estado departamento de ciencia política docente: luis senatore [email protected]
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Concepto y evolución del Estado. El modelo de Administración Pública Tradicional.
– Desde el punto de vista metodológico, y para organizarnos “mentalmente” les propongo que tratemos de responder, juntos, la siguiente pregunta:
– ¿Qué sentido tiene analizar el concepto y la evolución del Estado?
Actualmente casi todas las perspectivas académicas y políticas reconocen en el Estado un actor central a la hora de pensar colectivamente cualquier proyecto de futuro. Esa constatación parece especialmente válida para el caso uruguayo pues, como se ha señalado, el actor estatal ha sido crucial en la configuración de los distintos aspectos de nuestra sociedad.
Existen múltiples definiciones.
Podemos entender al Estado como el “conjunto de instituciones y poderes, que establecen reglas, decisiones generales y vinculantes destinadas a regir la vida social en un territorio determinado”.
El sociólogo alemán Max Weber (1864-1920) definió al Estado como “una asociación de dominación con carácter institucional que ha tratado con éxito de monopolizar dentro de un territorio la violencia física legítima como medio de dominación y que, a este fin, ha reunido todos los medios materiales en manos de sus dirigentes y ha expropiado a todos los funcionarios estamentales sustituyéndolos con sus propias jerarquías supremas”.
Existen múltiples definiciones.
Podemos entender al Estado como el “conjunto de instituciones y poderes, que establecen reglas, decisiones generales y vinculantes destinadas a regir la vida social en un territorio determinado”.
El sociólogo alemán Max Weber (1864-1920) definió al Estado como “una asociación de dominación con carácter institucional que ha tratado con éxito de monopolizar dentro de un territorio la violencia física legítima como medio de dominación y que, a este fin, ha reunido todos los medios materiales en manos de sus dirigentes y ha expropiado a todos los funcionarios estamentales sustituyéndolos con sus propias jerarquías supremas”.
¿Pero qué es el Estado?¿Pero qué es el Estado?
Cuatro momentos del Estado moderno
En base a la distinción conceptual entre lo público y lo privado podemos establecer cuatro momentos en el desarrollo del Estado Moderno:
El ESPACIO PÚBLICO es el lugar de las discusiones y las decisiones colectivas que nos conciernen a todos.
El ESPACIO PRIVADO es el ámbito de la vida de cada persona. De los proyectos particulares.
Por supuesto que en el Siglo XX esa división es problematizada por distintas escuelas de pensamiento. Por ejemplo, el feminismo.
¿Qué es el Estado?• La mayoría de las definiciones contienen dos niveles distintos
de análisis: el institucional (lo que parece o lo que es) y el funcional (lo que hace).
• Generalmente se toma una definición mixta– Instituciones y personal propio– Centralización, relaciones políticas son desde el centro
hacia la periferia– Un territorio propio
– Monopolio de la coacción física legitima (dimensión funcional)
El poder del Estado• Dos variables – El Estado ejerce su poder a través de dos fuentes de poder• El poder despótico: las acciones que las elites estatales pueden establecer sin
necesidad de negociación con organizaciones de la sociedad civil. (El uso de la fuerza). Característico de las sociedades antiguas de reyes o emperadores
• El poder despótico es autónomo, no depende de nadie.
• Poder infraestructural, característico de las democracias capitalistas. Es la capacidad del Estado para penetrar en las estructuras sociales y poner en ejecución decisiones políticas en todo el territorio.
• El aumento del poder infraestructural aumenta el poder colectivo del Estado• Los Estados modernos tiene hoy cada vez más alcance para hacer cumplir sus
decisiones políticas y modificar la vida social.
• El Estado se encuentra hoy en prácticamente todas las facetas de la vida diaria, su poder infraestructural se incrementa constantemente, es una característica propia de los Estados modernos
EXPANSIÓN DE LO PÚBLICOI. Estados Monárquicos Absolutos (S. XV al XVI)
Institucionalización, despersonalización, despatrimonialización y centralización del poder
Concentración de la Autoridad Pública (administración, ejércitos y diplomacia)
Expropiación de los recursos administrativos y de coacción
Relativa emancipación de poderes Religiosos y Señoriales
Apertura de la propiedad a la lógica mercantil
LA CONTENCIÓN LIBERAL II. El Estado Liberal (se define en el Siglo XVIII y se
despliega en el XIX)
Resultado de la transformación antiabsolutista en Europa y de la Rev. Norteamericana (S.XVIII) e Independencia en América Latina (S. XIX)
El Estado Liberal produce o refuerza los cortes público–privado y Estado– sociedad civil.
Obsesión de los liberales: que “El Rey” y los poderes públicos no ahoguen el mercado (piensen desde ya en lo que se ha dado en llamar el “neoliberalismo”)
Premisas sociales: desarrollo del capitalismo y ascenso de la burguesía.
En un contexto donde el soberano (el “Poder Ejecutivo”) es el rey resulta lógico que la burguesía privilegie el ámbito
parlamentario.El Parlamento no es el lugar de la pugna de intereses contrapuestos sino el lugar del ejercicio de la razón.
Lo anterior presupone la ausencia de conflictos irreductibles: lo cual, a su vez, sólo es posible si el Parlamento es
homogéneo socialmente. La participación política está pensada para ser ejercida por hombres libres, con
independencia de criterio
Apuntes analíticos sobre “El liberalismo”, de Reinhard Kühnl
Weber-liberalismo-Parlamento-reclutamiento plutocrático
Cita de Weber (página 4): paralelismo entre el desarrollo de la
empresa capitalista y el del Estado.
El gobierno debe limitarse a actuar en la esfera pública. Debe
abstenerse de interferir en la esfera privada (que incluye a la
economía).
Se debe garantizar el desarrollo del individuo: derechos
fundamentales.
Transformación cultural: individualismo, libertad, igualdad.
Economía: la noción de autorregulación de la economía y de la
sociedad es muy relevante para el liberalismo. Idealmente se trata de
una sociedad de pequeños capitalistas: no hay un control sobre el
mercado.
El desarrollo del poder infraestructural del Estado
• Históricamente las sociedades han necesitado que algunas reglas básicas se cumplan (el derecho a la vida, a la propiedad, el mantenimiento del orden en general) y para eso han necesitado el poder monopólico del Estado.
• De esta necesidad deriva el poder autónomo del Estado. Las actividades que realiza el Estado y su personal son necesarias para diferentes grupos sociales.
• El mantenimiento del orden interno, la defensa militar, el mantenimiento de la infraestructura de comunicación, redistribución económica. La expansión de las funciones primarias y secundarias derivan en el aumento del poder infraestructural.
• Estas tareas solo pueden ser ejecutadas por un Estado central eficiente, y ponen al Estado en relación con distintos grupos en algunos casos contrapuestos.
Inversión de la perspectiva aristotélica:
1º Polis
2º Individuo
Una cuestión de filosofía política. Cómo opera el liberalismo.
Crisis del Estado liberal
Las primeras medidas estatales de envergadura para atenuar las irregularidades sociales son iniciativas de las clases dominantes preocupadas por mantener el status quo a la vez que pueden leerse como productos de la lucha de clases.
Dos maneras de entender los primeros itinerarios “bienesta- ristas”: como estrategia de los dominantes o como logros de los dominados
Abstencionismo económico y social
+Activismo jurídico-
judicial
Deriva en tensiones sociales cada vez más
fuertes
Base mínima de derechos (ciudadanía política y social) garantizados.
Expansión de las funciones del estado por múltiples vías.
El camino liberal en diversos formatos (Corporativo, New Deal y de tipo socialdemocrático) de articulación de capitalismo y derechos
democráticos.
La vía socialista de crecimiento de las funciones del Estado, sin propiedad privada y con sistemas políticos monopartidistas , entre
otras.
III. LA ESTATALIZACIÓN DE LO SOCIAL. (S.XX)Desarrollo del Estado social
Algunos rasgos del Estado Social de Derecho
Algunos rasgos del Estado Social de Derecho
• El mercado se considera insuficiente o inadecuado como autorregulador de la economía y se apunta a un ejercicio efectivo de la igualdad.
• Se transita de una concepción formal de la ciudadanía a una perspectiva más sustantiva, en términos de derechos sociales.
• Según varios autores es el Estado de bienestar es que volvió compatible el capitalismo con la democracia.
¿Todo esto, en qué se manifiesta, concretamente?
¿Todo esto, en qué se manifiesta, concretamente?
El Estado como Regulador:
Intervención económica;Planificación indicativa.
Supone: aumento de la presión fiscal y del gasto público
El Estado como Benefactor:
Función asistencial: prestaciones
sociales; redistribu-ción de la riqueza;
salario mínimo; pensiones; seguro
de desempleo
El Estado como Empresario:
Protagonismo: nacionalización; monopolios esta-tales; empresas públicas
Crisis del Estado de Bienestar y el embate neoliberal y neoconservador
FACTORES ECONÓMICOS
Crisis fiscalCrisis financiamientoCrisis estanflacionaria
(descenso de la tasa de crecimiento y aumento gradual de la inflación)
Caída de la productividad (marca límite modelo taylorista y fordista)
Descenso de la tasa de rentabilidad y caída del ritmo de acumulación
Crisis del empleo
FACTORES POLÍTICO-INSTITUCIONALES
Crisis institucional del Estado (no puede satisfacer demandas de todos); idea de INGOBERNABILIDAD
Empresarios reclaman achicar el gasto público y disminuir la carga fiscal
Sindicatos reclaman expandir la seguridad social
Dispositivos del Estado de Bienestar, se los ve como
• Centralizados • “Burocráticos” • Plagado de mecanismos de tipo sectoriales y
retributivo-particularista• Clientelísticos• Con un problemático entrecruzamiento de
Política – Economía:politización de la economía
mercantilización de la política
Pero no debemos olvidar el embate ideológico
Hay una batalla en el terreno de las ideas
El pensamiento neoliberal y neoconservador plantean un retorno al Estado Mínimo.
En América Latina un caso extremo en este sentido es el de Chile de Pinochet (ejemplo del sistema educativo). Victoria “cultural del pinochetismo”
Algunas miradas teóricas más (Norberto Bobbio)
El fin del Estado, una discusión apasionanteEl modo de pensar el posible fin del Estado está atravesado por el juicio de valor que se haga sobre él.
Concepciones “positivas” y “negativas” del Estado:
Concepciones positivas: Hobbes, Spinoza, Rousseau, Hegel. “El hombre puede realizar su vida de ser racional únicamente bajo la protección del Estado”. Afuera predominan las pasiones desenfrenadas.
Es interesante reparar cómo una evaluación “positiva” del Estado se asienta en un juicio
sumamente negativo del “no-Estado”.
Concepciones negativas:
El Estado como mal necesario (antropología pesimista; liberalismo)El Estado como mal no necesario (marxismo, anarquismo)
¿Cuál les parece que deriva en la noción del “fin del Estado”?
Paradoja:Ante el avance privatizador y antiestatista del
neoliberalismo, las fuerzas “filomarxistas” defienden el Estado como un modo de proteger lo
público y la redistribución de la riqueza
Max Weber decía que la revolución pretendía “expropiar al expropiador”, pero desde qué lugares
y posicionamientos se pretendió, en la segunda parte del S.XX “achicar” el Estado.
Estamos en un nuevo contexto.
A modo de resumen
Significado del Estado liberal, bienestar, neoliberal o en proceso de reforma I
Cuando hacemos referencias a estos distintos tipos de Estado asumimos:• La existencia de estados nacionales consolidados• La existencia de un estado como agente con capacidad de cumplir con
las funciones básicas (coercitivas legales –orden y defensa y de toma de decisiones políticas ).
• Referencia a instituciones públicas: Poder Judicial, Poder Político- Legislativo y Ejecutivo- y algún desarrollo de estructuras ministeriales
• El calificativo liberal, de bienestar o neoliberal tiene que ver con la orientación y expansión de las funciones secundarias estatales: las relativas al nivel de intervención pública en la vida económica y la social –producción y distribución-. Se hace referencia a un modo de acumulación capitalista
Significado del Estado liberal, bienestar, neoliberal o en proceso de reforma II
(i) Menos intervención pública-estatal: Estado liberal o neoliberal
(ii) Mas intervención pública-estatal: Estado de bienestar.
El concepto que está detrás de la posibilidad o no de intervención estatal en la dinámica de acumulación y distribución socioeconómica: modelo de desarrollo
Algunas apreciaciones conceptuales importantes
• Las principales razones por las que el Estado como agente es estratégico y tiene atributos específicos que lo diferencian de otros agentes incluidos económicos poderosos:
(i) Su autoridad basada en el monopolio de la fuerza coercitiva que genera obediencia y acatamiento de las decisiones políticas incluso en los estados pobres.
(ii) La utilidad del Estado en la medida que cumple con funciones primarias y secundarias que tienden a serviles a un amplio público.
(iii) Relacionado con lo anterior resuelve problemas de acción colectiva, porque es proveedor “natural de bienes públicos” –que son indivisibles y nadie puede ser privado de su consumo.
Algunas apreciaciones conceptuales importantes II
Diferencia entre Estado como agente y gobierno.
Estado como agente: entramado de instituciones con funciones específicas, reglas de funcionamiento y cuerpos administrativos y profesionales que tienden a perdurar.
Gobierno: El elenco político que desarrolla tareas legislativas y ejecutivas, y por ende ocupa los cargos en esos Poderes a lo que se agregan el personal político que administra el Estado, fundamentalmente las cúpulas de las agencias o instituciones públicas en un período temporal acotado –Ministros, Presidentes de Entes y Servicios descentralizados, etc.-.
Burocracia
– Pierre Bourdieu, un sociólogo francés, utiliza una categoría interesante, que es la de “ruptura epistemológica”. Ese concepto apunta a que, para conocer a fondo una realidad determinada, es necesario “romper con” el sentido común y dominante instalado en un entorno dado.
– La traigo a colación, porque para analizar el concepto de burocracia es necesario desembarazarnos de los prejuicios y del significado corriente de esa palabra.
El político y el burócrataEl político y el burócrata
• En el Estado moderno estas dos figuras conviven, y se complementan:
– El político lidera, toma las decisiones , le otorga una cierta dirección al Estado;
– El burócrata administra, ejecuta las decisiones tomadas desde el poder político.
El políticoEl político
– Max Weber desarrolló una teorización acerca del político.
– Básicamente, los atributos que debe poseer el político son los que lo hacen a un buen líder.
– Parcialidad, lucha, pasión– Sentido de la responsabilidad: el político se
hace cargo de las consecuencias de sus decisiones
El burócrataEl burócrata
• Por el contrario, si ha de ser fiel a su verdadera vocación el auténtico funcionario no debe hacer política sino limitarse a ADMINISTRAR IMPARCIALMENTE
• Lo que le está vedado es, pues, precisamente aquello que siempre y necesariamente tienen que hacer los políticos
• La racionalidad y la ética del funcionario es bien distinta de la del político. Veamos.
El funcionario se honra con su capacidad de ejecutar precisa y concienzudamente la orden del superior, aunque la considere falsa. Por tanto, lo que es una virtud en el burócrata es indigno en el político
Esto se relaciona con el reclutamiento del funcionariado, que debe ser independiente de los vaivenes políticos.
Pensar en el caso uruguayo…