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ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
CENTRO JUDICIAL DE SAN JUAN SALA SUPERIOR
CAGUAS EXPRESSWAY MOTORS, INC.
DEMANDANTE
V.
MUNICIPIO AUTÓNOMO DE CAGUAS, HON. WILLIAM MIRANDA TORRES
DEMANDADOS
CIVIL NÚMERO: SJ2017CV00552 SALA: 903 SOBRE: SENTENCIA DECLARATORIA
COSTCO WHOLESALE CORPORATION
DEMANDANTE
V.
MUNICIPIO AUTÓNOMO DE CAGUAS, HON. WILLIAM MIRANDA TORRES
DEMANDADOS
CIVIL NÚMERO: SJ2017CV00706 SALA: 903 SOBRE: SENTENCIA DECLARATORIA
AT&T MOBILITY PUERTO RICO INC.; DIRECTV PUERTO RICO LTD.
DEMANDANTE
V.
MUNICIPIO AUTÓNOMO DE CAGUAS; ANGIE L. FRÍAS BÁEZ, DIRECTORA DE
FINANZAS, EN SU CAPACIDAD OFICIAL
DEMANDADOS
CIVIL NÚMERO: SJ2017CV00771 SALA: 903 SOBRE: IMPUGNACIÓN DE “CUPONES DE
PAGO” DE APORTACIÓN
MUNICIPAL EMPRESARIAL POR
SER ILEGAL Y ULTRA VIRES BAJO
LA LEY DE PATENTES
MUNICIPALES Y DE MUNICIPIOS
AUTÓNOMOS; LEY DE
DERECHOS CIVILES.
SENTENCIA SUMARIA
I. TRASFONDO PROCESAL RELEVANTE
A. Caguas Expressway Motors v. Municipio de Caguas, SJ2017CV00552
El 3 de julio de 2017, Caguas Expressway Motors (CEM) presentó una Demanda
sobre sentencia declaratoria en contra del Municipio Autónomo de Caguas (Municipio
de Caguas) y el Honorable William Miranda Torres, en su capacidad oficial como
Alcalde del Municipio. CEM enmendó la demanda el 9 de agosto de 2017.
2
En síntesis, CEM alega que, mediante la Ordenanza Núm. 37 del Año Fiscal
2016-2017 (Ordenanza Núm. 37), según enmendada por la Ordenanza Núm. 2 del Año
Fiscal 2017-2018 (Ordenanza Núm. 2), el Municipio de Caguas aprobó una
contribución ilegal intitulada “Aportación Empresarial Municipal” (AEM) dirigida a cobrar
un 0.35% del volumen de negocios del ingreso bruto de personas naturales o jurídicas
que declararon o tienen la obligación de declarar en el Municipio un volumen de
negocios de $3,000,000 o más en el año natural justamente previo a la fecha de
efectividad del pago de la AEM. Según CEM, el Municipio de Caguas excedió los
poderes contributivos delegados a los municipios al imponer una contribución adicional
sobre el volumen de negocios de los contribuyentes que ya pagan la tasa máxima de
0.50% autorizada por la Ley de Patentes Municipales, infra. Alegan que esto tiene el
efecto de aumentar el impuesto sobre el volumen de negocio a un 0.85%, lo que
representa un aumento ilegal de 70% en la tasa aplicable.
Además, CEM alega que el remedio administrativo del Artículo 12 de la
Ordenanza Núm. 37, según enmendada, solo puede tener aplicación y vigencia
prospectiva; que sólo aplica en aquellos casos en los que se impugna la cuantía de la
AEM; y que la enmienda es ultra vires en la medida que pretende menoscabar o
condicionar la jurisdicción de este Tribunal. CEM solicita que se declaren ambas
ordenanzas ilegales y/o inconstitucionales y/o nulas y/o ultra vires, y que se le ordene
al Municipio de Caguas que cese todo intento de cobrar la AEM por constituir una doble
tributación no autorizada expresamente por ley.
A petición de CEM, y conforme a la Regla 59.1 de Procedimiento Civil, 32A
LPRA Ap. V, R. 59.11, se le ordenó al Municipio de Caguas que presentara su
alegación responsiva en o antes del 31 de julio de 2017, y se señaló una vista
argumentativa para el 3 de agosto de 2017.
B. Costco Wholesale Corp. v. Municipio de Caguas, SJ2017CV00706
Por su parte, el 13 de julio de 2017, Costco Wholesale Corporation (Costco)
presentó una Demanda sobre sentencia declaratoria en contra del Municipio de Caguas
1 La Regla 59.1 de las de Procedimiento Civil, 32A LPRA Ap. V, R. 59.1, dispone que los tribunales tienen autoridad para “ordenar una vista rápida de un pleito de sentencia declaratoria, dándole preferencia en el calendario”. Por entender que el presente caso es uno de alto interés público y con el fin de que ambas partes puedan tener certeza jurídica, ejercimos dicha facultad.
3
y el Honorable William Miranda Torres, en su capacidad oficial como Alcalde del
Municipio. Costco enmendó la demanda el 18 de julio de 2017.
Al igual que CEM, Costco impugna la validez de la Ordenanza Núm. 37, según
enmendada por la Ordenanza Núm. 2, por considerar que excede la autoridad
delegada por la Asamblea Legislativa a los municipios en la Ley de Patentes
Municipales, infra, y la Ley de Municipios Autónomos, infra. Además, alega que la
Ordenanza Núm. 2 es contraria a derecho por imponer requisitos jurisdiccionales
ilegales. Costco solicita que se declare la nulidad e ilegalidad de las referidas
ordenanzas y de la AEM.
C. AT&T Mobility Puerto Rico et al. v. Municipio de Caguas, SJ2017CV00771
El 17 de julio de 2017, AT&T Mobility Puerto Rico Inc. (AT&T) y DIRECTV Puerto
Rico Ltd. (DIRECTV) presentaron una Demanda jurada de sentencia declaratoria, que
fue enmendada en dos ocasiones.2 La demanda contiene, esencialmente, las mismas
alegaciones de CEM y Costco. Sin embargo, añaden: (1) que la Ordenanza Núm. 2 es
ilegal y ultra vires por tener efecto retroactivo sin disponerlo expresamente; y (2) una
causa de acción de daños bajo la Ley Federal de Derechos Civiles, 42 USC sec.1988.
Además, alegan en la alternativa, que el Municipio de Caguas está impedido de
imponer y cobrar la AEM a proveedores de servicio de internet y de televisión por
satélite directo-al-hogar, como lo son AT&T y DIRECTV, conforme a la Cláusula de la
Supremacía de la Constitución de EE.UU., la Sección 602 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones, 47 USC sec. 152 y el Internet Tax Freedom Act, 47 USC secs.
151 y 609.
D. Consolidación, vista argumentativa y otros trámites judiciales
El 2 agosto de 2017 emitimos una Orden consolidando los tres (3) casos del
epígrafe, conforme a la Regla 38.1 de las de Procedimiento Civil, 32A LPRA Ap. V, R.
38.1. El 3 de agosto de 2017, el Municipio de Caguas presentó una Moción de
sentencia sumaria.3 En esta, expresó que la Asamblea Legislativa delegó a los
2 AT&T y DIRECTV enmendaron la demanda el 26 de julio y el 4 de agosto de 2017.
3 La moción de sentencia sumaria se presentó en el caso de CEM. En el caso de Costco, el Municipio de Caguas presentó una Moción para adoptar por referencia [la] moción de sentencia sumaria presentada en Caguas Expressway Motors v. [Municipio de Caguas]. En el caso de AT&T y DIRECTV, el Municipio de Caguas no presentó una moción de sentencia sumaria ni adoptó por referencia la moción de sentencia sumaria presentada en el caso de CEM.
4
municipios un poder tributario amplio y que, dado lo anterior, el Municipio puede
imponer la AEM mediante la Ordenanza Núm. 37, según enmendada. Además, adujo
que la AEM es un arbitrio distinto a la patente municipal legislada estatalmente, por lo
que no es contraria a la Ley de Patentes Municipales, infra.
El mismo 3 de agosto de 2017, a las 2:00 p.m., se celebró una Vista
argumentativa a la cual comparecieron CEM, Costco, AT&T y DIRECTV (en adelante y
en conjunto, los Demandantes) y el Municipio de Caguas, mediante sus respectivas
representaciones legales. En la vista, todas las partes tuvieron la oportunidad de
argumentar sus respectivas posiciones en torno a la controversia sobre la AEM y las
ordenanzas impugnadas. Finalizadas las argumentaciones, emitimos varias órdenes
concediéndole un término al Municipio de Caguas para que presentara las alegaciones
responsivas a las demandas y suplementara su moción de sentencia sumaria, de
entenderlo necesario. También se le concedió un término a los Demandantes para que
presentaran su oposición a la moción de sentencia sumaria del Municipio de Caguas.
El 7 y 8 de agosto de 2017, el Municipio de Caguas contestó las demandas de
cada uno de los Demandantes. Negó que la AEM fuera una doble tributación, y arguyó
que es una contribución distinta a la patente municipal. Argumentó, además, que
conforme a la amplia autoridad decretada por la Asamblea Legislativa a los municipios,
el Municipio de Caguas está facultado para imponer dicha contribución. Como defensas
afirmativas, adujo que las demandas deben ser desestimadas por falta de parte
indispensable; por falta de justiciabilidad por madurez; y por dejar de agotar remedios
administrativos.
El 11 de agosto de 2017, los Demandantes presentaron una Oposición a
sentencia sumaria solicitada por el Municipio Autónomo de Caguas y solicitud de
sentencia sumaria de los demandantes en este caso consolidado. Alegan, entre otras
cosas, que la Ordenanza Núm. 37, según enmendada, es ilegal y ultra vires por ser
incompatible con la Ley de Patentes Municipales, infra; por constituir una doble
tributación no autorizada por ley; y, por ser incompatible a los poderes tributarios
delegados al Municipio de Caguas al amparo de la Ley de Municipios Autónomos, infra.
También alegan que las defensas afirmativas presentadas por el Municipio de Caguas
son improcedentes en derecho.
5
Por su parte, AT&T y DIRECTV alegan que la imposición y cobro de la AEM a
los proveedores de servicio de internet y de televisión por satélite directo-al-hogar es
ilegal y contraria a derecho por mandato de la Cláusula de la Supremacía de la
Constitución de EE.UU., y por contravenir una prohibición expresa contenida en el
Internet Tax Freedom Act y en la Sección 602 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones de 1996.
El 12 de agosto de 2017, el Municipio de Caguas presentó una Moción de
desestimación por falta de parte indispensable en la que arguyó que, por tratarse de
ordenanzas aprobadas por la Legislatura Municipal del Municipio de Caguas, el
Presidente de la Legislatura es parte indispensable en el presente caso.4 Ese mismo
día, el Municipio de Caguas presentó una Moción de desestimación por falta de agotar
remedios administrativos dirigida únicamente a AT&T y DIRECTV, ya que estos “se
habían sometido al procedimiento administrativo” que dispone el Artículo 12 de la
Ordenanza Núm. 37, según enmendada.5 Además, objetó la legitimación activa de
dichas entidades jurídicas.
El 15 de agosto de 2017, AT&T y DIRECTV presentaron una Breve oposición a
moción de desestimación y moción urgente solicitando un remedio […] alegando que:
(1) habían pagado la AEM y presentado las solicitudes de revisión administrativa bajo
protesta y para preservar sus derechos; (2) la presentación de estos escritos no
constituía una renuncia a la jurisdicción exclusiva que se le otorgó a este Tribunal
mediante el Artículo 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, infra; y (3) AT&T y
DIRECTV tienen legitimación activa para presentar el caso por haber sufrido un daño
claro, palpable, real, inmediato y preciso al verse obligadas a pagar la totalidad de una
contribución que claramente es ilegal y ultra vires.
Estando el caso sometido, y habiéndole concedido términos razonables a todas
las partes para expresarse, resolvemos.
4 Cabe señalar que el 11 de agosto de 2017, el Municipio de Caguas presentó una Moción de desestimación por falta de parte indispensable que contenía un error inadvertido en la súplica. Por lo que, presentaron la versión correcta el 12 de agosto de 2017, la única que este tribunal consideró al emitir la presente Sentencia Sumaria.
5 El 14 de agosto de 2017, el Municipio de Caguas presentó una Moción informativa sobre citaciones a vistas administrativas, informando sobre las citaciones emitidas por el Municipio de Caguas a AT&T y DIRECTV para la celebración de una vista administrativa.
6
II. DETERMINACIONES DE HECHOS QUE NO ESTÁN EN CONTROVERSIA
1. Los Demandantes son empresas que tienen operaciones de negocios
dentro de la jurisdicción territorial del Municipio de Caguas, cuyos volúmenes de
negocios ante dicho municipio para el año fiscal 2017-2018 exceden $3,000,000, y fue
tributado a la tasa máxima de 0.50% mediante la presentación de sus correspondientes
Declaraci[o]n[es] de Volumen de Negocio.6
2. El Municipio de Caguas es una entidad del Gobierno del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, con personalidad jurídica, capacidad para demandar y ser
demandada y creado al amparo de la Ley de Municipios Autónomos, infra.7
3. La Legislatura Municipal del Municipio de Caguas aprobó la Ordenanza
Núm. 37 el 22 de junio de 2017, y fue firmada por su Alcalde el 23 de junio de 2017.8
4. La Ordenanza Núm. 37, según enmendada, se aprobó:
Para autorizar y establecer una Aportación Empresarial Municipal (AEM), equivalente al cero punto treinta y cinco por ciento (0.35%) de su volumen de negocio, a toda persona natural o jurídica que esté sujeta al pago de cualquier tipo de patente en el Municipio Autónomo de Caguas, y que haya declarado o tenga la obligación de declarar en el Municipio un volumen de negocio de tres millones de dólares ($3,000,000) o más para el año natural o contributivo justamente previo a la fecha de efectividad del pago de la AEM; disponer que dicha aportación será una temporera y que sus recaudos serán utilizados únicamente para los fines aquí especificados; y establecer los procedimientos administrativos para el cobro y pago de la aportación, así como las penalidades que aplicarán por incumplimiento.9
5. Según se desprende de la Ordenanza Núm. 37, según enmendada, la
AEM es:
[E]quivalente al cero punto treinta y cinco por ciento (0.35%) del volumen de negocio, aplicable a toda persona natural o jurídica que esté sujeta al pago de cualquier tipo de patente en el Municipio Autónomo de Caguas y que haya declarado o tenga la obligación de declarar en el Municipio un volumen de negocio de tres millones de dólares ($3,000,000) o más.10
6 Véase, Demandas presentadas por los Demandantes y la respectiva contestación del Municipio de Caguas.
7 Íd.
8 Véase, Ordenanza Núm. 37, según enmendada.
9 Hecho incontrovertido núm. 2, presentado por el Municipio de Caguas en su Moción de sentencia sumaria del 3 de agosto de 2017 y admitido por los Demandantes en su Oposición a sentencia sumaria solicitada por el Municipio Autónomo de Caguas y solicitud de sentencia sumaria de los demandantes en este caso consolidado del 11 de agosto de 2017. Véase, además, Ordenanza Núm. 37, según enmendada, página 1.
10 Véase, Ordenanza Núm. 37, según enmendada, Artículo 1.
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6. La Ordenanza Núm. 37, según enmendada, dispone que la AEM tiene
efectividad para los años fiscales 2017-2018 y 2018-2019.11
7. Según se desprende de la Ordenanza Núm. 37, según enmendada, el
60% de los ingresos que genere la AEM serán destinados exclusivamente al
mantenimiento de áreas verdes, calles, caminos e infraestructura, así como facilidades
recreativas, escuelas y otros esfuerzos de conservación ambiental; y el restante 40%
será transferido al Fondo General del Municipio de Caguas.12
8. La Ordenanza Núm. 37, según enmendada, dispone que el pago de la
AEM vencerá “el décimo quinto día del mes de agosto de cada año de efectividad, el
mismo podrá efectuarse en su totalidad o en cuatro pagos iguales prorrateados y
pagaderos los días 15 de agosto, 15 de noviembre, 15 de febrero y 15 de mayo de
cada año”.13
9. La Ordenanza Núm. 37, antes de ser enmendada, adoptaba las
disposiciones contenidas en las secciones 18 a la 21, 30 a la 36 y 39 a la 51 de la Ley
de Patentes Municipales, infra.
10. La Ordenanza Núm. 37, según enmendada, dispuso que comenzaría a
regir a los diez (10) días luego de su publicación en un periódico de circulación general
y luego de que fuera aprobada por la Legislatura Municipal y firmada por el Alcalde.
11. El 27 de junio de 2017, el Municipio de Caguas publicó un Aviso al público
sobre ordenanza en el periódico Primera Hora.14
12. El 27 de junio de 2017, el Alcalde del Municipio de Caguas envió una
comunicación a cada uno de los miembros de la comunidad empresarial, acompañada
de literatura sobre el Programa de la Aportación Empresarial que contiene información
sobre el uso de los ingresos provenientes de la AEM.15
11 Véase, Ordenanza Núm. 37, según enmendada, Artículo 2.
12 Hecho incontrovertido núm. 3, presentado por el Municipio de Caguas en su Moción de sentencia sumaria del 3 de agosto de 2017 y admitido por los Demandantes en su Oposición a sentencia sumaria solicitada por el Municipio Autónomo de Caguas y solicitud de sentencia sumaria de los demandantes en este caso consolidado del 11 de agosto de 2017. Véase, además, Ordenanza Núm. 37, según enmendada, Artículo 11.
13 Véase, Ordenanza Núm. 37, según enmendada, Artículo 7.
14 Véase Anejo C, Ordenanza Núm. 37, de la Demanda enmendada presentada por Costco el 18 de julio de 2017.
15 Hecho incontrovertido núm. 4, presentado por el Municipio de Caguas en su Moción de sentencia sumaria del 3 de agosto de 2017 y admitido por los Demandantes en su Oposición a sentencia sumaria solicitada por el Municipio Autónomo de Caguas y solicitud de sentencia sumaria de los demandantes en este caso consolidado del 11 de agosto de 2017.
8
13. La Legislatura Municipal del Municipio de Caguas aprobó la Ordenanza
Núm. 2 el 11 de julio de 2017, firmada por el Alcalde el 13 de julio de 2017, “[p]ara
enmendar los artículos 2, 3, 11 y 12 de la Ordenanza Núm. 37 del Año Fiscal 2016-
2017, que estableció la Aportación Empresarial Municipal (AEM), con el fin de clarificar
el proceso aplicable”.16
14. La Ordenanza Núm. 2 enmendó varias disposiciones de la Ordenanza
Núm. 37 e incorporó un proceso administrativo para aquel contribuyente que deseara
impugnar una notificación sobre la AEM.17
15. En específico, el proceso administrativo contenido en la Ordenanza Núm.
2 establece que:
Toda persona que no estuviese conforme con la factura de AEM notificada podrá solicitar al Director(a) de Finanzas del Municipio una revisión administrativa donde se expresen las razones para su objeción, la cantidad que estima correcta, e incluir, si lo entiende necesario, la evidencia o documentos correspondientes dentro del término de treinta (30) días calendario, a partir de la fecha de envío de la notificación emitida a tenor con esta Ordenanza.18
16. El procedimiento administrativo contemplado en el Artículo 4 de la
Ordenanza Núm. 2 es distinto al establecido en la Ley de Patentes Municipales, infra.19
17. La Ordenanza Núm. 2 dispuso que comenzaría a regir “luego de que sea
aprobada por esta Legislatura Municipal y firmada por el Alcalde”.20
18. La Ordenanza Núm. 2 no hace mención expresa de su efecto
retroactivo.21
19. Los recaudos estimados de la AEM están comprometidos, al ser incluidos
en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Año Fiscal 2017-2018, según
16 Hecho incontrovertido núm. 5, presentado por el Municipio de Caguas en su Moción de sentencia sumaria del 3 de agosto de 2017 y admitido por los Demandantes en su Oposición a sentencia sumaria solicitada por el Municipio Autónomo de Caguas y solicitud de sentencia sumaria de los demandantes en este caso consolidado del 11 de agosto de 2017. Véase, además, Ordenanza Núm. 2.
17 Hecho incontrovertido núm. 6, presentado por el Municipio de Caguas en su Moción de sentencia sumaria del 3 de agosto de 2017 y admitido por los Demandantes en su Oposición a sentencia sumaria solicitada por el Municipio Autónomo de Caguas y solicitud de sentencia sumaria de los demandantes en este caso consolidado del 11 de agosto de 2017. Véase, además, Ordenanza Núm. 2.
18 Véase, Ordenanza Núm. 37, según enmendada, por la Ordenanza Núm. 2, Artículo 12, Subinciso (1).
19 Hecho incontrovertido núm. 7, presentado por el Municipio de Caguas en su Moción de sentencia sumaria del 3 de agosto de 2017 y admitido por los Demandantes en su Oposición a sentencia sumaria solicitada por el Municipio Autónomo de Caguas y solicitud de sentencia sumaria de los demandantes en este caso consolidado del 11 de agosto de 2017. Véase, además, Ordenanza Núm. 2, Artículo 4, del Municipio de Caguas.
20 Véase Ordenanza Núm. 2, Artículo 7.
21 Véase Ordenanza Núm. 2.
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consta en la Certificación emitida el 14 de julio de 2017 por la Directora de la Oficina de
Gerencia y Presupuesto del Municipio de Caguas.22
20. Para lidiar con la actual crisis fiscal y económica, el Municipio de Caguas
ha tomado varias medidas de austeridad y control de gastos, según consta en: (1) la
Ordenanza Núm. 29, Serie 2016-2017, la cual fue aprobada para fijar o establecer las
tasas contributivas sobre la propiedad mueble e inmueble, no exenta y exonerada; (2)
la Ordenanza Núm. 30, Serie 2016-2017, aprobada para establecer un arbitrio
municipal a toda persona natural o jurídica que distribuya o maneje máquinas de
entretenimiento para adultos en cualquier establecimiento sito en el Municipio de
Caguas; (3) la Ordenanza Núm. 31, Serie 2016-2017, para autorizar al Alcalde a formar
acuerdos de colaboración para la prestación de los mismos, efectuar negociaciones
con empresas privadas para la reducción de costos de suministros y servicios; (4) la
Ordenanza Núm. 32, Serie 2016-2017, para adoptar medidas de control de gasto de
personal de la Rema Ejecutiva y Legislativa del Municipio; (5) la Orden Ejecutiva Núm.
2016-043, para instituir el Comité Evaluador de Transacciones de Personal y establecer
la política de control de gastos de personal bajo el Fondo General; y (6) la Orden
Ejecutiva Núm. 2017-008, para establecer la política de control de gastos y disciplina
fiscal de la Administración Municipal de Caguas para el año fiscal 2017-2018.23
21. El 27 de julio de 2017, AT&T y DIRECTV pagaron la totalidad de la AEM
bajo protesta y presentaron solicitudes de revisión administrativa, conforme al
procedimiento administrativo del Artículo de 12 de la Ordenanza Núm. 37, según
enmendada.
III. CONTROVERSIAS
1. Si la Legislatura Municipal, por conducto de su Presidente, es una parte
indispensable en este caso y al no ser incluida como demandada procede la
desestimación del pleito;
2. Si existe falta de justiciabilidad por madurez de la presente controversia;
22 Hecho incontrovertido núm. 8, presentado por el Municipio de Caguas en su Moción de sentencia sumaria del 3 de agosto de 2017 y admitido por CEM, Costco, AT&T y DIRECTV en su Oposición a sentencia sumaria solicitada por el Municipio Autónomo de Caguas y solicitud de sentencia sumaria de los demandantes en este caso consolidado del 11 de agosto de 2017.
23 Hecho incontrovertido núm. 12, presentado por el Municipio de Caguas en su Moción de sentencia sumaria del 3 de agosto de 2017 y admitido por los Demandantes en su Oposición a sentencia sumaria solicitada por el Municipio Autónomo de Caguas y solicitud de sentencia sumaria de los demandantes en este caso consolidado del 11 de agosto de 2017.
10
3. Si se debe desestimar el caso en lo que concierne a AT&T y DIRECTV
por no agotar remedios administrativos;
4. Si AT&T y DIRECTV tienen legitimación activa para presentar la
demanda;
5. Si la Ordenanza Núm. 37, según enmendada, debe declararse ilegal y/o
inconstitucional y/o nula y/o ultra vires, y dejarse sin efecto, por imponer una
contribución que es incompatible con la Ley de Municipio Autónomos, infra, y la Ley de
Patentes Municipales, infra.
6. Si la Ordenanza Núm. 37, según enmendada, debe declararse ilegal y/o
inconstitucional y/o nula y/o ultra vires, y dejarse sin efecto, por constituir una doble
tributación no autorizada expresamente por ley.
IV. DERECHO APLICABLE Y ANÁLISIS
A. El Presidente de la Legislatura Municipal no es una parte indispensable en el caso.
El Municipio de Caguas alega que el Presidente de la Legislatura Municipal es
una parte indispensable en este caso porque la posible anulación de la Ordenanza
Núm. 37, según enmendada, afectaría el presupuesto del Municipio. Sin embargo, la
Regla 16.1 de las de Procedimiento Civil, 32A LPRA Ap. V, R. 16.1, define el término
“partes indispensables” como aquellas personas que tienen “un interés común sin cuya
presencia no pueda adjudicarse la controversia”. (Énfasis nuestro). La presencia
de esa persona en el caso es indispensable, ya que se pueden afectar radicalmente
sus intereses. Colón Negrón v. Mun. Bayamón, 192 DPR 499, 510 -511 (2015).
Sobre el interés común al que alude la Regla 16.1 de Procedimiento Civil, supra,
el Tribunal Supremo ha expresado que no puede tener cualquier interés en el pleito,
sino que tiene que ser de tal magnitud que se le impida al tribunal disponer del
caso sin que esa parte se vea afectada. Colón Negrón v. Mun. Bayamón, supra, pág.
511 citando a García Colón et al. v. Sucn. González, 178 DPR 527, 549 (2010). De
igual forma, se entiende que ese interés tiene que ser uno “real e inmediato, no meras
especulaciones o un interés futuro”. Íd., citando a Pérez Rosa v. Morales Rosado, 172
DPR 216, 223 (2007). Para determinar si una parte es o no indispensable, los
tribunales tenemos que evaluar las circunstancias particulares de cada caso. García
Colón et al. v. Sucn. González, 178 DPR 527, 550 (2010).
11
Debido a que los intereses de la parte ausente pueden afectarse al emitirse una
sentencia o resolución, la parte indispensable tiene que ser traída al pleito, so pena de
nulidad de la determinación. Romero v. S.L.G. Reyes, 164 DPR 721, 734 (2005). Si
una parte indispensable está ausente, los tribunales deben desestimar la acción pero
dicha desestimación “no tendrá el efecto de una adjudicación en los méritos con efecto
de cosa juzgada”. Íd.
El Artículo 2.001(b) de la Ley de Municipios Autónomos, 21 LPRA sec. 4051(b),
expresamente dispone que es el Municipio quien tiene el poder de demandar y ser
demandado, el cual incluye el poder y deber de “defenderse en cualquier tribunal
de justicia y organismo administrativo”. (Énfasis nuestro). Por otro lado, el Artículo
3.009, 21 LPRA sec. 4109 dispone que el alcalde tiene el deber de cumplir y hacer
cumplir las ordenanzas” y “[r]epresentar al municipio en acciones judiciales o
extrajudiciales promovidas por o contra el municipio, comparecer ante cualquier
Tribunal de Justicia, foro o agencia pública del Gobierno de los Estados Unidos de
América y sostener toda clase de derechos, acciones y procedimientos”. Véase: Art.
3.009, supra, incisos (d) y (e). La Ley de Municipios Autónomos no limita el poder
representativo del alcalde.
Por otro lado, entre los deberes, poderes y responsabilidades de la Legislatura
Municipal, la Ley de Municipio Autónomos, 21 LPRA secs. 4151-4166, no hace
mención alguna de que tiene capacidad para demandar y ser demandado, y/o que
represente al Municipio en acciones judiciales. De hecho, los casos en los que la
Legislatura Municipal ha participado como parte son escasos y están limitados a
aquellas ocasiones en las que existe una disputa entre el alcalde y la Legislatura
Municipal. Véase por ejemplo: Acevedo v. Asamblea Mun. San Juan, 125 DPR 182
(1990) y Alcalde de Mun. de Humacao v. Ramos Cofresí, 140 DPR 587, 601-602
(1996).
El Municipio de Caguas hace referencia al Artículo 5.002(e) de la Ley de
Municipios Autónomos, 21 LPRA sec. 4202(e), el cual dispone que el Presidente de la
Legislatura Municipal tiene el deber de “[r]epresentar y comparecer a nombre de la
Legislatura en todos los actos oficiales y jurídicos que así se requiera por ley,
ordenanza, resolución o reglamento”. (Énfasis nuestro). Sin embargo, en López,
12
Fed. Coms. Unidos v. Mun. de San Juan, 121 DPR 75, (1988) el Tribunal Supremo ya
se ha expresado en torno al presente asunto decretando que:
En acciones de esta naturaleza, en que se cuestiona una ordenanza, es el Municipio – como ente total, integrado y verdadera parte – el que tiene la capacidad de demandar y ser demandado. En esas acciones no es necesario emplazar individualmente a los miembros de la Asamblea Municipal. Por mandato de ley, el municipio es representado, como en el caso de autos, por su alcalde. Véase: López, Fed. Coms. Unidos v. Mun. de San Juan, supra, n. 5.
Cónsono con esta interpretación, existen múltiples casos en contra de diferentes
Municipios en los que se impugna una ordenanza por exceder la autoridad municipal, y
en ninguno de ellos se incluyó como parte a Legislatura Municipal y/o su Presidente.
Véase por ejemplo: Cía de Turismo v. Mun. de Vieques, 179 DPR 578 (2010); Nogama
Construction Corp. V. Mun. de Aibonito, 136 DPR 146 (1994); Las Piedras Cons. Corp,
v. Mun. De Dorado, 134 DPR 1018 (1994) y Cía. Azucarera del Toa v. Mun. de Toa
Baja, 76 DPR 331, 337 (1954).
El interés que puede tener la Legislatura Municipal y/o su Presidente sobre la
presente controversia es secundario y, según el Municipio de Caguas, se basa en el
efecto que la AEM tiene sobre el presupuesto del Municipio. Ahora bien, este interés
está debidamente representado por el Alcalde, que es la persona legalmente
autorizada a representar al Municipio en acciones judiciales. Dado lo anterior,
concluimos que la Legislatura Municipal y/o su Presidente no son partes indispensables
en este caso. No procede que se desestimen las demandas bajo este fundamento.
B. La controversia está madura.
El Municipio de Caguas alega que este caso no está maduro porque no se han
agotado los remedios administrativos que dispone la Ordenanza Núm. 37, según
enmendada. Sin embargo, la existencia del remedio administrativo no incide sobre la
madurez de la presente controversia.
El requisito de madurez es una de las doctrinas de autolimitación judicial que
ejercen los tribunales. En esta “se examina la proximidad temporal o inminencia del
daño alegado a través de un análisis dual: si la controversia sustantiva es apropiada
para resolución judicial y si el daño es suficiente para requerir una adjudicación”. Clase
A, B y C v. PRTC, 183 DPR 666, 692 (2011) citando a Crespo Claudio v. OEG, 173
DPR 804, 814 (2008). Lo determinante en la madurez es la inminencia del alegado
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daño. (Énfasis nuestro). Romero Barceló v. E.L.A., 169 DPR 460, 475 (2006) citando a
Com. De la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 DPR 715, 723 (1980). Sobre la madurez de
un estatuto, el Tribunal Supremo ya determinó que lo importante es que esté aprobado,
no que esté en vigor. Íd.
No cabe duda que la Ordenanza Núm. 37, según enmendada, entró en vigor el 7
de julio de 2017, 10 días después del aviso de publicación en el periódico Primera
Hora. A su vez, la Ordenanza Núm. 2 dispuso que entraría en vigor tan pronto fuese
aprobada por la Legislatura Municipal y el Alcalde. Es decir, las ordenanzas que
imponen la AEM ya están aprobadas y en vigor. De hecho, el Municipio de Caguas
envió cupones de pago para el cobro de la AEM, y el primer pago venció el 15 de
agosto de 2017. AT&T y DIRECTV pagaron la totalidad de la AEM bajo protesta. Estos
hechos demuestran la inminencia del daño y que la controversia está madura.
C. AT&T y DIRECTV tienen legitimación activa para presentar la Demanda.
El Municipio de Caguas aduce que AT&T y DIRECTV no tienen legitimación
activa para continuar con la Demanda, ya que no pueden alegar un daño inminente
porque las sumas alegadas recaen sobre actividades u operaciones tributables. Sin
embargo, una parte tiene legitimación activa cuando: (a) ha sufrido un daño claro y
palpable; (b) el daño es real, inmediato y preciso, y no abstracto o hipotético; (c) existe
un nexo causal entre el daño sufrido y la causa de acción ejercitada; y (d) la causa de
acción surge bajo el palio de la Constitución o de una ley. Col. Peritos Elec. v. AEE,
150 DPR 327, 331 (2000). Independientemente de si las sumas alegadas por AT&T y
DIRECTV recaen o no en actividades tributables, dichas compañías han sufrido un
daño claro, palpable, real, inmediato y preciso por verse obligadas a pagar la totalidad
de una contribución, cuya validez está siendo impugnada mediante este caso. Un
contribuyente que se ve afectado por la aprobación y cobro de una contribución
ciertamente tiene legitimación activa para impugnar dicha contribución. DIRECTV y
AT&T tienen legitimación activa para ejercer la presente acción.
D. Los Demandantes no tienen que agotar remedios administrativos.
El Municipio de Caguas alega que los Demandantes tienen que agotar remedios
administrativos, en particular AT&T y DIRECTV quienes iniciaron el procedimiento
administrativo que dispone el Artículo 12 de la Ordenanza Núm. 37, según enmendada.
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Sin embargo, las normas de agotamiento de remedios administrativos se tienen que
analizar junto a las doctrinas de jurisdicción primaria y de jurisdicción exclusiva para
que no sean confundidas.
La jurisdicción primaria:
[A]tiende la jurisdicción original para considerar una reclamación. Consiste de dos (2) vertientes: jurisdicción primaria exclusiva y jurisdicción primaria concurrente. En la primera, la ley dispone que el organismo administrativo tendrá jurisdicción inicial exclusiva para examinar la reclamación. La jurisdicción concurrente se da cuando la ley permite que la reclamación se inicie bien en el foro administrativo o en el judicial. [citas internas omitidas]. Véase Rivera Ortiz v. Mun. de Guaynabo, 141 DPR 257, 267 (1996).
En este caso, el Artículo 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 LPRA
sec. 4702, establece en lo pertinente que el Tribunal de Primera Instancia tendrá
jurisdicción exclusiva para, entre otras cosas:
(a) Revisar cualquier acto legislativo o administrativo de cualquier funcionario u organismo municipal que lesione derechos constitucionales de los querellantes o que sea contrario a las leyes de Puerto Rico.
(b) Suspender la ejecución de cualquier ordenanza, resolución, acuerdo u orden de la legislatura, del alcalde, o de cualquier funcionario del municipio que lesione derechos garantizados por la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o por las leyes estatales. (Énfasis nuestro).
Cónsono con esta disposición legal, el mecanismo de sentencia declaratoria
está disponible para aquellas personas cuyos derechos fueron afectados por
ordenanzas municipales, y quieran solicitar una decisión sobre la interpretación o
validez de la ordenanza y “una declaración de los derechos, estados u otras relaciones
jurídicas que de aquéllos se deriven”. Véase: 32 LPRA Ap. V, R. 59.2. En atención a lo
anterior, el Tribunal Supremo ha resuelto que si la causa de acción recae sobre la
impugnación de la autoridad de un municipio para imponer una contribución no
es necesario que una parte agote procedimiento administrativo alguno. (Énfasis
nuestro). Véase: Interior Developers v. Mun. de San Juan, 177 DPR 693, 708 (2009);
Mun. Trujillo Alto v. Cable TV, 132 DPR 1008, 1011-1012 (1993) y Cía. Azucarera del
Toa v. Mun. de Toa Baja, supra.
Los Demandantes no tienen que agotar procedimiento administrativo alguno
para impugnar la validez de la Ordenanza Núm. 37, según enmendada, y la legalidad
de la AEM. La Asamblea Legislativa concedió jurisdicción exclusiva a este Tribunal
para revisar los actos legislativos de los organismos municipales y suspender la
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ejecución de las ordenanzas. La Ley de Municipios Autónomos no dispuso para que
hubiera jurisdicción concurrente. Además, el remedio administrativo que provee la
Ordenanza Núm. 37, según enmendada, es para aquella “persona que no estuviese
conforme con la factura de la AEM”. El remedio administrativo no es para impugnar la
validez de la Ordenanza y/o de la AEM. Dado que las demandas son de sentencia
declaratoria para impugnar la legalidad de la Ordenanza Núm. 37, según enmendada,
y de la AEM, y no la cuantía a pagar, no hay impedimento alguno para que este
Tribunal puede atender la presente controversia. Además, un municipio no puede
establecer un procedimiento administrativo que altere, modifique o elimine la facultad
revisora conferida por ley.
En lo que concierne a AT&T y DIRECTV, estas pagaron la totalidad de la AEM y
presentaron las solicitudes de revisión administrativa bajo protesta, para preservar sus
derechos. Estos actos no invalidan el mandato expreso de la Asamblea Legislativa de
otorgarle a este Tribunal jurisdicción exclusiva sobre controversias como las de este
caso. Los Demandantes, incluyendo AT&T y DIRECTV, no tienen que agotar remedios
administrativos.
E. El poder limitado de los municipios para imponer contribuciones, conforme a la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y la Ley de Municipios Autónomos.
El Municipio sostiene que, en virtud de ciertas enmiendas a la Ley de Municipios
Autónomos, hay que reformular la conclusión anterior que sostiene una interpretación
restrictiva del poder tributario de los municipios, pues alega que esa interpretación está
basada “en la antigua perspectiva de que los municipios son criaturas del Estado y, por
ende, están totalmente subordinados al sistema contributivo del Gobierno Central.”
Bajo esa perspectiva, nos invita a que adoptemos su posición de que el factor a
considerar en esos casos se limita a ver “si la imposición municipal recae sobre un
renglón o una actividad que haya sido expresamente gravada por reclamos
contributivos estatales. Esto es, si el campo está ocupado por el Gobierno Central.”
Por las razones que explicaremos a continuación, entendemos que la premisa
en la que se basa el Municipio es incorrecta y contraria al estado de derecho vigente en
Puerto Rico, por lo que declinamos su invitación a adoptar, como criterio primario, la
doctrina de campo ocupado.
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El Artículo VI, Sección 2, de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico dispone que “el poder del Estado Libre Asociado para imponer y cobrar
contribuciones y autorizar su imposición y cobro por los municipios se ejercerá
según se disponga por la Asamblea Legislativa, y nunca será rendido o
suspendido”. (Énfasis nuestro). Véase: Art. VI, Sec. 2, Const. ELA, LPRA, Tomo 1. De
lo anterior se desprende que el poder para imponer y cobrar contribuciones es del
Estado, según dispuesto por la Asamblea Legislativa. Véase: Continental Ins. Co. v.
Srio. de Hacienda, 154 DPR 146, 150-151 (2001) (“la facultad para imponer
contribuciones radia exclusivamente en la Asamblea Legislativa”); Café Rico, Inc. v.
Mun. de Mayagüez, 155 DPR 548, 553 (2001) (el poder de la Asamblea Legislativa
para imponer contribuciones es amplio y abarcador).
Los municipios no tienen facultad propia para imponer contribuciones a menos
que sea expresamente delegado por la Asamblea Legislativa. Const. José Carro v.
Mun. Dorado, 186 DPR 113 (2012). Véase además: F.D.I.C. v. Mun. de San Juan, 134
DPR 385 (1993) y American Express Co. v. Mun. de San Juan, 120 DPR 339, 345
(1988). En estos casos, el mandato de la Asamblea Legislativa tiene que ser “claro y
expreso”. Cuando así lo hace, los municipios ejercerán dicha facultad según lo
disponga la Asamblea Legislativa y conforme a las limitaciones impuestas por la propia
Asamblea Legislativa. A estos efectos, el Artículo 1.005 de la Ley de Municipios
Autónomos, 21 LPRA sec. 4003, dispone que un municipio “es una entidad jurídica del
gobierno local, subordinada a la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto y
sus leyes”. De igual forma, el Artículo 1.006, 21 LPRA sec. 4004, reitera que la
autonomía de todo municipio en el orden jurídico, económico y administrativo “está
subordinada y será ejercida de acuerdo a la Constitución del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico”.
El Artículo 2.002(d) de la Ley de Municipios Autónomos, 21 LPRA sec. 4052,
dispone que los municipios tienen la facultad de:
Imponer y cobrar contribuciones, derechos, licencias, arbitrios de construcción y otros arbitrios e impuesto, tasas, y tarifas razonables dentro de los límites territoriales del municipio, compatibles con el Código de Rentas Internas y las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, incluyendo sin que se entienda como una limitación, por el estacionamiento en vías públicas municipales, por la apertura de establecimientos comerciales, industriales y de servicios, por la construcción de obras, y el derribo de edificios, por la ocupación, el uso y
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la intervención de vías públicas y servidumbres municipales y por el majeo de desperdicios. (Énfasis nuestro).
Es decir, la Asamblea Legislativa brindó una lista no taxativa de posibles
contribuciones que pueden imponer los municipios, siempre y cuando las
contribuciones que legislen sean compatibles con las leyes del Estado Libre
Asociado. Véase Café Rico, Inc. v. Mun. de Mayagüez, supra, pág. 553 (la materia
sobre la cual un municipio impone una contribución no puede ser “incompatible con la
tributación impuesta por el Estado”). (Énfasis nuestro).
Como vemos, y contrario a lo que alega el Municipio de Caguas, las enmiendas
a la Ley de Municipios Autónomos no alteraron la realidad jurídica constitucional de
que, en efecto, los entes municipales son “criaturas del Estado” y están subordinados a
la Constitución y leyes estatales. Véase: Mun. de Fajardo v. Srio. Justicia, 187 DPR
245, 262 (2012), citando a Gobierno de Ponce v. Caraballo, 166 DPR 723, 736 (2006) y
a López, Fed. Coms. Unidos v. Mun. de San Juan, supra.
F. El poder tributario de los municipios bajo la Ley de Patentes Municipales.
Según discutido, los municipios “‘no tienen un poder inherente, independiente
del Estado, para imponer contribuciones’, sino que varias leyes regulan esta facultad”.
Pfizer Pharm. v. Mun. de Vega Baja, 182 DPR 267, 286-287 (2011) citando a Levy v.
Mun. de Manatí, 151 DPR 292, 299 (2000). Entre estas, se encuentra la Ley de
Patentes Municipales. Pfizer Pharm. v. Mun. de Vega Baja, supra, pág. 287.
La Ley Núm. 113 de 10 de julio de 1974, según enmendada y mejor conocida
como la Ley de Patentes Municipales, 21 LPRA secs. 651 et. seq., fue promulgada
para autorizar expresamente a los municipios a imponer y cobrar una patente municipal
“a toda persona dedicada con fines de lucro a la prestación de cualquier servicio, o a la
venta de cualquier bien, negocio financiero y/o cualquier industria o negocio”. Véase:
21 LPRA sec. 651b. El propósito de la Ley de Patentes Municipales, según el Tribunal
Supremo, es “facultar a cada municipio a imponer el impuesto de patentes sobre la
operación específica que la industria o negocio lleva a cabo dentro de su jurisdicción”.
Coca-Cola v. Mun. de Aguadilla, 99 DPR 839, 841 (1971). Dicha contribución debe ser
interpretada restrictivamente. F.D.I.C. v. Mun. de San Juan, supra, pág. 499.
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La Sección 7(a) de la Ley de Patentes Municipales, 21 LPRA sec. 651(f),
dispone que para el cómputo de la patente se tomará como base “el volumen de
negocios realizado durante su año de contabilidad terminado dentro del año calendario
inmediatamente anterior”. (Énfasis nuestro). La misma ley define “volumen de negocio”
como:
[L]os ingresos brutos que se reciben o se devenguen por la prestación de cualquier servicio, por la venta de cualquier bien, o por cualquier otra industria o negocio en el municipio donde la casa principal realiza sus operaciones, o los ingresos brutos que se reciban o se devenguen por la casa principal en el municipio donde ésta mantenga oficinas, almacenes, sucursales, planta de manufactura, envase, embotellado, procesamiento, elaboración, confección, ensamblaje, extracción, lugar de construcción, o cualquier otro tipo de organización, industria o negocio para realizar negocios a su nombre, sin tener en cuenta sus ganancias o beneficios. Véase: 21 LPRA sec. 651a(7)(A)(i).
Asimismo, la Asamblea Legislativa definió “ingreso bruto” como:
[L]a totalidad de los ingresos de fuentes dentro y fuera de Puerto Rico que sean atribuibles a la operación que se lleva a cabo en casa municipio, excluyendo todos los ingresos, tales como interés y dividendos provenientes de la inversión por un individuo de sus propios fondos, de la posesión de acciones corporativas u otros instrumentos de inversión. Véase: 21 LPRA sec. 651a(7)(A)(ii).
En torno a la controversia ante nos, mediante la Sección 5(b) de la Ley de
Patentes Municipales, 21 LPRA sec. 651d(b), la Asamblea Legislativa dispuso
expresamente el porcentaje máximo que los municipios pueden cobrar por concepto de
patente municipal:
[S]e le impondrá y cobrará a toda persona dedicada a la prestación de cualquier servicio, a la venta de cualquier bien o a cualquier industria o negocio no comprendido bajo el inciso (a) de esta sección, una patente que en ningún caso podrá exceder de cincuenta centésimas (.50) del uno por ciento (1%) de su volumen de negocio atribuible a operaciones en el municipio que impone la patente autorizada, excepto cuando de otro modo se disponga en las secs. 651 a 652y de este título. (Énfasis nuestro).
Aunque la Asamblea Legislativa expresamente autorizó a los municipios a
imponer tasas de patentes inferiores al máximo para incentivar la economía dentro de
sus respectivos límites territoriales, existe una prohibición expresa de no imponer
una tasa mayor al 0.50% de su volumen de negocio.
Finalmente, al autorizar expresamente a los municipios el cobro de las patentes
municipales, la Asamblea Legislativa expresó que dicha facultad:
[E]n forma alguna se interpretará que priva o limita las facultades de los municipios para imponer contribuciones, arbitrios, impuestos, licencias, derechos, tasas y tarifas sobre cualesquiera otros renglones, no incompatibles con la tributación impuesta por el Estado, cuando los
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objetos y actividades sujetos a tributación se lleven a cabo dentro de los límites territoriales del municipio. La tributación de un objeto o actividad se considerará un acto separado y distinto no incluido o inherente al tributo que se impone sobre el volumen de negocios que sirve de base para imponer las patentes. (Énfasis nuestro). Véase: 21 LPRA sec. 651b
En otras palabras, la Asamblea Legislativa privó a los municipios de imponer otra
contribución sobre el mismo renglón de volumen de negocios.
G. La Ordenanza Núm. 37, según enmendada, excede el poder contributivo delegado al Municipio de Caguas y es incompatible con la Ley de Patentes Municipales.
El Tribunal Supremo ha reconocido que al determinar si la validez de una
contribución municipal es compatible con una ley estatal se debe “realizar un análisis
ponderado de cada caso en particular, en consideración a las características
específicas de cada tributo y prestando especial atención a los elementos de su hecho
imponible”. Cía. Turismo de PR v. Mun. de Vieques, supra, pág. 585. Entre las
características de la contribución se debe evaluar “quién es el contribuyente, cómo
se calcula el impuesto, cuál es la tasa aplicable, cómo se cobra”, entre otros. Íd.
(Énfasis nuestro). El nombre del tributo o definición es irrelevante al evaluar su
compatibilidad con leyes estatales. Íd.
El Municipio de Caguas justifica la imposición y cobro de la AEM haciendo eco
de la crisis fiscal que atraviesa. Alega que, en aras de generar ingresos adicionales
para sufragar los gastos operacionales y su presupuesto anual, aprobó la Ordenanza
Núm. 37, enmendada por la Ordenanza Núm. 2, para imponer la AEM – una
contribución temporera dirigida a cobrar un 0.35% del volumen de negocios de
compañías cuyo ingreso bruto sobrepase $3,000,000 en el año fiscal anterior. Pero
bajo nuestro estado de derecho, el Tribunal no puede considerar la crisis económica
del Municipio de Caguas al evaluar la validez de la AEM.
El Municipio de Caguas también alega que la AEM es un impuesto distinto a las
patentes municipales y que puede imponer contribuciones como ésta, bajo el
argumento de que los municipios han logrado una autonomía superior concedida por la
Asamblea Legislativa. Pero, según discutido, la autonomía municipal no llega a tales
extremos, ni convierte a la AEM en un impuesto diferente a lo que es: un impuesto
sobre el volumen de negocios.
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La Ordenanza Núm. 37, según enmendada, pretende imponer un impuesto de
0.35% sobre el volumen de negocios de ciertos contribuyentes que están sujetos al
pago de la patente municipal y que, en efecto, pagan en el Municipio de Caguas el
0.50% de patente que autoriza la Ley de Patentes Municipales, supra. Los
contribuyentes son los mismos, al igual que el acto tributable. Por esta razón, los
contribuyentes terminarán pagando en el Municipio de Caguas una tasa contributiva
combinada de 0.85% sobre el volumen de negocios. Por ser un impuesto al mismo
volumen de negocios, la AEM constituye una patente municipal adicional que excede el
límite máximo impuesto por la Sección 5(b) de la Ley de Patentes Municipales, supra.
El hecho de que el Municipio de Caguas denomine esta patente como una
aportación, y que utilice los recaudos parcialmente para propósitos específicos como el
de ornato, es completamente irrelevante a la controversia de si la AEM es un impuesto
al volumen de negocios que excede el máximo permitido por ley. Por tanto, la
Ordenanza Núm. 37, según enmendada, es ilegal y ultra vires por exceder el poder
contributivo delegado al Municipio de Caguas mediante la Ley de Municipios
Autónomos, supra, y ser incompatible con la Ley de Patentes Municipales, supra.
H. La Ordenanza Núm. 37, según enmendada, impone una doble tributación no autorizada expresamente por ley.
La doble tributación ha sido catalogada como un esquema en la cual “recaen
dos (2) impuestos sobre un mismo evento económico”. Las Piedras Const. Corp. v.
Mun. de Dorado, supra, pág.1023. Como regla general, no hay una prohibición
constitucional para que exista un esquema de doble tributación. Íd. citando a Asoc.
Hoteles y Turismo de P.R. v. E.L.A., 131 DPR 814, 819 (1992). No obstante, sólo se
permite una doble tributación sobre un mismo evento económico cuando hay
una “clara y explícita” intención legislativa a esos efectos. (Énfasis nuestro).
Véase: Las Piedras Const. Corp. v. Mun. de Dorado, supra, pág. 1023; Asoc. Hoteles y
Turismo de P.R. v. E.L.A., supra, pág. 819. Es decir, la doble tributación nunca se
presume. (Énfasis nuestro). Las Piedras Const. Corp. v. Mun. de Dorado, supra, pág.
1023.
Se entiende que existe una doble tributación cuando dos (2) impuestos recaen
sobre: (a) la misma propiedad; (b) por la misma entidad gubernamental; (c) durante el
mismo periodo contributivo; y (d) para el mismo fin. Las Piedras Const. Corp. v. Mun.
21
de Dorado, supra, págs. 1022-1023 citando a Sucn. Guisti v. Tribunal de
Contribuciones, 70 DPR 117, 122-123 (1949) y a Monllor v. Sancho Bonet, 61 DPR 67,
69 (1942). Evaluada detenidamente la Ordenanza Núm. 37, según enmendada, y el
derecho aplicable, concluimos que la AEM constituye una doble tributación no
autorizada por ley.
Primeramente, notamos que la AEM está dirigida al mismo evento económico o
“propiedad” – el volumen de negocio – que ya ha sido legislado extensamente por la
Asamblea Legislativa en la Ley de Patentes Municipales, supra. Además, el volumen
de negocio de la AEM se calcula a base del ingreso bruto del contribuyente, igual que
bajo la Ley de Patentes Municipales, supra.
Segundo, el Municipio de Caguas, siendo una criatura del Estado, está
subordinado constitucionalmente por las acciones de la Asamblea Legislativa. El
hecho de que ésta haya delegado ciertos poderes y responsabilidades solo significa
que ha utilizado su prerrogativa; no que los municipios tienen autoridad ilimitada. Es por
esto que el Municipio de Caguas solo tiene potestad para imponer contribuciones
expresamente autorizadas por la Asamblea Legislativa o aquellas que no hayan sido
extensamente legisladas. Así, las contribuciones que en el ejercicio de ese poder
imponen, no proceden de un gobierno distinto. Para todos los efectos contributivos, el
Municipio de Caguas y el Estado Libre Asociado son la misma entidad gubernamental.
Tercero, no cabe duda que la AEM y las patentes municipales recaen sobre
el mismo periodo contributivo, a saber, el año fiscal anterior. Es decir, la AEM
sería calculada a base del volumen de negocios de los ingresos brutos del
contribuyente para el año fiscal anterior, al igual que las patentes municipales bajo la
Ley de Patentes Municipales, supra.
Respecto al fin que conllevan ambos impuestos, la AEM dispone que un
porcentaje de los recaudos de ésta serán destinados al mantenimiento de áreas verdes
y otros servicios. Sin embargo, la Ley de Patentes Municipales se creó para que los
municipios cumplan con sus responsabilidades, entre ellos, las obras que menciona la
AEM. Por tanto, ambos impuestos tienen el mismo fin: sufragar las necesidades
del municipio y sus habitantes.
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Las distinciones entre la AEM y la patente municipal que enfatiza el Municipio de
Caguas son sólo cuestiones de “forma”. En nuestro derecho contributivo, lo que se
toma en consideración es la “sustancia” del impuesto o su “efecto práctico” en la
aplicación. El Tribunal Supremo ha establecido que “cuando está en controversia el
hecho de si una contribución contraviene derechos constitucionales garantizados, no es
la forma de la misma, ni su definición o interpretación lo que hace el caso, sino el efecto
práctico o las consecuencias de dicha contribución como cuestión de realidad, en su
aplicación y funcionamiento”. Véase: Las Piedras Construction, supra, pág. 1023.
Surge de la propia Ordenanza Núm. 37, según enmendada, que la “sustancia” o “efecto
práctico” de la AEM es que grava la misma base contributiva de la patente municipal, a
saber: el volumen de negocios. La Ley de Municipios Autónomos y la Ley de Patentes
Municipales no contienen disposición alguna que autorice a los municipios a establecer
un esquema de doble tributación sobre el mismo volumen de negocios del mismo
contribuyente. La Ordenanza Núm. 37, según enmendada, es ilegal y/o ultra vires por
imponer una contribución que constituye una doble tributación no autorizada
expresamente por ley.
V. SENTENCIA
Por los fundamentos expresados, se declaran NO HA LUGAR las solicitudes de
desestimación y de sentencia sumaria presentadas por el Municipio de Caguas, y se
declara HA LUGAR la moción de sentencia sumaria de los Demandantes. En
consecuencia, se determina que la Ordenanza Núm. 37, según enmendada por la
Ordenanza Núm. 2, es ilegal y/o ultra vires. Habiéndose decretado la invalidez de esta
ordenanza por los fundamentes expuestos en esta Sentencia Sumaria, se hace
innecesario pasar juicio sobre los argumentos de derecho que AT&T y DIRECTV
presentaron a base de la Cláusula de la Supremacía de la Constitución de EE.UU., el
Internet Tax Freedom Act y la Ley Federal de Telecomunicaciones.
Se ordena la devolución de cualquier pago de la Aportación Empresarial
Municipal realizados por los Demandantes en estos casos.
REGÍSTRESE Y NOTIFÍQUESE.
En San Juan, Puerto Rico, a 23 de agosto de 2017.
Fdo./ WALESKA I. ALDEBOL MORA JUEZ SUPERIOR