Estrategias de Formación del Instituto Nacional de Administración Pública INAP

República de Guatemala

El presente documento pretende sintetizar las ideas en torno a la estrategia que el Instituto Nacional de Administración Pública considera para el período 2008-2012, en el marco del proceso de transformación iniciado durante la administración del Ingeniero Álvaro Colom. Para ello, se enfatizan las debilidades estructurales heredadas, y se pone el acento en el Proyecto Escuela de Gobierno, la cual pretende enfocarse en el nivel gerencial-directivo de la administración Pública como el eje fundamental al que el INAP – Guatemala quiere promover en este proceso de reestructura.

En el ámbito propiamente procesal, se enfatiza la necesidad de complementar la formación y la capacitación de los servidores públicos, con la asesoría administrativa, de procesos institucionales y la investigación aplicada que permitan generar no solo conocimientos sobre la realidad, sino identificar las necesidades de formación, contribuir decididamente a la transformación estructural y procedimental que modernice al aparato administrativo del Estado. Esta es, en síntesis, la idea principal que desarrolla el presente documento.

Resumen Dr. Luis Fernando Mack EcheverríaGerente

Dada las necesidades que impone el desarrollo económico y social del país, se requiere de una administración pública capaz de promoverlo eficazmente por medio de la prestación de servicios, la producción de bienes y la emisión de las regulaciones que demandan las necesidades de la sociedad guatemalteca. En este marco de referencia, el Instituto de Administración Pública INAP juega un papel estratégico y fundamental como lo establece su ley orgánica y como lo ratifica su trayectoria institucional de 28 años.

Sin embargo, actualmente INAP afronta problemas y nuevos retos institucionales. Destacan entre ellos, la carencia de una política de gestión de la calidad, de un sistema de manejo y gestión de la información, la falta de procesos internos de actualización y profesionalización de sus equipos, la insuficiente capacidad y servicios para asumir nuevos temas de formación y capacitación y de asumir la asesoría política funcional de instancias del Estado y la baja capacidad de atender las demandas y necesidades de formación y capacitación en el ámbito regional.

Por ello, se pretende establecer a través de la nueva gerencia, un nuevo modelo de gestión de

la administración pública1 que opere con una estructura institucional más eficiente; en donde el INAP implemente un sistema de gestión de la calidad, que ofrezca modelos de certificación para instituciones públicas, que recupere la rectoría institucional que en materia de profesionalización y capacitación de los servidores públicos le otorga su ley orgánica, además de propiciar un proceso de desconcentración institucional mediante alianzas y nuevas modalidades de cooperación en las regiones, un sistema de información e investigación, de profesionalización de sus equipos: administrativo y académicosa que permita al INAP ofrecer programas actualizados de formación y capacitación, de debate y asesoría técnica-política a la administración pública de Guatemala.

Para entender este proceso, es necesario contextualizar un poco mas sobre la institución que se recibe a principios de este 2008, y el proyecto de transformación, que pretende desarrollar nuevas estrategias de capacitación, formación y profesionalización del servidor público en Guatemala, objetivo que tienen las siguientes páginas.

1 Contenido en el Plan Operativo Anual 2009, pre-sentado al Ministerio de Finanzas Públicas de la República de Guatemala.

En la Senda del nuevo INAP-Guatemala

La senda institucional: Lo más rescatableEl INAP fue fundado como tal el 3 de junio de 19802 , y su fortaleza mayor es que fue creado mediante un decreto legislativo (25-80 del Congreso de la República), lo cual ha garantizado con el transcurso del tiempo su estabilidad institucional de 28 años. De hecho, es la ley orgánica su principal fortaleza, ya que le atribuye funciones que pueden considerarse como visionarias para la época que fue emitido:

“El INAP es el órgano técnico de la Administración Pública, responsable de generar y lograr que se ejecute un proceso permanente de desarrollo administrativo con el fin de incrementar la capacidad de las instituciones y dependencias públicas para que éstas sean eficientes y eficaces en los aspectos que le son propios y en la producción de bienes y prestaciones de servicios destinados al Sector Público y a la sociedad en general” (Artículo 5, Decreto 25-80)._____________2 Antes del INAP existieron dos entidades precursoras de su trabajo: El Centro para el desarrollo de la Administración Pública (CDAP), que funcionó de 1959 a 1967, y el Instituto Nacional para el Desarrollo (INAD), que funcionó de 1964 a 1980.

El INAP que se hereda del pasado,

Las funciones que se le atribuyen, según el artículo 6, son bastante amplias y estratégicas:

Investigación de los problemas que afectan el funcionamiento de la 1. administración pública, La definición de políticas de reforma o cambios administrativos de 2. corto y mediano plazo,Aportar las bases para los planes de desarrollo administrativo del 3. sector público,Emprender acciones de desarrollo administrativo a nivel global, 4. sectorial e institucional, dentro del sector público,Prestar asistencia técnica que requieren las instituciones y dependencias 5. públicas,Definir políticas y realizar acciones de desarrollo de los recursos 6. humanos del sector público, especialmente en lo que concierne a formación y capacitación.Coordinar acciones de desarrollo administrativo que se ejecuten dentro 7. del sector público,Difundir los avances científicos y tecnológicos en materia de 8. administración pública,Divulgar entre funcionarios y empleados gubernamentales y en la 9. opinión pública, el papel clave que juega la administración pública en el desarrollo del país.Establecer y mantener relaciones de intercambio de información y 10. cooperación técnica con entidades similares nacionales, de otros países y organismos internacionales.

De hecho, la ley orgánica sustenta buena parte de los objetivos y alcances que se ha trazado la actual administración del INAP, ya que el proyecto de transformación no es más que el asumir con propiedad todas las funciones que la misma ley le otorga. Así, los ejes fundamentales de trabajo se estructuran de la siguiente forma:

“Investigación de los problemas que aquejan a la administración pública”: • se ha formado un equipo multidisciplinario de investigación, guiado bajo los principios del neoinstitucionalismo sociológico, político y económico, que pretende ser la punta de lanza institucional que permita la visualización de los retos y las oportunidades de reforma del Estado que es necesario implementar (objetivo 1 del artículo 6, decreto 25-80).Definir políticas y acciones de desarrollo del recurso humano (objetivo • 6, 8, 9 y 10, artículo 6 del Decreto 25-80). Este objetivo es el que tradicionalmente ha desarrollado el INAP con propiedad durante sus 28 años de vida institucional; por ello, la mayor parte de su estructura interna está siendo orientada a fortalecer este objetivo estratégico. Sin embargo, el INAP debe aspirar, conjuntamente con la Oficina Nacional del Servicio Civil –ONSEC- a convertirse no solo en prestador de capacitación y formación a los servidores públicos, sino a generar y validar las políticas gubernamentales de formación y capacitación, de manera que se regulen y se orienten adecuadamente todos los esfuerzos de profesionalización de los servidores públicos. Aspirando a este objetivo estratégico, se ha dividido este objetivo en dos ejes: capacitación y formación, entendiendo que la diferencia es el grado de sistematización y profundidad del conocimiento transmitido.En la capacitación, se está respetando la dinámica formativa del INAP 1. heredada desde su fundación, únicamente con los ajustes respectivos que provienen de los énfasis políticos delineados por el gobierno de turno.3

De ello se encarga la Dirección de Formación y Capacitación.En la formación profesional, se ha creado una dirección de Postgrado, 2. encargada actualmente de diseñar y consolidar una propuesta de Maestría, (con especialidades) y un doctorado en administración pública; ello, con

el fin de crear un grupo selecto de profesionales de alto nivel, que en el futuro, deberían de asumir los procesos de conducción y transformación de la administración pública.Adicionalmente, hay una unidad, la Escuela de Gobierno y Gestión Pública, 3. que deberá complementar la capacitación y formación desarrollada por las dos direcciones anteriores, pero con la diferencia que se enfocará específicamente a los altos funcionarios de gobierno, a los dirigentes de partidos políticos y a servir de enlace entre la administración pública y las organizaciones de la sociedad civil guatemalteca.

Desarrollar planes y estrategias para la Reforma y modernización de la • administración pública (Objetivos 2, 3, 4, 5, y 7, artículo 6 del decreto 25-80). Para ello, se ha creado la dirección de Asistencia Técnica Territorial, la cual se encargaría de centralizar todas las funciones referentes a la reforma de procesos, modelos organizativos e institucionales que requiere la modernización del Estado. Así, el INAP aspira a generar y regular las políticas y modelos de gestión de la calidad en la administración pública, para dar cumplimiento a la reciente Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, firmada por parte del gobierno de Guatemala, por el representante del INAP, en Junio de 2008,.

En este punto, es necesario enfatizar que el énfasis del Equipo de Investigación en el tema institucional es un norte académico clave: para el equipo gerencial y directivo del Instituto, el tema Institucional es el norte académico que se pretende establecer como un eje transversal de pensamiento y debate, ya que este es el aspecto crucial para comprender las periódicas crisis que padece la sociedad guatemalteca, la aparente incapacidad de superar nuestros problemas y la sensación de desaliento que muchos actores tienen cuando van comprendiendo los inmensos problemas que enfrentan quienes intentamos generar cambios en este país._________________3 Por ejemplo, en la coyuntura, el énfasis son los sistemas de cohesión social, descentralización, políticas de jueventud y consejos de desarrollo departamental

Pero si el sustento legal es la principal fortaleza, paradójicamente, es también la ley orgánica del INAP su principal debilidad, debido a que le otorga funciones muy avanzadas para su tiempo, pero contradictoriamente, no le concede el rango institucional adecuado4 para asumir la principal función que actualmente se le quiere otorgar: el ser el órgano rector del proceso de modernización de la administración pública.

De hecho, la experiencia de la actualmente desaparecida Comisión Presidencial para la Reforma del Estado –COPRE-, y de la ahora dirección de Escuela de Gobierno del INAP, pero que fue impulsada inicialmente como proyecto independiente con fondos de cooperación internacional desde la Vicepresidencia de la República durante los años 2006 y 2007, son dos indicadores de que el INAP nunca asumió con propiedad ese rol de transformación que le otorga su Ley Orgánica.5

Por ello, una estrategia de mediano y largo plazo debería de ser la de elevar el perfil institucional del INAP para que conforme un Ministerio (de la Gestión Pública, por ejemplo, al estilo del modelo Argentino), de manera que las funciones que cumple INAP y la Oficina Nacional del Servicio Civil –ONSEC-, se conduzcan al más alto nivel institucional posible. Ambas dependencias, el INAP y la ONSEC, deberían, entonces, de estar aglutinadas en torno al Ministerio de la Gestión o Función Pública, ya que ese rango institucional le permitiría interactuar de mejor manera con el

resto de dependencias del ejecutivo, incluyendo, obviamente, los ministerios más grandes y con mayor peso político, como Gobernación, Defensa, Finanzas y Educación.

En el tema de los servicios, destaca que INAP tiene una trayectoria importante en el país y como resultado de sus programas formativos ha aportado a la administración pública profesionales que han ocupado y ocupan cargos importantes en el organismo ejecutivo principalmente. Sin embargo, el impacto mayor de sus egresados se evidencia en los mandos medios de la administración pública, por lo que ampliar la oferta de sus maestrías y doctorados es visto como estratégico para aportar capital humano a los niveles de conducción y de decisión. Otro punto fuerte es que progresivamente, se ha logrado incorporar los avances tecnológicos que le están permitiendo ofrecer cursos con apoyos virtuales y de esta manera, ampliar la cobertura así como su oferta académica.

INAP también ha asumido su compromiso institucional para promover la inclusión de temas sustantivos para el país, la gestión ambiental, la gestión de riesgo, así como temas políticos fundamentales. por ejemplo la equidad de género y el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la nación guatemalteca. En estos últimos temas, los esfuerzos deben ampliarse para que exista una política de acción afirmativa que posibilite al máximo la participación de líderes mujeres y hombres con visión intercultural de Estado y también una agenda

académica que contemple estos temas en sus investigaciones y programas formativos. También, progresivamente se ha generado ingresos propios por medio de los servicios que presta, situación que le fortalece dado que el presupuesto institucional es limitado para atender a los aproximadamente 200,000 empleados y servidores públicos del ejecutivo.

Con relación al recurso humano de la Institución, el diagnóstico inicial de la actual administración (2008-2012) ratificó que se cuenta con un equipo técnico y docente formado, motivado y con un alto sentido de pertenencia a la institución. Se ha logrado conformar un staff de docentes nacionales con experiencia en los temas que ha desarrollado la agenda formativa del Instituto. Con base en esta fortaleza se reconoce también la necesidad de establecer una política institucional de fortalecimiento y actualización del recurso humano del Instituto que acompañe a los esfuerzos por crear la carrera profesional, y en este aspecto, la cooperación que se obtenga de la Escuela Iberoamericana de Administración y Políticas Sociales del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) es clave.______________4 El INAP es un organismo descentralizado y semiautónomo, que depende directamente de la Presidencia de la República, pero su principal defecto es que no tiene rango ministerial. Ello implica que no tiene los recursos, ni el mandato institucional para diseñar, certificar e implementar las políticas de Modernización y Reforma de la administración pública5 Tanto COPRE como el proyecto de la Escuela de Gobierno, impulsado desde la Vicepresidencia del gobierno anterior, generaban una duplicidad institucional y de funciones, ya que ambas instituciones se encargaban de tarías que podrían haberse impulsado desde el INAP. La desaparición de COPRE y la incorporación de Escuela de Gobierno como una unidad dentro del INAP es un buen signo de que las condiciones institucionales y políticas favorecen el reposicionamiento del Instituto en el futuro.

En relación a las estructuras internas y sus procesos administrativos, una fortaleza es el reconocimiento de la urgente necesidad de reestructurar el actual modelo institucional y modernizarlo para lograr mejores resultados. En este sentido se acepta que un factor de cambio importante, aunque perfectible, es lo generado por el Acuerdo Gubernativo 28-2008 que propone la creación de nuevas direcciones dentro del INAP y manda hacer otros cambios impostergables a nivel institucional. Además, se reconoce que la ampliación presupuestaria otorgada a partir del presente año con la plena incorporación de la Dirección de Escuela de Gobierno y Gestión Pública, le permite considerar el fortalecimiento de sus programas formativos y de investigación. Los puntos fuertes anteriormente mencionados afirman que la Institución está en posibilidades de renovarse y modernizarse.

Sin embargo, hay grandes debilidades institucionales que deben considerarse. Con respecto a sus servicios, se descuidó drásticamente la investigación como pilar para generar conocimientos y mecanismos para comunicar resultados a la ciudadanía. INAP no ha logrado en los últimos tiempos la posibilidad de generar instrumental para la gestión pública, ni ha sistematizado el aprendizaje institucional, como le ocurre a muchas instituciones públicas guatemaltecas. La consecuencia más directa es que los programas de postgrado que actualmente se ofrecen en el instituto carecen de un componente

sólido de investigación y se corre el riesgo de replicar el error de ver la investigación como una función académica y no como una práctica en la forma de pensar, gestionar y analizar el quehacer de los servidores públicos. La institución tiene la urgencia de ubicar el conocimiento como factor de desarrollo humano, situación que hace evidente la prioridad que tiene la investigación en los cambios esperados.

Otra debilidad identificada en relación a los servicios que ofrece, tiene relación con su agenda formativa y sus modalidades metodológicas. Aún cuando sus programas son bien aceptados y evaluados por los/las participantes, no existen mecanismos institucionales para evaluar y retroalimentar todo el proceso mediante una constante identificación de necesidades, por lo que la actualización de los programas formativos es deficiente. Tampoco existen indicadores de calidad ni metodologías para evaluar los programas formativos un registro académico bien organizado. Sumado a ello, los programas formativos y de capacitación del INAP no responden a las necesidades del país, pues principalmente se concentran en el recurso humano de la administración central de niveles medios, se tiene poco alcance de las administraciones locales, programas destinados a los equipos de alto nivel.

Continuando con esta debilidad, hay una ausencia procedimientos institucionales para evaluar el impacto por medio del seguimiento a sus egresados.

Esta carencia de información tiene consecuencias en la posibilidad de renovar la agenda académica formativa, dado que se desconoce a dónde y en qué se han ubicado los/las egresados y las funciones que atienden. En consecuencia, la agenda formativa se ha quedado desactualizada en temas que efectivamente se están discutiendo y que forman parte de la agenda de los gobiernos, situación que está permitiendo que las Universidades nacionales repliquen los programas que tradicionalmente le han correspondido al INAP y que le reducen aún más su campo de acción. Además, si bien hay esfuerzos meritorios en introducir el uso de metodologías activas de aprendizaje y de tecnología educativa a los programas de capacitación y de formación, éstos deben potenciarse y ampliarse a la vez que se mejora la cobertura y se actualizan los temas de estudio.

Con respecto al recurso humano del instituto destaca como problema principal que la escala salarial que se maneja6 ha quedado muy atrás en relación con el mercado laboral guatemalteco y el costo de vida del país. Esta situación preocupa a los profesionales y personal que presta sus servicios en el Instituto y afecta la posibilidad de contratar a más profesionales con mejores historiales de salario. _________6 Esta es una debilidad que es consecuencia directa de su rango institucional, comentado anteriormente

El efecto de esta situación que inquieta al personal de la institución se ve de alguna manera paleada por el fuerte sentido de pertenencia que se tiene hacia el instituto. Sin embargo, se reconoce como un problema latente que provoca malestar y resistencia, incluso a las dinámicas de cambio que se están propiciando. Además, este hecho ha impedido la contratación de personal clave para el Instituto como, investigadores y docentes de planta. Para lograr una mayor ampliación presupuestaria, INAP deberá trabajar fuertemente en mejorar su funcionamiento institucional y posibilitar una gestión del factor humano basada en resultados y méritos. Además, el instituto requerirá de un programa permanente de formación de formadores y un programa de actualización para sus empleados a todo nivel. Entre los temas que se sugiere incluir como parte de estos dos programas están la equidad de género y la interculturalidad como práctica para lograr la inclusión todas y todos los guatemaltecos/as.

Finalmente, con relación a las debilidades identificadas en el tema de la estructura institucional y sus procesos administrativos, destaca el reconocimiento del efecto que ha tenido y que sigue teniendo en el INAP los cambios de gobierno, lo que hace difícil mantener una visión y una misión más allá de los períodos que a cada equipo le corresponde. Ello ha tenido como

consecuencia que INAP pierda su espacio estratégico institucional y seguramente explica de alguna manera la ausencia de una política y una gestión de calidad con sostenibilidad financiera.Lo expuesto explica las razones por las cuales actualmente se está planteando una reestructuración de fondo, que incluye los enfoques, los modelos, las metodologías, los paradigmas que INAP ha venido perfilando, para poner sobre la mesa un nuevo INAP, una nueva estructura institucional de calidad. Un INAP con excelencia, con capacidad para insertarse en las sociedades del conocimiento y con recurso humano altamente especializado y calificado para dar respuesta a los retos ya mencionados. Lograr lo anterior, implica también el establecimiento de nuevas alianzas con más socios académicos, principalmente con universidades nacionales, internacionales, centros de investigación e instituciones homólogas que le permitan al INAP fortalecerse y proyectarse a lo interno y a lo externo del país.

Explicar, por tanto, detalladamente los puntos más relevantes de la estrategia de cambio, es el objetivo de los siguientes apartados.

Desde que Guatemala terminó la cruenta guerra civil que lo aquejo en el pasado y se inicio la transición democrática, el país ha estado viviendo tiempos de cambio, que se han acelerado en los últimos años, gracias a una renovada conciencia de muchas personas y sectores de que es tiempo de transformar estructuras, de buscar la solidaridad, de fortalecer la institucionalidad, tal como es la intencionalidad expresa del actual Gobierno del Presidente Álvaro Colom.

Para el caso particular del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), el proceso atípico por el que se elige la actual administración del instituto es un factor concreto y palpable que puede señalarse como un signo que pronostica un cambio de tiempo, por lo que es factible predecir que a menos que se modifique la actual correlación de fuerzas, las autoridades del INAP del 2008 tienen a su favor una constelación de factores que permita su completa renovación institucional.

Basados en esa convicción de cambio, de renovación y de fortalecimiento institucional, se ha iniciado, lo que esperamos, sea un proceso irreversible: la implementación de una serie de medidas y procesos que tienen como fin, establecer un modelo organizativo-funcional del quehacer público, que se base en la separación y delimitación clara entre los niveles técnico-operativos, de los niveles gerencial y político en la administración publica, de manera que los cambios de gobierno no alteren ni la profesionalización del servidor publico, ni la conducción gerencial que asegura la continuidad de las políticas publicas.

En ese sentido, la definición de la planificación estratégica y cambio institucional que se esta implementando en el INAP, intenta plasmar ese sueño que se llama el fortalecimiento y la modernización del Estado de Guatemala, proceso que indudablemente, comienza en casa, con la reestructuración de una institución académica tan noble y con tanta trayectoria como es el Instituto Nacional de Administración Pública. Al respecto, tres son los pilares fundamentales de desarrollo institucional que se tienen pensados enfatizar a lo largo de la actual administración:

Generar una línea de investigación centrada en dos aspectos novedosos: • la reflexión institucional –guiada bajo la teoría del neoinstitucionalismo en Ciencia Política-, y el desarrollo específico de un componente de investigación y reflexión en sociología jurídica y la sociología del poder político, que no es más que la reflexión del marco legal desde la perspectiva de sus condicionantes y consecuencias políticas y sociales7. Actualmente, el equipo de investigación del INAP desarrolla una primera aproximación teórica y metodológica que devele las condicionantes estructurales heredadas del momento fundacional más reciente del Estado Guatemalteco: el proceso de transición democrática ocurrido entre 1983 y 1985, y el derivado del golpe de Estado de 1993 y la reforma constitucional que provocó.Apostarle al proceso de • descentralización y autonomía institucional del INAP, mediante tres procesos paralelos: Abrir sedes regionales del INAP, proceso que ya inicio con un proyecto piloto 1. para la apertura de sede de la Escuela de Gobierno Regional del INAP en Quetzaltenango.Enfatizar la formación de funcionarios públicos en el territorio, especialmente, 2. en los niveles departamental y municipal, replicando el proyecto del Contrato 10 del Programa Municipios Democráticos (SCEP-UE-INAP). Para ello, dos acciones clave se contemplan: fortalecer la función del Centro de Estudios y Formación Municipal –CEMUNI-, para que en alianza con la Asociación Nacional de Municipalidades, se convierta en el órgano rector de la capacitación, la formación y la asesoria institucional para el sector municipal.Generar el proceso de reestructura y de profundización de la categoría de 3. entidad descentralizada, de manera que el INAP pueda dictar sus propias medidas de desarrollo organizacional y salarial, independientemente de la Oficina Nacional del Servicio Civil.Apostarle a la concientización y formación del nivel gerencial• , y cuya unidad ejecutora es la Escuela de Gobierno. Sobre el particular, se dedica la última parte del presente documento.

___7 Enfatizado, por tanto, el tema del “espíritu” de la ley, y enfocándolo desde la perspectiva de vacíos,

contradicciones y deficiencias del marco legal que generan “incercias institucionales”.

La nueva era del INAP-Guatemala: una explicación de los nuevos derroteros institucionales a explorar en el período 2008-2012

La Dirección de Escuela de Gobierno y Gestión Pública del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)El modelo de intervención tipo “Escuela de Gobierno” que actualmente es una dirección del Instituto Nacional de Administración Publica (INAP), es un proyecto ambicioso que persigue la profesionalización de los altos directivos de la administración pública, sobre los que recae la responsabilidad institucional del cambio o el estancamiento de los procesos de modernización y consolidación del Estado.

En ese sentido, en la nueva era del INAP, es de vital importancia la reorientación de sus objetivos estratégicos, para que conjuntamente con la dirección de investigación –en proceso de formación-, generen las sinergias institucionales y sociales que permitan liderar el proceso de consolidación y reforma del Estado, algo que es un objetivo estratégico para el país, considerando los múltiples problemas, retos y amenazas del entorno nacional e internacional que se ciernen sobre la sociedad Guatemalteca en la actualidad.

Las bases teórico – prácticas que orientan las actividades de la Dirección de Escuela de Gobierno, de manera que cumplan con los objetivos asignados por la Gerencia 2008 – 2012 del INAP, forman parte de un ambicioso plan que es mucho mas grande: elevar el perfil institucional y profesional de la institución, de manera que puedan asumir los altos retos y expectativas que la actual administración se ha trazado para el futuro. Dicha estrategia contempla, en su parte medular, los siguientes aspectos:

El objetivo Estratégico:El objetivo central del modelo “Escuela de Gobierno” es generar un conjunto de reflexiones y estrategias de profesionalización del sector más importante de la administración pública: los tomadores de decisión (o policy makers de la literatura especializada).

Este sector es claramente estratégico, porque de ahí provendrían los cambios -o en su defecto, la imposibilidad del mismo- en la administración pública. Sin embargo, el acercamiento a este sector es también claramente problemático: la experiencia internacional ha demostrado que los altos directivos difícilmente aceptan llegar a las capacitaciones y programas de profesionalización, y cuando lo hacen, cuentan con un promedio máximo de escucha de alrededor de 20 minutos.

En ese sentido, tanto las temáticas, los expositores, las mecánicas de convocatoria y capacitación deben ser diseñadas de tal forma, que atraigan la atención y el compromiso de los altos directivos del Estado.

Las temáticas:Para alcanzar el objetivo estratégico, Escuela de Gobierno no puede darse el lujo de “dispersarse” en un activismo sin sentido, tal como pareció ocurrir con el departamento de capacitación y formación del INAP en el pasado. La escogencia de temas del debate, como los procesos de enseñanza – aprendizaje, así como el staff de profesores y de profesionales con que cuenta, debe ser de tal nivel teórico y académico, que genere suficiente interés y atraiga la atención de la sociedad y de los tomadores de decisión.

Para ello, es fundamental no centrarse únicamente en temáticas académicas, aunque estas sean de vital importancia, sino también en capacidades, estrategias y las habilidades necesarias especificas para el nivel gerencial, ya que lo que buscan los gerentes y altos dirigentes del sector público son habilidades prácticas que les ayuden a resolver problemas, más que conocimientos abstractos.Por supuesto, llenar esa necesidad no es cosa fácil. Se necesita un profundo conocimiento de los problemas de la administración publica y del entorno político – institucional que permita ofrecer un conjunto de herramientas y reflexiones teórico-prácticas que ayuden efectivamente a los tomadores de decisión en sus dilemas diarios.

Para el particular contexto de Guatemala, eso se logrará si y solo si, Escuela de Gobierno se enfoca inicialmente al problema político institucional del Estado– guatemalteco: la sobrepolitización de las decisiones técnicas que impiden sistemáticamente la profesionalización del servidor público. Para ello, se necesitaría de temas como los siguientes:

Naturaleza del Estado en Guatemala: Estado fallido, Estado • capturado, Estado anómico, etc.Agujeros y Atajos estructurales: la visión política de lo jurídico.• Las limitantes institucionales del Estado: las complejidades de lo 1. público en un contexto de desconfianza sistémica.El diseño institucional del Estado Guatemalteco.2. Inercias institucionales y sociales.3. Las “falacias” políticas dominantes en la sociedad guatemalteca: • analizando el manejo mediático de los principales medios de comunicación social.La reforma y consolidación institucional del Estado Guatemalteco: • un análisis critico de los intentos de reforma desarrollados en el pasado.

Comprender la matriz institucional que predomina en Guatemala es fundamental para entender tantos conceptos elaborados para describir la fragilidad institucional que padece el Estado Guatemalteco; conceptos que le ponen el apellido de Estado fallido, Estado capturado, Estado Anómico; conceptos que demuestran la naturaleza política caudillista y clientelista que es una realidad cotidiana, pero que sigue manteniéndose como un secreto a voces, todos lo conocen, pero nadie se atreve a reconocerlo públicamente. El gran pensador Mexicano, Octavio Paz, le llamo a esta curiosa situación la “doble moral” que padecemos los latinoamericanos.

En la medida en que los esfuerzos teóricos – conceptuales y profesionales de Escuela de Gobierno se desarrollen en temáticas como estas, o similares, el INAP podrá liderar la discusión que establezca un clima institucional, político y social favorable a un verdadero proceso de reforma y modernización del Estado Guatemalteco.Paralelamente, se requiere de una investigación aplicada de largo alcance que permita identificar las principales debilidades gerenciales, procedimentales e institucionales que favorecen sistemáticamente la dispersión, la duplicidad de funciones, la hiperinflación institucional y por tanto, la ineficiencia de la acción gubernamental.

Esas son, en síntesis, las grandes expectativas y objetivas que la actual gerencia del Instituto ha depositado en la Dirección de Escuela de Gobierno y Gestión Pública.

Actualmente INAP dedica la mayor parte de su quehacer institucional a los programas de formación y capacitación. Otras áreas como la investigación y la asesoría han quedado muy relegadas incluso en términos de su presupuesto. A la fecha, INAP no cuenta con personal contratado para la investigación y buena parte de su recurso humano es personal académico contratado por honorarios profesionales sin vinculación directa con la institución.

En el proceso de modernización se busca precisamente revertir estas situaciones por medio de un plan estratégico que asegure la reestructuración del Instituto y ubique la generación de conocimiento como su principal estrategia. Otro propósi-to es la desconcentración de servicios y la innovación de la agenda formativa.

Para lograr ese cometido, hemos pensado en un proceso de corto y mediano plazo (lo que dure la actual administración) que permita fortalecer institucionalmente al INAP, transformándolo en un modelo a exportar hacia el resto de institucio-nes públicas, tal como se ha enfatizado en las páginas anteriores. Sin embargo, se apuesta a un proceso más amplio y completo de transformación que indudable-mente, trasciende los objetivos y las posibilidades de la actual administración.

Ese proceso de largo plazo se basa en tres pilares, para delinear el INAP que se aspiraría alcanzar en el futuro:

La investigación aplicada a la administración pública, para que se tengan co-• nocimientos empíricos y teóricos que ayuden a entender las inercias institu-cionales, los agujeros estructurales y las paradojas de la acción colectiva que permiten la reproducción sistemática de una serie de fenómenos y de hechos que lejos de ser una “desviación” del deber ser, se convierten en la regla oculta y nunca reconocida que mueve al sistema. Mientras no se reconozcan, se discutan y se tomen correctivos institucionales claros y oportunos, el destino de todo proceso de renovación, transformación y modernización del Estado, esta condenado al fracaso. Por eso, la investigación es el pilar fundamental que deberá articular el resto de procesos del INAP.

•

Basados en el conocimiento aplicado de los problemas reales que debilitan e • impiden el cambio de la administración pública, el segundo pilar del INAP debe ser el de la Asesoría Institucional, entendida como el proceso de acom-pañamiento y asesoría al más alto nivel, que permita la implementación de ese modelo organizativo-funcional que ya se habría probado a lo interno de la misma institución, con las variantes operativas lógicas derivadas de la función y misión de cada ente receptor de tal asesoría.Otra área sustantiva es la capacitación y formación, que deberá de orientarse • en el mediano plazo a apoyar esos procesos de transformación estructural y cambio organizativo de las instituciones públicas. Obviamente, mientras ese cambio se produce, el INAP no abandorá la actual orientación de capacitación y formación actualmente en vigencia, pero si se esperaría que al menos, deje de ser la prioridad, para convertirse de forma paulatina en una orientación secundaria.Finalmente, como culminación del proceso, se piensa apostar fuertemente a • un ámbito estratégico al que muy probablemente no se le vera frutos durante la actual administración, pero, dará que hablar en los próximos años: los pro-cesos de formación del recurso humano de alto nivel a través de programas de maestría y doctorado. Se esperaría que dichos programas de formación de postgrado, permitan crear un cuerpo de pensadores elite, que en el futuro, se convierten en articuladores y/o promotores del proceso de cambio institucio-nal que requiere la sociedad guatemalteca.

Este proceso de cambio institucional ha generado una dinámica y un clima de revisión que tomará un tiempo importante para re-definir y ajustar el quehacer institucional, principalmente propiciando una carrera administrativa que fortalezca el capital humano de la institución. En tal sentido, la estrategia definida para este proyecto debe identificar con precisión las estrategias y/o metodologías a seguir, asumiendo con claridad que justamente es en esta revisión sustantiva del qué y del para qué institucional, donde se inserta la intencionalidad del cambio para lograr un fortalecimiento institucional de un INAP modernizado y al servicio de la admi-nistración pública, en beneficio, por supuesto, de la sociedad guatemalteca, que es a la que en última instancia, se debe el Instituto.

A manera de conclusión: Más allá del período 2008 - 2012

Escuela de Gobierno y Gestión Pública. Una propuesta educativa para la formación de capital humano para la • gestión pública y la construcción de ciudadanía. Proyecto Sistemas de apoyo a la presidencia y vicepresidencia de la República de Guatemala, Agencia de Cooperación Española –AECI- y Embajada de los Países Bajos. Guatemala, 2006.“Ley orgánica del INAP”, Decreto ley 25-80 del Congreso de la República.• INAP. “Instituto Nacional de Administración Pública: Eje Fundamental en la Construcción de la Administración • Pública”. Documento Inédito, producido por la Dirección de Investigación.

Documentos de planificación interna:

“En la senda del nuevo INAP”. Documento de lineamientos gerenciales para el personal de INAP, abril de • 2008. Plan Operativo Anual 2009.• Lineamientos de gerencia para Escuela de Gobierno 2008 – 2009.• “Propuesta de Organigrama Funcional”. Unidad de Recursos Humanos del INAP.•

Bibliografía

Reseña Biográfica:Licenciado en Sociología por la Universidad de San Carlos de Guatemala, Maestro en Ciencias Sociales y Doctor en Ciencia Política por FLACSO-México. Actualmente es Gerente del Instituto Nacional de Administración Pública INAP, Profesor titutal de Sociología de la Escuela de Ciencia Política de la Universidad de San Carlos de Guatemala, Profesor de Teoría Social en la Maestría Centroamericana de Ciencias Sociales, del Programa Centroamericano de Postgrado de las Sedes FLACSO-Centroamérica (Guatemala, El Salvador y Costa Rica), y profesor de la Maestría en Políticas Públicas de la Universidad Rafael Landivar de Guatemala.

Fue coordinador de Investigación Sociopolítica de FLACSO-Guatemala (2004-2007), Experto en Políticas Municipales y Mancomunidades del Programa de Municipios Democráticos (2007-2008) y Director del Instituto de Investigaciones Políticas y Sociales de la Escuela de Ciencia Política de la Universidad de San Carlos de Guatemala.

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