estadísticas del medio ambiente del distrito federal y ... · significa capacidad de continuidad y...

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Índice

6 HACIA UN SISTEMA DE INDICADORES DE SUSTENTABILIDAD URBANA PARA LA ZMCM 389

6.1 Un Enfoque de Sustentabilidad 391Economía/actividades humanas 394Sociedad/asentamientos humanos 395Estructura físico-geográfica y servicios 395Recursos naturales y medio ambiente 396Gobernabilidad y gestión sustentable 397

6.2 Propósito e Importancia de los Indicadores Ambientales 397

6.3 Criterios de Selección de los Indicadores 398Hacia la agenda 21 de la ciudad de México 401

6.4 El Sistema de Indicadores 403

Siglas y Unidades de medida 406Glosario 412Bibliografía 442

6 HACIA UN SISTEMA DE INDICADORES DE SUSTENTABILIDAD URBANA PARA LA ZMCM

389

ESTADÍSTICAS DEL MEDIO AMBIENTE DEL DISTRITO FEDERAL Y ZONA METROPOLITANA 2002

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En el pasado, la preocupación por y los estudios sobre las ciudades se enfocabanindistintamente en aspectos estéticos o de paisaje, culturales, marginalidad, se-gregación social, informalidad, pobreza y otros. Posteriormente, cuando el medio

ambiente comienza a visualizarse como un factor decisivo en la calidad de vida de lasociedad, las preocupaciones se centraron esencialmente en conocer los impactos y,tiempo después, en descubrir las causas. Ahora la realidad ambiental urbana se concibedesde la óptica interdimensional de la sustentabilidad: la salud y calidad de los sistemasecológicos y el bienestar de la población tienden a ser el centro de políticas urbanasintegrales, que permitan avanzar hacia las metas del desarrollo económico y social enarmonía con la disponibilidad de los recursos naturales y la calidad ambiental.

Cada vez más, cobra importancia el tema de la ciudad sustentable, vista como ecosistemao hábitat, que reconoce que el bienestar de la población depende de un determinadoequilibrio entre los sistemas sociales, económicos y ambientales. Este enfoque apela auna estrategia basada en el manejo integrado de tierra, agua y recursos vivos, que pro-mueve la conservación y su uso sustentable de manera equitativa, reconociendo que lagente, con su diversidad cultural, es un componente fundamental. Surge así, en lasesferas de la gestión metropolitana, la necesidad de darle un valor específico y concretoa la sustentabilidad, no sólo en la manera de cómo gobierno y sociedad local puedentrabajar en esa dirección sino también en cómo y con qué instrumentos de informaciónhay que medir y evaluar el tránsito hacia ese estadio de desarrollo. Y, más aún, que esteinstrumental técnico tenga como cimiento una base conceptual que dé cuenta einterrelacione los medios del ambiente, las actividades socioeconómicas y las políticasurbanas.

Con base en los resultados y experiencias expuestos en los capítulos anteriores encuanto a la disponibilidad y potencialidades de desarrollo de la información utilizada, eneste capítulo se propone un marco conceptual para el desarrollo de un sistema deindicadores que posibilite monitorear el logro de las metas ambientales y de desarrollosustentable para la ZMCM. El sistema de indicadores se instrumentará en el corto plazoen lo que al Distrito Federal concierne.

La propuesta está estructurada en los siguientes cuatro apartados: un enfoque de sus-tentabilidad; propósito e importancia de los indicadores ambientales; criterios de selec-ción de los indicadores; y el sistema de indicadores.


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6.1 UN ENFOQUE DE SUSTENTABILIDAD

En una región como la ZMCM, con las característicasfisiográficas y geohidrológicas y la intensa actividadhumana y sus repercusiones ecológicas, las políticaspúblicas urbanas y sus instrumentos de gestión am-biental requieren sistemas de información de ampliacobertura temporal y geográfica para hacer eficiente ysustentable el uso de los recursos económicos y elfuncionamiento del aparato productivo, además de ga-rantizar y mejorar los niveles de bienestar y calidad devida de la población.

Una gestión metropolitana sustentable exige unaestrategia que articule o tome en cuenta, en sus as-pectos básicos, los ciclos de los recursos naturales, laenergía y los residuos. Los esquemas organizativos yadministrativos de la ZMCM deben tender a la adop-ción de un planteamiento holístico sobre los ecosiste-mas y los servicios que éstos brindan. Por ello, estiempo de consolidar un sistema de información queapoye la concepción de la ciudad y región como un granecosistema, cuya cadena de vida vincula a todos losseres vivos en una estrategia de vida común. Pero nosólo se trata de concebirlas en forma multidimensionalsino también de medir y evaluar su sustentabilidad.

Se requiere entonces dar prioridad a la elabora-ción de un sistema de indicadores de sustentabilidad,integrados estadística y espacialmente, que permi-tan no sólo cuantificar y evaluar la dinámica de lascambiantes condiciones socio-ecológicas sino tam-bién, desde una óptica prospectiva, prever las condi-ciones de calidad ambiental y de vida tanto para lametrópoli en su conjunto como para sus áreas cen-trales, adyacentes y periféricas.

Los indicadores de sustentabilidad a escala localrequieren, por consiguiente, ser más exhaustivos quelos indicadores ambientales tradicionales y trascenderel enfoque sectorial de los diferentes ámbitos econó-micos o sociales en que ellos son producidos, entendi-dos y organizados, así como establecer e integrar lasinterrelaciones de causa, efecto y respuesta entre losprocesos intervinientes. En suma, para lograr verda-deros progresos en la aplicación de nuevas herramien-

tas de información orientadas a la medición, evalua-ción y seguimiento de la sustentabilidad, es necesariodiseñar y elaborar indicadores de sustentabilidad am-biental que reflejen la interacción de las dimensionesambiental, económica y social.

Sin pretender agotar su contenido, sustentabilidadsignifica capacidad de continuidad y regeneración. Unaciudad es sustentable si es capaz de crecer y generarbienestar sin deteriorar o agotar sus medios naturales yambientales de soporte. Una ciudad sustentable reco-noce que la sociedad, la economía y el ambiente estáninterconectados bajo ciertas condiciones de equilibrio.

De acuerdo con la estrategia ambiental para laprimera década del siglo XXI, adoptada por los minis-tros de medio ambiente de la OCDE1, los países debensituar la salud de los ecosistemas y su capacidadde carga en el centro de sus preocupaciones. Paraalcanzar un desarrollo ambientalmente sustentable,es necesario que la biosfera sea capaz de proveeradecuadamente a la sociedad suficientes bienes y ser-vicios ambientales: energía, materiales, espacio, con-diciones físicas, ciclos hidrológicos y biogeoquímicosfuncionando, biodiversidad, entre otros. El estado deestos bienes y servicios debería ser visto en una pers-pectiva de largo plazo, enfocada particularmente en loscambios irreversibles y tomando en cuenta los efectosindirectos y las complejas cadenas causales, incluyen-do los fenómenos que pueden desencadenar impactosambientales nocivos. Por tanto, se proponen cuatro cri-terios que pueden definir la sustentabilidad ambiental:

1. Regeneración. Los recursos renovables deberánusarse eficientemente y no será permitido su usocuando exceda sus tasas a largo plazo de regene-ración natural.

2. Sustituibilidad. Los recursos no renovables debe-rán usarse eficientemente y limitarse su uso a ni-veles tales que puedan ser sustituidos por recursosrenovables u otras formas de capital natural.

3. Asimilación. Las emisiones de contaminantes ysustancias peligrosas al ambiente no deberán ex-ceder la capacidad asimilativa de éste; las con-

1 Organization for Economic Cooperation and Development, OECD Environmental Strategy for the First Decade of the 21st Century,ENV/EPOC(2000)13/REV4, Paris, 16 May 2001.


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centraciones deberán ser mantenidas bajo nive-les críticos establecidos, necesarios para la protec-ción de la salud humana y el ambiente. Cuando lacapacidad asimilativa es efectivamente cero (p.e. sustancias peligrosas que son persistentes y/obioacumulativas), se requerirá efectivamente unaemisión cero de tales sustancias para evitar su acu-mulación en el ambiente.

4. Evitar la irreversibilidad. Los efectos adversosirreversibles de las actividades humanas sobrelos ecosistemas y los ciclos biogeoquímicos ehidrológicos deberán ser evitados. Los procesosnaturales, capaces de mantener o restaurar la in-tegridad de los ecosistemas, debería estar resguar-dada de los impactos adversos de las actividadeshumanas. Deben ser considerados los diferentesniveles de resiliencia o repercusión y de capaci-dad de carga de los ecosistemas para conservarsus poblaciones de especies críticas, amenaza-das o en peligro de extinción.

El concepto de sustentabilidad está basado en elreconocimiento de que el bienestar de la sociedad hu-mana está estrechamente ligado al bienestar de losecosistemas. Es fundamental que la sociedad seamás equitativa entre sus diferentes sectores y tam-bién entre hombres y mujeres en su relación con elmedio ambiente y más eficiente en la satisfacción desus necesidades básicas. Por tanto, la condición parauna sustentabilidad general es el bienestar humano yel de los sistemas naturales.

Sin embargo, la sustentabilidad no es un objetivoconcreto o aprehensible, que pueda alcanzarse en untiempo definido. Es una idea, una visión, que deman-da una perspectiva de largo plazo, comprensiva e in-tegrada y que puede usarse como guía para evaluaresfuerzos sostenidos en umbrales determinados. Estambién una necesidad y una actitud con cierto carác-ter prospectivo o de previsión que demanda: identifi-car los factores y dinámica del cambio ambiental delpasado y el presente, y elegir las acciones más apro-

piadas para alcanzar determinadas metas sociales yeconómicas y un futuro deseable, en armonía con lacapacidad de regeneración de los ecosistemas.

Puesto que estas transformaciones son cada vezmás interactuantes, dinámicas y rápidas, es necesarioconsiderar no sólo el contexto en que ellas ocurrensino también una visión de mayor profundidad y largoplazo, a partir de lo cual puedan adoptarse desde aho-ra las medidas adecuadas.

Una manera gráfica, empírica, de mostrar las in-terrelaciones de las actividades humanas con el me-dio ambiente y su incidencia en la sustentabilidad oinsustentabilidad se muestra en el recuadro 6.1.1.Por ejemplo, es importante incrementar el empleo,pero, para que sea sustentable, será necesario quela actividad productiva involucrada no signifique unimpacto o riesgo ambiental adicional, como sería unmayor consumo de combustibles fósiles. Es necesa-rio incrementar la producción de viviendas, pero queno sea a costa de una mayor tasa de deforestación odel decremento de áreas verdes (ver Recuadro 6.1.1.).

Hay indicadores que por sí mismos son relevantesy no requieren evaluarse en función del medio am-biente, aunque son fundamentales para la susten-tabilidad, como serían los casos relacionados conviolencia, mortalidad, inseguridad, entre otros.

La actividad formal de medición y evaluación dela sustentabilidad (en sus escalas local, regional ynacional) comenzó a abordarse a partir de la Cumbrede Río (1992). Este proceso se inició separada ydesvinculadamente en sus tres dimensiones esen-ciales identificadas (economía, sociedad y medio am-biente)2, aunque buscando individualmente en ellasresaltar su campo de acción específico. En la mayo-ría de casos, los resultados obtenidos a través de in-formes del estado del ambiente y particularmente delos compendios estadísticos traslucen todavía unavisión sectorial, fragmentaria y no transversal sobrelos diversos medios del ambiente.

2 La dimensión institucional, que en rigor, pertenece al ámbito social, ha sido manejada separadamente desde que la Comisión de DesarrolloSustentable de Naciones Unidas, después de aprobar (1995) el Programa de Trabajo sobre Indicadores de Desarrollo Sustentable 1995-2000, instrumentó la prueba piloto mundial de elaboración de tales indicadores, distribuidos éstos en las cuatro categorías ya mencionadas.El propósito de especificar el factor institucional era identificar la infraestructura jurídico-administrativa y la capacidad de gestión de lospaíses –gobierno y sociedad civil– para instrumentar las estrategias de la Agenda 21.


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Este enfoque se ha ido modificando paulatinamen-te hacia una perspectiva de análisis que busca interrela-cionar dinámicamente las tres dimensiones, bajo laidea de que el fenómeno de sustentabilidad ocurrecuando se interceptan dichas dimensiones (ver Figura6.1.1). Algunos países muestran avances de indicado-res en esta modalidad, particularmente a través de es-tudios temáticos o sectoriales.

El reto ahora es que dichas dimensiones estén in-terrelacionadas de manera comprensiva, dentro de unenfoque integral y sistémico y en un horizonte tempo-ral de largo alcance. Su planteamiento enfatiza en quela sociedad (y sus elementos de equidad y bienestarhumano) es la precondición para el mejoramiento desu propia calidad de vida. En la medida en que la so-ciedad se organice de manera más eficiente y que sussistemas de producción, distribución y consumo esténencadenados armónicamente a los ciclos naturales yambientales, en esa misma medida podrá alcanzar unambiente sustentable y una mejor calidad de vida.Hacia tal fin, la economía no debería ser un fin en símismo sino el vehículo para llegar a esa meta.

El enfoque requiere el diseño y elaboración de unabase de indicadores de mayor afinamiento y con pro-yección futura que los tradicionalmente conocidos. Porejemplo, podría hablarse de un sistema de índices(bienestar general, sustentabilidad ambiental, huellaecológica, capacidad de carga), de indicadores agre-gados que combinan varios indicadores (por ejemplo,de desacoplamiento medio ambiente-economía), así

como indicadores sectoriales (energía, transporte), re-gionales o ecosistémicos (sustentabilidad urbana, or-denamiento ecológico), y temáticos (población-ambien-te-desarrollo, salud ambiental, pobreza-ambiente).

En la búsqueda del diseño de estas herramientas,se debe partir no sólo de un diagnóstico de la situa-ción y tendencias ambientales sino también de unaevaluación en materia de disponibilidad de informa-ción y de identificación de los vacíos, brechas y tras-lapes de dicha información. Esta evaluación podríatraducirse también en nuevas necesidades tanto demedición de los fenómenos ambientales como de cap-tación de datos mediante censos, encuestas y regis-tros u otros instrumentos disponibles o por diseñar.

El análisis estadístico tendría que basarse princi-palmente en medidas relativas, es decir, centrado en lamagnitud del cambio a lo largo del tiempo y en la deter-minación de tendencias y direcciones, en lugar de me-didas absolutas. Entonces, lo ideal sería comparar los“progresos” registrados en un periodo dado, más que la“situación” en un punto del tiempo. Así, las accionesadoptadas pueden ser objeto de evaluación y seguimien-to de los progresos hacia la sustentabilidad.

El término holístico de sustentabilidad aquí utilizadointenta captar la problemática ambiental metropolitana,en sus diferentes manifestaciones e interrelaciones te-rritoriales y humanas, a través de cinco categorías odimensiones y sus correspondientes variables de infor-mación (ver Figura 6.1.2).

CUADRANTE DE EVALUACIÓN DE LA SUSTENTABILIDAD RECUADRO 6.1.1

Dimensiones que influyen sobre ladimensión ambiental Tipo de acción Impacto al ambiente Resultado

SustentableNo sustentable




: Aumento : DisminuciónFUENTE: INEGI. Dirección General de Estadística. Dirección de Estadísticas de Recursos Naturales y Medio Ambiente.

Economía / Actividades humanas

Sociedad / Asentamientos humanos

Estructura físico-geográfica y servicios

Gobernabilidad y gestión sustentable


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Las cinco categorías de información relevantes paraencuadrar la toma de decisiones en materia de sus-tentabilidad. Su estructura es una ampliación del es-quema interdimensional de la figura 2, expuesto en laNota Metodológica, y consiste en presentar separada-mente las fuerzas impulsoras del cambio económico yla dinámica de los movimientos sociales, en represen-tar la dimensión espacial a través del medio físico, lainfraestructura y los servicios, y en realzar el carácterestratégico de la dimensión institucional en dos aspec-tos: gobernabilidad y gestión sustentable.

A continuación se desglosan las cinco categoríaso dimensiones de la sustentabilidad, así como su sig-nificado y las variables involucradas en su definición,las cuales servirán de insumo para la propuesta de in-dicadores de sustentabilidad metropolitana que se pre-senta más adelante.

Economía / Actividades humanas

Significado: La ZMCM es una fuerza motriz del desa-rrollo socioeconómico del país, cuya concentraciónindustrial, comercial y de servicios ha tenido un peso

relevante tanto para la economía urbana de la me-trópoli como para la generación de riqueza en la eco-nomía nacional. Su centralidad económica, la altaconcentración de capital humano y la insuficientedisponibilidad de infraestructura y de empleos, sonfactores que ponen en tensión la productividad, el bie-nestar de la población y en general la sustentabilidadambiental urbana.

Muchas de las actividades y procesos económicos,principalmente la industria, el transporte, la energía,el comercio y otros, como la actividad informal, ejer-cen presión ambiental y afectan la disponibilidad ycalidad de los recursos naturales y ambientales y alte-ran las condiciones de bienestar y salud de la pobla-ción y los ecosistemas.

Información involucrada: Actividades industriales,comerciales, de servicio; patrones de producción yconsumo de recursos naturales, materiales y de ener-gía en los diferentes sectores productivos; mercadode trabajo, empleo e ingreso; economía informal; po-líticas de economía urbana; mercado inmobiliario for-mal e informal.

FIGURA 6.1.1

Ambiente

Economía

Visión inicial Visión en transición

AmbienteSociedad

Sociedad Ambiente

Economía

Economía Sociedad

Visión y medición de la sustentabilidad urbana entres dimensiones separadasy desvinculadas

Visión y medición de la sustentabilidad urbana através de la interrelación e intercepción de sus tresdimensiones

Visión a futuro

Visión y medición de la sustentabilidad urbana: el medio ambiente, como fin último, es resultado de las actividades económicas y también de las acciones de protección de la sociedad.

Fuente: . Dirección General de Estadística. Dirección de Estadísticas de Recursos Naturales y Medio Ambiente, con base en: Toronto - Sustainability Theories and Frameworks. Web site: http://www.toronto.on.ca/sustainability/...

INEGI


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Sociedad / Asentamientos humanos

Significado: La ZMCM es uno de los principales esce-narios del esfuerzo social por el bienestar. Su alta con-centración de población y diversificada estructura so-cial –la pobreza como centro neurálgico– y su todavíacapacidad de atracción de población y actividades pro-ductivas no sólo constituyen factores de presión am-biental y ecológica sino que propician las condicionespara el cambio social que busca incrementar y mejo-rar las condiciones de bienestar.

Información involucrada: Esta categoría compren-de información sobre los patrones de asentamiento,la estructura social y su dinámica demográfica, loscuales enmarcan los procesos esenciales relaciona-dos con el acceso, utilización o administración de losbienes y servicios ambientales. Considera también

aspectos de igualdad, equidad, inclusión, estatus ocu-pacional, bienestar; acceso a infraestructura y servi-cios de educación, empleo, energía, salud, vivienda,transporte; acceso a la tierra, derecho de tenencia ypropiedad. Perfil de la pobreza. Dinámicas de expan-sión urbana, movilidad y migración; patrones de dis-tribución de la población. Salud y educación, educa-ción ambiental, riesgo y vulnerabilidad, protección ala niñez, seguridad en el transporte público, protec-ción contra la violencia, derechos humanos y protec-ción laboral, entre otros.

Estructura físico-geográfica y servicios

Significado: La ZMCM es el espacio físico de mayormovimiento e intensidad económica y social del país,así como un centro generador de infraestructura y ser-vicios para una población enorme y creciente. La trans-

Estructura físico-geográfica

y servicios Recursos naturales y medio ambiente

Economía

Actividades humanas

Gobernabilidad y

gestión sustentable

Sociedad Asentamientos

humanos

Estructurafísico-geográfica

y servicios

SociedadAsentamientos

humanos

Recursos naturales y medio ambiente

EconomíaActividadeshumanas

Gobernabilidad ygestión sustentable

Sustentabilidad

ENFOQUE INTERDIMENSIONAL DE LA SUSTENTABILIDADAMBIENTAL

FIGURA 6.1.2

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FUENTE: . Dirección General de Estadística. Dirección de Estadísticas de Recursos Naturales y Medio Ambiente.INEGI


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formación del medio físico natural implica un consumocreciente de recursos naturales (agua, energía, suelo)y materiales y, por tanto, la alteración de ecosistemasy áreas verdes. Asimismo, se da un proceso de reorga-nización social en ámbitos espaciales con altos nivelesde segregación, hacinamiento, vulnerabilidad y riesgo.Tanto los residentes urbanos como las institucionesestán profundamente involucrados ante los requerimien-tos de infraestructura y servicios, lo cual involucra pro-cedimientos de planeación y gestión y la colaboraciónde los sectores público y privado para su atención.

Información involucrada: Los elementos físico-geo-gráficos se refieren a la forma, dimensión y composicióndel territorio, donde se localizan los recursos naturales yservicios ambientales que dan soporte a la vida huma-na. La infraestructura y los servicios urbanos estánconformados por: elementos físicos de distintas formas,tamaños y materiales –instalaciones, viviendas, parques,avenidas, etc.–, que son el soporte material de la colec-tividad urbana; equipamiento urbano, que abarca la in-fraestructura requerida por una comunidad para realizarsus funciones y satisfacer sus necesidades de recrea-ción, cultura, descanso, seguridad, intimidad y protec-ción; y los medios de transporte y comunicación. Entornoso fenómenos naturales que pueden afectar el bienestarhumano: áreas de vulnerabilidad y riesgos ecológicos(incluyendo inundaciones y sequías, incendios foresta-les, terremotos, etcétera).

Carácter de las modificaciones ecológicas: expan-sión de asentamientos humanos, formales e informa-les; modificación del uso del suelo; desarrollo inmobi-liario; regeneración urbana; regeneración de la ciudadcentral, rehabilitación de vecindarios pobres, aperturade nuevas vialidades. También incluye informaciónsobre patrimonio cultural y entorno arquitectónico: pro-tección, preservación y rehabilitación de los valoreshistóricos, culturales y arquitectónicos, incluidos edifi-cios y monumentos; refuerzo y protección de la belle-za y funcionalidad de espacios y edificios.

Recursos naturales y medio ambiente

Significado: Esta dimensión involucra a los sistemasatmosféricos e hidrológicos, los ciclos naturales y losprocesos que generan los fenómenos de temperaturay clima; las existencias y flujos de recursos renova-bles y no renovables, así como las áreas verdes. La

ZMCM hace uso intensivo del capital natural y am-biental y es al mismo tiempo generadora de impactosambientales significativos. Su alta concentración pobla-cional y de actividades en general propicia crecientesniveles de uso de energía, generación de contamina-ción y desechos, y otras alteraciones ecológicas. Suscomplejos procesos de expansión y renovación delambiente construido aumentan la presión sobre los re-cursos ambientales, dificultando el diseño de solucio-nes sustentables para el crecimiento futuro.

Información involucrada: Contiene información o in-ventario sobre el estado del ambiente y los recursosnaturales (agua, suelos y flujo de energía y materia)que, a través de sus diferentes demandas (producción,transporte, comercio, consumo, principalmente), pue-den perjudicar o beneficiar a la población metropolita-na; impactos (negativos y positivos) a la salud, bien-estar y seguridad que los habitantes reciben del am-biente a través de las actividades humanas; impactosal equilibrio de los ecosistemas y alteraciones ambien-tales a suelos, vegetación, biodiversidad, atmósfera,agua, y los efluentes líquidos, gaseosos y sólidos ori-ginados por estas actividades.

El estudio de este componente requiere la adopciónde un enfoque ecosistémico que registre la dinámicadel estado del ambiente y los recursos naturales: fun-cionamiento y mantenimiento de la capacidad producti-va de los ecosistemas que permiten la obtención debienes y servicios que ellos proporcionan. Implica eva-luar cómo su funcionamiento y productividad puedenverse afectados por la forma e intensidad en que sonutilizados y cuál es el potencial para su restauración.

Algunos de los indicadores de esta categoría po-drían referirse tanto al impacto local (degradación ycontaminación ambiental: visual, ruido, riesgos a la sa-lud; contaminación de las actividades productivas ensuelos, aire, agua; extracción y suministro de agua)como al global (gases de efecto invernadero, sustan-cias agotadoras de la capa de ozono, entre otros).

Promoción de la Agenda 21 Local: prácticas de con-servación de recursos naturales de la comunidad, pro-gramas cooperativos para el desarrollo verde local,prácticas de agricultura urbana; prácticas de sanea-miento; prácticas de recolección, reciclado, deposicióny transformación de desechos.


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Gobernabilidad y Gestión sustentable

Significado: La ZMCM es un espacio complejo parala gestión ambiental por la existencia de problemasque requiere estrategias y compromisos compartidosde los gobiernos involucrados. Es un espacio socialdel que periódicamente se deben captar los nivelesde percepción y satisfacción de la población respec-to del estado ambiental para instrumentar políticaseficaces. Sus múltiples e intensas formas de organi-zación social y prácticas ecológicas cotidianas re-quieren de la orientación constante de planeación yacciones sustentables.

Requiere, también, de la observación de unmarco institucional, legal y administrativo para laobtención de un ambiente limpio; expedición de nor-mas ecológicas y reglamentos para vigilar su cum-plimiento; acciones para regular la producción deresiduos y emisión de contaminantes y la protec-ción de los recursos naturales; orientar la creaciónde infraestructura y otros esquemas integrados dedesarrollo territorial.

A la par de estimular formas de participación yempoderamiento en la población, así como encauzarmovimientos sociales y redes de trabajo con base enintereses comunitarios, es importante establecer dequé manera las autoridades y demás sectores de lacomunidad local participan en la planificación urbanay en los procesos de toma de decisiones para la con-servación y protección de los recursos naturales y elmantenimiento de la capacidad productiva de sus eco-sistemas, así como en proyectos de gestión comunita-ria en suministro de agua, saneamiento, recolecciónde desechos, electricidad y sectores de energía.

Información involucrada: Elementos indispensablesde la gobernabilidad: rendición de cuentas y transpa-rencia (ingresos, egresos y presupuesto); acción comu-nitaria, organización y manejo de recursos; formaciónde capacidad y conciencia para un mejor ambiente; po-líticas y proyectos de gobernabilidad; prácticas demo-cráticas y participación ciudadana en la planeación ygestión ambiental.

Minimización, reuso y tratamiento de desechos; usosustentable de recursos naturales renovables y no re-novables; minimización de la contaminación del sue-

lo, agua y atmósfera; protección de áreas verdes, desitios y de monumentos; empresas que cumplen lanormatividad ecológica; estrategias de reducción dela pobreza para mejorar la calidad ambiental; vincula-ción de la Agenda 21 Local con las estrategias globalesde la Agenda 21.

Finalmente, una herramienta indispensable es elestablecimiento de un sistema de indicadores desustentabilidad para evaluar las políticas y progra-mas ambientales y monitorear el progreso hacia lasustentabilidad. Medición de la huella ecológica dela ZMCM.

6.2 PROPÓSITO E IMPORTANCIA DE LOSINDICADORES AMBIENTALES

El indicador es un reflejo parcial de la realidad y estábasado en hechos reales y de incertidumbre y en per-cepciones y modelos imperfectos. Por tanto, su bús-queda y/o construcción es evolutiva. Los procesos deselección y desarrollo de los indicadores, en tantoinvolucran la aplicación de un cuerpo de lineamientosconceptuales, son tan importantes como los indica-dores mismos. Los indicadores ayudan a identificarvínculos o interrelaciones, tendencias dinámicas ypuntos de apoyo para la acción; son una herramientaclave para incentivar el progreso hacia el desarrollosustentable. Para ser efectivos, tienen que comunicarinformación precisa, transparente y útil, capaces demostrar situaciones que sean entendibles y reflejendecisiones tomadas o por tomar.

Para alcanzar las metas del desarrollo sustentablese requiere que las características de este desarrollosean identificadas, entendidas y tomadas completa-mente en cuenta en las políticas y las estrategiasllevadas a la práctica. Pero, para dar cuenta del pro-greso hacia la sustentabilidad, no bastan los indi-cadores sino sobre todo un sistema de informacióncoherente del cual puedan derivarse aquéllos.

Un sistema de indicadores debería de organizar-se en jerarquías de escala creciente (de lo local a lonacional y global) y especificidad decreciente (de losgrandes temas a los aspectos identificables en espa-cio y tiempo).


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De acuerdo con el capítulo 40, inciso 4, de la Agen-da 21 de Naciones Unidas, “los indicadores de desa-rrollo sustentable necesitan ser desarrollados paraproporcionar bases sólidas para la toma de decisionesen todos los niveles, y contribuir a autorregular la sus-tentabilidad de los sistemas integrados del ambiente yel desarrollo”.

¿Qué es un indicador? Según el Global Urban Ob-servatory del Centro de las Naciones Unidas para losAsentamientos Humanos, el indicador es una medi-ción que resume información de un tema en particulary señala problemas específicos; provee una respues-ta razonable a necesidades y preguntas específicasrequeridas por los tomadores de decisiones; muestratendencias, provee información cuantitativa y cualita-tiva. Los indicadores son mayormente útiles si estándiseñados en respuesta a objetivos de política biendefinidos; ayudan por tanto a priorizar y definir metascuanto están orientados a políticas concretas (Recua-dro 6.2.1).

Complementando la idea anterior, y siguiendo ladefinición de la OCDE, un indicador es un paráme-tro o valor, derivado de parámetros generales, queseñala o provee información o describe el estado deun fenómeno dado –del ambiente o de una área es-pecífica– con un significado que trasciende al valorespecífico del parámetro. Este indicador es un datoaltamente agregado, diseñado para un propósito es-pecífico y con un significado sintético; conlleva, por

tanto, dos funciones básicas: por un lado, reducir elnúmero de mediciones y parámetros que normal-mente se requieren para reflejar una situación daday, por otro, simplificar el proceso de comunicacióncon el usuario.

Más que referenciar el crecimiento, los indicadoresdebieran dar idea de eficiencia, suficiencia, equidad ycalidad de vida. Más que referenciar datos ecológicosaislados, los indicadores de sustentabilidad urbanadeben proporcionar visiones integrales de la realidadcon umbrales en tiempo y espacio.

La elaboración de indicadores de sustentabilidadimplica la conjunción de un acervo de información entorno a un marco conceptual y metodológico que in-tente captar la secuencia de las actividades humanas,sus impactos sobre los diferentes medios del ambien-te natural (aire/clima, agua, tierras/suelos y la biotadentro de ellos) y sobre los asentamientos humanos,así como las respuestas sociales a estos impactos.También involucra determinados criterios para optarpor aquellos indicadores que mejor representen la no-ción de sustentabilidad.

6.3 CRITERIOS DE SELECCIÓN DE LOSINDICADORES

El tema ambiental en su ámbito urbano es ya objetode preocupación no sólo de especialistas y académi-

CARACTERÍSTICAS DE LOS INDICADORES DE SUSTENTABILIDAD RECUADRO 6.2.1

En general, los indicadores de desarrollo sustentable se conciben y construyen de acuerdo con determinados criterios. Se requiere que ellos:

• sean de fácil elaboración y comprensión;

• contribuyan a inculcar y reforzar la conciencia pública sobre los aspectos de la sustentabilidad y promuevan la acción no sólo a nivel local sino también, regional, nacional y global;

• sean relevantes para la medición y evaluación del progreso local hacia el desarrollo sustentable;

• sean factibles de elaborarse, considerando, la disponibilidad de información básica, el tiempo de elaboración, las prioridades nacionales, cobertura temporal y espacial, y actualización;

• estén fundamentados conceptualmente para facilitar comparaciones objetivas en los niveles nacional e internacional;

• sean susceptibles de adaptarse a desarrollos metodológicos y conceptuales futuros;

• ayuden a identificar aspectos prioritarios o de emergencia, orientando nuevas investigaciones;

• cubran la mayoría de los temas de la Agenda 21 local y otros aspectos nacionales y/o globales del desarrollo sustentable.

FUENTE: INEGI. Dirección General de Estadística. Dirección de Estadísticas de Recursos Naturales y Medio Ambiente, con base en: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática / Instituto Nacional de Ecología (2000). Indicadores de Desarrollo Sustentable en México , INEGI, México.


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cos sino también entre las autoridades ambientaleslocales de los países. Uno de los grandes desafíos detales afanes es cómo conformar un sistema de infor-mación que posibilite evaluar y dar seguimiento a lasacciones encaminadas al logro del desarrollo susten-table. Hasta ahora, han surgido múltiples iniciativasen esa dirección3, cada una con definiciones, alcan-ces y propósitos diferentes, la mayoría de ellas almargen de acuerdos y estrategias comunes en la iden-tificación de un conjunto básico de indicadores, quepuedan ser monitoreados y comparados desde unabase conceptual y metodológica homogénea.

En coincidencia con este interés y para apoyarestrategias compartidas, el tema también ha estadopresente en los diversos foros, convenciones y cum-bres mundiales del sistema de Naciones Unidas,enfocando cada vez más la importancia del ámbitolocal, como se ha visto paulatinamente a partir de laCumbre de la Tierra con la incorporación de la Agen-da 21 Local y la Cumbre de Estambul (Hábitat II) y laadopción de la Agenda Hábitat (Cuadro 6.3.1).

Recientemente, en el 2000, los Jefes de Estado yde Gobierno de 189 países, preocupados por hacerrealidad para todos el derecho al desarrollo y por erra-dicar el problema de la pobreza, adoptaron la Declara-ción del Milenio, estableciendo el 2015 como umbralgeneral para alcanzar tales metas.

Para medir y evaluar los progresos de los paíseshacia las Metas de Desarrollo del Milenio se estable-cieron 8 objetivos, 18 metas y 48 indicadores. Un sín-toma de la importancia concedida a la problemáticaambiental urbana es la inclusión de la Meta 7 (Garan-tizar la sustentabilidad del medio ambiente), cuya te-mática tiene aplicación a nivel local (ver Cuadro 6.3.2).

Otra convención internacional que ha enfatizadola importancia de la problemática ambiental local esla de Estambul +5, la que reunió (2001) a la Asam-blea General de las Naciones Unidas para, entre otrosaspectos, reafirmar el papel orientador de la Decla-ración de Estambul y del Programa Hábitat en el de-sarrollo sustentable de los asentamientos humanos y

3 En 2001, dos investigadoras italianas analizaron las iniciativas disponibles en internet (http://esl.jrc.it/dc/urban_indicators.htm) sobre indicadoresambientales urbanos, intentando constatar en qué medida la diversidad cultural era un factor diferenciador de la situación ambiental entreuna ciudad y otra, habiendo encontrado más de 340 indicadores diferentes. De éstos, 83% había sido mencionado menos de cinco veces,mientras que los diez más frecuentemente utilizados fueron mencionados al menos doce veces. Este resultado demuestra que las ciudadesdel mundo, si bien tienen problemas ambientales similares, éstos varían en magnitud, escala, intensidad e impacto. Asimismo, esta divergenciaestá dada por las condiciones de desarrollo de cada país, sus especificidades y prioridades y también por su infraestructura técnica ydisponibilidad de información.

CONVENCIONES MUNDIALES RELACIONADAS CON EL MEDIO AMBIENTE CUADRO 6.3.1Y LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS Y LAS CIUDADES

Fecha

Medio Humano Estocolmo, Suecia Junio 5-16,1972

Asentamientos Humanos - Hábitat I Mayo 31-Junio 11, 1976

Medio Ambiente y el Desarrollo - Cumbre de la TierraPrograma específico: Agenda 21 Junio 3-14, 1992

Asentamientos Humanos - Hábitat II Programa específico: Agenda Hábitat Junio 3-14, 1996

Septiembre 6-8, 2000

Junio 6-8, 2001

Ago. 26-Sept. 4 2002

FUENTE: INEGI. Dirección General de Estadística. Dirección de Estadísticas de Recursos Naturales y Medio Ambiente.

Nueva York, E. U.

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el

Johannesburgo, Sudáfrica

Convención

Conferencia de las Naciones Unidas sobre los

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el

Conferencia de las Naciones Unidas sobre los

Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas

Estambul +5 (Evaluación del Programa Hábitat)

Cumbre Mundial de Desarrollo Sustentable

Ciudad y país sede

Vancouver, Canadá

Río de Janeiro, Brasil

Nueva York, E. U.

Estambul, Turquía


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sobre todo para examinar la aplicación de este Pro-grama. En Estambul +5 se estableció que la urbani-zación y las ciudades pueden contribuir a avanzarhacia las Metas de Desarrollo del Milenio comprome-tidas por los países en el seno de las Naciones Uni-das (ver Recuadro 6.3.1).

Siendo la ciudad el escenario primario por exce-lencia para satisfacer las Metas de Desarrollo delMilenio (MDM) y principalmente para instrumentar elPrograma Hábitat, el Programa de AsentamientosHumanos de las Naciones Unidas, basada en las Re-soluciones 15/6 y 17/1, desarrolló un conjunto mínimode indicadores en áreas clave del desarrollo urbano,

destinados a medir el progreso en la implementaciónde la Agenda Hábitat. Se trata de un conjunto de 23indicadores cuantitativos y 9 cualitativos (consisten-tes con las 20 áreas clave de compromiso del formatode informe universal), distribuidos en seis capítulos(ver Recuadro 6.3.2).

En el plano local, los principales instrumentos jurí-dicos en torno a la ZMCM relacionados con la proble-mática ecológica4 hacen mención de la necesidad deintegrar y operar un sistema de información e indi-cadores ambientales y de desarrollo sustentable, quepermita evaluar los programas y políticas públicas entales materias realizadas por las autoridades tanto del

4 En el caso del Distrito Federal: Ley Ambiental del Distrito Federal; para el estado de México: Ley de protección al ambiente para el desarrollosustentable del Estado de México.

OBJETIVOS, METAS E INDICADORES PARA EVALUAR LAS METAS DE CUADRO 6.3.2DESARROLLO DEL MILENIO DE LAS NACIONES UNIDASa

Objetivos Metas Indicadores1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre 2 52. Lograr la enseñanza primaria universal 1 33. Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer 1 44. Reducir la mortalidad infantil 1 35. Mejorar la salud materna 1 26. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades 2 77. Garantizar la sustentabilidad del medio ambiente 3b 8c

8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo 7 1618 48

a 147 Jefes de Estado y de Gobierno y un total de 189 países adoptaron la Declaración del Milenio (Resolución 55/2) (Nueva York, 8 de septiembre de 2000), de la cual se derivó el mapa de ruta para la implementación de las metas del desarrollo. De este mapa de ruta se presenta una síntesis sobre los objetivos, metas e indicadores.

b Meta 9: Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales e invertir la pérdida de recursos del medio ambiente (indicadores 25 a 29). Meta 10: Reducir a la mitad para el año 2015 el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible al agua potable y a servicios básicos de saneamiento (indicadores 30 y 31). Meta 11: Haber mejorado considerablemente, para el año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios (indicador 32).

c Indicador 25: Proporción de la superficie cubierta por bosques (FAO). Indicador 26: Relación entre zonas protegidas para mantener la diversidad biológica de la superficie (PNUMA-UICN). Indicador 27: Uso de energía (equivalente en kilogramos de petróleo) por 1 dólar del producto interno bruto (PA) (OIE, División de Estadística de las Naciones Unidas, Banco Mundial). Indicador 28: Emisiones de dióxido de carbono (per cápita) (Convención arco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, División de Estadísticas de las Naciones Unidas) y consumo de clorofluorocarburos que agotan la capa de ozono (PNUMA-Secretaría del Convenio sobre el Ozono). Indicador 29: Proporción de la población que utiliza combustibles sólidos (OMS). Indicador 30: Proporción de la población con acceso sostenible a mejores fuentes de abastecimiento de agua, en zonas urbanas y rurales (UNICEF-OMS). Indicador 31: Proporción de la población urbana con acceso a mejores servicios de saneamiento, en zonas urbanas y rurales (UNICEF - OMS). Indicador 32: Proporción de hogares con derecho seguro a la tenencia de tierra (ONU-Hábitat).

FUENTE: INEGI. Dirección General de Estadística. Dirección de Estadísticas de Recursos Naturales y Medio Ambiente, con base en: United Nations, General Assembly, Road map towards the implementation of the United Nations Millennium Declaration - Report of the Secretary-General , 56th session, Follow-up to the outcome of the Millennium Summit, New York, 6 September 2001.


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Distrito Federal como del estado de México, así comopara difundir toda esta información a los habitantes dela metrópoli.

El Capítulo 28 de la Agenda 21 llama a que cadacomunidad, a través del diálogo con los ciudadanos,organizaciones cívicas y organismos del sector priva-do, formule su propia Agenda 21 Local, concebida co-mo plataforma que posibilite alcanzar las metas deldesarrollo sustentable. La Agenda 21 Local, adoptadadesde 1992 en la Cumbre de la Tierra, tiene particularimportancia ya que representa una estrategia que bus-ca orientar los diferentes problemas ambientales aso-

ciados con el desarrollo urbano y por apoyar y reforzaruna buena gobernabilidad local para el ambiente y eldesarrollo (ver Recuadro 6.3.3).

Hacia la Agenda 21 de la ciudad de México

A finales de 2004, el Gobierno del Distrito Federal tieneproyectado lanzar la iniciativa “Hacia la agenda 21 de laciudad de México”, con el propósito de generar discu-sión y aportes de los diversos sectores de la sociedad.

Por razones de la estructura político-administrati-va y porque no existen las condiciones sociopolíticas

DECLARACIÓN DE ESTAMBUL+5 SOBRE LAS CIUDADES Y OTROS RECUADRO 6.3.1ASENTAMIENTOS HUMANOS EN EL NUEVO MILENIO(Párrafos seleccionados)

Nosotros, representantes de gobiernos, guiándonos por los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y congregadosen este periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General para examinar la aplicación del Programa de Hábitat, reconocer los progresos realizados e individualizar los obstáculos y las cuestiones emergentes, reafirmamos nuestra voluntad y compromiso de aplicarplenamente la Declaración de Estambul sobre los Asentamientos Humanos y el Programa de Hábitat y decidimos sobre nuevasiniciativas en el espíritu de la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas. La Declaración de Estambul y el Programa de Hábitatseguirán constituyendo el marco básico para el desarrollo sostenible de los asentamientos humanos en los años venideros. En consecuencia, [se resuelve]:

A: Renovación de los compromisos contraídos en la segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II)2. […] Muchas ciudades con problemas ambientales, un crecimiento rápido y un desarrollo económico lento no han logrado generar suficiente empleo, proporcionar vivienda adecuada ni satisfacer las necesidades básicas de los ciudadanos;4. […] Ciertas actividades realizadas a nivel local y perjudiciales para el medio ambiente tienen repercusiones a nivel mundial y es precisoabordarlas en el contexto de los asentamientos humanos;

B: Satisfacción por los progresos realizados en la aplicación del Programa de Hábitat10. Tomamos nota de la elaboración de criterios integrados y participatorios aplicables a la planificación y la gestión ambiental urbanaen relación con la ejecución del Programa 21. […]

C: Reconocimiento de las lagunas y los obstáculos existentes21. Reconocemos que el proceso de urbanización a nivel mundial ha dado por resultado concentraciones metropolitanas que sobrepasan los límites administrativos de las ciudades originales, abarcan más de dos o tres unidades administrativas, tienen autoridades localescon capacidad y prioridades diferentes, y carecen de coordinación;

D: Adopción de medidas ulteriores40. Instamos a las autoridades de áreas metropolitanas a elaborar mecanismos y a fomentar, según proceda, instrumentos jurídicos, financieros, administrativos, de planificación y coordinación con el fin de lograr ciudades más equitativas, ordenadas y funcionales;59. Resolvemos fomentar el acceso al agua potable no contaminada para todos y facilitar la prestación de servicios de infraestructura básicos y humanos, como el saneamiento adecuado, la gestión de desechos y el transporte sostenible, que sean integrales yaccesibles para todos, incluso las personas con discapacidades. […];60. […] Deberían adoptarse más sistemáticamente, a todos los niveles, enfoques integrados para abordar las cuestiones sociales, económicas y ambientales. Las iniciativas del Programa 21 y de los programas 21 locales constituyen una importante contribución a este proceso.

FUENTE: United Nations Human Settlements Programme (UN-Habitat), General Assembly, "Special Session for an Overall Review & Appraisal of the Implementation of the Habitat Agenda". New York, 6-8 June 2001.


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INDICADORES URBANOS DE LAS 20 ÁREAS CLAVE DE COMPROMISO RECUADRO 6.3.2DE LA AGENDA HÁBITAT DE NACIONES UNIDAS

CAPÍTULO 1: ALOJAMIENTO

1. Proveer seguridad en la tenencia 12. Prevenir desastres y reconstruir asentamientos indicador 1: tipos de tenencia datos cualitativos 3: prevención de desastres e indicador 2: desahucios instrumentos de mitigación

2. Promover el derecho de vivienda adecuada 13. Promover un sistema de transporte efectivo y

datos cualitativos 1: derechos de vivienda ambientalmente limpio indicador 3: proporción precio vivienda-ingreso Indicador 18: tiempo en viajes

Indicador 19: modos de transporte3. Proveer el acceso igualitario a la tierra

indicador 4: proporción precio tierra-ingreso 14. Mecanismos de apoyo para preparar e implementar planes ambientales locales e iniciativas de Agenda 21

4. Promover el acceso igualitario al crédito local indicador 5: hipoteca y no hipoteca datos cualitativos 4: planes ambientales locales

5. Promover el acceso a servicios básicos CAPÍTULO 4: DESARROLLO ECONÓMICOindicador 6: acceso al agua 15. Fortalecer pequeñas y micro empresas indicador 7: conexiones a la vivienda particularmente las desarrolladas por mujeres

indicador 20: empleo informalCAPÍTULO 2: DESARROLLO SOCIAL Y 16. Incentivar la asociación de los sectores público yERRADICACIÓN DE LA POBREZA privado y estimular las oportunidades de empleo 6. Proveer oportunidades iguales para una vida segura productivo y saludable datos cualitativos 5: asociaciones público-

indicador 8: mortalidad de menores de 5 años privada indicador 9: tasa de crímenes indicador 21: producto de la ciudaddatos cualitativos 2: violencia urbana indicador 22: desempleo

7. Promover la integración social y el apoyo a grupos CAPÍTULO 5: GOBERNABILIDADdesfavorecidos

indicador 10: hogares pobres 17. Promover la descentralización y fortalecer a las autoridades locales

8. Promover la igualdad de género en el desarrollo de datos cualitativos 6: nivel de descentralización los asentamientos humanos

indicador 11: brechas mujeres-hombres 18. Incentivar y apoyar la participación y las obligacionescívicas

CAPÍTULO 3: GESTIÓN AMBIENTAL datos cualitativos 7: involucramiento ciudadano en las principales decisiones de planeación

9. Promover estructuras de asentamientos geográficamente balanceados 19. Asegurar una gobernabilidad transparente, solvente

indicador 12: crecimiento de la población urbana y eficiente en los pueblos, ciudades y áreas metropololitanas

10. Manejar la oferta y demanda de agua de datos cualitativos 8: transparencia y rendición manera efectiva de cuentas

indicador 13: consumo de agua indicador 23: ingresos y gastos del gobierno indicador 14: precio del agua local

11. Reducir la contaminación urbana CAPÍTULO 6: COOPERACIÓN INTERNACIONALindicador 15: contaminación del aireindicador 16: aguas residuales tratadas 20. Fortalecer la cooperación internacional y consorcios indicador 17: disposición de desechos sólidos datos cualitativos 9: obligaciones en cooperación

internacional

FUENTE: UN-HABITAT United Nations Human Settlements Programme. "Urban Indicators Tool Kit – Guide"; http://www.unchs.org/programmes/guo/gui.asp


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apropiadas en toda la zona metropolitana, “Hacia laagenda 21 de la ciudad de México” se restringe alámbito del Distrito Federal, pero teniendo en cuentaque muchos de sus problemas socio-ambientales nopodrán afrontarse ni resolverse sino de manera globale integral en toda la región metropolitana.

Los elementos clave de la Agenda 21 Local son:manejar y mejorar el desempeño ambiental del go-bierno local; integrar los objetivos del desarrollo sus-tentable a las políticas y actividades del gobiernolocal; aumentar la conciencia y la educación am-biental; consultar e involucrar al público en general;fomentar la asociación; y medir, evaluar e informarsobre el progreso hacia la sustentabilidad.

Con base en este último punto, en este capítulo sepresenta una propuesta de indicadores en tanto cons-tituyen una poderosa herramienta para evaluar la im-plementación a nivel local de la Agenda 21.

La estrategia de la Agenda 21 Local implica no sóloreflexión y cuestionamiento de la gestión local tradi-cional sino también creatividad y búsqueda de nuevascapacidades y relaciones institucionales y organizativaspara llevar a cabo las transformaciones que requieresu desarrollo económico, social y ambiental. Presupo-ne, además, capacidad técnica e iniciativa para desa-rrollar un sistema de indicadores para la evaluación y

seguimiento de las políticas urbanas sustentables. Laviabilidad tanto técnica como estratégica de estosindicadores tiene que someterse al análisis de crite-rios conceptuales y técnicos y sus correspondientesatributos y contenidos, como también al escrutinio delos principios de la sustentabilidad urbana.

6.4 EL SISTEMA DE INDICADORES

La concepción e instrumentación de una Agenda 21Local para la ZMCM requiere partir de un diagnósticode sus problemas ambientales, la adopción de unaplataforma de objetivos y metas hacia el desarrollosustentable, así como un plan de acción para la con-secución de estos objetivos y metas. Asimismo, paraevaluar y dar seguimiento al progreso hacia la susten-tabilidad, será necesario establecer, a través de unproceso de consulta con la sociedad local, un sistemade indicadores.

Este sistema deberá concebirse y estructurarse entorno a un cuerpo conceptual, de manera tal que estabase de información permita la elaboración de infor-mes ambientales y estudios sobre escenarios presen-tes y futuros, y facilite a los planificadores y tomadoresde decisiones la instrumentación de políticas de con-servación y aprovechamiento de los recursos natura-les, además de fomentar en la población un mayor y

SIGNIFICADO Y COMPROMISO DE LA AGENDA 21 LOCAL RECUADRO 6.3.3

La Agenda 21 Local retoma los postulados del Programa de Acción para el Desarrollo Sustentable o Agenda 21 de Naciones Unidas,suscrito durante la Cumbre de la Tierra (1992), y se identifica con la declaración de Estambul y la Agenda Hábitat (1996), como tambiéncon las Metas de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas (2000).

El objetivo de la Agenda 21 Local es promover un modelo de desarrollo local consciente y consecuente con sus diferentes implicacionesambientales, sociales o económicas, consolidando el bienestar de la población, respetando el medio ambiente y optimizando losbeneficios económicos y sociales. Propone un programa de trabajo a corto, mediano y largo plazos para fortalecer el desarrollo de la sociedad local, que incluya a la comunidad local en las actividades económicas y asegure la preservación de sus recursos naturales yculturales. Asimismo, incorpora la planeación estratégica de largo plazo, que establece responsabilidades del gobierno y el sectorprivado y la necesidad de coordinación con otros niveles de gobierno para el diseño y conducción de acciones de desarrollo sustentable. La AL21 se guiará bajo determinados lineamientos estratégicos:

• Adoptar una visión de consenso para un futuro sustentable, que integre las preocupaciones económicas, sociales y ambientales.• Adoptar un Plan de Acción.• Participación efectiva de los ciudadanos.• Un foro local y democrático que supervise y guíe el proceso.• Un Programa de seguimiento, control e información.• Establecer un sistema de indicadores para comprobar los progresos del proceso.

FUENTE: INEGI. Dirección General de Estadística. Dirección de Estadísticas de Recursos Naturales y Medio Ambiente, con base en documentos diversos.


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mejor conocimiento sobre el significado del ambienteen cuanto a sus causas, consecuencias y acciones deconservación. A la luz de esta información será posi-ble contar con una percepción más amplia sobre larealidad ambiental de la ZMCM, que apoye a los dife-rentes actores sociales en la tarea de distinguir cuálesactividades, patrones o prácticas humanas estánincidiendo en la degradación y/o agotamiento de losrecursos naturales y ambientales, qué medidas es ne-cesario tomar para conservar y proteger dichos recur-sos, y en qué ámbitos participa la sociedad local enlas decisiones de gestión ambiental.

Una propuesta de indicadores ambientales para laZMCM deberá partir de una revisión de las iniciativasinternacionales en la materia –particularmente laAgenda Hábitat de Naciones Unidas– así como tam-bién de las propuestas metodológicas de otras ciuda-des y países, teniendo en mente las particularidades yprioridades de la propia metrópoli mexicana. Repre-sentará una prueba piloto, sujeta a un proceso de con-sultas y acuerdos con las instituciones de la ZMCM yotros organismos involucrados y requerirá un trabajointerdisciplinario de elaboración y actualización.

Constituirá, por tanto, una plataforma inicial, basa-da en la disponibilidad actual de información y en ciertapotencialidad de alguna otra información. La informa-ción base para su elaboración procedería en general delas fuentes tradicionales. En alguna medida, los desa-rrollos futuros requerirán instrumentos específicos decaptación a través de encuestas o registros administra-tivos. Su universo de aplicación será la ZMCM, aun-que, si la información lo permite, podrá manejarse porsubniveles: municipios conurbados y Distrito Federal.

El sistema de indicadores estará sujeto a la adop-ción de un instrumental conceptual y metodológico quefacilite los procesos de medición, registro, cuantifica-ción e inclusive modelación de los aspectos estáticos ydinámicos de los fenómenos ambientales. Asimismo,será imprescindible un proceso sistemático de mante-nimiento y actualización con base en criterios técnicosy conceptuales y en las características de regularidad ycalidad de la información disponible y por generar.

La selección de dichos indicadores tendrá en cuen-ta no sólo la base de información estadística y geográ-fica existente sino también un conjunto de criterios oprincipios de evaluación del progreso hacia la sus-

tentabilidad. La viabilidad, la solvencia y la visión delos indicadores seleccionados serán calificadas a tra-vés de diez principios estratégicos relacionados conla sustentabilidad (ver Recuadro 6.4.1).

En suma, las ideas expuestas en este capítulo permi-ten constatar el carácter transversal y multidisciplinariode las estadísticas e indicadores ambientales, así comola necesidad de que éstos interactúen con otras estadís-ticas e indicadores y con otros sistemas de información(económica, social, geográfica, contabilidad ambiental,por ejemplo). Por tanto, la elaboración de los indicado-res de sustentabilidad metropolitana requerirá accionesefectivas: primero, conformar y/o reforzar un grupo in-terinstitucional de trabajo y, segundo, adoptar un plan detrabajo a corto, mediano y largo plazos.

La ejecución de este plan de trabajo tendrá queacompañarse de acciones específicas:

• Identificar áreas o temas afines entre las institucio-nes para hacer acopio, armonización y sistemati-zación de la información disponible;

• Vigorizar la generación y/o recolección de estadís-ticas básicas locales;

• Homologar con otras instituciones u organismos lo-cales, estatales y federales esquemas conceptualesde elaboración de los indicadores (es útil construir losindicadores con base en hojas metodológicas);

• Impulsar estudios específicos de campo para cap-tar información que permita desarrollar indicadoresno disponibles;

• Adoptar herramientas de medición y cuantificación–estimación, modelación– para evaluar y cuantificaraspectos dinámicos de la problemática ambiental;

• Resolver las discrepancias y dificultades de homo-geneidad conceptual, consistencia y precisión so-bre el ámbito geográfico al que hacen referencialos indicadores.

Este proceso se ha iniciado al interior del Gobiernodel Distrito Federal para definir los indicadores de ges-tión ambiental del Distrito Federal. En las próximasediciones, las estadísticas ambientales sobre la ZMCMpodrían complementarse con dichos indicadores.


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PRINCIPIOS DE SUSTENTABILIDAD PARA LA SELECCIÓN RECUADRO 6.4.1DE INDICADORES AMBIENTALES URBANOS

La evaluación del progreso hacia el desarrollo urbano sustentable debe guiarse conforme a los siguientes principios:

1. Visión y metas estratégicas. Contar con una visión clara del desarrollo sustentable y las metas que definen esa visión. En particular, tener en cuenta la Agenda 21 Local y también la nacional y la global.

2. Perspectiva interdimensional. Incluir una revisión del sistema en su totalidad como también de sus partes o dimensiones, definiendo el área geográfica de influencia y sus condiciones físico-naturales. Bienestar de los subsistemas sociales, ecológicos y económicos,sus estados así como la dirección y la rapidez de los cambios, de las partes que los componen e interacción. Consecuencias negativasy positivas de las actividades humanas, que reflejen el costo y el beneficio para los sistemas humanos y ecológicos en términosmonetarios y no monetarios.

3. Valores esenciales. Equidad y disparidad dentro de la población actual así como entre las generaciones presentes y futuras. Problemas sobre uso de recursos, consumo excesivo, derechos humanos, acceso a los servicios, pobreza. Condiciones ecológicas y ambientales de las que depende la vida. Mayor integración entre medio ambiente y salud. Desarrollo económico y otras actividades no relacionadas al mercado que contribuyen al bienestar humano.

4. Enfoques y horizontes adecuados. Adoptar un horizonte de largo plazo que tome en cuenta las escalas temporales, tanto la humanacomo la del ecosistema y responda a las necesidades de las generaciones presentes y futuras. Definir el espacio de influencia: impactos locales y también los de mayor alcance en términos humanos y de los ecosistemas. Construir sobre condiciones históricas y presentes para anticipar condiciones futuras: ¿a dónde queremos ir?, ¿a dónde podemos ir?

5. Enfoque práctico. Adoptar una estrategia de desarrollo de información, estructurada en un conjunto de categorías o dimensiones clavedel desarrollo sustentable, que una la visión, los objetivos y las metas con los indicadores y los criterios de evaluación. Adoptar un número limitado de puntos claves para el análisis. Construir un número limitado de indicadores o una combinación de indicadores que provean una clara visión de progreso. Desarrollar medidas uniformes cuando sea posible para permitir comparaciones. Comparar los valores de los indicadores con los objetivos, con una gama de valores de referencia, marcos o dirección de las tendencias, cuando sean apropiadas.

6. Transparencia. Hacer que los métodos e información usados sean accesibles a todo el mundo. Hacer explícitas todas las opiniones, suposiciones e incertidumbres en la información e interpretación. Proporcionar la normatividad estadística, los métodos y las fuentesde la información, definiendo claramente objetivos, criterios de evaluación y medidas uniformes para permitir comparaciones. Desarrollar la información sobre condiciones históricas y presentes para anticipar condiciones futuras; inculcar la conciencia públicasobre los aspectos de la sustentabilidad.

7. Comunicación efectiva. La comunicación debe enfocarse hacia las necesidades de la comunidad y de los usuarios; ser basada en losindicadores y otras herramientas que estimulan y sirven para atraer a aquellos que elaboran políticas o toman decisiones; tratar de usar desde el comienzo simplicidad y un uso de un lenguaje claro y entendible.

8. Amplia participación. La evaluación del progreso hacia el desarrollo sustentable debe obtener una representación amplia de organizaciones de bases claves, grupos de profesionales, técnicos y sociales, que incluyan la juventud, las mujeres y grupos indígenas, para asegurar que se reconozcan la diversidad y el cambio de valores. También debe asegurar la participación de aquellos que están en posición de tomar decisiones para así estar seguro de un vínculo estrecho entre las políticas adoptadas y la acción resultante. Los indicadores reflejarán la representación de sectores y organizaciones clave de la comunidad, reconociendo la diversidad de valores e intereses: gobierno, sector privado, academia, asociaciones civiles (incluyendo jóvenes, mujeres y grupos indígenas). Participación de todos los sectores de la comunidad en la planificación y en los procesos de toma de decisiones.

9. Evaluación continua. La evaluación del progreso hacia el desarrollo sustentable debe desarrollar una capacidad de mediciones repetidas que determinen tendencias. También debe ser iterativa, adaptativa y responsable ante los cambios e incertidumbres (los sistemas soncomplejos y cambian frecuentemente). Ajustar los objetivos, marcos e indicadores ante nuevas visiones y requerimientos. Promover el desarrollo de un aprendizaje colectivo y respuestas hacia aquellos que están en condiciones de tomar decisiones. Los indicadores serán replicables en tiempo y espacio, adaptables a los cambios según la problemática local y ajustables a estrategias y objetivos.

10. Capacidad institucional. La continuidad de la evaluación del progreso hacia el desarrollo sustentable debe estar asegurada por responsabilidades claramente asignadas y por un apoyo continuo al proceso de toma de decisiones. Proveer capacidad institucional para la recolección, mantenimiento y documentación de datos. Apoyar el desarrollo de capacidades para la evaluación a nivel local.

FUENTE: INEGI. Dirección General de Estadística. Dirección de Estadísticas de Recursos Naturales y Medio Ambiente, con base en: European Commission, Towards a Local Sustainability Profile - European Common Indicators, Methodology Sheets , Eurostat, Belgium, May, 2001; OECD, Better Understanding our Cities. The Role of Urban Indicators , OECD, Paris, 1997; INEGI. Estadísticas del Medio Ambiente de la Zona Metropolitana de Monterrey , 2001. Aguascalientes, Ags., 2003.

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