negocios y a través de la suscripción de convenios ínter-administrativos con diferentes entidades de la admi-nistración pública, acomete un determinado proyecto consignado en el Plan Nacional de Desarrollo para la ejecución del mismo, de acuerdo con la etapa en que éste se encuentre. Igualmente, por disposición del Consejo de Política Económica y Social (CONPES) financia la ejecución de proyectos de inversión en temas específicos del Plan Nacional de Desarrollo, por ejemplo, infraestructura, educación, saneamiento básico15, etc.


En concordancia con las políticas globales de tipo ambiental, le corresponde a las entidades del sector directamente comprometidas, el desarrollo, diseño, implementación y seguimiento de políticas que conlleven al cumplimiento de convenios multilaterales. En este sentido, el Congreso de la República, a través de un desarrollo legislativo pertinente, debe determinar lineamientos de políticas de uso racional de los recur-sos. De igual manera, el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene la labor de hacer seguimiento a los pactos y convenios internacionales en la materia. Así mismo, el Departamento Nacional de Planeación, en concordancia con su misión, debe ser el soporte técnico en el asunto.

Para el cumplimiento de las estrategias señaladas, el sector de Gestión Pública e Instituciones Financieras está comprometido, a través del DNP, como entidad encar-gada de definir operativamente e impulsar la implantación de una visión estratégica del país en los campos social, económico y ambiental, a través del diseño, la orien-tación y evaluación de las políticas públicas colombianas, el manejo y asignación de la inversión pública, la definición de los marcos de actuación del sector privado, y la concreción de las mismas en planes, programas y proyecto de gobierno. El Ministerio de Relaciones exteriores como punto focal de las políticas ambientales de tipo mul-tilateral, y el Congreso de la República, como entidad que tiene en el marco de sus competencias misionales generar el desarrollo legislativo sobre temas que afectan el devenir histórico del país y donde uno de estos es el ambiental.

En lo pertinente al cambio climático global, los cambios que genera sobre el entorno físico tienen efectos negativos significativos en la composición, la resiliencia o la pro-ductividad de los ecosistemas, en la operación de los sistemas socioeconómicos y en

14 El ciclo de proyectos de desarrollo tendrá las siguientes etapas: Preparación, Ejecución y Evaluación.

15 Fuente: Departamento Técnico de FONADE.

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la salud y el bienestar de la población. En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 fija metas concretas para que mediante un trabajo en conjunto e inter-sectorial se contribuya a fijar políticas claras y pertinentes en lo relacionado con las alteraciones de orden climático, se diseñen estudios sobre la vulnerabilidad, se definan medidas concretas de adaptación y mitigación de los efectos a corto y largo plazo y se formule un plan Integral de Acción Nacional sobre el Cambio Climático. Para llevar a cabo dichas metas, una entidad del sector como el Ministerio de Relaciones Exteriores cumple un papel fundamental en el trabajo intersectorial como eje para desarrollar los convenios de tipo multilateral que comprometen al gobierno a nivel internacional16 en lo pertinente a la problemática ambiental.

Conforme a lo anterior, en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 se definie-ron acciones17 que, además de evitar y mitigar los impactos negativos del cambio climático global sobre la población y las actividades económicas, deben aprovechar las oportunidades que brindan los instrumentos definidos en el Protocolo de Kyoto18. Aunque el Protocolo no tiene compromisos para los países en desarrollo, Colombia ha trabajado a nivel interno en torno a su implementación, particularmente en adecuar las instituciones para la presentación de proyectos de mitigación en el Mecanismo para el Desarrollo Limpio, contemplado en el artículo 12 de este importante instrumento. En este sentido, es importante reconocer el trabajo que efectúa el Congreso de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores.

En lo relacionado con el cambio climático, bajo la coordinación del MAVDT y el IDEAM, y con la participación del DNP, y los Ministerios de Relaciones Exteriores, Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y Energía, Protección Social y Transporte, se elaborará la Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático, en el marco de la cual se establecerán opciones de estrategias para la reducción de emisiones de Gases de Efec-to Invernadero (GEI), se adelantarán estudios de vulnerabilidad, se definirán medidas específicas de adaptación y mitigación de los efectos, y se formulará un Plan Integral de Acción Nacional sobre Cambio Climático. Además, se creará el marco institucional que coordine la implementación de todas estas acciones19.

Evaluación de la gestión ambiental vigencia 2006

Las entidades que integran el Sector Gestión Pública e Instituciones Financieras no tienen una influencia directa en la generación de un impacto negativo sobre el am-biente, pero su participación indirecta es muy importante, sobre todo en los campos de la regulación y la financiación.

16 Informe de Gestión Ambiental vigencia 2006 del Departamento Nacional de planeación.

17 Que Se orientan a la formulación, por primera vez, de una política general para el manejo del cambio climático en el país, a diseñar la estructura institucional y normativa básica para atender el problema, a generar la información que permita la adecuada toma de decisiones, a fortalecer la inclusión del tema en los instrumentos de planificación sectorial y territorial y a fomentar el aprovechamiento de las oportunidades que le brindan a Colombia los acuerdos internacionales. Página web del Departamento Nacional de Planeación.

18 La promoción de opciones de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en el marco del Mecanis-mo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto. (Incrementar de 29 a 40 millones de dólares las opciones de compra de certificados de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero). El Protocolo contempla compromisos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para los países desarrollados para períodos de cumplimiento específicos, teniendo como línea base el año de 1990. Protocolo de Kyoto.

19 Capítulo 5 del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Una Gestión Ambiental y del Riesgo que promueva el Desa-rrollo Sostenible.

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Subsector Legislativo

En la legislatura 2006-2007 se tramitaron dos (2) proyectos de interés para el sector en lo relacionado con el Medio Ambiente:

• Proyecto de Ley 56/06 Senado, “Por medio de la cual se aprueba el Convenio de Rótterdam para la aplicación del procedimiento de consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional”, elaborado en Rótterdam el 10 de septiembre/98, cuyos autores son los Ministerios de Relaciones Exteriores, Agricultura, Protección Social y Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

• Proyecto de Ley 055/06 Senado, “Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional al acuerdo entre la República de Colombia y el Organismo Internacional de Energía Atómica para la aplicación de salvaguardias en relación con el Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en la América Latina”, celebrado en Viena el 11 de mayo de 2005.

Subsector Hacienda

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante Resolución 828 del 17 de abril de 2006 fijó la política para la gestión ambiental y creó el Comité de Gestión Ambiental en la entidad.

Así mismo, existen documentos y lineamientos de política vigente para la gestión ambiental emitidos por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) como son: prevención y control de la contaminación del aire, estrategias de desarrollo sostenible para los sectores de agua, ambiente y desarrollo territorial, estrategia institucional para la venta de servicios ambientales de mitigación del cambio climático y lineamientos para promover la participación privada en la prestación de servicios eco-turísticos en el sistema de parques nacionales naturales.

En relación con el cambio climático, bajo la coordinación del Ministerio de Ambien-te, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) y el IDEAM, y con la participación del DNP, y los ministerios de Relaciones Exteriores, Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y Energía, Protección Social y de Transporte, se elaborará la Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático20, en cuyo marco se establecerán opciones de es-trategias para la reducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), se adelantarán estudios de vulnerabilidad, se definirán medidas específicas de adaptación y mitigación de los efectos, y se formulará un Plan Integral de Acción Nacional sobre Cambio Climático21. Además, se creará el marco institucional que coordine la imple-

20 En el año 2001, el país realizó la Primera Comunicación Nacional de Cambio Climático, un documento que todas las naciones que hacen parte de la Convención Marco de la ONU sobre el Cambio Climático deben entregar a las Naciones Unidas y cuyo fin es diagnosticar la situación sobre el cambio climático o calentamiento global para luego tomar decisiones globales al respecto.

21 Capítulo 5 del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Una Gestión Ambiental y del Riesgo que promueva el Desa-rrollo Sostenible. Fundamentado en el informe del Departamento Nacional de Planeación de 2006.

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mentación de todas estas acciones22. Según el Departamento Nacional de Planeación, el cambio climático comenzará a discutirse en las comisiones económicas conjuntas del Congreso de la República. El organismo también señaló que con cerca de U$276 millones del Presupuesto General de la Nación, el Gobierno realizará acciones para mitigar los impactos negativos del cambio climático global sobre la población y sobre las actividades económicas del país.

El DNP también participa en procesos de orientación de la inversión pública ambiental de manera articulada a las políticas nacionales y al Plan Nacional de Desarrollo a través de los comités directivos del Fondo de Compensación Ambiental y en la Junta Directiva de Ecofondo, así como también asesora y coordina las decisiones que orientan los recursos de cooperación internacional para el sector. De igual forma, el Grupo de Política Ambiental y Desarrollo Sostenible (GPADS) apoya técnicamente la programación del Presupuesto General de la Nación para las vigencias 2006-2010. Para la vigencia 2006, el DNP asesoró al MAVDT en la elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo -(MGMP), el cual definía las metas y el presupuesto asociado a prioridades de política para el sector, del año 2006 al 201023.

Igualmente, el DPN realiza procesos de seguimiento en la ejecución del presupuesto de inversión nacional a través de los proyectos de inversión financiados vía Presu-puesto General de la Nación (PGN), relacionados con el sector ambiental, de manera particular con los proyectos a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, (MAVDT). Esta información corresponde a las inversiones reales del gasto ambiental, según el Sistema Integrado de Información Financiera (ZIF).

El propósito fundamental de este ejercicio es generar información24 que permita el seguimiento a la inversión del PGN realizada por las entidades del Sistema Nacional Ambiental-SINA, de manera particular del MAVDT, Institutos de Investigación, Fondos Ambientales y Corporaciones Autónomas Regionales-CAR. De manera complementaria, esta información ha sido empleada para conocer las tendencias del gasto ambiental, su correspondencia con las metas del Plan Nacional de Desarrollo -PND- y metas sectoriales. Como parte del seguimiento, esta información es de gran utilidad para la emisión de conceptos técnicos de los proyectos inscritos en el BPIN (Banco de Pro-yectos de Inversión Nacional).

La información acopiada por el GPADS concierne a los proyectos de inversión finan-ciados vía PGN; sin embargo, dichas inversiones tienen una incidencia local. Estos proyectos de inversión nacional relacionados con gasto ambiental cuentan con una desagregación a nivel de proyecto de inversión, por vigencia y por ejecutor.

22 Colombia aporta sólo una mínima parte de los gases nocivos para el ambiente. A pesar de ello, el país no ha sido indiferente a los efectos nocivos del denominado cambio climático o calentamiento global. Desordenes drásticos en el clima, incendios forestales, deshielo de las montañas nevadas, entre otros, son algunos de los síntomas que señalan que el país está siendo afectado por el calentamiento global. Fundamentado en el informe del Departamento Nacional de Planeación.

23 Informe de Gestión - Grupo de Política Ambiental y Desarrollo Sostenible del Departamento Nacional de Planeación año 2006.

24 Ejecución Presupuestal 2006 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). Presupuesto Gene-ral de la Nación, PGN. Sector Ambiental.

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Subsector Gobierno25

Mediante Decreto 2467 de 2005, la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional se fusionó con la Red de Solidaridad Social y pasó a formar parte como sujeto de control fiscal de la Contraloría Delegada para el Sector Social. Los programas actuales de la Agencia, relacionados con la consecución de la paz y los procesos de vinculación de reinsertados de los grupos armados desmovilizados y la lucha por la erradicación de los cultivos ilícitos, han sido bandera de la política integral de la seguridad de-mocrática liderada por la Presidencia de la República. En este sentido, el Programa Presidencial Contra Cultivos Ilícitos (PCI) de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional es una de las prioridades del gobierno nacional en la lucha contra los cultivos ilícitos.

El PCI tiene como objetivo principal la erradicación voluntaria y manual de cultivos ilícitos en áreas estratégicas, para proteger el medio ambiente y lograr que las comu-nidades que tenían estos cultivos, regresen a la legalidad por medio de opciones más efectivas26. Para que el trabajo del PCI sea más efectivo, el Programa tiene presencia en siete regiones, que abarcan más de 80 municipios de 22 departamentos de todo el país como son: Amazonía, Catatumbo, Macizo Colombiano, Magdalena Medio, Orinoquía, Pacífico, Caribe y Sierra Nevada y Sur de Córdoba, Nordeste Antioqueño, Urabá Antioqueño y Chocoano. Para este proyecto productivo se tienen recursos por $1.011.780 millones27.

El Ministerio de Relaciones Exteriores, realizó varias actividades con el fin de dar cumplimiento a los Acuerdos Ambientales Multilaterales de los cuales Colombia forma parte, así:

• Convención de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación (UNDC). En el marco de las actividades que realiza la Cancillería ante esta Convención, la Cancillería coordina la participación del país en las Reuniones Regionales de los Países de América Latina y el Caribe Parte de la UNCCD. La última de ellas tuvo lugar en Ciudad de Panamá (Panamá) del 17 al 21 de julio de 2006.

• Convenio de Cartagena para la Protección del Medio Marino. Teniendo en cuenta que el Convenio de Cartagena para la Protección del Medio Marino, contempla tres proto-colos: Protocolo Relativo a Áreas Especialmente protegidas de Flora y Fauna Silvestre (SPAW), Protocolo Relativo a la Cooperación para Combatir los Derrames de Hidrocar-buros en la región del Gran Caribe y Protocolo Relativo a la Contaminación Procedente de Fuentes y Actividades Terrestres en la Región del Gran Caribe (FTCM).

• Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques. La Cancillería realiza reuniones interinstitucionales preparatorias para definir la posición nacional para las diferentes Sesiones del Foro de las Naciones Unidas sobre Bosques (UNFF)28.

25 Comprende el DAPRE y el Ministerio de Relaciones Exteriores.

26 Se considera necesario establecer la erradicación manual como única alternativa de eliminación de los cultivos ilíci-tos en las áreas del sistema de parques nacionales. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Página Web.

27 Informe de técnico de 2006 de la Dirección y Asuntos Económicos, Sociales y Ambientales Multilaterales del Minis-terio de Relaciones Exteriores.

28 La Cancillería fue sede de una reunión de los Países Miembros de la Organización los días 26 y 27 de marzo de 2007, cuyo objetivo fue el intercambio de opiniones en torno a dicha negociación.

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• Organización Internacional de Maderas Tropicales. En enero de 2006 se celebró en la ciudad de Ginebra (Suiza) la Cuarta Parte de la Conferencia de las Naciones Unidas para la Negociación de un Convenio que suceda al Convenio Internacional de las Maderas Tropicales de 1994.

El Ministerio de Relaciones Exteriores realizó una labor de preparación de documen-tos para las negociaciones de manera concertada con las entidades nacionales, con el fin de que la visión del país sobre los temas forestales pudiera ser defendida adecuadamente en esta reunión. Durante esta última parte de la Conferencia se fi-nalizó el texto del nuevo Acuerdo Internacional de Maderas Tropicales (ITTA 2006), el cual estará abierto para la firma a partir del 3 de abril de 2006 y entrará en vigor definitivamente el 1 de febrero de 2008. La Cancillería adelantó las consultas con las diferentes entidades competentes del nivel nacional, sobre la pertinencia de que Colombia firme el mencionado acuerdo.

De otra parte, el Ministerio de los temas relativos a la implementación del ITTA 94, de modo que está al tanto de los eventos venideros y del pago de las cuotas y tramita las nominaciones de los expertos que asisten a talleres y grupos ad hoc. Igualmente, solicita documentos e insumos de las entidades, cuando estos son necesarios.

• Convenio Sobre Diversidad Biológica. Se trabajó en el envío de información pro-veniente de la Secretaría a todas las entidades interesadas y en el trámite de las nominaciones de los expertos que asisten a talleres y grupos ad hoc organizados en el marco del Convenio y del Protocolo. Igualmente se solicitaron documentos e insumos de las entidades sobre varios temas con el fin de responder a los requerimientos emanados de las decisiones de la Conferencia de las Partes.

La Octava Reunión de las Partes del Convenio de Diversidad Biológica se celebró en la ciudad de Curitiba (Brasil) del 20 al 31 de marzo de 2006. Los principales temas abordados durante la reunión fueron los relacionados con mecanismo y recursos financieros, acceso a recursos genéticos y distribución de beneficios, conocimientos tradicionales, diversidad biológica marina y costera, diversidad biológica de los bos-ques y áreas protegidas.

La Cancillería lideró la delegación nacional que participó en la reunión de Curitiba, durante la cual se logró que en las decisiones adoptadas quedaran reflejados de manera adecuada los intereses del país. Colombia fue elegida para co-presidir las próximas reuniones del Grupo de Trabajo encargado de la negociación de un Régi-men Internacional sobre Acceso a Recursos Genéticos y Distribución de Beneficios. La novena Conferencia de las Partes se celebrará en Bonn (Alemania) durante el primer semestre de 2008.

• Protocolo de Cartagena sobre Seguridad en la Biotecnología. En cumplimiento de su labor de coordinación de la posición nacional, la Cancillería realizó varias consultas con los Ministerios de Ambiente, Protección Social y Agricultura con el fin de armonizar los intereses de estos sectores respecto a temas relevantes del Protocolo, tales como los relativos al Artículo 18 del mismo. Este Protocolo entró en vigor el 11 de septiembre de 2003. Hasta el momento se han celebrado tres Reuniones de las Partes (MOP): Kuala Lumpur (febrero de 2004), Montreal


ContraloríaGeneral de la República ��

(mayo de 2005) y Curitiba (marzo de 2006). La Tercera Reunión de las Partes del Protocolo se celebró en marzo de 2006 en Curitiba (Brasil) y la próxima tendrá lugar en Alemania en 2008.

• Convención de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación. La Cancillería solicitó insumos de otras en-tidades a petición de la Secretaría del Convenio y remitió notificaciones relativas a las definiciones de desechos peligrosos para información de las entidades del orden nacional relacionadas con el movimiento transfronterizo de este tipo de desechos.

Así mismo, la Cancillería coordinó los procesos de preparación de la participación del país en las Conferencias de las Partes de la Convención y en los diferentes grupos de trabajo de la misma. La 8ª Conferencia de las Partes se celebró en Nairobi (Kenia) en noviembre de 2006.

• Convención marco de Naciones Unidas sobre cambio climático. La Cancillería coordina las instituciones nacionales orientadas a preparar la participación de Co-lombia, en las sesiones de los órganos subsidiarios de la Convención, así como para las reuniones de la Conferencia de las partes y las reuniones de las partes del Protocolo de Kyoto. La reunión de los órganos subsidiarios de la Convención se celebró en el mes de mayo de 2007 en la ciudad de Bonn (Alemania).

• Convención relativa a los humedales de importancia internacional (Convención Ra-msar). La Cancillería hizo seguimiento a las actividades de implementación a nivel nacional y ha solicitado insumos a las entidades del orden nacional a solicitud de la Secretaría de la Convención. Así mismo, coordinó la participación de Colombia en las Conferencias de las Partes (COP). La última COP se celebró en la ciudad de Kampala (Uganda) en 2005 y la próxima tendrá lugar en la República de Corea en 2008. A la fecha, Colombia tiene designados tres sitios Ramsar en la lista, a saber: la Ciénaga Grande de Santa Marta, la Laguna de la Cocha y el Delta del Río Baudó para un total de 447.888 hectáreas.

• Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (Convención Cites). Se han presentando avances en la designación de autoridades científicas y administrativas, así como en el cumplimiento de los compromisos relacionados con el seguimiento y control tanto de las actividades desarrolladas en viveros y zoocriaderos, como del comercio transfronterizo de especies. La próxima Conferencia de las Partes de la Convención (COP 14) se celebrará en La Haya (Países Bajos) en junio de 2007. La Cancillería preparará, en coordinación con las demás entidades del orden nacional, la participación de Colombia en este evento.

• Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono. El Ministerio de Relaciones Exteriores coordina las respuestas de Colombia a las diversas solicitudes de Secretaría del Ozono y se encarga de la distribución de la información relevante sobre el Protocolo entre las diferentes entidades del orden nacional. La 19ª Reunión de las Partes del Protocolo se celebrará en la ciudad de Montreal (Canadá) en septiembre de 2007. La Cancillería iniciará los trabajos de coordinación con las entidades correspondientes con miras a preparar la posición que el país llevará a esta reunión.



Subsector Financiero

Fonade, ajustándose a los Decretos 2606 del 21 de diciembre de 1998 y Decreto 288 del 29 de enero del 2004, tiene unos compromisos directos en la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, a través de la ejecución de cualquiera de las etapas del ciclo de estudio y ejecución de los proyectos.

Así mismo, los mecanismos utilizados para hacer seguimiento a los distintos proyectos en lo pertinente a la gestión ambiental son, entre otros: la exigencia de las licencias correspondientes y necesarias para la iniciación y ejecución de los proyectos, la contra-tación de interventorías para proyectos de alto impacto como, por ejemplo, la de exigir al contratista la obtención de los permisos ambientales para uso y aprovechamiento de los recursos naturales, previo a la iniciación de las obras, y velar por el cumplimiento de las medidas impuestas por la autoridad ambiental, ejecutar la toma de muestras y análisis de laboratorio necesarios para monitoreo de la calidad de aguas y aire, determinados en el plan de manejo ambiental y en el permiso ambiental y realizar el control ambiental de las obras.

Igualmente, se debe verificar el cumplimiento de todas las normas, condicionantes, diseños, actividades y procesos recomendados en el plan de manejo ambiental y re-visar los planes de manejo ambiental y planos ambientales del proyecto y sus obras complementarias determinar de acuerdo con los Estudios de Impacto Ambiente (EIA), los Planes de Manejo Ambiental (PMA), los objetivos ambientales y sociales del pro-yecto, los costos y el grado de calidad requerido29.

El Departamento Administrativo Nacional de Planeación en la vigencia 2005 contó con un presupuesto de $361.176 millones, en el que se destinaron para la gestión ambiental $500 millones, lo que equivale a 0.014% del presupuesto total de la entidad, y en la vigencia 2006 de $500.164 millones destinó para este concepto $1.650 millones, lo que representa el 0.003% del presupuesto total de la entidad. El Ministerio de Relaciones Exteriores, a su vez, dedicó en la vigencia 2006 para pago de cuotas de convenios $67 millones del total del presupuesto que fue $303.904 millones, lo que representa el 0.002%.

Es importante aclarar, que para las entidades que son sujeto de control por parte de la Delegada para la Gestión Publica e Instituciones Financieras los dineros destinados para la gestión ambiental con respecto al presupuesto ejecutado son mínimos, como se aprecia en el siguiente cuadro, en el cual también se incluyen los aportes hechos por la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional.

29 Fuente: Departamento Técnico de FONADE••



Sector infraestructura física y telecomunicaciones, comercio exterior y desarrollo regional


El objetivo esencial del programa Promoción de la reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad, contiene un componente de transporte que se encuentra apoyado en la estrategia de “Construir Ciudades Amables”30, cuyo enfoque es planificar con base en el concepto de ciudades competitivas en consonancia con el desarrollo de sistemas de transporte y la interconexión con el sector rural. Para esto la Política de Movilidad (PMV) se focaliza en tres sistemas estratégicos de acuerdo con el tamaño de las ciudades: i) Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITMS) para las grandes ciudades, ii) Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP) para las ciudades medianas y iii) Sistemas Alternativos de Transporte para las más pequeñas.

En el primero de estos componentes el gobierno nacional continuará cofinanciando los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITMS) de Bogotá, Cali, Área Metropolitana del Valle de Aburra, Área Metropolitana de Bucaramanga, Área Metropolitana de Centro Occidente, Área Metropolitana de Barranquilla, Cartagena y Soacha, de acuerdo con los compromisos presupuestales previamente adquiridos.

El segundo objetivo es la construcción de nuevas autopistas, puertos marítimos y aero-puertos para la competitividad, dentro de la ejecución del “Programa para el Desarrollo de Concesiones de Autopistas 2006-2014”31, que busca mejorar la capacidad de la

Entidad Monto Observación

Superintendencia Financiera de Colombia

153 Para la gestión ambiental interna

Agencia Colombiana de Cooperación Internacional

326 Dinero que destinó el Gobierno español a Colombia para proyectos de asistencia a víctimas de la violencia (especialmente población en situación de desplazamien-to), el fortalecimiento de las organizaciones sociales y de las iniciativas de paz y la gestión del medio ambiente, encaminada a la prevención del desplazamiento y los cultivos ilícitos.

Fonade 10 Para la gestión ambiental interna

Banco Agrario de Colombia 30 Dineros destinados para algunas actividades tendien-tes a la conservación y protección del medio ambiente interno.

Ministerio de Relaciones Exteriores 67 Dineros destinados al pago de cuotas de Convenios.

Departamento Nacional de Planeación

1.650 Dineros destinados al mejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia del sector.

Cuadro 2.1

Gasto ambiental sector Gestión Pública e Instituciones Financieras vigencia 2006(cifras en millones de $)

Fuente: Contraloría Delegada para el Sector Gestión Pública e Instituciones Financieras.

30 Basada en el documento “Construir ciudades amables”, publicado por el DNP en mayo de 2006.

31 Establecido en el Documento CONPES 3413 de 2006.

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infraestructura de transporte. De igual forma, se busca continuar con la ejecución de la construcción, operación y mantenimiento de los proyectos de concesión existentes. Adicionalmente, se han identificado 11 corredores viales sobre los cuales se pretende ampliar su capacidad a través de la construcción de dobles calzadas32. Sin embargo, es necesario anotar que algunos de estos corredores han venido generando pasivos contingentes por garantías de tráfico, lo que indicaría que su capacidad aun no ha sido copada y no presentan aun niveles de congestión vial. Los corredores viales contemplados en el PND guardan concordancia con los corredores viales identificados en la Agenda Interna y su materialización depende de la estructuración técnica, legal y financiera que adelante el Instituto Nacional de Concesiones (NCO) con el fin de vincular participación privada33 para su desarrollo34.

El Sector de las Telecomunicaciones en el proyecto de PND se encuentra relacionado con el objetivo esencial “Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equi-dad”, en el cual se consideran acciones en materia de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICS) dirigidas a eliminar las diferencias regionales en lo referente a su apropiación y promover el acceso y el servicio universal de las TICS mediante programas comunitarios y el desarrollo de la radio y la televisión pública, así como la incorporaciones de ciudades y municipios digitales.

Dentro del sector Comercio Industria y Desarrollo Regional, se destaca el programa de Agua Potable y Saneamiento Básico, que en el proyecto del Plan Nacional de De-sarrollo 2007-2010, presenta la estrategia para maximizar el acceso a los servicios de agua potable y saneamiento básico. Está dirigida a dos propósitos esenciales: (1) el impulso de esquemas regionales de prestación de los servicios a través de “Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Básico”, que tienen el objetivo de aglomerar mercados y lograr una estructura de la industria más compacta, en la que haya un mayor aprovechamiento de economías de escala y una menor atomización de los re-cursos invertidos y, (2) una mejor distribución de los recursos asignados a través del Sistema General de Participaciones (SGP) y la focalización de subsidios.

Evaluación de la gestión ambiental, vigencia 2006

El Subsector Transporte en INVIAS revisó y conceptuó sobre el contenido de las Guías Ambientales sectoriales para los modos férreo, fluvial, marítimo y vial.

En la Aerocivil se comprometen dos rubros presupuestales anualmente que le permiten realizar actividades para prevenir y controlar los impactos generados por la operación aeroportuaria sobre el medio ambiente.

32 Bogotá - Buenaventura, Ruta del Sol: Bogotá - Caribe, Ruta Caribe: Cartagena - Barranquilla - Santa Marta, Trans-versal Central: Eje Cafetero-Valle de Aburrá - Río Magdalena-Santander-Norte de Santander, Bogotá-Villavicencio, Troncal de Occidente: Nariño-Cauca-Valle del Cauca - Eje Cafetero, Córdoba - Sucre -Bolívar, Bogotá - Tunja - So-gamoso, Eje Bananero: Valle de Aburrá - Urabá, Corredor del Huila, Marginal del Caribe: Turbo - Necoclí - Montería - Sincelejo - Cruz de Viso, Arteriales del Llano: Puerto López - Puerto Gaitán.

33 La inversión privada en infraestructura es una importante fuente de financiación, fundamental para la eficiencia en la provisión de servicios. En la ejecución del PND se contemplan los programas de participación privada en los sectores de infraestructura bajo diversas modalidades, como los contratos de prestación de servicios, contratos de concesión, capitalización de empresas, procesos de democratización de acciones o enajenación de activos.

34 El PND no contempla el volumen aproximado de los recursos que se requieren para la implementación de la estra-tegia, a pesar de existir fichas de identificación de varios de ellos.

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Para ejecutar los proyectos y programas previamente se identifican las necesidades prioritarias en los aeropuertos de acuerdo con los requerimientos de los 51 planes de manejo ambiental existentes y las solicitudes de autoridades ambientales. En este sentido se establece el plan de acción con la programación indispensable para el ejer-cicio de la gestión ambiental en los aeropuertos, coherente con los objetivos fijados en la política ambiental.

Dentro de los rubros asignados por valor de $2.789.0 millones, se realizaron las siguientes actividades: programas de monitoreo, elaboración de estudios ambientales, tramites de evaluación ante autoridades ambientales, manejo de los sistemas de aguas, manejo de residuos sólidos, manejo instalaciones hidráulicas y sanitarias, manejo control geotécnico, materiales e insumos, programas para la prevención del peligro aviario, programa de arborización y manejo paisajístico, actualización de guías ambientales.

Para cada uno de los proyectos se cuenta con un plan de gestión ambiental, enca-minado a evitar, mitigar compensar o corregir los diferentes impactos o sociales que las obras y la operación de los proyectos pueda causar en los diferentes componentes ambientales: aire, suelo, aguas y sociales, los cuales han sido autorizados por el Minis-terio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial mediante las licencias ambientales y/o autorizaciones de planes de manejo ambiental.

En el Sector Telecomunicaciones, la Superintendencia de Servicios Públicos Domici-liarios no tiene políticas en materia de medio ambiente. En tanto que en Colombia Telecomunicaciones S.A.-ESP, la Gerencia de Desarrollo de Proyectos de la Vicepresi-dencia de Infraestructura tiene a su cargo el seguimiento del proyecto del Sistema de Gestión Ambiental. Se han ejecutado las tres primeras etapas para su implementación, para lo cual se realizaron 13 planes y 27 programas de manejo ambiental, con una inversión de $620 millones. Por otro lado, se generaron las bases de los proyectos de reciclaje de papel y cartón, uso eficiente de agua y energía, reciclaje y retiro de chatarra, madera y otros bienes existentes en las instalaciones de la entidad. Además, se han generado actividades de capacitación.

En el Subsector Comercio, Industria y Desarrollo Regional, el ministerio del ramo mediante la Dirección de Relaciones Comerciales ejerce directamente la coordinación del grupo interinstitucional Comercio - Medio Ambiente, que es la instancia respon-sable de mantener contacto permanente con la misión de Colombia ante la OMC, específicamente con el propósito de aportar los lineamientos que se han de fijar en las deliberaciones del Comité de Comercio y Medio Ambiente de la Organización, en desarrollo de la ronda de Doha.

También integra todos y cada uno de los grupos interinstitucionales del Gobierno que manejan los asuntos ambientales multilaterales (en cabeza de la Cancillería) y es la responsable de coordinar la posición del país en este foro con las demás instancias de Gobierno.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo continuó con las inversiones en el marco del PND, en la construcción del Parque temático de flora y fauna en Pereira, el Plan estratégico del Quindío y la Construcción del Centro Cultural Metropolitano de Armenia; así como la realización del Proyecto para el desarrollo turístico de la isla de Barú.



En el Subsector Desarrollo Regional se detalla en Artesanías de Colombia, como entidad prestadora de servicios de educación no formal para artesanos, la promoción en sus programas, proyectos y actividades la política de Gestión Ambiental en 2 vertientes: Manejo sostenible del recurso natural y Producción Más Limpia. actualmente gestiona un convenio de cooperación con el MAVDT para implementar un programa de apoyo técnico, ambiental y empresarial, con el fin de fomentar el uso y manejo sostenible de los recursos naturales y las materias primas artesanales, en el marco del Plan Estratégico de Mercados Verdes35.

Se busca así una zonificación, priorización y cofinanciación de los proyectos teniendo como eje conductor el agua, en las siguientes áreas: reforestación, manejo integral de ecosistemas estratégicos (humedales) y restauración de la oferta ictiológica, manejo integral y disposición final de residuos líquidos y sólidos, con la participación activa de la academia, las organizaciones sociales presentes en la cuenca así como otras entidades nacionales cofinanciadoras.

Cormagdalena continuará con los dos núcleos de negocios forestales en el medio y bajo Magdalena como incubadores de empresas asociativas agroforestales. Se reforesta con enfoque comercial y en asocio con otras instituciones como Finagro; además, en el marco de cambio climático y el protocolo de Kyoto se continuará extendiendo el modelo de participación pública-privada, promoviendo, desarrollando y cofinanciado proyectos forestales enmarcados en el sistema de mecanismos de desarrollo limpio (MDL).

De igual forma se orientará la inversión hacia proyectos de reforestación protectora de márgenes del río y programas de revegetalización de orillas que redunden en beneficios de ordenamiento de las rondas del río y ciénagas.

35 Información suministrada por Artesanias de Colombia, según oficio 3006284.••



Subsector 2002 2003 2004 2005 2006

Transporte Aeronáutica Civil 3.352 7.208 5.559 5.465 5.529INVIAS 21.594 2.601 3.002 2.008 7.637Ministerio de Transporte 125 0 0 0 0Satena 9 0 6 5 0Fondo Nacional de Caminos Vecinales 5.587 0 0 0 0Ferrovial 654 0 0 0 0Inco 0 53 122 292 188Subtotal Transporte 31.321 9.862 8.689 7.794 13.354Telecomunicaciones Superintendencia de Servicios Públicos 53 0 0 0 3Teveandina 417 0 0 0 0Audiovisuales 87 0 0 0 0Telecom. 140 0 0 0 0Comisión Nacional de Televisión 721 0 0 0 0Adpostal 0 0 7 0 0Colombia Telecomunicaciones 0 0 318 620 1.809Subtotal Telecomunicaciones 1.418 0 325 620 1.812Comercio Industria y Desarrollo Regional Instituto Geográfico Agustín Codazzi 9.087 2.354 2.733 4.071 Imprenta Nacional 0 16 9 9 7Cámara de Comercio de Bogotá 0 0 443 675 191Artesanías de Colombia 0 0 128 80 177Barnes 0 0 50 0 0Hotel Tequendama 0 0 418 0 3Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 206 0 0 4.211 1.000Proexport 0 0 7 0 0Cormagdalena 11.475Subtotal Comercio Industria y Desarrollo Regional 9.293 2.370 3.788 9.046 12.853Vivienda Instituto de Casas Fiscales del Ejercito 0 180 257 0 0Caja Promotora de Vivienda Militar 0 0 89 248 0Subtotal Vivienda 0 180 346 248 0

Cuadro 2.9

Inversión ambiental periodo 2002-2006(Pesos Corrientes Millones de $)

En conclusión, para el sector infraestructura se identifican diversos esfuerzos de las entidades en el cuatrienio en búsqueda de armonizar su gestión con la preservación del medio ambiente. Sin embargo, estas acciones no se encuentran enmarcadas en una política ambiental coordinada de Estado, por lo cual carecen de apoyo, articula-ción y continuidad.

Sector Minas y Energía


El Plan Nacional de Desarrolllo (PND - Hacia un Estado comunitario 2003-2006,) planteó como objetivo de gestión del sector minero energético la integración de la dimensión ambiental en sus procesos productivos como estrategia para asegurar la competitividad y la sostenibilidad ambiental del país. Es así como, durante el cuatrie-



nio anterior, la gestión del sector coadyuvó en el cumplimiento de algunos objetivos y metas ambientales que estaban asociados al desarrollo de sus propios objetivos y proyectos, que por la naturaleza estratégica que tienen para el desarrollo del país, por la utilización de recursos naturales y por los impactos ambientales y socioeconómicos que generan requieren de un adecuada planificación y una correcta ejecución.

Sin embargo, proyectos como la implementación del Plan Maestro de Desarrollo (PMD) de la refinería de Cartagena, el cual ha sido incluido en los capítulos de inversiones en infraestructura en los últimos dos Planes Nacionales de Desarrollo y abordado, de manera especifica, en los documentos Conpes 2878 de 1996 , 3154 de 2002 y 3312 de 2004, sufrió retrasos que finalmente vinieron a superarse tras la toma de decisión de adelantar un proceso de enajenación de un porcentaje de la participación de Ecopetrol S.A., en este activo, constituyéndose una nueva sociedad, en la cual Ecopetrol S. A. cuenta con una participación del 49% y la compañía suiza Glencore International AG, el restante 51%.

El inicio para la ejecución del PMD quedó programado a partir del 2008, con lo que el incumplimiento a las medidas ambientales sobre la calidad de los combustibles pro-ducidos, gasolina y diesel, continuará por lo menos hasta el año 2010, fecha prevista para que entre en operación la nueva configuración de la refinería.

Además, si se revisa y compara el nivel actual y las proyecciones futuras del contenido de azufre en la gasolina y en el diesel que se produce en Colombia, con respecto a los estándares de otras naciones de América Latina, (ver Tabla 2-10), se encuentra que el país, al momento de finalizar la actualización de la refinería, quedaría nuevamente rezagado en esta materia36.

Gasolina DieselPaís 2006 2010 2006 2010

Colombia 1,000 300 1,200 500México 500 80 300 15Brasil 1,000 50 500 50/500Ecuador 2,000 50 500 50Argentina 300 50 1,500 50Chile 30 30 30 30

Cuadro 2.10

Contenido de azufre en gasolina y diesel en zonas metropolitanas2006-2010 (en partes por millón - p.p.m.)

CGR - DES Minas y EnergíaFuente: García, José Félix. Secretario Ejecutivo de ARPEL. Presentación Fundamentos para la disminución de Azufre en los combustibles de ALC. En: Conferencia sobre Azufre en Combustibles en Sur América. Quito, Ecuador. 13 y 14 de Febrero de 2007. Diapositivas 19-20. P. 10. En: portal.arpel.org/docs/newweb/varios/matias/esp/azufre.pdf


A partir de los logros obtenidos durante el período 2002 - 2006, el gobierno nacional presenta el nuevo PND “Estado Comunitario desarrollo para todos”, 2006-20010, que tendrá como orientación básica consolidar y continuar las directrices del plan anterior y en lo que compete al sector minero energético dar continuidad a programas y pro-yectos, con un ajuste de objetivos y metas.

36 Edilson Martínez Hinestroza, La enajenación de la participación de Ecopetrol en la refinería de Cartagena. Documen-to Interno CGR, DES Minas y Energía, Abril de 2007.

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El objetivo estratégico ambiental del PND 2003-2006 está encaminado a promover el desarrollo sostenible mediante la articulación de lo ambiental con las dimensiones económica, social, priorizando la gestión del riesgo en la prevención. Para el sector minero energético el anterior precepto se traduce en promover una participación más equitativa para la población colombiana en el cubrimiento de los servicios públicos, que son competencia de este sector, en particular la prestación de los servicios de energía eléctrica y gas.

Igualmente, en materia de autosuficiencia petrolera implementará una política de lar-go plazo que asegure el abastecimiento energético del país y el cumplimiento de los estándares ambientales nacionales e internacionales de los combustibles que se pro-duzcan y se utilicen en el país. Sobre este aspecto es importante señalar que la meta de incorporación de nuevas reservas de petróleo no se cumplió, y en el nuevo PND ya no aparece una cifra sobre la materia, que por las características de la actividad es especulativa, y que le permitirá al gobierno y a las entidades estatales del sector enfocarse en los trabajos de exploración37, como objetivo prioritario para mantener la autosuficiencia petrolera del país.

Varios son los objetivos y los proyectos del sector minero energético que están asociados implícitamente a objetivos ambientales, particularmente en lo que se refiere a mejorar los niveles de contaminación atmosférica, como lo son los casos de la implementación de los Planes de Desarrollo para las refinerías de Barrancabermeja y Cartagena, con los que se busca mejorar los niveles de rentabilidad, alcanzar un mayor margen de refinación y mejorar la producción de combustibles, gasolina y diesel, en lo que con-cierne al cumplimiento de los estándares ambientales nacionales e internacionales.

Con la misma connotación se encuentran los proyectos de producción y uso de bio-combustibles, alcohol carburante y biodiesel. En el primer caso se buscará que el uso de la mezcla obligatoria de gasolina y un 10% de alcohol cubra la demanda del país, en 26 departamentos, y en el segundo caso, a partir del 2008, será obligatoria la mezcla de diesel con un 5 % de biodiesel. Los dos proyectos tienen el propósito ambiental de contribuir a mejorar la calidad del aire de los centros urbanos al dismi-nuir la emisión de gases contaminantes.

Con el mismo propósito se plantea avanzar en el programa de masificación de gas natural, vehicular y domiciliario. Además, lo anterior contribuirá a paliar la pérdida de autosufi-ciencia petrolera y restará a la dependencia de los combustibles de origen fósil.

Dentro del subsector hidrocarburos se trabajará en la masificación del uso de gas licuado de petróleo mediante el establecimiento de incentivos para que los agentes formales de la cadena presten los servicios de distribución y comercialización en capitales de departamento, cabeceras municipales y en áreas rurales donde la distribución del gas natural no sea económicamente viable, contribuyendo a disminuir la presión sobre el recurso forestal para ser utilizado como combustible.

Con la continuidad a la política de intercambios internacionales de gas natural se adelantarán proyectos que requerirán, a su vez, de importantes erogaciones en la

37 DES Minas y Energía, Comentarios al PND “Estado comunitario: Desarrollo para todos 2006-2010”. Documento interno CGR, Abril 2007.

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mitigación de impactos ambientales y se establecerán mecanismos legales, regulato-rios y contractuales que aseguren el abastecimiento nacional de gas natural basado en los principios de equilibrio económico de los contratos y costo de oportunidad de este recurso.

El PND establece que la política minera estará “fundamentada en la transformación de Ingeominas, como administrador integral de los recursos mineros y en la imple-mentación de acciones orientadas a promover un aumento en la productividad de las explotaciones mineras legales mediante el fomento a la asociación de mineros en distritos”.

Cabe anotar que mediante el Decreto 252 de 28 de enero de 2004, se reestructuró el Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) asignándole las funciones que constituían la misión de institutos como INEA y Minercol, con lo cual perdió su carácter de entidad científica para convertirse en una institución administrativa res-ponsable de la gestión en el campo geológico y minero.

El planteamiento del nuevo PND deja entrever que con una nueva reestructuración, se busca que las funciones de vigilancia y fiscalización de minas, que ejerce el Instituto, se privaticen, lo que conllevaría a que el Estado se convierta en un observador de la explotación de sus recursos naturales no renovables con el riesgo de ver disminuido el ingreso de recursos generados por su explotación, en deterioro del patrimonio público. Además, la pérdida de control posibilitaría que los efectos dejados por los impactos ambientales, en la extracción del recurso minero, deban ser asumidos más adelante por el país con cargo al presupuesto público.

En el sector minero se promoverá un aumento en la productividad de las explotaciones mineras legales, a la vez que se prevé concluir el programa de legalización de minas. Sobre este último aspecto debe considerarse que este programa fracasó en el periodo anterior; a 31 de diciembre de 2006, el Ministerio de Minas y Energía reporta como resultado total 8 contratos, lo cual, frente a una meta de 270, equivale a 2,96% de la ejecución. Según el reporte gubernamental, el costo del proyecto a 2006 fue de 8.270 millones de pesos, (ver Tabla 2-11), lo que deja entrever el bajo grado de eficacia y eficiencia que ha tenido el gobierno en disminuir el nivel de ilegalidad que presenta el sector. Se considera que, con los anteriores resultados, la propuesta debería encaminarse como mínimo a proponer una evaluación del programa para determinar la relación costo/beneficio que traería terminarlo, así como las consecuencias, asumiendo la responsabilidad sobre su ejecución.

Lo anterior es consecuencia de una baja capacidad de respuesta por parte de la au-toridad minera y refleja la descoordinación que existe entre las instituciones estatales y su actuación no preventiva para abordar la problemática, lo cual conlleva que pos-teriormente el Estado deba implementar acciones de contingencia, que significan a su vez la consecución y asignación recursos, para eliminar dicha minería ilegal.



En lo que respecta al subsector de energía eléctrica el PND establece la priorización de la prestación de los servicios de energía en las zonas no interconectadas y en las rurales, que pertenecen al Sistema Interconectado Nacional (SIN) con el objetivo de mejorar los niveles de cobertura y la calidad, impactando positivamente la calidad de vida de las comunidades beneficiadas.

Igualmente plantea que Ministerio de Minas y Energía y el Instituto de Planificación de Soluciones Energéticas para Zonas No Interconectadas (IPSE) promoverán el diseño y de proyectos pilotos de generación de energía eléctrica que estén soportados en la implementación de tecnologías que utilicen fuentes de energía alternativa; generando un impacto positivo en las zonas no interconectadas y cuya ejecución deberá ser prioritaria dentro del Plan indicativo de expansión de cobertura de energía eléctrica 2006-2010.

Es importante tener en cuenta que las metas de inversión del sector minero energético tienen proyectado alcanzar los $35.9 billones (constantes de 2006), equivalentes al 16% del total proyectado para financiar el PND, recursos que en un 37.26% correspon-derán a la participación del sector privado y con los cuales se impulsará el desarrollo y ejecución de proyectos de exploración, producción, transporte y comercialización de recursos hidrocarburíferos y mineros, en generación eléctrica y masificación de gas, tanto domiciliario como vehicular. Esta proyección hace suponer que igualmente habrá un aumento proporcional de recursos para atender los impactos ambientales y socioeconó-micos generados por estos. Sin embargo, en las bases del plan y en el plan plurianual de inversiones (PPI) no se esboza la manera como se manejarán dichos impactos ni el presupuesto con que se atenderán los costos para su manejo y mitigación.

Año Entidad aportante Objeto Recursos

2004 Ingeominas Realización de visitas conjuntas (Departamentos de Cundinamarca, Boyacá, Norte de Santander, Santan-der, Tolima, Huila, Cauca, Valle del Cauca, Córdoba y Bolívar), elaboración de Programas de trabajos y obras y planes de manejo ambiental.

3.500

2004 Ministerio de Minas y Energía

Realización de convenios por valor de $500 millones con las gobernaciones de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Caldas, Cesar y Norte de Santander, con el fin de adelantar visi-tas conjuntas con la autoridad ambiental.

500

2005 Ingeominas Adquisición de la logística necesaria para la ejecución de las actividades de la primera etapa de la legalización.

1.628

2006 Ministerio de Minas y Energía

Elaboración de PTO y PMA a través de convenios firma-dos entre el Ministerio de Minas y Energía con INGEOMI-NAS y las Gobernaciones de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Caldas Cesar y Norte de Santander.

3.000

Total 8.628

Cuadro 2.11

Recursos invertidos en el programa de legalización minera(millones de $)



El PND señala que el gobierno apoyará proyectos en la promoción de la minería; la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de inver-sión a través del Fondo Nacional de Regalías (FNR) y se reasignará en desarrollo de lo previsto en la ley 756 de 2002 los saldos presupuestados no comprometidos en la vigencia.

Igualmente, los recursos destinados a Proyectos Regionales de Inversión del FNR, se priorizarán entre otros, a la recuperación del canal navegable y atención de inun-daciones en el bajo Magdalena; a la atención de desastres naturales o situación de calamidad pública a nivel nacional y en especial para la región de La Mojana; y al sector educativo orientados a programas de ampliación de cobertura para la población de los estratos más pobres.

Sin embargo, frente a las inversiones ambientales con recursos provenientes del pago de regalías, existen dificultades, tanto estructurales como funcionales, que han impe-dido que el Estado realice un adecuado control y seguimiento a los entes territoriales para exigirles dicha inversión.

Las regalías son una fuente importante de financiación para el desarrollo territorial, y su asignación y ejecución estarán orientadas bajo los principios de transparencia, eficiencia, impacto, equidad y sostenibilidad. La atomización del gasto con cargo a estos recursos, la transitoriedad de los mismos, la incertidumbre en su cuantificación y las debilidades en materia de ejecución, exigen que el gobierno nacional adelante gestiones tendientes a orientar los recursos a la satisfacción de las necesidades bá-sicas insatisfechas y la atención y sostenibilidad de las coberturas en agua potable, alcantarillado, saneamiento básico, educación, salud y mortalidad infantil.

Evaluación de la gestión ambiental sectorial, vigencia 2006

En lo que concierne al tema de sostenibilidad ambiental el sector minero energético, durante el cuatrenio 2003-2006, avanzó en el cumplimiento de compromisos establecidos en la agenda conjunta entre el Ministerio de Minas y Energía (MME) y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) entre los que se destacan:

• Elaboración de los Lineamientos de la Política ambiental para el sector minero, realizado conjuntamente con Ingeominas y la Unidad de Planeación Minero Ener-gética (UPME), en los que se plasman los temas minero-ambientales.

• Elaboración de las guías minero ambientales para la industria del cemento, arcilla y las guías de oro esmeralda y arcilla.

• Programa de aprovechamiento sostenible de minerales para la Sabana de Bogotá mediante la aplicación de la herramienta Evaluación Ambiental Estratégica.

• Los MME, MAVDT, conjuntamente con Ingeominas, la Unidad de Planeación Minero Energética-UPME, la Academia Colombiana de Medicina, la Universidad Nacional, el Instituto Nacional de Salud y la Fundación Proagua; trabajaron en la elaboración de un documento que aborda la problemática asociada a la inadecuada utilización del mercurio en la minería del oro, a partir de cinco ejes temáticos: salud, educa-ción y cultura, social-laboral, técnico-minero y ambiental.



• Sustracción de áreas de reserva forestal, temática importante ya que actualmente existe una serie de títulos mineros, ubicados en áreas de reserva forestal, que re-quieren obtener licencia ambiental para la explotación del recurso mineral.

• Estudio sobre los mecanismos de producción mas limpia aplicables a la minería, dirigido al sector de los metales preciosos en pequeña escala para que los entes territoriales mejoren las actuales condiciones de la minería.

• Implementación de un programa de aprovechamiento sostenible de minerales a través de la evaluación ambiental estratégica, y el establecimiento de los distritos mineros con agendas programáticas. Se establecieron 26 distritos mineros ambientales en los departamentos de Antioquia, Boyacá, Bolívar, Cauca, Córdoba, Cundinamarca, Cesar, Choco, Nariño, Santander, Tolima y Valle.

El sistema de auditores mineros externos se estableció mediante las Resoluciones Nos. 180804 y 180869 de 2004 del MME y la D320, de octubre 26 de 2006, expedida por el Instituto Colombiano de Geología y Minería; los auditores ambientales aún no han sido regulados por la autoridad minera.

En el entorno mundial, el uso racional de los recursos y el uso sostenible de los mismos, constituye hoy uno de los principales retos ambientales. El sector energético es quizás uno de los más comprometidos con esta tarea, debido principalmente a los efectos desfavorables originados por el consumo y utilización de los recursos energéticos y el agotamiento de los mismos.

Las actividades del sector energético, como la generación, transmisión y distribución de electricidad; la exploración, explotación, transformación, transporte y distribución de hidrocarburos y de carbón, otras fuentes de energía y sus diferentes usos, producen impactos ambientales que deben ser tenidos en cuenta al definir la política para el desarrollo energético sostenible del país.

Las actividades petroleras contribuyen a aumentar la deforestación y los impactos globa-les asociados con la depredación de los ecosistemas, la apertura de vías de acceso, la explanación de los sitios de las plataformas de perforación y de instalaciones. La tala a lo largo de las líneas sísmicas o del derecho de vía contribuye al proceso de defores-tación de las áreas. La industria de hidrocarburos se desarrolla también con numerosos efectos e impactos: incendios de pozos, accidentes de plataformas marinas, derrames de crudo. El derrame de crudo, no cuenta con mecanismos operativos de control ni procedimientos jurídicos de solución a estos conflictos, al menos en Colombia.

La utilización de la gasolina en el transporte, es responsable esencialmente de la segunda fuente de contaminación atmosférica por la liberación de CO2, NOx, complejos irritantes y de sustancias identificadas como cancerígenas (benzopirenos). Para Colombia, el análisis realizado con base en la metodología top Dawn revela que la mayor cantidad de CO2 se produce por la combustión del petróleo y sus derivados, contabilizando 30.507 Gg, seguida por el carbón con 13.470 Gg y el gas natural con 8.742 Gg.

En el subsector gasífero, los accidentes también ocurren, como explosiones durante la extracción, el transporte o almacenamiento. Los accidentes más comunes son los domésticos y, generalmente, sólo afectan a un numero reducido de personas, bien por asfixia, envenenamiento o por explosiones.



El gobierno nacional ha realizado aportes importantes, manifestados en la intención de establecer una economía amigable con el medio ambiente, para lo cual ha utili-zado algunos instrumentos fiscales de reducción de impuestos y aranceles puestos a disposición de tecnologías limpias.

A nivel de subsectores, se han introducido nuevas tecnologías en beneficio del me-dio ambiente, tal es el caso de la inclusión de oxigenantes en la gasolina (etanol) y el ACPM (biodiesel), que reducen los porcentajes de emisión38. Otro aspecto, es la masificación del uso del gas natural en áreas urbanas y rurales. En estas últimas es importante mencionar que se ha reemplazado el consumo de leña, que tantos proble-mas en la salud representan, procesos erosivos por la deforestación, y el agotamiento de los bosques y del recurso hídrico.

Se puede decir que la gestión ambiental del sector energético se está orientando a la elaboración de estudios integrales de optimización ambiental, enfocado hacia el logro del desarrollo sostenible.

En este contexto, las políticas del Estado luego de ver la importancia del gran impacto ambiental que han venido causando las actividades depredadoras del sector, se ha venido encaminado a promover y estimular el manejo adecuado del medio ambiente en el sector energético. De esta manera se destacan las políticas ambientales sectoriales lideradas por la UPME, que ha incorporado consideraciones ambientales en los Planes de Expansión de Referencia de Transmisión y de Generación Eléctrica y en los PEN (como un concepto transversal), igualmente las de Ecopetrol; Isa y otros del sector.

Igualmente, ha adquirido gran importancia las evaluaciones ambientales sectoriales, como la realizada para el sector eléctrico en 1993 y los estudios de incidencia am-biental en el planteamiento energético que realiza la UPME, pero sin incluir indicadores energéticos y ambientales para el sector; sin embargo, surge la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), que se utiliza especialmente a nivel sectorial, aportando criterios y elementos fundamentales que ayudan en la toma de las mejores decisiones sobre políticas, planes y programas sectoriales.

Una estrategia para incorporar el componente ambiental en los procesos de planifica-ción sectorial, es el desarrollo de las Evaluaciones Ambientales Estratégicas EAE que es un instrumento de evaluación ambiental a nivel de políticas, planes y programas. La implementación de las EAE en el sector minero energético permitirá la adecuada incorporación de los aspectos ambientales en el proceso de toma de decisiones, lo que redundará en beneficio del desarrollo sostenible.

Esta descripción permitirá fijar el marco para fundamentar la importancia de aplicar las EAE en el sector como herramienta de gestión estratégico; es decir, a partir de la formulación de políticas, planes y programas.

La EAE trata básicamente de introducir la variable ambiental en el mismo momento en que se elaboran los planes y programas que concretan las políticas de desarrollo nacional y regional, y se refiere, en todo caso, a las acciones promovidas por los poderes públicos. De igual manera, busca evaluar las consecuencias ambientales que

38 Aunque es justo advertir que existen amplia controversia técnica sobre los efectos ambientales de estas medidas.••



determinadas políticas, planes y programas pueden producir sobre el medio ambiente, en la utilización de los recursos naturales y, en definitiva, en el logro de un desarrollo sostenible y equilibrado.

El Plan Nacional de Desarrollo 2002 - 2006 “Hacia un Estado Comunitario”, realiza una aproximación hacia la EAE, al establecer el impulso a la incorporación de la dimensión ambiental en los procesos de planificación sectorial, con énfasis en ésta y el fortalecimiento del actual proceso de licenciamiento ambiental. Es así como en el marco de sus políticas, considera la Evaluación Ambiental Estratégica como un ins-trumento que permite una evaluación integral de los asuntos ambientales que debe utilizarse para la formulación de políticas de desarrollo sectorial sostenibles, es decir, con viabilidad técnica, financiera y ambiental39.

No está debidamente divulgada y socializada la política ambiental tanto en los procesos internos como hacia la gestión de sus entidades adscritas y vinculadas, de conformidad con los lineamientos de la Resolución 18-0072 de 2006, expedida por el Ministerio de Minas y Energía.

Dentro de la estructura orgánica del ministerio, no se tiene incorporada un área am-biental, que garantice la responsabilidad del tema ante el sector, y que transversalice dicha temática en el quehacer misional de la institución, más cuando por directriz de éste Ministerio se ordenó en años anteriores a sus entidades crear estructuralmente un área que se asegure la evaluación y control de la gestión ambiental generada por el desarrollo de sus actividades.

Teniendo en cuenta que dentro de la competencia que tiene el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial de formular la política nacional en relación con el me-dio ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en la formulación de políticas sectoriales, el Ministerio de Minas y Energía no cuenta con mecanismos o metodología que le permitan identificar y medir el riesgo en el cumplimiento de las funciones y obligaciones ambientales tanto internas, como del riesgo que se fundamenta en las actividades depredadoras sobre el medio ambiente de las entidades del sector minero energético, que han generado accidentes trágicos en diferentes áreas especialmente en el subsector minero.

No se han generado canales de comunicación con la comunidad para abordar y ma-nejar asuntos de carácter ambiental y no se cuenta con un sistema de información ambiental o en su defecto un mecanismo o herramienta para el manejo seguro de la información ambiental.

El Ministerio de Minas y Energía, dentro de la función de monitoreo y seguimiento que debe ejercer a las entidades del sector minero energético, y teniendo en cuenta que el tema ambiental es transversal a todos los sectores productivos del país y que no solo le pertenece al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, no genera informes de evaluación y seguimiento de la gestión ambiental, aprovechando la importante información que se recopila a través del Comité Ambiental y de Apoyo al Sistema de Prevención y Atención de Desastres, y de los valiosos estudios y apli-caciones que desarrolla la UPME.

39 No obstante, se debe tener cuidado en que la EAE no sea un desmedro de la de la exigencias del licenciamiento ambiental.

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El MME es débil en apoyar las iniciativas de ordenamiento territorial municipal y regional con su labor de planificación realizada a través de la UPME y con base en la herramienta del Sistema de Información de Potencialidades y Restricciones para el desarrollo de proyectos minero-energéticos.

No obstante, el avance en la incorporación del componente ambiental, que ha logrado impactar parcialmente sólo áreas específicas de la actividad del sector minero energé-tico, hoy en día es insuficiente y, en muchos casos no hay la conciliación apropiada entre los intereses ambientales y económicos.

La seguridad nuclear

Teniendo en cuenta que el tema de seguridad nuclear en de vital importancia para la transversalidad ambiental del sector, se evidencia que el país carece de una efectiva coordinación intersectorial entre el Ministerio de Minas y Energía como órgano regu-lador de los asuntos nucleares en el país e Ingeominas como operador de la misma, para agilizar trámites, dilucidar competencias y solucionar conflictos en materia técnica y legal nuclear, que surgen cotidianamente como resultado del cumplimiento de las funciones propias de cada entidad.

A la fecha no se conoce, no es divulgada y menos socializada una política nacional en materia nuclear por parte del Ministerio de Minas y Energía como entidad cabeza del sector, en la práctica este ministerio, a través de la Dirección de Energía - Grupo de Trabajo de Asuntos Nucleares, se ha constituido unilateralmente en “juez y parte” de la temática nuclear a nivel nacional, con la consecuente aparición de varios conflictos de intereses en los últimos años.

De acuerdo con los documentos de seguimiento a las funciones propias de la autori-dad reguladora, Minminas, que son las de licenciamiento, vigilancia y control, se ha identificado la necesidad de fortalecer los mecanismos y condiciones en el ámbito de la seguridad nuclear y la protección radiológica. En febrero de 2006 Colombia recibió la misión RaSSIA40 la cual tuvo como objetivo la evaluación de la implementación de un sistema regulador para el control de las fuentes radiactivas. Dado el alcance de esta misión, el equipo evaluador interactuó únicamente con el Ministerio de Minas y Energía, autoridad nacional competente para esta área. Las principales conclusiones, en cuanto a las acciones que deben seguirse, están orientadas a mejorar el marco legal y reglamentario existente, a renovar la infraestructura existente y fortalecer las competencias de los organismos reguladores.

Concordante con lo anterior, las acciones futuras estarán orientadas a la actualización del marco reglamentario incluyendo la seguridad en la gestión de los desechos radiactivos de baja y mediana intensidad, el fortalecimiento de la infraestructura de protección ra-diológica y vigilancia ambiental, como también en la creación de mecanismos eficientes de comunicación entre las autoridades competentes en materia nuclear y radiológica.

Merece especial atención la actualización del sistema regulatorio en concordancia con las directrices fijadas en el “Código de Conducta para el Control de las Fuentes de Radiación” como también de las “Directrices Complementarias sobre Importación

40 Por sus siglas en inglés: Evaluación de las Infraestructuras de Seguridad Radiológica y de Seguridad Física de las Fuentes Radiactivas.

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y Exportación de FuentesRadiactivas” al cual Colombia ha adherido mediante nota diplomática del 31 de agosto de 2006 dirigida al Doctor Baradei en su calidad de Director General del OIEA.

Actualmente 285 unidades de desechos radiactivos están pendientes para tratamiento, acondicionamiento y almacenamiento en Ingeominas. El 69% de estos lo constituyen fuentes selladas de Cesio 137, Americio 241, Estroncio 90, Radio 226, Criptón 85 y Cobalto 60; el 6% lo constituyen resinas de intercambio iónico contaminadas con material radiactivo y el 25% restante son desechos de menor importancia. La facili-dad existente para el almacenamiento de los desechos anteriormente citados no fue diseñada para ese propósito y a pesar de las modificaciones realizadas con relación a la seguridad, la protección radiológica y organización, continúa sin cumplir con los estándares internacionales para instalaciones de este tipo y, adicionalmente, la capa-cidad de almacenamiento ha sido excedida.

Los registros en el inventario nacional de fuentes de radiación indican que 157 fuentes radiactivas obsoletas permanecen en posesión de los usuarios, muchas de ellas en con-diciones de seguridad insuficientes. Existen, además, 388 fuentes en uso que ingresaron al país antes de 1995, fecha en el cual se estableció el requisito de re-exportación de las mismas al país de origen, lo cual sitúa a Colombia en el escenario de la gestión y disposición futura cuando las anteriormente citadas entren en desuso.

Práctica Total instalaciones

Ciclotrón 1Gammagrafía Industrial 29Investigación 12Irradiadores de Sangre 1Medidores Nucleares Fijos 91Medidores Nucleares Móviles 57Medicina Nuclear 67Perfilaje de pozos y registro 8Radioterapia 43Trazadores radiactivos 3Total Instalaciones 312

Cuadro 2.12

Instalaciones radiactivas en el territorio colombiano

Fuente: Base de Datos de la Autoridad Reguladora, 2006.

El reactor nuclear de Colombia se mantuvo en condición de apagado extendido desde 1998 después de la conversión del núcleo que incluyó el comisionamiento41 llevado a cabo por el fabricante con una muy limitada participación de expertos locales y una escasa documentación. El Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) ha realizado el mantenimiento y análisis periódicos limitados que permiten la preservación de los sistemas del reactor, con límites y condiciones operacionales modificadas. En octubre de 2005 el reactor fue llevado a condición crítica con el apoyo del OIEA. Actualmente Ingeominas lleva a cabo el proceso de licenciamiento de la instalación.

41 Actividad que establece la OIEA (Organismo Internacional de Energía Atómica) en el marco programático nacional suscrito con el gobierno Colombiano.

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Gasto Ambiental para el Sector Minas y Energía - Vigencia 2006

Para la vigencia 2006, aproximadamente veinte (20) entidades informaron sobre su gestión ambiental debido a la importancia que la CGR le ha dado a este componente dentro del proceso auditor y que año a año se ha capacitado y concientizado a las entidades sobre la importancia de la organización de sus sistemas presupuestales y contables, al involucrar el detalle de los gastos e inversiones de la gestión ambiental como indicador gerencial en la toma de las decisiones para la realización de las ac-tividades operativas que involucra el sector Minas y Energía.

Entidad Recursos invertidos (millones de pesos)

IFI - Concesión Salinas 181,7Ipse 579,9Ministerio de Minas y Energía 0Ingeominas 10.585,45Unidad de Planeación Minero Energética - UPME 907,4Empresa de Energía de Cundinamarca 760,51Isagen 32.535,57ISA 9.996,8Ecopetrol S.A 257.361Agencia Nacional de Hidrocarburos 2.175,74Centrales Eléctricas del Cauca - Cedelca 395,93Empresa Urrá S.A. 16.328Empresa Colombiana de Gas - Ecogas 310,18Electrificadora de Santander 76,54Centrales Eléctricas de Norte de Santander 13.523Oleoducto Central S.A. 5.322,4Oleoducto Colombia S.A. 630,6Centrales Eléctricas de Nariño - Cedenar 80,88Cales y Derivados de la Sierra- Caldesa 25Electrificadora del Caquetá 11,18Corelca 1.164.58Fosfatos del Norte 22,1TOTAL 352.974,46

Cuadro 2.2

Gasto ambiental sector Minas y Energía

Fuente: CGR - Rendición Cuenta 2006.

Vigencia 2006 (Millones de pesos)

Para el comparativo bianual (2005-2006), se observa que el sector aumentó en $190.710 millones la inversión en medio ambiente, es decir un 46%, representado especialmente en inversiones realizadas por Ecopetrol S.A., por el inicio en la ejecución del Proyecto de Hidrotratamiento de Combustibles en la Refinería de Barrancabermeja, considerado como proyecto estratégico para el país, que servirá para mejorar la calidad de los combustibles y mejorará la calidad del aire al reducir a niveles permisibles normativos el contenido de azufre en las gasolinas y en el diesel que utiliza el sector transportador, en especial en la ciudad de Bogotá D.C.

Como se observa en la Tabla 2-12., de la inversión reportada por el sector minero energético en la vigencia 2006, el 82% de dichos recursos están representados en dos (2) entidades, Ecopetrol S.A., e Isagen, pertenecientes a los subsectores hidrocarburos



y eléctrico, lo que demuestra nuevamente el rezago y la desatención que ha tenido el gobierno nacional con el subsector minero, en cuanto a la prevención, mitigación y compensación de impactos ambientales generados por las empresas exploradoras y extractoras de recursos mineros. La inversión ambiental para el subsector minero corresponde al 3,31%, realizado específicamente por la autoridad minera Ingeominas, con cargo a proyectos de inversión que hacen referencia a Evaluación, Monitoreo de Amenazas Geológicas y para actualización de la Red Sismológica y Vulcanológica de Colombia, que distan en gran parte del concepto de gestión ambiental.

De otra parte, la inversión ambiental de Ecopetrol S.A., aumentó un 54% con respecto al año 2005, debido, entre otras razones, a las erogaciones realizadas por el Proyecto de Hidrotratamiento; de los dineros de la vigencia 2006, los gastos ambientales re-feridos a la ejecución de estudios ambientales, diagnósticos, trámites legales y otros gastos asociados representaron $54.495 millones.

Dentro de la inversión operativa de cada una de sus áreas reporta recursos por $66.339 millones, con destino a gestión ambiental, destacándose la formulación y ejecución de planes ambientales, para proyectos de inversión y operaciones directas de la empresa. La inversión ambiental en programas de recuperación y protección de recursos naturales renovables, agua, aire y suelos fue de $132.665 millones, es decir 43% más que en el 2005, representados en equipos de control y seguimiento de calidad hídrica, en optimización de los tratamientos de emisiones atmosféricas, en la gestión de residuos sólidos industriales y en programas de recuperación de suelos.

De la inversión reportada por las empresas generadoras del subsector eléctrico, aproxima-damente un 50% de los recursos se distribuyen a las Corporaciones Autónomas Regio-nales y a los municipios de las áreas de influencia, según lo establecido por el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, lo que aunado a un bajo nivel de control y seguimiento de estos recursos ocasiona que no se tenga certeza sobre la destinación real y efectiva, por parte de los municipios, para invertirlos en protección del medio ambiente.

Cabe mencionar la importante destinación de recursos que la empresa Urrá S.A., realizó para cubrir los costos, por obras y actividades requeridas en la licencia ambiental para la etapa de llenado y operación de la Hidroeléctrica, como lo muestra la Gráfica 2-2, dentro de los cuales están incluidos los programas para las comunidades indígenas, exigidos a través de la Sentencia T-652 de 1998, que hasta el 2006 alcanzan los $113.373 millones y cuya proyección de costos del periodo 2007-2049 corresponde a $342.731millones, cifra que resulta preocupante por lo que puede significar en la situación financiera futura de la empresa.

Sector Social


El Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 se caracterizó por su falta de precisión en cuanto a la formulación de objetivos, metas y estrategias en materia ambiental para el sector social. Desde el inicio mismo del plan no hay claridad sobre las actividades concretas que deberían adelantar las entidades del sector, por lo que los mecanismos de evaluación y seguimiento presentaron dificultad para dar cuenta de los resultados, en general no hay una meta contra qué evaluar lo realizado.



En ese sentido, la gestión ambiental adelantada por las entidades corresponden a acti-vidades puntuales, fundamentalmente en Colciencias, el Sena, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y algunas empresas sociales del Estado.

Los ministerios de Educación Nacional (MEN) y de Protección Social se limitaron al desarrollo parcial de acciones como formuladoras y orientadoras de las políticas que son de su competencia misional; del Ministerio de Cultura no se obtuvo información relevante en cumplimiento de sus objetivos misionales en la parte ambiental, recayendo en el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) casi toda la actividad de la gestión en este campo.

En relación con la asignación de recursos que demanda la dimensión ambiental en cada uno de los subsectores se presenta cada vez como marginal, (no superan el 1% del presupuesto general en la mayoría de las entidades que reportaron gasto ambiental)42, con un ligero aumento en algunas entidades para el año 2006 como se detallará en el correspondiente análisis de la principales instituciones del sector.


Las acciones que le corresponden al sector social en el nuevo Plan de Desarrollo 2007-2010 se hallan inmersas en programas transversales que involucran a diferentes sectores, lo que requiere de una revisión minuciosa para tener una aproximación de su verdadero alcance.

Las estrategias como el Plan Nacional de Salud Ambiental (Planasa) y los programas de educación ambiental son una continuidad de lo planteado en el pasado Plan Nacional de Desarrollo, los cuales presentaron precarios resultados al final del cuatrienio.

Reseñamos los principales propósitos y tareas que se le asignan al sector para alcanzar los compromisos en materia ambiental para el próximo periodo de gobierno.

Gestión integral del agua

Como criterio principal, el Plan expresa que es determinante una gestión integral del recurso agua, como elemento básico para el desarrollo de la población más pobre y vulnerable, garantizando un mejor nivel de salud. Consecuentemente, el Ministerio de Protección Social debe participar en las agendas ambientales sectoriales que se adelan-ten en este sentido. Adicionalmente, se busca que Colciencias financie investigaciones en desarrollo y transferencia de tecnologías y eficiencia de sistemas productivos en el uso del agua. Estas entidades apenas se están apropiando de estas labores y no tienen aún planes de trabajo definidos para llevarlas a cabo.

Identificación y manejo del riesgo

El Plan formula como metas principales y acciones a seguir en el cuatrienio la superación de la pobreza, observando el principio de equidad en la consecución de un crecimiento

42 Ver capítulos sobre la gestión ambiental sectorial, de los informes sobre Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente, vigencias 2003, 2004 y 2005 de la CGR.

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económico sostenido y sustentable que reconozca las prioridades de los distintos seg-mentos de la sociedad y garantice la protección de los intereses de los grupos sociales más vulnerables, creando las oportunidades para mejorar el nivel de vida, manteniendo o aumentando las posibilidades de ingreso y empleo, incrementando la calidad del entorno, mejorando los niveles de salud y disminuyendo la vulnerabilidad al riesgo.

Reconociendo que existe una alta degradación ambiental, factor que constituye amenaza constante para la ocurrencia de desastres de origen natural, y en donde los grupos más desprotegidos de la sociedad son los directamente afectados, el plan adolece de metas y objetivos específicos en este sentido.

Cambio climático43

La mayor preocupación ambiental del momento en el mundo y desde luego en Co-lombia, tiene relación con el cambio climático. El Plan fija como meta concreta, para desarrollar conjuntamente con el MAVDT, el IDEAM, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y los ministerios de Relaciones Exteriores, Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y Energía, Protección Social y Transporte, la elaboración de la Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático, estableciendo estrategias para la re-ducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), se adelanten estudios de vulnerabilidad, definan medidas específicas de adaptación y mitigación de los efectos, y se formule un Plan Integral de Acción Nacional sobre Cambio climático. Como quiera que esta meta representa tareas complejas por la participación de diversas entidades, será necesario hacer seguimiento a las labores que emprendan las mismas.

Conocimiento y aprovechamiento de la Biodiversidad

Se encarga al Ministerio de la Protección Social y al Instituto de Vigilancia de Medica-mentos y Alimentos (Invima), para que coordinen con el MAVDT, el ICA y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la expedición armónica de la normatividad para el uso sostenible de la biodiversidad y para poner en marcha estrategias que faciliten la comercialización de productos derivados de la flora y fauna nativas, especialmente los concernientes a aplicación en las industrias alimenticia, farmacéutica y cosmética.

También, es necesario consolidar el inventario nacional de la biodiversidad para fa-cilitar su conocimiento y utilización, en donde se le asigna a Colciencias apoyar al MAVDT en esta labor mediante la creación de programas de investigación y desarrollo del talento humano. Igualmente, se plantean unas acciones específicas para estas entidades y, de acuerdo a su cumplimiento, se prevé un gran adelanto con respecto al uso de la biodiversidad en el país.

Salud ambiental

Por los impactos positivos que puede generar sobre la salud de la población y sobre las finanzas del Estado, se elaborará una Política Nacional de Salud Ambiental, con base en el Plan Nacional de Salud Ambiental (Planasa) 2000-2010, que promueva la

43 El Ministerio de la Protección Social hace parte de la elaboración de la segunda Comunicación Nacional sobre cam-bio climático.

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equidad y la protección hacia los grupos más vulnerables y que haga énfasis en los problemas ambientales que generan los mayores costos para la sociedad colombiana. Esta es la mayor responsabilidad que tienen las entidades del sector social para con el medio ambiente, sin embargo, a través de las distintas vigencias se ha evadido de alguna u otra manera el tema.

También, en materia de Salud Ambiental, el Plan Nacional de Desarrollo prioriza en las entidades del Sector Social continuar promoviendo y consolidando la organización empresarial de los diferentes actores dedicados al reciclaje y aprovechamiento de re-siduos sólidos, con el fin de hacer de ellas unas actividades económicas productivas. Sin embargo, no se especifica los aspectos a desarrollar y las metas para contribuir al mejoramiento del entorno, disminución de los residuos y la protección de la salud para las personas que derivan su sustento de esta actividad.

Educación Ambiental

En materia de educación ambiental se retoman las acciones ya planteadas dentro de la política de educación ambiental nacional como son el impulso al desarrollo de la información y capacitación ambiental:

Gestión del conocimiento y de la información

Se diseñará y se desarrollará un plan estratégico que integre las actividades de in-formación e investigación ambiental realizadas por todas las entidades públicas y privadas que generan conocimiento en el marco del SINA, en articulación con el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología (SNCyT). Este plan estratégico recogerá las prioridades nacionales y regionales definidas por las demás estrategias establecidas en el presente PND.

Educación ambiental y participación

Se reconoce el papel de estas herramientas en el desarrollo de las acciones que con-tribuyen a mejorar las condiciones ambientales de los territorios, legitimar la acción del Estado y en la consolidación de la gobernabilidad ambiental y, en ese sentido, las acciones están dirigidas al fomento de la cultura participativa para apropiar y legitimar los procesos de gestión ambiental y desarrollo territorial.

En el marco de las agendas interinstitucionales se articularán acciones entre el MAVDT, el Ministerio de Educación Nacional (MEN) y otros ministerios para la implementación de las políticas nacionales de educación ambiental y de investigación ambiental. Se conformará el Comité Nacional de Educación Ambiental (Decreto 1743 de 1994); se dotará al Programa Nacional de Educación Ambiental de una estructura propia que le permita ser más eficiente en la ejecución de la política y generar mayor impacto, mediante la formulación y desarrollo de proyectos de gran alcance; y se generarán indicadores de gestión y de impacto.

Los actuales programas de educación ambiental, a los cuales se les dará continuidad, serán fortalecidos con la inclusión de temas de gestión del riesgo y biodiversidad, con una clara visión territorial. Además, se desarrollará una estrategia de comunicación de



la Política Nacional de Educación Ambiental y se crearán observatorios de participación y educación ambiental en 10 departamentos del país.

Estos propósitos, así planteados, indican que el éxito de su desarrollo recae en la adecuada interacción de las entidades responsables por medio de las agendas inte-rinstitucionales, las cuales a la fecha han funcionando parcialmente, y el avance en la ejecución de los programas presenta resultados poco significativos. Igual sucede con la asignación de recursos que se requieren, los cuales no ha sido una prioridad para los ministerios y las entidades adscritas y vinculadas a éstos.

Sin desconocer lo realizado hasta ahora por parte del MEN, las acciones para de-sarrollar los objetivos propuestos en la política de educación ambiental no se le ha dado la prioridad que demanda para que sea verdadera herramienta de formación y concientización, como se ha demostrado con las experiencias significativas de los Proyectos Ambientales Escolares, cuya sistematización adelanta actualmente el MEN, y en los programas curriculares y de extensión en algunas universidades y en el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).

Sin embargo, y a pesar de la formulación de la Política de Educación Ambiental, pro-mulgada desde 2002 y del Decreto 1734 de 1994, donde se instituyen los proyectos de educación ambiental para todos los niveles de educación formal, la promoción en la no formal e informal y los mecanismos de coordinación ente el MEN y el MAVDT, los resultados son muy limitados frente a los retos que implica la ampliación a todo el territorio nacional y la continuidad de los proyectos ya establecidos, para lo cual se necesitará situarla en las más altas instancias dentro de la estructura de estas en-tidades, para dotarla de los recursos humanos y financieros necesarios que responda adecuadamente por todos los objetivos planteados dentro de la Política de Educación Ambiental, como se está proponiendo en el nuevo PND.

Evaluación de la gestión ambiental, vigencia 2006

La Tabla 2-13 consolida el gasto ambiental de las entidades más representativas del sector por fungir como formuladoras y/o ejecutoras de los planes, programas y proyec-tos para llevar a cabo la misión institucional en la parte ambiental del sector social. Aclarando que no se incluyeron algunas sujetos de control del nivel desconcentrado como institutos tecnológicos y colegios nacionales y varias empresas sociales del Es-tado, que en su conjunto representan un porcentaje importante de las entidades que conforman el sector social.

Vale la pena anotar, asimismo, que un factor que no ha permitido la consolidación de la totalidad del gasto ambiental lo constituye las falencias que se presentan en la rendición completa de la cuenta en cuanto a las cifras y las acciones que las entida-des realizan; en ese sentido es necesario adelantar un trabajo conjunto entre la CGR y los sujetos de control para que los responsables de la rendición de la cuenta en su componente ambiental depuren la información y la cuenta refleje el gasto ambiental efectivo en la respectiva vigencia.



Subsector Educación, Cultura y Deporte

El Ministerio de Educación Nacional (MEN) centró su gestión ambiental en apoyar el fortalecimiento de la educación ambiental territorial teniendo como objetivos prioritarios la sistematización de experiencias significativas de los Proyectos Ambientales Esco-lares, (PRAEs), y los Comités Interinstitucionales de Educación Ambiental, (CIDEA), ampliación de la cobertura de la capacitación - formación de docentes y dinamiza-dores ambientales- en nuevos departamentos. Para el desarrollo de estos programas reportó un gasto de 441.6 millones, que se ejecutan a través de un convenio con la Secretaria del Convenio Andrés Bello (SECAB), con un aporte de 400 millones por parte del MEN, además de otros convenios con la Universidad. Distrital, la CVS en Córdoba y con el departamento de Bolívar. En estos tres últimos el ministerio no reporta aportes en dinero.

El ministerio, de acuerdo con el informe de la gestión en la parte misional, continúa en déficit con respecto a sus responsabilidades y obligaciones, sobre todo en la im-plementación y el seguimiento de la política de educación ambiental en el país.

Entidades Presupuesto entidad Gasto Participación compromisos para ambiental del gasto la vigencia (1) entidad (2) ambiental (2/1)

Acción Social (1) 1.177.049.0 2.460.7 0.2ESE Policarpa Salavarrieta (2) 112.210.0 279.1 0.2ESE Antonio Nariño (2) 164.442.0 1.137.2 0.7ESE Rita Arango Álvarez del Pino (2) 73.697.0 1.005.5 1.0Instituto Nacional de Cancerología (1) 31.792.0 227.9 0.7Superintendencia Nacional de Salud (1) 17.608.0 226.2 1.0Instituto Nacional de Salud - INS (1) 35.713.0 27.5 0.08INVIMA (1) 25.281.0 755.6 2.9ICBF (1) 1.619.486.0 * 44.2 0.003Total Subsector Protección Social 3.257.278.0 6.163.9 0.18SENA (1) 909.838.0 48.015.0 5.3Ministerio de Educación Nacional (3) 487.884.0* 409.0 0.1COLCIENCIAS (1) 129.357.0 4.682.0 3.6Universidad Nacional de Colombia (4) 917.311.0 4.704.0 0.51Universidad Militar (2) 49.694.0 10.7 0.02UNAD (1) 43.099.0 1.322.0 3.1Universidad Pedagógica Nacional (2) 66.907.0 67.0 0.1Universidad Surcolombiana de Neiva (5) 28.747.0 149.7 0.5Universidad Tecnológica de Pereira (5) 53.950.0 678.0 1.2Instituto Técnico de Buga (1) 1.911.0 8.9 0.4Instituto Colombiano de Antropología (1) 4.330.0 334.0 7.7Total Subsector Educación, Cultura y Deportes 1.869.698.0 60.380.3 3.22Total Sector Social 4.126.976.0 66.544.2 1.61

Cuadro 2.13

Gasto ambiental sector social 2006(Millones de $)

Fuente: Reporte de ejecución presupuestal Siif, Cuenta rendida por entidades. Datos consolidados por DES, Delegada para el Sector Social CGR.Nota (1): Corresponde al Presupuesto comprometido para la vigencia 2006Nota. (2) Corresponde al presupuesto total ejecutado para la vigencia 2006Nota (3): En el presupuesto del Ministerio de Educación se excluyeron las transferencias que efectúa.Nota (4) Presupuesto total U. Nacional Vigencia 2006Nota (5) Dato correspondiente solo a transferencias del MEN



Con relación a la gestión ambiental interna, el ministerio realizó algunas acciones hacia la conformación de su sistema de gestión ambiental, en estas acciones el gasto fue de sólo 9 millones, para un total de $409 millones, aunque presenta un aumento de $224 millones con relación al gasto de 2005, cifra que sigue siendo poco representativa frente al presupuestal total comprometido para la vigencia 2006, de aproximadamente $488 mil millones, sin los recursos de las transferencias que efectúa por ley, lo que representa sólo 0.1% de este presupuesto total estimado.

En cuanto a la Universidad Nacional, para la vigencia 2006, reporta un gasto de $4.704.2 millones, presenta un aumento de $3.317.1 millones con relación a lo eje-cutado en 2005, y un aumento de 0.34% puntos al pasar de 0.17% en el 2005 al 0.51% en el 2006 con relación al presupuesto total ejecutado que fue de $799.293 y $917.311 millones, respectivamente.

En este comportamiento del gasto ambiental, en general para todas las entidades del sector, y especialmente para las universidades, intervienen muchas variables, pues por un lado está la gestión que deben realizar en el marco de sus objetivos misionales establecidos en la Ley 30 de 199344, el Decreto 309 de 2000 que reglamenta la investigación científica sobre diversidad biológica y demás normas que regulan las actividades de investigación, y la inversión en la operatividad y funcionamiento del Sistema de Gestión Ambiental.

La Universidad Nacional presenta en esos dos frentes acciones de gran importancia. Para el cumplimiento de los objetivos misionales, a nivel docente, la UN ha incor-porado el tema como materias nucleares en los programas curriculares de las facul-tades de Agronomía, Arquitectura, Ingeniería Civil y Ambiental, Veterinaria, Zootecnia y Medicina especialmente en el área de salud pública, en cursos de extensión, y en la Maestría en Medio Ambiente y Desarrollo, y materias electivas en casi todos los programas académicos.

Sin embargo, para medir la inversión realizada, se requiere de un sistema de costos que aún no ha sido implementado. En cuanto al desarrollo de la investigación en asuntos ambientales ha desarrollado proyectos de gran impacto en sus dos modalidades: la básica y la activa45, y, contrario a lo anterior, en el aspecto de investigación sí se puede determinar la ejecución presupuestal en este rubro.

En cuanto al sistema de gestión ambiental, en la sede Bogotá está implementado desde hace varios años y cumple la normatividad vigente para el manejo de acuerdo con las actividades y los residuos que impactan el medio ambiente. No sucede lo mismo con la información sobre el sistema en el resto de las sedes, pues no se da cuenta de estas actividades en los formularios correspondientes.

La Universidad Nacional no es ajena a las dificultades que se presentan para deter-minar el gasto de su gestión ambiental, como se explicó anteriormente. Para el caso de la sede Bogotá no reportó el gasto correspondiente a las actividades ambientales curriculares, cursos de extensión, maestría en medio ambiente e investigación, y sólo

44 Ley sobre la Educación Superior, Artículo 6. Literal i., que establece la promoción de la preservación de un medio ambiente sano y el fomento la educación y cultura ecológica.

45 La llamada investigación activa pretende dar respuestas inmediatas a temas específicos mediante las actividades de consultoría y asesoría.

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reportó 111.9 millones correspondiente al proyecto de construcción, adecuación y mejoramiento de la infraestructura física de la sede Bogotá, como sí sucedió con las sedes de Palmira, Medellín, Amazonia y Caribe, especialmente en estas tres últimas con $1.822.7, $1.151.0 y $629.2 millones, respectivamente.

Colciencias reportó un total de $4.682 millones en proyectos de investigación ambien-tal en 2006, rubro que ascendió notablemente con relación al año 2005, cuando se reportó un gasto de $965.4 millones solamente, y representa 3.6% con relación al presupuesto comprometido para la vigencia 2006.

De acuerdo con la cuenta ambiental, estos recursos se invirtieron en investigaciones ambientales en los programas nacionales de Ciencias Básicas, Biotecnología, Cien-cias y Tecnología del Mar, Ciencias y Tecnología Agropecuaria, Ciencias del Medio Ambiente y del Hábitat, y Desarrollo Tecnológico Industrial y Calidad, con la finan-ciación de 26 proyectos. Los mayores desembolsos los efectuó en los programas de Tecnología Agropecuaria con $1.229.9 millones, en el de Medio Ambiente y Hábitat con $1.160 millones.

Si tenemos en cuenta los nuevos retos que se plantean en el Plan de Desarrollo vigente para cumplir con las nuevas obligaciones que debe asumir en el campo ambiental, la asignación se tendrá que incrementar sustancialmente, ya que en materia de in-vestigación ambiental el rezago en muy grande entre la agudización de los problemas ambientales y el deterioro de los recursos naturales del país.

El Sena, para la vigencia 2006, destinó $48.015 millones en lo que se refiere al tema de formación ambiental en sus diferentes modalidades, desarrollando 992 cur-sos de formación titulada en áreas de medio ambiente, módulos instruccionales, o unidades de aprendizaje relacionadas con el medio ambiente donde se capacitaron 29.312 alumnos, 5.298 cursos de formación en áreas diferentes al medio ambiente a 156.872 alumnos.

El gasto para atender la parte de la dimensión ambiental en los diferentes programas de formación se ha mantenido constante, representando el mismo porcentaje de la vigencia 2005, (5.3%) con relación al presupuesto comprometido.

En relación con el gasto ambiental, la propia entidad aclara que no hay contabilidad ambiental y en el plan de cuentas los gastos ambientales están contemplados en las partidas globales de mantenimiento de edificios, bienestar, mantenimiento equipos, seguridad y salud ocupacional, entre otras; así como también en el presupuesto asignado a los centros de formación, en donde se ejecutan cursos que contienen componentes ambientales.

En cuanto a la gestión ambiental interna, aspecto de suma importancia por sus ac-tividades propias, a través de la Resolución 0407 de marzo de 2007 se adopta la Política Ambiental Institucional, la cual se encuentra en etapa de divulgación y sensi-bilización en todas las regionales del país. Por la Resolución 0555 de 2006 se ordena el diseño e implementación del Plan de Gestión Ambiental de la Entidad. Actualmente estas actividades han sido contempladas dentro del rubro de Salud Ocupacional y bienestar al alumnado, de donde son apropiados los recursos para realizar jornadas y campañas para el manejo de residuos.



La Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) reporta un importante gasto de $6.278 millones, que corresponden a los programas académicos que están relaciona-dos con la temática ambiental. Sin embargo, los programas que ofrece la Facultad de Ciencias Agrarias no son específicamente ambientales, se debe tener un criterio para determinar los recursos en componente ambiental por cada programa, y para poder calcular lo que le corresponde en inversión estrictamente ambiental.

Por ejemplo, en el caso de los programas de Zootecnia y Producción Animal se ma-nejan principios de sostenibilidad ambiental, pero este componente no es el prioritario dentro del currículo y, sin embargo representan más del 78% de la cifra reportada. Considerando sólo los programas que tendrían una mayor orientación hacia el ámbito ambiental (Manejo Agro Ecológico y Manejo Agroforestal) suman entre ambos un gasto de $1.322 millones que, tomando esta cifra como referencia, representan el 3.1% con relación al presupuesto total comprometido.

La formulación del Sistema de Gestión Ambiental para todas sus sedes está retrasado y se necesita un mayor compromiso de las directivas para su plena implementación, teniendo en cuenta el crecimiento acelerado de alumnos que tendrá en los próximos años, producto de mayor cobertura y ampliación de programas académicos.

La universidad de los Llanos (Unillanos) relaciona recursos para ejecución ambiental por $198,9. Según concepto de la comisión de auditoria, los gastos en gestión ambiental que se comprometieron y ejecutaron en la vigencia 2006 alcanzó sólo $54,6 millones, correspondiente al 72.5% de la apropiación inicial. Estos recursos se destinaron para el pago de personal de la oficina de Gestión Ambiental ($32.8 millones) y al proyecto de Exclusión y Reubicación de murciélagos ($21,8 millones), que se encuentran en ejecución hasta la fecha.

La Universidad Sur Colombiana (USCO) a pesar del reporte completo de los actos administrativos y la formulación de la política que adelanta como institución educativa, especialmente la formulación y ejecución del Plan de Gestión Ambiental, reporta un gasto ejecutado para 2006 de $148.7 millones, destinados a la capacitación y divul-gación del Plan y financiamiento de proyectos de investigación en sus facultades.

El Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) reporta un gasto ejecutado de $334 millones en actividades de conservación y restauración del medio ambiente en los parques arqueológicos nacionales: conservación de cauces de ríos, vegetación y suelos; licencias de excavaciones arqueológicas, y desarrollo de la investigación Cultura y Medio Ambiente. En este caso las actividades corresponden a su misión institucional, como entidad ejecutora de la política de protección del patrimonio arqueológico de la nación. Para el instituto este gasto representa el 7.7% del presupuesto comprometido para la vigencia 2006 de 4.330.6 millones, lo que representa el más alto porcentaje dentro de las entidades del subsector Educación y Cultura, y un aumento de poco más del doble de lo invertido en la vigencia 2005.

Subsector Protección Social

En el Ministerio de la Protección Social, a partir del año 2004, viene funcionando el Grupo de Salud Ambiental, constituido al interior de la Dirección General de Salud Pública, que durante la vigencia 2006 realizó importantes actividades especialmente



en la asistencia, orientación y direccionamiento a las direcciones territoriales de salud para el desarrollo e implementación de la Política Nacional de Salud Ambiental, cuyos aspectos básicos se refieren a calidad del agua para consumo humano, desarrollo de estrategias para uso y manejo de plaguicidas y otras sustancias tóxicas y estrategias para estudio y control de vectores. Para las actividades anteriormente mencionadas, el Ministerio ha transferido cerca de 60.000 millones de pesos a los entes territoriales, recursos que corresponden al Sistema General de Participaciones, razón por la cual no se incluyen como gasto ambiental propio del ministerio. (Los entes territoriales reportan su gasto ambiental y la Contraloría General de la República lo consolida en un capitulo aparte dentro del Informe al Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente).

A nivel interno, las labores de manejo de residuos sólidos y prácticas sobre ahorro de agua y energía están directamente a cargo de contratistas y el Grupo de Administración de Recursos Físicos hace el seguimiento a estas acciones.

La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social) maneja el “Programa Presidencial contra Cultivos Ilícitos -PCI- “ que es el eje fundamental de la Agencia, con respecto a actividades ambientales, a su vez, com-puesto por los programas de Familias Guardabosques, Procesos Productivos y el Grupo Móvil de Erradicación.

Familias Guardabosques lidera el programa y apoya social y económicamente a familias ubicadas en sistemas ambientalmente estratégicos que presenten cultivos ilícitos con el objeto que se efectúe la sustitución por siembras legales.

Durante la vigencia 200646, se invirtieron 1.940 millones de pesos, los cuales fueron dirigidos principalmente a capacitación de los beneficiarios del programa en ocho depar-tamentos: en Antioquia, Amazonas, Chocó, Bolívar, Cauca, Meta, Nariño y Santander.

También, dentro del programa de “Huertas Agro ecológicas”, se destinaron $520.77 millones de pesos principalmente para capacitación sobre abonos orgánicos y cursos de educación ambiental en general.

Los dos programas enunciados, Familias Guardabosques y Huertas Agro ecológicas, se ejecutan a través de contratación y convenios ínter administrativos con otras entidades.

De otra parte, analizadas las Empresas Sociales del Estado (ESE), concretamente la Policarpa Salavarrieta, Rita Arango Álvarez del Pino, Sanatorio de Contratación y Antonio Nariño, se encuentra que el manejo sobre los Residuos Hospitalarios es prácticamente la única actividad de carácter ambiental debidamente estructurada que poseen, ya que un plan de gestión ambiental propiamente dicho, no existe, e invirtieron 2.421 millones de pesos aplicados al manejo, recolección, transporte, tratamiento y destino final de los residuos contaminados.

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) cuenta con dos plantas para producción de Bienestarina en Cartago y Sabanagrande, las cuales tienen importantes

46 Información suministrada por las entidades del subsector Protección Social a las Auditorias. ••



impactos ambientales en cuanto a vertimientos líquidos y emisiones atmosféricas. Sin embargo, estos procesos se realizan a través de contratación con “Industria del Maíz (IDM) y se delega en este contratista el seguimiento al desarrollo ambiental, y no hay evidencia sobre revisión alguna en materia ambiental por parte del Instituto, por lo que no hay referencia cierta acerca de los impactos generados por las plantas procesadoras y sobre los recursos destinados para control ambiental. Únicamente se registran por parte de los contratistas la suma de 44,22 millones de pesos, que son invertidos básicamente en manejo de residuos sólidos y vertimientos líquidos.

A nivel interno, como actividades ambientales propias del Instituto, con la ayuda de una consultoría externa, se ha venido construyendo un plan de gestión ambiental, y a pesar que a mediados del año 2007 aún no esta completo para ser institucionalizado y adoptado mediante acto administrativo, representa de alguna forma un importante esfuerzo y punto de partida para que se estructure formalmente una gestión ambiental en la entidad, la cual se requiere urgentemente teniendo en cuenta el gran número de centros de atención directamente prestada por la entidad o contratada con terceros, donde se manipulan alimentos y existe riesgo potencial de contaminación, que pueden afectar severamente la salud de los usuarios.

El Instituto Nacional de Salud (INS) en sus acciones ambientales registra únicamente un gasto de $27,5 millones para la vigencia 2006, destinados al manejo de residuos hospitalarios, residuos químicos, calibración de calderas, y para el estudio, formulación y aprobación de la Política Ambiental del Instituto, adoptada mediante resolución 1390 de septiembre de 2006.

Con un gasto ambiental de 227.91 millones de pesos, el Instituto Nacional de Can-cerología informa que realiza contratación para disposición final de residuos comunes y biosanitarios, incineración de residuos cortopunzantes, manejo de residuos anato-mopatológicos, citotóxicos y radiactivos, cumplimiento en general con la normatividad que le aplica.

Conclusiones

Las entidades del sector social han adelantado algunas acciones de importancia en la vigencia analizada en materia ambiental. Sin embargo hay varias observaciones al respecto:

En primer lugar, la información reportada a la Contraloría General de la República no es consistente y presenta confusión entre el funcionamiento interno de las entidades y el desarrollo misional de las mismas. Otras entidades no suministran información alguna porque consideran que su misión no tiene nada que ver con el tema ambiental.

En segundo lugar, las entidades realizan contratación para adelantar algunos de sus programas internos de reciclaje, residuos sólidos, agua y energía, y delegan en el contratista el manejo ambiental sin que haya evidencia sobre un control o seguimiento a dicha contratación.

En tercer término, es preocupante la escasa asignación de recursos para las activi-dades ambientales y, de hecho, no hay una identificación plena de los mismos, por cuanto son asignaciones incluidas dentro del gasto de las áreas de Talento Humano o



Bienestar Social, entre otras. En la mayoría de las instituciones no existe una cuenta especial para su registro contable.

Cosa similar sucede con relación al sistema de gestión ambiental, pues en muchas de las entidades del sector están en la etapa de formulación e implementación, situa-ción a la cual se debe adelantar un seguimiento riguroso, ya que este instrumento se constituye en una efectiva herramienta para avanzar en el cumplimiento de los postulados de la preservación del medio ambiente actual y futuro.

En cuanto al Plan Nacional de Desarrollo, se asignan tareas fundamentalmente de coor-dinación e interacción con el MAVDT, para emprender proyectos conjuntos y orientados por dicha entidad en lo concerniente a Educación y Salud Ambiental, principalmente, por lo tanto será necesario que las instituciones del sector participen activamente en la definición de los proyectos en mención. Sin embargo, no es clara la asignación de recursos para dichas acciones, situación preocupante porque la inversión ambiental muy reducida en las entidades del Estado que no tienen una misión netamente ambiental, diluyéndose las responsabilidades en este campo.

Por último, la mayoría de las entidades analizadas del subsector Educación y Cultura presentaron aumentos con respecto al año anterior, lo que se refleja en el mayor por-centaje de dicho gasto con relación al presupuesto general comprometido o ejecutado, con excepción del Misterio de Educación, la Universidad Pedagógica y la Universidad Militar, que siguen presentando una mínima inversión en gasto ambiental comparado con el presupuesto total asignado.

En el sector de Protección Social, las entidades que mayor gasto ambiental son Ac-ción Social, Invima y las Empresas Sociales del Estado (ESE), lo cual se explica por su participación en actividades referentes a cultivos ilícitos, vigilancia de alimentos y residuos hospitalarios respectivamente. Sin embargo, preocupa la baja acción de enti-dades representativas como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el mismo Ministerio de la Protección Social, que no han logrado encauzar sus responsabilidades en planes concretos a desarrollar y por lo tanto reflejan una pobre inversión y defi-ciente gestión ambiental.



Tema: Planificación y ordenamiento territorial

Título: Ocupación patriotica

Autor: Jorge Enrique Espitia Zamora

Lugar: Barranquilla

Capítulo III

Gestión Fiscal Ambiental



Capítulo III

Gestión Fiscal Ambiental

Introducción

El objetivo principal de este capítulo es exponer bajo la óptica de la CGR y de las con-tralorías territoriales1, una breve descripción de los problemas ambientales y del estado de los recursos naturales renovables en los territorios de su jurisdicción y presentar los aspectos más relevantes de los informes a sus órganos de representación respec-tivos (Asambleas y Concejos) sobre el estado de los recursos naturales y el ambiente elaborados por las entidades de control fiscal territorial en la vigencia 2006, dentro de las atribuciones que les confiere la Constitución Política2 y las normas regulatorias, concretamente la Ley 42 de 1993.

Así mismo, se hace una reseña de los principales aspectos de la gestión ambiental territorial de las entidades auditadas por los organismos de control fiscal3 como resul-tado de la evaluación efectuada en los PGA4 2005-2006.

En la primera parte se presentan las acciones desarrolladas por la Contraloría General de la República (CGR) por medio de la evaluación de la gestión del sector ambiental efectuada en las dos áreas de control a saber: control macro y control micro y, además, la aplicación de la función de advertencia. Dentro del control macro se presenta un resumen de los estudios sectoriales, elaborados por la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente, durante el período comprendido entre el mes de mayo de 2006 y el mes de marzo de 2007.

A su vez, en el control micro se incluye un resumen del proceso auditor efectuado en los PGA 2005 y 2006, mostrando principalmente los conceptos de fenecimiento, los resultados de la evaluación del sistema de control interno y del sistema de riesgos institucionales y las principales debilidades de los sujetos de control de la Contraloría Delegada para Medio Ambiente.

En la segunda parte se resumen los informes de las contralorías territoriales especial-mente la información obtenida mediante un instructivo diseñado por la DES5, en el cual se les solicitó su colaboración para hacer un resumen del último informe ambiental6; la inversión ambiental realizada por los sujetos de control y algunos aspectos que dan

1 Entiéndase por contralorías territoriales, los entes de control fiscal a nivel departamental, municipal y distrital.

2 Titulo X De los Organismos de Control. Capítulo I. Artículos 268 y 272.

3 Incluida la Contraloría General de la República, específicamente la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente y sus respectivas direcciones de Vigilancia Fiscal y de Estudios Sectoriales.

4 Plan General de Auditoría.

5 Dirección de Estudios Sectoriales de la Delegada para el Medio Ambiente.

6 Presentado a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales.

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cuenta del interés y la priorización del aspecto ambiental en los entes territoriales, como es el cumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 19937 y la implementación del Plan de Gestión Ambiental Municipal (SIGAM) en la vigencia 2005.

En esta oportunidad, de las 64 contralorías territoriales existentes8, 45 dieron respuesta, de éstas últimas 14 la presentaron en copia dura, por lo cual se hizo dispendiosa su trascripción e inclusión en el informe.

Se debe señalar que la calidad de la información requerida ha mejorado; sin embar-go, muchas de las contralorías justifican el no envío de las cifras de gasto de fun-cionamiento e inversión ambiental actualizadas por no contar con esa información al momento de responder el instructivo, puesto que la información de la cuenta rendida por sus respectivos sujetos de control llega en fechas posteriores debido a la solicitud de prórroga que les concede la Resolución 5544 de 2003, o porque la elaboración y presentación del informe ambiental de la vigencia anterior la efectúan a partir del segundo semestre del año; por tal razón, además, la mayoría de informes ambientales recibidos corresponde a la vigencia 2005.

Control Fiscal Ambiental de la CGR

Es misión de la Contraloría General de la República ejercer el control fiscal como función pública por mandato constitucional. La evaluación de la gestión del sector ambiental efectuada desde la óptica de la CGR9 se enmarca en dos áreas de control a saber: control macro, control micro y, además, la función de advertencia10. A continuación se presenta la gestión adelantada en el periodo septiembre 2006- julio 2007

Control macro

El control fiscal ambiental macro, realizado por la Dirección de Estudios Sectoriales (DES) de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente, tiene por objetivo el análisis de las políticas públicas, los pronunciamientos sobre el comportamiento general de los sectores, realiza estudios sobre temas específicos que afectan a cada sector y hace el seguimiento de proyectos de ley relacionados con temas ambientales, así como las demás funciones específicas de la Dirección11.

7 Adquisición de áreas para conservación del recurso hídrico.

8 Departamentales: Amazonas, Antioquia, Arauca, Atlántico, Bolívar, Boyacá, Caldas, Caquetá, Casanare, Cauca, Ce-sar, Córdoba, Cundinamarca, Chocó, Guainía, Guaviare, Huila, Guajira, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santan-der, Putumayo, Quindío, Risaralda, Archipiélago de San Andrés, Santander, Sucre, Tolima, Valle del Cauca, Vaupés, Vichada. Municipales: Armenia, Barrancabermeja, Bello, Bucaramanga, Buenaventura, Dosquebradas, Envigado, Florencia, Floridablanca, Ibagué, Itagüí, Manizales, Medellín, Montería, Neiva, Palmira, Pereira, Popayán, San José de Cúcuta, San Juan de Pasto, Santiago de Cali, Sincelejo, Soacha, Soledad, Tunja, Valledupar, Villavicencio, Yumbo. Distritales: Cartagena de Indias, Santa Marta, Bogotá, Barranquilla.

9 Decreto – Ley 267 de 2000, Art.54, son funciones de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente entre otras, dirigir y promover estudios de evaluación de la política y de la gestión ambiental del Estado y responder por los resultados y calidad de los mismos.

10 Aviso o prevención sobre el peligro o riesgo inminente detectado en la gestión fiscal de un sujeto vigilado.

11 Villate S., A. 2006 Marco Legal del Control Fiscal Ambiental en Colombia. En control fiscal Ambiental Tomo I, pág. 28-29, editado por el departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia.

••



Se desarrolla en dos ámbitos complementarios: mediante la verificación del tema ambiental en las auditorías que adelantan las contralorías delegadas distintas a la de medio ambiente; y, en este último caso, en las auditorías practicadas a los sujetos de control que conforman el SINA12 institucional.

El control fiscal ambiental es la vigilancia de la gestión ambiental de cada una de las entidades públicas del nivel central y a las personas privadas que manejen fondos o bienes del Estado. Se encuentra a cargo de las Direcciones de Vigilancia Fiscal de la CGR, ejerciéndolo a través de los grupos de auditoría y en cada entidad vigilada13.

La función de advertencia, establecida por el Decreto 267 de 2000, es la posibilidad que tiene la CGR de avisar sobre la inminencia de un deterioro patrimonial a los recursos del Estado. En materia ambiental tiene directa relación con el principio de precaución establecido en el artículo 1, numeral 6, de la Ley 99 de 1993.

Desarrollo del Control Macro

Incluye la planeación y ejecución del presente informe al Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005-2006, la realización de estudios secto-riales, el informe de seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo, los artículos para la revista Economía Colombiana, además de otros informes de ley, informes sectoriales, actividades dentro de los grupos especiales e interacción Dirección de Estudios Sec-toriales - Dirección de Vigilancia Fiscal, auditorías especiales con participación de la DES y análisis a proyectos de ley en curso con incidencia en los recursos naturales y el ambiente. A continuación se destacan algunas acciones relevantes, aunque, en conjunto, pueden consultarse en el Informe de Gestión que presenta el Contralor General al Congreso de la República.

Estudios sectoriales14

Efectos socio-ambientales de la construcción del corredor vial Animas-Nuquí y Puerto de Tribugá

El proceso de licenciamiento de este proyecto ha sido traumático pero el interés de la expansión vial de este gobierno lo ha desenredado un poco. Los sectores de industria y comercio del eje cafetero son los que más han impulsado su ejecución que cuenta con serios inconvenientes por la intervención de ecosistemas frágiles como la Serranía del Baudó y la oposición de las comunidades de algunos territorios colectivos de co-munidades negras y resguardos indígenas que han planteado una serie de exigencias para apoyar su realización. Se hace necesaria una nueva solicitud de información y en lo posible verificación de campo en el curso de 2007.

12 SINA: Sistema Nacional Ambiental

13 Guía Audite 3.0. CGR 2006.

14 Los estudios aquí presentados, están próximos a concluir con excepción del análisis del Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010.

••



Análisis del uso, manejo y regulación de las aguas subterráneas en Colombia

En el país existen graves falencias en manejo técnico y administrativo de este recurso, demostrados en el desconocimiento de la demanda real actual, del número y localización de los pozos existentes y del tratamiento de las aguas extraídas. También se observa una deficiente administración, control y seguimiento de las concesiones otorgadas, ausencia de cobro por uso del recurso, falta de categorización de zonas por oferta y demanda, y ausencia de la identificación de fuentes de contaminación.

Pronunciamiento Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

Sus aspectos principales se presentan en el capitulo I de este informe.

Clasificación del gasto ambiental

Una conclusión de este ejercicio es la urgente necesidad de formular un concepto de gasto ambiental y un sistema de clasificación, que contribuyan a fortalecer el ejercicio de evaluación del gasto público en medio ambiente y a disminuir las discrepancias con las demás entidades del orden nacional que emiten estimaciones del gasto ambiental nacional, a saber: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Departa-mento Nacional de Estadísticas (DANE) y Contaduría General de la Nación.

Función de Advertencia

Resolución 089/06 y 1402/06 sobre la prohibición de ingreso de residuos peligrosos al país.

Se realizó un análisis del tema de los residuos peligrosos en el país y las implicacio-nes que tiene la expedición de las resoluciones antes citadas; así mismo se analizó el proyecto de ley que está en curso y se realizaron precisiones en el mismo sentido.

Desarrollo del control micro15

Auditorías del PGA -2005- ejecutadas en 2006

A continuación, en el cuadro 3-1 se presentan las variables más relevantes resultado de las auditorías programadas en el PGA para evaluar la vigencia 2005, las cuales fueron ejecutadas durante el año 2006 y, en el cuadro 3-2 se detallan las principales observaciones y debilidades encontradas en los sujetos de control de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente.

15 Se refiere a los procesos auditores llevados a cabo en las entidades pertenecientes al SINA institucional.••



Sujeto de control Modalidad Opinión de Concepto de Fenecimiento Control SIRI auditoría estados gestión interno contables

Cuadro 3.1

Variables analizadas para el fenecimiento de la cuenta

Corpoboyacá Regular Con salvedades Con observa-ciones

Se fenece Bajo Medio

Corpocaldas Abreviada Con salvedades Con observa-ciones

Se fenece Medio Medio

Corporación Autó-noma Regional de Cundinamarca -CAR-

Regular Con salvedades Desfavorable No se fenece Medio Medio

Corporación Autó-noma Regional de Chivor -Corpochivor-

Abreviada Con salvedades Con observa-ciones


Corporación Autó-noma Regional de Defensa de la Mese-ta de Bucaramanga -CDMB-

Abreviada Limpia Favorable Se fenece Bajo Bajo - Medio

Corporación Autóno-ma Regional de la Frontera Nororiental -Corponor-

Abreviada Con salvedades Desfavorable No se fenece Medio Bajo - Medio

Corporación Autó-noma Regional de La Guajira -Corpo-guajira-



Corporación Autóno-ma Regional de La Orinoquía -Corpori-noquia-

A la Cuenta Limpia Con observa-ciones

Se fenece Bajo Bajo - Medio

Corporación Autó-noma Regional de la Cuenca de los Ríos Negro y Nare -Cornare-

Abreviada Limpia Con observa-ciones


Corporación Autóno-ma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge -CVS-



Corporación Autó-noma Regional de Nariño -Corponariño-


Se fenece Alto Medio

Corporación Autó-noma Regional de Risaralda -CARDER-

Regular Con salvedades Con observa-ciones


continúa...





Corporación Autó-noma Regional de Sucre -Carsucre-



Corporación Autóno-ma Regional del Alto Magdalena -CAM-

A la Cuenta Con salvedades Con observa-ciones

Se fenece Bajo

Corporación Autó-noma Regional del Atlántico -CRA-



Corporación Autó-noma Regional del Canal del Dique -Cardique-



Corporación Autó-noma Regional de Cauca -CRC-

Regular Con salvedades Desfavorable No se fenece Medio Bajo - Medio

Corporación Autó-noma Regional del Centro de Antioquia -Corantioquia-



Corporación Autó-noma Regional del Cesar -Corpocesar-



Corporación Autó-noma Regional del Guavio -Corpogua-vio-

Regular Con salvedades Desfavorable No se fenece Alto Medio - Alto

Corporación Au-tónoma Regional del Magdalena -Corpamag-



Corporación Autó-noma Regional del Quindio -CRQ-



Corporación Autó-noma Regional de Santander -CAS-

Regular Limpia Favorable Se fenece Bajo Bajo - Medio

Corporación Autóno-ma Regional del Sur de Bolívar -CSB-

Regular Con salvedades Desfavorable No se fenece Medio Medio - Alto

Corporación Autó-noma Regional del Tolima -Cortolima-


Se fenece Bajo Medio - Alto


continúa...





Corporación Au-tónoma Regional del Valle del Cauca -CVC-



Corporación Autó-noma Regional de Desarrollo Sostenible del Chocó -Code-choco-



Corporación de Desarrollo Sosteni-ble de la Macarena -Cormacarena-

Regular Con salvedades Desfavorable No se fenece Bajo Medio

Corporación de Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la Amazonía -CDA-

A la Cuenta Con salvedades Con observa-ciones

Se fenece Medio Medio - Alto

Corporación de Desarrollo Sostenible del Urabá -Corpoura-ba-



Corporación parta el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina -Coralina-


Se fenece Medio

Fondo Nacional Ambiental


Se fenece Medio

Ministerio de Am-biente, Vivienda y Desarrollo Territorial



Unidad Adminis-trativa Especial de Sistema de Parques Nacionales



Instituto de Investi-gaciones y Costeras José Benito Vives de Andreis

Regular Limpia Con observa-ciones

Se fenece Medio

Instituto Amazónico de Investigaciones científicas -SINCHI-

Regular Limpia Con observa-ciones

Se fenece Bajo

Fuente: Información suministrada por la delegada de medio ambiente de la CGR16. Viene de la página anterior




De acuerdo con los criterios preestablecidos en la Guía Audite 3.0 y con base en los conceptos emitidos sobre la gestión y opinión sobre la razonabilidad de los estados contables se fenece o no la cuenta. Con base en los resultados del desarrollo del PGA 2005, se encontró que el concepto de la gestión y estados contables ha mejorado en el sector del medio ambiente en comparación con la vigencia 2004, lo cual se evidencia en el fenecimiento de 8 entidades más del sector.

Es de anotar que en 2004 a Corpochivor, Corantioquia, Corponariño, CRA, Corpamag, Codechocó, MAVDT, UNESPNN, no se les feneció la cuenta, pero en la auditoría a la vigencia 2005 les fue fenecida, mostrando un cambio positivo en la gestión y el manejo de los recursos.

No obstante que el promedio, tanto del estado del sistema de control interno como de la calificación del sistema de riesgos institucionales se mantiene en el nivel medio, ya que la mayoría de las entidades auditadas mantiene la misma tendencia, se resalta que las siguientes tres entidades presentaron un cambio negativo en las calificaciones: Corpoguavio, Codechocó y Corpourabá, mientras que se observó la situación contraria en Corpoboyacá, Cormacarena y en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

16 Los conceptos de dictámenes sobre estados contables se clasifican en: limpio, cuando sus estados son satisfacto-rios, con salvedades: indica que los estados contables presentan inconsistencia y requieren acciones correctivas; negación: cuando los estados contables no son confiables; y la abstención se presenta cuando la CGR no tiene información suficiente o elementos para dar un diagnóstico. Guía Audite 3.0

••

Debilidades y observaciones encontradas en la auditoría

Cuadro 3.2

Principales observaciones y debilidades de los sujetos de control

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Cor

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Cor

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Cor

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ajira

continúa...

Deficiencias en el Sistema de Control Interno en diferentes áreas de entidad

x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Demoras en el inicio de la ejecución y evaluación de contratos y/o convenios.

x x

Problemas en la contratación por incumplimiento de requisitos y de interventoría

x x

Inadecuado manejo y gestión presu-puestal

x x x

Cambio de destinación de recursos de uso específico

x x

Falta de gestión en el recaudo de los recursos propios.

x x x x x x x

Deficiencia en el manejo de recursos otorgados

x x x

Deficiencias en la gestión y cumpli-miento misional

x x x x x x x x

Los planes no se artículan entre sí y carecen de metas cuantificables, de programas de seguimiento y monito-reo e indicadores.

x x x x x x





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ajira

Bajo avance en la ejecución de planes programas y proyectos

x x x

En la planificación no se tiene en cuenta la opinión de los grupos que conforman la comunidad y la interac-ción con los entes territoriales

x

No se cuenta con planes de manejo de bosques.

No se han desarrollado planes de ordenamiento territorial o de la zona costera

Deficiencias en estudios de factibili-dad de proyectos

x

Falta de planeación y coordinación con los municipios que transfieren recursos del predial a las CARs.

x

No hay manejo adecuado de los residuos sólidos y hospitalarios en la región.

x x x

Retraso en el ordenamiento de Cuen-cas hidrográficas.

x x

Alta contaminación ambiental de los ríos de la jurisdicción.

x x

Falta de fijación objetivos de calidad de los ríos por las CARsy ausencia de los planes de saneamiento y manejo de vertimientos.

x

No se evidencian avances significa-tivos en la construcción de la Línea Base y la Implementación del Sistema de Información Ambiental -SIAM.

x x

Continúa el deterioro de ecosistemas estratégicos y de la biodiversidad en la región.

x x

No se cuenta con una metodología de valoración de costos ambientales

x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Expedición fuera de tiempo de las pro-videncias para trámite de proyectos

x

Falta de seguimiento y monitoreo a las obligaciones impuestas en los permisos, autorizaciones y licencias ambientales.

x x


continúa...





Deficiencias en el Sistema de Control Interno en las diferentes áreas de la entidad

x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Demoras en el inicio de la ejecu-ción y evaluación de contratos y/o convenios.

x x

Problemas en la contratación por incumplimiento de requisitos y de interventoría

x

Inadecuado manejo y gestión presupuestal

x x x

Falta de gestión en el recaudo de los recursos propios.

x x x x x x x x x x

Deficiencia en el manejo de recur-sos otorgados

x x

Deficiencias en la gestión y cum-plimiento misional

x x x x x x x

Los planes no se artículan entre sí y carecen de metas cuantifica-bles, de programas de seguimien-to y monitoreo e indicadores.

x x x x x x

Bajo avance en la ejecución de planes, programas y proyectos

x x

En la planificación no se tiene en cuenta la opinión de los grupos que conforman la comunidad y la interacción con los entes territo-riales

x x

No se cuenta con planes de ma-nejo de bosques

x

No se han desarrollado planes de ordenamiento territorial o de la zona costera

x

Falta de planeación y coordi-nación con los municipios que transfieren recursos del predial a las CARs.

x

No hay manejo adecuado de los residuos sólidos y hospitalarios en la región.

x x x x x

Retraso en el ordenamiento de Cuencas hidrográficas.

x x x x

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continúa...






Alta contaminación ambiental de los ríos de la jurisdicción.

x

Falta de fijación objetivos de calidad de los ríos por las CARs y ausencia de los planes de sanea-miento y manejo de vertimientos.

x

No se evidencian avances signi-ficativos en la construcción de la Línea Base y la Implementación del Sistema de Información Am-biental -SIAM-.

x x x x

Continua el deterioro de ecosiste-mas estratégicos y de la biodiver-sidad en la región.

x

No se cuenta con una metodo-logía de valoración de costos ambientales

x x x x x x x x x x x x x

Falta de seguimiento y monitoreo a las obligaciones impuestas en los permisos, autorizaciones y licencias ambientales.

x x x x x

No se evidencia artículación entre las entidades de la msima naturaleza

x x x x x

Deficiente contribución a la elaboración de Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos

x

No ha elaborado estudios de para la oferta de mercados verdes

x

No se hace seguimiento al Plan de Manejo Ambiental del Progra-ma de Erradicación de Cultivos Ilícitos con Glifosato

x

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Fuente: Resultados del proceso auditor por entidad 2005. Contraloría Delegada para el Medio Ambiente. Presentación Power Point.

Obsérvese que las debilidades más comunes en los sujetos de las entidades del SINA, institucional son: deficiencias en el sistema de control interno; ausencia de una metodología de valoración de costos ambientales; falta de gestión en el recaudo de recursos propios; falta de manejo adecuado de los residuos sólidos y hospitalarios; y deficiencias en la gestión y el cumplimiento misional. Lo anterior incide negativamente en la gestión ambiental y en la conservación de los recursos naturales.



Acciones de las Contralorías Territoriales

En esta sección se presenta un resumen de los informes ambientales elaborados por las contralorías territoriales17 durante la vigencia 2006 y se complementa con las respuestas al cuestionario diligenciado por cada una de ellas en cuanto a auditorías ambientales o que incluyen la línea ambiental.

De las 32 contralorías departamentales que existen en el país, 17 facilitaron el in-forme elaborado por ellas y diligenciaron el cuestionario elaborado por la CGR para determinar el grado de inclusión del componente ambiental en las diferentes auditorías que ellos ejecutan cada vigencia.

Amazonas

Se identifican los siguientes inconvenientes: los sujetos de control al igual que la Contraloría Departamental no cuentan con un sistema de información articulado y en marcha, debido entre otras causas, a problemas severos de comunicación; no se cuenta con una planeación regional que se articule con la local ni con indicadores de seguimiento; ausencia de equipos y sistemas de medición y monitoreo de los diver-sos contaminantes del ambiente18; no se cuenta con diagnósticos, caracterizaciones e inventarios de la fauna y la flora y de los recursos naturales, ni con los suficientes recursos económicos para atender la problemática ambiental; se evidencia la ausencia de capacitación ambiental.

No obstante, se han venido realizando trabajos para conformar un grupo de indicadores para la Amazonía por parte del IDEAM, SINCHI y otras instituciones en donde se ha tenido en cuenta, entre otras cosas, la información disponible y a la que se puede acceder para el cálculo de cada uno, la importancia del tema regionalmente y de la responsabilidad institucional de actualizar la información.

Teniendo en cuenta los criterios anteriores se construyeron 11 indicadores que fueron organizados por temas y subtemas siguiendo la propuesta del MAVDT. Para el com-ponente de biodiversidad se generaron 3 indicadores: riqueza de especies por estrato arbóreo, diversidad del estrato arbóreo y especies de plantas útiles. En relación con los procesos de ocupación del territorio y aprovechamiento de los recursos se tienen los siguientes: densidad total de la población, consolidación de la propiedad rural de tierras indígenas, tasa media anual de deforestación y tasa media anual de praderización. En cuanto a los procesos que afectan a los ecosistemas, los indicadores generados fueron 3 especies vegetales amenazadas, captura de peces comerciales por debajo de las tallas reglamentarias y conflicto de uso del territorio.

Dentro del Control Fiscal Ambiental se efectuaron auditorías no sólo en las tres entidades territoriales del departamento, sino también en otras 8 instituciones que por competencia corresponde vigilar19, y adicionalmente se incrementó la carga laboral al incorporarse por resolución la vigilancia especial al Sistema General de Participaciones.

17 Las cuales incluyen tres categorías: Departamentales, Municipales y Distritales.

18 Ruido, aguas residuales, contaminantes atmosféricos, partículas, entre otros.

19 A pesar de contar con una planta de personal de 5 funcionarios incluyendo la Coordinadora.

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Antioquia

Se efectúa un análisis por recursos naturales y por componentes de gestión ambiental.

Agua. En los 125 municipios del departamento se efectuó un inventario de cuencas, microcuencas y sitios de interés ambiental, así como los principales ríos que atra-viesan el departamento con sus tributarios, observándose la disminución y pérdida de los niveles de caudal de las cuencas y microcuencas que abastecen de agua los acueductos urbanos y veredales, principalmente por factores como la tala indiscri-minada de bosques, la ampliación de la frontera agrícola, la dedicación de áreas netamente forestales a ganadería extensiva y los vertimientos de aguas residuales domésticas e industriales.

Aire. En las nueve subregiones se identificaron las principales fuentes de contaminación atmosférica y los municipios en los que estos problemas son más graves. En general, la contaminación del aire en el departamento se relaciona, en orden de importancia, con los siguientes factores: quemas a cielo abierto, cocción de alimentos con leña, transporte, fumigaciones, actividades avícola, porcícola y agroindustria. Caso particu-lar se presenta en el Valle de Aburrá donde la contaminación se origina por fuentes móviles (transporte vehicular) y fuentes fijas (actividades industriales). En este análisis también se incluyen las posibles enfermedades ocasionadas por contaminación del aire de acuerdo con la información reportada por las E.S.E. de los municipios.

Fauna. Se presenta un diagnóstico por subregiones, diferenciando entre mamíferos, ofidios, anfibios, aves y recursos hidrobiológicos y se describen las causas que afectan este recurso en el departamento. Se observa un vacío normativo en materia de protec-ción de fauna, limitaciones presupuestales para protección del recurso y la ausencia de inventarios que permitan conocer existencias y su estado de conservación.

Flora. Se cuenta con un diagnóstico por subregiones y en cada una de ellas se presen-tan los diferentes grados de afectación del recurso; se evidencia que faltan inventarios, investigaciones y estudios relacionados con este recurso.

Entre los factores que inciden en la degradación del recurso flora se encuentran la deforestación y potrerización, los cultivos ilícitos y la ganadería extensiva, llevando a la disminución y pérdida de especies vegetales.

Se resalta la labor desarrollada por las cuatro autoridades ambientales del departamen-to20, en promoción y fomento de acciones de manejo, protección y conservación de los recursos fauna y flora a través de diferentes investigaciones y estudios especializados realizados dentro de sus jurisdicciones.

Suelo. Se presenta la caracterización y clasificación de los suelos y su uso actual y potencial en las nueve subregiones del departamento y se expone la problemática asociada con la ganadería, la agricultura, la minería, la actividad forestal y, en menor escala, la industria. Adicionalmente, se destaca el problema relacionado con los pro-cesos erosivos de origen natural y antrópico y el uso inadecuado de agroquímicos en algunas subregiones que ha alterado la actividad biológica del suelo.

20 Corporaciones autónomas regionales del centro de Antioquia, para el Desarrollo Sostenible de Urabá, de los Ríos negro y Nare y la autoridad Área Metropolitana del Valle de Aburrá.

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La subregión del Valle de Aburrá, debido al crecimiento del perímetro urbano y a las obras públicas de conexión vial, presenta fuertes impactos negativos, lo que a su vez ha incidido en la generación de desastres naturales y antrópicos.

Dentro del componente ecosistémico, se presentan las áreas protegidas clasificadas de acuerdo con las jurisdicciones de las Autoridades Ambientales Regionales21. Adicional-mente, se describen las principales amenazas presentes en ellas, tales como: descono-cimiento de la importancia ecológica, el turismo no planificado, el conflicto armado y los cultivos ilícitos, al igual que los fenómenos globales como el cambio climático, la falta de claridad en la normatividad que reglamenta su administración y manejo y la falta de voluntad política en el cumplimiento de las leyes por parte de las autoridades ambientales y demás instituciones que adelantan investigación en estas áreas.

Bajo la óptica del componente social se analizaron las siguientes variables:

Población. Se hace un análisis de la composición étnica y su distribución espacial, la densidad y la variación. Presenta además, la interacción entre población y medio ambiente determinando los impactos que la población genera sobre el medio natural, como son: la degradación de suelos, la deforestación, la pérdida de biodiversidad y la escasez de agua potable.

Calidad de agua para consumo humano. Se muestra la calidad de agua en las cabe-ceras municipales de todos los municipios del departamento durante los últimos tres años y las enfermedades de origen hídrico presentadas durante 200522. Adicionalmente, se expone la gestión adelantada por los municipios y por la Dirección Seccional de Salud de Antioquia en el último año y las dificultades que se tienen para lograr que el 100% de la población tenga acceso al agua potable.

Manejo y disposición de residuos sólidos. Se presentan los avances en el manejo y dis-posición final en las diferentes subregiones de Antioquia23. Se hace un inventario de los rellenos sanitarios que operan en el departamento y se reporta su vida útil y condiciones de operación. También se muestran los controles que ejercen las diferentes autoridades ambientales, los impactos que se causan y las actividades de reciclaje adelantadas.

Plantas de sacrificio y faenado de ganado. Se realizó un diagnóstico de los 68 ma-taderos que funcionan legalmente en Antioquia, especificando las condiciones técnicas sanitarias, higiénicas y ambientales en que operan. Gracias a la intervención de las AAR24 desde al año 2003 se presentan mejoras en el manejo y operación de los mis-mos. Sin embargo, es necesario regionalizar y modernizar mataderos, tecnificar procesos con el fin de mejorar los aspectos sanitario y ambiental y aumentar las ganancias.

Otro componente es la evaluación de la inversión ambiental de 120 municipios, de los 125 que conforman el departamento, frente a las erogaciones realizadas para la conservación de recursos naturales, agua potable y saneamiento básico haciendo un

21 Se reporta una información especial de los Parques Nacionales Naturales del departamento: Orquídeas, Paramillo y Los Katios.

22 Información suministrada por las E.S.E. Hospitales de los municipios encuestados.

23 Se destaca el cumplimiento de los municipios en la implementación de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS).

24 Autoridades Ambientales Regionales.

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análisis por municipio y por subregión. Finalmente, se presenta un análisis de las inversiones ambientales realizadas y su impacto en la protección y recuperación am-biental del departamento.

Con base en el informe que presentan cada año las diferentes entidades centralizadas y descentralizadas del departamento que realizan gestión ambiental, se evalúan los acciones de estos entes frente a la protección y recuperación ambiental. Adicionalmente, se dedica un espacio a mostrar la gestión de control fiscal ambiental realizada por la Contraloría Departamental de Antioquia en la vigencia fiscal.

En materia de control fiscal ambiental se efectuaron auditorías regulares que incluyeron la línea ambiental durante el año 2006 en la Contraloría Departamental de Antioquia y se resumen en el siguiente cuadro:

Sujeto de control Contraloría Auxiliar Auditorías

E.S.E Hospitales Recursos Naturales y Medio Ambiente 4Empresas de Servicios Públicos (E.S.P.) 3Municipios 17Entidades centralizadas y descentralizadas del orden Departamental Auditoría Integral Departamental 15

Cuadro 3.3

Auditorías Regulares con línea ambiental-Contraloría Departamental de Antioquia

Fuente: Informe Contraloría Departamental de Antioquia.

Adicionalmente, se socializó el Proceso de Evaluación de la Gestión Ambiental25, se ela-boró el mapa de riesgos de la entidad26 para la Evaluación de la Gestión Ambiental, se brindó apoyo técnico en la atención de quejas y se resolvió un derecho de petición.

De las auditorías integrales regulares realizadas a los diferentes sujetos de control se ha logrado que ellos implementen Sistemas de Gestión Ambiental; que cumplan con la destinación específica de los recursos presupuestales del Sistema General de Participaciones, de Transferencias del Sector Eléctrico y de las Regalías y, con lo es-tablecido en el artículo 111 de la Ley 99 de 199327 y el Decreto 475 de 199828, y en la normatividad relacionada con el manejo y disposición de los residuos sólidos, espacio público, agua potable y saneamiento básico, cuerpo de bomberos, operatividad de comités de Atención y prevención de desastres.

Adicionalmente, se encontró mejora en las condiciones ambientales y sanitarias de los mataderos, un incremento en las inversiones específicas en protección y recupe-ración de los recursos naturales y del medio ambiente y se recuperaron recursos por hallazgos fiscales.

25 Resolución 0500 del 7 de junio de 2006.

26 Resolución 0537 del 20 de junio de 2006.

27 Adquisición de áreas de interés para acueductos municipales. Declárense de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten los acueductos municipales y distritales. Los de-partamentos y Municipios dedicarán durante 15 años un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos, de tal forma que antes de concluido el período hayan adquirido dichas zonas. El 70% de los municipios del departamento de Antioquia dio cumplimiento.

28 En relación con la calidad de agua para consumo humano.

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Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa CatalinaUno de los principales elementos del deterioro coralino en la Isla de San Andrés ha sido la mortalidad reciente de corales pétreos, causada por actividades naturales y antropogénicas. Dentro de las causas naturales se presentan, entre otras,: el paso de los huracanes, el sobrecalentamiento de aguas superficiales debido al efecto inverna-dero o a periodos de extrema calma; el aumento de la cobertura de algas, debido a la desaparición regional de un depredador natural como el erizo diadema antillarum.

Dentro de las antropogénicas se encuentran: dragados del fondo marino, disposición final de basuras directamente al mar, contaminación por hidrocarburos, rellenos y construcciones sobre el litoral, uso de explosivos, vertimientos de aguas servidas y negras, contaminación térmica, tráfico de embarcaciones y fondeo de las mismas, buceo recreativo, pescas con arpón, nasas y redes.

Se cuenta con evidencia de problemas ambientales en las zonas de Manglar de la Isla, como en los encontrados en la Bahía Hooker, en los manglares de Sound Bay, Mount Pleasant, Smith Channel y El Cove, entre los cuales se pueden mencionar especialmente la tala de bosques, lo cual ha alterado de manera significativa la calidad ambiental de estos ecosistemas. Entre los principales factores se encuentran la contaminación con residuos aceitosos, aguas residuales, basura, escombros y la interrupción en la circulación de la corriente de agua dulce en el interior de la bahía.

Para la disposición de las aguas residuales provenientes del actual sub-sistema de alcantarillado, la administración cuenta con un área ubicada en Lox Bight en la cual no se ha definido el tratamiento a aplicar ni la infraestructura necesaria; actualmente en este sitio se encuentra instalada pero fuera de servicio la Planta Krofta.

A pesar de que la Gobernación ofrece una cobertura de un 100% en la recolección de basuras, en algunas zonas naturales (manglares, lotes, costa, cauces) se están de-positando gran cantidad de basuras, lo que origina un deterioro ambiental. En cuanto a la disposición final de residuos sólidos se estima que al vertedero controlado a cielo abierto de la Isla llegan aproximadamente 80 toneladas/día de basura, en temporada baja, en tanto que en temporada alta ascendería a 120 toneladas/día.

Se efectúa una mínima separación de los residuos en la fuente y luego en el relleno sanitario Magic Garden se realiza una selección manual principalmente de cartón y plástico para la comercialización. Existe una creciente preocupación de lo que se va a hacer con los residuos sólidos, ya que el actual botadero se encuentra prácticamente copado en su capacidad.

Tradicionalmente el déficit que se presenta entre la “oferta y demanda de agua potable”, es decir el índice de escasez en la Isla es superior a la unidad, estimándose en 2.3, lo cual conlleva a una gran presión sobre el recurso hídrico y al autoabastecimiento parcial del agua por parte de la comunidad por medio del agua lluvia recolectada en cisternas, con la explotación de aljibes y pozos privados, sin importar sus condiciones de calidad (salinidad y condiciones microbiológicas); y con la operación de plantas privadas procesadoras de agua salada o salobre.

El problema de escasez de agua subterránea en la isla de San Andrés se agudiza al considerar la problemática de la calidad del recurso en términos de la salinidad del



mismo y de sus condiciones microbiológicas, como consecuencia del mal manejo de las aguas residuales en la isla; es decir, la oferta de agua con buenas condiciones es muy limitada y por tal razón el índice es tan alto.

Cabe mencionar que el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en las tres últimas décadas, pasó de 23.000 personas (1973) a 36.000 (1985) y a 50.094 personas en 1993, de acuerdo con los censos realizados en esos años, lo cual representa un crecimiento medio anual de 2,4% en todo el archipiélago; cifra que está por encima del promedio nacional. Por lo tanto la densidad poblacional en el departamento pasó de 468 personas por kilómetro cuadrado en 1973, a 1.274 hab/ km2 en 1999.

Frente al control fiscal ambiental, la contraloría departamental efectuó Auditoria Especifica al Hospital Timothy Britton, donde se evaluó el componente ambiental, encontrándose, al igual que en años anteriores, problemas en manejo de emisiones atmosféricas, vertimientos y de residuos sólidos hospitalarios.

El Hospital Timothy Britton ESE. cuenta con un horno incinerador, el cual se utiliza para cremar los residuos sólidos considerados peligrosos o almacenados en bolsas rojas y también los desechos cortopunzantes previamente inactivados en cloro.

En el manejo de las aguas servidas y las aguas negras del hospital, se continúa arrojando directamente al alcantarillado, sin practicársele tratamiento alguno de inactivasión o por lo menos que reduzca los efectos nocivos para la salud humana. Lo que empeora esta situación es que así como las aguas servidas son recepcionadas por el alcantarillado; de la misma manera son arrojadas posteriormente y de manera directa al mar.

Se continúa haciendo disposición final en el servicio municipal de aseo, lo cual repre-senta un incumplimiento del Plan de Gestión Integral de los Residuos Hospitalarios aprobado en mayo de 2004 por CORALINA29, incrementando la producción de residuos químicos e infecciosos, peligrosos y no peligrosos.

Arauca

Se evidencia claramente que la dimensión ambiental no ha adquirido la importancia que tiene frente al desarrollo socioeconómico de la región. No obstante, el compo-nente ambiental se encuentra contemplado en los planes de desarrollo de todos los municipios.

Con relación a lo anterior, se encontró que el común denominador de los municipios de Arauca es el deterioro acelerado del recurso hídrico, por la contaminación producida por las aguas residuales y los residuos sólidos, entre otros, al desmejorar la situación de los asentamientos humanos ubicados en las rondas de los caños y ríos, especial-mente en la zonas urbanas.

No existió voluntad política para la asignación de recursos a los proyectos de ámbito ambiental que permitieran su ejecución, ya que la inversión se orientó a resolver los

29 Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés y Providencia y Santa Catalina.••



problemas coyunturales, quedando los primeros en el papel, lo cual redundó en el incumplimiento del componente ambiental de los planes de desarrollo municipal tal y como se observó en la revisión de los indicadores de cumplimiento de los mismos.

La Contraloría Departamental se ha pronunciado sobre el incumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 199330 reiterándole a los alcaldes la obligación que tienen de dar cumplimento a lo allí establecido.

Las administraciones municipales deben entonces definir sus necesidades en materia de protección de microcuencas, hacer las apropiaciones presupuestales necesarias, adquirir las áreas de importancia estratégica definidas y declararlas de utilidad pública y patrimonio natural, con destinación de manera exclusiva y a perpetuidad para la protección del recursos agua bajo cobertura forestal permanente.

En el departamento de Arauca los mataderos no cuentan con los permisos ambien-tales para su operación a pesar de los requerimientos hechos por Corporinoquia y la UAESA31, lo que pone en riesgo la salud de los habitantes. Por lo anterior se le indica a la Corporación que debe dar inicio a los respectivos procesos sancionatorios y dar traslado a la Procuraduría para que se adelante la correspondiente investigación.

Se requiere que la corporación cumpla con el deber de asesorar a los departamentos, distritos y municipios en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en pro-gramas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables de manera que asegure la armonía y la coherencia de las políticas y las acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales32.

Los municipios del departamento de Arauca, con excepción de Tame, no cuentan con permisos ambientales para la disposición final de sus residuos sólidos y continúan utilizando los botaderos a cielo abierto, situación que pone en riesgo la salud de los habitantes de la región. Se requiere que las autoridades ambientales tomen las medidas pertinentes y que los Alcaldes se interesen por implementar los PGIRS y los PGIRHS33.

No obstante que los sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas se en-cuentran en estado regular, los municipios del Departamento de Arauca, excepto Puerto Rondón, están adelantando ante Corporinoquia los respectivos permisos de vertimiento de aguas residuales.

En materia de control fiscal la Contraloría Departamental de Arauca no realizó audito-rias ambientales o auditorias en las que se haya incluido el tema ambiental durante el año 2006, debido a la falta de recursos humanos, financieros y logísticos.

30 Adquisición de áreas de interés para acueductos municipales. Declárense de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten los acueductos municipales y distritales. Los depar-tamentos y Municipios dedicarán durante 15 años un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos, de tal forma que antes de concluido el período hayan adquirido dichas zonas.

31 Unidad Administrativa de Salud de Arauca.

32 Ley 99 de 1993 Artículo 31 numeral 4.

33 PGIRS: plan de gestión integral de residuos sólidos y PGIRHS: plan de gestión integral de residuos hospitalarios sólidos.

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Boyacá

Se resalta que las mayores inversiones realizadas por las administraciones municipa-les durante la vigencia 2005 continúan siendo las dirigidas al sector agua potable y saneamiento básico. No obstante las grandes inversiones, son frecuentes las deficien-cias en cobertura del servicio de acueducto y alcantarillado y en la calidad del agua suministrada, la cual no es apta para el consumo humano.

Adicional a lo anterior, no se cuenta con sistemas de tratamiento de aguas residuales en la mayoría de los municipios, cuyos alcantarillados continúan con sus vertimientos sin tratamiento alguno a los cuerpos de agua, generando una alta contaminación34.

La capacidad de inversión de los municipios es pequeña frente a las necesidades bási-cas, de tal manera que la solución de éstas y la restauración del deterioro ocasionado en el medio ambiente se logrará, a través de una rigurosa planificación y ejecución de las administraciones locales. Aún no se evidencia una conciencia ambiental ni la voluntad política de las administraciones municipales para dar cumplimiento al artí-culo 111 de la Ley 99 de 1993, y así adquirir los predios donde nacen las fuentes hídricas que surten los acueductos, permitiendo que estas zonas empiecen procesos de desertificación y reducción de caudal de las fuentes hídricas que allí nacen.

La contaminación atmosférica del Valle de Sogamoso continúa siendo un preocupante problema tanto para las autoridades ambientales como para la población del departamen-to, siendo sus causas las actividades industriales que se desarrollan en la región.

Uno de los temas de análisis especial en el informe fue el de las zonas de páramo en el departamento, de lo cual se concluyó que la gran mayoría de los páramos y sus áreas de transición han sido afectadas, de una u otra forma, por las actividades que ha desarrollado el ser humano. Entre las principales amenazas comunes a todos los páramos, se encuentra la destrucción de la vegetación nativa para dar paso a cultivos, a pastos para ganadería o a plantaciones forestales, las quemas de bosques y el desecamiento de lagunas y humedales; todas estas actividades han reducido la cobertura vegetal original en distintos grados, principalmente por la vocación y la cultura agrícola del departamento.

El establecimiento de planes forestales fue durante mucho tiempo auspiciado por las autoridades ambientales, mediante la promoción de especies foráneas como pinos y eucaliptos descartando la utilización de especies nativas, lo que generó efectos sobre el suelo, como la disminución de su capacidad para retener agua y la acidificación y el impedimento para la germinación de otras especies por la acumulación de las acículas de pino.

Los habitantes de los páramos o de sus zonas aledañas son los principales causan-tes de muchos de los problemas que aquejan a estos ecosistemas. Sin embargo, las condiciones de vida de la mayoría de ellos son bastante bajas, comparadas con las de otras zonas del departamento puesto que no cuentan con servicios básicos de acueducto, alcantarillado energía y disposición de residuos, lo cual hace que los campesinos tengan que recurrir a los recursos naturales para la provisión de estos

34 Uno de los cuerpos de agua que está altamente contaminado en el departamento es el rio Chicamocha. ••



servicios. Los conflictos de orden público tampoco son ajenos a la región, y cada año aumenta el número de personas desplazadas que en muchas ocasiones no tienen lo mínimo para vivir.

Durante el año 2006, se adelantó auditoría ambiental al plan de abandono del relle-no sanitario El Rosal y Buenavista (vereda Tocogua del municipio de Duitama) y 19 auditorias en el sector de agua potable y saneamiento básico.

La Contraloría Departamental de Boyacá desarrolló en 2006, conjuntamente con dife-rentes entidades (CGR, Gobernación y ESAP35), entre otras, las siguientes actividades como acciones de Control Fiscal Ciudadano:

Doce eventos de capacitación a distintos representantes de la comunidad, en igual número de provincias, donde se abordaron temas relacionados con el medio ambiente y con ocasión del desarrollo de las obras públicas y demás programas de Gobierno.

Se llevaron a cabo veinte programas por la emisora Cristal FM Stereo, en los cuales los invitados fueron seleccionados para tratar temas de participación ciudadana, control social y, por supuesto, conservación y mejora del medio ambiente urbano y rural.

Se emitieron dos boletines fiscales con participación de la comunidad, funcionarios de la Contraloría y otros organismos de control, incluyendo temas relacionados con el medio ambiente.

Se firmó un convenio interadministrativo entre la Gobernación de Boyacá, la ESAP y la Contraloría, para desarrollar programas de Participación Ciudadana y promover en la comunidad el ejercicio del Control Social.

Caquetá

En el informe del estado de los recursos naturales y del ambiente 2005 - 2006 se presentan los principales criterios ambientales que se tienen cuenta en la formula-ción de los planes, programas y proyectos de los municipios. Ellos son: protección y conservación de los recursos hídricos, priorización del uso del agua para el consumo humano, protección del paisaje y demás elementos del patrimonio ecológico y la pre-vención de desastres como tema de interés colectivo.

Adicionalmente, se describen los problemas ambientales municipales entre los que se destacan el inadecuado manejo y disposición de aguas residuales de las zonas urbana y rural, la contaminación de fuentes de agua y la creciente deforestación. Igualmente los principales riesgos naturales y antrópicos del departamento en orden de importancia son: inundaciones, deslizamientos e incendios forestales.

Son escasos los estudios e inventarios ambientales realizados por los municipios del departamento; tan sólo se cuenta con los elaborados por Corpoamazonia, el Instituto SINCHI, Corpoica, la Universidad de la Amazonia y algunas ONG; por lo tanto se tiene una gran vacío en este tema.

35 Escuela Superior de Administración Pública.••



La educación ambiental está tomando gran importancia desde la planeación de la gestión de la administración municipal, pues de 16 municipios encuestados el 87% reportan su inclusión en el plan de desarrollo; este trabajo ha sido liderado por Corpoamazonia.

No obstante que en el departamento de Caquetá, en los últimos años, se han dise-ñado estrategias para incrementar los niveles de cobertura y calidad de prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, mediante el mejoramiento de la productividad y la eficiencia en la gestión de las Empresas de Servicios Públicos, esta situación aún no se ha subsanado y persisten debilidades que ocasionan impactos en la salud pública, especialmente en la población infantil, debido a la baja cobertura de los servicios, a bajos niveles económicos y a la falta de educación.

No se cuenta con tratamiento de aguas residuales en ningún municipio, por lo que la mayoría de las corrientes hídricas se ven afectadas por la contaminación generada por los vertimientos de aguas residuales, lo cual incrementa los problemas de eutroficación y colmatación de cuerpos de agua y genera pérdida de la biodiversidad. Sin embargo, algunos municipios diseñaron planes de saneamiento y manejo de vertimientos de aguas residuales, los cuales están siendo revisados por Corpoamazonia.

En relación con los rellenos sanitarios del departamento, se pudo establecer que, según las 16 respuestas recibidas, todos son administrados directamente por los municipios.

Todos los municipios del departamento tienen mataderos en operación; sin embargo, con excepción de los municipios de Florencia y El Doncello, los restantes incumplen lo exigido por el Decreto 2278 de 1982.

Durante el año 2006 se realizaron auditorias al Hospital María Inmaculada del municipio de Florencia y al IDESAC36; se tramitaron quejas en donde se incluye el componente ambiental; se revisó la cuenta correspondiente a la vigencia 2005; se realizó una encuesta ambiental a los 16 municipios del departamento; se revisaron las licencias ambientales otorgadas por Corpoamazonia y los convenios en el área ambiental con los diferentes municipios; se participó en la Audiencia Publica donde se presentó el Informe de Gestión de Corpoamazonia y en varias reuniones interinstitucionales para analizar problemas de índole ambiental.

En materia de control fiscal ambiental se realizó seguimiento a los compromisos ad-quiridos por el municipio de Florencia en relación con proyectos que giran en torno al relleno sanitario, a través de una capacitación con la comunidad del Barrio de San Juan. Adicionalmente, la contraloría departamental hizo parte del comité de control en el desarrollo del proyecto de conservación ambiental del humedal del barrio San Luis del municipio de Florencia.

Se logró que el Hospital María Inmaculada mejorara la aplicación del Plan de Gestión Integral de Residuos Hospitalarios y Similares. Igualmente, que los municipios trami-taran ante la Corporación los respectivos permisos para la realización de proyectos y convenios en materia ambiental.

36 Instituto de Salud de Caquetá••



Casanare

Las condiciones de los recursos naturales han desmejorado, puesto que se puede apreciar un marcado agotamiento y deterioro debido a la presión antrópica.

Los componentes ambientales que presentan menor impacto son aire y paisaje, en la medida en que no existen mayores industrias contaminantes ni centros con gran tráfico automotor. Es de anotar que la industria petrolera, predominante en la región, según información reportada por la autoridad ambiental, aplica la normatividad ambiental que exige el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y, por lo tanto, no constituye un factor de deterioro como tal.

De otro lado, el recurso suelo muestra un alto grado de deterioro, debido principalmente a prácticas agrícolas intensivas y a un creciente uso de agroquímicos. Igualmente el recurso agua muestra un marcado agotamiento de los caudales promedio en época de verano, período en el cual aumenta la demanda del líquido en los sectores rural y urbano, aumentando la captación. Esta situación contrasta con la temporada de in-vierno, en la cual se presentan grandes inundaciones. Cabe mencionar que lo anterior obedece a malos manejos de los nacimientos y riberas de los ríos.

Es preocupante el hecho de que las entidades territoriales, en su gran mayoría, no han dado cumplimiento al articulo 111 de la Ley 99 de 1993. Se ha estimado una superficie cercana a las 21.000 has como área de interés para acueductos y distritos de riego, de las cuales sólo se han adquirido unas 1.900 has, que representan el 5%.

Las entidades territoriales y sus entes descentralizados no han aplicado ninguna me-todología para estimar los costos ambientales que generan los importantes proyectos desarrollados y por desarrollar en su jurisdicción. Los recursos invertidos en el sector medio ambiente y áreas relacionadas tienen origen, en su mayoría, en recursos de regalías petroleras.

En materia de control fiscal ambiental no se realizaron auditorias ambientales, debido a la limitación presupuestal de recursos contemplada en la Ley 617 de 2000, lo cual impide contar con personal especializado en esta temática o contratarlo.

Cundinamarca

En los municipios subsisten debilidades frente al diligenciamiento de los formatos ambientales exigidos. Las dependencias encargadas de la calidad y la caracterización del agua potable no cumplen con su función, continúa la ausencia de plantas de tratamiento y la falta de gestión para mejorar la calidad de vida de los habitantes provinciales. Actualmente, se consume agua sin tratamiento alguno, con alto índice de coliformes y otros agentes contaminantes; sólo 37 municipios37 cuentan con un plan de manejo para sus aguas residuales, lo que indica que las autoridades ambientales no están haciendo presencia, como lo señala la ley, frente a esta problemática de descarga de aguas servidas.

37 De los 116 que conforman el departamento de Cundinamarca.••



Mas del 40% de los mataderos adolecen de las estructuras mínimas exigidas por el ministerio de salud; las condiciones para el manejo y faenamiento de cárnicos no garantizan la preservación y conservación del entorno; y estas plantas son focos con-taminantes de las fuentes hídricas que afectan a los habitantes cundinamarqueses.

La contaminación hídrica es producto del incumplimiento que durante años han tenido los administradores municipales frente a la normatividad ambiental y, en especial, lo relacionado con el recurso hídrico, dada la equivocada convicción de que los afluentes receptores son capaces de depurar toda la contaminación generada en los municipios. Por lo anterior, actualmente muy pocos municipios (no más del 15%) están dando cumplimiento a la aplicación de las tasas retributivas.

Se presenta un acelerado proceso de degradación de hábitat y ecosistemas, por factores como la ejecución de políticas y programas inadecuados de utilización y distribución del suelo, que originan situaciones catastróficas para el ecosistema como lo es la incontrolable colonización y ampliación de la frontera agrícola.

No obstante que los municipios cuentan con herramientas como los estudios de or-denamiento territorial, estas no se articulan con los planes locales de emergencias y contingencias38, y con los comités locales de atención y prevención de desastres39.

Durante la vigencia 2006 en materia de control fiscal ambiental, la subdirección de costos ambientales realizó 37 auditorias especiales ambientales a diferentes municipios de Cundinamarca y un acompañamiento a la dirección de control departamental en la auditoria integral a la Secretaria de Habitad y Recurso Minero. Además, se realizaron tres visitas especiales para atender las quejas interpuestas por los ciudadanos ante esta contraloría.

De los planes de mejoramiento concertados con los municipios en las auditorias ante-riores, se establecieron y cumplieron acciones de mitigación al entorno. Adicionalmente, se observaron mejoras en la calidad de la prestación de los servicios públicos por parte de las empresas prestadoras.

Chocó

La problemática ambiental del departamento es muy homogénea por lo que a ello principalmente se ligan problemas como la mala disposición de residuos sólidos los cuales son arrojados a los cuerpos de agua, patios, playas, entre otros, lo que contribuye directamente a la degradación de los recursos naturales, agua, suelos, entre otros.

El manejo inadecuado de las aguas residuales viene ganando importancia por cuanto la mayoría de municipios los vierten directamente a los cuerpos de aguas y patios, lo que favorece al deterioro ambiental, a estos se suman los mataderos, los cuales en su gran mayoría vierten sus residuos líquidos a los ríos.

En cuanto a los acueductos, en la mayoría de los municipios no se aplica ningún tipo de tratamiento al agua captada, por lo tanto el consumo favorece la presencia de

38 PLEC.

39 CLOPAD.

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enfermedades gastrointestinales especialmente en niños y adultos mayores, además, no se garantiza la adecuada continuidad en el servicio. Lo anterior es contradictorio comparado con la gran riqueza hídrica con la que cuenta el departamento del Chocó y las muchas inversiones efectuadas para este tipo de proyectos, que deberían garantizar la adecuada prestación del servicio.

En lo concerniente a la atención y prevención de desastres, el departamento por su posición geográfica, por estar en la rivera de los ríos Baudó, Átrato y San Juan y por las condiciones climáticas, los riesgos que con mayor frecuencia se presentan son las inundaciones y deslizamientos. Existen áreas que presentan asentamientos humanos en zonas de alto riesgo para lo cual se hace necesaria la implementación de medidas que permitan reubicar estas viviendas y familias.

Las diferentes formas irracionales de explotación minera a cielo abierto sin los debidos lineamientos técnicos viene generando muchos problemas de desequilibrio ecológico como vertimientos excesivos de sedimentos en las corrientes de agua, ocasionando cambios de curso y daño en las riberas de los ríos y quebradas , destrucción de flora y fauna, contaminación química en los organismos (mercurio en los peces) y multi-plicación de las enfermedades endémicas debido a los criaderos de plagas originados en los huecos que deja la minería.

El aprovechamiento irracional del recurso forestal ha causado gran desprotección de las cuencas por falta de árboles y el taponamiento de los ríos por desechos madereros.

En el departamento la falta de prevención y ausencia de control sobre el uso del suelo, está generando crecimiento desordenado del área construida, igualmente la ocupación del espacio público es un problema que viene ganando importancia especial en Quindío. Lo anterior se deriva de la situación de pobreza en que vive la mayoría de la población y del uso irracional de los recursos naturales por la falta de inversión en educación ambiental.

En materia de control fiscal se efectuaron auditorias a los sujetos de control incluyendo la evaluación de la inversión y ejecución ambiental, donde la principal problemática se evidenció en los hospitales San Francisco de Asís e Ismael Roldán Valencia del municipio de Quibdó.

Huila

El informe ambiental se basa en la evaluación del área correspondiente a la ecorregión Macizo Colombiano, la cual da origen a los principales ríos del país y provee el 70% del agua que abastece a la población colombiana. La conforman cuatro ecosistemas naturales estratégicos de gran importancia: PNN Cueva de los Guacharos, PNN Neva-do del Huila, PNN Puracé y Serranía de Las Minas; los cuales, por sus condiciones ambientales deben estar protegidos.

Gracias a los programas proteccionistas y conservacionistas se ha logrado aminorar la destrucción indiscriminada de los recursos naturales existentes en la región, razón por la cual se considera prioritario crear la interconexión natural entre los cuatro ecosiste-mas naturales del macizo colombiano anteriormente mencionados.



Dado que en ésta ecorregión tienen ingerencia diferentes municipios y autoridades ambientales40, se deben aunar esfuerzos tendientes a la conservación de los recur-sos naturales bajo la interacción de los municipios, las autoridades ambientales, los institutos de investigación, las universidades, las ONGs y la comunidad internacional, logrando un mayor grado de cobertura y garantizando la continuidad de los programas y proyectos adelantados.

El macizo colombiano cuenta con la mayoría de ecosistemas boscosos y de páramo del país, pero presenta un alto grado de degradación debido a la presión antrópica sobre los recursos naturales y la contaminación generada por las actividades económicas.

No se cuenta con una destinación de recursos económicos para la adquisición de pre-dios en áreas de nacimiento hídrico o humedales, el aislamiento de nacederos y áreas de recarga hídrica, la reforestación y revegetalización, el establecimiento de corredores naturales que permitan la interconexión de áreas estratégicas aisladas, así como el control riguroso de los recursos naturales y del medio ambiente, al igual que medidas que estimulen la construcción y operación de plantas de tratamiento de residuos só-lidos y aguas residuales en cada municipio y la implementación de los programas de gestión integral tanto de residuos sólidos como de aguas residuales.

Cabe destacar el apoyo que la cooperación internacional ha estado dirigiendo hacia el desarrollo de programas que involucran a la sociedad civil tendientes a la protec-ción de los recursos naturales, pero debido a la falta de interés por parte de algunas administraciones municipales se ha limitado el desarrollo ambiental, social, cultural y económico de los municipios que conforman la ecorregión.

No obstante que la CAM ha desarrollado acciones tendientes al desarrollo y apoyo al proyecto corredor biológico Cueva de los Guacharos - Puracé41, como una alternativa para la preservación de especies naturales efectuando la caracterización del área y las publicaciones sobre la importancia de ésta ecorregión realizadas por las universidades42, aún continúa su destrucción por efecto de la tala, la ganadería y la ampliación de la frontera agrícola mediante el establecimiento de cultivos sin técnicas apropiadas de explotación.

Otro factor de impacto negativo es el conflicto armado, ya que el Macizo Colombiano es considerado como un valioso objetivo geopolítico para los grupos al margen de la ley43, quienes la convierten en un corredor predilecto para el trafico de armas y de drogas ilícitas. Cabe anotar que como resultado del conflicto armado, se presenta el desplazamiento forzado de la población civil hacia otras regiones del país con sus consecuentes efectos sociales.

No se cuenta con un sistema de información en el área del macizo, lo cual impide tomar decisiones acertadas y oportunas por parte delas diferentes administraciones municipales y las autoridades ambientales.

40 CAM, CVC, CRC, Cortolima, Cormagdalena, Corponariño, Corpoamazonia, el MAVDT.

41 El cual está desarrollado bajo un convenio intercorporativo con Cormagdalena, el IDEAM y el FEEM.

42 Surcolombiana a través del Grupo de Investigaciones ECOSURC y la Cooperativa de Colombia.

43 Guerrilla, paramilitares, narcotraficantes y delincuencia común.

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En la ecorregión los municipios registran la existencia de más de 459 predios desti-nados a la protección de ecosistemas naturales los cuales abarcan una extensión su-perior de 52.393,1 hectáreas y de los cuales los municipios administran directamente 194 predios y 16 en forma conjunta con las comunidades, las ONGs administran 49 predios y la comunidad 188 predios.

Algunas de las principales causas que según las administraciones municipales impiden realizar una eficiente gestión de las áreas protegidas son el desinterés del gobierno na-cional y de las comunidades, los problemas de orden público que se presentan en la zona y la insuficiencia de recursos económicos para adquirir y proteger dichas áreas.

La Guajira

Se enfocan dos temas ambientales: el espacio publico y su recuperación; y ecosiste-mas y biodiversidad.

En el primer tema se evidencia la necesidad de implementar estrategias que permitan alcanzar el uso, por parte de toda la comunidad, de los atributos biofísicos descritos en el plan de ordenamiento territorial y que corresponden a elementos de uso publi-co, mientras que en el segundo se ratifica el gran potencial de la biodiversidad del departamento representado tanto por la variedad y complejidad de sus ecosistemas como por la heterogeneidad de sus especies de flora y fauna.

En el tema de ecosistemas y biodiversidad se estableció que gran parte de los eco-sistemas terrestres se encuentran sometidos a una fuerte presión por las actividades humanas, esencialmente de orden agrícola, forestal y pecuario. Otros procesos como los de colonización, deforestación, cacería y contaminación han incidido en la degra-dación, alterando la biodiversidad, la calidad y cantidad de recursos naturales y los servicios ambientales que éstos ofrecen.

Se trabajó el tema de inversiones ambientales efectuadas por la administración depar-tamental y las entidades municipales, como un paso previo para la conformación de las cuentas ambientales, frente a la inversión realizada en la protección y recuperación de los recursos naturales y el medio ambiente.

En materia de control fiscal ambiental se realizaron tres auditorias ambientales y una auditoria donde se incluyo la línea ambiental. Entre las actividades que se desarro-llaron se encuentran:

Realización de visitas a los municipios para obtener información que permitiera hacer la evaluación del espacio público y de las inversiones realizadas en medio ambiente.

Verificación de lo estipulado en el Decreto 475 de 1998 sobre lo concerniente a los valores que deben tener los parámetros físico, químico y bacteriológicos del agua para consumo humano.

Aplicación de mecanismos para la vigilancia en la disposición del 1% de los ingresos propios de los municipios para la compra de tierras en áreas de importancia estratégica para la conservación y protección de las cuencas que surten de agua los acueductos municipales, según lo establecido en el articulo 111 de la ley 99 de 1993.



Seguimiento a los dineros del impuesto predial transferidos a la Corporación Autónoma Regional de La Guajira para el medio ambiente, por parte de las administraciones municipales.

MetaEl informe se enfoca al análisis de la problemática ambiental en los diferentes recursos (agua, suelo, flora, fauna y aire). En primer lugar, el inadecuado manejo del recurso hídrico; en segundo lugar, el recurso más afectado es el suelo, seguido de flora, fauna, ecosistemas, y se evidencian problemas de contaminación auditiva.

Agua. Este recurso se contamina entre otros por la destrucción de zonas de nacimiento de aguas, deforestación de zonas de ronda de cuerpos de agua, vertimientos de aguas residuales provenientes de la explotación de hidrocarburos, de los asentamientos y de la producción avícola, porcícola y agrícola.

Suelo. Este recurso es afectado, entre otros, por el uso indiscriminado de agroquímicos en cultivos comerciales e ilícitos por aspersión aérea y terrestre, manejo inadecuado de residuos sólidos, deforestación, invasión de rondas hídricas, inadecuado manejo de envases de plaguicidas, quema a cielo abierto e inadecuada disposición de cascarilla, extracción ilegal de material de arrastre, deterioro por conflictos de uso del suelo.

Flora y fauna. Se presenta tala indiscriminada de bosque, desaparición de reservas naturales, bosque y humedales por ampliación de la frontera agrícola para establecer plantaciones y cultivos permanentes y transitorios, tráfico ilegal de flora y fauna, y la fragmentación de ecosistemas por la expansión de grandes extensiones como los cultivos de palma africana, entre otros.

Aire. Además de partículas por quema de cascarilla a cielo abierto, se da la conta-minación auditiva por ruido especialmente en las zonas urbanas.

Se observa la insuficiente presencia de las autoridades ambientales y el desconocimiento de la cultura ambiental por las administraciones territoriales. En términos generales, es frágil la articulación entre las diferentes entidades gubernamentales con responsabili-dades en la gestión ambiental44, la baja aplicación de la normatividad ambiental y la falta de voluntad política en temas como la compra de terrenos productores de aguas abastecedoras de acueductos45 por la gobernación y las administraciones municipales y el desconocimiento de la normatividad y la falta de interés de los temas ambientales por parte de la ciudadanía.

Bajo el control fiscal ambiental se realizó auditoría al manejo de los residuos del Hospital de Villavicencio, encontrando que la responsabilidad en el manejo interno de los residuos hospitalarios la tiene la contratista encargada de adelantar las labores de Asesor de Salud Ocupacional, bajo la supervisión del jefe del Departamento de Personal. El hospital realiza una adecuada separación de residuos peligrosos46, pero

44 Como es el caso del Sistema Departamental Ambiental (SISDAM) con los Comités Ambientales Municipales (CAMs); baja implementación de los diferentes instrumentos de ordenamiento territorial (POTs, EOTs. y PBOT) y ausencia de un sistema de información departamental.

45 Incumplimiento Art. 111 de la Ley 99 de 1993.

46 Artículo 12 del Decreto 2676 de 2000.

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se evidencia que no se realiza una adecuada desactivación de los residuos generados en los procesos de las áreas con mayor peligro de contaminación47.

Se estableció que el hospital no reporta los informes a las autoridades de vigilancia y control ambiental y sanitaria48 ni cuenta con un programa de formación y educación para la manipulación y disposición de los residuos hospitalarios, ni con el plan de manejo, ni un diagrama de flujo. Sin embargo, los sitios destinados para el almacena-miento se discriminan por tipo de residuo y reúnen las condiciones señaladas en la ley. Adicionalmente, no ha presentado el Plan de Gestión Integral de Residuos Hospitalarios (PGIRH) a la autoridad ambiental y sanitaria competente para su aprobación49.

No cuenta con planta de tratamiento de aguas residuales; por lo tanto, estos residuos, especialmente los generados en las zonas de mayor impacto, se inactivan con hipo-clorito de sodio y posteriormente, son vertidos directamente50 al alcantarillado público. No existe contrato alguno con empresas que presten el servicio de incineración de residuos peligrosos y, por lo tanto, no hay evidencia del seguimiento a la disposición final de éstos51.

Los químicos empleados como reactivos en la toma de los Rayos X, no son devueltos al proveedor para su reutilización, el cual debe contar con el respectivo permiso o licencia, sino a una persona externa que está tramitando la licencia de almacenamiento de estos reactivos ante la autoridad ambiental competente.

El área de control interno no ha efectuado ningún tipo de investigación, evaluación, seguimiento o auditoría interna al manejo de los residuos hospitalarios; esta responsa-bilidad se ha dejado en manos de la persona encargada de manejar el área de salud ocupacional dado su perfil profesional y el conocimiento en el área, quién solo efectúa visitas de inspección semanales.

Nariño

El informe consolida la gestión ambiental presentada por los municipios, pero de los 64 que hacen parte del departamento, 11 no reportan y algunos lo elaboran con diferente periodicidad (mensual, semestral y anual) e identifican la problemática ambiental.

La inclusión de instrumentos de gestión ambiental en la planificación municipal, permite medir, en cierta forma, el compromiso frente al tema ambiental de las admi-nistraciones auditadas y de esta manera se pueden determinar los criterios sobre los cuales realizan las inversiones ambientales. En el departamento se evidencia una gran acogida de los instrumentos de planificación ambiental por parte de los municipios (en 30 y a veces más), como es el caso de los planes ambientales municipales, planes de manejo y gestión integral de residuos sólidos, estudios hidrológicos y de zonas de riesgo entre otros.

47 Laboratorio, neonatos, sala de partos, urgencias, cirugía y lavandería, como lo establecen el Decreto No. 2676 de 2000, en su artículo 13 y el manual de procedimientos contenido en la Resolución 1164 de 2002.

48 Como se establece en el Numeral 7.2.10 de la Resolución 1164 de 2002.

49 Artículo 18 del Decreto 2676 de 2000.

50 Es decir, sin ningún tratamiento previo.

51 Incumpliendo lo dispuesto en el artículo 8 numeral 2 del Decreto 2676 de 2000.

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Con base en una encuesta aplicada a todos los municipios y en la revisión de informes de las autoridades ambientales del departamento se establecieron los cinco problemas ambientales de mayor importancia y frecuencia:

La deforestación creciente, considerada como el problema número uno y de mayor frecuencia en los municipios del departamento de Nariño;

La contaminación de fuentes de agua, considerada por el 54% de los municipios como el segundo problema ambiental;

El inadecuado manejo y disposición de aguas residuales en zona urbana, considerado como otro de los problemas ambientales de gran relevancia, por el 53.9% de los municipios;

El deficiente abastecimiento de agua para el consumo humano; y

El inadecuado manejo de desechos sólidos.

Lo anterior genera el deterioro del paisaje, el déficit de espacio público, la contaminación atmosférica y la contaminación por ruido. En la zona rural aún se presentan rezagos significativos en materia de abastecimiento de agua y disposición de aguas servidas, debilidades en la prestación de servicios y bajo nivel de desarrollo tecnológico.

El manejo de residuos sólidos del departamento depende de la alcaldía en más de la mitad de los municipios, en 24 municipios se cuenta con una entidad prestadora y en dos municipios no se cuenta con un lugar en el cual depositar los residuos.

A continuación se presenta una tabla que señala los sitios de disposición de los resi-duos en los municipios del departamento.

Gráfico 3.1

Fuente: Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente del Depto. de Nariño 2005-2006.

Tipo de disposición final de residuos sólidos por municipio



Respecto al manejo de aguas residuales y aguas lluvias, en 30 municipios el servicio es administrado directamente por la alcaldía52, en 26 municipios es manejado por di-ferentes entidades y en otros 7 municipios es administrado por juntas municipales.

Siete municipios poseen planta de tratamiento de agua residual y los 56 municipios restantes del departamento no cuentan con este servicio. Igualmente 5 municipios poseen permiso de descarga de aguas residuales en cuerpos de agua, 45 municipios, es decir, el 71,42% del departamento, no poseen permiso ambiental y en 13 de estos municipios la licencia ambiental se encuentra en tramite. Actualmente 12 municipios, que representan un porcentaje del 19,04%, cuentan con división de aguas negras y aguas lluvias y los 51 municipios restantes no la poseen.

En cuanto al tema de los mataderos municipales, en el departamento la encuesta revela que 38 municipios poseen mataderos, de los cuales 35 son administrados directamente por la alcaldía y tres son administrados por otras entidades; de estos municipios 10 poseen licencia de funcionamiento y 19 no cuentan con ella, en 6 municipios la licencia de funcionamiento se encuentra en trámite.

En lo concerniente al cumplimiento del artículo 11153 de la Ley 99 de 1993 se evidenció que de los 63 municipio del departamento de Nariño, tan sólo 18 dieron cumplimiento parcial a la norma adquiriendo lotes de interés hídrico, pero con el 1% de los ingresos provenientes del Sistema General de Participaciones.

En materia de control fiscal ambiental se realizaron auditorias ambientales a los 63 municipios fiscalizados por este ente de control en el departamento de Nariño; esta labor se realizó por intermedio de Guías de Auditoria Ambiental, donde se cuestionó a los entes fiscalizados en aspectos como gestión ambiental, problemática ambiental, servicios públicos, manejo de bosques, cumplimiento de lo ordenado por el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, e inversión en agua potable, saneamiento básico y medio ambiente, desarrollado durante la vigencia 2005.

Actualmente, la contraloría departamental participa como invitado permanente al Consejo Departamental de Agua Potable y Saneamiento Básico, cuyo objeto es la consecución de un diagnostico real de la situación del sector en el departamento para poder así definir un plan departamental de agua para Nariño, el cual propenda por una mejoría en cobertura y calidad del servicio como también el mejoramiento del sector en temas tan álgidos como manejo de basuras y vertimientos.

Adicionalmente, esta Contraloría es miembro del “Cluster” sur occidental del agua, bajo la dirección de la Universidad de Nariño, el cual cuenta con la participación de más de 20 entidades del orden ambiental del departamento, donde lo que se pretende desarrollar es un prototipo del Sistema de Información Regional del Agua (SIRA).

52 Lo cual está por fuera de lo establecido en la Ley 142 de 1997 sobre servicios públicos.

53 Declara de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua a los acueductos municipales, y da a los municipios un plazo perentorio de 15 años a partir de su promul-gación para adquirir estas áreas dedicando al menos el 1% de los ingresos.

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Norte de Santander

El informe del estado ambiental de la cuenca del río Pamplonita 2005 identifica, en la primera parte, la problemática ambiental y los impactos causados sobre los recursos naturales de la misma; posteriormente se presenta el estado del proceso de ordena-ción en el que se encuentra y, para terminar, se hace un análisis de la prestación de servicios públicos de acueducto y alcantarillado en el departamento.

La cantidad del recurso hídrico para satisfacer la demanda actual es aceptable, pero su calidad está siendo degradada por los vertimientos directos de aguas residuales de origen doméstico, agrícola e industrial; el incremento de la frontera agrícola, la deforestación, la sobreexplotación de material de arrastre en forma incontrolada y anti- técnica y; la quema y el deposito de residuos sólidos en las riberas del río.

La permanente degradación de la cuenca del río Pamplonita evidencia la falta de compromiso y de políticas de gestión claras, medibles y reales por parte de Corpo-nor, las alcaldías municipales, las empresas prestadoras de servicios públicos y la Gobernación, que permitan la protección, renovación, recuperación y aprovechamiento sostenible de la cuenca.

En el 2004 se declaró54 el ordenamiento de las cuencas hidrográficas de Norte de Santander, con prioridad a la ordenación de la cuenca del río Pamplonita. Aún no se cuenta con un plan de manejo de los recursos naturales, que permita conocer su cantidad y estado y a su vez determinar las estrategias para el aprovechamiento soste-nible, la conservación de su estructura físico-biótica y particularmente de sus recursos hídricos; por lo tanto, se considera imperiosa la gestión eficiente de Corponor en el proceso de ordenamiento de la cuenca.

En la cuenca del río Pamplonita se determinó55 que ninguno de sus municipios cuenta con sistemas de tratamiento de aguas servidas y vierten sus aguas residuales urbanas y rurales de origen domestico, agropecuario e industrial directamente a los ríos; en-contró que el 86% (37) de los puntos de vertimiento de aguas residuales generados por los municipios asentados sobre la cuenca, descargan al río Pamplonita. Los puntos críticos de contaminación por aguas residuales se encuentran en el nacimiento del río Pamplonita56, la Curva de los Adioses57 y el municipio de Cúcuta58.

Actualmente la cantidad de agua disponible para abastecer las cabeceras municipales del río Pamplonita es suficiente, debido a los amplios periodos de lluvias presentados desde hace dos años. Sin embargo, esto no es razón para olvidar los duros periodos de sequía vividos en el departamento.

En cuanto al uso racional y eficiente del agua se encontró un exceso59 de consumo de agua potable del 77%; lo que representa actualmente una demanda diaria de 102

54 En forma extemporánea a lo establecido en el Decreto 1729 de 2002.

55 Según información reportada por las empresas prestadoras.

56 Se presenta la confluencia de las quebradas del Rosal y Monteadentro.

57 Sector aguas abajo del municipio de Pamplona.

58 Donde aproximadamente el 82% de la carga total generada descarga al río Pamplonita, el 18% restante es vertido al río Zulia.

59 Con respecto al consumo promedio per cápita del departamento.

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millones de litros adicionales al consumo máximo, equivalente a 37,34MMC60 al año, de los cuales se devuelve al río el 80,3%, aportando una mayor carga contaminante. Esta agua que se está despilfarrando serviría para abastecer diariamente a 511.461 habitantes que serían equivalentes al 71% de la población actual de Cúcuta o lo que corresponde a abastecer a todas las demás cabeceras municipales excluyendo a Cúcuta durante aproximadamente 3 días.

Dos de las empresas de servicios públicos cuentan con el programa de uso eficiente y ahorro de agua pero su implementación ha sido muy incipiente. Cabe resaltar que la E.S.P de Pamplona, a pesar de no tener elaborado el programa, ha desarrollado una serie de actividades para la protección y recuperación de la cuenca y ha ofrecido capacitación en educación ambiental.

En cuanto al control fiscal ambiental la contraloría del departamento durante la vi-gencia 2006 realizó cuatro auditorias de orden ambiental como se presenta a conti-nuación61:

Auditorías de gestión ambiental en los municipios de Pamplona y Toledo, con el fin de verificar las acciones realizadas en pro de la conservación, protección, recuperación y uso sostenible de los componentes físicos del medio ambiente que incluyen agua, aire, suelo, flora, fauna y paisaje.

Auditoría al manejo de escombros62 generados en el área metropolitana (municipios de San Cayetano, Puerto Santander, El Zulia, Villa del Rosario y Los Patios). Se ve-rificó la gestión municipal frente al manejo, almacenamiento y disposición final de escombros y materiales resultantes de las actividades de construcción, urbanismo y demolición, teniendo como marco de referencia la normatividad ambiental regional y nacional relacionada con el tema.

Auditoría a la gestión integral de residuos sólidos hospitalarios63, verificando el cum-plimiento de la normatividad y legislación ambiental frente al manejo, tratamiento y disposición de los residuos hospitalarios64.

Las situaciones que afectan el control fiscal en el departamento son el difícil acceso a los municipios por mal estado de la malla vial, problemas de orden público - debido a la presencia de grupos al margen de la ley- y porque algunas cabeceras municipales quedan demasiado retiradas de la capital y su acceso es mas fácil por Venezuela.

Adicionalmente, se realizaron informes y otros estudios como el “Diagnóstico sobre el cumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993 en cuanto a la adquisición de áreas estratégicas en el departamento Norte de Santander”; para el efecto se realizó la evaluación y análisis de la información remitida desde el año 1993 hasta el año 2006 de todos los municipios del departamento, con el fin de determinar su cumplimiento.

60 Millones de metros cúbicos.

61 Fuente: Informe del Estado de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente del departamento de Norte de Santander, vigencia 2006.

62 Desecho, broza y cascote que queda de una obra de albañilería o de un edificio arruinado o derribado.

63 A las entidades de salud estatales del departamento.

64 Específicamente lo establecido en el Decreto 2676 del 2000 y Resolución 1164 del 2002.

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Se efectuaron investigaciones sobre “contaminación presente en el municipio de Cúcuta por el manejo y disposición inadecuada de escombros en áreas públicas y prohibidas”, “invasión con escombros de humedal en el Municipio de Villa del Rosario”; las cuales son de gran importancia ya que permiten hacer control de la gestión ambiental de las entidades sujetos de control relacionadas y se propende por el desarrollo sostenible de la región; “Investigación y elaboración de comunicados sobre poda y tala indiscriminada de árboles en la ciudad de Cúcuta” y la “Evaluación de la gestión del municipio de Santiago en el manejo de las aguas residuales”.

Al interior de la Contraloría, se desarrolló el proceso de socialización, sensibilización y concientización de los funcionarios sobre el compromiso en el control fiscal y evaluación ambiental y la inclusión de esta dimensión en todas las actividades.

Putumayo

Es preocupante que año tras año la situación ambiental del departamento no mejora, a pesar de que la inversión en actividades ambientales de los municipios se incrementó cinco veces: mientras que en el año 2005 se invertían $699.5 millones, en el año 2006 se invirtieron $4.375,6 millones.

Los programas de agua potable y saneamiento básico, gestión ambiental y compra de predios en áreas de interés para acueducto municipales, fueron los principales receptores de los recursos financieros. Sin embargo, al terminar el año 2006 ninguno de los acueductos municipales provee de agua potable a sus habitantes y menos aún los acueductos veredales.

El 33% de las cabeceras municipales han construido plantas de tratamiento65 de aguas residuales que entrarán a funcionar en 2007.

En el tema de residuos sólidos es muy poco lo que los municipios han hecho por solucionar el problema, a pesar de que Corpoamazonia, basada en la Resolución 1390 de 2005 emitida por el MAVDT, inicio procesos administrativos sancionatorios por incumplimiento de la respectiva normatividad ambiental. Es preocupante el bajo interés por mejorar las condiciones ambientales y la calidad de vida de los habitantes en los municipios.

En control fiscal ambiental durante el año 2006 se realizaron auditorias ambientales o auditorias donde se incluyó la línea ambiental, dirigidas a determinar el estado ac-tual de los sistemas de alcantarillado y plantas de tratamiento de agua residuales del departamento del Putumayo.

Quindío

Se hace una descripción de las principales deficiencias encontradas en los siguientes componentes:

Agua potable. La adquisición de áreas de interés para los acueductos municipales se han hecho sin valorar técnicamente su aplicabilidad al artículo 111 de la Ley

65 Sólo existe una planta de tratamiento de aguas residuales en funcionamiento, la de Puerto Caicedo, con una eficien-cia no superior al 60% en la remoción de la carga contaminante

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99 de 1993, además algunas se han adquirido sin tener en cuenta el estudio que la Corporación Autónoma Regional del Quindío realizó sobre áreas abastecedoras de acueductos, en el cual se definieron las más convenientes a conservar por su ubicación con respecto a las bocatomas.

Residuos sólidos. Los PGIRS aún no han sido aplicados y las administraciones mu-nicipales, al igual que las empresas de servicios públicos, no muestran acciones di-rigidas a generar cultura ambiental en la población, que incluya la separación en la fuente, minimización de la generación de residuos sólidos urbanos y aprovechamiento y reutilización. Lo anterior evidencia la poca orientación para subsanar la problemática que en el departamento está muy acentuada, dado que actualmente sólo existe un relleno sanitario operando técnicamente y el otro ha tenido inconvenientes técnicos y no existen programas de separación y reciclaje en los municipios.

Aguas residuales. A pesar de existir en todos los municipios estudios sobre planes de descontaminación y permisos de vertimientos en las empresas de servicios públicos domiciliarios, la ausencia de proyectos para mitigar la contaminación de las fuentes superficiales en la programación del Plan Plurianual de Inversiones de los planes de desarrollo es evidente. Por el contrario, se están contratando nuevos estudios para este tema, sin haber desarrollado algunos de los ya existentes.

Educación ambiental. Los Comités Municipales de Educación Ambiental66, a pesar de estar constituidos legalmente, no operan, perjudicando la formulación y ejecución de los Proyectos Ambientales Escolares, PRAES, los cuales se constituyen en una herra-mienta o un canal educativo propicio para que las personas involucradas contribuyan a generar cultura sobre la importancia de un ambiente sano y sostenible.

A lo anterior se suma la carencia de personal docente capacitado en esta temática, con lo cual el efecto multiplicador hacia los alumnos es mínima.

Planeación e inversión. Los municipios no han efectuado un diagnóstico que permita identificar la problemática ambiental; por lo tanto no cuentan con objetivos claros y metas medibles y cuantificables en materia ambiental y no pueden incluir dentro del plan de inversiones recursos para esta área. Por otra parte, se ha determinado que todos los municipios reflejan como inversión el recaudo del porcentaje ambiental correspondiente del impuesto predial, además del pago de la tasa retributiva en el presupuesto de gastos.

Dentro del control fiscal ambiental se ejecutaron 4 auditorias especiales ambientales a los municipios de Buenavista, Filandia, Salento e Instituto Seccional de Salud del Quindío, ascendiendo la inversión ambiental revisada a $2.536.539.486. De la misma manera, dentro de la auditorías gubernamentales con enfoque integral la revisión de la cuenta67 y seguimiento a planes de mejoramiento, se verificó el cumplimiento de las acciones correctivas del componente ambiental.

66 COMEDAS.

67 Efectuadas al Hospital Universitario San Juan de Dios, a las empresas EMCA SA ESP, ESACOR SA ESP Y ESAQUIN SA ESP y a los Municipios de Calarcá, Circasia, Montenegro, Quimbaya, Pijao, Salento, Buenavista, Córdoba, Filan-dia, La Tebaida, Génova.

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Además, durante la vigencia 2006 se desarrollaron 3 Auditorias Especiales Ambientales con base en las denuncias ciudadanas. Otros resultados del control ciudadano son en primer lugar el estudio “Determinación de la contaminación acústica por tráfico automotor en Armenia, Quindío” y en segundo lugar y, de manera conjunta con el Instituto Seccional de Salud del Quindío, la realización de visitas técnicas a los sitios de disposición final de residuos sólidos, los rellenos sanitarios de los municipios de Calarcá y Montenegro denominados Parque Ambiental Villa Karina y Andalucía, respectivamente.

Santander

Se evidencia el desorden administrativo en la ejecución de los recursos que debían ser de destinación especifica para la protección del medio ambiente y la conservación del mismo.

Dichos recursos son destinados a distintas áreas, pero no dan un verdadero avance en cuanto a la reducción del impacto y el control del medio ambiente como quiera que se invierte en saneamiento básico y agua potable, actividades planteadas en el Plan Nacional de Desarrollo, que son más de índole social, pero no se construyen plantas de tratamiento de aguas residuales y de potabilización.

En el mismo sentido, se invierte en la construcción de muros de contención, pero no se hace reforestación; se invierte en redes de gasificación, pero no se prohíbe la utili-zación de la leña; se hacen canalizaciones, pero no se protegen las riberas y cañadas; se emiten ondas ensordecedoras y no se prohíbe la utilización de aparatos sonoros y pitos o ruidos de altos decibeles y se contamina el aire por emisión de humo y no se castiga a los infractores de tales acciones.

Por ende, la Contraloría Departamental de Santander pretende hacer rutas verdes en las diferentes provincias y con ello generar conciencia masiva entre los gestores de la comunidad que contribuyan a la protección, manejo y recuperación del medio ambiente.

Tolima

Aún es muy poco lo que se está haciendo por garantizar la calidad del recurso hí-drico aguas abajo, no obstante que se está exigiendo el cumplimiento de las normas ambientales relacionadas con la disposición final de residuos líquidos y sólidos y con las plantas de beneficio de ganado a todos los prestadores de servicios públicos de alcantarillado y de recolección de basuras.

Se están gastando en la administración, operación y funcionamiento de los munici-pios los recursos que deberían invertirse en la protección de las zonas productoras de agua68, en la realización de obras de saneamiento hídrico, en el mejoramiento de las condiciones de disposición final de residuos sólidos, en la construcción de la cobertura de sistemas de tratamiento de aguas residuales, en la optimización y la ampliación de los sistemas de agua potable, en el mejoramiento de los servicios públicos y en restauración y mejoramiento del medio ambiente, entre otros.

68 Articulo 111 de la Ley 99 de 1993.••



A pesar de la contratación realizada por las administraciones municipales y el depar-tamento para solucionar y mejorar la problemática ambiental y sanitaria de las plantas de beneficio de animales (ganado)69, no se observan resultados, ya que los proyectos no obedecen a un diagnóstico ambiental del proceso. Por tal razón la Contraloría del Tolima, se ha visto avocada a aplicar acciones jurídicas dramáticas para hacer cumplir la normatividad ambiental.

De todas formas, se hace imprescindible que las administraciones municipales de común acuerdo con los propietarios de las plantas de beneficio, basados en estudios de costo - beneficio que incluya el componente socio - ambiental, contemplen la posibilidad de crear plantas de beneficio regionales, las cuales podrían disminuir los costos de inversión inicial individual y permitirían hacer un tratamiento puntual de la contaminación ambiental, además de permitir la tecnificación del proceso.

La falta de un diagnóstico donde se detecte la problemática actual generada por el manejo y disposición de los residuos70 y del cual puedan surgir las alternativas de solución, ha llevado a las distintas administraciones71 y a las autoridades ambientales a generar lineamientos y normas de orden coyuntural o puntual72, que han llevado a varios municipios a la ejecución de grandes inversiones, sin la debida asistencia técnica, convirtiéndose en elefantes blancos, como son los casos de las plantas de beneficio de residuos sólidos de Armero-Guayabal, de Natagaima, de Chaparral y del Líbano, entre otras.

Con relación al tratamiento y disposición final de las aguas residuales, se puede asegurar que son pocas las plantas de tratamiento que operan adecuadamente en el departamento; por tal razón, es prioritaria la atención a este sector, por el impacto negativo que sobre la salud de las personas y el medio ambiente tiene su inadecuada disposición.

El departamento del Tolima está muy atrasado en lo relacionado con el Plan de Sanea-miento y Manejo de Vertimiento (PSMV) que los prestadores del servicio de alcantari-llado deben estar adelantando para cada municipio, de acuerdo con los lineamientos generales proferidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Ninguna de las empresas operadoras de servicios públicos domiciliarios, tanto públicas como privadas, ejecutan programas serios para minimizar el alto impacto ambiental y sanitario que está generando la mala disposición final de residuos sólidos, por la falta de control por parte de las autoridades ambientales y sanitarias.

Se pudo evidenciar en los informes de control interno analizados que en las entidades ofíciales existe un desconocimiento de la normatividad ambiental por parte de los fun-cionarios que desarrollan actividades de planificación, por cuanto ninguno contempla la variable medio ambiental.

69 MAVDT. 2003 Guía Empresarial para Plantas de Beneficio Animal. “PBA: es el conjunto de infraestructura, equipos y recursos humanos donde se sucede el intercambio de relaciones que se dan a su interior, dentro del proceso de sacri-ficio, como al exterior, en las actividades previas al beneficio y las posteriores de distribución y comercialización”.

70 En el orden nacional, departamental y municipal.

71 Ibidem.

72 Tal es el caso de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) realizados por todos los municipios del Tolima en cumplimiento de la norma, que a la fecha no se han implementado y sólo han servido para engrosar los anaqueles municipales.

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En conclusión, el control interno no opera como oficina, ni como sistema dentro las estructuras administrativas estatales en el Departamento del Tolima, sino que se han convertido en un cargo más de libre nombramiento y remoción, porque los gerentes y alcaldes no tienen interés en que se muestren o cuestionen las actuaciones admi-nistrativas y legales.

En materia de control fiscal ambiental, se realizaron tres auditorias ambientales a los municipios de Honda, Flandes y Ortega, donde se detectaron hallazgos de tipo fiscal, disciplinario y penales, además de concertar con los respectivos sujetos los planes de mejoramiento.

Dentro de estas auditorias se ejecutaron auditorias especiales ambientales como pro-ducto de denuncias presentadas a la Dirección Técnica de Participación Ciudadana a los municipios de El Espinal, Guamo y Chaparral.

Se analizó y se verificó el cumplimiento a la normatividad vigente73, igualmente se determinaron los ingresos y egresos relacionados con el sector de agua potable y saneamiento básico, el traslado al fondo de solidaridad y redistribución de ingresos (subsidios), la calidad y eficiencia en la prestación de los servicios públicos domiciliarios prestados por las empresas de servicios públicos, se conceptuó sobre las urgencias manifiestas y se atendieron derechos de petición y denuncias.

De otra parte, se realizó un diagnóstico a todo el departamento con el fin de constatar la prestación de los servicios públicos de alcantarillado, aseo y plantas de sacrificio y especialmente determinar la afectación que se causa al medio ambiente.

Valle del Cauca

Se enfoca en el análisis del cumplimiento ambiental del departamento en el nivel central y descentralizado; en la prevención y atención de desastres, determinando el cumpli-miento de cada municipio en la adopción e implementación de sus respetivos planes, diseño de mapas de amenazas y riesgos y las posibles causas o zonas de riesgo; en la calidad y abastecimiento de agua potable, en la disposición de agua residual y las posibles enfermedades asociadas y en el estado actual de los mataderos.

El departamento no ha ejecutado proyectos sobre adquisición de predios en cum-plimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, por encontrarse en programas de saneamiento fiscal. Lo anterior genera un impacto negativo al medio ambiente, debido a que no se está trabajando en la sostenibilidad del recurso hídrico que abastece los acueductos.

Los recursos percibidos por concepto de regalías, no están siendo utilizados confor-me lo establece la Ley 141 de 1994, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 756 de 2002 donde se determina que debe haber prioridad en los proyectos de saneamiento ambiental.

73 Decreto 2278 de 1998, Plantas de Sacrifico, Decreto 1594 de 1984 Disposición Final de Residuos Líquidos, De-creto 1713 2002 y Resolución 1390 de 2003, Manejo de Residuo Sólidos, Articulo 111 de la ley 99 de 1993,De-creto 1180 de 2003, Licencias y Permisos Ambientales.

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La participación total de los proyectos de inversión ambiental corresponde aproximada-mente al 1% del presupuesto total ejecutado de gastos del departamento. Sin embargo, al cierre de la vigencia 2005, la mayoría de estos proyectos no han sido ejecutados físicamente, denotando falta de planeación y gestión en la asignación y seguimiento de los recursos presupuestados.

La mayor incidencia en la inversión ambiental está dada en el sector salud con una participación del 56% frente al total de la inversión en esta materia, recursos que son transferidos como gastos de inversión y al ingresar a la entidades se convierten en recursos propios para funcionamiento.

Desde el punto de vista financiero, socioeconómico y legal, se observa deficiencia en el manejo de los recursos asignados al medio ambiente, debido a que gran parte de estos no son ejecutados finalmente, teniendo que ser devueltos presuntamente a las arcas del departamento sin cumplir con las metas señaladas, las cuales tienen por objeto disminuir las necesidades básicas insatisfechas de la población en materia de saneamiento básico, situación que desde el punto de vista legal genera incumplimiento a las normas ambientales establecidas en la Constitución Política, en concordancia con la Ley 99 de 1993 y sus reglamentarios.

No hay una total armonización entre los planes de acción ejecutados por los institutos descentralizados que tienen funciones u obligaciones ambientales, con sus respectivas ejecuciones presupuéstales, respecto a la inversión ambiental.

La falta de un diagnóstico sobre la situación ambiental en el departamento al formu-larse el plan de desarrollo, se constituye en limitante para una efectiva formulación y ejecución del mismo; además no permite determinar el impacto de la inversión y la gestión en el mejoramiento de la calidad ambiental.

En materia de control ambiental se efectuaron 17 auditorías y se realizaron visitas fiscales con ingerencia ambiental.

ArmeniaSe hace una descripción de los principales componentes (agua, aire, suelo, flora, fauna) y de la problemática ambiental detectada dirigida a garantizar la sostenibilidad ambiental de la región.

Agua. Este recurso es uno de los mas deteriorados debido a la contaminación de las fuentes hídricas del casco urbano; esta situación se presenta principalmente por el vertimiento directo de aguas residuales domésticas a las quebradas del municipio. Para la solución de este problema la EPA74 en la actualidad desarrolla un plan de descon-taminación de las fuentes hídricas que consiste en recolectar las aguas residuales y dirigirlas hacia una planta de tratamiento; lo más preocupante de esta situación es que el proyecto hasta la fecha no ha presentado ningún resultado positivo.

A pesar de los impactos ambientales generados por los sistemas productivos sobre el medio ambiente y los recursos naturales, como producto del proceso acelerado de

74 Armenia EPA ESP empresa prestadora de servicios públicos de acueducto, alcantarillado, interventoría del Servicio de Aseo y matadero (Central de Beneficio “frigocafé”).

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transformación de estos, Armenia aún mantiene una calidad ambiental relativamente buena, lo que le ha permitido convertirse en una zona turística por sus diversos eco-sistemas y biodiversidad.

Dentro de las causas que inciden directamente en el deterioro de los ecosistemas se encuentran la pérdida de extensión y funciones propias, debido al uso de tierras para las distintas practicas productivas que se efectúan sobre éstos; los procesos de pobla-miento, lo cual incrementa la demanda de bienes y servicios ambientales generando presión; y el escaso conocimiento de las múltiples funciones benéficas que cumplen los ecosistemas sobre la biodiversidad asociada a ellos.

Flora. La mayor causa de extinción de este recurso es la destrucción de los diversos hábitat, principalmente por la expansión de las fronteras agropecuarias. El proceso de transformación de los sistemas productivos, por ejemplo, de café a plátano o ganade-ría y la expansión urbana, afectan los bosques que contienen alta concentración de especies endémicas.

Armenia esta constituida por quebradas y cañadas que hacen parte de los drenajes urbanos, los cuales se convirtieron en sitios de evacuación de aguas residuales don-de se encuentran bosques secundarios avanzados (mayores de 20 años), bosques secundarios tempranos, guaduales y agroecosistemas conformados por cafetales con sombrío, plataneras, yuca, frutales, café a plena exposición y pastos. Sin embargo, se encontraron gran variedad de especies de flora silvestre75.

Fauna. Según inventarios realizados hay 520 especies, de las cuales 14 son endémicas: gran variedad de especies pertenecen a los mamíferos y las otras son aves76.

Suelos. Tradicionalmente el departamento se ha caracterizado por ser netamente agro-pecuario, razón por la cual existen diferentes sistemas de producción implementados. La urbanización rural es el principal vector de desarrollo que está degradando la ca-lidad física y química de los suelos, generando erosiones ligeras por inestabilidad de taludes, sobre pastoreo, cárcavas y deslizamientos.

Turismo. Se ha incrementado la oferta turística, como consecuencia de la crisis cafe-tera sufrida a partir de 1990, aprovechando la infraestructura que se tiene en el área rural, la belleza de sus viviendas y los exuberantes paisajes naturales, la facilidad de desplazamiento y el sinnúmero de atractivos que convirtieron esta zona en el segundo destino turístico del país. Esta actividad económica produjo un desarrollo espontáneo y con mínima planificación, si se considera que la oferta de hospedaje rural fue com-plementada con los sitios de interés y que desbordó las expectativas, lo que genera un gran impacto sobre el medio ambiente.

75 Entre ellas Surrunbo (Trema micranta), Arrayán (Myrcianthes Sp), Macana (Bactris macana), Cañagria (Costus Sp), Cedro negro (Juglans neotropica), Guamo (Inga Sp), Guadua (Guadua angustifolia), Yumbá (Brosimun utile), Yaru-mo (Cecrophia peltandra), Higueron (Ficus Sp), Nacedero (Trichantea gigantea), Heliconias y Bromelias.

76 En mamíferos se encontraron cure (Dasypus novemcictus), Guatín (Dasyprocta pungctata), Chucha (Didelphis mar-supialis), Ratón (Mus domesticus), Ratas (rattus norvegius), Ardilla (Sciurus granatensis), comadreja (Mustela frena-ta). Y en aves se reportaron, Barranquero (momotus momota), Azulejo (Thraupis episcopus), chamon (Crotophaga ani), Bicho fue (Pitangus sulphuratus), Siriri (Tyrannus melancholicus), Petirrojo (Pyrocephalus rubinus), Mirla em-barradora (Turdus ignobilis), Carpintero payaso (Melanerpes formicivorus), Tres pies (Tapera naevia).

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Aire. Es evidente la escasa información existente con relación a la emisión de mate-riales contaminantes de la atmósfera, debido a la ausencia de una red de monitoreo y evaluación de contaminantes de los cuales son más representativos las fuentes móviles que concentran la mayor emisión de gases en la zona urbana del municipio.

Ruido. En las zonas de alto trafico de Armenia, el rango promedio de ruido es de 70,9 decibeles; esto corresponde a áreas cuyo uso del suelo es comercial superando el nivel de promedio normal de ruido, de acuerdo con la normatividad que rige actualmente, donde el promedio de ruido para esta zona es de 70 dB.

En el marco del control fiscal ambiental se realizó auditoría ambiental al municipio de Armenia para la vigencia 2005. En cuanto a la asistencia técnica rural agropecuaria prestada a las fincas adscritas a los programas de la Secretaria de Desarrollo Eco-nómico en la vigencia 2004, se pudo establecer que los funcionarios encargados de prestar el servicio no contemplan los nuevos modelos que establece la sostenibilidad ambiental asesorando deficientemente a las familias del sector rural.

Cabe mencionar que en el centro de Zoonosis cuya competencia directa está a car-go de la Secretaria de Gobierno y Convivencia de Armenia, los recipientes no están ubicados en lugares apropiados y los residuos hospitalarios no son clasificados ade-cuadamente.

En lo referente a las operaciones de saneamiento y limpieza de las perreras de dicho centro correspondiente a la Secretaria de Salud de Armenia, se observó que las excretas son lavadas y vertidas directamente al sistema de alcantarillado pese a la existencia de una fosa para depositar dichos desechos orgánicos, contaminando y eutroficando las aguas.

También se realizó una auditoría de Gestión Ambiental a Redsalud77 durante el 2005, donde se reporta que invirtieron $22.7 millones de un total de $27.millones asignado para el área ambiental, el cual fue destinado a la incineración del material producido por la empresa. Se evalúo la gestión ambiental en los siguientes tópicos: manejo de los residuos hospitalarios, residuos líquidos, planta de tratamiento de aguas residuales y los impactos de estos a la comunidad.

La auditoría reveló que la gestión interna de los residuos hospitalarios no cumple algunas normas legales, presentando deficiencias desde la desactivación, separación y sitios de almacenamiento de los residuos al igual que no cumple con las normas mínimas de almacenamiento de medicamentos de los centros de salud, situación que el área de salud ocupacional justifica debido a la falta de presupuesto.

Al evaluar el impacto ambiental generado por Redsalud se establecieron los siguientes hallazgos: no rindió informe de la gestión ambiental durante el 2005; el sitio de almace-namiento temporal no cumple con los requisitos establecidos; según el estudio de aguas domésticas realizado no se requiere de planta de tratamiento; sin embargo, el laboratorio que efectuó la evaluación no pertenece a la red de laboratorios; los residuos líquidos no reciben ningún tipo de tratamiento previo a su disposición final; los contenedores no eran inactivados y excedían la capacidad de almacenamiento; no se habían implementado

77 Centro hospitalario Redsalud y todos los centros de salud adscritos al mismo.••



programas para el análisis y adopción de tecnologías limpias y no cuenta con un plan de contingencia y manual de residuos hospitalarios aprobado por la Gerencia.

Cabe resaltar que no se elaboró un Plan de Manejo Ambiental para la construcción del coliseo de gimnasia con motivo de los XV Juegos Deportivos Bolivarianos en el 2005.

Frente a la gestión ambiental adelantada por Empresas Publicas de Armenia, la cual hace referencia al manejo de aguas residuales y conservación del recurso, la Contraloría municipal destaca los siguientes hechos:

No ha adquirido predios para la conservación del recurso hídrico;

La estructura organizacional no tiene una dependencia encargada de la gestión am-biental, delegándole esta función a la Corporación Regional del Quindío (CRQ):

El proyecto de reforestación cuenta con un informe preliminar del desarrollo y manteni-miento del mismo, que no permite hacer un seguimiento al cumplimiento del objetivo y, teniendo en cuenta que no se ha ejecutado totalmente, es necesario determinar el impacto ambiental y los resultados del desarrollo del mismo.

En Empresas Publicas de Armenia (EPA) la planificación de sus proyectos no con-templa un análisis de impacto ambiental y de costos ambientales en procura de la conservación de los recursos naturales.

Algunas redes de alcantarillado no están conectadas a los colectores del plan de des-contaminación de las fuentes hídricas del municipio de Armenia.

Las Empresas Públicas de Armenia no están efectuando un adecuado mantenimiento a las redes de acueducto y alcantarillado, situación que se ve reflejada en los colectores del plan de descontaminación de aguas residuales que se están derribando por deslizamiento.

Barrancabermeja

Se trataron los temas de actualidad de los recursos agua (diagnóstico particular de las ciénagas Miramar y San Silvestre), aire (calidad del aire y estimación de la produc-ción de contaminantes atmosféricos), suelo, biodiversidad y, por ultimo, un capitulo dedicado a otros aspectos ambientales relevantes, tales como: Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, escombrera municipal, Policía ambiental, ecoturismo y la pesca ilegal en la ciénaga Miramar.

El municipio de Barrancabermeja en cumplimiento del Artículo 111 de la Ley 99 de 1993, realizó un convenio interadministrativo con aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P por valor de ochocientos siete millones seiscientos cuarenta y tres mil ciento setenta y un pesos con noventa y tres centavos ($807´643.171,93), con el fin de adquirir áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten a los acueductos.

Las acciones adelantadas con la respectiva corporación autónoma o autoridad ambiental de la jurisdicción fueron el acompañamiento a visitas técnicas de seguimiento a quejas expuestas por la comunidad, ejecución de los permisos de aprovechamiento forestal en espacios públicos, solicitud de permisos ambientales, pago por conceptos de tasas



retributivas y recaudo predial, tramite a resoluciones expedidas por la CAS, monitoreo parque automotor y actividades ambientales dirigidas a la comunidad.

Dentro del control fiscal ambiental que hace la Contraloría municipal de Barranca-bermeja no programó en el PGA auditorias ambientales, sin embargo, dentro de las demás auditorias se toca el desarrollo tanto ambiental como de salud ocupacional de las entidades auditadas.

Bello

Se destacan los principales aspectos relacionados con la calidad ambiental del mu-nicipio y la gestión ambiental municipal en cuanto a los programas de recuperación, protección o conservación de los recursos naturales.

Agua. Las actividades económicas, especialmente las de extracción de materiales pétreos han contribuido a la disminución de la calidad del recurso hídrico principalmente en las quebradas La García, El Hato, La Madera, La Maruchenga, La Señorita, La Loca y la Guzmana.

Aire. El componente es analizado con la información suministrada por la Red de Calidad del Aire del Valle de Aburrá, la que se constituye en la única fuente de infor-mación a nivel del municipio. Se destaca la ausencia de controles de contaminantes peligrosos como son las dioxinas y los furanos y la escasa información que se posee de las emisiones atmosféricas de SO2 y NO2. La contaminación por material particu-lado disperso en los últimos tres años se ha incrementado, pero estos no superan los promedios mensuales la norma, los 100 micro gramos por metro cúbico.

Suelo. La actividad minera no ha implementado los planes de manejo y recuperación de áreas agotadas; un alto porcentaje de las industrias extractivas no tiene permiso de vertimientos y no han legalizado su concesión de aguas, principalmente en las ex-plotaciones que utilizan el agua para el arrastre y lavado de arenas. El municipio ya no es receptor de los residuos sólidos del Valle de Aburra, pero existe una gran masa de residuos en Curva de Rodas que están generando lixiviados y gases durante un periodo considerable, por lo menos de 15 a 20 años. Esto requiere la implementación del plan de abandono y un seguimiento y monitoreo de las autoridades regionales78.

Se evidencia la ausencia de un Sistema de Gestión Ambiental articulado, con manuales definidos de funciones y procedimientos para cada una de las áreas del sistema.

En materia de control fiscal ambiental, en la vigencia 2005 la Contraloría de Bello realizó actividades en las empresas de alimentos para animales Cipa S.A y Solla, a las regalías derivadas de la explotación de materiales de construcción y oro y al informe de seguimiento 02 al plan de abandono del relleno sanitario Curva de Rodas.

Adicionalmente se realizaron auditorías especiales con componente ambiental a los fondos de las instituciones educativas Villa del Sol, donde se evaluó las gestión inte-gral de los residuos sólidos ordinarios y el compromiso con el medio ambiente; Santa Catalina, donde se evaluó la relación de inversiones ambientales; y al Concejo de Bello, donde se evaluó el componente ambiental.

78 Veedurías ambientales del municipio del Valle de Aburrá.••



Al igual que a la contratación de obra civil por secretarías del municipio de Bello, de las vigencias 2003 y 2004, donde se evaluaron los siguientes contratos ambientales: construcción de pozos sépticos en el sector rural, siembra de árboles en la Hacienda Corrales, adecuación de retiros y cauces en diferentes tramos de algunas quebradas del municipio de Bello; seguimiento a los planes de mejoramiento de la ESE Hospital Rosalpi, donde se le hizo seguimiento al componente ambiental; seguimiento a los planes de mejoramiento de la ESE Hospital Zamora París Fontidueño, donde se le hizo seguimiento al componente ambiental.

Con respecto al control fiscal ciudadano durante la vigencia 2005 y 2006 se aten-dieron quejas y reclamos que tenían que ver con impactos ambientales causados en la comunidad y relacionados con la disposición de residuos y escombros en el relleno sanitario de la Curva de Rodas; escombrera Paris y represamiento en Calle Vieja (Vía Medellín-Bogotá); contaminación por ruido en bares, discotecas y heladerías; barrio El Cafetal; no cobro de regalías; desbordamiento de la quebrada el Barro; por explotación minera y malos manejos en pesebreras.

Entre otros estudios, en el área Metropolitana del Valle de Aburrá a través del Convenio 171 de 2005, en conjunto con el Grupo de Higiene y Gestión Ambiental del Politéc-nico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, se realizó en la zona urbana del municipio de Bello un Mapa Acústico. Para tal efecto el grupo de investigación utilizó la técnica geoestadística79, y capacitación a la comunidad en temas de impactos ambientales en las industrias y la mitigación.

Adicionalmente, dentro de los logros alcanzados por las acciones de control fiscal ambiental se encuentran: traslado a las autoridades ambientales competentes80 de los informes de visitas a industrias de alto potencial contaminante del municipio de Bello; seguimiento a la actividad minera y material pétreo que contaminan el medio ambiente en los recursos suelo y agua; al cierre, clausura y postclausura al relleno sanitario Curva de Rodas; seguimiento a las regalías por la actividad minera del mu-nicipio de Bello; sensibilización y coordinación con las autoridades ambientales acerca de la mitigación de los impactos ambientales de orden industrial y capacitación a la comunidad en temas de control fiscal ambiental.

Buenaventura

Se evaluó la gestión ambiental territorial de la CVC frente a las campañas: veda del mangle “esperanza de vida”y “cuidando los gigantes del mar”; también se efectúo una revisión a la situación de la vía al mar, se evaluó la gestión ambiental en resguardos indígenas y comunidades negras, seguimiento al informe de gestión al proyecto relleno sanitario del municipio.

Adicionalmente, se evaluó la gestión ambiental territorial de la dirección técnica am-biental de la alcaldía en proyectos de apadrinamiento de parques y zonas verdes, jor-

79 La cual se constituye en una herramienta importante para la planeación de los usos del suelo. Mediante esta técnica es posible estimar para el centro del Municipio de Bello los niveles de ruido, así: para el día 73 dB(A) y para la Noche 68 dB(A).

80 Area Metropolitana del Valle de Aburrá y Corantioquia

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nadas de ornato y aseo, capacitación ambiental, visitas a establecimientos educativos vinculados al programa de ampliación de cobertura y planes de mejoramiento en las instituciones educativas.

De otra parte, se efectúo una evaluación ambiental a la empresa de servicios públi-cos de Buenaventura (SAAB) donde se avaluaron la eficiencia en la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado, realización y resultados de las campañas de uso eficiente del agua y la cultura de pago.

Aunque el municipio de Buenaventura se encuentra protegido por ser zona de reserva forestal, se continua la tala de bosques de manera indiscriminada.

Las inversiones realizadas por la C.V.C. para el adecuado suministro de agua y sa-neamiento básico en la zona rural, aumentan la calidad de vida de sus habitantes y disminuyen la contaminación de nuestros recursos naturales.

Los problemas de continuidad en el suministro de agua continúan en la zona urbana a pesar de las diferentes inversiones que se realizan. Adicionalmente, la gestión realizada en el proyecto del relleno sanitario no resuelve aún los problemas del municipio en la disposición final de residuos sólidos.

En materia de control fiscal ambiental se realizaron visitas a los establecimientos educativos que pertenecen al programa “ampliación de cobertura 2005 - 2006” y seguimiento a los planes de mejoramiento suscritos con las entidades educativas.

Dosquebradas

Se enfoca al análisis de la problemática ambiental en los diferentes recursos:

Agua. La mayoría de los acueductos comunitarios se caracterizan por: tarifas bajas, operación y mantenimiento puntual, morosidad para el pago, uso del agua sin me-dición o control, administración por comités o juntas de acción comunal, aportes en mano de obra para su reparación, carencia de reglamentos y libros contables; sin embargo en estas comunidades se genera un fuerte sentido de pertenencia sobre sus acueductos.

Una de las fallas de los acueductos comunitarios es la falta de una planta de tratamiento que permita mejorar la calidad del agua, tanto físico-química como bacteriológica. .De acuerdo con el análisis se observa un mejoramiento en la calidad del agua respecto a las tomas del año anterior, sin embargo, los niveles de turbiedad estuvieron por encima del valor admisible81.

Aire. Los niveles de contaminación atmosférica en el municipio de Dosquebradas siguen estando por encima de la normatividad, por lo que el ente central y sus entidades descentralizadas deben poner especial atención al cumplimiento de la nueva norma ambiental en lo que tiene que ver con el ruido82.

81 Decreto 475/98.

82 Resolución 627/06.

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Teniendo en cuenta la evaluación sobre la gestión realizada en la Secretaría de Tránsito, este ente de control no pudo constatar el cumplimiento de las disposiciones estable-cidas para mitigar el impacto por ruido y por emisiones atmosféricas en lo que tiene que ver con campañas educativas y de sensibilización a la población.

Suelo. No es comprensible la gestión llevada a cabo por las Curadurías Urbanas en relación con el otorgamiento de las licencias de urbanismo o construcción para predios que retoman la zona de protección forestal protectora de las quebradas que recorren la zona urbana del municipio, violando las zonas de retiro, lo cual se convierte en un problema toda vez que se puede incurrir en sobrecostos de reubicación a cargo del IDM o entidad encargada de esta función. Se observaron urbanizaciones como el caso de Llano Azul que construyeron viviendas sin dejar los 20 metros de retiro de la quebrada y que hacen parte de la zona de protección forestal de los cuerpos de agua83.

Aseo. La situación en cuanto al manejo integral de residuos sólidos se torna preocupante, debido a que el municipio no cuenta con un sitio de disposición de escombros, más cuando la inversión en campañas de sensibilización se ven reducidas por la entidad encargada de realizar la inversión de acuerdo con las políticas que se implementaron en materia de manejo de residuos sólidos para Dosquebradas.

Patrimonio arquitectónico y cultural. Hace falta compromiso del ente central para la conservación de los centros o inmuebles que hacen parte de la historia del municipio sin tener en cuenta un elemento importante en la atracción de turistas y como alter-nativa para generar mejor calidad de vida.

Otro de los temas analizados en el informe es el del incumplimiento del artículo 111 de la Ley 99/9384. Para la compra de predios, se contó en un principio con un diag-nóstico que elaboró la Carder para la adquisición de terrenos en las cabeceras de los acueductos comunitarios, posteriormente, después de comprados los predios indicados en éste, no se cuenta con un nuevo estudio de la autoridad ambiental que defina los criterios de compra e inversión. Por lo tanto, los predios comprados para la vigencia 2005 fueron adquiridos sin los parámetros establecidos por la autoridad ambiental.

En materia de Control Fiscal Ambiental la Contraloría de Dosquebradas efectuó audi-torías a las Secretarías de Planeación, Gobierno, Salud, Tránsito, Desarrollo Económico y Social y Educación, Cultura, Deporte y Recreación.

En la Secretaría de Planeación se revisaron las 5 metas para la vigencia 2005 del programa Agua y Medio Ambiente, que no se ejecutaron por Plan de Acción; se observó que se cumplieron metas que corresponden a la vigencia 2004 -2007 y otras que no estaban incluidas en el Plan de Desarrollo, como la limpieza de quebradas. Por lo anterior, se deduce que no existe correspondencia estructural debido a que las metas programadas para la vigencia 2005 se quedaron sin ejecutar, aunque se trascendió en la ejecución la vigencia 2007.

83 Lo establece el POT en el Artículo 152: Todos los proyectos de desarrollo urbanístico en los perímetros urbano y suburbanos, conservarán y protegerán una zona forestal protectora o zona de retiro.

84 Adquisición de predios acueductos.

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En la Secretaría de Gobierno se revisó el plan de acción de la Oficina de Prevención y Atención de Desastres, observándose debilidades en las trece acciones programadas y doble ejecución con la secretaría de planeación, lo cual está mostrando dualidad en la ejecución de este programa.

Adicionalmente, las metas programadas para la vigencia 2005 en el Plan de Desa-rrollo85 relacionadas con la prevención y atención de desastres no fueron ejecutadas por Plan de Acción, a pesar de estar bien definidas para ese período, lo que indica que faltó gestión para su ejecución, máxime cuando es de suma importancia que en el municipio se tenga establecido el Plan Municipal de Emergencias y Contingencias actualizado, teniendo en cuenta las situaciones de desastre que se han presentado en los últimos años y más en un territorio que es altamente susceptible a inundaciones, deslizamientos y desbordamiento de quebradas.

En la Secretaría de Salud se revisó el proyecto de Vigilancia y Control de la calidad del aire de Dosquebradas y no se observó el cumplimiento de las metas enunciadas.

En la Secretaría de Tránsito no se plasmaron metas relacionadas con el medio ambiente en el Plan de Acción ejecutado, no obstante que la Ley 769 de Agosto 6 de 2002, obliga a estas entidades a la protección ambiental.

En la Secretaría de Desarrollo Económico y Social se observó que se dejaron de ejecutar en el Plan de Acción cinco metas de las seis programadas en el Plan de Desarrollo; se ejecutó el convenio con el Comité Departamental de Cafeteros, lo que representa una baja gestión ambiental.

En la Secretaría de Educación, Cultura, Deporte y Recreación se observó que los proyectos ambientales en la mayoría de los casos no tienen un responsable y las actividades tampoco tienen definido un objetivo. Adicionalmente, en las instituciones educativas86 no se tiene conocimiento respecto del proyecto ambiental.

En el municipio no se da cumplimiento a lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial respecto a las zonas de protección forestal de las quebradas, como lo señala el artículo 164 del POT: “En las zonas de retiro o zonas de protección de quebrada, no se permitirá la erradicación de bosques de guadua o naturales, salvo en aquellos proyectos del Plan Vial Municipal, Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado, ampliación o instalación de redes eléctricas y telefónicas o sistema de gas natural domiciliario, en cuyo caso se implementarán las debidas medidas de compensación forestal, fijadas previamente por la autoridad ambiental”.

Para la vigencia 2006 también se ejecutaron dos auditorías integrales al Sector Central y Serviciudad ESP en las cuales se incluyó la evaluación de la gestión ambiental, y se encontró como la principal dificultad la falta de soporte tecnológico.

85 Acuerdo 015 de 2004 Plan de Desarrollo “Dosquebradas un proyecto colectivo de ciudad que deja huella”

86 Nueva Granada, Hogar Nazareth, Bosques de la Acuarela, Juan Manuel González, Fabio Vasquez Botero y Santa Juana de Lestonac.

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EnvigadoEn el informe se presentaron las consideraciones ambientales que han sido tenidas en cuenta en la planificación municipal dentro del Plan de Gestión Ambiental, el PGIRS local, el PGIRS regional, el Plan Estratégico del Aburrá Sur y el Sistema Local de Planeación y además se presenta un breve descripción del estado de los recursos naturales en la jurisdicción.

Agua. A partir de los monitoreos hechos tanto por la Secretaría del Medio Ambiente como por la dirección local de salud. sobre los acueductos veredales, se encontró una leve mejoría, no obstante que continúan los problemas87 y la situación de las redes de alcantarillado en donde se incluyó cobertura.

Los monitoreos realizados por EPM en algunas de las cuencas entre enero de 2005 y marzo de 2006, muestran que aunque las condiciones de la Quebrada La Ayurá siguen siendo malas, éstas han mejorado al disminuir cerca de un tercio el DBO5 y al aumentar el contenido de OD; La Zúñiga presenta deterioro en sus condiciones al aumentar el DBO5 y La Ayurá, que mostró resultados de estar en buenas condiciones, siguió disminuyendo el DBO5 y aumentando el OD88.

Según la información proporcionada por la Secretaría de Hacienda, con respecto al cumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993 en lo que respecta a la ad-quisición de predios para la protección de nacimientos, de los $3.578.879.079 que debían ser destinados para tal efecto en el período 1994-2003, al 2004 sólo se habían ejecutado $2.483.611.010 (69,39%).

Aire. Los sistemas de tratamientos y los monitoreos realizados a los vertimientos presentaron los resultados obtenidos con la nueva estación automática de calidad del aire para las fuentes fijas en lo relacionado con óxidos de nitrógeno, ozono y material articulado89, y los resultados de los operativos realizados con la unidad móvil de re-visión de gases90 a las fuentes móviles a gasolina y a Diesel, mostrando que entre el 25% y el 50% de los vehículos con motores a gasolina no aprobaron las pruebas y que entre el 47% y el 88,43% de los vehículos con motor Diesel fueron rechazados, lo cual corrobora la problemática ambiental.

Biodiversidad. Aquí se incluye la descripción tanto de la fauna como de la flora del municipio y se elaboró una relación de los ecosistemas estratégicos, en donde se mencionan su utilidad y las acciones ambientales necesarias para su conservación.

En el recurso fauna fue muy importante la realización del censo con los objetivos de conocer las características y condiciones de vida tanto de la fauna silvestre como de la doméstica, y de regresar a los animales exóticos a su hábitat tanto los decomisados como los entregados voluntariamente por los poseedores.

87 Falta de planos, concesiones vencidas, falta de revisiones por la Superintendencia de Servicios Públicos, prórrogas pendientes, incumplimientos con el Decreto 475 de 1998 con respecto a la realización de pruebas fisicoquímicas y de microorganismos, y con la Ley 142 de 1994, además del uso paralelo de aguas tratadas y no tratadas y la mezcla que se hace de ellas.

88 DBO5 :Demanda Bioquímica de Oxígeno, OD (Oxígeno Disuelto).

89 Los muestreos realizados a Sofasa, arrojaron resultados por debajo de los máximos establecidos en la norma, aunque en el material particulado no supera la norma diaria sí supera la anual.

90 Los dos equipos de medición hacen parte de proyectos realizados conjuntamente con Corantioquia.

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Suelo. Se presentan las zonas de alto riesgo geológico identificadas en el municipio y se hace una mención especial del Comité Local de Prevención y Atención de De-sastres (CLOPAD).

De otra parte, el informe presenta la gestión realizada en el área ambiental por las entidades, empresas y sujetos bajo control municipales y otros entes locales y regiona-les91. Aquí se destaca el presupuesto participativo como instrumento de gestión pública y se hace una descripción de los proyectos relacionados con el medio ambiente ejecu-tados o en ejecución dentro de este presupuesto. Por último se hace una evaluación de la inversión financiera del Municipio de Envigado en donde se incluyen regalías y transferencias, la inversión realizada y los predios adquiridos por el municipio entre los años 1994 y 200592.

Con respecto al manejo de los residuos sólidos, la cobertura de las empresas pres-tadoras del servicio es del 93,46%, con un 99,50% de los residuos depositados en lugares apropiados para ello. En este plan se incluye la caracterización fisicoquímica hecha a los residuos de todos los sectores en los que se determinó el tipo, la cantidad generada y las características generales.

La adopción del Plan de Gestión Integral de los Residuos Sólidos93, donde se mues-tra el compromiso tanto de la administración municipal como de Enviaseo E.S.P., no sólo con el cumplimiento de las normas, sino también con el deseo de mejorar las condiciones económicas, sociales, ambientales y de calidad de vida de la población del municipio y de la región. En este plan se incluye la caracterización fisicoquímica hecha a los residuos de todos los sectores en los que se determinó el tipo, la cantidad generada y las características generales.

91 En las siguientes entidades: el Municipio de Envigado, Corantioquia, Empresas Públicas de Medellín E.S.P., la Direc-ción Local de Salud, Envicárnicos E.S.C.E, el Área Metropolitana, las secretarías de Planeación, Tránsito y Transporte y Obras Públicas, Enviaseo E.S.P., el E.S.E. Hospital Manuel Uribe Ángel y la Contraloría Municipal.

92 En cumplimiento de lo establecido en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993.

93 Mediante el Decreto Municipal No 650 de octubre 03 de 2005.

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Estrato Residencial % Sectores Proyección %

1 76,5 Comercial 84,42 81,8 Institucional 82,23 83,9 Industrial 75,94 83,9 5 86,3 6 85,8

Cuadro 3.4

Residuos potencialmente aprovechables (orgánicos y reciclables)

Fuente: Informe de caracterización de residuos sólidos Envigado.

Período Incremento de residuos Recuperación de materiales solidos reciclables

2003 - 2004 23,63% 6,09%2004 - 2005 1,28% 29,94%



En comparación con la primera encuesta de calidad de vida que se realizó en al año 1993, para medir el bienestar social de la población94, el ICV bajó en un 11,20%, pero aún representa bajas condiciones de vida en buena parte de la población; el NBI disminuyó cerca del 48% y los resultados arrojados tanto para la pobreza como para la miseria en el municipio, mostraron una gran disminución del orden del 75% y del 73% respectivamente. Sin embargo, y a pesar de estos buenos resultados, persisten grandes diferencias entre zonas y principalmente entre barrios, ya que, la diferencia del índice de miseria entre barrios oscila entre el 0% y el 17,46%, y entre los barrios más pobres y la zona rural oscila entre el 17,46% y el 28,89%.

Continúa el problema de vertimientos de aguas residuales a las fuentes de agua, particularmente en las quebradas95 La situación es especialmente crítica en el sector rural en donde más del 10% de la población vierte sus residuos a las quebradas; entre 640 y 1.350 viviendas en el municipio no están conectadas a las redes de alcantarillado que hacen tratamiento a las aguas residuales, vertiéndolas directamente en las fuentes o en el suelo.

En Control Fiscal Ambiental se elaboró el informe ambiental en donde se hizo una evaluación de la inversión financiera del Municipio de Envigado incluyendo regalías y transferencias, la inversión realizada, los predios adquiridos por el municipio entre los años 1994 y 2005 en cumplimiento de lo establecido en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, y un balance global.

Se efectuó auditoría especial a la Secretaría del Medio Ambiente con respecto a los impactos antrópicos sobre los componentes físicos (agua, aire, suelo) y bióticos (flora y fauna), cuyo alcance comprendía un análisis de los procedimientos realizados por esta Secretaría en el 2006, con respecto al tema de evaluación, control y seguimiento ambiental a los usos del agua, el aire, el suelo y los demás recursos naturales renovables.

Se atendieron y resolvieron peticiones, quejas y denuncias relacionadas con problemas de alcantarillado en una obra de reposición, desplazamiento de la banca de una vía, por usos del suelo, por aprovechamientos forestales inadecuados y por intervención de cauces, para dar respuestas a las inquietudes de la comunidad.

FloridablancaLa contraloría presenta la información sobre la inversión ambiental realizada por la administración municipal y sus institutos descentralizados y los proyectos en materia de recursos naturales y medio ambiente. Se enfoca en la descripción del estado de los recursos naturales y presenta un diagnóstico por recurso: agua, aire, suelo y bio-diversidad.

La evaluación que la contraloría presenta está basada, a su vez, en el análisis de los informes sobre las actividades realizadas en el año 2005 por cada una de las dife-rentes secretarias y entidades descentralizadas del orden municipal.

Entre otros temas ambientales tratados se encuentra la importancia del Cerro La Judía, como pulmón natural y fuente hídrica para el acueducto de la región. Se identifican

94 La cual contiene los siguientes indicadores: Índices de Desarrollo Humano (IDH), Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), Índice de Condiciones de Vida (ICV), entre otros.

95 La Honda, La Ayurá, La Ahuyamera, La Morgan, Las Palmas y La Mina.

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potencialidades y amenazas del territorio con base en el estudio contratado por la administración municipal “Plan de Manejo Integral del Cerro La Judía fase 1” cuya información fue recopilada a través de un sistema de información geográfico. Dicho estudio permite ser utilizado en la toma de decisiones y futuras evaluaciones de indi-cadores de ejecución de acciones.

A pesar de que el Cerro La Judía no ha sido gravemente afectado por procesos ero-sivos de gran escala, existen amenazas potenciales debido a la excesiva presión que los agricultores ejercen sobre los suelos y a las condiciones sísmicas del macizo san-tandereano que convierten el nororiente colombiano en una de las regiones de mayor actividad sísmica de Colombia. De otra parte, corre riesgo al observarse un aumento de la tala de bosques naturales con una tasa anual de 12 hectáreas, las cuales reducen las posibilidades de albergar la fauna asociada.

Los recursos naturales en el cerro La Judía prestan importantes servicios ambientales para el colectivo social que conforma el hábitat urbano del área metropolitana de Bu-caramanga. Además de los municipios, el acueducto metropolitano de Bucaramanga también recibe importantes beneficios del agua que el cerro provee, sin que a la fecha se tenga evidencia de algún tipo de compensación.

El Cerro La Judía ofrece un escenario paisajístico único en el que su imponente es-tructura se eleva produciendo cascadas naturales y caídas de agua que a su paso invitan a propios y foráneos al disfrute de estos ecosistemas.

La extracción de la madera comercial como el comino, el laurel, el cedro y el topacio, entre otros, que son especies vegetales de gran importancia para la estructura del bosque y el sostenimiento de la fauna asociada, han provocado una segmentación de la pequeña área boscosa del Cerro La Judía, con lo cual se reducen las posibilidades de intercambio genético entre especies y en tal sentido, se hace inminente la involución de las mismas en el corto plazo.

Por otra parte, las prácticas agrícolas a través de las cuales se hace uso del suelo, someten al mismo a la generación de altas tasas de sedimentación que determina un criterio importante en la calidad del agua para consumo y para riego, aumentando los costos de tratamiento y disponibilidad de la misma.

El Cerro La Judía ubicado por encima de la cota de los 2000 m.s.n.m, no presenta moradores permanentes, y se supondría que este ecosistema no es sometido a la extracción constante de recursos naturales. Sin embargo, cuando se observan sus alrededores y su interior, se evidencia que buena parte del bosque ubicado en los grandes predios sin habitantes, ha venido siendo sometido a talas selectivas.

Lo anterior deja ver que este ecosistema debe ser objeto de una valoración económica de los bienes y servicios ambientales que ofrece a la población del área metropolitana de Bucaramanga.

IbaguéLa principal problemática ambiental del municipio radica en la falta de gestión de la administración en el tema ambiental, denotado en la escasa asignación de recursos en las diversas dependencias ambientales y en la falta de un plan de manejo ambiental, al igual que un plan de contingencias, acorde con las necesidades del municipio.



Las acciones de control fiscal ciudadano realizadas por la contraloría municipal se han desarrollado capacitando a la comunidad en temas de control ambiental, entre ellos, conformación y acompañamiento a la veeduría del relleno sanitario La Miel; veeduría comuna ocho; se creó el comité de verificación de las obras del relleno sanitario Com-beima; acompañamiento a los veedores de la comuna 1 y 2 en el seguimiento y eva-luación de las obras de los cerros noroccidentales de la ciudad de Ibagué; seguimiento a la secretaria de salud sobre la calidad del agua de los acueductos comunitarios; y capacitación a los veedores ciudadanos en residuos sólidos y residuos hospitalarios.

Dentro de los resultados logrados por las acciones de control fiscal ambiental, se cuentan el ingreso del interventor al sitio de disposición final de residuos ubicado en la hacienda La Miel; análisis de resultados de los PGHIR realizando 744 operativos a clínicas, consultorios, funerarias, veterinarias y centros de estética, en compañía de la secretaria de salud. También se asumió así la revisión a restaurantes y bares de la ciudad, efectuando los respectivos controles y operativos de ruido y por último se realizó una función de advertencia a la administración, sobre el incumplimiento de lo establecido el artículo 111 de la ley 99 de 1993, evidenciándose que de los $502.6 millones que debió invertir el municipio en la compra de los predios, tan sólo se in-virtió la suma de $300 millones.

En materia se calidad del agua, se verificó con los resultados obtenidos en el labo-ratorio de la Secretaria de Salud del departamento que catorce de los acueductos comunitarios incumplen los requisitos establecidos en el decreto 475 sobre la calidad de agua potable.

Itagüí

En la administración municipal se revisaron las actividades realizadas sobre educación ambiental, la ejecución de obras o proyectos de descontaminación de corrientes o de-pósitos de agua afectados por vertimientos del municipio, los programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos. Adicionalmente, se determinó un aumento del presupuesto total ambiental registrado en el 2005 con respecto al del 2004 de $3.290,4 millones.

En materia de gestión ambiental, la Personería Municipal realizó capacitaciones en los centros educativos en temas como el Manejo Integral de Residuos Sólidos (MIRS), el consumo racional de agua y la realización de foros en materia ambiental. Adicional-mente, en el 2005, la ejecución presupuestal estuvo orientada a la organización de foros, reuniones, conferencias y otros eventos, por valor de $2.6 millones.

En cuanto a la gestión de las autoridades ambientales, en el 2005 la administración municipal, conjuntamente con Corantioquia y el AMVA, realizó gestiones para la compra de equipos para un sistema de información geográfico y otro ambiental96.

El presupuesto ambiental del área metropolitana del Valle de Aburrá, en el 2005, estuvo orientado a la defensa contra las inundaciones y regulación de cauces ó co-rrientes de agua, a la educación ambiental y control de emisiones contaminantes del aire, por valor de $171.6 millones.

96 ARECNAVA y SIAMI.••



En el 2005, mediante el informe “aforo y caracterización de residuos sólidos del hospital del sur Gabriel Jaramillo Piedrahita”, se determinaron las cantidades de resi-duos industriales no peligrosos en 1.308,4 Ton./mes y de residuos peligrosos en 466 Ton./mes.

Se adelantó en el 2005 un nuevo programa de la empresa Interaseo, relacionado con talleres de sensibilización sobre el reciclaje, mediante volantes, capacitación, labores de perifoneo, en desarrollo de la actividad programa de control, vigilancia y seguimiento ambiental sobre los recursos agua, aire, suelo, flora y fauna, enmarcado en el contexto del “guardabosque comunitario”.

En materia de espacio público, la administración municipal en cumplimiento del programa “generación, recuperación y adecuación de equipamientos comunitarios y administrativos” recuperó y reinauguró la zona acuática del parque Ditaires.

Asimismo, con el área Metropolitana del Valle de Aburrá, para la defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, se realizaron en el sector del “Parque del Artista”, la limpieza del cauce, adecuación y obras de drenaje y con-tención en la quebrada doña María con la calle 40 (sector San Isidro - La Unión).

Con el convenio de “producción más limpia” participaron 41 empresas de las cuales firmaron el convenio 38, a través de asistencia técnica del Centro Nacional de Produc-ción Más Limpia. Se retiraron del convenio seis (6) empresas, dos por voluntad propia, otra por quiebra y tres (3) ladrilleras97, por estar en jurisdicción de Corantioquia.

En cuanto el control fiscal ambiental, se practicaron auditorias ambientales a la ejecu-ción de la contratación, a la gestión ambiental y a la ejecución de planes de acción de la administración municipal, relacionada con los recursos invertidos en la preservación y recuperación del medio ambiente; a la ejecución a la línea ambiental del Plan de Acción del Hospital del Sur Gabriel Jaramillo Piedrahita.

Manizales En el informe del estado de los recursos naturales y del medio ambiente se enfocó en la evaluación del componente ambiental, con base en el criterio de planificación, referido al conocimiento, descripción y evaluación de las entidades en cuanto al com-portamiento ambiental global que estas presentan y fundamentado en el análisis de:

La gestión ambiental a las entidades sujetos de control, donde además se analizará la ejecución del Plan de Desarrollo, tema presupuestal y plan de inversiones;

Las obligaciones ambientales, que se evaluaron teniendo en cuenta los esfuerzos que la administración de las entidades desarrolla para observar los preceptos legales;

La presión sobre el Ambiente, analizando el manejo de vertimientos, la disposición de residuos sólidos, cobertura de servicios y potabilización de aguas etc.

En el 2005, los recursos invertidos por la administración fueron 35% mayores que los del sector descentralizado correspondientes a $6.990 millones.

97 Eduardoño, Mejisulfatos y Confecciones Doskar y las ladrilleras Tejar San José, El Rosario y Alcarraza.••



En el sector centralizado, el Programa de Gestión del Hábitat recibió la mayor desti-nación representando el 43% de los recursos invertidos correspondientes a $8.664.5 millones, donde se dio énfasis a los subprogramas en saneamiento básico, recursos para la construcción de vivienda de interés social y programas para reubicación de habitantes en zonas de alto riesgo.

Los programas como el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos destacan la importancia de la educación de la comunidad en aspectos ambientales y a los fun-cionarios al interior de las entidades que están a cargo de estos proyectos.

En materia de control fiscal ambiental, se realizó la auditoría a ASSBASALUD; se suscribieron de planes de mejoramiento por auditoría ambiental con Central de Sacri-ficio Manizales S.A., “Frigocentro”, Centro Galerías Plaza de Mercado Ltda, Empresa Metropolitana de aseo (EMAS S.A. E.S.P) y Aguas de Manizales S.A.

Dentro de otras acciones se atendieron quejas de la comunidad dentro del marco de participación ciudadana, se suscribieron planes de mejoramiento respecto a sus respon-sabilidades en materia de medio ambiente y se esta realizando el registro documental de las políticas en materia ambiental.

MedellínSe presentan los indicadores de índole ambiental más representativos, sus respectivos valores de referencia, el estado real y la lectura ambiental. A continuación se enuncian por cada una de las categorías:

Calidad ambiental y contaminación: densidad de la población contenida en el perímetro urbano, morbilidad por infección respiratoria aguda, asentamientos en zonas de alto riesgo, superficie de espacio público efectivo habitante, superficie zonas verdes/habi-tante, biodiversidad, emisiones de contaminantes atmosféricos, ruido, generación anual de residuos sólidos, incidencias con repercusiones ambientales

Los beneficios relacionados se logran a partir de evaluaciones técnicas, objetivas e independientes, las cuales dan como resultado unos hallazgos que serán objeto de mejora por parte de la administración, a través del plan de mejoramiento.

Según el estudio “Estrategias de competitividad económica y sostenibilidad ambiental de las cuatro ciudades principales de Colombia”, realizado por Colciencias y la Uni-versidad Nacional de Colombia en 2003, el conocimiento técnico-científico del medio ambiente urbano ha mejorado considerablemente en los últimos años, gracias al aporte de la sección ambiental de la contraloría local, como recopiladores de datos y analistas críticos de la gestión ambiental.

En la vigencia 2006, dentro de los resultados se lograron estos resultados como be-neficio de control:

• Observaciones al saneamiento del río Medellín que efectúa Empresas Públicas de Medellín E.S.P;

• Cuestionamiento al rol de Empresas Públicas de Medellín en el marco del sistema de gestión ambiental municipal;



• Compromiso de la administración municipal de mejorar, desde el punto de vista ambiental, la intervención del componente arbóreo en proyectos de obras públicas, surgido a raíz del informe fiscal ambiental de la intervención del corredor de la avenida El Poblado;

• Compromiso de los ejecutores del proyecto conexión vial Aburrá - río Cauca de compensar, mitigar el impacto ambiental generado en las comunidades rurales de San Cristóbal y Palmitas del municipio de Medellín, por un valor cercano a 20.000 millones de pesos;

• Compromiso de una adecuada gestión de control, por parte de la administración municipal, al impacto visual que genera la colocación de vallas publicitarias en los principales corredores viales de la ciudad;

• Crear conciencia sobre el pasivo ambiental de la ciudad, el cual asciende a más de un billón de pesos, cuya atenuación demoraría cerca de 25 años dado el ritmo actual de inversión ambiental para superarlo.

Los beneficios ambientales cualitativos de la evaluación se pueden resumir de la siguiente forma: evitar impactos negativos en la salud pública98; reducción de olores ofensivos; revalorización de tierras y viviendas; mejoramiento del paisaje; mejoramien-to de la calidad estética de los centros urbanos; evitar destrucción de la cobertura vegetal; evitar problemas ambientales por inadecuado tratamiento y disposición final de residuos sólidos; propiciar la sensación de confort y bienestar de los habitantes y de relación entre el ser humano y la naturaleza; regulación hídrica; regulación del microclima; protección de hábitats de especies; generación de un mayor conocimiento y conciencia entre los gestores públicos

En materia de control fiscal ambiental se realizaron las siguientes auditorias donde se incluyó la línea ambiental: informe especial manejo de los impactos ambientales en el relleno sanitario La Pradera, auditoría especial componente arbóreo proyecto corredor ur-bano avenida El Poblado; modalidad especial impacto ambiental de la publicidad exterior visual; auditoria especial manejo integral residuos sólidos Secretaría del Medio Ambiente; auditoria especial ordenamiento de cuencas Secretaría del Medio Ambiente; auditoria especial proyectos intervención de quebradas y prevención, mitigación y atención de emergencias en quebradas; evaluación del sistema de gestión ambiental en la AGEI.

Montería

Se enfoca la problemática detectada por la Contraloría sobre el acelerado deterioro que se presenta de los recursos naturales y del medio ambiente, que se manifiesta en la con-taminación del aire, pérdida y fragmentación de ecosistemas y especies de flora y fauna terrestre; en la zona urbana se presenta una situación crítica por el deterioro del espacio público, la cobertura en agua potable, que alcanza el 92,2 % de la población.

En cuanto al manejo de residuos sólidos no se cumplen las normas y está reflejado en la inadecuada disposición de residuos, generando de esta manera riesgos en la población hospitalaria. De igual forma la recolección y transporte de los residuos hos-

98 Infecciones respiratorias agudas, molestias y daños auditivos.••



pitalarios está reglamentada pero es muy común encontrar este tipo de materiales en los carros colectores del servicio de aseo domiciliario, como si se tratara de residuos ordinarios, situación esta que puede llevar a contagios de enfermedades trasmisibles por contacto físico como el Sida, la Hepatitis B, entre otras enfermedades, bien sea cuando estos residuos están almacenados para ser recogidos, transportados, cuando son vertidos en el botadero.

En el proceso auditor, la contraloría municipal cuenta con líneas de auditoría con componente ambiental en entidades que manejan este tema como el municipio de Montería, las instituciones educativas y las plazas de mercado, que presentan fallas de tipo ambiental como se evidencia en los informes de auditoría.

La problemática ambiental es grave y se manifiesta en contaminación del aire, pérdi-da y fragmentación de ecosistemas y especies de fauna y flora terrestre. Los avances han sido mínimos debido a la poca cultura ciudadana en el tema. De igual forma es notoria la indiferencia de las comunidades y la debilidad de las organizaciones que intentan recuperarlos.

Se hace necesario vigilar y controlar todas las acciones e inversiones que hacen posible el mantenimiento de los componentes de la vida y reproducción de estas condiciones a través del tiempo, para el disfrute de las actuales y próximas generaciones.

El concepto de conservación o protección ambiental es de responsabilidad compartida pues compete a toda la sociedad en general. De esta manera, la Contraloría busca, a través de sus mecanismos de participación ciudadana coordinar los esfuerzos que sean necesarios para realizar acciones que contribuyan a dar soluciones a la situación ambiental.

En materia de control fiscal ambiental mediante la adopción del Plan General de Auditoría se planearon 11 auditorias en las que se incluyó la línea ambiental en los siguientes frentes:

Secretaría de Hacienda municipal, reestructuración de pasivos, contrato de concesión Montería eficiente, Secretaría de Tránsito, contrato de concesión Montrans,institutos educa-tivos Normal Superior, José María Córdoba, Maria Manssur, Guillermo Valencia,Secretaría de Salud Municipal y Secretaría de Educación Municipal

NeivaNo se cuenta con un programa de gestión ambiental y de protección de los recur-sos naturales o con oficina que oriente la política ambiental municipal. Las acciones ambientales realizadas por la administración central y sus entes descentralizados son puntuales y no corresponden a una política ambiental en desarrollo de sus programas de gestión. Lo que conlleva que las acciones sean individuales entre las secretarias o las oficinas del orden municipal.

La inversión realizada por el municipio de Neiva en la compra de predios es mucho menor al porcentaje indicado por la ley y no cumple con el 1% del presupuesto de inversión cono ordena el articulo 111 de la Ley 99 del 93.

En materia de control fiscal ambiental durante el año 2006 se realizaron auditorias con línea ambiental al municipio de Neiva y a sus entidades descentralizadas, vigencia 2005.



Adicionalmente, se realizaron acciones de control fiscal ciudadano y estudios e informes; se participó en el consejo consultivo del plan de ordenamiento de la cuenca del río las Ceibas de la ciudad de Neiva; en el cierre de la agenda ciudadana de los servicios pú-blicos; y en la agenda ambiental liderada por la Contraloría General de la Republica.

Dentro de los logros del control fiscal ambiental se suscribieron planes de mejoramiento para el cumplimiento del articulo 111 de la Ley 99 del 93, el municipio de Neiva tramitó un proyecto para la conservación de la cuenca hidrográfica del rió las Ceibas ante el Concejo y fue expedido el acuerdo 035 de 200699 por el cual se asignan recursos económicos para tal fin.

PalmiraDentro de los hechos más relevantes en la evaluación de la gestión ambiental en el municipio figura la dependencia que existe con la autoridad ambiental CVC, ya que ésta es quién orienta, revisa, coordina, aprueba y rige a nivel municipal los planes formulados desde la administración central en lo que se relaciona con la oferta ambiental.

Otro tópico relevante es la orientación de la inversión hacia proyectos, programas o subprogramas que a juicio de la oficina coordinadora del medio ambiente satisface los planes propuestos por la CVC entre los que se cuentan: protección y recuperación del medio ambiente; comunas urbanas y rurales; manejo, protección y recuperación de cuencas hidrográficas y manejo integral de residuos sólidos, que registraron las más altas inversiones.

La política ambiental del municipio de Palmira, en cabeza de la Secretaría del Medio Ambiente, Agricultura y Fomento, se fundamenta en las acciones y estrategias nece-sarias para proteger en su totalidad los recursos naturales y se encuentra consignada en el plan de ordenamiento territorial (POT). Bajo esta política se deduce que están incluidos todos los recursos naturales: el agua, el suelo, el subsuelo y la atmósfera de todos los ecosistemas existentes en el territorio municipal.

En cumplimiento de lo establecido en los planes de acción del sector ambiental, la Secretaría de Medio Ambiente, Agricultura y Fomento reporta las siguientes estrategias: conservación del recurso hídrico para consumo humano y motivación de la participa-ción ciudadana en los procesos de desarrollo sostenible. Sin embargo, hasta la fecha no cuenta con indicadores ambientales para su evaluación.

Cabe mencionar que en la misión del municipio se contempla el componente ambiental como el propósito de “garantizar el desarrollo sostenible del municipio de Palmira, a través de la planeación y ejecución de políticas ambientales que coadyuven a modi-ficar criterios y comportamientos de sus habitantes, incentivándolos a la recuperación y protección de los recursos naturales”.

Comparando la política plasmada en el POT con la del plan de desarrollo municipal, se encuentra que concuerdan en su formulación por lo que se puede decir que hay correspondencia entre los dos planes.

99 Artículo 1: a partir de la vigencia 2007 y durante 20 años en el presupuesto general de rentas e ingresos y recursos de capital y gastos e inversión del municipio de Neiva, se asignará la suma equivalente 2.450. smmlv, para la com-pra de predios y se hará por espacio de 7 años hasta adquirir aproximadamente 7.500 hectáreas.

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El último tema analizado es el de la atención y prevención de desastres, donde la administración municipal, a través del comité local de emergencias (CLOPAD) desarrolló acciones basadas en la política nacional bajo la estrategia de gestión correctiva del riesgo.

Adicionalmente, se mencionan los beneficios obtenidos con la elaboración de los informes anuales del estado de los recursos naturales realizado por ésta contraloría, contribuyendo con el estudio y análisis de diferentes aspectos sobre la calidad del ambiente y brindando información a la comunidad en torno al estado de los recursos naturales de la jurisdicción.

Popayán

Se presenta la problemática ambiental en el ámbito rural de Popayán, la cual afecta principalmente a los recursos agua y suelo. El uso inadecuado del suelo se observa en 37.014 hectáreas correspondiente al 75,3%, lo cual repercute en las cuencas hi-drográficas, causando contaminación hídrica y fluctuación de caudales, que sumados a las limitaciones físicas, químicas y ambientales propias, propician el deterioro y destrucción de los ecosistemas.

La presión sobre el bosque natural para el establecimiento de potreros, extracción de leña y material para construcción constituyen un efecto negativo sobre los ecosiste-mas, que además son prácticamente irreversibles e implican altas inversiones para rehabilitar dichas zonas. La indiscutible interrelación que existe entre el suelo y la cobertura boscosa de un ecosistema, les proporciona como característica central a los ecosistemas una extrema fragilidad por cuanto que su recuperación debe ser paralela; además, muchos terrenos con vocación agrícola se encuentran dedicados a labores distintas creando un conflicto de subutilización en 3834. 59 hectáreas.

La ciudad no cuenta con un sistema de tratamiento de aguas residuales y los verti-mientos de las aguas se realizan a las aguas naturales superficiales, que en su mayoría tienen poco caudal y en consecuencia un bajo nivel de dilución, lo que se traduce en un grave problema de contaminación de las aguas de corrientes como los ríos Molino y Ejido, entre otros.

La problemática identificada en la zona rural se encuentra estrechamente ligada con las actividades agropecuarias o industriales como lavado de café, de fique, porquerizas entre otros. En los corregimientos es muy homogénea, factor que se explica al encon-trarse el municipio en dos zonas de vida que le dan características de flora y fauna muy específicas, los suelos también al ser agrupados de acuerdo a su uso y manejo responden a limitaciones físicas, químicas y ambientales similares.

En materia de control fiscal ambiental se realizaron auditorias al municipio de Popayán donde se incluyó la línea ambiental en las oficinas de aseo, de recursos humanos, y de logística. El reporte de la información por parte del municipio no fue clara, ni completa y no cumplió con el tiempo para la entrega de la misma. Se concluyó que el municipio debe tener más en cuenta los planes de manejo ambiental establecidos por la autoridad ambiental, en el desarrollo de algunas de sus actividades.


ContraloríaGeneral de la República1�0

San José de Cúcuta

La problemática ambiental del municipio, se encuentra asociada con la marginalidad y la ilegalidad, la debilidad institucional para el control y las pocas medidas de pla-nificación, que no permiten cumplir con los objetivos ambientales planteados en el POT y el plan de desarrollo “Progreso para Todos”.

Se evidencia, además, que la problemática ambiental está permeada por problemas de vivienda, suelo, transporte y actividades productivas, cuyos impactos afectan direc-tamente las condiciones de vida del ser humano.

Uno de los principales problemas es la alta carga de agua residual (2 m3/sg) vertida sobre 2 cuencas hidrográficas por diversos emisarios. En la Cuenca del río Pam-plonita vierten los emisarios del río Táchira 120 Lt/Sg, de San Luis 120 Lt/Sg y el del Caño Picho 1.210 Lt/Sg para un total de 1.450 litros/sg; en la cuenca del río Zulia vierten el emisario de Atalaya, Belén y otros 350 litros/sg, a esto se suma la falta de gestión en el manejo de las aguas residuales por parte del municipio y de la EIS Cúcuta ESP100.

El deterioro ambiental presenta una tendencia creciente en las áreas urbanas y rurales, tanto por lo mencionado anteriormente, como por la nula gestión en la protección del recurso aire, lo cual opaca la gestión adelantada en la recuperación del espacio público y de zonas verdes en parques y ejes viales y los logros obtenidos en la reforestación de las áreas estratégicas. Pese a las acciones adelantadas por la actual administración en la protección y recuperación de los suelos degradados y deteriorados que presentan alta fragilidad ambiental, el recurso suelo presenta en menor proporción inestabilidad, pérdida de cobertura vegetal y uso inadecuado del mismo.

Sin embargo, la entrega en concesión del servicio de aseo de la ciudad y la cons-trucción de la escombrera municipal ha generado la disminución de los impactos negativos sobre el recurso suelo, aunque llama la atención la poca cultura sobre el manejo de escombro que aun persiste y botaderos de basuras a cielo abierto que no han podido clausurarse indicando la debilidad del proceso de control por parte de la autoridad ambiental.

Como medidas de mitigación frente a la escasez de agua potable, se recurre a la cons-trucción de reservorios de aguas lluvias y represas que almacenan aguas de escorrentía, ya que por causa de la descarga de aguas residuales sobre las fuentes hídricas éstas no son aptas para el consumo generando impactos negativos en la salud.

En cuanto a los proyectos de construcción adelantados por la administración municipal hay que destacar que si bien estos no requieren de licencia ambiental, todos presentaron su plan de manejo ambiental y en el caso particular de la construcción de la tribuna sur occidental del estadio General Santander se tomaron las medidas de mitigación de los impactos ambientales negativos de conformidad con el plan ambiental propuesto.

Con relación a la prestación del servicio de aseo en la zona norte a diciembre del 2005 se cuenta con 76.172 usuarios lo cual representa un crecimiento promedio anual de cobertura del 5,44 %, mayor que la tasa de crecimiento de la población.

100 Empresa prestadora del servicio de alcantarillado.••


ContraloríaGeneral de la República 1�1

En esta zona se observa una concentración de usuarios de los estratos 1, 2 y 3 con una cobertura del 94,78%. Sin embargo, el servicio no se presta a la totalidad de los usuarios con la calidad estándar ofertada y pactada en el contrato; a diciembre del 2005 al 11,89% no se le presta el servicio de barrido frente al predio y al 6,90% de los usuario de la zona la recolección no se le presta puerta a puerta.

Igualmente, se observó que las volquetas empleadas para la recolección domiciliaria y para el transporte de los desechos al relleno riegan residuos sobre las vías, ya que estas no son cubiertas, lo cual incumple con las normas técnicas que regulan la acti-vidad de recolección y transporte de residuos sólidos contenidas en el Decreto 1753 de 2002, generando un impacto negativo a la comunidad.

Con relación a la limpieza especial de parques y áreas públicas se observó que esta actividad se realiza en un promedio de 60 áreas públicas (parques, escenarios depor-tivos, separadores, redomas etc.), con baja frecuencia, lo cual incumple lo establecido en la propuesta de Proactiva, en la que se estipuló que la limpieza especial de parques y redomas sería de dos veces por semana.

San Juan de Pasto

Se presenta una visión integral que permite valorar la riqueza del municipio de Pasto, la problemática ambiental, principalmente del recurso hídrico y la gestión desarrollada por la contraloría. Aquí se dan a conocer en forma detallada los resultados de las actuaciones de la entidad en el cumplimiento de su plan de acción y en la tarea de evaluar la gestión ambiental de los sujetos de control de su jurisdicción. Se exponen así mismo, los resultados más relevantes de la evaluación de la línea ambiental, a entidades centralizadas y descentralizadas del orden municipal en el proceso de au-ditoria integral.

Adicionalmente, contiene el registro de inversiones realizadas por el Municipio de Pasto y sus entidades descentralizadas. Sumado a esto, se tuvo en cuenta el proceso de participación ciudadana, con relación a las quejas presentadas durante la vigencia 2005 por problemas que alteran el medio ambiente y afectan, por ende, a la población.

En el municipio, debido principalmente a las condiciones biofísicas apropiadas para el desarrollo de diferentes actividades económicas como agrícolas y pecuarias, el principal recurso es el agua.

La cuenca del río Pasto, presenta problemas en lo referente a disposición y vertimiento de desechos sólidos y líquidos, principalmente de origen doméstico tanto en el sector urbano como en el rural, factores que se presentan por la falta de educación am-biental, sensibilización de las poblaciones por la inexistencia de sistemas adecuados de tratamiento que generan gran contaminación en las fuentes de agua.

La cuenca del río Pasto en parte alta y media, posee un escaso potencial paisajístico natural, manifestándose gran deforestación en su red hídrica, como caracterización de las zonas de vida. Para el desarrollo de actividades productivas, de protección y conservación de la gran cuenca se hace necesaria la recuperación de la vegetación nativa para garantizar de esta manera la regulación del recurso hídrico.



Con el transcurrir de los años se ha transformado el paisaje natural para dar paso a las calles y edificaciones que conforman hoy la zona urbana. En recorrido al río Pasto, en algunos sectores que hacen parte integral del paisaje urbano, es innegable que se ve afectado en su calidad por la falta de manejo ambiental y mantenimiento, presentándose en el sector de los dos puentes descarga de residuos sólidos provenientes de la plaza de mercado, provocando contaminación visual y atmosférica.

El deterioro de la calidad del agua se manifiesta en los acueductos rurales; se estima que más del 98% de la población rural, consume agua sin tratar. Dentro de los elementos contaminantes se encuentran: heces fecales de ganado, residuos sólidos, escombros por inadecuada disposición de aguas residuales que van a parar directamente a las corrientes hídricas; también se presenta la contaminación por agroquímicos y el lavado de fique, entre otros. A esto se suma la deficiente infraestructura de alcantarillados y sistemas de tratamiento de aguas residuales.

Se destacan en el municipio las actividades desarrolladas en torno a la recuperación y aprovechamiento de residuos sólidos, manejo integral de escombros y lodos, desconta-minación de fuentes de agua, educación ambiental, espacio público, optimización de las plazas de mercado, atención y prevención de desastres, adquisición, recuperación, manejo y reforestación de tierras.

Pero no obstante los esfuerzos anotados y a pesar de que la política ambiental del municipio incluida dentro del Plan de Desarrollo, se orienta a prevenir o mitigar algunos problemas ambientales, aún no ha logrado orientar los procesos hacia el desarrollo sostenible, pues el deterioro medioambiental exige una acción más comprometida en-tre el Municipio de Pasto y la ciudadanía para conservar, preservar y mantener los recursos naturales.

Falta mucho por hacer en materia de disposición de desechos líquidos, manejo y dis-posición final de residuos sólidos (separación en la fuente), manejo y disposición final de residuos peligrosos, falta control a la calidad del aire, a la contaminación visual, a la contaminación por ruido y a los procesos de erosión.

Se deben incrementar los programas para mitigar, controlar y evitar la contaminación visual en la ciudad. La proliferación de avisos y todo tipo de publicidad impiden que los ciudadanos disfruten de los paisajes de la ciudad y de un ambiente tranquilo.

En materia de control fiscal ambiental, la contraloría municipal a través de las audi-torías ha incluido la línea de gestión ambiental en diez sujetos de control del orden municipal101. Se realizaron visitas especiales para detectar la problemática ambiental, se efectúo el seguimiento a las inversiones de carácter ambiental a la administración y los entes descentralizados y se hizo la evaluación de la ejecución presupuestal en actividades ambientales.

De igual forma se recogieron y respondieron las quejas provenientes del control ciudadano sobre la construcción del box coulvert, sector la Carolina, cuenca del río Pasto, donde se verificó la mitigación de los efectos contaminantes, de riesgo y de

101 Alcaldía y Personería de Pasto, Empresa de Obras Sanitarias S.A., Empresa metropolitana de Aseo S.A., Frigorifico Jongovito S.A., Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte, Instituto de Valorización, EPS Salud Condor, Instituto de la Reforma Urbana y Vivienda y a la dirección encargada de la salud.

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amenaza de las zonas frágiles de las rondas del río mediante dragado; el colector de aguas negras del barrio Altamira donde se requirió la limpieza y sobre una estación de servicio de gasolina, a la cual se exigió el plan de manejo ambiental debidamente expedido por Corponariño.

La evaluación de la gestión ambiental adelantada por el municipio de Pasto en la vigencia 2005 incluyó no solo el análisis de sus logros en materia de protección, conservación, manejo y recuperación de los recursos, sino también el conocimiento de los recursos presupuestales disponibles y los recursos efectivamente utilizados.

Teniendo en cuenta la importancia que tiene el medio ambiente se llevó a cabo un trabajo interinstitucional, mediante la realización de acciones para establecer un con-venio de unión de voluntades, convenio marco de cooperación científica y tecnológica del proyecto “Cluster del agua”, de la universidad de Nariño, con el fin de aunar esfuerzos con relación a la problemática ambiental que afecta al municipio de Pasto, principalmente por la situación preocupante que atraviesa el recurso hídrico.

Durante el segundo semestre de la vigencia 2006 se adelantaron labores de manera conjunta con la facultad de Ciencias Naturales y el servicio de educación ambiental, de la universidad de Nariño. Se realizaron reuniones y se elaboró un documento denominado “Reflexiones sobre algunos aspectos de la problemática ambiental de Pasto”. el cual sirvió de base, junto a los resultados obtenidos en las líneas ambientales programados en el PGA del año 2006, para la proyección de controles de advertencia por el grave deterioro ambiental que puede ocasionar daños sociales en detrimento del patrimonio natural, de la sostenibilidad ambiental y la calidad de vida de la ciudadanía.

Santiago de Cali

El informe recopila el diagnóstico de los componentes ambientales, también incluye temas sobre humedales, servicios públicos, escombreras y convenios en el área urbana de la capital Vallecaucana y analiza las acciones de gestión ambiental y el cumpli-miento con el marco legal.

Adicionalmente, se identifican los procesos de contaminación y degradación de medio ambiente en la ciudad, los cuales son cada vez más constantes y repetitivos, en es-pecial la contaminación a las vertientes de agua, al suelo y a la atmósfera, situación que va en contraposición con los postulados de desarrollo sostenible.

Cabe destacar que en Cali la gestión ambiental está llena de normas para actuar, pero es escasa en acciones efectivas para detener sus procesos crecientes de deterioro ambiental que afectan los cuerpos de agua , la atmósfera y a los seres humanos.

Un tema de singular importancia es el del saneamiento de los cuerpos de agua su-perficial. La contraloría pudo verificar pocas acciones encaminadas a la protección de cuerpos de agua y suelo, deteriorados actualmente por insensibilidad de la comunidad ante los aspectos de interés sanitario.

Adicionalmente dentro de la problemática ambiental se evidencia la acumulación y mal manejo de residuos sólidos domésticos y peligrosos; las altas demandas sobre recursos naturales, acompañados del uso intensivo de agua y energía; el crecimiento



desordenado de las áreas urbanizadas, con ocupación de suelos de alta productividad; la ocupación de áreas de alto riesgo de inundaciones o deslizamiento, por parte de la población de menores ingresos.

Desde el punto de vista de la planificación y la gestión ambiental para la conformación de los municipios con espacios urbanos importantes en cuanto al tamaño del asenta-miento, se consideran dos elementos fundamentales: elementos constitutivos (naturales y artificiales) y complementarios (vegetación natural e intervenida y los componentes del amoblamiento urbano, mobiliario y señalización).

En busca de conseguir un equilibrio entre los componentes urbanos el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, propone la conformación de Ciudad Sostenible, que “propende por alcanzar centros urbanos que brinden a sus habitantes la posibilidad de satisfacer sus necesidades de vivienda y entorno cultural y social, sin imponer demandas excesivas sobre los recursos naturales y los ecosistemas que los sustentan”. Suponiendo una integración basada en los modelos holísticos y los enfoques sistémicos adoptados por la tradición de las ciencias biológicas y ambientales.

Soacha

Se establece que los recursos naturales de la jurisdicción presentan un grado avanzado de deterioro y degradación, situación que ha venido agravándose en las ultimas déca-das. Entre los principales factores que han generado esta problemática se encuentran las actividades minera e industrial; la inadecuada disposición de residuos sólidos; el uso inadecuado del recurso agua; la proliferación de gases y partículas suspendidas en el ambiente por la influencia del parque automotor. A lo anterior se suma la presión que ejerce la población desplazada de otras zonas del país.

Debido a la ausencia de control por parte de la autoridad ambiental sobre la con-taminación atmosférica provocada por los sectores industrial y automotor, se ha incrementado la morbilidad y se observan efectos secundarios sobre los cultivos y la calidad del agua.

El alto grado de eutroficación de las fuentes hídricas a causa de la gran cantidad de materia orgánica, causan la degradación y disminución de las fuentes de agua potable del municipio. Además, dada la relación que existe entre las aguas super-ficiales y las aguas subterráneas, se puede deducir que la calidad del agua de los acuíferos a corto plazo no será apta para el consumo humano, ni para cualquier otro tipo de actividad.

Se continúa causando daño a los humedales debido a la invasión de su ronda hídrica, la cual es indispensable para su recarga, por la contaminación por aguas residuales y en general el deterioro de su riqueza ambiental.

El recurso suelo también presenta un alto grado de alteración debido a la explo-tación de canteras y de materiales de construcción que generan un desequilibrio ecosistémico y contaminan el aire y el agua, problemática que a la fecha no ha sido controlada efectivamente por ninguna autoridad, con el agravante de que, las



minas que tienen licencia ambiental y cuentan con el respectivo plan de manejo ambiental, no lo cumplen.

La planta de sacrificio del municipio no cuenta con la infraestructura y los equipos que permitan brindar al consumidor un producto de óptima calidad ni está ubica-da de acuerdo a lo establecido en plan de ordenamiento, por lo que requiere ser trasladada.

La ciudadanía ha creado veedurías en saneamiento básico, pero sin lugar a duda lo más importante es concientizar a la comunidad en general sobre la importancia del medio ambiente, teniendo en cuenta los problemas ya mencionados.

En cuanto al control fiscal ambiental adelantado por la contraloría municipal, se adelantó la auditoria a la oficina bioambiental de la alcaldía municipal, teniendo en cuenta que es la encargada de todo lo referente al manejo y planificación de los recursos naturales, revisando las principales actividades y la gestión realizada por esta entidad.

Entre otras actividades desarrolladas con la comunidad por ésta contraloría se efec-tuaron capacitaciones a los alumnos de grado once de los colegios oficiales sobre el estado actual del medio ambiente en el municipio; salidas al humedal Neuta, con el propósito de constatar los pronunciamientos de la CAR; visita de campo para frenar la tala de árboles del barrio San Mateo, con el propósito de declarar esta zona como ecosistema estratégico ante la oficina de medio ambiente del municipio, contribuyendo así con la preservación y mejoramiento de las zonas verdes.

Adicionalmente, se logró el cierre provisional de la cantera Terranova, en espera de que se inicie el plan de restauración en el sector de influencia de la explotación minera, la delimitación del humedal Neuta, el dragado del río Soacha en el sector que recorre la parte urbana del municipio y el cierre de dos hueseras en el municipio.

Se revisó la inversión ambiental del municipio ejecutada a través de la dirección ambiental, la cual se representa en la ejecución de dos convenios: “tratamiento del agua del río Tunjuelo y canal Tibanica” y “adquisición de predios que se encuentren en ecosistemas estratégicos para la conservación de fuentes hídricas abastecedoras de acueductos del municipio de Soacha”

El primero de ellos es un convenio con la facultad de Agronomía de la Universidad Nacio-nal de Colombia por un valor de $95.6 millones con un plazo de ejecución de 1 año. A la fecha se ha realizado el pago del 75% pero no se ha entregado el objeto contractual y, además, no se encontraron soportes de iniciación, suspensión o liquidación.

El segundo es un convenio interadministrativo de asociación entre la corporación au-tónoma regional de Cundinamarca (CAR) y el municipio de Soacha, Cundinamarca, con el propósito de dar cumplimiento al articulo 111 de la Ley 99 de 1993, por valor de $ 401,8 millones. Sin embargo, el convenio esta próximo a vencerse y no se ha hecho efectivo por las partes, lo cual podría conducir a un posible detrimento patrimonial por el incumplimiento de las cláusulas

Cabe mencionar que la dirección de medio ambiente del municipio no radicó proyectos relacionados con temas ambientales en el banco de proyectos en el 2005, lo cual permite suponer que no se desarrollarán proyectos ambientales.



Tunja

Se reporta que la administración municipal ha invertido recursos importantes para el saneamiento de los ríos Jordán y la Vega, que no son propiamente una inversión ambiental, dirigidos a la construcción de la red de alcantarillado que se vierte en estos cauces. El recurso del agua ha sido escaso en el municipio y se ha manejado de manera inadecuada por la comunidad, lo cual ha generado la degradación, conta-minación y disminución de fuentes naturales y un alto costo para el cubrimiento de la demanda de agua y el manejo de las aguas residuales afectando a la población y retrasando el desarrollo agrícola.

De otra parte, el municipio no posee con un inventario de recursos naturales, no ha delimitado las zonas de reserva ni establecido programas de recuperación ecológica y no cuenta con la información demográfica y la caracterización socioeconómica del municipio, que le permita fijar políticas de recuperación de las zonas afectadas para garantizar el aprovechamiento de los recursos naturales de manera sostenible con el uso de tecnologías limpias.

El recurso del suelo es quizá el más afectado: el perímetro urbano evidencia un alto grado de erodabilidad y las áreas rurales han sido intervenidas por el hombre para su explotación y el beneficio económico, sin ningún criterio de conservación, lo cual ha ocasionado la pérdida de las mismas. Sumado a lo anterior, se encuentra la tala indiscriminada de bosques realizada para ampliar la frontera agrícola, con la conse-cuente destrucción de ecosistemas y la contaminación con agroquímicos.

El crecimiento de la ciudad en forma no planificada ha alterado completamente el curso de las aguas naturales y ha promovido la pérdida de la cobertura vegetal de los suelos causando erosión, problema para el cual la administración no tiene proyectos claros.

En cuanto al control fiscal ambiental en la vigencia 2005, se efectuó un plan de mejoramiento en el cual se plasmaron las acciones correctivas a las observaciones indicadas en el informe de auditoría anterior, y se determinaron las principales debi-lidades de la presente administración en materia ambiental como el incumplimiento de l artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y las inversiones en programas ambientales fueron mínimas en el 2004.

Villavicencio

Los principales problemas son el uso irracional del agua, deficiencias en su suministro y cobertura, alteración y control de su calidad y satisfacción de la demanda.

Dentro de los problemas ambientales más comunes de la ciudad de están el manejo de los residuos sólidos, contaminación de las fuentes hídricas por residuos sólidos y líquidos, deforestación del Piedemonte y áreas de amortiguación, contaminación por emisión de gases en fuentes móviles y contaminación auditiva por fuentes fijas y mó-viles. Lo anterior se presenta por la ausencia de educación y conciencia ambiental.

En materia de control fiscal ambiental se realizaron auditorias especiales, en las cuales se incluyó el manejo técnico de la disposición final de residuos sólidos del relleno



sanitario Don Juanito; evaluación y formulación del Plan Integral de Residuos Sólidos de Villavicencio (PGIRSV) a la Empresa de Desarrollo Urbano de Villavicencio y a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado.

Yumbo

Se enfocan a las acciones desarrolladas por el grupo auditor sobre valoración de costos ambientales y se reportan las debilidades de la administración para atacar los problemas ambientales y propender por una mejor calidad de vida de los habitantes del municipio.

Se han adquirido en la vigencia 2006 dos predios para la recuperación de zonas hídricas y bosques, en la vereda El Placer y el corregimiento de Montañitas, en un área total de 9.396 hectáreas.

En materia de control fiscal ambiental no se han incluido líneas de auditoria para la evaluación del componente ambiental en el municipio, y tampoco se han desarro-llado auditorías especiales o estudios relacionados con el ordenamiento territorial y ambiental.

La contraloría ha participado, junto con la comunidad, en foros para rechazar la instalación de un relleno sanitario regional en Yumbo como reemplazo del existente basurero de Navarro de la ciudad de Cali.

De las 4 contralorías distritales que existen en el país, 3 facilitaron el informe elabo-rado por ellas y diligenciaron el cuestionario elaborado por la CGR para determinar el grado de inclusión del componente ambiental en las diferentes auditorías que se ejecutan en cada vigencia.

Bogotá D.C.

El informe del estado de los recursos naturales y del ambiente de Bogotá D.C.. 2005, se desarrolla en cinco capítulos, a saber: revisión del marco conceptual de la política pública ambiental partiendo desde el marco internacional hasta el objetivo del eje urbano-regional; evaluación de la gestión ambiental institucional; análisis de la gestión ambiental realizada por las diferentes administraciones locales; presentación del plan de mejoramiento ambiental distrital y un estudio de caso relacionado con el impacto ambiental generado por los nuevos asentamientos urbanos (legales e ilegales) a la estructura ecológica principal.

En el primero de ellos se efectúa una revisión muy general de la política pública ambien-tal desde donde se enmarca la política de sostenibilidad ambiental. Adicionalmente, se presenta el diagnóstico ambiental del Distrito Capital efectuado para la elaboración del plan de desarrollo y se hace una comparación con los elaborados para el plan de gestión ambiental y el plan de ordenamiento territorial. Se definen los compromisos establecidos por la administración en el plan de desarrollo, identificando los avances y desarrollos por programas, proyectos y metas propuestas y la problemática identificada.

En el segundo capítulo se examinan las acciones realizadas por las instituciones fren-te al ahorro y uso eficiente de agua y energía y el manejo de los residuos sólidos y



el control de la contaminación atmosférica. Además, se verifica el cumplimiento de las obligaciones establecidas a las diferentes entidades que hacen parte del SIAC, lo cual permite medir la efectividad de la inversión ambiental realizada por éstas en la solución de los problemas ambientales.

En el tercer capitulo se presenta un análisis de la gestión ambiental efectuada por las alcaldías locales, estableciendo el porcentaje de inversión ambiental, los proyectos realizados y su incidencia en la solución de los problemas existentes.

En el cuarto capítulo se presenta una relación de las no conformidades encontradas, las acciones de mejoramiento propuesta y la situación a la que se desea llegar una vez realizadas las diferentes acciones del plan de mejoramiento.

En el último capítulo evalúa el estudio del caso relacionado con el impacto ambiental generado por los nuevos asentamientos urbanos (legales e ilegales) en la estructura ecológica principal. Existe un contrasentido porque la administración distrital priorizó el “manejo integral del recurso hídrico” y la “consolidación de la estructura ecológica principal”, pero la mayor asignación de presupuesto fue para el proyecto “Ampliación, adecuación y operación de la Planta de Tratamiento (PTAR) Salitre en Bogotá” con el agravante de que los resultados no fueron óptimos.

La situación ambiental no generó avances satisfactorios en la búsqueda de la cons-trucción colectiva del equilibrio entre el sistema ambiental y los procesos de uso y aprovechamiento de los recursos como condición fundamental para preservar la es-tructura ecológica principal, como sostiene el Plan de Desarrollo Distrital.

Otra problemática ambiental que ha descuidado la administración distrital es la de los cerros orientales, cuyos impactos para la ciudad son bastante negativos ya que su deterioro trae como consecuencia la pérdida de la cobertura vegetal, de biodiversidad, de capacidad de recarga de aguas y de suelo; fragmentación de ecosistemas; riesgo a poblaciones cercanas por deslizamientos e incendios; variación climática y degradación del paisaje.

Otro de los resultados presentados en el informe es la descripción de la problemática ambiental sobre calidad de aire102, contaminación visual103, contaminación sonora104, aguas residuales105, minería106. A su vez se presenta una descripción de la oferta ambiental de los humedales y de los cerros orientales.

102 Durante los dos últimos años se demostró que los niveles de contaminantes por material particulado de 10 micras por millón de humo y las partículas suspendidas totales en Bogotá se incrementaron ocasionando el aumento de enfermedades respiratorias en la población infantil y adultos mayores.

103 En Bogotá hay en promedio 770 vallas por cada 8 mts2. Las localidades más afectadas por este problema son en su orden: Usaquén, Suba, Puente Aranda, Chapinero y Fontibón.

104 El 60% de los establecimientos generadores de ruido no cumple con los parámetros mínimos establecidos, lo cual es aún más grave en el aeropuerto El Dorado. Sin embargo, la administración distrital no desarrolla acciones concretas que propendan por la reducción del ruido en la ciudad.

105 A pesar de las acciones emprendidas por la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales el Salitre, los efectos son mínimos, ya que el trabajo de descontaminación del río Juan Amarillo se pierde rápidamente, porque el agua limpia se mezcla con un gran volumen de agua contaminada y no se cuenta con el sistema completo que permita reducir la contaminación a límites que permitan la auto-depuración del río Bogotá.

106 Este problema genera alteración y contaminación de cauces por arrastre de materiales, grasas y de combustibles; presión sobre áreas de recarga de acuíferos; contaminación sonora producto de la maquinaria utilizada; emisión de partículas y gases a la atmósfera y deterioro de la infraestructura vial.

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ContraloríaGeneral de la República 1��

En materia de control fiscal ambiental, en la vigencia de 2006 se programaron 57 auditorías regulares, las cuales incluían como componente de integralidad la evaluación de la gestión ambiental de cada uno de los sujetos evaluados. Uno de los insumos del que se derivan acciones de control fiscal son las quejas, reclamos y derechos de petición efectuados por los ciudadanos. También se elaboró el Informe Anual del Estado de los Recursos Naturales y el Ambiente de Bogotá, descrito anteriormente, y tres informes sectoriales en el tema ambiental relacionados con los quince años de la Constitución, la Ley Forestal y los Cerros Orientales.

El principal logro de las acciones de control fiscal ambiental fue el Plan de Mejora-miento Ambiental suscrito con la Administración Distrital, aprobado por la Contraloría en septiembre de 2006.

Cartagena de Indias D.E.

Se evidencia la ausencia de un sistema de información geográfica y ambiental operado por el establecimiento público ambiental de la ciudad de Cartagena (EPA). Por lo tanto, es imposible cuantificar el estado y la calidad de los recursos naturales y ambientales del distrito en forma real, así como el impacto de las acciones adelantadas por las obras de desarrollo y de la gestión ambiental del distrito.

Como consecuencia de lo anterior, las entidades del distrito de Cartagena no realizan la valoración de los costos ambientales originados por la generación de los impactos ambientales ocasionados por la acción antrópica, contraviniendo lo establecido en el Artículo 46 de la Ley 42 de 1993.

En materia de control fiscal ambiental la contraloria distrital en materia durante el año 2006, analizó la rendición de la cuenta reportada por los sujetos de control y realizó auditorias con componente ambiental a Acuacar, a la ESE Edurbe S.A, a la EPA Cartagena y evaluó proyectos ambientales y quejas y denuncias.

Como resultados del control fiscal ambiental se tiene que las entidades sujetas a control que desarrollan gestión ambiental no realizan la valoración de costos am-bientales en los informes de rendición de cuenta. El vertimiento de aguas residuales a los caños como el Ricaurte, contaminan ambientalmente el recurso hídrico de la ciénaga de la Virgen.

Se determinó que la ejecución presupuestal destinada al medio ambiente en la vigencia 2005 equivale al 42% de lo ejecutado en la vigencia 2004, es decir, que la inver-sión ambiental realizada a través de los diferentes programas establecidos en el plan de acción no fue la adecuada para el cumplimiento de la misión del establecimiento público ambiental de Cartagena.

La educación ambiental es uno de los programas que más se necesita en el distrito pues existe desconocimiento sobre la conservación y utilización de los recursos aire, ruido, agua, suelo, flora y fauna por gran parte de la población.

Se observa un alto el alto grado de deforestación del cerro de la Popa, lo cual ha producido erosión, la que a su vez genera gran cantidad de sedimentos sin que se tomen acciones por parte de las autoridades competentes.



Santa Marta

En cuanto al recurso del agua, el distrito posee cuatro fuentes hídricas superficiales que son los ríos Gaira y Manzanares y las quebradas Tamaca y Bureche .El principal problema es la presencia de asentamientos humanos en sus riberas que aportan cargas contaminantes de diferente composición.

Para atacar el problema anteriormente mencionado se cuenta con los siguientes macroproyectos: recuperación de las rondas hidrícas y conversión de las mismas en espacios públicos107; reubicación de la población asentada en las riveras mediante la construcción de urbanizaciones organizadas; recuperación del cauce de las corrientes mediante la excavación de los mismos y reposición de la infraestructura vial.

El abastecimiento de agua de la ciudad de Santa Marta es, aproximadamente en un 40%, proveniente de fuentes subterráneas. Los diferentes usos del agua extraída del acuífero son el abastecimiento del acueducto urbano, usos industriales, domésticos, agropecuarios , aljibes, riego de jardines y de frutales, uso preventivo para el control de incendios, lavadero de carros, entre otros.

Algunos de los usos mencionados contribuyen al detrimento de la calidad del recurso acuífero, ya que producen sobreexplotación y mal manejo, salinización y contaminación por lixiviados de basureros de la ciudad, por desechos sólidos de pozos que se han rellenado o por los desechos de industrias de empresas en las cuales se concesionan pozos para extracción de agua subterránea. Esto sin mencionar el impacto que causa el vertimiento de los sistemas de alcantarillado y la falta de control en los talleres de mecánica y las estaciones de gasolina.

Como es característico de los recursos acuíferos de zonas costeras, se han detectado problemas de avance de cuña salina hacia el continente, lo que exige de una explo-tación racional en procura de su sostenibilidad a futuro.

El recurso acuífero hasta hace unos años se encontraba en jurisdicción de Corpamag, desde el 2002, el DADMA adopta las funciones de autoridad ambiental en la zona urbana del Distrito. En estos momentos tienen competencia las dos instituciones para el control, la gestión y administración del agua de Santa Marta.

Actualmente existe preocupación por parte de diversas entidades encargadas del uso del agua en la ciudad y por parte de la comunidad misma para llevar a cabo un plan de manejo que asegure el uso sostenible del agua de la ciudad de Santa Marta.

Los principales problemas de contaminación atmosférica detectados en el distrito co-rresponden a emisiones de material particulado (producido principalmente por la carga, desembarco y transporte de carbón en los diferentes puertos de la ciudad), óxidos de azufre, monóxido de carbono, dióxido de nitrógeno, dióxido de carbono, generados por fuentes fijas y fuentes móviles (parque automotor).

La corporación autónoma regional del Magdalena (CORPAMAG), maneja la Red de Monitoreo de Calidad de Aire cuyas estaciones se encuentran dentro del perímetro urbano de distrito. En el desarrollo de las funciones de esta autoridad ambiental

107 Ciclovías, vías peatonales, zonas verdes, parques longitudinales, áreas de recreación, humedales multipropósitos.••



se realizaron visitas de control y seguimiento a aquellas actividades generadoras de impactos ambientales por emisiones atmosféricas tales como olores ofensivos o emisiones sonoras.

El Invemar ha venido realizando algunos trabajos de investigación y seguimiento a los impactos generados por la actividad del puerto carbonero en áreas aledañas a Punta Betín. En tal sentido el instituto ha emitido los alertas pertinentes a la Sociedad Por-tuaria y Carbosan LTDA, y prestando la colaboración que ha sido necesaria.

Santa Marta cuenta con un ecosistema marino de mucha importancia, que requiere de cuidados para su conservación y explotación. La bahía de Santa Marta ha sido objeto de múltiples proyectos para su protección y conservación, y diferentes entes de investigación como Invemar han venido trabajando en el establecimiento de la línea base de los problemas sanitarios que la afectan, entre los que se encuentran el aporte de algunos contaminantes microbiológicos, con la finalidad de aportar información y recomendaciones a las entidades encargadas de la gestión, vigilancia y control de las áreas marinas y costeras colombianas. De igual manera, se ha pretendido ampliar la base de registros de la bahía para respaldar acciones técnicas encaminadas al control de vertimientos líquidos, sólidos y el mejoramiento de la calidad de las aguas vertidas a las zonas marino-costeras.

La construcción del emisario submarino en la ciudad se planteó como una solución para mitigar el impacto ambiental negativo producido por la descarga libre en el mar de las aguas servidas domesticas en Santa Marta, que constituían un peligro para el medio ambiente de la zona y afectaba al ecosistema marino y terrestre y al turismo, pero no ha cumplido con su cometido.

La bahía está siendo afectada por diferentes problemas sanitarios causados por dife-rentes fuentes de contaminación hídrica como el río Manzanares, donde son arrojadas las aguas servidas de los hogares ubicados en sus riveras, debido a la deficiencia en la cobertura de los servicios públicos de alcantarillado, produciendo contaminación microbiológica. En la desembocadura del río Manzanares, los niveles de contaminación fecal superan la norma del Ministerio de Salud.

La bahía también es afectada por el embarque y desembarque de carbón en los dife-rentes puertos de la ciudad afectando la calidad ambiental marino-costera.

El DADMA realiza acompañamiento de control y seguimiento al funcionamiento del emisario submarino, y apoya a los delegados del MAVDT, ente encargado de licen-ciar dicho proyecto. Lo anterior en virtud a que éste sistema representa el mayor punto de impacto sobre las aguas marinas que abarcan las bahías de Santa Marta y Taganga.

De igual forma, la empresa prestadora del servicio de alcantarillado, en la elaboración del plan de saneamiento y manejo de vertimientos (PSMV), ha adelantado gestiones para determinar el objetivo de calidad del agua de la bahía. Sin embargo, la metodología propuesta para tal fin por el MAVDT no es aplicable para cuerpo de agua loticos, por lo cual dicho proceso se encuentra en la subdirección de agua potable y saneamiento básico de dicho ministerio, a quienes se les solicitó la asesoría, ya que en este caso el cuerpo receptor de vertimientos de aguas residuales es el mar Caribe.



En materia de control fiscal ambiental durante el año 2006, la contraloría no incluyó línea ambiental dentro de las auditorías realizadas, debido a que no contaba con el recurso humano disponible y capacitado para realizar esta actividad.

Debilidades en el control fiscal ambiental de las contralorías territoriales

Es importante establecer el impacto y el aporte de la gestión fiscal ambiental desa-rrollada en las contralorías del nivel territorial, las limitaciones y dificultades y la me-todología utilizada para la elaboración del respectivo informe ambiental. Por tal razón se presenta una descripción general de las metodologías empleadas para elaborar el informe ambiental y también se presenta un listado de las principales debilidades.

• Metodologías: Los informes de control fiscal ambiental se elaboraron por cada una de las contralorías territoriales siguiendo un proceso de evaluación de la gestión ambiental e incluyendo conclusiones y hallazgos de las auditorías ambientales o con línea ambiental efectuadas por estos y de los informes ambientales de ley presentados por sus sujetos de control.

Adicionalmente, se analizó y consolidó la información obtenida mediante la respuesta a un instructivo diseñado para tal efecto por cada un de los entes territoriales de control; los tópicos que se tuvieron en cuenta fueron entre otros: gestión ambiental, problemática ambiental, servicios públicos, cumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, inversión en agua potable, saneamiento básico y medio ambiente, de la vigencia 2005 y en algunos casos se diseñaron e incluyeron resultados de líneas específicas de investigación.

• Debilidades: De la revisión general efectuada a la información reportada por las entidades fiscales se evidencian las siguientes situaciones a nivel general en las contralorías territoriales:

Falta de capacidad técnica y de recurso humano y de comunicación y articulación con los otros organismos de control.

En las entidades revisadas se evidencia falta de información disponible y organizada para su análisis.

No se cuenta con los medios de comunicación, ni con la plataforma informática adecuada para la consolidación y manejo de la información,

Existen limitaciones presupuestales para el adecuado desarrollo de los procesos de control (visitas técnicas, capacitación, falta de elementos de trabajo).

Debilidades de los sujetos de control

• Falta de capacidad técnica y de recurso humano debido a la poca voluntad política de las administraciones para integrar y desarrollar el aspecto ambiental dentro de los planes de desarrollo municipales y departamentales y a la falta de coordinación entre los diferentes entes municipales o departamentales y la autoridad ambiental regional.



• No se especifica dentro del presupuesto el gasto ambiental involucrado en los pro-gramas y proyectos de las entidades sujeto de control.

• Se evidencia la falta de instrumentos de gestión ambiental en las entidades ( pla-nes de manejo, planes de ordenamiento territorial, forestal y de cuencas, vedas y restricciones, licencias, tasas, evaluaciones ambientales estratégicas, entre otros).

• No se cuenta con un inventario general del patrimonio ambiental y no hay un sistema de información ambiental local.

De la lectura y análisis de los informes ambientales anuales realizados por las contralorías territoriales se evidencia la problemática relacionada con la cobertura, manejo de agua potable y la disposición y tratamiento de las aguas servidas

• También se detectó el problema ambiental en el manejo y disposición de los residuos sólidos, ya que en la mayoría de los casos estos se disponen en basureros a cielo abierto. Se presenta un agravante en el caso del manejo del recurso hídrico y de los residuos en los hospitales, lo cual aumenta el impacto y el riesgo ambiental.



Tema: Prevención y atención de desastres

Título: La playa de los troncos

Autor: Álvaro Vergara Vengoechea

Lugar: Salgal Atlántico

Capítulo IV

Prevención y atención de desastres.

La gestión del riesgo: realidad y perspectivas



Capítulo IV

Prevención y atención de desastres.

La gestión del riesgo: realidad y perspectivas

“La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos

de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento”

Ley 99 de 1993.

El presente estudio trata sobre la gestión que se adelanta en el país para prevenir, mitigar y atender las emergencias y los desastres derivados de las amenazas naturales. Se analizan, entre otros aspectos, el funcionamiento del Sistema Nacional de Preven-ción y Atención de Desastres, la gestión que desarrollan las entidades del Estado y la destinación y manejo de los recursos asignados para tal fin.

Introducción

En los diferentes escenarios de análisis y discusión mundial se hace énfasis en la necesidad de lograr un enfoque integral de la reducción de los riesgos de desastre, donde se tenga en cuenta las amenazas en cada uno de los territorios y las múltiples vulnerabilidades en las políticas, los planes y programas de desarrollo y las actividades de socorro, rehabilitación y recuperación posterior .

Ello implica que en la elaboración de los planes para la reducción de los riesgos de desastre se debe tomar en consideración la diversidad cultural, los diferentes grupos de edad y la población vulnerable, así como los recursos necesarios para dotar a las comunidades y autoridades locales de los mecanismos e instrumentos para prevenir, reducir y controlar los factores de riesgo (amenaza y vulnerabilidad).

También se ha hecho énfasis en la relación que los riesgos y los desastres tienen con los procesos de planificación, crecimiento urbano, ordenamiento territorial, desplaza-miento y, por ende, con la problemática ambiental y la sostenibilidad del desarrollo.

Para comprender y dimensionar los alcances de la prevención y atención de desastres, es preciso conocer y manejar los siguientes conceptos básicos:

Desastre. Es la interrupción seria del funcionamiento de una comunidad o sociedad, que causa importantes pérdidas humanas, materiales, económicas y ambientales que exceden la capacidad de la comunidad o sociedad afectada para hacer frente a la situación con sus propios recursos1. Un desastre es resultado de la insuficiente capa-

1 Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres América Latina y el Caribe , 2004. ••



cidad para reducir las consecuencias negativas y potenciales del riesgo y surge de la combinación de las amenazas y las condiciones de vulnerabilidad.

Riesgo. Se define como las posibles consecuencias desfavorables económicas, sociales y ambientales que pueden presentarse a raíz de la ocurrencia de un evento dañino en un contexto de debilidad social y física. Se evalúa en término de daños o perdidas posibles por la ocurrencia del evento2. Se relaciona con el ordenamiento del territorio y de los recursos y, desde luego, está directamente asociado con los niveles de de-sarrollo. En consecuencia, el riesgo se construye socialmente cuando coinciden en un territorio, al mismo tiempo, condiciones de vulnerabilidad en situaciones específicas de amenaza. Por ser una condición dinámica del desarrollo, requiere de la actualización continua de sus evaluaciones.

Amenazas. Son los eventos físicos, fenómenos y actividades humanas que pueden causar la muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de la actividad social y económica o degradación ambiental. Pueden tener diferentes orígenes: natural (geoló-gico, hidrometeorológico y biológico) o antrópico (degradación ambiental y amenazas tecnológicas)3. Las amenazas pueden ser individuales, combinadas o secuenciales en su origen y efectos; cada una de ellas se caracteriza por su localización, magnitud o intensidad, frecuencia y probabilidad.

Vulnerabilidad. Hace referencia tanto a la susceptibilidad de un sistema social a ser afectado por una amenaza como a la capacidad del mismo sistema a sobreponerse luego de la afectación. Es un proceso complejo y dinámico sobre el cual actúan factores físicos, políticos, educativos, ideológicos, culturales, institucionales y organizativos; su combinación e interrelación constituye la vulnerabilidad global4.

Gestión del riesgo. Es el proceso eficiente de planificación, organización, dirección, ejecución y control dirigido al análisis de riesgos, la reducción de los mismos, el ma-nejo de desastres y la recuperación ante eventos ya ocurridos5. La gestión del riesgo privilegia una visión prospectiva que privilegie inversiones responsables en prevención y mitigación, dentro de un contexto de desarrollo sostenible, en lugar de destinar recursos en costosas inversiones de atención de desastres de forma exclusiva.

La gestión del riesgo tiene tres componentes: el primero, relacionado con las accio-nes que pueden realizarse antes del desastre, es decir, con la gestión correctiva o compensatoria que apunta a la reducción de la vulnerabilidad de los elementos ex-puestos (obras de mitigación, reubicación, reforzamiento) y con la gestión prospectiva que busca reducir las posibilidades de configuración de nuevas condiciones de riesgo (ordenamiento territorial, educación, normas de construcción, planes de contingencia, alertas, aseguramiento). Un segundo componente hace referencia a la capacidad de atención durante el desastre (respuesta, evacuación, asistencia, búsqueda y rescate) y el tercer componente se relaciona con las actividades después del desastre (rehabi-litación y reconstrucción).

2 MAVDT. 2005. Incorporación de la prevención y la reducción de riesgos en los procesos de ordenamiento territorial.

3 NACIONES UNIDAS. 2005. Conferencia mundial sobre la reducción de los desastres. Informe Kobe, Hyogo (Japón).

4 MILLAN J. 2005. Guía ambiental para evitar, corregir y compensar los impactos de las acciones de reducción y prevención de riesgo en el nivel municipal. BM, DNP, MAVDT, ACCI, SNPAD.

5 CÁRDENAS C. 2005. Gestión para la reducción del riesgo de desastres. III Curso Latinoamericano de Movimientos en Masa.

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La gestión del riesgo es un componente estratégico de la política ambiental y del orde-namiento territorial, constituye un proceso social e incluye aspectos técnicos, sociales y económicos que requieren de la voluntad del Gobierno y la participación ciudadana para su adecuada formulación e implementación.

Una adecuada gestión del riesgo para el país requiere la interacción del Sistema Nacional de Prevención de Atención de Desastres (SNPAD), el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema Nacional Ambiental (SINA) y el Sistema de Información Ambiental (SIAC), que permita abordar, de forma integral, los riesgos dentro de la gestión ambiental y el ordenamiento territorial.

Entre ocho países con características geográficas y sociales similares, seleccionados por la Red Latinoamericana de Estudios Sociales en Prevención de Desastres, Colombia está ubicado en un nivel de alto riesgo en América Latina. Presenta el nivel de ocu-rrencia de desastres más alto durante los últimos 30 años, con un registro promedio de 597.7 eventos por año6.

Los datos históricos indican que, desde 15567, se han registrado eventos catastróficos como el sismo de Popayán (1644), sismo de Bogotá (1743), el terremoto de Cúcuta (1875), el terremoto y maremoto de Tumaco (1906), los terremotos del Antiguo Caldas (1979), el tsunami que afectó a Tumaco y El Charco (1979), el sismo de Popayán (1983), la avalancha por deshielo del Nevado del Ruiz (1985), la avalancha del río Páez (1994), el temblor del Eje Cafetero (1999), el incendio de 3.500 hectáreas de vegetación en el Parque Natural Los Nevados (2006), además de las innumerables avalanchas, inundaciones e incendios forestales que han afectado periódicamente al país.

La ocurrencia de un desastre conlleva un impacto notable en los presupuestos nacio-nales y locales, aumenta la vulnerabilidad, afecta el desarrollo y agudiza la pobreza. Según estimaciones efectuadas por el Departamento Nacional de Planeación, el 35.6% de la población del país, alrededor de 15 millones de personas, están expuestas a un alto nivel de riesgo y un 47%, es decir, 20 millones, a un riesgo intermedio; estas cifras evidencian que este es un tema de gran sensibilidad para el país.

Al revisar los diferentes análisis y evaluaciones realizados, se encuentra que los fe-nómenos que más afectan al país son los deslizamientos, inundaciones, avalanchas, sismos e incendios forestales. La probabilidad de ocurrencia de una inundación de gran magnitud es de cada dos años y un sismo de mediana a alta intensidad es de cada cuatro o cinco años, lo que ocasiona pérdidas que oscilan entre el 1% y el 2% del PIB.

La valoración económica de los daños relacionados con la ocurrencia de dos desastres de gran magnitud ocurridos en los últimos 20 años, comparados con los ocasionados por eventos de menor intensidad, evidencian que estos últimos tienen una mayor afectación social y territorial y debilitan fuertemente las frágiles economías locales (ver Tabla 4-1). De igual manera, son superiores las pérdidas en estos escenarios (ver Tabla 4-2).

6 En promedio 1.66 eventos diarios. Relacionados con inundaciones, sequías, deslizamientos, sismos, lluvias inten-sas, incendios que causan algún tipo de daño o pérdida. Visión Colombia: Segundo Centenario. 2019. Pág. 169.

7 Primer evento sísmico registrado, que dejó graves daños en las ciudades de Popayán y Cali. Contraloría Departamen-tal del Huila. Informe Anual sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente. 2001.

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Estos datos demuestran que tanto la ocurrencia de desastres de gran magnitud como aquellos de magnitud mediana y pequeña, impactan de forma considerable la economía, la capacidad de respuesta y la resiliencia a nivel local y nacional. Se ha estimado que existe una relación de 1 a 7 entre la inversión requerida para prevenir un desastre y los costos de rehabilitación y recuperación una vez ocurrido.

Tipo de daño y pérdidas Erupción Nevado Terremoto Eje Desastres baja del Ruíz (1985) Cafetero (1999) y mediana magnitud (1971-2002)

Personas muertas 24.442 1.862 9.475Personas afectadas 232.546 160.336 1.745.531Casas destruidas 5.402 35.949 93.160Casas afectadas NA 43.422 217.075Hectáreas de cultivo afectadas 11.000 NA 2.174.713

Cuadro 4.1

Comparación efectos debidos a desastres de baja y gran magnitud

NA. No aplicaFuente: Marulanda M.; Cárdenas O. 2006. Applied grants for disaster risk reduction II. Analysis of the impact of small and moderate disaster at local level in Colombia. IDEA, UN Manizales, La Red.

Evento Pérdidas estimadas Costos rehabilitación

Erupción Nevado del Ruiz (1985) 246 (0,7 %) 360 (1,02%)Terremoto Eje Cafetero 1.590 (1,88%) 857 (1,01%)Desastres de baja y mediana magnitud (1971 – 2002) 2.226 (2,66%)* NA

Cuadro 4.2

Pérdidas ocasionadas por desastres de baja y gran magnitud

NA. No AplicaFuente: Marulanda M.; Cárdenas O. 2006. Applied grants for disaster risk reduction II. Analysis of the impact of small and moderate disaster at local level in Colombia. IDEA, UN Manizales, La Red.* Drews D. 2005. Guía para orientar las acciones e inversión en la Gestión Local del Riesgo a Nivel Municipal. BM, DNP, ACCI, SNPAD, MAVDT.

(millones de dólares y porcentaje del PIB)

Según los datos del SISBEN8 hay 3’454.432 personas vulnerables (8,2% de la po-blación nacional) expuestas a amenazas hidrometeorológicas (inundaciones, avalan-chas, deslizamientos), y de ellas 2’347.089 personas (68%) se encuentran ubicadas en zonas urbanas y 1’107.343 (32%) en zonas rurales. Llama la atención que las acciones hasta ahora realizadas respondan aún a un manejo puntual y coyuntural de las amenazas y no a una planificación a mediano y largo plazo de los municipios y regiones (Ver Anexo 4-2).

Los departamentos en los que se encuentra el mayor número de personas vulnerables son, en su orden, Bolívar, Nariño, Antioquia, Cauca, Magdalena, Norte de Santander, Córdoba, Tolima, Boyacá, Santander, Cundinamarca, Valle, que en conjunto suman

8 Sistema de Selección de Beneficiarios de los Programas Sociales. Población en cabecera y centros poblados por nivel de SISBEN y tipo de riesgo de la vivienda en que habitan 2003-2004. El SISBEN comprende un conjunto de reglas, normas y procedimientos que permiten obtener información socioeconómica confiable y actualizada de grupos sociales vulnerables en los departamentos y municipios del país. Según este instrumento es posible agrupar a la población por niveles de pobreza. Esta base de datos provee información válida, confiable y actualizada sobre potenciales beneficiarios de programas sociales en áreas de salud, educación, vivienda y bienestar social. No se tuvieron en cuenta las personas que habitan Bogotá D.C.

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2’426,535 habitantes (70,2%). Los departamentos en los que habitan menor núme-ro de personas vulnerables y expuestas a riesgos hidrometeorológicos son Amazonas, Vichada, Guanía, Vaupés. (Ver Figura 4.1).

Con relación al tipo de amenaza, viven más personas vulnerables expuestas a inunda-ciones en el área urbana (1’403.318) que en el área rural (313.699); el número de habitantes vulnerables expuestos a deslizamientos son 615.422 en el área urbana y 565.288 en el área rural y las personas vulnerables expuestas a avalanchas son en total 130.372. (ver Anexo 4-2). A pesar de que la población vulnerable expuesta a amenazas por deslizamientos es muy similar en los sectores urbano y rural, las accio-nes realizadas por las CAR, los departamentos y los municipios se han enfocado a la atención de sectores urbanos, sin consideración a la vulnerabilidad de los habitantes de las áreas rurales.

Es preciso recordar que el 86% de los habitantes del país , 36 millones de personas, se encuentran bajo un nivel de riesgo sísmico apreciable (alto e intermedio).

Preocupa la inversión per cápita en personas vulnerables en riesgo que se ha realizado en el período analizado a través del Fondo Nacional de Calamidades (1998 – 2006). En el mejor de los casos fue de $240.000 para el departamento de San Andrés, y en los departamentos con mayor población vulnerable fue de $59.000. Ello indica que los esfuerzos marginales del Estado para atender este tipo de población no permiten una gestión adecuada del riesgo y, menos aún, mejorar las condiciones de vulnerabilidad de los territorios (Ver Anexo 4-2).

Contexto internacional

Durante las últimas décadas se han incrementado de forma preocupante la ocurren-cia de desastres a nivel mundial, lo que ha costado un número cada vez mayor de muertes e inversiones cada vez más cuantiosas en la atención, rehabilitación y recu-peración post desastre. A pesar de que los países más desarrollados han mostrado avances significativos, los países en vías de desarrollo presentan serias deficiencias para mitigar el impacto de los desastres naturales, lo que ha incidido directamente en el aumento de la pobreza.

Las Naciones Unidas declararon la década de los noventa como la “Década Interna-cional de Reducción de Desastres Naturales”, durante la cual se desarrollaron nuevos conceptos y se intercambiaron experiencias en el ámbito internacional9. Este proceso permitió posicionar el enfoque preventivo y el concepto de la descentralización como aspectos esenciales dentro de la gestión de riesgos.

En 2002, con ocasión de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en Johan-nesburgo, se estableció que las estrategias de lucha contra la pobreza deben tomar en cuenta los riesgos de desastre y la sostenibilidad del medio ambiente; ello implica que el manejo conjunto de los desastres y el desarrollo permite una mejor integración entre los grupos humanos y el sector del desarrollo. La responsabilidad primaria para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio recae en cada país.

9 Cárdenas, C. Op. Cit.••



En la conferencia mundial de 2005 para la reducción de los desastres naturales reali-zada en Hyogo, Japón, se plantearon los siguientes objetivos estratégicos para abordar la gestión del riesgo para el período 2005 – 2015:

a) La integración más efectiva de la consideración de los riesgos de desastre en las políticas, los planes y los programas de desarrollo sostenible a todo nivel, con acento especial en la prevención y mitigación de los desastres, la preparación para casos de desastre y la reducción de la vulnerabilidad;

b) La creación y el fortalecimiento de instituciones, mecanismos y medios a todo nivel, en particular a nivel de la comunidad, que puedan contribuir de manera sistemática a aumentar la resiliencia10 ante las amenazas;

c) En la fase de reconstrucción de las comunidades damnificadas, la incorporación sistemática de criterios de reducción de riesgos en el diseño y la ejecución de los programas de preparación para las situaciones de emergencia, de respuesta y de recuperación11.

En 2004 las Naciones Unidas realizaron un estudio y análisis de la gestión del riesgo en Bolivia, Colombia, Nicaragua, Jamaica, Santa Lucia y Trinidad y Tobago, del cual se obtuvieron, entre otras, las siguientes conclusiones12:

• Es necesaria la elaboración de diagnósticos más integrales sobre cada país para identificar las opciones reales y elementos estratégicos que deben ayudar a perfilar el apoyo y la dirección del cambio y consolidación de la gestión del riesgo local, evitando el “modelismo” basado en preconcepciones y estructuras probadas en otras realidades pero sin los atributos para ser relevantes en cada país particular.

• Tiene especial importancia la consolidación de elementos de la gobernabilidad para poder implementar y reforzar la gestión de descentralización, transparencia y participación dentro de los procesos de reducción del riesgo.

• La debilidad y vulnerabilidad política en los niveles nacionales debilita la estructura y la estabilidad de los niveles locales y municipales. Por ello, se requiere consolidar y fortalecer la dirección para involucrar la gestión del riesgo dentro de las políticas de desarrollo.

10 Por “resiliencia” se entiende la “capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuesto a ame-nazas para adaptarse, resistiendo o cambiando, con el fin de alcanzar o mantener un nivel aceptable en su fun-cionamiento y estructura. Viene determinada por el grado en que el sistema social es capaz de organizarse para incrementar su capacidad de aprender de desastres pasados a fin de protegerse mejor en el futuro y mejorar las medidas de reducción de los riesgos”. EIRD de las Naciones Unidas, Ginebra, 2004.

11 Naciones Unidas. 2005. Ibíd.

12 CARDONA, LAVELL, MANSILLA, MORENO. 2005. Avances en las estrategias de desarrollo institucional y sostenibili-dad financiera de la gestión del riesgo de desastres en América Latina y el Caribe. BID, Diálogo Regional de Política.

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La gestión del riesgo en Colombia

El desarrollo de la prevención y atención de desastres se inicia en el país a partir de 1979 cuando se promulgó la Ley 9, mediante la cual se creó el Comité Nacional de Emergencias, redefiniendo el Ministerio de Salud y el sector en general.

A raíz de la tragedias ocurridas en los años 80, entre las que se resaltan por su magnitud el Tsunami de Tumaco en 1979, el Sismo de 1983 que destruyó el 70% de la ciudad de Popayán y la avalancha que en 1985 arrasó la ciudad de Armero, en 1988, por medio de la Ley 46, se creó y organizó el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se revivió el Fondo Nacional de Calamidades (FNC). En 1989, por medio del Decreto Ley 919, se reglamentó la Ley 46 y se creó la Oficina de Prevención y Atención de Desastres (ONPAD) con el fin de organizar la atención para los innumerables problemas sociales y económicos derivados de los desastres ocurridos.

Población vulnerable expuesta a amenazas hidrometereológicas 2004

Grafico 4.1



En 1991, por medio del Decreto 1680, se reorganizó el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y se trasladó la ONPAD al Ministerio de Gobierno; en ese mismo año, por medio del Decreto 2035, se reestructuró el Ministerio de Gobierno y se cambió el nombre de Oficina Nacional por el de Dirección Nacional (DNPAD), dependiendo del despacho del viceministro.

Con la reforma del Ministerio de Gobierno en 1996, se creó en el Ministerio del Interior y la Dirección General Unidad Administrativa Especial para la Prevención y Atención de Desastres; luego, mediante el Decreto 2546 de 1999, se cambió el nombre a Dirección de Prevención y Atención de Desastres (DPAD) que actualmente mantiene.

Con el fin de asesorar al SNPAD y al SINA en materia de incendios forestales, se creó, en 1997, la Comisión Nacional Asesora para la Prevención y Mitigación de Incendios Forestales, cuya secretaría técnica la ejerce el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Por los posibles efectos e impactos del Fenómeno del Niño 1997 – 1998, se formu-ló el documento CONPES 2948 de 1997, con el fin de dar las orientaciones para prevenir y mitigar los posibles impactos ecológicos y socioeconómicos del fenómeno. En este mismo año, se creó el comité interinstitucional encargado del seguimiento de las estrategias y acciones a desarrollar en relación con el Fenómeno del Niño. Pos-teriormente, se formuló el Plan Nacional para la Prevención y Contingencia para el Manejo de los Efectos del Evento del Pacífico, que constituye el instrumento mediante el cual se articulan los esfuerzos y entidades comprometidas en la mitigación de las consecuencias derivadas del Fenómeno del Niño.

En 1998, por medio del Decreto 93, se adoptó el Plan Nacional para la Prevención de Desastres, que tiene orienta las acciones del Estado y de la sociedad civil para la prevención y mitigación de riesgos, los preparativos para la atención y recuperación en caso de desastre y contribuye a la reducción del riesgo y al desarrollo sostenible en las comunidades vulnerables ante los eventos naturales antrópicos.

En 1999, por medio del Decreto 321, se adopta el Plan Nacional de Contingencias contra derrames de hidrocarburos, derivados y sustancias nocivas en aguas marinas, fluviales y lacustres (PNC), como instrumento rector en el diseño y realización de actividades dirigidas a prevenir, mitigar y corregir los daños que puedan ocasionar. De la misma manera, dotar al SNPAD de una herramienta estratégica, operativa e informática que permita coordinar la prevención, el control y el combate por parte de los sectores público y privado nacional de los efectos nocivos provenientes de derrames de hidrocarburos, derivados y sustancias nocivas en el territorio nacional, buscando que estas emergencias se atiendan bajo criterios unificados y coordinados.

A finales de 2001 se formuló el CONPES 3146 por medio del cual se acoge la es-trategia para consolidar la ejecución del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres en el corto y mediano plazo; se presentan acciones a tres años con el fin de fortalecer las líneas programáticas del PNPAD, se establece el marco para el análisis y adopción de una estrategia financiera y se hace la coordinación, seguimiento y evaluación de la ejecución de la estrategia durante este periodo.

En el año 2002 se elabora, de forma participativa, la Estrategia de Fortalecimiento de la Ciencia, la Tecnología y la Educación para Reducción de Riesgos y Atención de



Desastres, que establece las acciones que, en el corto plazo, se deben desarrollar en los áreas de educación, investigación y apropiación del conocimiento en torno a la reducción de riesgos y atención de desastres.

La fusión de los sectores de ambiente y desarrollo urbano, mediante la creación del MAVDT, planteó la necesidad de orientar acciones hacia la reducción de la degrada-ción ambiental en el ámbito local urbano, por factores generalmente asociados a la pobreza, condiciones precarias de habitabilidad sanitarias, acumulación de residuos sólidos y exposición a riesgos; por ello, se aprobó en el año 2003 el CONPES 3305, en el cual se establecieron los “lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano”, que incluyó como elemento de gestión, la prevención y mitigación de riesgos ambientales urbanos.

En 2004, con el objetivo de fortalecer la capacidad nacional para reducir la vulnerabi-lidad fiscal del Estado frente a fenómenos naturales adversos, fue aprobado el CONPES 3318 que autoriza a la nación “para contratar operaciones de crédito externo con la banca multilateral hasta por US $260 millones para financiar parcialmente el programa de reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a los desastres naturales”.

El Sistema Nacional para la Prevención y Atención de DesastresEl Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, creado y organizado por la Ley 46 de 1988, es una relación interinstitucional de entidades públicas y privadas responsables de la prevención y mitigación de riesgos, la atención de emergencias y la rehabilitación de territorios sociales afectados por desastres (Figura 4.2).

Está coordinado por la Dirección de Prevención y Atención de Desastres y lo confor-man el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, presidido por el ministro de Gobierno, el Comité Técnico Nacional13 y el Comité Operativo Nacional, los Comités Regionales (CREPAD) presididos por los gobernadores de cada departa-mento y Comités Locales (CLOPAD) presididos por los alcaldes de cada municipio, los Ministerios y Departamentos Administrativos y las entidades descentralizadas del orden nacional cuyas competencias y funciones este relacionadas con las actividades de prevención y atención.

El sistema fue estructurado con los siguientes objetivos14:

• Definir las responsabilidades y funciones de todos los organismos y entidades pú-blicas, privadas y comunitarias en las fases de prevención, manejo, rehabilitación, reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las situaciones de desastre;

• Integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuada prevención y atención de las situaciones de desastre;

• Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos, económicos que sean indispensables para la prevención y atención de las situaciones de desastre.

13 Entre las entidades que apoyan al SNPAD se encuentran INGEOMINAS, IDEAM, IGAC, CCCP, CCS, INVEMAR, DI-MAR, CARs, OSSO, CIDERI, Sociedad Colombiana de Geotecnia.

14 Ley 46 de 1988. Artículo 1.

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Sistema Nacional para la prevención y atención de desastres

Gráfico 4.2



El sistema en su conceptualización se planteó con las siguientes características:

• Sinérgico. Se espera que los resultados en conjunto sean más que la suma de las acciones separadas de las entidades, con respeto a las competencias y autonomía de cada de ellas. Los comités locales son, en sí mismos, una réplica del regional y el nacional. Deben contar para su adecuado funcionamiento con los recursos humanos, técnicos y financieros propios. Los comités regionales cumplen la función de apoyo a los locales.

• Cibernético. Es decir, se basa en la función de planeación y en la existencia de un adecuado flujo de información. La realización de procesos se hace en el sentido vertical entre los niveles local, regional y nacional, y en el sentido horizontal entre las entidades de cada nivel.

• Descentralizado. La responsabilidad principal de mitigar los riesgos, dar respuesta a las emergencias y rehabilitar a los afectados recae en los municipios. Los niveles departamental y nacional se organizan y actúan como agentes subsidiarios y com-plementarios para asesorar y apoyar la localidad cuando la magnitud de las tareas supera su capacidad o cuando la situación transciende el ámbito local o regional.

• Coordinado. No duplica las funciones especializadas de las distintas entidades pú-blicas o privadas sino que las aprovecha y coordina al delimitar las competencias institucionales, respetando la autonomía y las instancias de responsabilidad de los gobiernos municipales y departamentales.

• Participativo. En las tareas relacionadas con la prevención vincula, en la atención, la rehabilitación y la reconstrucción, a la población directamente expuesta a una situación de riesgo.

La financiación de la gestión del riesgo en el país tiene diversas fuentes; la principales son los recursos del Fondo Nacional de Calamidades (FNC), los transferidos por el Sistema General de Participaciones, los del Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) del Ministerio de Salud, los de libre inversión del Fondo Nacional de Regalías y el gasto público ordinario que destinan los departamentos, municipios y entidades per-tenecientes al SNPAD15.

El Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y la estrategia de implementación

Diez años después de creado el SNPAD fue formulado el Plan Nacional para la Pre-vención y Atención de Desastres (PNPAD) que se expidió mediante el Decreto 93 de 1998. Este plan tiene como objetivo “Orientar las acciones del Estado y de la socie-dad civil para la prevención y mitigación de riesgos, los preparativos para la atención y recuperación en caso de desastre, contribuyendo a reducir el riesgo y al desarrollo sostenible de las comunidades vulnerables ante los eventos naturales y antrópicos”. Los programas y estrategias incluidos en el PNPAD se presentan en la Tabla 4-3.

15 Para el presente estudio se analizaron principalmente los recursos del FNC y el FOSYGA, dado que los presupuestos departamentales, municipales y de las entidades no tienen plenamente identificados y discriminados los recursos para este propósito.

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Objetivos La reducción de riesgos y prevención de desastres.

La respuesta efectiva en caso de desastre

La recuperación rápida de zonas afectadas

Estrategias Programas

El conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrópico

Instalación y consolidación de redes, procedimien-tos y sistemas de detección y alerta para la vigilan-cia y aviso oportuno a la población.

Desarrollo de instrumentos metodológicos de eva-luación de riesgos.

Realizar la identificación y complementación de inventario de amenazas y riesgos a nivel departa-mental y municipal

La incorporación de la prevención y reducción de riesgos en la planificación.

Incorporación de criterios preventivos y seguridad en los planes de desarrollo.

Manejo y tratamiento de asentamientos humanos y de infraestructura localizados en zonas de riesgo.

Articulación de la política ambiental y de preven-ción de desastres

Programas de fortalecimiento del Desarrollo Institucional

Fortalecimiento de las entidades nacionales del sistema

Fortalecimiento de los comités regionales y locales de prevención y atención de desastres

Fortalecimiento de las entidades operativas

Medidas de protección y contingencia en obras de infraestructura

Desarrollo y actualización de planes de emergencia y contingencia

Diseño de mecanismos eficientes y de tratamiento preferencial de proyectos de reconstrucción

Sistema integrado de información.

Programas para la socialización de la prevención y la mitigación de desastres

Información pública para la prevención y reacción adecuada de la comunidad en caso de desastre

Incorporación de los conceptos de prevención de desastres y protección ambiental en la educación formal.

Desarrollo de un sistema nacional de capacitación de funcionarios y capacitadores comunitarios

Desarrollo de actividades con las organizaciones de la sociedad civil

Cuadro 4.3

Plan Nacional para la prevención y atención de desastres

Fuente: CGR.

(Decreto 93/1998)



Con el fin de poner en marcha el PNPAD y teniendo en cuenta que éste no estableció los términos y tiempos en los cuales los entes territoriales deberían formular e imple-mentar los respectivos planes de prevención y atención de emergencias, ni definió las fuentes de financiación, se formuló en el 2001 la estrategia para consolidar la ejecu-ción del PNPAD, CONPES 3146, que presenta el diagnóstico del sistema y plantea las acciones prioritarias para el avance de las cuatro líneas temáticas, así como las metas, actividades, entes responsables y el respectivo cronograma para el periodo 2002-2004. (Ver Tabla 4-4).

Estrategias Líneas de acción

Conocimiento sobre los riesgos de origen natural y antrópico

Avance en el conocimiento

Desarrollo del sistema integrado de información

Consolidación de las redes de monitoreo y alarmas

Prevención y mitigación de riesgos en la Planificación

Planificación territorial

Planificación sectorial

Fortalecimiento Institucional del SNPAD Articulación y coordinación interinstitucional

Articulación de las instancias y entidades del SNPAD en los ámbitos nacional, regional y local

Socialización de la prevención y la mitigación de riesgos y desastres

Capacitación y formación

Comunicación de información para la toma de decisiones

Concientización ciudadana

Cuadro 4.4

Estrategia para consolidar la ejecución del Plan Nacional para la prevención y atención de desastres -PNPAD- en el corto y mediano plazo

Fuente: CGR.

CONPES 3146 de 2001

Estos dos instrumentos (PNPAD y la estrategia) rigen las acciones de gestión de riesgos que se desarrolla en cada una de las entidades que conforman el sistema y, en con-junto, permiten su funcionamiento de forma sinérgica, descentralizada y articulada.

Sin embargo...

Es preciso llamar la atención frente al hecho que se mantenga el esquema de crear organizaciones para afrontar el manejo de las situaciones de desastre de gran magnitud, como el utilizado en 1983 cuando se creó CORPOCAUCA para manejar la situación post desastre del terremoto de Popayán y en 1985 con la creación de RESURGIR para dirigir las acciones requeridas después de la tragedia de Armero.

En el terremoto del Cauca de 1994 se creó la Corporación NASA KIWE y con el terremoto de 1999 en el Eje Cafetero se creó el FOREC. Con estas decisiones no se está reconociendo al SNPAD y la capaci-dad operativa del mismo, debilitando su accionar, toda vez que los procesos de aprendizaje se pierden una vez la institucionalidad temporal se liquida sin que se logre el fortalecimiento del Estado.



El Estado y su responsabilidad en la prevención y atención de desastres

La gestión del riesgo es un deber constitucional y legal de las diferentes esferas y agencias del Estado; bajo ese entendido, es una prioridad incluir este componente en las políticas, reglamentaciones, planes y programas que se desarrollen por parte de los diferentes sectores.

En el ordenamiento territorial, mediante la Ley 388 de 1997, se estableció que en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberían tener en cuenta la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: “ d). Las políticas, directrices y regulaciones sobre la prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales”

En la Ley 99 de 1993 se estableció como principio general ambiental que “la preven-ción de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento”. Así mismo dispone que el Ministerio de Ambiente (hoy MAVDT) tiene, entre otras funciones, las de formular conjuntamente con el Ministerio de Desarrollo Económico la política na-cional de asentamientos urbanos y expansión urbana, así como determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos, las actividades mineras, industriales, de transporte y, en general, todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales.

Además de lo anterior, este ministerio deberá hacer evaluación, seguimiento y con-trol de factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos; del mismo modo, le corresponde promover, en coordinación con el Ministerio del Interior y de Justicia, la realización de programas y proyectos de gestión ambiental para la prevención de desastres, de manera que se realicen coordinadamente las actividades de las entida-des del Sistema Nacional Ambiental y las del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.

En la citada Ley 99 también se establecen funciones para las Corporaciones Autónomas Regionales, dentro las que se encuentran: realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades compe-tentes; asistirlas en la prevención y atención de emergencias y desastres; y adelantar, con las administraciones municipales o distritales, programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo.

Mediante la misma ley se crea el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), al que se le asignaron, entre otras funciones, las de establecer las bases técnicas para clasificar y zonificar el uso del territorio nacional para los fines de planificación y el ordenamiento del territorio; obtener, analizar, estudiar, procesar y divulgar la información básica sobre hidrología, hidrogeología, meteorología, geografía básica sobre aspectos biofísico, geomorfología, suelos y cobertura vegetal, así como el establecimiento y funcionamiento de infraestructuras meteorológicas e hidrológicas



nacionales para proveer informaciones, predicciones, avisos y servicios de asesoramiento a la comunidad.

A través del Decreto 1277 de 1994, se le atribuye a este instituto la función de arti-cularse con el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y asumir, dentro del ámbito de su competencia, las funciones y tareas de carácter científico, técnico y de seguimiento que venían desempeñando el Himat, el Igac, el Inderena e Ingeominas, de acuerdo con lo establecido en el articulo 17 de la Ley 99 de 1993. En el Decreto 2190 de 1995 se ordena la elaboración y desarrollo del Plan Nacional de Contingencia contra derrames de hidrocarburos, derivados y sustancias nocivas en aguas marinas, fluviales y lacustres.

Adicionalmente, en 2001 el Ministerio de Desarrollo expide el Decreto 2015 por medio del cual se reglamenta la expedición de licencias de urbanismo y construcción con posterioridad a la declaración de desastre o calamidad pública, vinculando las oficinas de planeación y curadores urbanos en esta labor. En este mismo año se expide la Directiva Presidencial 05 estableciendo las responsabilidades y procedimientos de los distintos niveles del gobierno en caso de desastre súbito de carácter nacional.

En el año 2002 se aprueba, por parte del Comité Técnico Nacional de Desastres, el Plan Nacional de Prevención, Control de Incendios Forestales y Restauración de áreas afectadas, y en el mismo año se formuló la estrategia de fortalecimiento de la ciencia, la tecnología y la educación para la reducción del riesgo y atención de desastres.

El panorama presentado demuestra que en el país se han expedido numerosas normas a lo largo de los años, con el fin de asegurar una adecuada gestión del riesgo. Se hace necesario, por lo tanto, evaluar la labor adelantada por las diferentes instituciones encargadas de la implementación de las directrices y disposiciones trazadas en este marco normativo (Ver Anexo 4-1).

La gestión del riesgo en los planes nacionales de desarrolloA pesar de que el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres fue creado en el año 1988, en el Plan Nacional de Desarrollo del periodo 1990-1994 no se incluyó la prevención y atención de desastres. Para el periodo de gobierno 1994–1998, el Plan Nacional de Desarrollo presentó un alto contenido ambiental, asociado en buena medida a la reciente expedición de la Constitución Política de 1991.

En este Plan de Desarrollo, dentro del componente “Hábitat, Desarrollo Urbano, Pre-vención y Atención de Desastres”, se contempló la política de vivienda social urbana que establece la obligación de los municipios de ejecutar obras de mitigación de riesgos dentro del programa de mejoramiento de la vivienda y el entorno con apoyo de los fondos nacionales. Igualmente, en el componente de “Prevención, atención de desastres y rehabilitación de zonas afectadas” se esbozan, de forma muy breve, las actividades requeridas para el fortalecimiento del SNPAD en materia de investigación, incorporación del riesgo en los planes de desarrollo territorial y ordenamiento urbano, en cumplimiento de la Ley 9 de 1989.

Además, se debe resaltar que, durante este periodo, se expidió la Ley 388 de 1997 de Ordenamiento Territorial y la Ley 400 de 1997 de sismorresistencia, reglamentada por el Decreto 33 de 1998 a partir del cual se inicia su aplicación.



Durante el periodo gubernamental de 1998-2002, se incluyó el tema de la prevención de desastres en varios apartes y debió ampliarse debido a la situación de desastre declarada, producto del terremoto en el eje cafetero. Dentro de las bases del plan se planteó en el título sexto “una cultura de prevención y atención de desastres y miti-gación de riesgos” que desarrolla el plan para la prevención y atención de desastres en concordancia con el Decreto 93 de 1998; establece en cabeza de la Dirección de Prevención y Atención de Desastres (DPAD) y del Comité Técnico Nacional la coordi-nación del plan de acción para la ejecución y seguimiento de lo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo.

En 2001 se expide la Directiva Presidencial 05, donde se establecieron las responsa-bilidades y procedimientos que se deben seguir desde los distintos niveles del Gobierno en caso de desastre súbito de carácter nacional. Esta Directiva ratifica el escenario del SNPAD a través de sus comités en lo referente a la toma de decisiones y adopción de las políticas frente a la coordinación y manejo de las situaciones de desastre.

El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 abordó el componente de prevención y atención de riesgos naturales dentro del capítulo “Construir Equidad Social”, retomando los compromisos en esta materia para cada una de las estrategias planteadas en el Decreto 93 de 1998.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 dentro del capítulo “Una gestión ambien-tal y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible” se encuentra la incorporación y manejo del riesgo de origen natural y antrópico en los procesos de planificación ambiental en la gestión territorial y establece un capítulo específico para desarrollar la gestión del riesgo para la prevención y atención de los desastres en cumplimiento de los compromisos adquiridos en el crédito BIRF 7293–CO “Programa de reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a los desastres naturales” suscrito con el Banco Mundial16.

A pesar de que se realiza una amplia exposición de la necesidad de integrar los componentes de la gestión del riesgo dentro de los procesos de planificación y que reconoce nuevamente las deficiencias que tiene hoy el sistema para su implementación integral, las metas propuestas y los recursos asignados no reflejan la estrategia con la que se acometerá esta tarea.

El hecho de incluir dentro de los Planes de Desarrollo Nacional el tema de la gestión del riesgo no implica que haya una verdadera voluntad política y que se haya dado la real apropiación de la importancia de este tema dentro de la planeación del desarro-llo del país, lo que se evidencia en los cada vez mayores impactos de los desastres ocasionados por fenómenos naturales que se presentan de manera recurrente.

Los damnificados por las lluvias en el periodo marzo a junio de 2007 son 262.515 personas, 174 municipios y 25 departamentos, cifras son similares a las de 2005 y 200617, reflejando el bajo nivel de gestión en materia de prevención y mitigación por el SNPAD. Se mantiene la tendencia de acciones asistencialistas y la destinación de

16 Este crédito fue suscrito en el año 2005 por el gobierno nacional, en cabeza del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial por un valor de USD $250 millones.

17 Reportes de la Cruz Roja Colombiana. periódico El Tiempo. Junio 11 de 2007.

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forma prioritaria de recursos a corto plazo para la atención, rehabilitación y reconstruc-ción, que no responden a una política nacional ni al cumplimiento del compromiso del Estado con la gestión del riesgo. Los recursos asignados a las victimas son insuficientes y, en muchos casos, la población mantiene o aumenta su vulnerabilidad18.

La implementación del PNPAD y su estrategia

El Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (PNPAD) tiene como objetivos la reducción y prevención de desastres, la respuesta efectiva en caso de desastre y la recuperación rápida de zonas afectadas. Igualmente, se establecen como estrategias generales el conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrópico, la incorporación de la prevención y reducción de riesgos en la planificación, el fortale-cimiento del desarrollo institucional y la socialización de la prevención y mitigación de desastres.

En 2001 se expidió la “Estrategia para consolidar la ejecución del PNPAD en el corto y mediano plazo”, en la cual se presentó un diagnóstico del desarrollo del plan y las debilidades estructurales del sistema, relacionadas con el escaso conocimiento de las vulnerabilidades; la falta de un sistema integrado de información; baja cobertura y poca capacidad para la actualización de las redes de monitoreo y alarma, deficiente incorporación del componente de prevención y atención en los planes de desarrollo y ordenamiento territorial; limitado grado de internalización del tema a nivel sectorial; la tendencia a la atención y rehabilitación mas que a la prevención; una normatividad incompleta y desactualizada; la falta de un sistema integrado de comunicaciones; y debilidades de la DNPAD, los Comités Nacional, Técnico Operativo, Regionales y Lo-cales y de las entidades que los conforman.

Si bien el plan y la estrategia se plantearon como instrumentos fundamentales para orientar la gestión de la prevención y atención de desastres en el país, es evidente que, desde su formulación, presentaron serias falencias, ya que no se establecieron metas concretas, indicadores, ni responsables; tampoco se generó el respectivo plan de implementación, ni se formularon los mecanismos financieros que permitieran sustentar las acciones de los entes vinculados. Adicionalmente, no se involucró al sector privado dentro de los mecanismos de aseguramiento frente al riesgo, ni se socializó de forma amplia la estrategia, componente sustancial para la consolidación del plan.

El desconocimiento que se tiene a nivel nacional de las directrices trazadas en el PNPAD y la estrategia, se evidencia en la precaria gestión que al respecto han desa-rrollado hasta hoy los ministerios y entidades del Estado.

Dentro de las múltiples razones que han afectado el desarrollo y consolidación de la gestión del riesgo en el país se encuentra la escasa voluntad política reflejada en la ausencia de una política de Estado sobre el tema que trascienda los periodos de go-bierno y el débil direccionamiento que ha sido dado por parte de la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres.

18 En los últimos meses, como respuesta a las grandes áreas afectadas por las inundaciones en el país y para atender los damnificados de la avalancha del Nevado del Huila se han otorgado $25.000 millones y $250 millones de pesos res-pectivamente. Para atender los afectados por el vendaval de Barranquilla fueron otorgados $1.000 millones de pesos.

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La Dirección de Prevención y Atención de Desastres, ente orientador y coordinador de la gestión de las entidades del sistema, tiene la responsabilidad de proponer políticas y estrategias nacionales para la gestión del riesgo, realizar el seguimiento y difusión del PNPAD, brindar apoyo técnico, informativo, económico y educativo a los miembros del Sistema, ejercer la coordinación e impulsar el funcionamiento y organización de los comités, comisiones y servicios nacionales, sin desconocer la gestión que ha desarrollado la dirección, a través de las mesas de trabajo regionales para divulgar en su momento el PNPAD y la estrategia de implementación, el apoyo a los comités regionales y locales, así como para la formulación de los Planes Locales de Emergencias y Contingencias y Planes Escolares de Prevención de Desastres, de la Estrategia de Fortalecimiento de la Ciencia, la Tecnología y la Educación para la Reducción de Riesgos y Atención de Desastres, en los Planes de Contingencia contra emergencias nucleares y radiológicas, de Emergencia y Contingencia para Eventos de Afluencia Masiva de Público y de Pre-vención, Control de Incendios Forestales y Restauración de Áreas Afectadas.

Tampoco se desconoce la elaboración de comunicados de alerta, emisión de boletines de prensa, campañas de prevención a través de los diferentes medios de comunicación para informar a los comités regionales y locales y a las demás entidades sobre la probabilidad de ocurrencia de eventos meteorológicos y demás actividades de acom-pañamiento y sobre todo, de asistencia ante situaciones de emergencia.

Sin embargo, es preciso anotar que la gestión de la dirección ha presentado deficiencias estructurales que han conllevado a que, después 19 años de funcionamiento del SNPAD, no se haya logrado consolidar como la autoridad que lidera, coordina y dinamiza el sistema. Su labor se ha desarrollado de manera marginal; prueba de ello es que el país adolece de una política integral para la atención y prevención de desastres que trascienda los periodos de gobierno y que su incorporación en los planes de desarrollo no sea solo enunciativa, sino con objetivos y metas concretas.

De igual manera, se refleja la ausencia de una política para los asentamientos humanos, tarea que se estableció desde el PNAD, puesto que, si bien se ha tratado de incorporar en los Planes y Esquemas de Ordenamiento Territorial, los resultados alcanzados han sido precarios. Es preocupante el alto nivel de riesgo al que se encuentra expuesta gran parte de la población del país, producto de la deficiente ordenación del territorio y la creciente ubicación de comunidades altamente vulnerables en zonas inadecua-das, situaciones que se habrían disminuido y manejado si se hubiese realizado una gestión coordinada y eficaz entre la Dirección y el Ministerio de Ambiente y Vivienda y Desarrollo Territorial para formular e implementar la citada política.

Por otra parte, dentro de la estructura del sistema se establecieron los Comités Na-cional, Técnico y Operativo Nacional como los escenarios para la toma de decisiones y la adopción e implementación de planes, estrategias y acciones para la prevención y atención de desastres. Sin embargo, estas instancias han tenido una limitada y dis-creta gestión, lo cual se evidencia en que las funciones que les fueron establecidas no se han cumplido a cabalidad. No se han definido los mecanismos para la ejecución, seguimiento y evaluación del PNPAD, ni tampoco han logrado que el país cuente con estudios e investigaciones históricas sobre la ocurrencia de desastres, siendo preocupante que los diferentes integrantes del sistema manejen cifras e información muy disímil, y que a la fecha el país no cuente con un estudio completo que recoja información fiable y debidamente analizada.



Igualmente les ha sido asignada a estas instancias la tarea impulsar y orientar es-tudios sobre amenazas, análisis de condiciones de vulnerabilidad y la evaluación de riesgos. Se debe mencionar que los estudios sobre amenazas se han desarrollado de manera puntual y desarticulada: se cuenta con mapas de amenazas a nivel nacional que requieren actualización, y a nivel regional y municipal no se cuenta con la sufi-ciente información que permita desarrollar adecuadamente análisis de vulnerabilidad y evaluaciones de riesgo, careciendo por tanto de instrumentos fundamentales para una adecuada labor de prevención, manejo y atención de desastres.

Cabe destacar la gestión adelantada por el Comité Operativo, coordinado por la De-fensa Civil, que ha estructurado planes sectoriales y protocolos de emergencias y ha procurado apoyar a los comités regionales y locales, aunque su apropiación por parte de las diferentes entidades es muy baja.

En general, la labor adelantada por estas instancias ha sido débil, y no se ha logrado articular el nivel nacional con el regional y local, lo que ha conllevado que se tengan serios vacíos en materia de políticas, directrices y estrategias eficientes que apoyen a los departamentos y municipios en la gestión del riesgo.

La vulnerabilidad de la gestión sectorial

El país no cuenta con planes sectoriales de emergencia y contingencia19, ni tampoco con diagnósticos integrales a partir de los cuales se formulen las respectivas acciones de prevención, mitigación y manejo de los desastres que afecten la infraestructura vial, portuaria, energética, hospitalaria, educativa, de servicios públicos y de teleco-municaciones.

Los servicios públicos

Los efectos de la intervención humana sumados a las amenazas naturales se han re-flejado en eventos contingentes sobre la infraestructura de los sistemas de acueducto, alcantarillado y de tratamiento y disposición final de residuos sólidos.

Para la disposición de residuos sólidos, el país cuenta con 195 rellenos sanitarios, 34 plantas integrales de tratamiento y 360 botaderos; el 90% de todas estas infraestruc-turas no tiene planes de emergencias para situaciones de desastres, lo que representa un gran riesgo, si se tiene en cuenta que la afectación genera situaciones negativas de salud pública de enormes repercusiones.

Basta recordar la situación presentada el 27 de septiembre de 1997 en el relleno sanitario de Doña Juana, donde 800 mil toneladas de basura se derrumbaron y espar-cieron en un área superior a 15 hectáreas ocasionando olores fétidos, emisión de gases, contaminación del aire y de las aguas del río Tunjuelo por lixiviados y enfermedades que afectaron a más de 288 mil personas. El Tribunal de Cundinamarca condenó al Distrito a indemnizar, por ‘daño moral’, a 1.238 víctimas del derrumbe, la peor y más

19 Según el CONPES 3146 de 2001, para la formulación de estos planes es necesario realizar análisis de las amenazas y vulnerabilidad; análisis de impacto socio-económico en el sector generados como consecuencia de los principales desastres ocurridos recientemente; identificación de las prioridades de mitigación de riesgos en el sector e identifica-ción de los tipos de riesgos que puede generar el accionar del sector.

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grande catástrofe ambiental y sanitaria registrada en la última década en el país. El fallo emitido en el mes de mayo del presente año halló responsable al Distrito Capital y al operador del relleno por los perjuicios causados a los damnificados.

Según lo establecido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por concepto de indemnizaciones, a los responsables les corresponderá asumir el pago de 1.600 millones de pesos, cifra que podría multiplicarse 10 veces más teniendo en cuenta que el Tribunal ordenó, además, indemnizar a los residentes de más de 138 barrios que vivían a menos de 5.000 metros del relleno, así como a estudiantes y trabajadores que estuvieron expuestos todos los días cerca a la zona del derrumbe.

Con respecto a la gestión del sector de agua potable para incluir el componente de prevención y atención de desastres, la labor desarrollada por la Dirección de agua potable y saneamiento básico del MAVDT se ha enfocado en la capacitación de 390 municipios en riesgo por desabastecimiento de agua en temporadas de sequía. Sin desconocer la importancia de este aspecto, debe reconocerse que está más relacionado con el ordenamiento ambiental de las cuencas abastecedoras y el uso del territorio con el fin de mantener y regular en cantidad la oferta de agua que con aspectos propios de la gestión de riesgos frente a amenazas naturales.

Se han realizado pocos esfuerzos frente a la necesidad sentida de implementar metodologías para lograr que las ESP formulen sus planes de gestión de riesgos frente a la afectación periódica de las bocatomas, plantas de tratamiento y redes por la ocurrencia de inundaciones, deslizamientos y avenidas torrenciales durante las épocas de lluvia20.

Desde el año 1998, cuando fue expedido por medio de la Resolución 822 el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS 98), y su posterior modificación mediante la Resolución 1096 de 2000, se incluyó la gestión de riesgo dentro del componente ambiental para los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo. De forma complementaria, en el Decreto 475 de 1998, por el que se expidieron las normas técnicas de calidad de agua potable, se dispusieron las medidas de contingencia y emergencia que deben tomar las empresas prestadoras de servicios públicos frente a los diferentes riesgos que se presentan en los sistemas de abastecimiento.

Sin embargo, de las 14.000 organizaciones prestadoras de servicio a nivel nacional, son muy pocas las que incorporan la gestión integral del riesgo, por falta de aplica-ción de normas, fruto del desconocimiento de las mismas, la baja capacidad técnica y económica, el desconocimiento de las amenazas y la vulnerabilidad de los sistemas, así como por la ausencia de planes de contingencia.

Las acciones desarrolladas por el MAVDT como ente rector del sector no se han articulado con los niveles regionales a través de las Corporaciones Autónomas, toda vez que estas entidades no se han visto fortalecidas en su gestión, con el apoyo y transferencia de conocimiento en el tema de gestión de riesgos en las empresas de servicios públicos.

20 En mayo de 2007, 70.000 personas de Pereira permanecieron sin agua durante 8 días por un deslizamiento que afectó la red de acueducto y en junio los habitantes del Municipio de Lejanías (Meta), 3.900 personas vieron inte-rrumpido el suministro de agua potable por más de tres días debido a los daños ocasionados por un deslizamiento a la planta de tratamiento y la red de distribución.

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Ante el panorama anteriormente expuesto resulta preocupante que la Superintendencia de Servicios Públicos, que tiene la función de vigilar y controlar la prestación de los servicios públicos domiciliarios, no realice acciones de control y seguimiento sobre la gestión de las empresas prestadores para la formulación de planes de reducción de la vulnerabilidad de los sistemas de agua potable, alcantarillado, gas y energía y la prevención y atención de desastres, ni que se destinen recursos por parte de esta entidad para atender tal propósito.

Salud

En el sector salud el efecto de un fenómeno natural se ve amplificado por varias razones: en primera instancia, porque al afectarse la infraestructura hospitalaria las perdidas son de grandes dimensiones; por otro lado, la recuperación de la misma implica importantes desembolsos económicos que agudizan la situación regional y na-cional y dificultan la labor de reconstrucción y recuperación del resto de infraestructura afectada; y, finalmente, porque las edificaciones y servicios conexos deben recuperarse en forma rápida para garantizar la atención no solo de la población directamente afectada por la emergencia, sino para continuar satisfaciendo la demanda normal de salud del sistema.

Como lo ha identificado la Organización Panamericana de la Salud, la falta de fun-cionamiento de los hospitales, clínicas y demás centros de atención médica, no sólo representa una afectación de la inversión sino que, aún más importante, constituye un gran impacto negativo para el bienestar, el desarrollo social y económico de la población y del país.

De acuerdo con los estimativos efectuados a nivel latinoamericano, el costo económico de aplicar medidas técnicas en la construcción de hospitales y clínicas es menor al 4% del costo total de la obra y, en algunos casos, es prácticamente cero, ya que solo implica la selección de una ubicación distinta o cambio de los diseños, mejoramiento en la calidad de los materiales de construcción y el mantenimiento de la infraestructura para resistir las amenazas locales.

Si se comparan los costos de recuperar las estructuras afectadas por la acción de un desastre natural con las consecuencias sociales y económicas que genera la pérdida de un establecimiento de salud el costo resultante es mínimo.

En materia de infraestructura sanitaria, el país presenta serias debilidades ya que ha sido construida, en su mayor parte, sin tener en cuenta las normas y especificaciones técnicas que reduzcan la vulnerabilidad frente a situaciones de desastres. Por otra parte las secretarías departamentales y municipales han realizado las evaluaciones técnicas requeridas para el reforzamiento y adecuación de las estructuras. Sin embargo, las acciones de reforzamiento estructural no se han podido realizar por no contar con los recursos necesarios para realizar las obras.

Esta crítica situación se ve reflejada en el hecho de que el 82% de los hospitales pú-blicos están expuestos a una grave afectación en caso de un sismo, ya que no cuentan con el reforzamiento estructural requerido. Es importante mencionar que se requiere un aporte de recursos económicos de las IPS tanto para estudios como para obras de reforzamiento estructural. Si se tiene en cuenta que cada vez son más precarios



los recursos de los que dispone un municipio pequeño para su funcionamiento, es poco probable que los 996 municipios de categoría 6 puedan financiar estas labores en el corto plazo.

Por otra parte, las instituciones sanitarias prevén planes de seguridad y evacuación de las personas; sin embargo, no cuentan con planes de manejo y protección de las instalaciones y la operatividad de los servicios.

El Ministerio de Protección Social ha incorporado la gestión del riesgo como concepto de planificación y por ello, desde 1989, realiza acciones tendientes a fortalecer el sistema de atención de urgencias en caso de desastre; con este fin ha invertido, entre 1998 y 2006, 139 mil millones de pesos. De igual forma, y dando cumplimiento a la Ley 100 de 1993 ha dispuesto año a año apropiaciones en el Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) con el fin de garantizar la atención integral a las víctimas que han sufrido daño en su integridad física como consecuencia directa de accidentes de tránsito, eventos terroristas y catastróficos, en una subcuenta especial (ECAT) que, para el período analizado (1998-2006), correspondió a 103 mil millones de pesos.

Se han desarrollado esfuerzos con relación a la reducción o mitigación de riesgos. Sin embargo, no existe una clara articulación del Ministerio de Protección Social con la Dirección General para la Prevención y Atención de Desastres y el SNPAD toda vez que, en los últimos ocho años, no se ha reunido la Comisión Nacional Asesora en Salud para la Prevención y Atención de Desastres, lo que conduce inevitablemente a que no se articulen las acciones requeridas para enfrentar una amenaza natural o antrópica de forma integral.

Sumado a lo anterior se debe reiterar el alto grado de desarticulación que existe entre las Secretarias de Salud con las instancias nacionales como la Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, el Comité Nacional y Técnico Nacional. Tan solo dos de las 32 secretarias departamentales han tenido algún grado de interacción y gestión con estas instancias.

Resulta inquietante que sean pocos los planes departamentales de emergencias y contingencias de este sector, debidamente formulados, actualizados, divulgados e imple-mentados. Los desarrollos que ha tenido este tema, a través de las secretarías soportan su labor principalmente mediante acciones desarrolladas dentro del Plan de Atención Básica y la realización de actividades puntuales como asesorías y capacitación a las instituciones de salud en materia de emergencias, elaboración de guías alimentarías, planes para prevención de enfermedades por riesgos sanitarios, sin que éstas hayan respondido a una verdadera planeación de la gestión del riesgo.

A nivel nacional se han realizado investigaciones que han permitido la elaboración de materiales divulgativos de temas relacionados con los desastres naturales y la protección de la salud, labor que se ha reforzado a nivel departamental con estudios epidemiológicos y factores sociales que aumentan la vulnerabilidad de las personas ubicadas en zonas de riesgo.

Sin embargo, la falta de estabilidad del personal en las instituciones y la alta rotación de personas asignadas al manejo del tema, hacen que las capacitaciones realizadas a través de talleres, cursos, diplomados y demás actividades orientadas desde el minis-



terio no conlleven a mejorar el recurso humano capacitado en los hospitales regionales y locales, razón por la cual existen muy pocos coordinadores de emergencias en los municipios.

Los planes de emergencia y contingencia en salud se elaboran de forma coyuntural para hacer frente a una situación específica de amenaza. Se han diseñado y desarro-llado planes para riesgos por inundación, epidemias de dengue y malaria, gripa aviar, fenómeno del niño, erupción del Volcán Galeras, entre otros. Sin embargo, el plan de contingencia tsunami no se ha elaborado debido a la ausencia de actualización de los planes municipales de la costa pacífica y al cambio permanente del personal de los hospitales y secretarías de salud.

Tanto el Ministerio de Protección Social como las Secretarías de Salud departamenta-les expiden regulaciones como consecuencia directa de la ocurrencia de emergencias sanitarias, que dan orientaciones para controlar los efectos de las amenazas. No obstante, es amplio el desconocimiento sobre los criterios y competencias para el uso de este instrumento.

A pesar de que a través de las Centros Reguladores de Urgencias (CRUE), se ha facilitado la comunicación para la atención de una emergencia o desastre, no todos los departamentos cuentan con los medios que garanticen el flujo de información de forma ágil y oportuna; tal es el caso del Chocó, en donde únicamente 9 de los 31 municipios cuentan con cobertura del sistema de comunicaciones.

Algunas secretarías realizan actividades conjuntamente con los comités locales y re-gionales de prevención y atención de emergencias, sin embargo, es evidente la débil articulación del sector salud y el SNPAD tanto a nivel nacional como regional y local; situación contradictoria con la amplia interacción con ONG, la OPS y la OMS21.

Sin desconocer el esfuerzo realizado por el Ministerio de Protección Social y algu-nas secretarías departamentales con relación a la gestión del riesgo en el sector, se evidencia la escasa asignación de recursos a nivel local para la implementación de programas en el tema, el desconocimiento de las responsabilidades que tienen las entidades territoriales, la debilidad de los sistemas de comunicación e información, la ausencia de memoria institucional, los pocos avances en los municipios pequeños22 y la carencia de recurso humano calificado en el tema.

Minas y energía

La gestión adelantada por el Ministerio de Minas y Energía con relación a la preven-ción y atención de desastres solamente se ha adelantado a partir del año 2002. En 2003, mediante la resolución No 180072, conformó el Comité Ambiental y de Apoyo al SNPAD, cuyo objeto principal es el dar soporte a las entidades en la elaboración de propuestas para la formulación y/o coordinación de un política ambiental, la promo-ción de sistemas de gestión ambiental, el impulso y la coordinación en la elaboración y aplicación de instrumentos organizativos, de gestión institucional y de trabajo que

21 OPS: Organización Panamericana de la Salud; OMS: Organización Mundial de la Salud.

22 Categorías 4, 5 y 6 según la Ley 617 de 2000.

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garanticen el funcionamiento y el cumplimiento de los objetivos del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, aplicadas al sector minero-energético23.

Dentro de las funciones establecidas para este comité y relacionadas directamente con la prevención y atención de desastres se encuentran24:

k. Coordinar el desarrollo de instrumentos metodológicos para evaluación de amena-zas naturales y antrópicas, vulnerabilidades y riesgos, con fines de reglamentación, planificación, estimación y mitigación de daños en edificaciones indispensables e infraestructura de líneas vitales del sector minero – energético.

l. Proporcionar al Señor Ministro instrumentos, metodologías o reglamentos y coordinar actividades para articular las políticas del Sistema Ambiental y el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres con los planes y programas del Ministerio y el sector minero-energético.

m. Coordinar el levantamiento de planes de contingencia para la respuesta y rehabi-litación de los servicios que presta el Ministerio y las entidades del sector minero – energético en caso de desastres y mantener un sistema actualizado de información e inventario de los mismos.

Sin embargo, esta cartera considera que las acciones de gestión del riesgo competen a cada una de las entidades adscritas y vinculadas y por lo tanto son ellas quienes, de forma individual, independiente y autónoma se encargan de la evaluación, segui-miento y control de los factores del riesgo, sin que se haya emitido por parte del ministerio instrumentos metodológicos que permitan asegurar los alcances, contenidos, indicadores, evaluaciones de amenazas y vulnerabilidades, es decir, cada uno de los aspectos relacionados con la prevención y atención de desastres.

Aún hoy el ministerio no cuenta con la información suficiente ni con un sistema que permita la formulación de políticas sectoriales, el plan de prevención, atención y re-ducción de desastre, ni el plan de contingencia para el sector minero-energético.

No se han realizado actividades para articular las acciones del ministerio con las de la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastre, ni tampoco se ha he-cho la estimación, provisión y asignación de recursos para atender una situación de desastres en el país, ni se encuentra considerada una erogación por este concepto desde lo presupuestal.

Hay que reconocer la labor desarrollada por el sector hidrocarburos en la divulgación, capacitación e implementación del Plan Nacional de Contingencia contra derrames de hidrocarburos derivados y sustancias nocivas en aguas marinas, fluviales y lacustres (PNC), conjuntamente con los comités regionales y locales de prevención y atención de desastres con área de influencia del sector petrolero, ya que entre el 2002 y el 2004 realizaron acciones en 23 departamentos y 345 municipios.

23 Artículo primero Resolución 180072 de 24 de Enero 2003. Ministerio de Minas y Energía.

24 Artículo quinto, Ibíd.

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Infraestructura y transporte

El sector de transporte e infraestructura, que, para efectos de este estudio, reune al Ministerio de Transporte, al Instituto Nacional de Vías (INVIAS), el Instituto Nacio-nal de Concesiones (INCO), la Superintendencia Nacional de Puertos, la Aeronáutica Civil y la (DIMAR), tiene en del marco del PNPAD la responsabilidad de realizar, en coordinación con la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres y las instancias técnicas, el respectivo Plan Sectorial de Emergencias, en donde se realice un diagnóstico integral de la infraestructura vial, portuaria, aeroportuaria y de transporte del país, a partir del cual se formulen los respectivos planes de contingencia, que incorporen el componente del riesgo no solo para la eventualidad de una emergencia sino como prevención en las etapas de diseño, construcción, ampliación, mantenimiento y operación de la infraestructura vial y de transporte del país.

Dentro de la “Guía de actuación en caso de un desastre súbito de cobertura nacional”, las entidades del sector vial y de transporte tienen la labor de planear y definir la estructura y organización para responder ante una situación de desastre, garantizando la accesibilidad y el transporte, y de formular e implementar los respectivos planes subsectoriales de emergencias.

Frente a las importantes responsabilidades asignadas a estas entidades, se evidencian serias debilidades, ya que no se ha realizado ningún diagnóstico integral de la infraes-tructura vial, portuaria y de transporte del país, ni tampoco se han formulado los planes de contingencia, en donde se incorpore el componente de riesgo para las situaciones de emergencia y como componente esencial en las etapas de diseño, construcción, amplia-ción, mantenimiento y operación de la infraestructura vial y de transporte del país.

Tampoco se han logrado generar los mapas de riesgos de la red vial nacional terciaria, red fluvial, red férrea, ni existe un listado nacional de sitios críticos de alta vulnera-bilidad para las redes de transporte.

La labor de las entidades de este sector en materia de prevención y atención de desastres se ha limitado a la elaboración de una versión preliminar del protocolo de emergencia del sector transporte llamado “Plan de emergencias sectorial de accesi-bilidad y transporte”, el cual tuvo como base la guía para la elaboración de planes sectoriales de emergencia desarrollada por la DPAD, sin que se hayan presentado avances significativos en ninguna otra área.

Sector agrícola y pecuario

El país no tiene estudios y análisis técnicos actualizados sobre la vulnerabilidad del sector agropecuario ante eventos cíclicos naturales y, por lo tanto, no hay una polí-tica que direccione las acciones públicas y privadas tendientes a mitigar los efectos de los mismos. Igualmente no cuenta con un plan de contingencia que garantice la seguridad alimentaria en la eventualidad de un desastre súbito nacional que afecte la producción de alimentos, debido a que no se tiene una evaluación permanente de la producción proyectada, las existencias y el consumo previsto con el fin de determinar escasez futura y prioridades de importación.

A través del Documento CONPES 2948/97, “Orientaciones para prevenir y mitigar los posibles efectos del Fenómeno del Niño 1997-1998”, se definieron como acciones



prioritarias del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) la formulación de un plan de prevención y una estrategia sectorial que evite una variación significativa en la oferta de alimentos del país, así como el fortalecimiento de la coordinación y asesoría técnica a los niveles regional y local y la conservación y uso adecuado de los recursos hídricos. Sin embargo, esta cartera no ha realizado una gestión debidamente planifi-cada y articulada que responda efectivamente a las funciones asignadas, pues realiza acciones de forma coyuntural y atomizada para atender situaciones puntuales.

El MADR no presenta estrategias y programas dirigidos a la socialización de herramien-tas para la transferencia del riesgo que permitan minimizar el monto de los subsidios asumidos por el Estado para los daños ocasionados por el Fenómeno del Niño.

Mediante la expedición del Decreto 3377 de 2003, se reglamentó lo concerniente a las normas que rigen el seguro agropecuario; sin embargo, las resoluciones expedidas con posterioridad y de forma anual para aprobar el Plan Anual de Seguros Agropecuarios han modificado no sólo el grupo de productores y territorios beneficiados sino el porcentaje de subsidio, evidenciando que no existe una estrategia dirigida hacia la prevención y mitigación de los impactos derivados de la ocurrencia del Fenómeno del Niño, basada en estudios técnicos que aborden las consecuencias de este fenómeno a largo plazo.

El apoyo otorgado por el Ministerio de Agricultura en 2007 a los productores pecuarios y agrícolas afectados por las heladas presenta un énfasis en la destinación de los re-cursos hacia los productores de flores, en una evidente inequidad en la asignación de subsidios. Ello refleja también la morosidad del Estado para involucrar a los sectores privados en la adquisición de seguros que permitan transferir las pérdidas causadas por la ocurrencia de un desastre. Se debilitan de esta forma los instrumentos estatales y se acrecienta la desigualdad y la pobreza rural. (ver Tabla 4-5).

Actividad productiva Unidad Valor apoyo Valor del apoyo (millones de pesos) millones de pesos/unidad

Bovino (No Cabezas) 275,173 7,485 0.027Grupo 1 (Ha) 48,276 8,498 0.176Grupo 2 (Ha) 11,655 348,753 29,92Flores (Ha) 4,408 9,699 2,20

Cuadro 4.5

Resumen de apoyos otorgados a productores pecuarios y agrícolas por las heladas

Grupo 1. Hortalizas, frutales, tubérculos, aromáticas.Grupo 2. Cereales y leguminosasFuente: Ministerio de agricultura. Cálculos CGR.

Marzo de 2007

Si se tiene en cuenta que, dentro de las acciones requeridas para prevenir y mitigar la incidencia del fenómeno del Niño en el sector agrícola y pecuario, se encuentra la implementación de medidas continuas de transferencia tecnológica enfocada hacia prácticas sostenibles, y que la producción agropecuaria requiere de una planeación a largo plazo, no es posible decir que los Planes de Contingencia elaborados por el Mi-nisterio de Agricultura, apunten de forma estructurada y continua a este fin, ya que se limitan a formular recomendaciones de índole general y de manera coyuntural para los productores, sin que se evidencie una interacción técnica, sistemática y planificada con las entidades de investigación y transferencia de tecnología adscritas a esta cartera.



Sector defensa

Las entidades adscritas al Ministerio de Defensa Nacional, que hacen parte del Siste-ma Nacional de Prevención y Atención de Desastres (Policía Nacional, Fuerza Aérea, Armada, Ejército Nacional) cuentan con protocolos establecidos para el cumplimiento de sus funciones de apoyo a las labores de atención en caso de desastres, pero no cuentan con los recursos necesarios para la oportuna capacitación en esta materia, ni el cumplimiento cabal de lo establecido en los protocolos. Más aún, los protocolos elaborados para su participación en materia de prevención definen funciones que se sobreponen con las propias de los comités locales y regionales. Ello demuestra que no existe una clara dirección desde la DNPAD frente a las entidades de apoyo.

A pesar de los logros demostrados en el apoyo que brinda el sector de defensa en ma-teria de prevención y atención de desastres, hay debilidad en cuanto a los sistemas de información de los recursos destinados, que limitan la adquisición de equipos, máquinas y herramientas requeridos y se presenta un parcial cubrimiento de la implementación de brigadas de emergencia en los Comandos de Departamento y Áreas Metropolitanas, así como la escasa realización de simulacros en los territorios y el bajo compromiso institucional al no nombrar profesionales para asumir las funciones requeridas dentro de los diferentes comités nacionales, regionales y locales.

La evaluación y actualización de las edificaciones y puertos realizada por las entida-des del sector de Defensa ha sido parcial y, en algunos casos, no ha contado con los recursos necesarios para su actualización, a pesar que, desde 1998, mediante el Decreto 33, se estableció la obligatoriedad de realizar el estudio de las edificaciones indispensables del país construidas de forma previa a la expedición del Decreto, así como la actualización de las mismas al cumplimiento de la norma expedida.

Las telecomunicaciones en la gestión del riesgo

En torno a la prevención, vigilancia, alerta temprana, atención y coordinación de emergencias, el Ministerio de Comunicaciones ha expedido varias normas de telecomu-nicaciones para la implementación y ejecución del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, así como para garantizar mecanismos de comunicación efectivos para los diferentes niveles jerárquicos del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, de forma tal que la toma de decisiones y su respectiva implementación sea eficiente. Igualmente ha planificado y dedicado segmentos del espectro radioeléc-trico para las comunicaciones de las entidades dedicadas a los servicios auxiliares de ayuda y especiales, así como para la ciudadanía y las entidades territoriales.

De otra parte, esta cartera ha realizado talleres regionales en radiocomunicación y gestión del riesgo en 29 ciudades, con el fin de realizar la validación del papel de los operadores de servicios de radiocomunicaciones en los comités regionales y locales del sistema. Así mismo, realizó la campaña masiva “Hombre prevenido, vale por dos” e impulso la elaboración de los Planes Locales de Emergencia” que incluyeron dos mensajes institucionales para televisión, dos para radio, tres afiches y un plegable, que fueron distribuidos en todo el país.

El Decreto 1900 de 1990, en su artículo 10, expresa que “en casos de emergencia, conmoción interna o externa, o calamidad pública, los operadores de servicios de telecomunicaciones deberán colaborar con las autoridades en la transmisión de las



comunicaciones que aquellas requieran. En cualquier caso se dará prelación absoluta a las transmisiones relacionadas con la protección de la vida humana”. Por esta razón, el Ministerio de Comunicaciones ha realizado esfuerzos en la divulgación de esta nor-ma y la implementación de la misma, con el fin de garantizar la actuación de éstos operadores en caso de desastre súbito nacional.

Muchas de las acciones realizadas para la formulación de planes de contingencia sectorial han respondido a situaciones coyunturales como la eventual Falla del Mile-nio y la posible complicación de los procesos electorales de 2002, sin que hasta ahora se haya formulado y puesto en marcha el Plan Nacional de Emergencia y Contingencia del sector de telecomunicaciones, así como el análisis de riesgos con el fin de proveer los recursos financieros y técnicos requeridos para la implementación de las medidas tendientes a mitigar los posibles efectos en el sector, derivados de la ocurrencia de un evento de desastre nacional.

La gestión ambiental y el riesgo

No se evidencia un manejo conceptual del tema de riesgos de forma generalizada en las entidades del SINA ni al interior del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por lo que es posible pensar que no exista un conocimiento claro del tipo de acciones requeridas para hacer una adecuada gestión del riesgo.

Es importante anotar que la gestión ambiental, como elemento principal dentro de la gestión del riesgo, no debe limitarse únicamente, en el marco de la ordenación de cuencas, a proyectos de conservación y reforestación; por ello es preciso analizar los alcances de este componente dentro de la legislación y las metodologías formuladas, así como en la guía científica.

Las normas promulgadas con el fin de regular los aspectos relacionados con el orde-namiento territorial y las licencias de construcción y urbanismo han sido modificadas constantemente. Dicha inestabilidad legal no contribuye a la implementación de las normas y genera, además, un desconocimiento a nivel general de su aplicabilidad. A manera de ejemplos, se puede mencionar que en el año 2004 se emitió el Decreto 2060 y cuatro días después se expidió el Decreto 2083 modificándolo. Lo propio ocurre con el Decreto 33 de 1988 sobre construcciones sismorresistentes, que ha sido modificado en los años 1999, 2000 y 2002.

Por lo tanto, es necesario realizar mayores esfuerzos con el fin de dar a conocer y exigir el cumplimiento de las normas expedidas, toda vez que ello permitiría realizar un ordenamiento del territorio y de los asentamientos urbanos, de manera que sea posible disminuir la vulnerabilidad.

La Dirección de Desarrollo Territorial (DDT) del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, conjuntamente con las Corporaciones Autónomas Regionales, ha realizado el seguimiento y la evaluación de los planes de ordenamiento territorial mu-nicipal en el componente relacionado con la incorporación de la gestión del riesgo. A partir de esta evaluación, se han construido para 109 municipios del país planes de trabajo que permitan el ajuste del componente de riesgos, para lo cual se ha utilizado financiación del crédito del Banco Mundial25.

25 Crédito BIRF 7293 – CO. Programa de reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a los desastres naturales. ••



Los resultados de las evaluaciones realizadas por las Corporaciones Autónomas Re-gionales con relación a la incorporación del riesgo en los Planes de Ordenamiento Territorial en municipios pueden resumirse así:

• La identificación de las zonas en riesgo se limita a un inventario de áreas sin localización precisa, que no permite incorporar en los planes de ordenamiento las políticas de conservación, protección e intervención tendientes a mitigar y controlar las situaciones de riesgo;

• Para la zonificación del territorio se utilizaron estudios y mapas elaborados en escalas grandes, sin realizar la necesaria actualización y ajuste para la escala de trabajo del POT. Por ello, la delimitación de las áreas expuestas a amenazas na-turales involucran barrios y veredas completos, limitando con ello la definición de vulnerabilidades y la definición de programas tendientes a su mitigación;

• Existe poca coherencia entre la información reflejada en los mapas temáticos y la plasmada en los documentos de formulación y reglamentación para las áreas en riesgo no mitigable;

• Los estudios realizados sobre territorios particulares, con relación a las amenazas, las vulnerabilidades y los riesgos, no se han utilizado de forma oportuna para la actualización de los POT;

• No se ha contado con los instrumentos técnicos, jurídicos y financieros para realizar la intervención de las áreas identificadas en riesgo no mitigable, ni tampoco se ha logrado ejercer el control en las áreas liberadas, razón por la cual, una vez han sido reubicadas las viviendas, han ocurrido nuevos procesos de ocupación.

No es entendible que el MAVDT, a pesar de haber contratado en el 2006 una con-sultoría con el objetivo de definir los indicadores prioritarios orientados a la Gestión Integral del Riesgo, cuyos resultados presentan la priorización de 155 indicadores para Alcaldías, Corporaciones, Departamentos y Ministerio, expida el 1 de Julio del 2007 la Resolución 0964, según la cual las corporaciones deberán reportar única-mente dos indicadores sobre la gestión realizada con el fin de disminuir la población en riesgo asociada a fenómenos naturales, que no guardan relación alguna con los propuestos por la consultoría.

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de Agricul-tura expidieron el Decreto 2480 de 2005 por el cual se establecieron las condiciones para la postulación, asignación y desembolso del subsidio para familias afectadas por situaciones de desastre, calamidad pública o eventos de origen natural. A los beneficiarios se les asigna un subsidio de vivienda urbano previo cumplimiento de requisitos, entre los cuales está el que exista apoyo formal de la entidad territorial para la formulación del proyecto de vivienda en aspectos técnicos y financieros y en recuperar y rehabilitar las zonas desalojadas.

Para que los hogares puedan ser beneficiarios del subsidio, debe ser emitido por el Ministerio del Interior y de Justicia el correspondiente acto administrativo en donde se declare la situación de desastre, situación de calamidad pública o haber sido de-clarada por la entidad territorial la emergencia que se presente por eventos de origen natural. Los comités locales son avalados por los comités regionales y refrendados



por la Dirección de Prevención y Atención de Desastres del Ministerio del Interior y de Justicia, que se remite a los diferentes ministerios o entidades del orden nacio-nal para que se inicien los trámites para la atención de acuerdo a la disponibilidad presupuestal de cada entidad.

A través del Fondo Nacional de Vivienda del MAVDT, entre el 2003 y 2006 se giraron $126 mil millones, cubriendo a 17.356 familias (Ver Tabla 4-6). Este mecanismo de adjudicación de subsidios demuestra, aún más, que a pesar de que el SNPAD se estructura sobre la base de la descentralización de la planificación y de la gestión, la priorización y manejo de los recursos y los programas son centralizados y requieren elevadas inversiones26 de los entes territoriales, lo que limita la capacidad local de ofrecer soluciones de vivienda digna a la población damnificada.

Departamento Número de % Valor % familias beneficiadas (millones de pesos)

BOYACÁ 65 0,37 540 0,43CUNDINAMARCA 91 0,52 743 0,59CHOCÓ 135 0,78 1,014 0,81CAUCA 163 0,94 1,266 1,01QUINDIO 176 1,01 1,507 1,20ATLÁNTICO 178 1,03 1,525 1,21NARINO 254 1,46 2,390 1,90MAGDALENA 297 1,71 2,532 2,02SUCRE 374 2,15 3,204 2,55BOLÍVAR 476 2,74 4,078 3,25BOGOTÁ D,C, 541 3,12 4,128 3,29HUILA 597 3,44 4,679 3,72TOLIMA 854 4,92 7,166 5,70NORTE DE SANTANDER 1,009 5,81 7,518 5,99CÓRDOBA 896 5,16 7,569 6,03ANTIOQUIA 1,296 7,47 10,322 8,22CALDAS 1,582 9,12 12,726 10,13VALLE 1,819 10,48 14,757 11,75RISARALDA 2,081 11,99 17,830 14,19SANTANDER 4,472 25,77 20,120 16,02TOTALES 17,356 100,00 125,614 100,00

Cuadro 4.6

Subsidio familiar de vivienda urbana otorgadopor rubro de atención y prevención de desastres

Fuente: MAVDT Dirección del Sistema Habitacional y Fondo Nacional de Vivienda. Cálculos CGR.

2003 - 2006

Sin desconocer que los departamentos más beneficiados con estos subsidios presen-tan vulnerabilidad ante eventos como son los fenómenos de remoción en masa y las inundaciones, llama la atención el hecho de que los recursos se concentren en cuatro departamentos (52%), lo cual obedece, en parte, al procedimiento establecido para su otorgamiento y a la capacidad de gestión de municipios y departamentos.

26 Los costos de las obras de urbanismo a cargo del municipio (diseño del proyecto, redes, equipamiento urbano, vías) representan entre el 10% y el 25% del valor de una vivienda.

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A finales de 1995 se conformó el Centro Nacional para la Prevención y Mitigación de Incendios Forestales con el objetivo de realizar una gestión tendiente al fortalecimiento institucional para el manejo del tema. Entre las acciones que se han desarrollado están su coordinación y gestión, la capacitación y asistencia técnica a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y demás entidades, la sensibilización y la educación de la comunidad en general y la conformación de la red nacional de respuesta contra incendios forestales.

La gestión del centro se realizó hasta el año 2000 y de ahí en adelante fue asignada a la Dirección de Ecosistemas, que actualmente coordina la implementación del Plan Nacional de Prevención, Control de Incendios Forestales y Restauración de Áreas afectadas con las entidades que hacen parte de la Comisión Nacional Asesora para la Prevención y Mitigación de Incendios Forestales, creada mediante el Decreto 2340 de 199727.

Aunque es claro el rol que ejerce el MAVDT con relación al apoyo técnico en el tema de incendios forestales y en recomendaciones para investigar, analizar y evaluar los tópicos propios de este aspecto, este ministerio ha encabezado y orientado el accionar de los municipios y los cuerpos de bomberos, razón por la cual la Dirección General para la Prevención y Atención de Desastres se ha visto relegada de sus funciones como directora del sistema.

No obstante, ha sido elaborado el instrumento oficial para el registro y sistematización de los incendios forestales ocurridos en el país; cada organismo que participa en su control utiliza diferentes formatos y reporta a diferentes entidades. Por esta razón, no se cuenta con un sistema que permita la elaboración de mapas que reflejen las áreas afectadas, y no se ha realizado una valoración de los costos sociales, ecológicos y ambientales derivados de la ocurrencia de estos desastres.

Hay que mencionar que los esfuerzos realizados por el MAVDT con relación a la pre-vención y atención de incendios forestales han sido puntuales y poco permanentes; por esta razón, a pesar de que se realizaron talleres y capacitaciones sobre la elaboración y puesta en marcha de los planes de contingencia, aún no se cuenta con la cobertura nacional requerida. Se han conformado sólo 14 de las 38 Comisiones Regionales de Prevención y Mitigación de Incendios Forestales y de ellas sólo 10 están activas28.

Persiste la deficiente gestión que en el tema de incendios forestales han tenido los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres, a pesar del esfuerzo realizado para la dotación de los organismos de socorro tanto por el FNC como por las Corporaciones Autónomas Regionales y las administraciones departamentales y locales.

En el 2006 fue formulado y publicado el protocolo de restauración de coberturas afectadas por incendios forestales, y se espera que las acciones requeridas para su divulgación e implementación sobrepasen las realizadas en el 2002 con relación a la

27 Esta Comisión la conforman: El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; el Ministro de Interior y de Justicia, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el Director de la UAESPNN, el Director del IDEAM, el Coman-dante de la Fuerza Aérea Colombiana, el Comandante del Ejército Nacional, el Comandante de la Armada Nacional, el Director General de la Defensa Civil y el Director del Socorro Nacional de la Cruz Roja Colombiana.

28 Según el artículo 9 del Decreto 2340 de 1997, los departamentos y los municipios y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a un millón (1.000.000) de habitantes, deberán crear comisiones para la prevención y mitigación de incendios forestales, cuyo objeto será el de servir de órgano asesor en la materia.

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difusión de los lineamientos técnicos, operativos y administrativos sobre el tema de incendios forestales29 que no lograron su necesaria acogida e implementación.

Las reglamentaciones que en materia de riesgos han emitido las Corporaciones Autó-nomas Regionales se relacionan más con la incorporación de este componente dentro de los determinantes ambientales de los Planes de Ordenamiento Territorial que con medidas preventivas que indiquen limitantes en el uso del suelo o establezcan requi-sitos para el uso del mismo bajo condiciones de riesgo mitigable.

La labor de estas entidades territoriales se ha concentrado en asesorar, orientar a los municipios y los Comités Locales de Emergencia, así como a verificar la incorpora-ción de este componente en los POT; sin embargo, algunas han logrado dinamizar los Comités Locales y Regionales, logrando una sinergia que ha permitido consolidar modelos departamentales de gestión de riesgos.

De otra parte, y en cumplimiento de sus funciones, las corporaciones han realizado obras, estudios de caracterización para zonificar amenazas, capacitación en incendios forestales, socialización de avances del proyecto de prevención de desastres, activida-des de vigilancia de las laderas y de zonas de inundación y asesoría a los municipios para el plan municipal de atención de desastres.

Sin embargo, las corporaciones no han contado con el apoyo y la coordinación de las entidades del orden nacional que conforman el SINA y el SNPAD con respecto al trabajo realizado. No ha existido orientación, ni han definido estrategias de trabajo ya que las labores por ellas realizada se ha limitado a la solicitud de información. Durante el año 2005 la Dirección de Desarrollo Territorial del MAVDT inició, conjuntamente con las corporaciones, una evaluación del componente de riesgos dentro de los POT.

Sólo se ha recibido algo de apoyo en prevención, mitigación y atención de incendios forestales, que fue mas constante y eficaz en el periodo en que la comisión contó con apoyo del gobierno español.

La investigación y la información en la gestión del riesgo

La investigación sobre la prevención y atención de desastres ha sido históricamente escasa en el país, a lo cual debe agregarse que su financiación se ha concentrado en pocas ciudades y departamentos; aún más, los proyectos pilotos relacionados con la formulación de metodologías se basan en territorios que cuentan con grandes avances en la información, razón por la cual es poco probable que los resultados obtenidos puedan aplicarse a otros. Ello ha significado que cada vez más territorios y comunidades con elevados niveles de vulnerabilidad no se vean beneficiados con este tipo de instrumentos.

Es necesario recordar que las escalas de trabajo de la información generada por los institutos de investigación son muy generales, lo que hace ineludible que se inicie un esfuerzo en la elaboración de estudios más detallados de los municipios y departamen-tos, bajo orientaciones conceptuales y metodológicas claras, que permitan la evaluación

29 Estos lineamientos dan orientaciones sobre la preparación de mapas de amenaza, planes de contingencia y meca-nismos de apoyo a nivel nacional.

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detallada y semidetallada de las características de los territorios expuestos a amenazas y la vulnerabilidad de la sociedad allí asentada, de tal forma que sea posible involucrar los resultados en los planes de mejoramiento urbano, legalización de barrios, reubicación de viviendas en zonas de riesgo no mitigable y reglamentación de uso del suelo. A pesar de que, dentro del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, se crearon los Comités Nacional y Técnico como instancias de decisión y liderazgo, la gestión desarrollada por éstos es débil y su articulación con los demás miembros del sistema es deficiente, afectando indudablemente la gestión del riesgo.

Es necesario destacar la labor realizada por el Observatorio Sismológico del Sur Occi-dente (OSSO), que ha formulado e implementado el Sistema Nacional de Detección y Alerta de Tsunami, el Sistema Regional de observación e investigación sismológica para el suroccidente colombiano, a la vez que coordina desde 1994 el proyecto Sistema de Inventario de Desastres (DesInventar)30 y ha elaborado estudios e investigaciones que apoyan la gestión de los municipios y algunos departamentos. A pesar de los importantes desarrollos que ha tenido este observatorio no ha logrado articular de forma eficaz su labor con las entidades del nivel nacional.

Es evidente la necesidad de una amplia, confiable y articulada información ambiental y social como base para la definición de planes, programas y proyectos dirigidos a la gestión de riesgos en los ámbitos nacional, departamental y municipal. El país hoy no cuenta con un sistema integrado de información que permita la consolidación y accesibilidad de información apropiada en escala para el diseño de estrategias de gestión del riesgo a nivel nacional, regional o local.

Por ser el riesgo una condición dinámica de los territorios, es ineludible que las eva-luaciones puedan ser actualizadas con base en investigaciones, estudios y estadísticas que realizan los diferentes institutos de investigación, universidades, corporaciones y entidades privadas en el país, que hayan sido incorporados dentro del sistema integrado de información. Sin embargo, dicha actualización aún no se ha llevado a cabo y el país cuenta con desactualizados mapas nacionales temáticos de amenazas.

Sin desconocer los ingentes esfuerzos efectuados por el IDEAM relacionados con la actualización, modernización y ampliación de la cobertura de los sistemas de alarma, aún hoy no se cuenta con una red de monitoreo y de alerta temprana que garantice la respuesta efectiva en caso de desastre.

Ingeominas, que tiene a cargo responsabilidades en materia de generación de cono-cimiento e información sobre la identificación y monitoreo de zonas con amenazas geológicas y la evaluación de las restricciones del territorio asociadas a las condiciones geológicas, opera la Red Sísmica Nacional (RSNC) y la Red Nacional de Acelerógrafos (RNA) y los tres observatorios vulcanológicos y sismológicos. Si bien se han presentado avances significativos, sólo en el año 2006 se inicio la actualización del sistema de vigilancia sísmica y volcánica con la adquisición de nuevos equipos.

Es preocupante la notoria desarticulación en la elaboración de estudios tendientes a definir las metodologías de estimación del riesgo, ya que cada una de las instituciones

30 Se trata de la concepción, la metodología y el software para el acopio y análisis de desastres desde escalas locales que ha sido aplicada en más de doce países de América Latina y El Caribe y, actualmente, en once del sudeste asiático. En Colombia la base de datos dispone de más de 21000 registros, con énfasis en el periodo 1970 – 2002. OSSO.

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que hacen parte del sistema han contratado la realización de los mismos de forma independiente y, por lo tanto, es posible encontrar numerosas metodologías para las evaluaciones necesarias, sin que se hayan definido las escalas de trabajo, el alcance, las variables indispensables, los indicadores y la articulación de los resultados con el avance en del conocimiento del país.

En el año 2002 fue formulada la Estrategia de Fortalecimiento de la Ciencia, la Tecnología y la Educación para la reducción de riesgos y atención de desastres, que dio inicio a un proceso de articulación de los Sistemas Nacionales de Prevención y Atención de Desastres, de Ciencia y Tecnología, Ambiental y de Educación con el fin de abordar de forma integral la gestión de riesgos en el país.

La estrategia se planteó a cuatro años, reconociendo que existen algunas acciones que deberán realizarse de forma permanente, con los componentes de investigación, educación y apropiación y diseminación del conocimiento. Incluyen, entre otras ac-tividades, la conformación de las líneas de investigación, el apoyo a grupos de in-vestigación científica y tecnológica, diseño y puesta en marcha de un programa de postgrado, articulación con la política nacional de educación ambiental, desarrollo de sistemas de información y fortalecimiento de la temática de amenazas y riesgos en la planificación sectorial.

Para lograr avances significativos en materia de formulación de metodologías es necesario mejorar los niveles de investigación y conocimiento. Hoy no es posible decir que los objetivos planteados en esta estrategia se hayan cumplido. Aunque entre 1998 y 2006 se financiaron 22 proyectos de investigación en temas relacionados con conocimiento de amenazas, prevención y atención de desastres naturales por un valor de $3.413 millones, de los cuales $1.361 millones correspondieron a aportes de Colciencias y $2.052 millones a contrapartidas de las entidades ejecutoras, es necesario decir que no se realizó la divulgación de estas investigaciones, razón por la cual sus resultados no han sido incorporados a los procesos de gestión del riesgo.

A pesar de que Colciencias elaboró un “mapa de grupos investigadores sobre ame-nazas y riesgos de origen natural y antrópico” la red de investigación y educación sobre amenazas, riesgos y desastres está aún en proceso de formación por falta de recursos. Es evidente que esta estrategia ha carecido de “recursos económicos así como de una agenda institucional sobre el tema específico por parte de las entidades u organismos directamente relacionados con el tema y con los diferentes sistemas nacionales involucrados en él”31.

Los organismos de socorro y la gestión del riesgo

La gestión de los organismos de socorro es fundamental para la prevención y atención de desastres. La Defensa Civil tiene a cargo la coordinación del Comité Operativo Nacional, y a pesar de los limitados recursos físicos y financieros, así como de per-sonal, ha tratado de dinamizar la gestión a nivel nacional y regional. Por su parte, el Sistema Nacional de Bomberos se ha visto fortalecido a través de los recursos girados por el nivel central, pero posee una cobertura muy baja y, por lo tanto, su labor es limitada.

31 Información suministrada por COLCIENCIAS. ••



La vinculación de la Cruz Roja como organismo internacional no gubernamental en los comités y demás instancias operativas es de gran trascendencia. Se evidencia la necesidad de fortalecer y articular la labor que se realiza por parte de las entidades del Estado con estos organismos de apoyo.

La gestión del riesgo regional y local: la vulnerabilidad del país

El Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres está diseñado como una organización descentralizada. Por ello en los territorios locales se debe abordar, a partir del conocimiento de sus particularidades, y con el apoyo técnico y científico de los departamentos y la Nación, la puesta en marcha de cada una de las acciones reque-ridas en la gestión del riesgo. Son los municipios los llamados a estructurar de forma amplia una visión prospectiva de sus territorios que incluya las medidas preventivas y correctivas, a la vez que fortalezca sus instituciones aumentando la capacidad de respuesta y su resilencia.

Ejemplos claros del avance en gestión de riesgos en lo regional y lo local lo constitu-yen departamentos como el Huila, Valle del Cauca, Risaralda, Caldas, Meta, Norte de Santander, Antioquia, así como las ciudades de Bogotá D.C., Manizales, Bucaramanga, Pereira y Medellín, que han fortalecido sus comités regionales y locales de tal forma que ha sido posible prevenir y mitigar los efectos de los desastres en sus territorios.

Sin embargo, en muchos de los territorios nacionales hoy no se cuenta con información apropiada en escala regional y local que viabilice la formulación e implementación de acciones prospectivas. No se han evaluado las vulnerabilidades físicas, económicas y sociales con el rigor requerido para dimensionar, de forma adecuada, los riesgos y las labores para su mitigación.

Los numerosos estudios que se han realizado para algunas regiones no han presentado alcances claros en aspectos técnicos, cartográficos, sociales y económicos, razón por la cual su contribución es limitada para la ordenación ambiental de los territorios.

En el país se han conformado 32 Comités Regionales para la Prevención y Atención de Desastres (CREPAD), los cuales están bajo la coordinación de las Gobernaciones y de los cuales hacen parte el Comandante de la Brigada o unidad militar existente en el área, el Secretario Departamental de Salud, el Comandante Departamental de la Policía Nacional, un representante de la Defensa Civil, uno de la Cruz Roja, dos representantes de la comunidad y el Alcalde de la ciudad capital.

La coordinación de estos comités de forma circunstancial recae en funcionarios de diferentes dependencias que, a su vez, tienen a cargo otras responsabilidades. Sólo en ocho de los treinta y dos departamentos del país se han constituido oficinas en-cargadas directamente de atender el tema, en los demás departamentos esta función es ejercida por oficinas que cumplen con otro tipo de actividades.

Los 32 Comités Regionales de Prevención y Atención de Desastres (CREPAD) del país, han realizado esfuerzos en capacitación de comunidades e instituciones educativas, apoyo técnico y dotación para los comités locales y organismos de socorro; sin embargo, su actuación ha enfatizado, en la mayoría de los casos, la atención de situaciones de emergencia de diversa índole como inundaciones, deslizamientos, sismos, huracanes,



erupciones volcánicas y a la canalización de las ayudas que se reciben del nivel na-cional y de otras instancias.

La gestión de los CREPAD se ve muy limitada por diversas razones, entre las que se encuentran la falta de recursos económicos, la rotación de personal con cada adminis-tración, la falta de voluntad política por parte de los gobiernos de turno para asumir las responsabilidades que le asisten, la falta de continuidad en los programas y actividades, la escasa información fiable, actualizada y sistematizada, sumado al bajo sentido de compromiso que presentan las entidades que los conforman. Como consecuencia de ello, existe una escasa formulación de planes departamentales de emergencia.

La gestión de prevención y atención de desastres a nivel local es aún más preocu-pante, si bien nominalmente, es decir, que por medio de un acto administrativo se han conformado Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres en 900 municipios de los 1.098 del país. Estos comités adolecen de los recursos, del perso-nal y de la capacidad técnica para realizar una adecuada gestión del riesgo. Además, sólo 153 municipios, que corresponden al 14% de los municipios del país, cuentan con Planes Locales de Emergencias y Contingencias formulados y con algún grado de implementación.

La debilidad regional y local para prevenir y atender los desastres es preocupante. Los comités no operan de manera coordinada, sistemática y permanente, sino que se reacti-van fundamentalmente en situaciones de emergencias, no cuentan con los diagnósticos, evaluaciones, estudios e información actualizada, ni tampoco, como se mencionó ante-riormente, con los recursos ni el personal que les permita atender de manera eficiente las situaciones de emergencia y, sobretodo, acometer las tareas de prevención.

Para resaltar.....

Bogotá es un caso que merece resaltarse, toda vez que ha venido incorporando, de manera siste-mática, el componente de prevención y atención de desastres, logrando estructurar e implementar un importante sistema distrital. A lo largo de los periodos de diferentes administraciones se ha demostrado la voluntad política de mantener y fortalecer el Sistema Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias-(SDPAE).

Desde el año 1987 el Distrito Capital cuenta con el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias (FOPAE), el cual funciona con recursos provenientes del 0.5% de los ingresos corrientes tributarios de la administración y partidas asignadas directamente.

En la actualidad Bogotá cuenta con un Plan Distrital de Prevención y Atención de Emergencias a diez años y con un Sistema de Información para la Gestión de Riesgos y la Atención de Emergen-cias (SIRE). Este instrumento permite recopilar, integrar, producir y divulgar información técnica y de coordinación a las entidades del SDPAE, a la vez que propende por la inclusión del riesgo a nivel de la comunidad.

Es importante la labor desarrollada en materia de elaboración de estudios de zonificación de ame-nazas por fenómenos de inundación, remoción en masa, micro zonificación sísmica, así como el avance con relación a la expedición del código de construcción de acuerdo con los resultados de la micro zonificación sísmica, formulación del Plan de Respuesta a Emergencias por Terremoto y de la Estrategia para el Funcionamiento de la Capacidad de Respuesta ante un Sismo.



El programa de reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable, al igual que la capacitación de la ciudadana, de los comités locales de emergencias y de las instituciones educativas han sido tareas de especial relevancia dentro de la gestión de la DPAE.

Si bien se ha realizado una labor significativa en la actualización de los mapas de amenazas, a un mayor nivel de detalle por localidad, y en la consolidación del SIRE en sus diferentes módulos de información, es necesario reforzarla ya que son herramientas de gran importancia en la gestión de la prevención y atención de situaciones de desastre.

Frente a los importantes retos y reconociendo los significativos avances que ha tenido el Distrito Capital en la gestión del riesgo, es preciso llamar la atención sobre el esfuerzo que debe hacer la DPAE para fortalecer la capacidad técnica y mantener un nivel de prevención, seguimiento, monitoreo y respuesta adecuado, oportuno y eficaz ante situaciones de desastre.

Es necesario priorizar la articulación de los Planes Maestros de Desarrollo Local y Zonal con el POT, con el fin de lograr la incorporación objetiva y eficaz del componente de prevención y atención de desastres, dado el crecimiento demográfico de la ciudad, que genera la ocupación de zonas de alto riesgo por parte de grupos sociales altamente vulnerables. Situación que exige una política distrital de asentamientos humanos articulada con la dinámica de crecimiento, ocasionado principalmente por procesos de desplazamiento y aumento de la pobreza.

El manejo y disposición de la información necesaria para la gestión del riesgo que poseen las em-presas prestadoras de servicios públicos y las demás entidades que tienen bajo su responsabilidad la infraestructura vital de la ciudad, requiere ser fortalecido a fin de que se logre administrar y sistematizar de manera estandarizada

Es preciso fortalecer la interacción y articulación entre la DPAD y la DPAE, ya que las experiencias y adelantos que ha logrado el Distrito con relación a la consolidación del Sistema de Prevención y Atención de desastres, pueden contribuir al avance del nivel nacional, departamental y municipal.

Los recursos para la gestión del riesgo: desarticulación y asistencialismo

El Fondo Nacional de Calamidades (FNC), creado mediante el Decreto 1547 de 1984, posteriormente modificado por el Decreto 919 de 1989 y el Decreto 976 de 1997, tiene como objetivo atender las necesidades originadas en situaciones de desastre o calamidad. Su manejo se hace de acuerdo con lo definido en el artículo 35 de la Ley 344 de 1996, como una cuenta especial de la Sociedad Fiduciaria la Previsora S.A., empresa social y comercial del Estado. La ordenación del gasto está en cabeza del director de la DNPAD, según la destinación y priorización determinada por la Junta Nacional Consultora del FNC32.

Para apoyar los comités regionales y locales en situaciones de emergencias, el fondo transfiere los recursos a través de giros directos que se deben incorporar al presupuesto departamental o municipal; la ejecución debe ser soportada y legalizada posteriormente con la documentación respectiva, de acuerdo con los plazos establecidos.

32 La Junta Consultora esta conformada por los Ministros del Interior y de Justicia, Hacienda, Protección Social, Trans-porte, Agricultura, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Superintendente Bancario, Secretario General de la Presidencia de la República, Director de la Defensa Civil, Director Cruz Roja Colombiana; el secretario de la Junta es el representante legal de Fiduprevisora.

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Para acciones de prevención y mitigación los recursos se giran a través de convenios, contratos y órdenes que se legalizan mensualmente o de acuerdo con las condiciones pactadas, para el seguimiento y verificación de los recursos. Adicional a las interven-torías propias de los contratos, la Dirección de Prevención y Atención de Desastres designa un funcionario o contratista que realiza la supervisión del mismo y es quien certifica o no el cumplimiento del objeto contractual.

Monto de los recursos

La destinación de recursos para un tema de tanta trascendencia y que tiene efectos significativos sobre la población, la economía y el desarrollo del país es muy baja, alcanzando tan solo el 0.009% del PIB. Es decir, que en el periodo analizado (1998-2006) el país ha invertido para prevención, atención y rehabilitación $122.555 millones33 a través del FNC34. Dicha inversión ha tenido un marcado énfasis en la atención y rehabilitación35 de los desastres ($100.330 millones, 82%), dejando en un segundo plano la labor fundamental de la prevención a la cual fueron asignados ($22.225 millones, 18%). De otra parte es alarmante que, para este mismo periodo, para gastos de funcionamiento del Fondo se hubiesen invertido $13.940 millones. (Ver Figuras 4.3 y 4.4)

33 Pesos constantes de 2006.

34 No se incluyen los recursos ejecutados en la atención del desastre por el sismo del eje cafetero, que correspondieron a USD $ 857 millones

35 Con estos recursos se atendió a una población estimada de 5.5 millones de habitantes.

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Porcentaje del PIB anual destinado para la inversión de la gestión del riesgo en el país(Fnc 1998-2006)

Gráfico 4.3



Los recursos se han priorizado para atención y rehabilitación, concretamente para asis-tencia humanitaria, apoyo para obras de emergencia, suministro de insumos, equipos y maquinaria, el reestablecimiento de los servicios básicos de alimentación, hospedaje, salud, servicios públicos y comunicaciones.

Los escasos recursos destinados para la prevención se han ejecutado, en su mayoría, en consultorías, estudios puntuales y atomizados, que se repiten en muchos casos y que no se divulgan ni articulan con las decisiones y actuaciones que se emprenden posteriormente, así como en capacitaciones sin continuidad, muchas de las cuales obedecen a situaciones coyunturales y que no fortalecen efectivamente la gestión de las entidades; los funcionarios capacitados son removidos de sus cargos o asignados a otras labores. Prueba de esto es la alta incidencia de situaciones de emergencia asociada a la falta de efectivas medidas de prevención y manejo como capacitación y formación de la población, formulación de planes de emergencias y contingencias, fortalecimiento de los comités regionales y locales y de las entidades vinculadas con el tema, apoyo para la realización de obras de mitigación y prevención y fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y alerta.

En cuanto a la distribución de recursos (ver Tabla 4-7) se aprecia que hay una con-centración en ocho departamentos los cuales reciben el 62.4% del total. Es preciso anotar que en estos departamentos se presentan situaciones recurrentes de desastres por inundaciones, deslizamientos, erupciones volcánicas que afectan numerosas po-blaciones, extensas zonas de cultivos e infraestructura vial productiva municipal y regional. Tal es el caso que ocurre con las inundaciones que se presentan en la zona de la Mojana en las épocas invernales por el desbordamiento de los ríos Magdalena, Cauca y San Jorge que afecta 11 municipios en los departamentos de Sucre, Bolívar, Córdoba y Antioquia.

Los humedales que se ubican en esta subregión de la Mojana son fundamentales en la amortiguación de inundaciones, pues facilitan la decantación y la acumulación

Inversión en las acciones de gestión del riesgo(1998 - 2006)

Gráfico 4.4



de sedimentos. Sin embargo, las diversas actividades productivas que se realizan en la zona están causando impactos por agotamiento y degradación, modificación de los regímenes hidráulicos, disminución de los espejos de aguas por desecamiento, la construcción de canales, el taponamiento de cauces naturales, la ampliación de los playones en algunos costados del sistema y el uso de metodologías de explotación inadecuadas, que están agotando los recursos naturales y causando el empobrecimiento generalizado de la población que sus ingresos y alimentación dependen en buena parte de la explotación de la oferta del suelo y el agua.

Por otra parte, los departamentos que tienen una menor asignación de recursos son en su orden Arauca, Vichada, Amazonas, Meta, Guaviare, Guainía y Vaupés, que en total perciben el 1.6%. Si bien la densidad de población en estos territorios en re-lativamente baja, la escasa destinación de recursos conlleva a que la ocurrencia de una situación de desastre tengan efectos significativos llegando en muchos casos a ser devastadores, dado que son poblaciones que tienen un alto nivel de vulnerabilidad, producto del limitado acceso a los servicios de seguridad social, educación, vivienda adecuada y empleo, agudizado por la débil presencia del Estado especialmente en las áreas mas apartadas.

El análisis de la destinación de recursos asignados para Atención a través del Fondo Nacional de Calamidades (FNC) en el periodo analizado, demuestra que diez Departa-mentos36 recibieron el 72% del total, lo que reitera la concentración de recursos en pocos territorios. Esta destinación se asocia al hecho que gran parte de los municipios de la costa caribe se ven afectados por situaciones recurrentes de desastres, que demandan importantes recursos para atender a la población afectada. Similares circunstancias ocurren en el departamento de Nariño que ha sido el principal receptor de los mismos.

Especial mención merece el Departamento de Chocó, donde las situaciones de desastre se ven amplificadas por las condiciones de marginalidad y pobreza en que viven los habitantes de esta zona, unido a la carencia de estrategias e instrumentos de gestión del riesgo, toda vez que el Comité Regional presenta enorme debilidades de direccio-namiento y articulación con los comités locales, los cuales a su vez afrontan serias dificultades de funcionamiento y operatividad.

Por otra parte los municipios con menor asignación son Vichada, Amazonas, Meta, Guaviare, Guainía y Vaupés que recibieron tan solo el 1.2% del total asignado. La escasa destinación esta relacionada por una parte con la baja incidencia de desastres y por otra por la situación de marginalidad que históricamente se han mantenido estas regiones, lo cual se evidencia en la precaria estructura organizacional que presentan los departamentos y municipios, los que carecen de los recursos, el personal y los instrumentos y estrategias para una adecuada gestión del riesgo, unido a la desarticu-lación con el nivel nacional y a la baja importancia que se le ha dado a la prevención y atención de desastres.

En cuanto a los recursos destinados para prevención por departamento, se encuentra que ocho reciben el 88.8% del total, resultando contradictorio que Córdoba, Sucre y Bolívar reciban importantes cantidades para acciones de prevención y a su vez pre-sentan situaciones de desastres de manera periódica, las que se pueden minimizar y

36 Nariño, Bolívar, Choco, Magdalena, Santander, Córdoba, Sucre, Atlántico, Cauca y Valle.••



manejar con una adecuada planeación y focalización de los recursos. Estas situaciones inexplicablemente se mantienen y en vez de disminuir se agudizan, y son cada vez más preocupantes por la magnitud de los daños y afectación que ocasionan.

De otra parte Arauca, Vichada, Meta, Guaviare, Guainía y Vaupés son los Departamen-tos con menor asignación de recursos, pues alcanzan una participación de tan solo el 1.3%. Con gran preocupación se aprecia que para una labor tan fundamental como la de prevención, los recursos presenten una distribución poco equitativa, con alta concentración en unos cuantos municipios, conllevando a que importantes y extensas regiones del país se vean limitadas en la prevención de desastres y ocasionando que poblaciones pertenecientes a comunidades indígenas y a pequeños campesinos se mantengan en situaciones de alta vulnerabilidad y desprotección frente a las situaciones de desastres, producto de la marginación estatal y social.

Departamento Atención y % Prevención % Total % % rehabilitación Departamental Acumulado

NARIÑO 16.380 92,5 1.325,5 7,5 17.705,3 14,4 14,4BOLIVAR 8.639 82,3 1.854,1 17,7 10.492,9 8,6 23,0MAGDALENA 6.281 63,1 3.676,2 36,9 9.957,4 8,1 31,1CORDOBA 5.465 57,9 3.981,0 42,1 9.445,5 7,7 38,8SUCRE 5.435 59,7 3.662,6 40,3 9.098,1 7,4 46,3CAUCA 4.696 65,9 2.425,5 34,1 7.121,1 5,8 52,1CHOCO 7.005 99,9 4,1 0,1 7.008,9 5,7 57,8SANTANDER 5.605 98,3 95,5 1,7 5.700,5 4,7 62,4ATLANTICO 4.742 97,4 127,4 2,6 4.869,8 4,0 66,4VALLE 4.190 87,2 616,7 12,8 4.806,2 3,9 70,3CESAR 3.607 99,0 34,9 1,0 3.641,9 3,0 73,3CALDAS 1.978 59,2 1.361,0 40,8 3.339,1 2,7 76,0CUNDINAMARCA 3.279 100,0 0,0 0,0 3.279,0 2,7 78,7NTE. DE SANTANDER 2.796 94,6 160,0 5,4 2.955,8 2,4 81,1BOYACA 2.846 98,3 50,0 1,7 2.896,1 2,4 83,5RISARALDA 2.598 91,1 253,7 8,9 2.851,7 2,3 85,8NACIÓN 989 40,5 1.452,2 59,5 2.441,4 2,0 87,8TOLIMA 2.160 93,5 149,4 6,5 2.309,1 1,9 89,7GUAJIRA 2.125 95,7 95,0 4,3 2.220,1 1,8 91,5ANTIOQUIA 1.856 97,4 50,0 2,6 1.906,0 1,6 93,1SAN ANDRES 1.489 100,0 0,0 0,0 1.488,9 1,2 94,3HUILA 825 59,2 569,0 40,8 1.394,0 1,1 95,4QUINDÍO 996 79,4 258,0 20,6 1.253,8 1,0 96,4PUTUMAYO 1.090 100,0 0,0 0,0 1.090,5 0,9 97,3CASANARE 638 96,6 22,4 3,4 660,2 0,5 97,9CAQUETA 602 100,0 0,0 0,0 601,6 0,5 98,4ARAUCA 567 100,0 0,0 0,0 567,4 0,5 98,8VICHADA 407 100,0 0,0 0,0 407,0 0,3 99,1AMAZONAS 376 99,7 1,0 0,3 377,0 0,3 99,5META 320 100,0 0,0 0,0 319,7 0,3 99,7GUAVIARE 179 100,0 0,0 0,0 179,1 0,1 99,9GUAINIA 165 100,0 0,0 0,0 165,4 0,1 100,0VAUPES 5 100,0 0,0 0,0 4,6 0,0 100,0TOTAL 100.330 81,9 22.225,0 18,1 122.555,0 100,0

Cuadro 4.7

Inversión por departamento en prevención y atención de desastres 1��8-2006

Fuente: Fondo Nacional de Calamidades. Cálculos CGR.

(Millones $)



Otra fuente de recursos para la gestión del riesgo a nivel municipal, es el porcentaje que se asigna a través del componente de propósitos generales correspondiente al 17% de la distribución sectorial que se hace del Sistema General de Participaciones. Los recursos para atención y prevención de desastres se verán cada vez mas disminuidos ya que las transferencias hacia los municipios son cada vez menores y por tanto los municipios van a contar con menor disponibilidad de recursos para esta gestión; de-penderán de aquellos que les proporcionen a través del FNC que, como se ha podido apreciar, se concentran de manera preocupante en once o doce departamentos.

Situación que se hace mas evidente cuando se analiza la distribución de los recursos asignados por el FNC, encontrando que departamentos como Cundinamarca, Putumayo, Caquetá, Vichada, Amazonas, Meta, Guaviare, Guainía y Vaupés destinan el 100% para atención. Lo propio ocurre con aquellos que tienen una alta participación en los recursos del FNC como el caso de Cesar y Chocó que destinan el 99%, Nariño con el 92%, Valle con el 87%, Bolívar con el 82% y Magdalena con el 63%. Es preciso resaltar que quienes presentan una mayor asignación de recursos para la prevención son Córdoba con el 42%, Caldas y Huila con el 41%, Sucre con el 40% y Magdalena con el 37%.

El país suscribió el crédito externo BIRF 7293 CO con el Banco Mundial por un monto de USD $260 Millones, el cual se ejecutará en su primera fase entre 2005-2009, destinando USD $110 millones para continuar con la implementación del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres formulado hace 9 años y la disponibilidad de USD $150 millones para que el país los utilice en la eventualidad de un desastre de gran magnitud.

Las entidades ejecutoras del crédito son el MAVDT y el MHCP, y el DNP actúa como apoyo a éstas dos entidades37. Las Subejecutoras son DPAD, IDEAM, Ingeominas, INVIAS, MHCP, MAVDT y las de infraestructura son ECOPETROL e INVIAS. Son éstas en las que recaen las responsabilidades de ejecución, seguimiento y coordinación. No obstante, se mencionan a las entidades territoriales (autoridades municipales, departamentales y regionales), no se especifica responsabilidad alguna para ellas dentro de la ejecución del crédito, a pesar de que son las responsables directas de la gestión del riesgo.

Para la ejecución del crédito se establecieron tres modalidades38, y a la fecha han sido desembolsados por concepto de legalización de gastos USD $0.79 millones, por desembolsos contra resultados USD $30.77 y el crédito contingente corresponde a los USD $150 millones que se han destinado como reserva en caso de un desastre súbito nacional. Es decir, se ha ejecutado el 28.5% del total de los recursos del préstamo (sobre los USD $110 millones).

Debido a que los recursos para el proyecto se hicieron efectivos en noviembre del 2005, las metas correspondientes a los dos primeros años de ejecución del proyec-to se ajustaron a un solo año. De esta forma, se elaboraron de manera simultánea consultorías que debieron ser secuenciales, generando resultados poca articulados en materia de conceptos y alcances.

37 MAVDT: Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial; DNP: Departamento Nacional de Planeación; MHCP: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

38 Legalización de gastos (USD $10 millones), desembolsos contra resultados (USD $100 millones) y crédito contin-gente (USD $150 millones).

••



Se han presentado dificultades relacionadas con el escaso conocimiento que las en-tidades ejecutoras y subejecutoras tenían sobre las normas del banco en materia de adquisiciones y contrataciones. Por esta razón, y con el fin de ejecutar los dineros asignados, ha sido necesario cambiar de objeto los desembolsos aprobados.

Se ha visto fortalecida la Dirección de Desarrollo Territorial del MAVDT, como entidad ejecutora del crédito, mientras que la DPAD que no ha contado con el apoyo del Ministerio del Interior y de Justicia, ni con interlocución directa con el MAVDT, lo que ha impedido iniciar los proyectos “Asesoría y entrenamiento en gestión local del riesgo a nivel municipal y departamental” y “Fortalecimiento de las políticas e instrumentos financieros del SNPAD”.

Este hecho demuestra la poca diligencia que ha tenido el MIJ con relación el fortale-cimiento de la capacidad institucional y organizacional del SNPAD, así como la escasa autoridad de la DPAD como cabeza del Sistema.

Las consultorías hasta ahora adelantadas con recursos provenientes de este crédito han permitido, por un lado, actualizar los sistemas de monitoreo y, por otro, realizar estudios que, en muchos de los casos, ya se habían realizado. Por ello, es preocupante que se sigan adelantando consultorías con el fin de diagnosticar aún más el SNPAD y la gestión del riesgo en el país, sin que se implementen acciones que permitan avanzar en el fortalecimiento técnico, operativo y financiero de los Municipios, como responsables de la formulación e implementación de programas y proyectos sobre reducción del riesgo y la atención de situaciones de desastre.

Conclusiones

Reconociendo los avances que ha tenido el país a lo largo de los 19 años de haber-se creado el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD), se considera necesario revisar y replantear su estructura, organización, financiación y funcionamiento.

Por otra parte es necesario que la actual Dirección de Prevención y Atención de De-sastres pase de ser una dependencia de un ministerio a constituirse en la entidad rectora y coordinadora del SNPAD, que garantice la articulación eficaz de las diferen-tes entidades responsables, consolidando el proceso de gestión de riesgos de forma permanente y sostenible.

El país requiere de la formulación e implementación de una política de Estado para la prevención y atención de desastres que permita a los colombianos contar con los recursos técnicos, humanos y financieros que garanticen una gestión de riesgos que priorice la prevención.

Se debe reformular el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, de tal manera que se establezcan objetivos, metas, responsables e indicadores que ga-ranticen su real implementación.

Es preciso formular e implementar, en el corto plazo, la política de asentamientos humanos que establezca los responsables, procedimientos, instrumentos financieros, de planificación y gestión mediante los cuales sea posible intervenir y dar un manejo



adecuado a las áreas de expansión, crecimiento y desarrollo urbano. Por otro lado, es necesario establecer un marco normativo y definir las estrategias que permitan dar un manejo integral a las áreas liberadas.

Los ministerios, instituciones y entes territoriales deberán cumplir, en el corto plazo, con la obligación de formular e implementar los planes sectoriales de emergencia y contingencia, así como los planes de acción específicos para atender de forma oportuna las situaciones de desastre nacional, regional y local.

Se requiere priorizar la implementación de un sistema integrado de información, que proporcione los elementos de evaluación necesarios para la formulación de políticas, planes, programas y proyectos de gestión de riesgos a nivel nacional, departamental y municipal.

Es fundamental avanzar en la definición de metodologías para la evaluación de los riesgos a escala de detalle, de tal forma que se aborde el manejo de las zonas en riesgo dentro de los POT de una manera prospectiva y correctiva., así como definir e implementar indicadores que permitan cuantificar las amenazas y vulnerabilidades a nivel territorial y nacional.

Es preciso que los análisis de la vulnerabilidad se aborden de forma integral, con el fin de que cada uno de los programas, proyectos y acciones sean diseñados tenien-do en cuenta las características intrínsecas y extrínsecas de la población expuesta, permitiendo con ello reducir y mitigar el riesgo y estimar los costos que demande la implementación de éstos.

Dado que son las Corporaciones Autónomas Regionales las entidades que a nivel regio-nal cuentan con la información sobre las características naturales, físicas, geográficas, climatológicas y geológicas, es preciso que asuman de forma más clara sus funciones con relación a la prevención de riesgos y desastres y el ordenamiento territorial.

Se requiere fortalecer la articulación de las CAR con el SNPAD, en torno a la consoli-dación del sistema de información, las acciones de monitoreo y alarma, la regulación de uso del suelo, la puesta en marcha de las comisiones locales y la generación de conocimiento a escalas semidetalladas.

Es indispensable mejorar la capacidad técnica, operativa y financiera de los comités regionales y locales, a la vez que se garantice la continuidad de los procesos y fun-cionarios que hacen parte de ellos, de tal manera que la gestión de riesgos trascienda los periodos de las administraciones.

Es fundamental mejorar la vigilancia y supervisión que deben realizar las autoridades competentes, en torno a la evaluación los proyectos de desarrollo que pueden incidir negativamente en la configuración de nuevos escenarios de riesgo, como son el aumento de zonas de invasión, uso inadecuado del suelo, deficiente diseño de infraestructuras y uso de tecnologías inapropiadas.

Es imprescindible mejorar los mecanismos de difusión de las investigaciones y metodologías realizadas en torno a la gestión de riesgos, a la vez que se requiere voluntad para articular y poner en marcha la red de investigadores. Estos dos elementos permitirán avanzar en el conocimiento y priorización de necesidades en torno a la gestión del riesgo.



Es necesario fortalecer la capacitación y socialización de acciones preventivas, al igual que mejorar el conocimiento de las actividades antes, durante y después de un de-sastre, al interior de las comunidades, en especial las más vulnerables.

Se requiere un esfuerzo institucional para introducir dentro de los pasivos contingentes, las posibles pérdidas a causa de desastres ocasionados por fenómenos naturales, con el fin de contar con los elementos de análisis para la evaluación de alternativas que permitan reducir o financiar dichas pérdidas.

El FNC y los demás fondos que se creen, deberán contar con una estrategia clara que permita la provisión y asignación de recursos para financiar las acciones de prevención y atención de los desastres de “mediana” y “baja” magnitud que son recurrentes a lo largo del territorio nacional.

El gobierno nacional y los gobiernos territoriales deben generar instrumentos y mecanismos de ahorro y apropiación de recursos que permitan proteger y compensar a los hogares afectados por un desastres, con el fin de minimizar el descenso del bienestar social.

Se hace necesario reglamentar un porcentaje específico y concertado dentro del presu-puesto de las entidades territoriales y sectoriales con destino al desarrollo de progra-mas, proyectos y actividades que permitan incorporar la gestión del riesgo, así como generar instrumentos y mecanismos que garanticen que las transferencias de recursos del sector público hacia los grupos sociales más vulnerables.

Es fundamental involucrar al sector público y privado mediante instrumentos y meca-nismos de transferencia del riesgo, posibilitando la recuperación rápida y la disminución de los costos que debe asumir la nación en caso de desastre.

Finalmente, la normatividad que reglamenta la prevención y atención de desastres en el país debe ser revisada y actualizada para brindar elementos jurídicos, técnicos y operativos eficaces, que le permitan garantizar a los colombianos una adecuada gestión del riesgo.



Año Norma Alcance

1979 Ley 9 Por medio de la cual se crea el Comité Nacional de Emergencias y se dictan otras disposiciones

1988 Ley 46 Por la cual se crea y organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de desastres, se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República y se dictan otras disposiciones.

1989 Decreto-Ley 919 por medio la cual se reglamenta la Ley 46/98 , se crea la Oficina Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones.

1991 Decreto 1680 por medio del cual se reorganiza el DAPRE y se traslada la ONPAD al Ministerio del Gobierno

1991 Decreto 2035 por medio del cual se reestructura el Ministerio de Gobierno y se modifica el nombre de la Oficina Nacional por el de Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.

1993 Ley 99 por la cual se crea el ministerio del Medio Ambiente , se reordena el sector Público encargado de la gestión y conservación del Medio Ambiente y los Recursos Na-turales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental y se dictan otras disposiciones.

1994 Decreto 1277 Por el cual se organiza y establece el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estu-dios Ambientales, IDEAM.

1995 Decreto 2190 Por el cual se ordena la elaboración y desarrollo del Plan Nacional de Contingen-cia contra Derrames de Hidrocarburos, Derivados y Sustancias Nocivas en aguas marinas, fluviales y lacustres.

1996 Ley 322 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Bomberos de Colombia y se dictan otras disposiciones.

l996 Decreto 372 por medio de la cual se reforma el Ministerio de Gobierno pasando a ser Ministerio del Interior, y se organiza la Dirección General Unidad Administrativa Especial para la Prevención y Atención de Desastres.

1997 Decreto 2211 Por el cual se reglamenta el Fondo Nacional de Bomberos de Colombia

1997 Decreto 2378 por medio del cual se reglamenta en Fondo Nacional de Calamidades y se dictan otras disposiciones.

1998 Decreto 093 Por el cual se adopta el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres

1999 Decreto 2546 Por el cual se modifica la denominación de la Dirección General Unidad Administra-tiva Especial para la Prevención y Atención de Desastres por el de Dirección General para la Prevención y Atención de Desastres, nombre que se mantiene actualmente.

1999 Decreto 321 Por el cual se adopta el Plan Nacional de Contingencia contra Derrames de Hidro-carburos, Derivados y Sustancias Nocivas en aguas marinas, fluviales y lacustres.

2000 Decreto 235 Por el cual se modifica el Decreto 2211 de 1997 y se establecen otras disposicio-nes.

2001 Documento CON-PES 3146

Estrategia para consolidar la ejecución del Plan Nacional para la Prevención y Aten-ción de Desastres-PNPAD- en el corto y mediano plazo.

2001 Resolución 241 Por la cual se expide el Reglamento General Administrativo Operativo y Técnico del Sistema Nacional de Bomberos de Colombia.

2002 Decisión andina 591

para la prevención y atención de desastres

CAN Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE)

CAN Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres

CAN Proyecto de Apoyo a la Prevención de Desastres en la CAN (PREDECAN).

Anexo 4.1

Desarrollo legislativo prevención y atención de desastres



Tema: Planificación y ordenamiento territorial

Título: Desarrollo teconológico y conservación del Medio Ambiente

Autor: Jaime Arévalo Villareal

Lugar: Medellín

Capítulo V

La planificación y el ordenamiento ambiental del territorio en colombia



Capítulo V

La planificación y el ordenamiento ambiental del territorio en colombia

El desarrollo y la planificación del desarrollo

El desarrollo es un proceso de cambio sostenido, crecimiento económico y modificación estructural que involucra y relaciona los elementos naturales, construidos y socio-econó-micos y que adquiere especificidad propia a través de los determinantes culturales que le imprime cada grupo humano en particular, dirigido a elevar los niveles de bienestar social y calidad de vida. En tal sentido, el desarrollo se considera como un proceso endógeno en el que la sociedad moviliza y coordina los recursos internos del territorio (tanto tangibles como intangibles), los actores individuales, corporativos y colectivos, las instituciones formales y no formales, los procedimientos de gestión, administración e información, la cultura y el sistema de valores que confieren identidad y la inserción externa que garantice la supervivencia económica, (Guimaraes, 2001, pág. 53).

La planificación del desarrollo es una actividad que se realiza con el fin de asegurar la adecuada utilización de los recursos en el sentido de lograr su sostenimiento en el tiempo, de tal manera que se pueda incrementar el nivel de vida de la población y evitar situaciones de escasez absoluta. Es un instrumento para lograr un desarrollo integral, y dado que cada población tiene características distintas, es necesario esta-blecer el criterio de bienestar para cada una de ellas, de tal forma que la planificación reivindique la especificidad de cada región.

Un planificador debe identificar bienes y servicios naturales disponibles, identificar los posibles conflictos relacionados con su uso y generar propuestas que ayuden a resolver dichos conflictos dadas las políticas sociales y económicas vigentes en la región (ver Figura 5-1). “La determinación de una función de bienestar aceptable es uno de los aspectos más importantes, si no es que el más importante, del proceso de planeación. En este contexto, “aceptable” significa que satisface a los políticos, que a largo plazo es aceptable para el pueblo, y que los planeadores pueden tolerarla y trabajar con ella”, (Kuklinsky, 1997, pág. 111)

Un aspecto fundamental en la determinación de la función de bienestar, es la partici-pación de la población en el proceso de planificación del desarrollo. Como dice Vargas (1994, pág. 26), “La participación se puede entender, en su forma más elemental, como un acto de la voluntad, de tomar posición en relación con aquellos procesos de los cuales se es protagonista (...) implica el sentimiento de los ciudadanos de estar involucrados en el juego político, de ser tomados en cuenta en el debate político, y no el sentimiento de tener que esperar pasivamente las medidas favorables a su destino”. En esa medida, sin los conceptos emanados de la población acerca de lo que para ella es su bienestar, es imposible conseguir el desarrollo.



De allí que sea importante resaltar el carácter político inescindible que tiene el proce-so de planificación del desarrollo, en la medida en que los planes elaborados suelen reflejar los intereses de determinados grupos sociales, sin considerar las aspiraciones o necesidades de la mayoría de la población y su adecuada participación, (Saavedra et al, 2001, pág. 45).

Las dimensiones del desarrollo

Con el propósito de lograr un acercamiento a esta compleja gama de relaciones e interre-laciones, se propone recurrir al uso de una organización del desarrollo por dimensiones, las cuales se definen y contextualizan a continuación (Alburquerque, 2001, pág. 48).

Dimensión Físico-Espacial. Se incluye aquí el espacio físico artificial o construido (con sus concomitantes estéticos) que han sido valorados, escogidos o creados por el hombre. Así mismo, involucra la red de servicios públicos, constituida por todos aquellos servicios o comodidades que permiten la convivencia y el asentamiento de grupos sociales en un espacio físico definido (Glick, 1992, pág. 160). Todos estos componentes están determinados por la sociedad que los crea y modifica según sus necesidades. En ese sentido, el desarrollo debe ser concebido como la transformación de dichos componentes, resultado de las decisiones tomadas por la comunidad y di-rigidas al incremento de su bienestar.

Proceso de planificación

Gráfico 5.1

Fuente: Adaptado de Saavedra et al (2001, pág. 60).



Dimensión Ambiental. Se trata de dar cuenta de las relaciones entre el hombre y la naturaleza en un proceso de desarrollo integral, en contraste con el modelo basado únicamente en el componente económico que ha causado un creciente deterioro del medio ambiente. Visto de esta manera, la dimensión ambiental tiene que ver con las relaciones que establece la sociedad con su entorno natural, en donde se consideran los elementos naturales como la fuente de recursos físicos y espirituales que consti-tuyen la oferta de bienes y servicios ambientales. En ese sentido, la biodiversidad no es sólo la variedad de especies animales y vegetales por unidad de área, sino que incluye al hombre y su espacio cultural, estableciendo relaciones de interdependencia entre todos los elementos del sistema y de éste con su entorno.

El desarrollo no es posible si no se hace un esfuerzo por mantener los elementos del sistema, el fortalecimiento de las organizaciones sociales y su sentido de pertenencia y arraigo al territorio, el apoyo internacional a la conservación de la naturaleza y el reconocimiento y valoración de los saberes tradicionales. Este enfoque involucra también el tratamiento del carácter conflictivo de las relaciones entre el hombre y la natura-leza (conservación vs. explotación), palpable en la problemática de la región y que, además, debe girar en torno al manejo adecuado de la disponibilidad y potencialidad de los recursos bioenergéticos y constructivos que ofrece la naturaleza, los efectos depredadores sobre la naturaleza, sus ciclos y su equilibrio ecológico, ocasionados por la acción del hombre y de la sociedad, de acuerdo con sus estilos de desarrollo y sus conductas ambientales, la necesidad de conservar y desarrollar la naturaleza y su equilibrio, como única forma de mantener las condiciones de producción, reproducción y supervivencia. (Fandiño, 1996, pág. 7).

Dimensión Político-Institucional. Las pugnas, los conflictos, las relaciones de poder al interior del Estado y de éste con la sociedad, son los principales fenómenos que definen la dinámica particular de esta dimensión, específica para cada comunidad, y que pro-duce al interior de ella leyes, normas, estructuras políticas y prácticas de planificación, dirigidas a aumentar la capacidad de negociación de la región con su entorno, a crear conciencia y pertenencia al territorio y a tomar decisiones regionales “inteligentes”.

Dimensión Económico-Financiero. Esta dimensión involucra todos los procesos de producción e intercambio de bienes que enmarcan los procesos económicos y definen flujos de factores; sistemas económicos regionales; instituciones, programas financieros de finca raíz, valorización, entre otros. Es importante tener como base la articulación del sistema productivo interno, haciéndolo más flexible y capaz de responder a las exigencias propuestas por el entorno, de tal forma que lo dinamice, evitando la pro-ducción de economías de enclave, sin eslabonamientos hacia atrás o hacia adelante, buscando la satisfacción de las necesidades básicas en el territorio, la mejora de los niveles de empleo, ingreso, y calidad de vida, así como el mantenimiento de la base de recursos naturales. Desde esta perspectiva es imprescindible la incorporación del saber, es decir, de los “saberes” regionales, que permitan el diseño de nuevas alterna-tivas y métodos de gestión, motivación, delegación de responsabilidades, competencias y cambios institucionales que faciliten los procesos de comunicación con la sociedad y la acción sobre el territorio regional (Boisier, 1994, pág. 13).

Dimensión Socio-Cultural. Esta dimensión refleja la estructura social de la comunidad, su sistema de valores, sus percepciones, sus relaciones con el entorno físico que apropia y transforma, bajo sus criterios de estética, ética, moral, religión y cultura.



A pesar de la especificidad regional del desarrollo y de las diversas concepciones que de ella pudieran resultar, el proceso de aprendizaje social está relacionado con el cre-cimiento económico, eso sí, acompañado de una creciente capacidad política regional para tomar las decisiones regionalmente pertinentes; una creciente capacidad regional para reinvertir y retener el excedente; una creciente capacidad regional de inclusión social, esto es, paulatino mejoramiento de la distribución interpersonal del ingreso e incremento de la participación social y ciudadana; una creciente socialización activa del concepto de calidad de vida y finalmente, y lo que es más importante, una creciente conciencia colectiva de pertenencia regional e identidad (Boisier, 1993, pág. 13).

La crisis del desarrollo y de la planificación

En el período comprendido entre los décadas del 30 y 60, tuvo lugar el desarrollo y fortalecimiento de los grandes sistemas productivos que, liderados por la empresa multinacional Ford, dieron lugar a lo que se denominó el Fordismo. El sistema se caracterizaba por una producción masiva en línea y la especialización de cada una de las actividades que componían el proceso. Las empresas se estructuraban de tal forma que cada individuo conociera a fondo su trabajo, recibiendo salarios que, gracias a una fuerte organización sindical, estaban por encima del promedio, asegurando de ésta forma una actitud positiva frente al trabajo (Mancilla, 2002, pág. 6).

Dicho sistema requería de un Estado fuerte que asegurara las grandes inversiones en materia prima, las negociaciones al final del año con los grandes sindicatos y la provisión de bienes, servicios, infraestructura y subsidios, de tal forma que tanto las empresas como los trabajadores tuviesen suficientes incentivos para aumentar cada vez mas la producción, conquistar otros mercados, aumentar la demanda y comenzar nuevamente el ciclo, configurando el Estado del bienestar (Mancilla, 2002, pág. 6).

Sin embargo, a principios de los años 70, la crisis del petróleo (aumentó su precio hasta un 1000%), la saturación de los mercados locales y la presión desde el lado de la demanda por nuevos y diversificados productos que requerían de una mayor inversión en innovaciones tecnológicas, develó las inmensas fallas del modelo que, a causa de la rigidez de sus estructuras productivas, fue incapaz de adaptarse a las nuevas exigencias del mercado, reduciendo en forma drástica la rentabilidad del capi-tal invertido, deteriorando la producción, y generando una grave disminución de los dineros fiscales. Así, el Estado del Bienestar, sin contar con las nuevas exigencias de la sociedad, entró en crisis (Mancilla, 2002, pág. 7).

Los finales de los 70 y los años ochentas llegaron con una variedad de caminos que cada nación en particular asumió y que estuvo, sobre todo en los países latinoameri-canos, fuertemente influenciado por las grandes comisiones internacionales de “ayuda” técnico-económica, que buscaban, a través de distintos métodos y recetas, conducirnos por el camino del desarrollo y terminar con nuestra condición de “subdesarrollados” (herencia que quedó de la Segunda Guerra Mundial) (Todaro, 1994, pág. 118).

A pesar de los distintos caminos tomados por las naciones latinoamericanas, existen rasgos característicos presentes en todos ellos y que han seguido desarrollándose hasta la actualidad. De una parte, la necesidad de la capacitación del trabajador, y a través de ella, la innovación tecnológica, convirtiendo al hombre en un factor mas de la función de producción y, en ese sentido, tomando el nombre de capital humano.



En segundo lugar, el Estado, presionado por la constante tendencia a la globalización e internacionalización de los mercados, que permite el comercio directo entre regiones que soportan procesos productivos específicos y competitivos, emprendiendo procesos de descentralización administrativa y fiscal y aumentando los niveles de autonomía y fortalecimiento local. De igual forma, encargado de innumerables funciones de todo tipo, y conciente de su incapacidad para cumplirlas, el Estado comienza a delegarlas y entre-garlas en procesos de privatización, privilegiando el nuevo paradigma que exige, de él y de todos, eficacia y eficiencia1. Por último, y dándole cabida al tema que aquí interesa, la planificación y el desarrollo regional tuvieron un viraje hacia la promoción y el fomento de las concepciones particulares, regionales y/o locales, (Jessop, 1999, pág. 125).

“Lo que el desarrollo... busca es, la endogeneidad del desarrollo, es decir, el potenciamiento y la movilización de los recursos controlados por la propia región, en tanto colectividad territorial organizada, y que incluye los recursos naturales y financieros, pero sobre todo, los psico-sociales (futuro construido y discernible, cooperación, liderazgo, voluntad colec-tiva, autoconfianza y capacidad de resistencia y recuperación), una endogeneidad que es asimilable a un desarrollo de las personas en el ámbito de su libertad derivada de su propia autonomía”(Boisier, 1993, pág. 10)”

Hoy en día, el desarrollo endógeno, las estrategias para aumentar la capacidad de negociación entre la región y el Estado, la especificidad regional y la participación de los distintos actores y agentes, son temas relacionados con el deber ser de cualquier aproximación al concepto del desarrollo.

El contexto colombiano

La planeación del desarrollo en Colombia

En 1923, con la llamada Misión Kemmerer, el rediseño institucional del país permitió la creación de instituciones importantes como el Banco de la República, la Superintendencia Bancaria y la Contraloría General de la República, con lo que se le imprimió el sesgo eco-nomicista a los primeros rasgos de planeación en el país (Jiménez, 2007, pág. 23).

Luego, en el periodo comprendido entre 1936 y 1961, se dio la consolidación de la intervención del Estado en aspectos sociales y económicos del país. La reforma constitu-cional de 1936; el impacto de la segunda guerra mundial; la creación de entidades como Ecopetrol, Paz de Río, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) y el Idema; la Alianza para el Progreso y con ella la primera Misión del Banco Mundial a un país latinoaméricano en 1951, son los antecedentes del primer plan de desarrollo técnicamente elaborado (diagnóstico, objetivos, estrategias y fuentes de financiación), que tuvo como diseñador al profesor Lauchlin Currie, (Vallejo, 1994, pág. 29).

La estabilidad y continuidad institucional del proceso planificador del país y la pre-sentación de planes nacionales de desarrollo se consolidó con la iniciación del Frente Nacional en 1958 bajo la presidencia de Alberto Lleras Camargo. En esta época se crearon el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), el Departamento Nacional de Planeación y la disposición legal para crear oficinas de planeación en las distintas entidades del Estado. (Ibidem, pág. 32).

1 Todos estos procesos estuvieron fuertemente influenciados por las políticas del llamado “Consenso de Washington”. ••



Es necesario hacer una mención especial a la formulación en 1961 del Plan General de Desarrollo o Plan Decenal que, debido a su buen diseño y a la calidad de sus objetivos, generó el apoyo financiero internacional, pero que fue totalmente ignorado por el gobierno del entonces presidente Guillermo León Valencia.

Entre 1970 y 2006, la sucesión de gobiernos cada cuatro años ha marcado la pre-sentación de igual número de planes nacionales de desarrollo (ver cuadro 5-1).

Período Gobernante Nombre Plan

1970 - 1974 Misael Pastrana Borrero Las Cuatro Estrategias1974 - 1978 Alfonso López Michelsen Para Cerrar la Brecha1978 - 1982 Julio Cesar Turbay A. Plan de Integración Nacional1982 - 1986 Belisario Betancourt C. Cambio con Equidad1986 - 1990 Virgilio Barco Vargas Plan de economía Social1990 - 1994 Cesar Gaviria Trujillo La Revolución Pacífica1994 - 1998 Ernesto Samper Pizano El Salto Social1998 - 2002 Andrés Pastrana Arango Cambio para Construir la Paz2002 - 2006 Alvaro Uribe Vélez Hacia un Estado Comunitario2006 - 2010 Alvaro Uribe Vélez Estado Comunitario: Desarrollo para Todos

Cuadro 5.1

Planes Nacionales de Desarrollo

Fuente: Elaboración DES – Medio Ambiente.

Los procesos de regionalización no han podido concretarse y la dinámica socio política y económica ha hecho que el municipio se constituya en la unidad fundamental de planificación, pero desarticulada, lo que se refleja en el marco normativo del país. Por una parte, La Ley 152 de 1994, que desarrolla el artículo 339 de la Constitución Política, establece el sistema nacional de planificación y la obligatoriedad de elaborar planes de desarrollo tanto en el orden nacional, como subnacional (departamentos y municipios); y, por otra, la Ley 388 de 1997 determina el proceso para el ordena-miento territorial cuyo objetivo es complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible.

En general, el modelo de planeación en Colombia ha sido de corto plazo, centralista y se ha constituido en un ejercicio técnico con un marcado sesgo economicista, desligado de la función presupuestal y sobre todo, de la ejecución. La relativamente reciente inclusión de la participación y de la dimensión ambiental, no han permitido aún un buen desempeño en la reducción de la desigualdad del ingreso ni de los niveles de pobreza en el país.

El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

Desde el punto de vista de la planificación como proceso2, más que la determinación clara de las prioridades y los objetivos ambientales que el Gobierno pretende alcanzar, este plan de desarrollo constituye un amplio listado de actividades que en su mayoría han estado presentes en los distintos documentos desde la promulgación de la Cons-titución Política de 1991.

2 En el primer capítulo de este informe se evalúa en forma extensa e integral el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.••



Aunque se reconoce que frente al plan de desarrollo presentado en la primera adminis-tración del gobierno, el nuevo documento denominado “Estado Comunitario: desarrollo para todos”, involucra en forma más extensa el tema, es importante resaltar que no escapó a las características que se mencionaron en el aparte anterior, en tanto que privilegia la esfera económica e incluye en forma desarticulada y secundaria el com-ponente ambiental.

Los recursos para la gestión ambiental en este nuevo plan de desarrollo mantienen la tendencia de los últimos 10 años asignando alrededor del 0,27% del presupuesto total anual, lo que corresponde al 0,042 % del PIB proyectado para los cuatro años.

La poca importancia que se le asigna a las actividades relacionadas con la oferta de bienes y servicios ambientales (protección y conservación), frente a la prelación de la demanda (consumo), se ve reflejada en las cifras sectoriales. Por una parte, se establece una asignación de $20.559.279 millones para el sector “Ministerio de Am-biente, Vivienda y Desarrollo Territorial” y, por otra, en el programa “Gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible” se destina la suma de $607.718 millones, es decir, solamente el 2,95% del total sectorial (ver cuadro 5-2).

Año PGN(2006=1) Ambiente(2006=1) PIB 06=1 AMB/PIB AMB/PGN PGN/PIB

2007 53.374.186 124.301 331.905.941 0,04% 0,23% 16,08%2008 58.358.366 169.532 349.480.853 0,05% 0,29% 16,70%2009 58.024.398 176.630 368.023.979 0,05% 0,30% 15,77%2010 58.804.106 137.255 386.826.438 0,04% 0,23% 15,20%TOTAL 228.561.056 607.718 1.436.237.211 0,04% 0,27% 15,91%

Cuadro 5.2

Presupuesto Público Ambiental 2006 - 2010

Fuente: Bases del Plan Nacional de Desarrollo “Estado Comunitario: desarrollo para todos”.

En el plan se insiste nuevamente en la necesidad de avanzar en la implementación de políticas que como las de información, investigación, educación, desarrollo forestal, pro-ducción más limpia y cambio climático, entre otras, han sido formuladas hace 10 años, sin que hasta el momento haya existido voluntad política para su puesta en marcha.

El plan “Estado Comunitario: desarrollo para todos” adopta el recurso hídrico como eje de la gestión ambiental de las entidades del Estado y plantea la elaboración de Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas (POMCAS), estableciendo como prioridad aquellas en las que la población sea mayor de 50.000 habitantes y que presenten índices de escasez medio y alto. Sin embargo, tal criterio no se tiene en cuenta en la guía elaborada por el IDEAM para que las corporaciones autónomas regionales iniciaran el proceso hace ya mas de tres años y en ese sentido, esta nueva direc-triz podría generar inconvenientes en los planes ya concertados o, peor aún, podría tomarse (como ha sucedido con otras reglamentaciones) como un nuevo proceso que hay que iniciar desde cero.

Finalmente, es importante recordar que una de las principales conclusiones del análisis de la relación entre economía y medio ambiente es que el crecimiento económico per se no generará el mejoramiento ambiental, sino las políticas ambientales que favorezcan



la oferta de bienes y servicios ambientales3 en un escenario de creciente demanda. El mejoramiento ambiental como una consecuencia del crecimiento económico puede tomar décadas en el caso de países que como Colombia tienen un bajo ingreso y puede ser que los daños ambientales acumulados sean mucho más costosos que el valor presente del ingreso futuro, lo que justificaría una fuerte política ambiental en las etapas iniciales del crecimiento (Panayotou. 2003, pág. 23)4.

Esto no se está cumpliendo en el país y, por el contrario, estamos frente a un escena-rio de deterioro de la gobernabilidad ambiental en el que los recursos asignados a la protección ambiental han sido reducidos, la institucionalidad se afectó con la elimi-nación del Ministerio de Medio Ambiente) y la información ambientalmente relevante es manejada inadecuadamente, pues el Ideam no ha generado una línea base.

Causas de las deficiencias en la planificación: régimen político y territorialidad

Para comprender mejor las causas que generan las deficiencias y la problemática asociada a los procesos de planificación (ambiental) del país es importante tener en cuenta dos factores fundamentales, a saber: el proceso de descentralización que se ha venido dando desde la década de los ochenta, pero, sobre todo, el tipo de régimen político que ha determinado no sólo tal proceso, sino el tipo y la calidad de los planes de desarrollo y las políticas públicas a través de las cuales éstos se concretan.

Con los procesos de modernización y descentralización del Estado que se iniciaron tres décadas atrás, se generó la necesidad de modificar y adecuar los sistemas de planificación del desarrollo. La prevalencia de las dimensiones económica y político-institucional hizo que se buscara, por una parte, el aumento de la eficiencia en la asignación y utilización de los recursos a través de la planeación del desarrollo, pero esta vez a nivel regional y, por otra, insertar la dimensión territorial en los sistemas nacionales de planificación, (Uribe, 1998, pág. 10).

Surge entonces la planificación regional como nueva estrategia para la consecución del desarrollo, con dos objetivos fundamentales: a) incorporar la estructura espacial dentro del proceso de desarrollo y evitar las distorsiones en la ejecución de las estrategias nacionales y sectoriales; y, b) aprovechar las ventajas metodológicas que supone un proceso escalonado en el que el orden regional cobra importancia como instrumento coordinador de los niveles nacionales (macro) y locales (micro), en la obtención de información cualificada (con la activa participación de la sociedad regional) y en la integración sectorial para la ejecución de políticas, (Uribe, 1998, pág. 23).

En ese sentido, no es viable concebir el desarrollo local sin la activa participación de las comunidades que valoran, modifican, construyen y, en general, determinan socio-culturalmente su entorno. Igualmente las instituciones, como entes representativos de la sociedad, deben desarrollarse paralelamente a los procesos de participación comu-

3 El estudio de Rudas y otros (2006) demuestra que la política nacional de áreas protegidas ha sido exitosa en la disminución de la deforestación en el bosque natural sub-andino.

4 Esto está relacionado también con la implementación de estrictas políticas fiscales “verdes”, que han sido adoptadas por países desarrollados, en las cuales se suprimen subsidios a las actividades contaminantes, en conjunto con otros instrumentos de internalización de costos ambientales, (Borghesi, 1999, pág. 20) (Panayotou, 2003, pág. 35).

••



nitaria, respondiendo a las necesidades e ideales de la región. Por esto, en cualquier sociedad el régimen político, entendido como la organización del poder, su ejercicio y consolidación, determina el carácter y la funcionalidad del Estado, que se concreta en los distintos grados de autonomía que tienen los gobernantes para traducir sus inten-ciones en hechos, a través de las políticas públicas, (Medellín, 2004, pág. 13).

La formulación y la implementación de las diferentes políticas publicas - que consti-tuyen el proyecto político del gobierno de turno -, están determinadas por el grado de estabilidad tanto del Estado, como del mismo Gobierno.

En el primer caso (ver gráfico 5-2), la estabilidad del Estado se traduce en su unidad de acción institucional (UAI), es decir, en el grado de cohesión externa a la acción de las instituciones que impiden su sustitución y que principalmente está determinada por la capacidad para desplegar las políticas públicas en todo el territorio (territorialidad completa). En el caso del Gobierno, su estabilidad está determinada por la unidad de poder político institucional (UPPI) que tiene que ver con el grado de cohesión interna (institucionalidad completa), que impide la formación de feudos o parcelas de poder independientes (Medellín, 2004, pág. 22).

Estas dos características se pueden ubicar en una especie de plano cartesiano que nos permite caracterizar los diferentes tipos de regímenes políticos (ver Figura 5-3). En los regímenes de tipo I el poder político (UPPI) y la acción estatal (UAI) son in-dependientes de la esfera privada; la institucionalidad es plena, el Estado cubre a la Nación y se despliega en todo el territorio, se puede afirmar que existe un régimen de obediencia sólido. Los regímenes del tipo II se caracterizan por un poder político

Estado, gobierno y estabilidad

Gráfico 5.2

Fuente: Adaptado de Medellín, 2004, pág. 22.



(UPPI) y una acción estatal (UAI) que ocasionalmente se ven permeadas por los inte-reses de los privados; aunque el Estado cubre todo el territorio, se presentan fracturas en su institucionalidad, lo que caracteriza un régimen de obediencia poroso (Medellín, 2004, pág. 22).

En los regímenes del tipo III, la territorialidad es incompleta y la institucionalidad está fragmentada; el poder político (UPPI) y la acción estatal (UAI) dependen de la esfera privada; el Estado no cubre a la Nación y no se despliega en todo el territorio, se trata entonces de un régimen de obediencia endeble5, (Ibidem, pág. 27).

TIPO I: sólido TIPO II: poroso

“Territorialidad completa. e

Institucionalidad Plena.”

“Territorialidad completa. e

Institucionalidad Fragmentada.”

“Territorialidad incompleta. e

Institucionalidad plena.”

“Territorialidad incompleta. e

Institucionalidad fragmentada.”

TIPO IV TIPO III: endeble

TIPO I: Sólido TIPO II: Poroso

“Alta Autonomía Gubernativa”

“Mediana Autonomía Gubernativa”

“Baja Autonomía Gubernativa”

TIPO IV TIPO III: Endeble

Cuadro 5.3

Tipos de régimenes políticos

Fuente: Adoptado de Medellín, 2004, pag. 22.

5 Los regímenes de Tipo IV no son posibles, dado que no puede existir una institucionalidad plena que, sin embargo, no cubra todo el territorio.

••

Como se mencionó, el tipo de régimen político determina el grado de autonomía para estructurar las políticas públicas. En ese sentido, el tipo I es un régimen de alta au-tonomía gubernativa; el tipo II presenta una mediana autonomía; y, el tipo III tiene baja autonomía gubernativa.

En los regímenes de tipo III - como el que se da en Colombia -, no se cumple el modelo secuencial de fines/medios/productos/impactos, debido, fundamentalmente, a la multiplicidad de intereses de agentes y agencias que evolucionan inciertamente en medio de la lucha por el control territorial y del Estado. La frágil institucionalidad su-bordina la consistencia y continuidad de las políticas públicas y lo que debería ser un proceso de coordinación de actividades se convierte en un escenario de concertación en el que los fines y los medios iniciales se alteran en la medida en que son apropiados por funcionarios e instituciones; la jerarquía funcional es subsumida por la jerarquía política y no hay perfecta movilidad de factores, (Medellín, 2004, pág. 41).



Así, la debilidad del régimen político caracterizada por la inestabilidad institucional y la fragmentación territorial, deviene en una débil autonomía gubernamental que se ve reflejada en políticas públicas inconsistentes y discontinuas. Dado que la conservación y la protección del medio ambiente no han hecho parte sustancial de las agendas de Gobierno (en las que prima lo económico), la situación para el sector es comparati-vamente más grave.

En conclusión, la hipótesis que se plantea en este trabajo es que, debido a que Co-lombia pertenece al régimen político de tipo III, es decir, un régimen de obediencia endeble y con baja autonomía gubernativa para la estructuración de las políticas pú-blicas, la dimensión ambiental se incluye en los distintos instrumentos y procesos de planificación sólo de manera formal, sin que los aspectos biofísicos y ecosistémicos constituyan determinantes reales de la planeación y la ordenación del territorio, porque éstos son subsumidos por la racionalidad económica y sociopolítica prevalente.

Marco jurídico y normativo de la planificación y el ordenamiento ambiental territorial

La evaluación de la planificación y el ordenamiento territorial ambiental que se pre-senta en este capítulo busca revisar elementos claves que marcarán las decisiones de inversión e intervención territorial futura de corto, mediano y largo plazo y la coheren-cia y efectividad de instrumentos orientados a definir el “camino hacia el desarrollo social y económico” sin depredar los bienes y servicios ambientales y las acciones de conservación que, en amplio sentido, vienen adelantándose desde el Estado en todas las escalas. En este sentido, no es una revisión de la gestión fiscal de las autoridades ambientales, y en general del Sistema Nacional Ambiental, para obtener un grueso de recursos invertidos en el proceso citado, aunque de forma directa e indirecta puede dar una medida de la eficiencia y eficacia futura de las decisiones que se han tomado en los últimos años con la formulación, adopción e implementación de instrumentos de planificación y ordenamiento territorial ambiental.

El contexto normativo que se describe a continuación materializa la lógica conceptual que desde el Estado, y fuera del mismo, ha marcado la visión de planeación y desa-rrollo del país y así mismo es el soporte para evidenciar las dificultades que se han presentado históricamente a la hora de intentar construir instrumentos que guardan diferencias conceptuales, espaciales y temporales significativas los que, sin embargo, tienen hilos conductores que no parecen ser suficientemente incluidos a la hora de su formulación: la integridad territorial, la definición y coordinación de competencias ins-titucionales y las decisiones sobre las necesidades de intervención sobre el territorio.

No se puede desconocer que el desarrollo normativo de la planificación y el or-denamiento territorial en Colombia guarda coherencia en términos conceptuales y contempla de forma general los elementos básicos para el desarrollo de los mismos y para la articulación de los diferentes instrumentos que definen las acciones so-ciales, económicas y ambientales que buscan el desarrollo y el mejoramiento de la población. Sin embargo, las dudas y críticas surgen en la forma como se traduce la norma en una realidad palpable a través de la construcción de tales instrumentos y de la capacidad técnica y financiera del Estado regional y local para verter en acciones las propuestas en ellos incluidas.



Es innegable que el país ha tenido procesos de planificación: no obstante, mientras la teoría busca resaltar y fortalecer las diferencias regionales para incrementar la competi-tividad del país, la práctica busca incrementar la competencia interregional, generando desequilibrios territoriales que mantienen sumidos en el abandono áreas estratégicas del país en materia de conservación y uso de la biodiversidad como el Pacífico y la Amazonía, a las cuales se les viene aplicando el mismo esquema o modelo de desarrollo de regiones completamente distintas, incrementando el deterioro del medio ambiente. Adicionalmente, el país no ha construido una visión de desarrollo del país fundada en sus fortalezas y debilidades sino enmarcada en las condiciones del mercado, y de las tendencias de la globalización y el libre comercio.

La planificación colombiana, pensada en sus primeros años para el crecimiento eco-nómico y el incremento de las rentas del Estado, se orientó por asesores externos que enfocaron las recomendaciones en materia de industrialización, urbanización y aprovechamiento de la base natural, en ese momento (mediados del siglo XX) con-siderada muy abundante, casi inagotable e incluso en algunos casos un obstáculo al crecimiento y el desarrollo del país. En este sentido, una planificación eminentemente económica, que se centró en el aprovechamiento de recursos y el crecimiento del sector agropecuario e industrial, no consideraba fundamental el ordenamiento territo-rial y mucho menos el ordenamiento territorial ambiental. Una muestra clara de ello fue que las primeras normas para orientar el ordenamiento se refieren básicamente al tema urbano y dentro de él apenas con consideraciones referidas al saneamiento básico (Ley 66 de 1968 – regulación de las actividades de urbanización, art. 33), a pesar de lo que se piense, una orientación normativa que refleja de forma cercana la actual realidad de algunos de los municipios del país.

Este periodo previo sólo fue fuertemente marcado con la declaratoria de las áreas de reserva forestal del orden nacional de la Ley 2ª de 1959. A pesar de su inocuidad funcional en materia de ordenación forestal desde su creación, la norma generó impactos sensibles en materia de definición de estrategias de conservación de áreas protegidas e incorporó una visión nacional de desarrollo fundada en los recursos forestales del país que, de no haber mediado la ineficiencia estatal, hubiese producido efectos sensibles en el desarrollo económico colombiano (como sucedió en el caso del café) que, aún hoy, son materia de discusión, cuando cualquier iniciativa pública o privada revive las potencialidades del país forestal.

Aunque históricamente la planeación en Colombia ha sido impulsada por las “bonda-des” del crecimiento económico, en muchos casos a costa de la pérdida de bienes y servicios ambientales, entre ellos los forestales. Una fuerte variación en la planificación y el ordenamiento territorial, sin duda, fue la creación del Inderena y la adopción del Código de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto-Ley 2811 de 1974).

Este instrumento se insertó en el ámbito nacional en un momento en el cual la pre-ocupación por la gestión ambiental y de los recursos naturales podría considerarse exótica e incorporó formalmente la planificación ambiental y el ordenamiento territorial ambiental en un marco espacial y temático orientado hacia la conservación de áreas de especial importancia ambiental, la ordenación de cuencas, el saneamiento básico y una marcada racionalidad de manejo y aprovechamiento centradas independientemente en cada uno de los recursos (suelo, agua, bosque).



A pesar de ello, el código se constituyó en un hito que lo ha mantenido vigente, al menos parcialmente, hasta el día de hoy. De forma directa incluyó en su articulado el derecho de las personas al ambiente sano (aunque en un contexto asociado al sanea-miento básico en áreas urbanizadas), la zonificación como herramienta de protección del medio ambiente e invocó la planeación urbana. Sin embargo, es indudable que la mayor importancia de sus contenidos en materia de ordenamiento fue el de hacer explícita la obligatoriedad de utilizar la planificación para compatibilizar el desarrollo económico y social con la política ambiental6, el reconocimiento del potencial e inte-gridad derivada del manejo de los suelos como factor fundamental para su utilización productiva7 y la importancia de la conservación de la integridad del paisaje en el marco de espacios de planificación y ordenamiento territorial ambiental como las cuencas hidrográficas y los distritos de manejo integrado8.

Posteriormente, la Ley 9ª de 1989 definió los Planes de Desarrollo Municipal (PDM) como el instrumento fundamental para lograr el desarrollo social, económico, físico y administrativo de los municipios. El PDM debía conjugar, entre otros, el ordenamien-to del uso del suelo y la definición de las acciones de desarrollo. No obstante, para efectos de conservación del medio ambiente mantuvo la figura de la reserva de áreas9. Uno de tales elementos fue la definición de áreas de asentamiento bajo condiciones de riesgo10. Sin embargo, la generalidad de la ley se concentra en la regulación para el desarrollo urbano y especialmente para la generación de vivienda de interés social, pero no otorga mayor interés en su articulado al ordenamiento territorial ambiental, por ejemplo en la zona rural, y una muestra de ello es que en la revisión y formulación no se dio ninguna participación a la autoridad ambiental de la época (Inderena).

La Constitución Política de Colombia de 1991 representa un punto de quiebre en la percepción de la importancia del ordenamiento territorial y en la inclusión en todos los instrumentos de planificación del mismo del tema ambiental como elemento transver-sal para garantizar la adhesión efectiva del país a conceptos internacionales en boga como el desarrollo sostenible y la consolidación del derecho, ahora constitucional, a un ambiente sano. A lo largo de la misma se articulan elementos fundamentales para el logro de los fines del Estado, cuyo eje es el mejoramiento del bienestar de la pobla-ción. Por medio de los planes de desarrollo establece en cabeza de los municipios la responsabilidad de ordenar el desarrollo de su territorio11, y en cabeza de los Concejos la facultad para reglamentar el uso del suelo y dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio12, y en el ámbito de la planificación nacional, estableció la obligatoriedad de la incor-poración en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo del tema ambiental en equiparación con los aspectos económicos y sociales del mismo13.

6 Artículo 45. Decreto-Ley 2811 de 1974.

7 Artículo 178. Decreto-Ley 2811 de 1974.

8 Artículos 302, 303 y 308. Decreto-Ley 2811 de 1974.

9 Artículo 2. Ley 9ª de 1989.

10 Artículo 56. Ley 9ª de 1989.

11 Artículo 311. Constitución Política de Colombia de 1991.

12 Artículo 313, numerales 7 y 9. Constitución Política de Colombia de 1991.

13 Artículo 339. Constitución Política de Colombia de 1991.

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Sin embargo, ante la necesidad de armonizar e integrar elementos del desarrollo local, regional y nacional, la CPC incorpora como aspecto crítico y muy positivo el reco-nocimiento de unos principios para el ordenamiento territorial ligados a la adopción de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), la cual, después de 16 años y varios intentos en el legislativo, aún no ha sido definida por los gobiernos y por el Congreso de la República, seguramente porque toca uno de los temas de mayor discusión, como es la potencial reorganización espacial, político-administrativa y pre-supuestal del Estado y con ella la de la gestión de las entidades territoriales, incluida la ambiental. Lo crucial de los elementos de planificación y ordenamiento territorial del país, como la LOOT, es la definición de unos principios y reglas mínimas para la construcción del desarrollo que, aunque se deben considerar en todos los casos, reconocen la potencialidad de las diferencias entre los territorios y modelos de orga-nización política, administrativa y productiva, pero que seguramente se piensan por algunas regiones como la oportunidad específica para generar un liderazgo a costa de mayores desequilibrios territoriales internos.

La materialización constitucional del tema ambiental se dio con la Ley 99 de 199314. Resultado de la constituyente de 1991 y de la Cumbre de Río de 1992, la Ley 99 de 1993 incluyó ampliamente distintos elementos de planificación y ordenamiento territorial ambiental, desde la declaración de áreas de especial protección como los páramos15, hasta la inclusión de determinantes ambientales en los procesos de ordenamiento del uso del suelo, aspecto que se desarrolla mediante la participación en el ordenamiento territorial de los municipios de las Autoridades Ambientales16.

Un elemento fundamental en tal proceso es el derivado de la función del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de “expedir y actualizar el estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio y de establecer los fundamentos para la ordenación y manejo de cuencas y áreas de manejo especial...”17, para lo cual se debe apoyar en el IDEAM. Sin embargo, dicha función, a pesar de la formulación de políticas relacionadas, no ha sido cumplida por el ministerio. En este mismo sentido, se extiende la responsabilidad de los municipios y distritos para que, con sujeción a la ley, definan las normas para la regulación y uso del suelo18 para lo cual los elementos dispuestos en el mencionado e inexistente estatuto hubiesen sido fundamentales para conseguir la conservación, en amplio sentido, de los bienes y servicios ambientales en los que se sustenta, entre otros, la productividad del país. En este sentido, fue coherente que frente al desarrollo productivo se incorporara a través de la Ley 99 de 1993 la función ecológica de la propiedad.

Así tal función poco o nada haya sido aplicada significó una suerte de “límite natural” a la productividad de los suelos y un reconocimiento a la necesidad de regular factores de deterioro a los ecosistemas, pues nada en la naturaleza sucede de forma aislada19.

14 Frente a la Planificación y el Ordenamiento Territorial son destacables los artículos 2 (numerales 1, 2, 3 y 12), 7, 10 (numeral 4), 17, 31 (parágrafo 5), 37 (parágrafo 1), 65 (numeral 8), 68 y 107.

15 Artículo 1, numeral 4. Ley 99 de 1993.

16 Artículo 31, numeral 5 y Artículo 68. Ley 99 de 1993.



19 Artículo 107. Ley 99 de 1993.

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La Ley 136 de 199420 que dicta normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, definió como una de sus funciones la de “planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades” y la de “velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente...”, que no significa nada distinto que un llamado para que los municipios reconozcan que sus decisiones en materia de desa-rrollo no pueden reflejar incoherencias con las necesidades de conservar seriamente los bienes y servicios ambientales y de asumir, como pocos lo han hecho, las funciones que en este sentido les son inherentes como entidad territorial fundamental para el cumplimiento de los fines del Estado y cuya máxima expresión es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

Aunque fuera de contexto, la Ley 136 de 1994 incluyó la declaración como Parque Nacional de los manglares del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Ca-talina21. Entre otros elementos de interés para la planificación territorial, se incluyó la obligación de los municipios de adelantar una consulta en el caso del desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, que amenacen con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio. Finalmente, reiteró a los concejos la potestad de aprobar las decisiones sobre los usos del suelo22.

En el marco de la definición de instrumentos de planificación la Ley 152 de 1994, como Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, juega un papel fundamental al acotar los principios que rigen la formulación de los Planes de Desarrollo en todos los ámbitos territoriales. En el papel, la norma no desdibuja la coherencia del espíritu constitu-cional de la planificación y el ordenamiento territorial, al dar autonomía a los entes territoriales en materia de la planeación del desarrollo económico, social y de la gestión ambiental, pero en la práctica abrió la posibilidad de interpretar la visión del desarrollo y presentarlo, en algunas ocasiones, como una opción abiertamente excluyente –por acción u omisión- para la conservación de los ecosistemas, dado que su decisión está en cabeza del Gobierno de turno y esto no necesariamente garantiza un reflejo del consenso de la población.

Como mecanismo complementario se acertó en la norma al definir la obligatoriedad para los municipios de contar con un plan de ordenamiento. Sin embargo, a pesar de que el Decreto 1865 de 1994 (reglamentario de la Ley 152) plantea la revisión de los planes de desarrollo por las autoridades ambientales para su armonización con los planes de gestión ambiental, tales instrumentos no guardan consistencia temporal y la disponibilidad de información ambiental siempre ha sido limitada, con lo cual su revisión por parte de las autoridades ambientales suele ser bastante pobre.

La coherencia fundamental que guarda la ley 152 con la Constitución de 1991 y la Ley 99 de 1993 estriba en que invoca como principio del desarrollo la sustentabilidad ambiental. No obstante, la ley 152 consideró suficiente que en los PDM se definie-ran “…criterios para establecer los costos y beneficios ambientales de las acciones

20 Artículos 3 (numerales 4 y 6), 12 y 33. Ley 136 de 1994.



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para garantizar la oferta natural al futuro”23, con lo cual se le dio al mercado una amplia potestad para decidir sobre la importancia y el valor de los bienes y servicios ambientales24.

La Ley 160 de 1994 estableció el marco normativo de acceso a la propiedad sobre la tierra, entre otros, para racionalizar y mejorar su utilización con fundamento en los preceptos del ordenamiento territorial25. Un criterio de la ley para favorecer la protec-ción del medio ambiente es la potestad de extinción del dominio a favor de la Nación de tierras ocupadas en reservas forestales, aunque en dependencia con lo establecido por los planes de desarrollo de los municipios26, con lo cual, a través del PDM, cada gobierno termina siendo el rector de las acciones en una materia que debe refrendarse como política de Estado.

La adjudicación de baldíos parte de considerar la vocación agropecuaria de las tierras y el cumplimiento de las normas ambientales durante su previa ocupación o como resultado de un concepto de la autoridad ambiental27 y por supuesto criterios de ordenamiento territorial. Sin embargo, salvo contadas excepciones, los procesos de colonización y ocupación dirigidos por el Estado, y mucho más los de carácter espon-táneo, han sido muy poco respetuosos de la normatividad ambiental y especialmente han sido orientados a ocupar las denominadas tierras “incultas”, las cuales, en buena parte de los casos, no ostentan una marcada vocación agropecuaria y, por el contrario, poco han hecho para dinamizar el uso adecuado y más intensivo de tierras de alta capacidad productiva.

En el marco de la ley 160, el artículo 79 establece la regulación de la colonización a través de las políticas que, en conjunto, formulen los Ministerios de Agricultura y Ambiente sobre la materia. Sin embargo, sin la existencia de una política sobre uso y ocupación del suelo, ni del estatuto de uso adecuado del suelo, ante una normatividad con marcada tendencia al aprovechamiento de los recursos naturales, por ejemplo, los forestales, sin ejercicios de ordenación suficientemente sustentados o aún sin ellos y bajo procesos de desplazamiento forzado derivados del conflicto interno, la aplicación del precepto ha sido muy limitada.

Una de las figuras definidas en la Ley 160 de 1994 es el de las Zonas de Reserva Campesina, cuya funcionalidad debe tener en cuenta la aplicación de los criterios de ordenamiento ambiental territorial28. Sin embargo, los mismos aspectos ya expresa-dos han permitido que en áreas como los baldíos, donde coinciden figuras como las reservas forestales de Ley 2ª de 1959, se haya eliminado o degradado la vegetación en contra de lo que la norma prevé.

La máxima expresión normativa del ordenamiento territorial y, dentro del mismo, el ambiental, se dio con la Ley 388 de 1997. La norma se propuso ajustar y armonizar el ordenamiento territorial tradicional fundado en principios del desarrollo económico

23 Artículo 3, literal h. Ley 152 de 1994.


25 Artículo 1, numerales 5 y 9. Ley 160 de 1994.


27 Artículo 64 y 69 e incluso los Artículos 79 a 82. Ley 160 de 1994.


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y social a la nueva estructura constitucional que lo promovió reconociendo el papel fundamental en el mismo de los bienes y servicios ambientales, del adecuado uso y distribución del suelo y de la coordinación institucional29.

Para promover el desarrollo físico y el uso adecuado del suelo en los municipios, la ley incorpora como parte de los determinantes para la formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)30 la normatividad en materia de conservación y protección del medio ambiente y la prevención de desastres, dándoles a las mismas superior jerarquía31. No obstante, una de tales determinantes son las normas definidas en el marco del estatuto de zonificación de uso adecuado del suelo, el cual, como se indicó, aún no ha sido formulado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT).

El POT adoptado por el concejo municipal debe incorporar la identificación de áreas de reserva y, especialmente, establecer las medidas para la conservación de los bie-nes y servicios ambientales en áreas urbanas y rurales32. La ley también refuerza la incorporación de los aspectos ambientales mediante la participación de las autoridades ambientales en la concertación y aprobación de tales aspectos33, mecanismo con el cual, en teoría, se garantiza la consideración del medio ambiente en la planificación del desarrollo municipal.

A pesar de que la norma incorpora la dimensión ambiental en el ordenamiento territorial, un aspecto de fondo que poco cambió frente a la norma predecesora, la Ley 9ª de 1989, fue la marcada orientación hacia el ordenamiento del desarrollo físico urbano, con lo cual el ámbito rural y con él los bienes y servicios ambientales, que es allí donde se concentran, reciben una limitada atención y eso ha terminado reflejándose en la formulación de los instrumentos y en las limitaciones de la gestión ambiental rural y regional.

La Ley 685 de 2001 desarrolla el Código de Minas vigente y sus objetivos. La norma resulta de especial importancia porque establece el marco regulatorio de la actividad minera del país, actividad de potencial impacto si no se ajusta a los principios del desarrollo sostenible y al cumplimiento de la normatividad ambiental en temas tan delicados como el cambio de uso del suelo, el uso y la contaminación de los cuerpos de agua y el respeto por las áreas de exclusión y el ordenamiento territorial establecido en los diferentes instrumentos que lo afectan34.

No obstante su objetivo, aún hoy día, por el privilegio al desarrollo de la actividad minera sin todas las consideraciones ambientales debidas, por la ilegalidad en parte de la misma, por la ausencia de controles efectivos y la falta de coordinación ins-

29 Artículo 1º. Ley 388 de 1997.

30 Para efectos del presente análisis se debe entender por POT los tres instrumentos de ordenamiento territorial defini-dos en la Ley 388 de 1997, esto es, Plan de Ordenamiento Territorial, Plan Básico de Ordenamiento Territorial y el Esquema de Ordenamiento Territorial.


32 Artículo 12, numeral 2.2, Artículo 13, numeral 3, Artículo 14 numeral 2, 3 y 4. Ley 388 de 1997.

33 Artículo 24, numeral 1. Ley 388 de 1997. Un procedimiento similar se estableció para el caso de los planes parcia-les, artículo 27, numeral 2, el cual fue reglamentado por el MAVDT a través del Decreto 2181 de 2006.

34 Artículo 34. Ley 685 de 2001 (Código de Minas).

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titucional entre autoridades mineras y ambientales en el proceso de otorgamiento y seguimiento a las concesiones, la minería hace parte de zonas de exclusión definidas en el código generando impactos significativos en la biodiversidad y sobre los demás bienes y servicios ambientales.

No obstante, el aspecto más crítico en el tema minero es que el código privilegia en todos los casos la minería y no plantea mecanismos claros para la intervención de las autoridades ambientales en un proceso donde las competencias deberían ser compar-tidas dados los riesgos potenciales de la exploración y explotación minera.

Estas circunstancias y las grandes debilidades en la delimitación jurídica y geográfica de las áreas de exclusión, y el hecho de que la prospección minera sea “libre”, le resta importancia a la aplicación del principio de precaución, a la conservación y al sosteni-miento de tales figuras frente al potencial desarrollo minero y genera un retroceso en la capacidad de los entes territoriales y de las autoridades ambientales para asumir el ordenamiento territorial -incluido el ambiental- y para plantear e implementar un desarrollo físico sin comprometer la estabilidad y mantenimiento de la oferta ambiental.

Este criterio se profundiza ya que el código, además, brinda significativos privilegios al sector empresarial (artículo 60 de la Ley 685 de 2001) frente a las funciones de las autoridades ambientales, muy a pesar de lo establecido en sus artículos 194 a 216 . En este punto, dado que los municipios a través de los instrumentos de ordenamiento territorial definen las áreas de producción minera, su papel como regulador de los usos del suelo resulta fundamental en el control de una expansión minera indiscriminada, aunque no puede desconocerse que, en muchos casos, poco o nada pesan tales decisiones.

El Decreto 1729 de 2002 reglamenta la Parte XIII, Título 2, Capítulo III del Decre-to-Ley 2811 de 1974 para la planificación y ordenación de cuencas hidrográficas, y parcialmente el numeral 12 del artículo 5° de la Ley 99 de 1993, al redefinir la elaboración de los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas (POMCA). La finalidad de la ordenación de cuencas es clara en la norma al indicar que “La ordenación así concebida constituye el marco para planificar el uso sostenible de la cuenca y la eje-cución de programas y proyectos específicos dirigidos a conservar, preservar, proteger o prevenir el deterioro y/o restaurar la cuenca hidrográfica“35.

Esta percepción de la ordenación de las cuencas, atendiendo al carácter sistémico, implica el desarrollo de acciones de intervención física, biológica, educativa y regla-mentaria sobre el uso y manejo de los bienes y servicios ambientales de toda la cuenca, y no solo de los hídricos, que puede derivar, entre otros, en un ordenamiento del suelo, con lo cual el POMCA se constituye en un instrumento adecuado y formal de ordenamiento territorial ambiental y no en un mero ejercicio reglamentario sobre corrientes como se acota institucionalmente.

En coherencia con la Constitución, la Ley 152 de 1994, la Ley 388 de 1997 y la Ley 99 de 1993, el Decreto en mención le otorga a la ordenación de cuencas un papel fundamental en el ordenamiento territorial ambiental al darle mayor jerarquía normativa36 y constituirlo en determinante ambiental del ordenamiento territorial.

35 Artículo 4º. Decreto 1729 de 2002.

36 Artículo 17. Decreto 1729 de 2002.

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Bajo este contexto, la norma parece generar un inconveniente jurídico y técnico frente a los Planes de Ordenamiento Territorial (POT). En el primer caso, se otorga superior jerarquía normativa frente al POT, instrumento que define el desarrollo físico y el uso del suelo y establece como parte de los contenidos del mismo la definición de “escenarios de ordenación de la cuenca hidrográfica”37, en los cuales, salvo cuencas con mínima intervención, seguramente se requieren adoptar medidas de control en el uso de los recursos y de forma inherente sobre el suelo. En el segundo caso, porque los POT ya están en su mayoría aprobados y los POMCA recién se están formulando, de tal suerte que sus decisiones no hacen parte de los contenidos de la planificación municipal.

Lo anterior, tanto en lo jurídico como en lo técnico, implica una revisión a fondo de los POT para ajustarlos, si es del caso, a las decisiones de los POMCA, ya que no se puede considerar divisible e independiente la gestión territorial ambiental de la administración de los bienes y servicios ambientales, pues en los dos casos se tiene que afectar la organización de las actividades en el territorio.

37 Artículo 16. Decreto 1729 de 2002.••



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la n

orm

a

Ley

99 d

e 1993

La L

ey 9

9 r

esul

tado

de

la C

onst

ituye

nte

y de

la C

umbr

e de

Río

de

19

92

con

tem

pla

ampl

iam

ente

dis

tinto

s el

emen

tos

de p

lani

ficac

ión

y or

dena

mie

nto

terr

itoria

l am

bien

tal y

un

a vi

sión

. D

esde

la d

ecla

raci

ón d

e ár

eas

de e

spec

ial p

rote

cció

n co

mo

los

pára

mos

(A

rt.

1,

num

. 4),

has

ta la

incl

usió

n de

det

erm

inan

tes

ambi

enta

les

en lo

s pr

oces

os d

e or

de-

nam

ient

o de

l uso

del

sue

lo,

aspe

cto

que

se d

esar

rolla

med

iant

e la

par

ticip

ació

n de

las

Aut

orid

ades

Am

bien

tale

s en

tal

es p

roce

sos

(Art

. 3

1. nu

m. 5

y A

rt. 6

8)

y po

r su

pues

to d

e la

com

unid

ad.

Un

elem

ento

fund

amen

tal e

n es

te p

roce

so e

s el

der

ivad

o de

la fu

nció

n de

l M

inis

terio

de

“Exp

edir

y ac

tual

izar

el e

stat

uto

de z

onifi

caci

ón d

e us

o ad

ecua

do d

el t

errit

o-rio

.. y

de

esta

blec

er lo

s fu

ndam

ento

s pa

ra la

ord

enac

ión

y m

anej

o de

cue

ncas

y á

reas

de

man

ejo

espe

cial

..”

(Art

. 2,

num

. 12),

par

a lo

cua

l se

debe

apo

yar

en e

l ID

EAM

. En

est

e m

ism

o se

ntid

o, s

e ex

tiend

e la

res

pons

abili

dad

de lo

s m

unic

ipio

s y

dist

ritos

par

a qu

e, c

on

suje

ción

a la

ley,

def

inan

las

norm

as p

ara

la r

egul

ació

n y

uso

del s

uelo

.(A

rt. 6

5, nu

m. 8

).

Ley

160 d

e 1994

Acc

eso

a la

pro

pied

ad s

obre

la

tierr

aEs

tabl

ece

el m

arco

nor

mat

ivo

de a

cces

o a

la p

ropi

edad

sob

re la

tie

rra,

ent

re o

tros

par

a ra

cion

aliz

ar y

mej

orar

su

utili

zaci

ón c

on fu

ndam

ento

en

los

prec

epto

s de

l ord

enam

ient

o te

rrito

rial.

(Art

. 1 U

n. 5

y 9

).La

adj

udic

ació

n de

bal

díos

par

te d

e la

voc

ació

n ag

rope

-cu

aria

y e

l cum

plim

ient

o de

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norm

as a

mbi

enta

les

dura

nte

su o

cupa

ción

o a

tra

vés

de

conc

epto

de

la A

utor

idad

Am

bien

tal.

(Art

. 6

4 y

69

).R

egul

a la

col

oniz

ació

n a

trav

és d

e la

s po

lític

as q

ue,

en c

onju

nto,

form

ulen

los

Min

iste

rios

de A

gric

ultu

ra y

Am

bien

te s

obre

la

mat

eria

(Art

. 79).

Para

la fu

ncio

nalid

ad d

e Zo

nas

de R

eser

va C

ampe

sina

se

debe

n te

ner

en c

uent

a la

apl

icac

ión

de lo

s cr

iterio

s de

ord

enam

ient

o am

bien

tal t

errit

oria

l. (A

rt. 8

0).

Ley

136 d

e 1994

Prom

ulga

el d

esar

rollo

mun

icip

alD

efin

e co

mo

una

de la

s fu

ncio

nes

del m

unic

ipio

la d

e “P

lani

ficar

el d

esar

rollo

eco

nóm

ico,

so

cial

y a

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enta

l de

su t

errit

orio

, de

con

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idad

con

la le

y y

en c

oord

inac

ión

con

otra

s en

tidad

es”

y la

de

vela

r po

r el

ade

cuad

o m

anej

o de

los

recu

rsos

nat

ural

es y

del

med

io

ambi

ente

..”.

(Art

. 3,

num

. 4 y

6).

Incl

uye

la d

ecla

raci

ón c

omo

Parq

ue N

acio

nal d

e lo

s m

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ares

del

Arc

hipi

élag

o de

San

And

rés,

Pro

vide

ncia

y S

anta

Cat

alin

a. (

Art

. 1

2).

De

otro

lado

, se

obl

iga

al m

unic

ipio

a r

ealiz

ar u

na c

onsu

lta c

uand

o el

des

arro

llo d

e ci

erto

s pr

oyec

tos

amen

ace

con

crea

r un

cam

bio

sign

ifica

tivo

en e

l uso

del

sue

lo, qu

e dé

luga

r a

una

tran

sfor

mac

ión

en la

s ac

tivid

ades

tra

dici

onal

es d

e un

mun

icip

io y

rat

ifica

a lo

s co

ncej

os fr

ente

a la

res

pons

abili

dad

de a

prob

ar la

s de

cisi

ones

sob

re lo

s us

os d

el s

uelo

. (A

rt.

33).

Resu

men

de

la n

orm

ativ

idad

aso

ciad

a co

n la

pla

nific

ació

n y

el o

rden

amie

nto

terr

itor

ial a

mbi

enta

l

cont

inúa

...



...c

onti

núac

ión

cua

dro

5.4

Nor

ma

Tópi

co r

egul

ado

Obs

erva

cion

es y

tem

as d

e in

teré

s de

la n

orm

a

Ley

152 d

e 1994

Ley

Org

ánic

a de

l Pla

n de

Des

arro

lloLa

ley

invo

ca c

omo

uno

de s

us p

rinci

pios

el d

e la

sus

tent

abili

dad

ambi

enta

l y s

e en

foca

en

la d

efin

ició

n de

crit

erio

s pa

ra e

stab

lece

r lo

s co

stos

y b

enef

icio

s am

bien

tale

s de

las

acci

ones

par

a ga

rant

izar

la o

fert

a na

tura

l al f

utur

o. (

Art

. 3

, lit

eral

h).

Por

otra

par

te la

ley

da a

uton

omía

a lo

s en

tes

terr

itoria

les

en m

ater

ia d

e la

pla

neac

ión

del d

esar

rollo

eco

nóm

i-co

, so

cial

y d

e la

ges

tión

ambi

enta

l, en

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arco

de

la le

y y

esta

blec

e su

coh

eren

cia

con

la p

lani

ficac

ión

naci

onal

. (A

rt.

32).

Ley

388 d

e 1997

Pla

nific

ació

n y

orde

nam

ient

o te

rrito

rial

La n

orm

a bu

sca

arm

oniz

ar e

l ord

enam

ient

o te

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unda

do e

n pr

inci

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del

des

arro

llo

econ

ómic

o y

soci

al a

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ueva

est

ruct

ura

cons

tituc

iona

l que

lo p

rom

ueve

rec

onoc

iend

o el

pap

el fu

ndam

enta

l en

el m

ism

o de

los

bien

es y

ser

vici

os a

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enta

les,

del

ade

cuad

o us

o y

dist

ribuc

ión

del s

uelo

y d

e la

coo

rdin

ació

n in

stitu

cion

al. (A

rt. 1

).Pa

ra p

rom

over

el

desa

rrol

lo fí

sico

y e

l uso

ade

cuad

o de

l sue

lo e

n lo

s m

unic

ipio

s, in

corp

ora

com

o pa

rte

de

los

dete

rmin

ante

s pa

ra la

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ulac

ión

de lo

s P

lane

s de

Ord

enam

ient

o Te

rrito

rial l

a no

r-m

ativ

idad

en

mat

eria

de

cons

erva

ción

y p

rote

cció

n de

l med

io a

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ente

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pre

venc

ión

de d

esas

tres

, dá

ndol

es a

las

mis

mas

sup

erio

r je

rarq

uía.

(A

rt. 1

0, nu

m. 1

).El

Pla

n de

be

inco

rpor

ar la

iden

tific

ació

n de

áre

as d

e re

serv

a y,

esp

ecia

lmen

te, es

tabl

ecer

las

med

idas

pa

ra la

con

serv

ació

n de

los

bien

es y

ser

vici

os a

mbi

enta

les

en á

reas

urb

anas

y r

ural

es.

(Art

. 12,

num

. 2.2

; Art

. 13,

num

. 3;

Art

. 1

4, nu

m. 2

, 3

y 4

).La

ley

tam

bién

ref

uerz

a la

in

corp

orac

ión

de lo

s as

pect

os a

mbi

enta

les

med

iant

e la

par

ticip

ació

n de

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Aut

orid

ades

Am

bien

tale

s en

la c

once

rtac

ión

y ap

roba

ción

de

los

plan

es d

e or

dena

mie

nto.

(A

rt. 2

4,

num

. 1).

Un

proc

edim

ient

o si

mila

r se

est

able

ció

para

el c

aso

de lo

s pl

anes

par

cial

es (

Art

. 27,

num

. 2),

el c

ual f

ue r

egla

men

tado

por

el M

AVD

T en

el D

ecre

to 2

18

1 d

e 2

00

6.L

a no

rma

tiene

una

orie

ntac

ión

mar

cada

hac

ia e

l ord

enam

ient

o de

l des

arro

llo fí

sico

urb

ano.

Ley

685 d

e 2001

Cód

igo

de M

inas

La n

orm

a es

tabl

ece

el C

ódig

o vi

gent

e de

Min

as y

su

obje

tivo

(Art

. 1

) y

la h

ace

de e

spec

ial

impo

rtan

cia

por

el p

oten

cial

impa

cto

que

tiene

la a

ctiv

idad

si s

u de

sarr

ollo

no

se a

just

a a

los

prin

cipi

os d

el d

esar

rollo

sos

teni

ble

y al

cum

plim

ient

o de

la n

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ativ

idad

am

bien

tal

en t

emas

tan

del

icad

os c

omo

el c

ambi

o de

uso

del

sue

lo, el

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y la

con

tam

inac

ión

de

los

cuer

pos

de a

gua

y el

res

peto

por

las

área

s de

exc

lusi

ón y

el o

rden

amie

nto

terr

itoria

l es

tabl

ecid

o. (

Art

. 34).

No

obst

ante

su

obje

tivo,

priv

ilegi

a el

des

arro

llo d

e la

act

ivid

ad

min

era

y en

alg

una

med

ida

rest

a im

port

anci

a a

la c

onse

rvac

ión

y al

sos

teni

mie

nto

de la

s ár

eas

de e

xclu

sión

(Art

. 36,

37 y

38).

Ade

más

, br

inda

sig

nific

ativ

os p

rivile

gios

al s

ecto

r em

pres

aria

l fre

nte

a la

s fu

ncio

nes

de la

s A

utor

idad

es A

mbi

enta

les

(Art

. 6

0),

muy

a p

esar

de

lo e

stab

leci

do e

n lo

s ar

tícul

os 1

94 a

21

6.

Resu

men

de

la n

orm

ativ

idad

aso

ciad

a co

n la

pla

nific

ació

n y

el o

rden

amie

nto

terr

itor

ial a

mbi

enta

l

cont

inúa

...



...c

onti

núac

ión

cua

dro

5.4

Nor

ma

Tópi

co r

egul

ado

Obs

erva

cion

es y

tem

as d

e in

teré

s de

la n

orm

a

Dec

reto

87

9 d

e 1998

Com

o de

sarr

ollo

de

la L

ey 3

88 d

e 1997

ref

uerz

a la

con

cepc

ión

y je

rarq

uía

de lo

s de

ter-

min

ante

s am

bien

tale

s en

el p

roce

so d

e or

dena

mie

nto

terr

itoria

l (A

rt. 3

, nu

m. 1

) y

para

el

lo r

atifi

ca la

nec

esid

ad d

e qu

e lo

s PO

T in

corp

oren

las

acci

ones

nec

esar

ias.

Dec

reto

17

29 d

e 2002

El D

ecre

to r

egla

men

ta la

Par

te X

III,

Títu

lo 2

, C

apítu

lo II

I del

Dec

reto

-ley

28

11

de

19

74

so

bre

cuen

cas

hidr

ográ

ficas

, pa

rcia

lmen

te e

l num

eral

12

del

art

ícul

o 5

° de

la L

ey 9

9

de 1

993 a

l red

efin

ir la

ela

bora

ción

de

los

plan

es d

e or

dena

ción

y m

anej

o de

cue

ncas

-P

OM

CA.L

a fin

alid

ad d

e la

ord

enac

ión

es c

lara

al i

ndic

ar q

ue “

La o

rden

ació

n as

í con

ce-

bida

con

stitu

ye e

l mar

co p

ara

plan

ifica

r el

uso

sos

teni

ble

de la

cue

nca

y la

eje

cuci

ón d

e pr

ogra

mas

y p

roye

ctos

esp

ecífi

cos

dirig

idos

a c

onse

rvar

, pr

eser

var,

prot

eger

o p

reve

nir

el

dete

rioro

y/o

res

taur

ar la

cue

nca

hidr

ográ

fica”

. (A

rt. 4

). E

n co

here

ncia

con

la c

onst

ituci

ón,

la L

ey 1

52 d

e 1994,

la L

ey 3

88 d

e 199

7 y

la L

ey 9

9 d

e 1

99

3, la

nor

ma

le o

torg

a a

la

orde

naci

ón d

e cu

enca

s un

pap

el fu

ndam

enta

l en

el o

rden

amie

nto

terr

itoria

l am

bien

tal a

l so

sten

erla

con

may

or je

rarq

uía

norm

ativ

a en

est

e te

ma

(Art

. 1

7).

Resu

men

de

la n

orm

ativ

idad

aso

ciad

a co

n la

pla

nific

ació

n y

el o

rden

amie

nto

terr

itor

ial a

mbi

enta

l



Debilidades en la planificación y el ordenamiento territorial ambientalVarios son los instrumentos formales que se emplean en el país para ordenar el territorio y planificar acciones para su desarrollo. Dentro de la planificación eminen-temente ambiental derivada del accionar de las autoridades ambientales se destacan el Plan de Gestión Ambiental Regional (PGAR) y el Plan de Acción Trienal (PAT). Por otra parte, en la definición del camino al desarrollo y la organización espacial de las actividades humanas en los territorios y sus formas de relación con el entorno, los instrumentos más representativos son: el Plan de Desarrollo Municipal, el Plan de Or-denamiento Territorial y el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica38. De forma adicional, varias normas han definido instrumentos para el manejo, gestión y ordenación de recursos y áreas específicas que no hacen parte del presente análisis (plan de manejo para áreas protegidas, plan de manejo y ordenación forestal, plan de manejo de vertimientos, plan de gestión integral de residuos sólidos, plan de manejo de ecosistemas de páramos, entre otros).

Aunque la norma los plantea como instrumentos complementarios para el desarrollo integral de los territorios y su población, en la realidad los instrumentos presentan serias dificultades para su articulación, y en su formulación presentaron debilidades técnicas que son resultado de la disímil capacidad de las administraciones municipales para cumplir sus funciones y que cargan con lastres tan significativos como limitados presupuestos, baja eficiencia en la gestión de los recursos públicos y un bajo margen operativo para la atención de diversos frentes igual de prioritarios para la comunidad39.

Aunque la elaboración-formulación de los instrumentos ha mejorado sensiblemente en materia de enfoque, integralidad, visión de futuro y participación social, es indudable que el reto en el corto, mediano y largo plazo es su implementación. El instrumento fundamental que guía el desarrollo del país es el Plan Nacional de Desarrollo, el cual, elaborado de forma participativa y coherente con las políticas públicas y la ley, plantea los ejes fundamentales del corto plazo. No obstante, como en todos los planes de desarrollo de las entidades territoriales, su elaboración está ligada al ejercicio guber-namental del momento y al contexto político reinante, con lo cual se pueden generar sesgos e incorporar deficiencias en la planeación y en la definición de prioridades de acción que se extienden a otros instrumentos de planificación, ordenamiento territorial y desarrollo, especialmente en materia ambiental.

Una de las dificultades fundamentales que presentan los diferentes instrumentos es la falta de integralidad frente a todos los aspectos claves para el mejoramiento de vida de la población y su tendenciosa orientación hacia uno sólo de los componentes del desarrollo, como es el económico. Ante esta dificultad no resulta descabellado pensar en la construcción del desarrollo y el mejoramiento del bienestar de la población del país mediante la elaboración de un único instrumento de planificación de los entes territoriales, ampliamente participativo, en el cual se incluyan todos los elementos

38 Aquí deben referirse los planes de vida en el marco de los territorios colectivos; los mismos representan un instru-mento intermedio en el sistema de planificación que supera, en términos conceptuales, la planificación del desarrollo territorial adelantada en los últimos años.

39 “Las evaluaciones recientes afirman que muchos de estos planes se formularon bajo una desarticulación del entorno geográ-fico y ambiental, suscribiendo los análisis territoriales hasta el límite que dictan las rayas administrativas de cada jurisdicción local y basando dichos análisis, en varios casos, en una orientación y formalización técnica que fue inferior a las expectativas básicas del espíritu legislador”. Determinantes socioeconómicos y ísico-espaciales para el Ordenamiento Ambiental Territorial de la Jurisdicción de Corantioquia. Convenio Universidad de Antioquia - Corantioquia. 2005, pág. 21.

••



económicos, sociales, culturales, financieros, políticos y ambientales de cada jurisdic-ción y en relación con la región, teniendo en cuenta la complejidad del desarrollo y la necesidad de una visión sistémica. Bajo esta perspectiva, los demás instrumentos que se requieran (por ejemplo, los planes de ordenación forestal, los planes de gestión de residuos, entre otros) se convertirían en herramientas efectivas para la implementación de acciones en componentes o áreas específicos40.

En las actuales condiciones, para que los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial resulten operativos, deberían responder a una juiciosa definición de priorida-des y a una verdadera mirada regional que fortalezca las relaciones entre municipios y genere mayores equilibrios, de tal suerte que cada una de las decisiones tomadas sean asumidas en un nivel inmediatamente superior de planificación y ordenamiento territorial. Lo cierto es que la integralidad y la visión regional no son la generalidad de los instrumentos mencionados, especialmente los POT. En ellos se puede encontrar decisiones en materia de planificación del uso del suelo y otros recursos que pueden variar drásticamente en las fronteras municipales así se compartan ecosistemas y condiciones sociales y económicas.

De acuerdo con la información provista por el Mavdt41, el 98% de los 1099 munici-pios contaban con POT adoptado y los 22 municipios restantes estaban en proceso (8 en aprobación por Concejos, 11 en concertación de temas ambientales y 3 en formulación) (cuadro 5-5).

Departamento Municipio Tipo de plan En formulación En concertación En adopción

Amazonas Puerto Nariño EOT 0 1 0Boyacá Covarachia EOT 0 1 0Boyacá Paz del Río EOT 0 1 0Cesar González EOT 0 1 0Cesar Manaure (Balcón del Cesar) EOT 0 1 0Cesar Pueblo Bello EOT 0 1 0Chocó Vagado EOT 1 0 0Chocó Belén de Bajirá EOT 0 0 1Chocó Condoto EOT 0 0 1Chocó Medio Baudó EOT 0 0 1Chocó Río Iró EOT 0 0 1Chocó Unión Panamericana EOT 1 0 0Nariño El Charco EOT 0 1 0Nariño Mosquera EOT 0 1 0Nariño Nariño EOT 1 0 0Nariño Olaya Herrera EOT 0 1 0Nariño Francisco Pizarro EOT 0 0 1Nariño Santa Bárbara EOT 0 1 0Santander Curití EOT 0 0 1Sucre Colosó EOT 0 1 0Tolima Icononzo EOT 0 0 1Vichada Cumaribo EOT 0 0 1Total municipios sin POT 3 11 8 22

Cuadro 5.5

Estado de la formulación de los planes de ordenamiento territorial

Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

40 No obstante, por la prolijidad de planes en materia del manejo y ordenamiento de recursos naturales o espacios naturales es indudable que incorporan las mismas debilidades que existen entre los distintos instrumentos de orde-namiento territorial (ambiental), al menos en términos espaciales y para su implementación efectiva.

41 De acuerdo con la información provista por el Mavdt mediante oficio 1300-E2-113429 del 22 de noviembre de 2006, el 98% de los 1099 municipios contaban con POT adoptado y los 22 municipios restantes estaban en pro-ceso (8 en aprobación por Concejos, 11 en concertación de temas ambientales y 3 en formulación).

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Lo mismo sucede con la interacción e integración de elementos ambientales entre POMCA y POT, pues la mayoría de los POT, con debilidades o sin ellas, ya están formulados y en buena medida adoptados, mientras que la mayoría de los POMCA, que, según la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1729 de 2002, constituyen norma de superior jerarquía y, como tal, determinantes de las decisiones del ordenamiento territorial en los POT, están apenas en elaboración y, de otro lado, cubren apenas un poco más del 10% de la superficie terrestre nacional (entre 12 y 13 millones de hectáreas) (Cuadro 5-6).

No es menos preocupante que la priorización de las cuencas definida por las autoridades ambientales para su declaración en ordenación requirió ajustes por parte del propio ministerio, por lo cual éste decidió “...priorizar a nivel nacional, el ordenamiento e intervención de las cuencas hidrográficas del Río Páez, Guarinó, Guaitiquía, Chica-mocha, Bogotá, Medellín, Suárez, Sinú, Cali y Combeimba. Estas cuencas se han priorizado debido a las condiciones de riesgo y de impacto sobre la población”42.

Una dificultad de fondo, no sólo para la ordenación, sino para su implementación efectiva, lo constituye la extensión de las cuencas. En el caso de grandes cuencas, ni siquiera los esfuerzos nacionales han permitido consolidar el ordenamiento por las diferencias de intereses entre las administraciones territoriales, las autoridades am-bientales con jurisdicción y los sectores productivos y de la sociedad civil en general. En este sentido, buena parte de los esfuerzos se han encaminado a la ordenación de cuencas de menor extensión (microcuencas).

Cualquiera sea el escenario espacial de la ordenación de cuencas, lo realmente impor-tante es que si la ordenación se hace en grandes cuencas se debe anteponer el interés y las prioridades regionales y nacional para permitir la marcha del proceso y su real implementación, pues de lo contrario su desarrollo, como en el caso de la cuenca del río Grande de la Magdalena, se hará interminable e inefectivo para propósitos como la mejora de la navegabilidad y la disminución del impacto de los sedimentos sobre el mar Caribe.

Si por el contrario se adopta la ordenación en microcuencas, es de especial importancia que, desde el nivel nacional, se establezcan lineamientos para el ordenamiento de tales espacios, de tal suerte que contribuyan y agreguen en el mediano plazo a la solución de los problemas regionales, pues de lo contrario la decisión se encaminará a la aten-ción de problemas del orden local que poco impacto han tenido en el ordenamiento ambiental del país y en la conservación de los bienes y servicios ambientales.

42 Decreto 1480 de 2007.••



Otro aspecto crítico entre los instrumentos es precisamente su jerarquización normati-va, con la cual algunos aspectos del desarrollo (cultura, medio ambiente, entre otros) reciben mayor prioridad que otros, sin que tal decisión haya obedecido a un amplio proceso de revisión y consulta sobre los intereses de la población.

A pesar de que los instrumentos formalmente pretenden propósitos distintos, coinciden en lo fundamental: todos afectan sensiblemente el ordenamiento territorial, la visión de futuro de la intervenciones y la organización en el territorio de las actividades humanas y productivas e institucionales. En estos términos las diferencias en los instrumentos en cuanto a temporalidad, espacialidad y nivel de participación de la autoridad ambien-tal representan un problema nada despreciable y un obstáculo serio para su correcta implementación (cuadro 5-7).

43 Información reportada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial al SIGOB en agosto de 2006.

44 Según los parámetros establecidos en el Decreto 1729 de 2002

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Meta PND 2006 -2010 Meta PND 2006- 2010 Seguimiento SIGOB

16 POMCAS -Planes de ordena-ción y de manejo formulados en cuencas abastecedoras de agua deciudades capitales de depar-tamento (poblaciones mayores de 50.000 habitantes ) que se encuentren con escasez media a alta.

500.000 Has con Planes de Ordenación y Manejo de cuencas adoptados

530.576,14 has con POMCAS adoptados.

8 millones de Has de cuencas declaradas en ordenación44

12 millones de Has en ordenación

Cuadro 5.6

Estado de la ordenación de cuencas y propuesta para el periodo 2006-201043



Instrumento Responsable formulación

Propósito Espacialidad Tempo-ralidad

(vigencia)

Participación de la autoridad

ambiental

Plan Nacional de Desarrollo -PND

Nación Orientar y Planificar el desarrollo nacional

Nación 4 años45 Apoyo en la for-mulación

Plan Departamental de Desarrollo -PDD

Departamento Orientar y Planificar el desarrollo departamental con sujeción al PND

Departamento 3 años46 Apoyo en la formulación, certi-fica armonía entre planes y concepto sobre contenidos ambientales

Plan de Desarrollo Municipal -PDM

Municipio Orientar y Pla-nificar el desa-rrollo municipal con sujeción al PND

Municipio 3 años47 Apoyo en la formulación, certi-fica armonía entre planes y concepto sobre contenidos ambientales

Plan de Ordena-miento Territorial -POT

Municipio Ordenamiento de las activida-des humanas en el territorio, armonizar ins-trumentos de planificación

Municipio 9 años48 Apoyo en la formulación con información y asistencia técni-ca, evaluación y concertación de asuntos ambien-tales y seguimien-to a concertación

Plan de Ordenación y Manejo de Cuen-cas Hidrográficas -POMCA

Autoridad ambiental

Planeamiento del uso y ma-nejo sostenible de los recursos naturales reno-vables

Cuenca, subcuenca, microcuenca

No definida Elaboración, aprobación e implementación del plan

Plan de Gestión Ambiental Regional -PGAR

Autoridad ambiental

Planificación regional de largo plazo del manejo y apro-vechamiento de RRNN

Jurisdicción Autoridad ambiental

10 años Formulación y aprobación (Con-sejo Directivo)

Plan de Acción Trienal -PAT

Autoridad ambiental

Planeación de la Gestión Ambiental de la Autoridad Ambiental

Jurisdicción Autoridad ambiental

3 años Formulación y aprobación (Con-sejo Directivo)

Cuadro 5.7

Comparativo de los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial (ambiental)

45 La norma refiere un periodo constitucional.



48 La norma refiere específicamente tres periodos constitucionales.

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La evaluación realizada a la información provista por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las autoridades ambientales y los institutos de investigación, muestra que se conoce bien el marco jurídico para apoyar el ordenamiento territorial y, sin embargo, persisten dudas sobre cuál de los instrumentos concentra más am-pliamente una visión de desarrollo y una organización de actividades en el territorio que garantice la sostenibilidad y no que la incorpore simplemente como un inventario o listado de recursos naturales.

A las dificultades tan significativas como la baja capacidad técnica y de gestión de un gran número de municipios y los problemas frecuentes en disponibilidad de recursos para asumir los retos presentes, autoridades ambientales como Cornare consideran que se suma la percepción de los entes territoriales de que los ejercicios de planificación son evidentemente independientes, a pesar de lo planteado en el sistema de planificación del desarrollo y la inexistencia de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que además acoja con claridad y mayor formalidad las materias ambientales49.

No obstante, buena parte de los documentos de ordenamiento territorial de los munici-pios fueron elaborados y concertados con la ausencia de elementos significativos para la planificación, resultado de la falta de capacidad e información técnica especializada (por ejemplo, sobre zonificación ecológica que oriente el uso del suelo rural) y de la concentración del interés del ordenamiento en las áreas urbanas.

En este sentido, fue común encontrar resoluciones de concertación con las autoridades ambientales, previa aprobación del Concejo Municipal, en las cuales temas críticos como la identificación y delimitación de áreas con riesgo de desastre, viviendas en dicha condición, conflictos en el uso del suelo, áreas de importancia para la conser-vación de los bienes y servicios ambientales, entre algunos otros aspectos, quedaron pendientes para su definición posterior.

Sin embargo, caber resaltar que las actividades para el ordenamiento territorial y ambiental, no se restringen a “...la identificación y espacialización de las unidades territoriales de acuerdo con su función ambiental y de los procesos y tendencias de apropiación y manejo de las mismas, sino la generación de instrumentos legales, económicos, sociales, políticos y administrativos que posibiliten dar un uso y desa-rrollo más adecuado a cada unidad y a la región en su conjunto”50.

Estas limitaciones, junto con los problemas estructurales de muchas administraciones de municipios pequeños, la carencia de proyectos y directrices en los documentos para asumir el desarrollo de acciones de intervención sobre el territorio y los vacíos en los instrumentos de seguimiento (expediente municipal, sistema de gestión am-biental municipal, sistema de indicadores de las autoridades ambientales –Decreto 1200 de 2004) representan problemas de fondo que van a hacer difícil la ejecución efectiva de los planes.

49 Tomado de la respuesta de CORNARE a la petición de información de la CGR.

50 Ibid. Universidad de Antioquia - Corantioquia. 2005, pág. 25.

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