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29ESTRATEGIAS
REGIONALES Y TERRITORIALESEL PAPEL DE LAS
AGENCIAS DE DESARROLLO
29ESTRATEGIAS
REGIONALES Y TERRITORIALESEL PAPEL DE LAS
AGENCIAS DE DESARROLLO
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COLECCIÓN: CUADERNOS DE TRABAJO-FORMACIÓN, EMPLEO, CUALIFICACIONES-
INICIATIVA PROMOVIDA POR EL DEPARTAMENTO DE JUSTICIA,TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. GOBIERNO VASCO
NÚMEROS PUBLICADOS
1. EDUCACIÓN Y TRABAJO PRODUCTIVO
2. CAMBIO TECNOLÓGICO Y REPERCUSIONES EN EL EMPLEO
3. PREVER Y FORMAR
4. ANÁLISIS PREVISIONAL DE LOS EMPLEOS DEL COMERCIO MINORISTA EN DONOSTIA
5. EXPERIENCIAS DE FORMACIÓN CONTINUA PARA DIRIGENTES DE PYMES
6. LAS CUALIFICACIONES PROFESIONALES ANTE EL MERCADO ÚNICO
7. LAS MUJERES Y EL MERCADO DE TRABAJO EUROPEO
8. PARO DE LARGA DURACIÓN EN EUROPA: ESTRATEGIAS Y ACCIONES
9. INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO EN FORMACIÓN CONTINUA
10. FORMACIÓN DE FORMADORES: RETOS Y AVANCES
11. GUÍA 1 FORMACIÓN PARA LA PYME: COMPETENCIAS GENÉRICAS DE LOS FORMADORES Y ORGANI-ZADORES DE PROGRAMAS DE FORMACIÓN PARA PEQUEÑAS EMPRESAS
12. NUEVO CONTEXTO SOCIOECONÓMICO Y ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL
13. CRECIMIENTO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO. ESTRATEGIAS EN LA UNIÓN EUROPEA. RETOS Y PERS-PECTIVAS PARA EL PAÍS VASCO
14. MANUAL PARA LA ELABORACIÓN DE PROYECTOS DE DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL Y EMPLEO
15. GUÍA 2 FORMACIÓN PARA LA CREACIÓN DE PYMES. COMPETENCIAS DE LOS FORMADORES PARAPROMOVER EL ESPÍRITU E INICIATIVA EMPRESARIAL Y LOS PROYECTOS DE CREACIÓN DE EMPRESA
16. ANÁLISIS Y EVOLUCIÓN DE LOS EMPLEOS DEL TERCIARIO DE OFICINA
17. ANÁLISIS Y EVOLUCIÓN DE LOS EMPLEOS DE LA INDUSTRIA METALMECÁNICA
18. FLEXIBILIDAD Y DISTRIBUCIÓN DEL TRABAJO
19. NUEVOS YACIMIENTOS DE EMPLEO
20. LA FORMACIÓN EN CENTROS DE TRABAJO
21. LA CALIDAD DE LA FORMACIÓN
22. TELETRABAJO. IMPACTO DE LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS EN LA ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO
23. ORIENTACIÓN Y ASESORAMIENTO PROFESIONAL
24. PERFILES Y COMPETENCIAS PROFESIONALES EN EL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN
25. LOS JUEGOS DE SIMULACIÓN, UNA HERRAMIENTA PARA LA FORMACIÓN
26. INSERCIÓN A TRAVÉS DE LA FORMACIÓN. INSTRUMENTOS PARA INNOVAR LOS PROCESOS DE FORMACIÓN-INSERCIÓN
27. COMPETENCIAS PROFESIONALES. ENFOQUES Y MODELOS A DEBATE
28. ORGANIZACIÓN Y DISEÑO DE LOS PROCESOS DE EVALUACIÓN
NÚMERO 29
TITULO: ESTRATEGIAS REGIONALES Y TERRITORIALES. EL PAPEL DE LAS AGENCIAS DE DESARROLLO
CIDEC. Centro de Investigación y Documentación sobre problemas de la Economía, el Empleo y las Cualificaciones Profesionales
DONOSTIA-SAN SEBASTIÁN
Avenida de la Libertad 17-19 Telf: 943 42 52 57 Fax: 943 42 93 31 • E-mail.: [email protected]
D.P. 20004
Impresión: Michelena Artes Gráficas S.L.
D.L.: SS-104-91
I.S.S.N.: 1135-0989
P.V.P.: 2.000 ptas.
ESTRATEGIAS REGIONALES Y TERRITORIALES EL PAPEL DE LAS AGENCIAS DE DESARROLLO
ÍNDICE
HITZAURREA/PREFACIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1. EL PAPEL DE LA UNIÓN EUROPEA EN EL DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL . . 11
1.1. Principales instrumentos de intervención de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . 14
1.2. Perspectivas derivadas de la implantación de la Agenda 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . 16
1.2.1. Nuevas Iniciativas Comunitarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
1.2.2. Cooperación Transeuropea para un Desarrollo Equilibrado: INTERREG . . . . 20
1.2.3. Iniciativa en favor del Desarrollo Rural: LEADER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
1.2.4. Iniciativa Comunitaria Recursos Humanos: EQUAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.2.5. Iniciativa Comunitaria de Regeneración Económica y Social
de Zonas Urbanas: URBAN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
1.3. Balance de la actuación de la Unión Europea: Evolución territorial . . . . . . . . . . . . . 26
1.4. Un ejemplo de cooperación europea en la creación de Agencias de Desarrollo . . . . 30
1.4.1. IQADE: Implemento y Cualificación de las Agencias de Desarrollo en Portugal . . 30
2. LA EVOLUCIÓN DE LAS AGENCIAS DE DESARROLLO EN EUROPA . . . . . . . . . . . . 35
2.1. La descentralización y la “devolución de poderes” como factores
fundamentales en la evolución de las Agencias de Desarrollo en Europa . . . . . . . . 36
2.2. Definición de las Agencias de Desarrollo: Principales áreas de intervención . . . . . . 37
2.3. Otros factores de evolución de las Agencias de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
2.3.1. Empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
2.3.2. Medio Ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
2.3.3. Globalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
2.3.4. Innovación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
2.3.5. Sociedad de la Información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
2.4. El nuevo rol de las Agencias de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
3. LA ARTICULACIÓN DEL DESARROLLO A NIVEL TERRITORIAL:
NUEVOS MODELOS Y FÓRMULAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
3.1. Evolución de las estructuras de desarrollo en el Reino Unido . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
3.1.1. De los TEC/LEC a las Agencias de Desarrollo Regional . . . . . . . . . . . . . . . . 51
3.2. Nuevas herramientas de gestión territorial: La evolución seguida en Francia . . . . . . 59
3.2.1. Estrategia cara al futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
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4. PANORÁMICA DE LAS AGENCIAS DE DESARROLLO DEL PAÍS VASCO . . . . . . . . . 66
4.1. Las Agencias de Desarrollo en el País Vasco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
4.1.1. Situación actual y evolución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
4.1.2. Tendencias de futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
4.2. Creación y evolución de Garapen. Perspectivas cara al futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
4.2.1. Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
4.2.2. Estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
4.2.3. Servicios prestados por Garapen – Tendencias de futuro . . . . . . . . . . . . . . . 80
4.3. Ejemplos de buenas prácticas: intervenciones más destacadas de Garapen . . . . . . 81
4.3.1. Soluciones innovadoras para la financiación de microempresas . . . . . . . . . . 81
4.3.2. Formación de los Agentes de Desarrollo Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
4.4. Experiencias de las Agencias de Desarrollo del País Vasco . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
4.4.1. Empresa Virtual Tutelada. Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián . . . . . . 88
4.4.2. Proyecto de Cooperación en el Sector de Carpintería. Inguralde-Barakaldo . . 90
4.4.3. Centros de Teletrabajo Hurbil. UGGASA – Alto Urola . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
4.4.4. Gestión del Transporte Público Comarcal. Goierri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
4.4.5. Proyectos Durmientes. Lan Ekintza – Bilbao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
PREFACIO
La mayoría de los países europeos hanacometido en los últimos años procesos dedescentralización otorgando un papel funda-mental a las administraciones locales comoinstrumentos útiles de actuación ajustada alas necesidades territoriales.
Surgen así las Agencias de DesarrolloLocal como estructuras capaces de anticipar-se a los problemas y de implicar al tejidosocio-económico en la definición de sussoluciones. Aunque en un principio se cons-tituyen con vocación de intervención en eldesarrollo socio-económico en general, lagrave situación de desempleo en la que sehan visto involucrados la mayor parte de losestados de la Unión Europea les ha conduci-do irremediablemente a una concentraciónde sus esfuerzos de forma especial en laspolíticas locales de empleo. La proximidadde las Agencias de Desarrollo a la oferta ydemanda del mercado de trabajo les ha situa-do en una posición privilegiada para la inter-mediación local y les ha capacitado, almismo tiempo, para integrarse en sistemasmás globales.
Sin embargo, las estructuras de desarrollolocal han tenido una evolución bastante dife-rente en los distintos estados, lo cual nosaporta importantes elementos de reflexión decara al futuro. Así mismo, la experienciavasca en desarrollo local presenta unas carac-terísticas específicas que la convierten enreferencia obligada para otras ComunidadesAutónomas y regiones de Europa, sobre todopor su número significativo –albergan a másdel 60% de la población total del País Vasco-y por la creación de una estructura de coordi-nación –GARAPEN-.
HITZAURREA
Europako herrialde gehienek deszentrali-zatze prozesuak jarri dituzten martxan azkenurteetan. Horretarako, tokiko administra-zioak beren premiei doitutako jarduerakburutzeko tresna baliagarritzat jo dituzte etaberen esku utzi, funtsezko eginkizunak.
Holaxe sortu dira Tokiko Garapen Agen-tziak, arazoei aurrea hartzeko eta arazoenkonponbidean bilbe sozio-ekonomikoainplikatzeko gai diren tresna bezala. Nahizeta hasiera batean agentzia horiek garapensozio-ekonomikoan parte hartzeko bokaziozjaio, Europako Batasuneko estatu gehienekjasan duten desenplegu egoera larriak berenahalegin guztiak elkartzera behartu dituGarapen Agentziak, batez ere tokian tokikopolitikei dagokienez. Lan merkatuaren es-kaintza-eskaria hurbiletik ezagutzeko auke-rari esker, Garapen Agentziak oso egoerapribilegiatuan daude tokian tokiko bitarteka-ritza egiteko eta, aldi berean, sistema zabala-goetan integratzeko.
Alabaina, tokiko garapen egitura horiekbilakaera bereiziak izan dituzte estatubakoitzaren barruan; baina horrexegatik,hain zuzen, hausnarketarako elementugehiago izango ditugu. Halaber, tokiko gara-penaren arloan Euskal Autonomia Erkide-goak dituen ezaugarri bereziek erkidego hauderrigorrezko aipamen bihurtu dute Euro-pako beste Autonomia Komunitate etaherrialdeen aurrean, batez ere beren kopuruaesanguratsua delako oso –Autonomia Erki-degoko biztanleria osoaren % 60– eta koor-dinazio egitura bat –GARAPEN– sortu dute-lako.
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El Cuaderno que tienes en tus manos ofre-ce información novedosa sobre buenas prácti-cas de desarrollo regional y local en Europa,así como las principales experiencias e inno-vaciones llevadas a cabo por las Agencias deDesarrollo Local del País Vasco.
Las perspectivas de empleo en los próxi-mos años constituyen un reto para el presentey para el futuro de Euskadi. Las soluciones,dada la dimensión y la perdurabilidad delfenómeno, pasan por la consolidación de polí-ticas de activación del mercado de trabajodonde la intervención local puede ofrecerresultados positivos a medio y largo plazo,debido a su buen conocimiento del tejido pro-ductivo, su proximidad al mismo y su capaci-dad para generar concertación entre lo públicoy lo privado.
En este sentido se avanzan análisis sobrelos principales retos a los que se enfrentaránlas Agencias de Desarrollo Local en los próxi-mos años con el fin de asentar los pilares bási-cos, sobre los que se deberán construir de caraal futuro las políticas de empleo local, parareducir sus elevadas tasas de desempleo ygarantizar así un posicionamiento estratégicode su territorio.
Vitoria-Gasteiz, Diciembre de 1999
Jesús MONREAL ZIA
Director de Empleo y Formación delDepartamento de Justicia,Trabajo
y Seguridad Social del Gobierno Vasco
Eskuartean duzun koaderno honek azkenorduko informazioa eskaintzen dizu, herrial-de eta eskualde mailako garapen praktikazuzenei buruz, eta baita Euskal AutonomiaErkidegoko Garapen Agentziek burutu dituz-ten esperientzi eta berrikuntzei buruz ere.
Datozen urteetarako enplegu perspektibaerronka bat da Euskadiren gaurkoari etabiharkoari begira. Konponbideak, fenome-noaren neurri eta iraunkortasuna ikusita, lanmerkatua suspertzeko politiketan bilatubehar dira; eta lan merkatuan tokiko esku-hartzeak oso emaitza onak lor ditzake epemotzera zein luzera, produkzio bilbea ondoezagutzen dutelako, gertu daudelako etapublikoa denaren eta pribatua denaren arte-an adostasuna bilatzen ikasi dutelako.
Zentzu horretan, azterlan batzuk aurrera-tu nahi dizkizugu, datozen urteetan TokikoGarapen Agentziek aurrean izango dutenerronkei buruz. Horietan doakizue, berebat,langabezia tasa altuak murrizteko eta horre-la lurraldean lurraldeko jarrera estrategikoabermatzeko, Garapen Agentziek etorkizuna-ri begira antolatu behar dituzten politikenoinarriak ere.
Vitoria-Gasteiz, 1999ko Abendua
Jesús MONREAL ZIA
Eusko Jaurlaritzako Justizi, Lan etaGizarte Segurantzako Sailaren
Enplegu eta Prestakuntza Zuzendaria
PRESENTACIÓN
Los países se ven actualmente enfrentados a diversos desafíos económicos,
políticos y sociales, derivados de la "nueva era global". Bajo este término se
caracteriza una época marcada por la aceleración del ritmo de cambio derivado
del rápido desarrollo de las comunicaciones, el progreso tecnológico y la
expansión de los mercados mundiales.
La globalización genera al mismo tiempo el alejamiento de un creciente número
de parámetros del campo de actuación de los gobiernos, al reducir las barreras a
la competencia, eliminar un gran número de regulaciones, y disminuir por tanto su
capacidad de influencia en aspectos relevantes de la economía. Los territorios se
ven así enfrentados a nuevas oportunidades y amenazas, en un entorno cada vez
más competitivo.
La materialización del principio "pensamiento global y actuación local" supone
centrar la atención en las políticas urbanas y rurales, locales y regionales. Este
nuevo enfoque refleja el reconocimiento de la importancia de la dinamicidad y
flexibilidad a nivel regional y local como condiciones necesarias para que
regiones y municipios consigan desarrollar todo su potencial.
En este escenario, la creciente preocupación por favorecer la activación socio-
económica a diferentes niveles, ha desembocado en el diseño de estructuras
innovadoras y en la evolución de las existentes, creándose un nuevo marco
conceptual de desarrollo y territorio.
El presente Cuaderno aborda algunos aspectos fundamentales de este cambio, a
través de la caracterización y análisis de la evolución de entidades básicas en la
dinamización a nivel local : las Agencias de Desarrollo. En primer lugar, se
plantea el creciente papel de la Unión Europea en la consecución de un desarrollo
territorial armónico, prestándose una especial atención a las Iniciativas
Comunitarias desde la perspectiva de futuro abierta por la Agenda 2000 para el
próximo período. Se destacan en este sentido tanto la incorporación de los
aprendizajes previos como las limitaciones presupuestarias a las que, sin duda,
deberá enfrentarse la Unión en su etapa de ampliación, y que tendrán una
incidencia directa en las organizaciones dedicadas al desarrollo local y regional.
El segundo capítulo presenta las principales líneas de evolución de las Agencias
de Desarrollo en Europa, basadas en las nuevas tendencias tanto de carácter
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10
político (descentralización...) como económico y social, generadas en los ámbitosde intervención de las Agencias: sostenibilidad ambiental, globalización,innovación... son conceptos que, en mayor o menor grado, se han ido incorporandoal acervo de las organizaciones que operan en este campo, pasando a convertirseen principios estructurantes de sus intervenciones.
Los diferentes planos de actuación territorial son abordados en el tercercapítulo, en el que los análisis de Reino Unido y Francia permiten ilustrar nuevasfórmulas, diseñadas a nivel nacional, con el fin de reforzar estrategias espacialesde cohesión y desarrollo. Los avances del Reino Unido en la creación de Agenciasde Desarrollo a nivel regional, ejemplifican un camino igualmente seguido porotros países europeos, en una búsqueda constante de estructuras básicamentededicadas a la planificación y coordinación de recursos y herramientas existentes.Por otra parte, Francia continua la profundización de su proceso dedescentralización mediante estrategias de territorialización flexible, adaptadas encada caso a las características de los proyectos.
El último capítulo del Cuaderno recoge la caracterización e intervenciones delas Agencias de Desarrollo del País Vasco, destacando la existencia, poco frecuenteen el panorama estatal, de una Asociación–Garapen- que las coordina. En elmarco de esta presentación se realiza una reflexión en torno a los principales retosde futuro a los que se enfrentan las Agencias y a su papel como catalizadores deevolución y progreso. La inclusión de algunos de los principales proyectos llevadosa cabo por estas organizaciones pretende ejemplificar posibilidades concretas deactuación en áreas como el fortalecimiento del tejido empresarial, la inserciónlaboral o la mejora de los servicios desde una óptica local.
Donostia-San Sebastián, Diciembre de 1999
Juan José DE ANDRÉS GILS
Presidente de CIDEC
1. El papel de la UniónEuropea en el desarrollo
regional y local
1. El papel de la Unión Europeaen el desarrollo regional y local
L a preocupación por el desarrollo territorial ha seguido, en losúltimos años, una evolución claramente ascendente a nivelcomunitario.
La Comunidad Europea no contemplaba, en su creación, una polí-tica específica respecto al desarrollo regional1. Es a partir de la déca-da de los 70, y ante la magnitud de los efectos negativos de la rees-tructuración industrial en numerosas áreas europeas, cuando se creael Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).
La política regional comunitaria adquiere asimismo un fuerteimpulso con la incorporación a la Comunidad de países como Espa-ña, Grecia y Portugal, que presentan diferencias relevantes respecto alos indicadores económicos medios de la CEE.
Este hecho hace surgir con más fuerza la necesidad de reducir lasdisparidades entre las regiones europeas, a través de la elaboración depolíticas dirigidas a corregir los desequilibrios que presentan; políti-cas cuya característica principal es la de actuar sobre los factoressociales y económicos que los producen, adquiriendo una naturaleza“estructural”.
Se destaca así un elemento central de la política de desarrolloregional impulsada desde la Unión Europea: su objetivo no es latransferencia de recursos financieros hacia las regiones más pobres,sino proporcionar a éstas la capacidad para acelerar su desarrollo ymejorar la calidad de vida de sus habitantes.
Los recursos presupuestarios asignados a la política europea decohesión han mantenido un crecimiento significativo desde 1989,convirtiéndose la cohesión económica y social en una de las priori-dades de la Unión Europea.
Aunque la tarea de fomentar la actividad económica de lasregiones menos avanzadas corresponde, sobre todo, a los propiosEstados miembros, la envergadura de los problemas a los quedeben hacer frente supera con frecuencia su capacidad de resolu-ción. La falta de recursos financieros se ha visto agravada en losúltimos años por la necesidad de ajustar las políticas presupuesta-rias de los Estados ante el reto de la convergencia, y constituye laprincipal razón del creciente desarrollo de una política comunita-ria en este ámbito.
Se destaca así unelemento central de lapolítica de desarrolloregional impulsadadesde la UniónEuropea: su objetivono es la transferenciade recursos financieroshacia las regiones máspobres, sinoproporcionar a éstas lacapacidad paraacelerar su desarrollo ymejorar la calidad devida de sus habitantes
12
1 El Tratado de Roma se limitaba a señalar la necesidad de conseguir un “desarrollo armonioso”,sin establecer instrumentos que facilitaran su consecución.
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El siguiente cuadro refleja, de forma esquemática, la evolución de
las principales medidas adoptadas en el seno de la Unión Europea
relacionadas con un desarrollo económico y social homogéneo en
todos los territorios que la integran.
EVOLUCIÓN DE LAS MEDIDAS ESTRUCTURALES DELA UNIÓN EUROPEA
•1958 Inicialmente los instrumentos estructurales (CECA en 1951, Fondo Social Europeo, yFondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola en 1958) estaban destinados a encau-zar la aplicación de las políticas comunitarias.• 1975 Tras la primera ampliación de la Comunidad a tres nuevos miembros (Dinamarca,Irlanda y Reino Unido), la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) intro-dujo el concepto de «redistribución» entre regiones ricas y pobres de la Comunidad.• 1986 Para ayudar a Grecia y a las regiones meridionales de Francia e Italia a hacer frentea la competencia que planteaban los nuevos Estados miembros (España y Portugal), los pro-gramas integrados mediterráneos (PIM) establecían por primera vez en la historia comunita-ria medidas concertadas y coordinadas de desarrollo de carácter plurianual. Entre 1986 y1992 se destinaron a esas regiones cerca de 6600 millones de ecus.• 1987 El Acta Única Europea, que entraba en vigor el 1 de julio de ese año, hacía menciónpor vez primera a la cohesión económica y social como prioridad comunitaria.• 1988 El 13 de febrero, en el Consejo Europeo extraordinario de Bruselas, los Jefes deEstado o de Gobierno de la Comunidad adoptaron, a propuesta del Presidente de la Comi-sión, Jacques Delors, un plan de acción para duplicar entre 1987 y 1992 los recursos pre-supuestarios destinados a las medidas estructurales.• 1989 El 14 de enero se puso en marcha una reforma de los instrumentos estructuralesbasada en el principio de la programación plurianual, estableciéndose un orden de priorida-des y creándose un régimen de cooperación con los Estados miembros, las regiones y losagentes económicos y sociales afectados por dicha reforma.• 1992 El Consejo Europeo aprobó en diciembre las perspectivas financieras para1993-1999, entre las que se incluía un segundo paquete de medidas estructurales. Estasmedidas permitieron duplicar de nuevo las ayudas comunitarias destinadas a los Estadosmiembros menos prósperos.• 1993 Entró en vigor el Tratado de la Unión Europea (Maastricht), que contemplaba, entreotras actuaciones, la creación de un nuevo Fondo de Cohesión, una mejor coordinación delBanco Europeo de Inversiones con las políticas estructurales y nuevos objetivos para elFondo Social Europeo.• 1997 La Conferencia Intergubernamental decidió las modificaciones del Tratado para pre-parar la nueva ampliación. La Comisión preparó la Agenda 2000, que contiene las perspec-tivas financieras para el período 2000-2006.• 1999 El Consejo europeo firma en marzo el acuerdo político sobre la Agenda 2000,cuyas disposiciones relativas a la política estructural se centran en la mejora de la efica-cia de los instrumentos de intervención –modificaciones en los Fondos y Objetivos– y enel diseño de un marco que contemple las futuras ampliaciones a países de Europa Cen-tral y Oriental.
1.1. PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE INTERVEN-CIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA
Las intervenciones de la Unión Europea se financian básicamen-te a través de cuatro fondos estructurales –FEDER, FSE, FEOGA eIFOP–, a los que se unen otros dos instrumentos de cohesión: elFondo de Cohesión y el BEI.
A lo largo de los años,los fondosestructurales no sólohan variado el volumende su financiación, sinoque han ido tambiénmodificando susobjetivos einstrumentos
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INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN DE LA UNIÓNEUROPEA
• Fondo Europeo de Desarrollo Regional –FEDER–. Sus intervenciones se limitan a lasregiones más desfavorecidas. En términos de recursos financieros, supone el Fondo Estruc-tural de mayor relevancia.• Fondo Social Europeo –FSE–, centrado en la formación profesional y las ayudas a la con-tratación.• Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola –FEOGA–. Favorece la adapta-ción de las estructuras agrarias y los proyectos de desarrollo rural, y constituye uno de lospilares de la política agrícola común (PAC).• Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca –IFOP–. Creado en 1993 para faci-litar la adaptación de las estructuras del sector pesquero.• Fondo de Cohesión. Instaurado por el Tratado de Maastricht, interviene en todo el terri-torio de Grecia, Portugal, Irlanda y España, para respaldar la realización de proyectos en lossectores del medio ambiente y de las redes transeuropeas de transporte.• Banco Europeo de Inversiones –BEI–. Contribuye a la cohesión económica y socialmediante la concesión de préstamos.
A lo largo de los años, los fondos estructurales no sólo han varia-do el volumen de su financiación, sino que han ido también modifi-cando sus objetivos e instrumentos. Actualmente (período 1994-1999) la actividad comunitaria se centra en una serie de prioridadesconcretas, que se articulan en torno a seis objetivos, cuatro de los cua-les tienen un carácter territorial:
• Adaptación económica de las regiones menos desarrolladas- Objetivo 1. La definición de región menos desarrollada serealiza en función del PIB, atendiendo a su diferencia con lamedia comunitaria –en general, debe ser inferior al 75% de lamedia comunitaria–.
• Reconversión económica de las zonas afectadas por la cri-sis industrial - Objetivo 2. Se trata de zonas que presentan,en su mayoría, elevados índices de paro y porcentajes deempleo industrial superiores a la media comunitaria, al tiem-po que registran una disminución estructural de este tipo deempleo.
15
• Diversificación económica de las zonas rurales vulnerables
- Objetivo 5b. Zonas rurales con bajo nivel de desarrollo
socioeconómico y que cumplen al menos dos de los siguientes
criterios: elevado porcentaje de empleo agrícola, bajo nivel de
rentas agrarias y escasa densidad de población o acusada ten-
dencia a la despoblación.
• Desarrollo de las zonas muy poco pobladas - Objetivo 6.
Afecta a las áreas con una densidad de población inferior a 8
personas por Kilómetro cuadrado.
Además de estos objetivos, existen otros de naturaleza transversal,
que abarcan a toda la Comunidad:
• El Objetivo 3 procura la lucha contra el desempleo de larga
duración, y fomenta la inserción profesional de los jóvenes y
la integración de las personas que corren el riesgo de verse
excluidas del mercado laboral.
• El Objetivo 4 se centra en la adaptación de los trabajadores a
los cambios de la industria y de los sistemas de producción, a
través de medidas preventivas contra el desempleo.
• El Objetivo 5a busca la adaptación de las estructuras agrarias
y pesqueras en el marco de la reforma de la política agrícola
común.
Los fondos estructurales se utilizan, con carácter general, para
financiar programas de desarrollo parcialmente sustentados por los
propios Estados miembros. Estos programas pueden ser de iniciativa
nacional2 o de iniciativa comunitaria, estando en este último caso
dirigidos a desarrollar políticas estructurales con un impacto especí-
fico a nivel comunitario.
Actualmente existen 13 iniciativas comunitarias, financiadas
por el 9% de los recursos de los Fondos Estructurales, que apoyan
el desarrollo de áreas como la cooperación transfronteriza y los
intercambios de experiencias, la competitividad de las PYME o la
gestión de los cambios industriales –incluyendo las nuevas formas
de organización del trabajo, la igualdad y la integración a nivel
social–.
Los fondosestructurales seutilizan, con caráctergeneral, para financiarprogramas dedesarrolloparcialmentesustentados por lospropios Estadosmiembros
2 Están previstos dos procedimientos posibles: el “clásico”, en tres etapas –presentación por elEstado del Plan de desarrollo, elaboración por la Comisión del Marco Comunitario de Apoyo(basado en el Plan y en concertación con el Estado y regiones afectadas) y Programa Operativo(Proyecto de intervención sobre el terreno)–; y el simplificado, que tras el Plan de desarrollogenera un Documento Único de Programación.
Estas iniciativas, aunque reciben una parte reducida del presu-
puesto de los Fondos, son de gran interés, ya que favorecen la intro-
ducción de nuevos métodos de gestión y conceptos innovadores,
tales como el desarrollo local, el enfoque “abajo-arriba” en la pues-
ta en marcha de los programas, las colaboraciones transnacionales,
las estrategias integradas de gestión del territorio y desarrollo rural
y urbano, etc.
1.2. PERSPECTIVAS DERIVADAS DE LA IMPLANTA-CIÓN DE LA AGENDA 2000
Las perspectivas de ampliación y la necesidad de la Unión Euro-
pea de dotarse de políticas eficaces desarrolladas en un marco de
rigor presupuestario han llevado a la reciente aprobación de la Agen-
da 2000, que establece un significativo conjunto de reformas para el
próximo período (2000-2006).
Los cambios más relevantes, además de los ajustes presupuestarios
necesarios para hacer frente a la ampliación, hacen referencia a los
nuevos objetivos y las iniciativas comunitarias, cuyas principales líne-
as de desarrollo se recogen a continuación de forma esquemática.Los cambios másrelevantes, además delos ajustespresupuestariosnecesarios para hacerfrente a la ampliación,hacen referencia a losnuevos objetivos y lasiniciativascomunitarias
16
MODIFICACIONES EN LOS OBJETIVOS
Objetivo 1
Objetivo 2
Objetivo 3
Objetivo 4
Objetivo 6
1995/1999
Objetivo 5a
Objetivo 5b
2000/2006
Nuevo Objetivo 1
Nuevo Objetivo 2
Nuevo Objetivo 3
17
Los objetivos de la Comisión se reducen a tres para el próximo
período, presentando dos de ellos un carácter geográfico, mientras
que el tercero mantiene un carácter transversal.
OBJETIVO 1: El Objetivo 1 consistirá en la promoción deldesarrollo y el ajuste estructural de las regiones de desarro-llo más lento3. Durante el período 2000-2006 podrán acogerse
a este Objetivo:
• Las actuales regiones NUTS4 de nivel II cuyo PIB per cápita
sea inferior al 75% de la media comunitaria.
• Las regiones más remotas (departamentos franceses de ultra-
mar y las islas Azores, Madeira e Islas Canarias), todas ellas
por debajo del umbral del 75% anteriormente mencionado.
• Las zonas del Objetivo 6 en el período 1995-1999, en virtud
del Protocolo nº 6 del Acta de adhesión de Finlandia y Suecia.
OBJETIVO 2: El Objetivo 2 respaldará la conversión econó-mica y social de las zonas que se enfrentan a problemasestructurales: las que atraviesan cambios económicos y socia-
les en los sectores de la industria y los servicios, las zonas rura-
les en declive, las áreas urbanas con dificultades, las zonas pes-
queras en crisis, etc.
Mediante este nuevo Objetivo 2 quedará cubierto un máximo del
18% de la población de la Unión. El desglose indicativo de la
población comunitaria, según los distintos tipos de región del
Objetivo 2, será del 10% para las zonas industriales, el 5% para
las rurales, el 2% para las urbanas y el 1% para las dependien-
tes de la pesca. Las zonas industriales y rurales que satisfagan
los criterios comunitarios establecidos en el reglamento deberán
contener al menos el 50% de la población cubierta por el Obje-
tivo 2 en cada Estado miembro, excepto en aquellos casos en
que esto resulte objetivamente imposible.
En todas las zonas del Objetivo 2 de la Comunidad se aplicará
un nivel de intensidad de ayuda per cápita (con exclusión de los
créditos correspondientes al Objetivo 3), de forma que el total
de créditos asignados a cada Estado miembro dependerá direc-
tamente del porcentaje que represente dicho Estado en la pobla-
ción total de la Unión que pueda acogerse al Objetivo 2.
Los objetivos de laComisión se reducen atres para el próximoperíodo, presentandodos de ellos uncarácter geográfico,mientras que el terceromantiene un caráctertransversal
3 Se prevé que el 20% de la población total de la Unión esté incluida en las medidas a adoptar enrelación a este objetivo.4 Nomenclatura de las Unidades Territoriales Estadísticas.
OBJETIVO 3: Mediante este Objetivo se prestará apoyo a laadaptación y modernización de las políticas y sistemas deeducación, formación y empleo. Su aplicación será indepen-
diente del Objetivo 1 –es decir, se realizará fuera de las regiones
incluidas en este objetivo–. Cada Estado miembro recibirá un
porcentaje de los recursos totales disponibles para el Objetivo 3
en función de su participación en la población total destinataria
de las medidas en la Unión, calculado a partir de criterios obje-
tivos –población destinataria, prosperidad regional, prosperidad
nacional y gravedad de los problemas estructurales, especial-
mente nivel de desempleo–.
Su ámbito de aplicación se define de manera amplia, incluyen-
do las políticas activas del mercado laboral, la promoción de la
inserción social, el refuerzo de las posibilidades de empleo a tra-
vés de los sistemas de educación y formación permanente, las
medidas para anticipar y facilitar la adaptación a los cambios
económicos y sociales o el fomento de la igualdad de oportuni-
dades entre hombres y mujeres.
El nuevo eje prioritarioque conforma elcambio en lasIniciativasComunitarias se basaen el incremento de sudimensión comunitaria
18
69,70%135.900
millones de euros
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
11,50%22.500
millones de euros
12,50%24.050
millones de euros
0,50%1.100
millones de euros
Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo 3 IFOPFuera del objetivo 1
RECURSOS FINANCIEROS
1.2.1. Nuevas Iniciativas Comunitarias
El nuevo eje prioritario que conforma el cambio en las IniciativasComunitarias se basa en el incremento de su dimensión comunitaria.Asimismo, las nuevas iniciativas deben integrar acciones y ámbitos
19
complementarios entre sí y en relación a los programas principales delos Estados.
Su puesta en marcha debe reflejar igualmente el interés comunita-rio en las acciones propuestas, y su complementariedad con los pro-gramas financiados en los Marcos Comunitarios de Apoyo/Docu-mentos Únicos de Programación.
Es por ello que, en la Agenda 2000, la Comisión ha propuesto lareducción de Iniciativas (de catorce a cuatro5), que cubren lossiguientes campos:
• La cooperación transfronteriza, transnacional e interregio-nal, con el fin de estimular un desarrollo y una gestión delterritorio europeo equilibrados y armoniosos –INTERREG–.
• La rehabilitación económica y social de las ciudades y losbarrios en crisis, a fin de fomentar el desarrollo urbano dura-dero –URBAN–.
• El desarrollo rural –LEADER–.
• La cooperación transnacional para poner en marcha nuevos méto-dos de lucha contra la discriminación y las desigualdades detodo tipo a la hora de acceder al mercado de trabajo –EQUAL–.
Los programasoperativos o losdocumentos únicos deprogramación podrántomar en consideraciónlas medidasactualmente elegiblesen las Iniciativascomunitariascontempladas en elperíodo deprogramación anterior
5 Acompañada de una reducción del 9% al 5,4% de los Fondos Estructurales
PRESUPUESTO DE LAS INICIATIVASPROPUESTAS EN LA AGENDA 2000
INTERREG: 4.875 millones de Euros
URBAN: 700 millones de Euros
LEADER: 2.020 millones de Euros
EQUAL: 2.847 millones de Euros
Total: 10.442 millones de Euros
Junto con las acciones que revistan un marcado interés comunita-rio apoyadas por las Iniciativas anteriormente mencionadas, los pro-gramas operativos o los documentos únicos de programación podrántomar en consideración las medidas actualmente elegibles en las Ini-ciativas comunitarias contempladas en el período de programaciónanterior, y en particular, las medidas de las Iniciativas RECHAR,REGIS, RETEX, KONVER y RESIDER, que serán cofinanciadas enlas zonas objetivo 1 y 2.
La Comisión ha propuesto que, en el contexto de las Iniciativascomunitarias, se amplíe el campo de aplicación de cada Fondoestructural. Esto permitirá que cada iniciativa sea financiada por
un sólo Fondo: el FEDER financiaría así la cooperación tran-seuropea y el desarrollo urbano; el Fondo Social Europeo, losrecursos humanos; y el FEOGA, el desarrollo rural. Esta sim-plificación reducirá en buena medida unas cargas administrativasque actualmente se consideran excesivas, permitiendo concentrar lagestión de los programas.
Se presentan a continuación las principales líneas directrices de estasnuevas Iniciativas, que serán implementadas en el próximo período.
1.2.2. Cooperación transeuropea para un desarrollo equili-brado. INTERREG
El objetivo de esta nueva Iniciativa es promover la cooperacióntransfronteriza, transnacional e interregional, y el desarrollo equili-brado del territorio europeo. Por consiguiente, las intervencionescentradas en las fronteras y las zonas fronterizas constituyen unnúcleo central de la misma.
En la perspectiva de ampliación de la Unión, se prevé asimismoasignar una mayor importancia a las zonas que, hoy, representan lasfronteras exteriores de la Unión. Se considera igualmente necesariootorgar una atención particular a las regiones ultraperiféricas e insu-lares, así como a la cooperación interurbana.
Basándose en la experiencia previa de Interreg, la Comisiónafronta los siguientes objetivos en su nueva iniciativa:
• La promoción del desarrollo regional integrado entre lasregiones fronterizas, incluyendo las fronteras externas ymarítimas (línea A).
• La contribución a una integración territorial armoniosa a tra-vés de la Unión (línea B).
• El fomento del potencial de desarrollo de las regiones euro-peas que presentan un nivel inferior del mismo, así como delas áreas inmersas en procesos de reconversión, a través de lacooperación transnacional e interregional (línea C).
Dado que la flexibilidad en la forma es esencial para superar lasdiferentes situaciones jurídicas y políticas en la Unión, especialmen-te a nivel de las fronteras exteriores, la creación de organismos comu-nes de cooperación se considera una condición sine qua non para unacooperación efectiva.
Estos organismos proporcionarán el marco que permitirá concre-tar la cooperación, por lo que las autoridades competentes deberán
El objetivo de estanueva Iniciativa–INTERREG– espromover lacooperacióntransfronteriza,transnacional einterregional, y eldesarrollo equilibradodel territorio europeo
20
21
atender la posibilidad de constitución de grupos de interés económi-
co a nivel europeo.
Los recursos financieros se atribuirán de forma sustancial a la
línea A. Esta línea implica una acción común para identificar y poner
en marcha estrategias de desarrollo transfronterizos, entre cuyos
fines cabe destacar los siguientes:
• Promover el desarrollo urbano, rural o costero.
• Reforzar el espíritu empresarial y el desarrollo de las PYME
(incluyendo el sector del turismo) y las iniciativas locales de
empleo.
• Adaptar el mercado de trabajo y favorecer la integración
social.
• Compartir recursos humanos y equipos técnicos en los campos
de la investigación, tecnología y desarrollo, enseñanza, cultu-
ra y salud.
• Favorecer la protección ambiental, el aprovechamiento energé-
tico y las energías renovables.
• Mejorar el transporte (especialmente los medios de transporte
respetuosos con el medio ambiente), las telecomunicaciones,
los sistemas hídricos y energéticos.
• Mejorar la cooperación en los ámbitos jurídico y administrati-
vo, incluyendo la seguridad de las fronteras exteriores.
• Fomentar el potencial humano e institucional en línea con la
cooperación transfronteriza.
La línea B se centrará en la cooperación transnacional entre las
autoridades locales, regionales y nacionales, con el fin de promo-
ver una mayor integración europea y un desarrollo sostenible y
equilibrado.
Esta línea continuará los esfuerzos iniciados por Interreg II C, de
forma que se construirá sobre las bases de esta experiencia y sobre
los resultados obtenidos en ella.
La línea C se aplicará a la cooperación interregional. Los
temas prioritarios serán: el intercambio de experiencias y de bue-
nas prácticas a través de la Unión en los ámbitos señalados en las
líneas A y B, y la promoción de redes europeas en algunos cam-
pos de la política regional, como el del desarrollo urbano. Se pres-
tará una atención especial a la participación de las regiones insu-
lares y periféricas.
Dado que laflexibilidad en la formaes esencial parasuperar las diferentessituaciones jurídicas ypolíticas en la Unión,especialmente a nivelde las fronterasexteriores, la creaciónde organismoscomunes decooperación seconsidera unacondición sine qua nonpara una cooperaciónefectiva
1.2.3. Iniciativa en favor del desarrollo rural: LEADER
El objetivo de la nueva iniciativa consiste en continuar fomen-tando, sobre la base de colaboraciones locales, el diseño y la expe-rimentación de estrategias de desarrollo rural territoriales, inte-gradas y de carácter piloto. Estos nuevos modelos de desarrollo
rural serán objeto de una difusión y una valorización realizadas a tra-
vés de un trabajo en red. La nueva iniciativa favorecerá la coopera-
ción interterritorial y transnacional.
La iniciativa desarrollará tres líneas de actuación principales:
• Línea A: apoyo a las estrategias de desarrollo rural territoria-les, de carácter piloto, que se basen en un enfoque ascendentey en la colaboración horizontal.
Asimismo, la estrategia de desarrollo deberá ser integrada, yno constituir una simple adición de proyectos, debiendodemostrar su coherencia a nivel territorial, su viabilidad,carácter sostenible (en términos ambientales), su carácterinnovador y su especificidad y originalidad en relación a lasintervenciones de los programas clásicos, así como la natura-leza transferible de la metodología propuesta.
• Línea B: apoyo a la cooperación entre territorios rurales, de unmismo país (cooperación interterritorial) o de varios países(cooperación transnacional).
La cooperación consistirá en poner en común los recursoshumanos y financieros de varios colaboradores, con el fin dediseñar un conjunto de operaciones que se articulen con laestrategia de desarrollo del territorio de cada grupo. La coope-
El objetivo de la nuevainiciativa –LEADER–consiste en continuarfomentando, sobre labase de colaboracioneslocales, el diseño y laexperimentación deestrategias dedesarrollo ruralterritoriales, integradasy de carácter piloto
22
LEADERLa solución a los problemas de Val Bormida, en el Norte de Italia, donde las rentas de la agri-cultura tradicional estaban sufriendo importantes reducciones, ha consistido en la explotacióndel potencial de la región como proveedora de plantas medicinales.Se han desarrollado así dos nuevos proyectos que han incluido la compra de equipamientopara el procesamiento y envasado automático de plantas secas y el inicio de un proceso deinvestigación para la introducción de nuevas variedades vegetales y la mejora del control decalidad.Como resultado del proyecto, a mediados de los 90 se había multiplicado por 10 la capacidadde producción, habiéndose logrado la certificación de calidad como "producto biológico", conel consiguiente incremento de ingresos. Otros logros del proyecto han sido la creación de 7nuevos empleos y la contribución al mantenimiento de un entorno natural.
23
ración debe demostrar un valor añadido real para el territorio,y presentar una temática claramente definida. No deberá con-sistir en un simple intercambio de experiencias, sino estar dise-ñada como una acción común.
• Línea C: puesta en marcha de redes de actores, así como de unObservatorio Europeo de las Áreas Rurales encargado de ani-mar la red.
1.2.4. Iniciativa Comunitaria Recursos Humanos: EQUAL
El diseño de esta iniciativa se apoya en otras dos precedentes, rela-tivas a los Recursos Humanos: ADAPT y EMPLEO; y presenta comoobjetivo el fomento de acciones para acompañar y apoyar la puestaen marcha de la estrategia europea y los Planes Nacionales de Acciónpara el Empleo.
EQUAL abarca temas referentes a la exclusión, la discriminacióny las desigualdades relacionadas con el empleo bajo todas sus for-mas, incluyendo acciones preventivas para combatirlas.
La experiencia previa ha confirmado que:
a) Los elementos esenciales a mantener en esta Iniciativa son lacooperación transnacional y el trabajo en red entre dos gru-pos principales de agentes:
• Los promotores de los proyectos. Esta cooperación ofrecegrandes posibilidades de: acelerar la innovación gracias ala transferencia de experiencia/conocimientos; abrir nue-vas perspectivas superando posibles limitaciones locales;acrecentar la visibilidad y los efectos de demostración deresultados; y concretar el concepto de la Europa de losciudadanos.
• Los agentes implicados en la gestión de las Iniciativas a
nivel nacional y regional, porque una cooperación de estetipo estimula una nueva dinámica y modifica la forma en laque los servicios públicos abordan las cuestiones deempleo.
b) La cooperación temática entre los Estados miembros y laComisión se ha revelado altamente eficaz a la hora de identi-ficar las mejores prácticas y generalizarlas en las políticas.
c) Las acciones de generalización y difusión de las buenasprácticas a nivel nacional son eficaces en términos de impac-to político, y deberán ser reforzadas y sistematizadas.
EQUAL abarca temas
referentes a la
exclusión, la
discriminación y las
desigualdades
relacionadas con el
empleo bajo todas sus
formas, incluyendo
acciones preventivas
para combatirlas
EQUAL apoya las medidas a adoptar en tres grandes líneas deintervención:
• Línea A: proyectos que luchan contra la discriminación y lasdesigualdades relacionadas con el mercado de trabajo. Loscriterios de selección de los proyectos son la innovación, laparticipación activa en todas las fases del proyecto de las per-sonas más afectadas por la discriminación y las desigualda-des del mercado de trabajo y el enfoque integrado (diagnós-tico, orientación y formación, creación de empresas o decapital-riesgo...).
• Línea B: trabajo nacional en red y difusión. En cada Estadomiembro la Iniciativa se concentra sobre un número determi-nado de áreas temáticas. Por cada área, se define una estrate-gia de cooperación para identificar, presentar y difundir lasmejores prácticas durante el conjunto del período de la puestaen marcha.
• Línea C: desarrollo de políticas. La Comisión y los Estadosmiembros trabajan de forma conjunta en la articulación entrelas buenas prácticas derivadas de los proyectos y el desarrollode las políticas referentes a las áreas temáticas abordadas porEQUAL.
1.2.5. Iniciativa Comunitaria de Regeneración Económicay Social de Zonas Urbanas: URBAN
La experiencia previa adquirida con URBAN y los Proyectos Pilo-to Urbanos ha servido de base para el diseño de esta nueva iniciativacomunitaria que se dirige a la regeneración económica y social delas ciudades y barrios en crisis. Los objetivos de esta iniciativa sedefinen de la siguiente forma:
• Fomentar estrategias innovadoras para la regeneración sos-tenible de ciudades pequeñas y medianas o de barrios en difi-cultades de grandes ciudades.
• Mejorar e intercambiar el conocimiento y experiencia rela-tivos al desarrollo urbano sostenible.
La nueva iniciativa pretende actuar en torno a 50 zonas urbanasen el período 2000-2006, en áreas incluidas o no en los Objetivos 1y 2. Un cambio sustancial respecto a las iniciativas anteriores es lainclusión de las pequeñas ciudades (con un límite mínimo de10.000 habitantes).
URBAN se dirige a laregeneracióneconómica y social delas ciudades y barriosen crisis
24
25
Los proyectos deberán cumplir los siguientes criterios de selección:
• Masa crítica: los proyectos deben alcanzar suficiente masa
crítica de población y estructuras de apoyo.
• Cooperación local: las relaciones deberán ser amplias y efi-
caces, e incluir a agentes sociales y económicos, ONGs, etc.
• Vinculación a la estrategia elaborada en niveles superiores:
los proyectos deberán inscribirse en estrategias de desarrollo
superiores (región, conurbación...).
• Acceso al empleo: se deberán integrar en los proyectos los
aspectos económicos, sociales, de seguridad, medio ambiente
y transporte, incluyendo la igualdad de acceso al empleo y la
formación.
• Igualdad de oportunidades: se deberá fomentar la igualdad
de oportunidades para hombres y mujeres.
• Política medioambiental: al igual que en el resto de iniciativas,
los proyectos fomentarán la aplicación a escala local de la polí-
tica y normativa comunitarias en materia de medio ambiente.
• Complementariedad: con las restantes iniciativas y progra-
mas y con las ayudas facilitadas por los Fondos Estructurales.
Las zonas en las que se realizarán los proyectos de regeneración
urbana se elegirán en función de los siguientes criterios: niveles de
desempleo; niveles de pobreza; complejidad y problemas sociales
(inmigración, grupos étnicos, tendencias demográficas, criminali-
dad,...); degradación del entorno.
Se priorizarán las medidas que se ajusten a las siguientes líneas de
actuación:
• Utilización de solares abandonados, de forma que se compati-
bilice la creación de empleo con la recuperación/manteni-
miento del medio ambiente.
Las zonas en las que serealizarán losproyectos deregeneración urbanase elegirán en funciónde los siguientescriterios: niveles dedesempleo; niveles depobreza; complejidad yproblemas sociales odegradación delentorno
URBAN:Aulney-sous-Bors, en Ile de France, es un área con numerosos problemas, en el que se ha apli-cado un programa Urban que combina una diversidad de medidas complementarias y de reno-vación urbana.Entre éstas se incluyen la reducción de la inseguridad ciudadana y la oferta de nuevos servi-cios a través de la apertura de delegaciones que proporcionan personal, servicios móviles einstalaciones para las asociaciones locales. La iniciativa abarca también un proyecto de reco-gida de objetos pesados y de reciclaje de residuos.
• Integración de las minorías étnicas y los colectivos excluidossocialmente, facilitando su acceso a los servicios básicos.
• Implicación de las entidades locales.
• Fomento del desarrollo empresarial.
• Desarrollo de sistemas de transporte público integrado.
• Minimización y tratamiento de residuos, gestión del agua...
• Creación de empleos sostenibles y desarrollo de los pactospara el empleo.
El 80% de los fondos asignados a esta iniciativa (700 millones deEuros) se aplicará en los cinco países principales, estando asignada aEspaña una partida de 106 millones de Euros, donde serán elegiblesun total de 8 áreas.
1.3. BALANCE DE LA ACTUACIÓN DE LA UNIÓNEUROPEA : EVOLUCIÓN TERRITORIAL
En este apartado se pretende dar una visión general de la efectivi-dad de las intervenciones, a partir del objetivo establecido de conse-cución de un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión.
Lógicamente este balance ofrece una aproximación indirecta de laefectividad de las medidas establecidas, dado que las intervencionesa nivel europeo suponen sólo uno entre los diversos factores queinfluyen en este área.
Al analizar la situación socio-económica en Europa, destaca laexistencia de significativas disparidades territoriales que resultanespecialmente marcadas entre las regiones centrales y las periféricas.Así, el PIB per cápita de las regiones periféricas del Sur (Grecia, Surde Italia y Sur y Oeste de España y Portugal) supone entre el 50 y el75% de la media europea. También resulta claramente inferior en elEste de Alemania y en la mayoría de las áreas ultraperiféricas, regis-trándose así mismo zonas menos desarrolladas en algunas áreas delNorte de Europa6.
Una primera visión de la evolución de las diferencias regionales,utilizando como indicador el citado PIB, refleja que en las 10 regio-nes con un desarrollo inferior, éste se elevó en su conjunto del 41%al 50% de la media de la Unión durante la década 86-96, mientrasque se reducía ligeramente la diferencia entre éstas y las 10 regionesmás desarrolladas.
Sin embargo, el ritmo de convergencia de las regiones menos des-
Al analizar la situaciónsocio-económica enEuropa, destaca laexistencia designificativasdisparidadesterritoriales queresultan especialmentemarcadas entre lasregiones centrales y lasperiféricas
26
6 Especialmente en el Norte/Este de Finlandia y el Norte/Oeste del Reino Unido.
27
arrolladas resulta muy diverso. De forma general, cabe destacar quelas áreas urbanas7 están registrando una mayor capacidad de adapta-ción, mientras que las zonas rurales se muestran particularmente vul-nerables (especialmente si su economía depende en mayor medidadel sector agrícola).
Debe subrayarse igualmente que, a pesar de esta convergencia, semantienen disparidades significativas, ya que el 20% de la poblaciónde la Unión vive en regiones con un PIB inferior al menos un 25%respecto a la media europea.
En un primer balance8 de las intervenciones a nivel comunitariodirigidas a reducir estas diferencias, cabe señalar que los cuatro Esta-dos miembros menos prósperos, principales receptores de los FondosEstructurales comunitarios, han registrado una importante mejora desu renta per cápita.
Diversos análisis señalan que se han alcanzado progresos signifi-cativos en muchas de las regiones que han recibido ayuda de los Fon-dos comunitarios. Esta convergencia se ha producido casi de formaunánime en términos de PIB en las zonas Objetivo 1, si bien en elcaso del desempleo los resultados han sido menos favorables. Estu-dios de la Comisión señalan que el efecto de las medidas requierenun lapso de tiempo superior para manifestarse en el campo delempleo, pero que el incremento de competitividad generado se tradu-cirá en una mayor capacidad para conseguir un crecimiento auto-sos-tenido a medio/largo plazo.
El siguiente Cuadro refleja el impacto de los Fondos Estructura-les en el crecimiento de los Estados 9 cuyas regiones reciben total opredominantemente la ayuda de las políticas estructurales de laUnión, de acuerdo a los resultados obtenidos siguiendo tres mode-los diferentes:
• Beutel: modelo básicamente Keynesiano, que incorpora técni-cas input-output y se centra en los efectos generales y secto-riales del estímulo a la demanda.
• Pereira: modelo basado en la oferta.
• Hermin10 y Quest: modelos que incorporan los efectos de losFondos tanto sobre la oferta como sobre la demanda.
7 A pesar de que algunas zonas urbanas sufren serios problemas sociales y económicos.8 La información reflejada en este apartado procede principalmente de estudios realizados por laComisión Europea. Los datos corresponden a las zonas Objetivo 1, 2 y 5b, dada la posterior incor-poración del Objetivo 6, sobre el que no se han realizado evaluaciones hasta el momento.9 La escasa disponibilidad de los datos a nivel regional hace que los modelos macroeconómicosutilizados se apliquen a nivel de país.
En un primer balance delas intervenciones anivel comunitariodirigidas a reducir lasdiferencias regionalescabe señalar que loscuatro Estadosmiembros menosprósperos hanregistrado unaimportante mejora de surenta per cápita
En resumen debeseñalarse que losdiferentes modelosparecen apuntar en lamisma dirección, ycabe por tanto concluirque los FondosEstructurales estánteniendo un efectosignificativo en lareducción de lasdisparidadeseconómicas en laUnión Europea
28
PAÍS
PEREIRA BEUTEL HERMIN4 QUEST II1994-99 1989-93 1994-99 1994 1999 2020 1989-93 1994-99
Promedio anual (%) Promedio Promedio Efectos totales Efectos totales Efectos totales Promedio Promedio anual (%) anual (%) (Total efectos (Total efectos (Total efectos anual(%) anual (%)
demanda) demanda) demanda)
GRECIA 0.4 a 0.6 0.8 1.0 1.2 9.4 9.5* 0.3 0.1(1.1) (4.8) (1.5)
IRLANDA 0.4 a 0.6 0.9 0.6 6.2 9.3 12.4 0.3 0.3(6.2) (5.9) (4.0)
PORTUGAL 0.6 A 0.9 0.9 1.1 7.0 9.2 8.9 0.3 0.2(1.9) (2.9) (7.6)
ESPAÑA - 0.3 0.5 1.9 4.3 8.7 0.1 0.1(1.9) (2.9) (1.9)
MEDIA 0.5 0.7
Fuente: Pereira (1994), Beutel (1996), Chistodoulakis y Kalvitys (1995), Cordero (1996), Roeger (1996)* 2010
COMPARACIÓN DE LOS RESULTADOS MEDIANTE MODELOSMACROECONÓMICOS DE SIMULACIÓNIncrementos en % diferencial con relación a la situación de partida
10 Modelo específicamente concebido para cuantificar las repercusiones a medio y largo plazo delos Marcos Comunitarios de Apoyo.
En relación con el empleo, algunas estimaciones señalan que, en1999, cerca de 800.000 empleos en los cuatro países mencionadosdependerían de las intervenciones de los Fondos Estructurales; esdecir, en torno al 3,5% del empleo total.
El siguiente gráfico (situado en la página 20) refleja las proyec-ciones de crecimiento del empleo derivadas de las intervencionescomunitarias en las áreas Objetivo 1, aunque la comparabilidad de losresultados de las distintas evaluaciones debe afrontarse con cautela,dadas las diferencias metodológicas con que se han efectuado lasmismas.
También se observan signos de progreso en las áreas Objetivo 2 anivel de desempleo (elemento fundamental de las políticas en estaszonas), mientras que diferentes estudios señalan un incremento en ladiversificación de la estructura económica, tanto en las áreas ruralespertenecientes al Objetivo 5b como en las zonas Objetivo 2.
En resumen, y aunque no debe otorgarse excesiva credibilidad a
las cuantificaciones de las proyecciones efectuadas, debe señalarse
que los diferentes modelos parecen apuntar en la misma dirección, y
cabe por tanto concluir que los Fondos Estructurales están teniendo
un efecto significativo en la reducción de las disparidades económi-
29
cas en la Unión Europea, permitiendo disminuir la diferencia entre el
PIB de los países que se benefician del Fondo de Cohesión y el resto
de la Unión.
LA EXPERIENCIA DE IRLANDA
El caso de Irlanda supone el más claro ejemplo de éxito económico en la Unión Europea en losúltimos años. El PIB ha crecido a una tasa anual del 5,5% en la década 1986-1996, mientras elempleo aumentaba a una media de 1,75% cada año en el mismo período. Además, el rápido crecimiento registrado no ha presentado efectos inflacionarios, y el PIB se haacercado al 95% de la media europea, mientras que en 1987 ascendía únicamente al 64,4%.Irlanda se ha beneficiado, desde 1989, de asignaciones significativas de los Fondos Estructurales:en los dos períodos de programación, las ayudas comunitarias han supuesto cerca del 2,5% delPIB anual del país.Las proyecciones realizadas señalan que el Fondo de Cohesión y los Fondos Estructurales pue-den haber contribuido en un 1% al crecimiento del PIB en el período 1989-1999. En el contextode crecimiento general de la economía irlandesa, se puede considerar que esto supone una con-tribución modesta, pero no debe subestimarse la importancia de la misma: los Fondos han parti-cipado de forma significativa en las inversiones realizadas en recursos humanos e infraestructura,inversiones que, de no haberse realizado, podrían haber constreñido el crecimiento económicogeneral.Estos fondos han favorecido igualmente el mantenimiento de la actividad en áreas agrícolas y rura-les, y contribuido directamente al desarrollo de los sectores turístico e industrial.Otra contribución fundamental de los Fondos comunitarios ha sido el fortalecimiento de los pro-cesos de planificación a medio plazo y de la evaluación de programas. El enfoque más formal queproporcionan las evaluaciones de los Fondos Estructurales ha permitido centrar la atención enaspectos relacionados con la eficacia de las medidas, lo que se espera que permita mejorar la cali-dad de los presupuestos en el futuro.
VARIACIONES PORCENTUALES EN EL EMPLEORESPECTO A LA SITUACIÓN DE REFERENCIA EN 1999
3,70
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
3,20
1,00
2,40
2,90
1,50
0,0PortugalItalia (obj. 1)IrlandaEspañaGreciaAlemania (Obj,1)
1.4. UN EJEMPLO DE COOPERACIÓN EUROPEA ENLA CREACIÓN DE AGENCIAS DE DESARROLLO
Las políticas y programas europeos tienen una repercusión signi-ficativa en las Agencias de Desarrollo –regionales y locales–, reper-cusión que se materializa tanto a través de los programas desarrolla-dos por los propios Estados –y que conforman en muchas ocasioneslas líneas básicas de funcionamiento de las Agencias– como median-te su participación directa en las diferentes iniciativas y programascomunitarios.
Entre los múltiples ejemplos de la incidencia de la dimensióneuropea en el desarrollo local/regional, se ha destacado un proyectollevado a cabo en Portugal –IQADE–, dirigido a la implementacióny cualificación de las Agencias de Desarrollo del país, y que se apoyaen la experiencia y conocimiento de las Agencias a nivel europeopara facilitar este proceso.
1.4.1. IQADE: Implemento y Cualificación de las Agenciasde Desarrollo en Portugal
El IQADE es un proceso metodológico y operativo de ámbitonacional, iniciado en 1997, cuyo fin es estimular y apoyar la crea-ción y/o consolidación de estructuras de desarrollo, de base local oregional, a través de acciones concretas de sensibilización y asis-tencia técnica a proyectos auto-sostenibles, que demuestren ser via-bles técnicamente cara al desarrollo de su objeto social, en unmarco temporal amplio.
El proyecto tiene como destinatarias las estructuras de desarrollode ámbito local y regional, existentes o en fase de creación, susten-tadas en una diversidad inter-institucional representativa de los acto-res sociales y económicos de un territorio dado, y cuya esfera deacción sea –o vaya a serlo en el futuro– la concepción, elaboración ygestión de proyectos dirigidos a obtener resultados económicos ysociales en el área geográfica en que se insertan.
El proyecto se sustenta en las siguientes líneas estratégicas:
• La estimulación de actores públicos y privados, de forma queconstituyan Agencias de Desarrollo Local y/o Regional, o pro-fundicen cualitativamente en las estructuras ya existentes y quefavorezcan la integración de las Agencias de Desarrollo Localen estructuras de ámbito territorial superior.
• La utilización del “saber-hacer” europeo, en cuanto factorpotenciador de la elaboración de Proyectos de Agencia, que
IQADE tiene como finestimular y apoyar lacreación y/oconsolidación deestructuras dedesarrollo, de baselocal o regional, através de accionesconcretas desensibilización yasistencia técnica aproyectos auto-sostenibles
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implican aspectos jurídicos, organizacionales, funcionales yeconómicos.
• La creación de las condiciones necesarias para la futuracontractualización entre las Autoridades Nacionales y lasestructuras que demuestren contar con proyectos creíbles, sus-tentables y viables.
De forma específica, los objetivos del proyecto relacionados conla utilización del “saber-hacer” europeo pueden esquematizarse de lasiguiente forma:
1. La creación de las relaciones de transferencia de “saber-hacer” entre cada una de las estructuras portuguesas yuna Agencia de Desarrollo Regional seleccionada entre lasAgencias de la Unión Europea, con base a modelos estructu-rantes de Asistencia Técnica.
2. La utilización de EURADA –Asociación Europea de Agencias deDesarrollo– como plataforma de coordinación de las accionesde transferencia de “saber-hacer”, de forma que se asegure lanecesaria conexión entre la experiencia Europea y las necesidadesy circunstancias específicas de las estructuras portuguesas.
3. La promoción de las acciones de divulgación de los proyec-tos entre las estructuras nacionales y las estructuras asociadasde EURADA.
El proceso, basado en el concepto de “diversidad”, no ha gene-rado una excesiva estandarización en la creación o identifica-ción de las estructuras, aunque cabe señalar que se han segui-do los siguientes principios generales:
• Cooperación
La dimensión cualitativa de la cooperación interinstitucional anivel regional depende en gran medida de la existencia de una“masa crítica” en cada área. Sin embargo, durante las fases deestablecimiento o implementación, ha sido a veces necesariorestringir el número de colaboradores, incrementándolo gra-dualmente para cubrir los requisitos de eficiencia técnica, ins-titucional y operativa.
La colaboración se basa en la cooperación funcional conlas estructuras locales, para garantizar los principios de sub-sidariedad y adicionalidad. Otro aspecto importante es ladiversificación de relaciones con el Gobierno Central o lasAdministraciones descentralizadas.
El proyecto tiene como
destinatarias las
estructuras de
desarrollo de ámbito
local y regional,
existentes o en fase de
creación, sustentadas
en una diversidad
inter-institucional
representativa de los
actores sociales y
económicos de un
territorio dado
Este principio resulta esencial, dado que las agencias regiona-
les deben implicar en su funcionamiento a las administracio-
nes locales, asociaciones empresariales y sindicales, empresas
pertenecientes sectores estratégicos –turismo...–, universida-
des, asociaciones civiles y otras organizaciones.
• Estructura de la Organización
Este principio otorga prioridad a las formas legales nolucrativas, pero la estructura legal puede adoptar diversas fór-
mulas. Una estructura privada permite una mayor flexibilidad,
así como una mayor eficiencia funcional y rapidez de acción.
Tanto si las agencias regionales adoptan un modelo privado
como si son las autoridades locales las que desempeñan un
papel principal en un contexto de cooperación interinstitucio-
nal regional, los beneficios deben ser reinvertidos obligatoria-
mente en los objetivos generales de la agencia –actividades de
desarrollo regional–.
• Marco Geográfico
En un país de dimensiones relativamente reducidas como Por-
tugal, y ante la inexistencia de entidades político-administrati-
vas de nivel regional, se ha estimado necesario definir ciertos
límites geográficos al proyecto:
• Los organismos considerados como agencias regionales
intervendrán a nivel de NUTS III
• Serán necesarios dispositivos de coordinación entre diferen-
tes agencias, y por lo tanto se requerirá la identificación de
diferentes áreas geográficas
• Las asociaciones en áreas geográficas más reducidas al nivel
NUTS III serán consideradas agencias locales o rurales
• Auto-Sostenibilidad de las Propuestas
Las Agencias deben ser autosuficientes al finalizar el actual
marco de apoyo comunitario. El valor añadido de los servicios
proporcionados por la agencia a su comunidad económica y
social constituirá el indicador de su éxito.
• Programación
La financiación de las agencias dependerá de los programas de
acción anual/plurianual, que reflejarán la preparación, diseño y
gestión de los proyectos de interés público o privado. La finan-
ciación de los programas será evaluada, tanto en términos cuali-
Las estructuras de
desarrollo deben tener
como esfera de acción
la concepción,
elaboración y gestión
de proyectos dirigidos
a obtener resultados
económicos y sociales
en el área geográfica
en que se insertan
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tativos como cuantitativos, con el fin de permitir una valoraciónclara de la eficiencia en la utilización de los fondos públicos.
Resultados
Durante el período de recepción de las propuestas, se contabiliza-ron 57 solicitudes, cifra que excedía las expectativas y capacidad derespuesta del sector público portugués.
A partir del análisis de las solicitudes, y tras la identificación dediversos solapamientos geográficos, se mantuvieron reuniones conlos solicitantes para consensuar los intereses y objetivos de proyectosque se superponían. En esta fase se consiguió cubrir el objetivo depromover la movilización y la interrelación de organismos públi-cos y privados, iniciándose el lanzamiento de un proceso noreversible.
La evaluación de las propuestas para la creación de las agenciasde desarrollo regional se basó en un modelo de análisis diseñado conel apoyo de EURADA y de la CDR (Agencia Regional de Setúbal),teniendo en cuenta los criterios de análisis definidos en el proyecto.Este proceso permitió la selección de 22 proyectos.
La fase de cualificación y transferencia de know-how ha cons-tituido la parte central del proyecto. Diversas agencias pertene-cientes a Eurada proporcionaron la asistencia técnica. La asistenciatécnica se orientó en dos direcciones:
• El proyecto de la agencia, incluyendo los aspectos legales, eco-nómicos, financieros, funcionales y de organización que com-porta su creación/consolidación.
• El desarrollo de estrategias a nivel sub-regional, que hasupuesto la preparación de un plan específico de intervencióny la obtención del consenso entre los agentes participantes,públicos y privados.
La capacidad de movilización de la estrategia adoptada queda demanifiesto en el hecho de que los 21 proyectos que han recibidoapoyo han supuesto finalmente la participación de 434 institu-ciones públicas y privadas, además de los 86 organismos quefiguraban inicialmente en los proyecto.
El proceso de creación de agencias de desarrollo en Portugal estásiendo implementado con éxito, tanto a nivel institucional como téc-nico. Esto ha permitido reforzar las relaciones entre los participantes,y ha suscitado el interés de otras organizaciones que no se encontra-ban en principio interesadas/implicadas en el proceso.
El proceso de creaciónde agencias dedesarrollo en Portugalestá siendoimplementado conéxito, tanto a nivelinstitucional comotécnico. Esto hapermitido reforzar lasrelaciones entre losparticipantes, y hasuscitado el interés deotras organizacionesque no se encontrabanen principiointeresadas/implicadasen el proceso
CRONOLOGÍA DE LAS ACCIONES DEL PROYECTO
• Identificación y caracterización diferencial de NUTS III, en sus aspectos demográficos, eco-nómicos y sociales.
• Traducción y divulgación de publicaciones de EURADA sobre aspectos relevantes para lasADL/ADR.
• Reuniones de promoción y sensibilización en todo el País con actores públicos y privados.• Presentación de propuestas de creación y/o de cualificación de Agencias de Desarrollo.• Valoración de las candidaturas contenidas en las propuestas.• Contratación de apoyos económicos para las estructuras a crear/cualificar.• Seminario Inicial de presentación común de los Proyectos a apoyar.• Cualificación y transferencia de “saber-hacer” por Agencias Europeas miembros de EURA-DA, en colaboración con estructuras portuguesas.
• Seminarios intermedios, con base en cada NUTE II, para el intercambio de experienciasentre las estructuras de apoyo.
• Reunión Europea de Presentación de los Proyectos, con la participación de 100 AgenciasEuropeas.
• Evaluación de los proyectos finales de Agencias de Desarrollo.
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2. La evolución de las Agencias deDesarrollo en Europa
2. La evolución de las Agenciasde Desarrollo en Europa
E n este capítulo se pretende ofrecer una visión general de las
Agencias de Desarrollo en Europa, centrada en dos grandes
vertientes de evolución de las mismas: los procesos de des-
centralización y las principales tendencias registradas en las áreas de
intervención de las Agencias.
En ambos casos, la heterogeneidad de los puntos de partida hace
difícil una aproximación global a las “Agencias europeas”, si bien
cabe observar una cierta convergencia en torno a temas clave como
articulación territorial, descentralización, cooperación, subsidiaridad,
desarrollo sostenible, etc.
2.1. LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA “DEVOLUCIÓNDE PODERES” COMO FACTORES FUNDAMEN-TALES EN LA EVOLUCIÓN DE LAS AGENCIASDE DESARROLLO EN EUROPA
Uno de los procesos que más ha impulsado el desarrollo de las
Agencias ha sido la progresiva descentralización seguida por la
mayoría de los países europeos, que ha modificado de un modo fun-
damental el papel de las Administraciones locales y su articulación
con las estructuras regionales y nacionales.
Si a nivel estatal esta transformación resulta evidente, con la cre-
ación del Estado de las Autonomías, el proceso se ha producido
igualmente en otros países11, llegando a registrarse un importante
debate sobre el concepto de devolución de poderes y descentraliza-
ción. Por su naturaleza, se considera que una de las funciones delEstado es la de dar respuesta a los problemas derivados del desarro-
llo tecnológico y la evolución de la economía de mercado, para lo
cual deben procurar:
• Asegurar una mejor distribución de la riqueza.
• Eliminar las disfunciones de los mercados.
• Garantizar la protección del medio ambiente.
• Buscar soluciones a situaciones territoriales específicas.
Para realizar estas funciones, disponen de instrumentos legislati-
vos, administrativos y financieros, cuya articulación constituye el
conjunto de sus políticas de actuación. Sin embargo, en ocasiones las
Uno de los procesosque más ha impulsadoel desarrollo de lasAgencias ha sido laprogresivadescentralizaciónseguida por la mayoríade los países europeos,que ha modificado deun modo fundamentalel papel de lasAdministracioneslocales y suarticulación con lasestructuras regionalesy nacionales
11 Como en el caso de Finlandia, Irlanda, Suecia...
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posibilidades de intervención de los Estados a nivel regional/local
son limitadas, debido a:
• Una excesiva homogeneidad de las actuaciones, que pueden,en determinadas circunstancias, incrementar las diferenciasterritoriales en lugar de reducirlas.
• La potencial priorización de los intereses nacionales sobre losintereses regionales o locales.
• La necesidad de implicar a la sociedad civil local en la con-cretización de las soluciones,
• La tendencia de las políticas de intervención a poner en mar-cha medidas dirigidas a “superar los problemas” una vez queestos se han producido, careciendo de la suficiente capacidadde anticipación.
Sin embargo, los problemas ocasionados por la integración enuna economía de mercado cada vez más globalizada exigen crear,a nivel de cada territorio, una capacidad de respuesta antes de quelos problemas lleguen a manifestarse, lo que supone:
• La diversificación de las actividades y de las ventajas com-parativas del territorio, con el fin de limitar al máximo sunivel de dependencia respecto a las rápidas evoluciones pro-ducidas en tecnologías y mercados.
• El control de la valoración de las ventajas comparativas, demodo que las decisiones de reconversión se realicen en fun-ción de los intereses locales generales.
• La creación de una capacidad de prospección a largo plazo,que permita anticiparse a los problemas y preparar el territoriopara el futuro.
Se trata de una nueva concepción del desarrollo local, que seencuentra en fase de gestación, y sobre la cual se asientan las recien-tes evoluciones registradas en los países europeos.
2.2. DEFINICIÓN DE LAS AGENCIAS DE DESARRO-LLO: PRINCIPALES ÁREAS DE INTERVENCIÓN
En este marco de evolución/consolidación de las estructuras anivel local o regional se inscribe el proceso de redefinición de lasAgencias de Desarrollo, de sus funciones y su articulación con losactores territoriales y los diferentes niveles administrativos.
No existe una definición única de las Agencias de Desarrollo, sinoque sus funciones varían de país en país, pudiendo incluso hacerlo en
Los problemasocasionados por laintegración en unaeconomía de mercadocada vez másglobalizada exigencrear, a nivel de cadaterritorio, unacapacidad de respuestaantes de que losproblemas lleguen amanifestarse
12 Según la definición de EURADA, Asociación Europea de Agencias de Desarrollo13 En este campo, la diferencia del punto de partida en cada país –o zona geográfica– hace quelos objetivos cuantitativos sean también diferentes, aunque el término “pleno empleo” ha pasadoa convertirse en un referente utópico en la mayoría de los países europeos.14 La diferenciación entre Agencias de ámbito local/comarcal y regional resulta fundamental a lahora de definir sus intervenciones. En este capítulo, las referencias se centran fundamentalmenteen las Agencias de ámbito local/comarcal aunque se proporcionan también elementos, más gene-rales, relativos a las Agencias de Desarrollo Regional.
diversas zonas de un mismo país. De forma general, se ha identifica-do a las Agencias12 como:
“organizaciones con una misión de desarrollo económico que
abarca el interés económico general de una zona geográfica
determinada; que mantienen relaciones significativas con las
Administraciones territoriales, tanto desde el punto de vista de
sus objetivos como de su financiación; y que operan en un área
geográfica relevante”
Bajo esta definición se incluyen tanto las Agencias de ámbitoestrictamente Local/Comarcal –a veces Departamentos de Promo-ción Económica, Empleo, Desarrollo..., de los ayuntamientos o man-comunidades–, como otras que abarcan territorios superiores (pro-vincias, regiones).
Si bien las Agencias de Desarrollo han seguido una evolución dife-rente en los diversos países que componen la Unión Europea, puedenidentificarse pautas de intervención comunes, fundamentalmente enactuaciones dirigidas a la cobertura de los siguientes objetivos:
• El desarrollo y la regeneración económica del territorio en elque actúan.
• La consecución de niveles13 de desempleo reducidos –coyun-turales–.
• El desarrollo y la aplicación de las capacidades y las cualifi-caciones de la fuerza laboral, empleada o en paro, actual ofutura.
• La eficiencia y la competitividad empresarial –inversiones,I+D, transferencia tecnológica, etc.–.
• La consecución de un desarrollo sostenible.
Estas áreas generales de actuación se traducen, a nivel operativo,en intervenciones14 de diverso tipo entre las que cabe destacar lassiguientes:
1. La creación de empresas es uno de aspecto básico de lasactuaciones de la mayoría de las Agencias que ha ido adqui-
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De forma general, se haidentificado a lasAgencias como:“organizaciones con unamisión de desarrolloeconómico que abarca elinterés económicogeneral de una zonageográfica determinada;que mantienenrelaciones significativascon las Administracionesterritoriales, tanto desdeel punto de vista de susobjetivos como de sufinanciación; y queoperan en un áreageográfica relevante”
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CENTRO DE CREACIÓN DE NUEVAS ACTIVIDADES(ALSACIA, FRANCIA)
El Centro de Creación de Nuevas Actividades surge del reconocimiento de que la creación deviveros de empresas por parte de las Administraciones, aún siendo un importante punto departida para favorecer la creación de empresas, puede mejorar la viabilidad de las mismas sisu gestión y animación está en manos de empresarios consolidados.El declive de la actividad de las minas de potasio en Alsacia, cuyo cierre definitivo está progra-mado para 2004, supuso el establecimiento de este Centro, cuyos objetivos combinan la cre-ación de empresas industriales con la ampliación de actividades de empresas ya establecidas.La gestión del Centro por parte de una empresa privada (nacida del compromiso de la Cáma-ra de Comercio e Industria de Mulhouse y de 10 empresas de la región –EDF, Peugeot...–), pre-tende no sólo la creación de las empresas, sino proporcionar una asistencia experta queaumente sus probabilidades de sobrevivir a largo plazo. Las nuevas empresas podrán beneficiarse de préstamos de tasa reducida y de la intervenciónde una sociedad de capital-riesgo apoyada por el FEDER. Un proyecto ADAPT facilitará la for-mación y asesoramiento de los promotores de empresas.
riendo una importancia superior en los últimos años, apoyadaen los diferentes programas elaborados por las Administracio-nes como medida de lucha contra el paro.
La creciente terciarización de las economías desarrolladas hallevado a un cambio de enfoque en la asistencia prestada porlas Agencias: el apoyo tradicional a la creación de empresasindustriales –con una mayor necesidad de suelo, niveles supe-riores de inversión...– está combinándose cada vez más conmedidas de asistencia técnica a la creación de pequeñasempresas, búsqueda de soluciones financieras para microem-presas, etc.
Un área que ha seguido un importante desarrollo en este ámbi-to, a nivel local, es el de la creación y gestión de viveros deempresas, a través de los cuales se disponibilizan instalacionesy servicios diversos que favorezcan el establecimiento y fun-cionamiento inicial de las empresas.
2. Asesoramiento a las empresas y formación de los cuadrosdirectivos: la necesidad de las empresas de mantener su acti-vidad –y su empleo– en un entorno cada vez más abierto ycompetitivo sitúa la asistencia a la función directiva comoobjetivo básico de las intervenciones de las Agencias de Des-arrollo –especialmente en el caso de las PYME y microem-presas–.
Un área que haseguido un importantedesarrollo en esteámbito, a nivel local, esel de la creación ygestión de viveros deempresas, a través delos cuales sedisponibilizaninstalaciones yservicios diversos quefavorezcan elestablecimiento yfuncionamiento inicialde las empresas
PROYECTO PLATO
Este proyecto ha sido desarrollado en Bélgica –Hurnhout–, y se basa en la utilización de “ánge-les de la guarda”, empresas con más experiencia que asesoran a pequeñas empresas a tra-vés de seminarios (y atendiendo también consultas individuales) en diferentes áreas de gestiónempresarial, que abarcan desde marketing a la implementación de estrategias de expansión.El proyecto permite tanto a los directivos asesorados como a los asesores realizar contactoscon posibles clientes y proveedores, beneficiándose ambas partes. En su gestión participa la Administración a nivel provincial, junto con representantes de losagentes sociales y los creadores del programa. Los resultados del proyecto (estimados en másde 360 empleos) han llevado a otros países (Dinamarca, Suecia, Alemania..) a interesarse en elsistema, extendiendo así su aplicación a través de Europa.
3. Promoción de suelo industrial y otras medidas de atracción de
inversiones, así como el Fomento de la transferencia de tec-nología y la cooperación interempresarial.
Si las primeras intervenciones se enmarcan entre las tipologí-
as de actuación tradicionales de las Agencias de Desarrollo
–especialmente a nivel regional–, las segundas contemplan
una vertiente que está experimentando una clara tendencia al
alza: la movilización de las empresas en torno a actuaciones
de interés común –internacionalización de sus mercados, for-
mación, IDT...–.
4. Realización de estudios y desarrollo de iniciativas de plani-ficación territorial. El área de acción de la Agencia determi-
na el nivel de planificación territorial que deberá alcanzar cada
organización. En cualquier caso, se produce una creciente ten-
dencia a una mayor colaboración entre los actores a distintos
niveles (local-comarcal-regional-nacional), por lo que el papel
de las Agencias en este campo, bien como impulsoras princi-
pales de las intervenciones a planificar o como colaboradoras
en el diseño de actuaciones de ámbito superior, ocupa cada día
un lugar más importante en su actividad.
5. Regeneración de áreas deprimidas debido al decliveindustrial. La magnitud del declive industrial en una gran
parte de los países europeos ha generado que estas interven-
ciones se conviertan en un referente común de las Agencias.
De hecho, ya en los programas europeos (Objetivo 2) corres-
pondientes al período 97-99 se reconocía el importante
La magnitud deldeclive industrial enuna gran parte de lospaíses europeos hagenerado que estasintervenciones deregeneración seconviertan en unreferente común de lasAgencias
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SINGLE REGENERATION BUDGET
El Reino Unido estableció en 1994 un Fondo Único de Regeneración que fusionó diversos pro-gramas de diferentes Ministerios con el objetivo de simplificar y fortalecer las ayudas disponi-bles para la regeneración. Este Fondo, gestionado por las Agencias Regionales de Desarrollo, proporciona recursos paralas iniciativas de regeneración, centradas especialmente en áreas deprimidas, con el fin de ele-var su calidad de vida, equiparándola a la existente en otras zonas/otros grupos. Aunque el tipode iniciativas varía, deben incluir al menos alguno de los siguientes objetivos:• Mejorar las perspectivas de empleo, formación y cualificaciones de las personas de la zona.• Luchar contra la exclusión social y mejorar las oportunidades de las personas más desfavo-
recidas.• Promover una regeneración sostenible, mejorar y proteger el entorno y las infraestructuras,
especialmente las viviendas.• Apoyar y promover el crecimiento de la economía local.• Reducir el crimen y el consumo de drogas y mejorar la seguridad de la comunidad.Los resultados esperados incluyen la creación/mantenimiento de 790.000 empleos, la finaliza-ción o mejora de 296.000 viviendas, el apoyo a 103.000 organizaciones voluntarias y la asis-tencia a más de 94.000 nuevas empresas.
papel de la economía local (iniciativas locales de desarrollo
y empleo) en este campo, papel que se mantendrá en un
futuro próximo.
6. La implementación de políticas y programas comunitarios, la
gestión de créditos y subsidios, así como la evaluación y el segui-
miento de políticas y programas establecidos a nivel europeo.
Las actividades relacionadas con la tramitación y gestión de polí-
ticas y programas comunitarios, subsidios... se realiza en niveles
territoriales superiores (regional). La ejecución de programas
nacionales/regionales con financiación europea, la participación
directa o la animación de proyectos europeos concretos supone un
área de actividad significativa de las Agencias locales.
Además de estas áreas de intervención, más o menos comunes a
la mayoría de las Agencias, existen otros campos de actuación espe-
cíficos de gran importancia en algunos países, como la capacitación
e inserción laboral de desempleados o colectivos desfavorecidos; o
de creciente implementación, como las actividades relacionadas con
los instrumentos financieros de apoyo a las empresas (capital-riesgo,
ahorro de proximidad...)
La ejecución deprogramasnacionales/regionalescon financiacióneuropea, laparticipación directa ola animación deproyectos europeosconcretos supone unárea de actividadsignificativa de lasAgencias locales
ALCALDES POR EL EMPLEO
En Septiembre de 1999 tiene lugar el lanzamiento de una iniciativa a nivel Europeo “Alcaldespor el Empleo”, cuyo objetivo es convertir las políticas Europeas en acción mediante la impli-cación directa de los municipios y las regiones en la lucha contra el desempleo.Esta iniciativa reconoce la importancia de la movilización de los actores a nivel local, nivel en elque se crean los empleos y en el que deben producirse los ajustes entre las cualificacionesdemandadas y ofertadas. En particular, se considera esencial el desarrollo económico a nivellocal a la hora de fomentar la evolución del sector serviciosSe trata, en fin, de conseguir que el año 2000 marque el inicio de una mayor implicación de losactores locales contra el desempleo en Europa.
2.3. OTROS FACTORES DE EVOLUCIÓN DE LASAGENCIAS DE DESARROLLO
Aunque ya se ha señalado la variabilidad de competencias e
intervenciones de las Agencias de Desarrollo, cabe identificar,
cara al futuro, algunas de las principales tendencias que marca-
rán previsiblemente su evolución, determinadas por los siguien-
tes factores.
2.3.1. Empleo
La reducción de los elevados niveles de desempleo registrados en
buena parte de los países europeos se ha convertido en un objetivo
fundamental para las diferentes Administraciones y organizaciones
que operan, directa o indirectamente, en el Mercado de Trabajo.
Así, la importancia del nivel local/regional en la generación de
empleo se ha visto reconocida en las directrices de la Comisión para
las políticas de empleo en el año 2000. Las políticas e iniciativas des-
arrolladas a este nivel deberán tener en cuenta los cuatro pilares estra-
tégicos básicos que definen el ámbito comunitario: empleabilidad,
espíritu empresarial15, adaptabilidad e igualdad de oportunidades.
También se considera clave su participación en las actividades des-
arrolladas por los Servicios Públicos de Empleo, especialmente ante
los retos planteados por los objetivos establecidos en los Planes Nacio-
nales de Empleo. La razón de este creciente interés radica en la proxi-
midad de las Agencias de Desarrollo Local a la oferta y demanda del
mercado laboral, que les sitúa en una posición privilegiada para dise-
La reducción de loselevados niveles dedesempleo registradosen buena parte de lospaíses europeos se haconvertido en unobjetivo fundamentalpara las diferentesAdministraciones yorganizaciones queoperan, directa oindirectamente, en elMercado de Trabajo
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15 Especialmente en este área, se efectúa una mención expresa el “papel especial y la responsabi-lidad de los interlocutores a escala regional o local”.
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INICIATIVAS AGENDA 21 EN ALGUNOS PAÍSESEUROPEOS
En 1994 el Comité Directivo de las Autoridades Locales del Reino Unido publicó dos docu-mentos para la difusión de los principios de Agenda 21 Local entre los municipios. En Plymouthse estableció un Foro para el intercambio de ideas e información medioambiental, en Torring-ton se creo una colaboración entre amplios sectores públicos (ciudad, distrito, concejo) y pri-vados, identificándose un cierto número de acciones (como la conservación de energía y lasecoauditorias) sobre las cuales trabajan pequeños grupos operativos que buscan la imple-mentación de actividades de desarrollo sostenible. Leicester ha desarrollado un programa parael desarrollo sostenible que contribuirá al diseño del plan estratégico de la ciudad.En Suecia, 200 municipios decidieron establecer programas de Agenda 21 Local, con finan-ciación de los propios presupuestos municipales y una pequeña ayuda del Ministerio de MedioAmbiente. Algunos de los proyectos específicos incluyen la implicación de empresas en cam-pañas de información y educación ambiental, en proyectos con los centros educativos, y eneco-auditorías internas.La iniciativa Agenda 21 Local comenzó en Finlandia en 1992, con la participación de 11 muni-cipios y 3 agrupaciones municipales en un proyecto piloto dirigido a la detección de las nece-sidades y problemas del desarrollo sostenible a nivel local. Se formó un grupo de apoyo paraactividades de formación e intercambio de información, publicándose una guía para facilitar elavance de los municipios en este campo.
ñar y operar dispositivos eficaces de intermediación, capaces de inte-grarse en sistemas más globales.
2.3.2. Medio ambiente
El concepto de desarrollo sostenible se ha ido incorporando en losúltimos años al diseño de las políticas, a nivel nacional y europeo,como factor fundamental de las mismas.
También a nivel regional se ha producido un importante cambio enla protección del medio ambiente, que se plasma en la normativa delos Fondos Estructurales de 1993, donde se establecen diversos requi-sitos (la necesidad de valorar la situación del medio ambiente, evaluarel impacto ambiental de las medidas propuestas...) en la elaboraciónde los planes de desarrollo regional.
A nivel europeo, el Quinto Programa de Acción para el MedioAmbiente refleja la aplicación del principio de subsidiariedad (adopciónde las decisiones en el nivel inferior adecuado), y reconoce el papel delas autoridades locales en la toma de decisiones de carácter ambiental,por su proximidad a los problemas, las personas y las soluciones.
El concepto dedesarrollo sosteniblese ha ido incorporandoen los últimos años aldiseño de las políticas,a nivel nacional yeuropeo, como factorfundamental de lasmismas
16 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo
17 Según Jeffrey Sachs, Director del Harvard Institute for International Development.
Asimismo, la Agenda 21, aprobada en Río16 en 1992, supone eldiseño de un programa global para el desarrollo sostenible querequiere la implicación de la población local, abarcando aspectoseconómicos, sociales, culturales y de medio ambiente.
Se realiza así un llamamiento a las autoridades locales para laadopción de una Agenda 21 Local que suponga la participación detodos los sectores de una comunidad local en el diseño de una seriede actividades, herramientas y estrategias en este ámbito.
Las Agendas 21 desarrolladas hasta el momento han incidido prin-cipalmente en los siguientes aspectos:
• La integración de objetivos de desarrollo sostenible en la admi-nistración local, sus políticas y actividades.
• La concienciación y educación de la población en materiamedioambiental.
• La difusión de la información.
• La participación de los ciudadanos en el diseño de las inter-venciones.
• La colaboración con ONGs, empresas...
• La medición y seguimiento del progreso hacia la sostenibilidad.
2.3.3. Globalización
La globalización ha sido definida como “un movimiento econó-mico progresivo dirigido a una apertura internacional de mercados enlos que se produce un libre flujo de información, productos, servi-cios, tecnología y personas”. Esta globalización presenta cuatro ver-tientes principales17:
• Comercio Internacional. Tras la Segunda Guerra Mundial, seha producido una progresiva reconstrucción del sistema decomercio internacional, tendente a la consecución de un siste-ma global integrado, proceso que se ha acelerado en los últi-mos años.
• Mercado de Capitales. En este área se están produciendo losprincipales problemas en el proceso de globalización. Losmercados emergentes están revelando cierta propensión asufrir crisis financieras, incluso en aquellos países que parecí-an más sólidos. El proceso, sin embargo, continúa.
• Producción. La red de producción sigue una senda de expan-sión creciente, como lo demuestra el hecho de que el 40% del
La globalización hasido definida como “unmovimiento económicoprogresivo dirigido auna aperturainternacional demercados en los que seproduce un libre flujode información,productos, servicios,tecnología y personas”
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ENFOQUES ESTRATÉGICOS PARA LAGLOBALIZACIÓN - SAGE
La Agencia de Desarrollo de Gales ha desarrollado un proyecto, localizado inicialmente enGales y con una proyección europea posterior, para facilitar el intercambio de experiencias yconocimiento entre las PYME de la región en relación con la globalización.Este proyecto surgió ante la constatación de que, en Gales, la proporción de PYME queaccedían de forma significativa a mercados exteriores era claramente inferior a la media delpaís.Los objetivos del proyecto incluyen la formación de directivos de PYME para ayudarles a res-ponder con eficacia a los desafíos y oportunidades de la globalización, el desarrollo de herra-mientas para favorecer el aprendizaje entre las empresas y el establecimiento de redes y larealización de un ejercicio de “benchmarking” con algunas empresas seleccionadas comomodelos de buenas prácticas.El proyecto supuso la incorporación de 60 PYME al mismo, con la selección de 20 empre-sas como ejemplos de buenas prácticas, que se convirtieron en mentores de las restantes.Su éxito en Gales ha provocado su traslación a otros países europeos, en forma de proyec-to transregional.
comercio global se produce entre afiliados de empresas multi-nacionales. Este hecho resalta el sobresaliente papel de lasmultinacionales como transmisoras de nuevos modelos tecno-lógicos y de gestión en todo el mundo.
• Armonización Institucional. El cuarto factor de globalizaciónes la armonización institucional que se produce en los países,derivada de su participación en instituciones internacionales.La pertenencia a entidades como el Fondo Monetario Interna-cional, el Banco Mundial, la Organización Mundial de Comer-cio..., supone no sólo el desarrollo conjunto de actividadeseconómicas, sino también una aproximación de los sistemasinstitucionales.
Esta globalización afecta a todas las empresas, pero normalmentelas PYME encuentran más dificultades de adaptación, por una faltade recursos y de capacidad interna para la planificación estratégica.La asistencia técnica a estas empresas para afrontar los retos de laglobalización se convierte así en objetivo básico de las Agencias deDesarrollo.
2.3.4 Innovación
El déficit europeo en el ámbito de la innovación en relación a susmás directos competidores ha sido objeto de diversos análisis en los
Esta globalizaciónafecta a todas lasempresas, peronormalmente las PYMEencuentran másdificultades deadaptación. Laasistencia técnica aestas empresas paraafrontar los retos de laglobalización seconvierte así enobjetivo básico de lasAgencias de Desarrollo
últimos años18 , que han destacado tanto los reducidos niveles de
inversión en Investigación y Desarrollo como la falta de coordina-
ción entre los diferentes estratos de las infraestructuras de apoyo a
la innovación.
Asimismo, estadísticas recientes señalan que las regiones más
desfavorecidas dentro de la Unión Europea se enfrentan un “déficit
tecnológico” que duplica las diferencias interregionales, medidas en
términos de renta per cápita.
Este hecho plantea un reto significativo para las Agencias de Des-
arrollo de las regiones que presentan un posicionamiento inferior en
términos de innovación, que deberán iniciar un proceso que permita
superar la “inercia institucional” en este campo, movilizando e inte-
grando todos los recursos existentes en los diferentes niveles, comen-
zando por los más próximos a los actores económicos.
Es preciso señalar, en cualquier caso, que está emergiendo un
nuevo modelo de innovación, en el cual ésta constituye un reto social
colectivo, que requiere nuevas y más sólidas formas de cooperación.
Una cooperación que debe ser interna –que se produce en las propias
empresas, entre trabajadores y directivos– y externa, tanto entre las
empresas que forman la cadena de valor, como entre las empresas y
su entorno institucional.
En este nuevo modelo de innovación, el conocimiento se revela
como el recurso principal, y el aprendizaje se consolida como el pro-
ceso más significativo para su desarrollo.
En este nuevo modelode innovación, elconocimiento se revelacomo el recursoprincipal, y elaprendizaje seconsolida como elproceso mássignificativo para sudesarrollo
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18 Recogida en documentos tan significativos como el Libro Blanco sobre Crecimiento, Compe-titividad y Empleo (1994), o el Libro Verde sobre Innovación (1995).
FONDOS PARA LA INNOVACIÓN
En Mecklengurg-Vorpommern, Alemania, el Gobierno regional, en cooperación con los agen-tes sociales de la industria del Metal, ha creado un fondo para la Innovación, a través del cualse ha elaborado un programa de empleo y formación.Este programa se dirige a empresas en dificultades (se trata de un área con significativos pro-blemas de desempleo, derivados de un importante cambio estructural de la economía).La iniciativa se basa en la creación de nuevas empresas que promuevan la innovación, median-te la utilización de medidas relacionadas con la investigación y desarrollo, la innovación tecno-lógica y los servicios a las empresas: el know-how científico de los promotores se aplica deforma innovadora para la generación de nuevas iniciativas.
47
Los bienes tangibles, como las inversiones físicas, mantienen suimportancia, pero la optimización de estos recursos exige un mayorreconocimiento de la creciente relevancia de los recursos intangi-bles19.
La inversión en este tipo de recursos exige una importante dedi-cación de tiempo, pero permite el acceso a flujos de información máscompletos y profundos, y resulta más difícil de imitar que un deter-minado producto o servicio.
2.3.5. Sociedad de la información
La rápida evolución de la sociedad de la información ha abiertonuevas posibilidades al desarrollo económico, ampliando las opcio-nes de localización de las empresas, y permitiendo a las regiones,incluyendo las áreas rurales, atraer y retener actividades que pue-den realizar una contribución significativa a la creación de empleode alta calidad.
Esta oportunidad se presenta, lógicamente, con mayor intensidaden aquellas áreas cuyo desarrollo se ha visto fuertemente limitadodebido a obstáculos geográficos.
En este contexto, facilitar el aprovechamiento de las posibilidadesque ofrece la Sociedad de la Información, en todos los niveles y portodos los colectivos (Empresas –PYME especialmente–, trabajadoresy ciudadanos en general), se convertirá en un factor fundamental deactividad de las Agencias de Desarrollo, que deberán realizar unespecial esfuerzo de seguimiento en un área cuya evolución se pro-duce de forma especialmente veloz.
2.4. EL NUEVO ROL DE LAS AGENCIAS DE DES-ARROLLO
La adaptación de las Agencias a este entorno enormemente cam-biante y, especialmente, su capacidad para facilitar laanticipación/asimilación de estos cambios en el tejido empresarial ysocial del territorio en el que operan suponen un reto fundamental ydefinen las bases de la evolución futura de las Agencias.
Se trata, en definitiva y según la definición presentada por el Pre-sidente de Eurada –Asociación Europea de Agencias de Desarrollo–,
Facilitar elaprovechamiento delas posibilidades queofrece la Sociedad dela Información, entodos los niveles y portodos los colectivos(Empresas –PYMEespecialmente–,trabajadores yciudadanos engeneral), se convertiráen un factorfundamental deactividad de lasAgencias de Desarrollo
19 Esta ampliación del concepto de innovación se refleja asimismo en las políticas comunitarias,con la transformación de los Planes Tecnológicos Regionales en Estrategias de Innovación Regio-nal, abarcando en la definición de innovación factores como de gestión o comerciales, además delos puramente técnicos.
Frank Gaskell, de ser capaces de asimilar, y traducir en actuacionescoherentes, tendencias contradictorias que se registran en las socie-dades actuales, tales como:
• El equilibrio entre las expectativas de desarrollo de las inter-venciones a nivel local –enfoque de “abajo a arriba”– frente alas tendencias de las Administraciones Centrales –estrategiasde “arriba a abajo”–.
• La globalización de la economía y el apoyo al desarrollo local.
• Las expectativas generalmente a corto plazo de los responsa-bles políticos frente a los objetivos a largo plazo que requiereel desarrollo sostenible.
• La promoción del dinamismo regional frente a las estrategiasde solicitud de Fondos Estructurales –dirigidos a economíasmenos desarrolladas–.
• La apertura hacia el mundo exterior frente a la consolidaciónde los enfoques proteccionistas frecuentemente solicitados anivel local por los actores sociales y económicos.
• La competitividad de las empresas frente a la creación deempleo entre los grupos más desfavorecidos.
• La penetración de la innovación y de la tecnología de la infor-mación en la sociedad frente a la inercia y la ausencia de losmedios financieros para el desarrollo.
• Las intervenciones rápidas y flexibles requeridas por lasempresas con el fin de aprovechar las oportunidades frente alos lentos procedimientos sistemáticos exigidos por las admi-nistraciones para asignar y adjudicar fondos públicos.
El desafío así planteado a las Agencias resulta complejo, y debe-rá ser cada organismo el que resuelva, en función de la situaciónsocio-económica de su área de influencia, del nivel de participaciónde los agentes sociales e institucionales, etc, el punto óptimo de equi-librio de estas variables contrapuestas.
Esto supone concluir que no existen recetas válidas para su aplica-ción por las Agencias, que tendrán que construir en cada caso su mode-lo de desarrollo, centrando su actividad en la dinamización y movili-zación de recursos y actores en un entorno en cambio permanente.
El desafío asíplanteado a lasAgencias resultacomplejo, y deberá sercada organismo el queresuelva, en función dela situación socio-económica de su áreade influencia, del nivelde participación de losagentes sociales einstitucionales, etc, elpunto óptimo deequilibrio de estasvariablescontrapuestas
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3. La articulación del desarrollo a nivel territorial:
nuevos modelos y fórmulas
3. La articulación del desarrollo a nivel territorial:
nuevos modelos y fórmulas
En los últimos años se están produciendo, en línea con los cam-bios ya señalados, otras evoluciones significativas que afectan a laorganización y funciones de las Agencias de Desarrollo en Europa.Por una parte, algunos países se encuentran en fase de establecimien-to de Agencias de Desarrollo a nivel regional (Inglaterra, Portugal...).En otros países (Francia, Islandia, Países Bajos...), se está debatiendoel futuro papel de las Agencias, sus estrategias y metodologías.
Se presentan en este epígrafe dos de los principales ejemplos deestas evoluciones. En el caso del Reino Unido, se destaca la creaciónde una estructura intermedia entre las organizaciones que operan eneste ámbito a nivel local/comarcal y nacional. En Francia, la princi-pal característica analizada es la generación de estructuras diversas,que responden a marcos geográficos variables en función de la dife-rente naturaleza de las intervenciones proyectadas (región, aglomera-ción, “país”...).
3.1. EVOLUCIÓN DE LAS ESTRUCTURAS DE DES-ARROLLO EN EL REINO UNIDO
La experiencia del Reino Unido en materia de desarrollo local havenido marcada en los últimos años por una serie de criterios que handefinido las estrategias políticas en diversos ámbitos.
En primer lugar, se ha tratado de reducir la burocracia, en sus dife-rentes niveles, buscando estructuras de dimensiones limitadas y ági-les, procurando al tiempo la implicación del sector empresarial en eldiseño y gerencia de las políticas.
Asimismo, se ha fomentado la aplicación, entre otros, del criterio“Value for money” en el diseño de todo tipo de medidas, procurandodefinir objetivos cuantificados20 , y evaluar los resultados de cadaprograma, en un proceso de retroalimentación permanente.
Algunas de estas líneas estratégicas han sido parcialmente asumi-das por el nuevo Gobierno, y a ellas responde igualmente la recientecreación de las Agencias de Desarrollo Regional.
Se describe a continuación, de forma sintética, el proceso de esta-blecimiento y evolución de los organismos de desarrollo local(TEC/LEC) y la posterior aparición de las estructuras regionales
Se ha tratado de
reducir la burocracia,
en sus diferentes
niveles, buscando
estructuras de
dimensiones limitadas
y ágiles, procurando al
tiempo la implicación
del sector empresarial
en el diseño y gerencia
de las políticas
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20 Como los objetivos de formación inicial y continua, medidos en porcentaje de jóvenes o traba-jadores que alcanzan un determinado nivel educativo/formativo
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(RDAs), que han venido a completar un espacio de coordinación delas políticas de desarrollo a este nivel.
3.1.1. De los TEC/LEC a las Agencias de Desarrollo Regional
La creación de los Training and Enterprise Councils (TECs) enInglaterra y Gales, y los Local Enterprise Companies (LECs) enEscocia representan la intervención más relevante relacionada con elempleo y el fomento empresarial a nivel local en la pasada década enel Reino Unido.
Los TECs/LECs fueron creados en 1990/1991 para cubrir lasnecesidades de los mercados de trabajo locales mediante la coordi-nación y mejora de la oferta formativa local y el apoyo al desarrollode las pequeñas empresas.
Constituidas como empresas privadas, con un Comité directivocompuesto básicamente por empresarios locales, operan bajo contra-tos con el Gobierno. Su financiación es discrecional, y están obliga-dos a alcanzar objetivos establecidos tanto a nivel nacional comolocal. La orientación estratégica del Gobierno respecto a los TECsestablece tres líneas principales de actuación:
• Dinamizar las economías locales
• Incrementar la competitividad empresarial
• Conseguir una fuerza laboral altamente cualificada
En la búsqueda de estos objetivos, los TECs deben cubrir las nece-sidades locales identificadas tanto tras la realización de investigacio-nes/análisis específicos, como las detectadas por los propios empre-sarios locales. Al mismo tiempo, deben gestionar de forma efectivalos programas de formación establecidos a nivel central.
Aunque el número de TECs y LECs ha ido variando a lo largo delos años, se puede estimar que existen actualmente en torno a 100 (80TECs y algo más de 20 LECs).
Cada TEC/LEC firma un contrato con el Ministerio de Educacióny Empleo para ejecutar los programas de formación a nivel nacional.Sin embargo, no resulta una ejecución mecánica, ya que estas orga-nizaciones deben ajustar la oferta formativa a las necesidades loca-les, adaptando por tanto los programas formativos nacionales deacuerdo con estas necesidades.
Los LEC mantienen, desde su creación, un campo de actuaciónsuperior al de los TEC, especialmente en la esfera del desarrollo eco-nómico, y cuentan con mayores recursos económicos. Esto se deriva
Los TECs deben cubrirlas necesidades localesidentificadas tanto trasla realización deinvestigaciones/análisisespecíficos, como lasdetectadas por lospropios empresarioslocales
en buena parte de su origen: mientras la red de LECs fue creadacomo resultado de la fusión de la Agencia de Formación de Escociacon las Agencias de Desarrollo de Escocia y de las Highlands –lascuales contaban con funciones de desarrollo económico y empresa-rial–, la creación de los TEC supuso más bien una devolución de lasfunciones de la antigua Agencia de Formación, y se centró en buenaen medida en sus funciones previas.
En este sentido, una diferencia significativa de los LECs es queéstos cuentan con un importante presupuesto para temas relaciona-dos con la propiedad y gestión del suelo, presupuesto que puede uti-lizarse, por ejemplo, en acciones de mejora medioambiental.
La política gubernamental de los últimos años en el Reino Unidoha incidido especialmente en aspectos como flexibilidad, competiti-vidad e implicación empresarial, consiguiendo que se conviertan entendencias con un elevado grado de consolidación en el ámbito deldesarrollo local. La acción a nivel local ha reflejado así el deseo delGobierno de responder a las necesidades de las empresas y de dotara los individuos de un cierto número de alternativas y de responsabi-lidad personal por su propio aprendizaje21.
El compromiso con la flexibilidad, la competitividad y la implica-ción del sector privado en el desarrollo económico influencian así engran medida la evolución seguida a nivel local. La manifestación másclara de este hecho se produce en relación a los TECs y los LECs,cuyos Comités deben estar compuestos por dos tercios de represen-tantes del sector privado.
TECs y LECs se han visto así impelidos a operar como com-pañías privadas, obteniendo frecuentemente los ingresos enfunción de los resultados conseguidos. Esto significa la posibi-lidad de generar plusvalías que pueden después asignar a otrasáreas, según sus propios criterios, consiguiendo de este modocierta flexibilidad a nivel local, que se evidencia en las diferenciasque se producen en la práctica en las actividades desarrolladas porcada organización.
Sin embargo, crea igualmente a los TECs el difícil desafío de pla-nificar una formación que debe proporcionar el máximo beneficio ala economía local y a la fuerza de trabajo, al mismo tiempo que se
La políticagubernamental de losúltimos años en elReino Unido haincidido especialmenteen aspectos comoflexibilidad,competitividad eimplicaciónempresarial,consiguiendo que seconviertan entendencias con unelevado grado deconsolidación en elámbito del desarrollolocal
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21 En esta línea se encuentran diversas opciones seguidas por diferentes TECs en torno a la con-cesión de “cheques” a los individuos para que éstos decidan no sólo sobre la formación que quie-ren seguir, sino también las organizaciones a las que quieren acudir para recibir orientación pro-fesional, etc.
53
consigue un precio competitivo de la oferta formativa, desafío que nosiempre se resuelve de forma óptima22.
Los LECs, como ya se ha mencionado, tienen por tradición unmayor papel en el desarrollo económico, además de contar con másrecursos. Uno de los campos en los que han conseguido un mayornivel de éxito ha sido en el desarrollo de estrategias de formación diri-gidas a las necesidades de las empresas. Los resultados de los TECsen este campo pueden verse reforzados gracias a la iniciación de unproceso de fusión con las Cámaras de Comercio, que están a su vezen transformación, y la tendencia cara al futuro parece ser la de incre-mentar su papel en una esfera de desarrollo económico más amplia.
La significativa evolución registrada a nivel local en la últimadécada, está teniendo actualmente una réplica a nivel regional. Enefecto, hasta fechas recientes sólo el País de Galés y Escocia conta-ban con Agencias de Desarrollo a nivel regional.
La nueva Estrategia Regional del Gobierno ha llevado así a la cre-ación de Agencias de Desarrollo en ocho áreas de Inglaterra, cuyoprincipal objetivo es la puesta en marcha de una nueva visión estra-tégica, de enfoque regional, que permita mejorar la competitividadde las empresas y, en general, de la región en la que actúan.
La idea subyacente en este proyecto es la de utilizar estructu-ras ligeras, que aporten un valor añadido definido, y cuyas acti-vidades se centren fundamentalmente en la coordinación, siste-matización, optimización y, en los casos en que sea necesario,complementación de las actividades desarrolladas por organi-zaciones ya existentes.
El proceso de creación de estas Agencias se encuentra aún en suprimera fase: la aprobación del Acta de las Agencias de DesarrolloRegionales (RDAs) se produjo en noviembre de 1998, creándose endiciembre del mismo año 8 Agencias.
Al igual que en el caso de los TECs/LECs, estas Agencias estándirigidas por empresarios, pero en sus Comités se encuentran tam-bién miembros con experiencia significativa en el gobierno local yotros ámbitos de la Administración.
Un elemento definitorio de la actuación de las Agencias es la inte-gración del concepto de desarrollo sostenible en todas sus decisio-nes. También se señala de forma específica la necesaria atención que
La nueva EstrategiaRegional del Gobierno
ha llevado así a lacreación de Agencias
de Desarrollo en ochoáreas de Inglaterra,
cuyo principal objetivoes mejorar la
competitividad de lasempresas y, en general,
de la región en la queactúan
22 En este sentido, la presión por la consecución de resultados puede provocar una tendencia aseleccionar proyectos/personas con una mayor probabilidad de éxito en las intervenciones de for-mación y empleo, generando una discriminación negativa que afecta a los colectivos más desfa-vorecidos. En esta línea se han registrado solicitudes para que la medición de la actuación de losTEC se refiera a su “impacto”, en una perspectiva más global, frente a una mera evaluación de“resultados”.
las Agencias deben prestar a las zonas rurales de su área (“prestaránla misma atención a las zonas rurales y a las urbanas”).
De forma más detallada, la estrategia de las agencias deberá pro-porcionar:
• Un marco regional para el desarrollo económico, las cualifi-caciones y la regeneración, que garantice un enfoque estraté-gico más preciso y una mayor coordinación de la actividad en laregión, tanto la realizada por la propia agencia como la deriva-da de otras organizaciones regionales, sub-regionales o locales.
• Un marco para la ejecución de programas nacionales yeuropeos que pueden también, a su vez, influir en el desarro-llo de las políticas gubernamentales.
• Las bases para la elaboración de planes de acción detalladosque sistematicen la propia actividad de la agencia, estableciendolos principales objetivos para su plan corporativo anual.
Un elementodefinitorio de laactuación de lasAgencias es laintegración delconcepto de desarrollosostenible en todas susdecisiones. También seseñala de formaespecífica la necesariaatención que lasAgencias debenprestar a las zonasrurales de su área
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ALGUNOS RESULTADOS DE LOS TECs
Debido al significativo número de factores que afectan a las economías locales, resulta difí-cil aislar el valor añadido que generan los TEC. Sin embargo, existen algunos signos positi-vos de su actividad, entre los que caben destacar:• En general, la escasez de cualificaciones es inferior en este punto del ciclo respecto a la
situación en los 80, aunque se mantengan aspectos preocupantes, especialmente enáreas como las Tecnologías de la Información
• Cada libra pública gastada por los TEC en sus actividades de apoyo a las empresas gene-ra un beneficio adicional en las empresas apoyadas de 33 libras, así como tres libras másde inversión del sector privado
• Los TEC han ayudado a más de 1 millón de personas a adquirir cualificaciones reconoci-das en los últimos cinco años.
Otros resultados positivos de los TEC en la cobertura de las prioridades locales y naciona-les hacen referencia a:• La incorporación de más de 100.000 jóvenes al nuevo sistema de aprendizaje (Modern
Apprenticeships), y la reducción del 25% del coste público de obtención de cualificacionesbasadas en formación en el puesto de trabajo en los últimos tres años;
• Una mayor obtención de fondos del sector privado para la financiación de programasnacionales: las contribuciones de los empresarios a la formación en el puesto de trabajode jóvenes se ha multiplicado por 7 en la última década, permitiendo así una reducción dela contribución pública;
• La implicación de cientos de personas en el diseño y realización de las políticas y progra-mas gubernamentales y la aportación de miles de horas de trabajo voluntario por parte deempresarios y líderes locales a través del trabajo de los Directores de los TEC;
• El desarrollo de proyectos innovadores a nivel local, algunos de los cuales han obtenidoimportantes resultados. Así por ejemplo, un TEC coordinó la actividad de escuelas, empre-sarios y proveedores de formación para ayudar a los jóvenes de 16 años en riesgo deabandonar el sistema educativo, dándoles la oportunidad de acceder a una experiencialaboral , iniciativa que ha obtenido resultados altamente positivos.
55
Se señalan a continuación algunos de los principales pilares deactuación de las Agencias, cuya naturaleza presenta fundamental-mente un carácter de diseño, dado el escaso tiempo de funciona-miento de las mismas.
El papel de las Regional Development Agencies –RDAs– en laRegeneración
Los programas de las RDAs con un mayor volumen de financia-ción se dirigen a la regeneración física, social y económica en áreasdeprimidas. Son un instrumento central en la realización de la polí-tica de regeneración del Gobierno. En este ámbito, las Agenciasdeberán:
• Preparar sus estrategias regionales,
• Operar los programas de regeneración, y
• Cooperar con otros organismos a nivel regional, local o debarrios, en la ejecución de otros programas dirigidos a la rege-neración.
Las Agencias deben tener en cuenta las estrategias de desarrolloespacial dentro de su territorio, incluyendo estrategias sub-regionalesdirigidas, entre otros fines, a la planificación del uso del suelo o aaspectos relacionados con la gestión del transporte.
Un elemento clave de este enfoque lo constituye la identificaciónde las posibilidades de flexibilidad y libertad que permitirán unamayor integración y un mejor enfoque de los servicios y la ejecuciónde los programas a nivel local.
El papel de las Agencias en la Competitividad
Las Agencias tienen asignado un rol principal en la moderniza-ción de la economía en los próximos 10 años, debiendo prestar espe-cial atención a las siguientes áreas:
• Empresa e Innovación
• Creación y explotación del conocimiento
• Personas y cualificaciones
• Tecnologías de la Información y la Comunicación
• Colaboraciones sectoriales
• Clusters y redes de negocios
Estas áreas se encuentran estrechamente relacionadas entre sí, y seconsidera que las RDAs están favorablemente situadas para propor-cionar un enfoque coherente que desarrolle sinergias y fomente laadopción de buenas prácticas.
Las Agencias debentener en cuenta lasestrategias dedesarrollo espacialdentro de su territorio,incluyendo estrategiassub-regionalesdirigidas, entre otrosfines, a la planificacióndel uso del suelo o aaspectos relacionadoscon la gestión deltransporte
En el desarrollo de la promoción de la competitividad, las prin-cipales actividades asignadas a las RDAs pueden resumirse en elsiguiente cuadro.
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ÁREAS
Innovación
Inversiones
Apoyo Empresarial
OBJETIVO
Asegurar que el plan re-gional de innovación esun componente integralde la Estrategia Regional
Atraer y retener proyec-tos de inversión interna-cionales
Garantizar un apoyo co-herente y efectivo a lasempresas de la región
ACTIVIDADES
Garantizar la efectivaimplementación de losplanes de innovación re-gional a través de cola-boraciones y redes regio-nales; promover lainnovación, el uso efecti-vo del conocimiento y latecnología y la adopciónde las mejores prácticasen los métodos y proce-sos empresariales
Dirigir la gestión de pro-yectos de inversión inter-nacionales en cada Re-gión
Desarrollar, con colabo-radores nacionales y lo-cales, un marco ampliopara el apoyo a las em-presas de la región,ajustado a las necesida-des de clientes especia-les y teniendo en cuentalas circunstancias y ne-cesidades económicaslocales y regionales.
TAREASESPECÍFICAS
Realizar el plan de ac-ción para la innovaciónregional, con base en laEstrategia Regional y elLibro Blanco sobre laCompetitividad, hacien-do uso del apoyo de losFondos Estructuralescuando sea apropiado
Desarrollar y mantenerestrategias de promo-ción de la inversión y losplanes operativos co-rrespondientes, inclu-yendo un programa de“ s e r v i c i o s p o s t -inversión”, para inverso-res existentes
Realizar una revisión delapoyo empresarial encada región, que tengaen cuenta los objetivosy actividades relaciona-dos con el apoyo a lasempresas (incluyendolas ayudas a la creaciónde empresas) por partede todas las institucio-nes y organizaciones anivel europeo, nacional,regional o local.
OTROS ASPECTOSDE INTERÉS
Deberán debatir con suscolaboradores locales:• La pertinencia del tra-bajo ya realizado en eldesarrollo de las Estra-tegias de Innovación re-gionales, y el grado enel que están suponiendouna diferencia real parala actividad de las em-presas locales• La adecuación de lospapeles de los actualescolaboradores regio-nales en un proceso deprofundización de losmismos• Cómo incorporar a unaestrategia de desarrolloregional más amplia laimplementación de losplanes actuales y pro-puestos.Asimismo, el plan regio-nal deberá:• Identificar mercados quese enfrentan a un declivea medio y largo plazo• Destacar los objetivosprimordiales para el de-sarrollo de iniciativas em-presariales locales y laatracción de inversiones
La gestión de las inver-siones incluye la articu-lación de un “conjuntode medidas” de apoyo alas empresas seleccio-nadas: formación, selec-ción y contratación depersonal, localización deproveedores, financia-ción...
La revisión del apoyo alas empresas se reali-zará en colaboracióncon las Asociaciones deComercio y otras organi-zaciones sectoriales,que mantendrán un diá-logo fluido con las Agen-cias Regionales.
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La Relación entre las Agencias y las Cualificaciones
El papel atribuido a las Agencias en relación con la promoción yfomento del desarrollo y aplicación de las cualificaciones en susregiones cubre:
• La preparación de los planes de acción para la cualificación
Las RDAs deben elaborar planes de acción para la cualifica-ción a nivel regional para octubre de 1999. Los planes deacción, que se revisarán al menos con periodicidad anual, ayu-darán a conformar la Agenda Nacional de Cualificaciones y, enlos próximos años, reflejarán los temas en ella incluidos.
Los planes, que se ajustarán a las particulares necesidades decada región, deberán proporcionar:
· Una valoración clara de la base de cualificaciones existentesen la región.
· Un conjunto de prioridades para el desarrollo de las cualifi-caciones de la fuerza laboral de la región.
· Un marco regional que coordine la actuación de la Enseñan-za Superior, los TECs/Cámaras de Comercio, el Servicio deEmpleo y las Organizaciones Nacionales de Formación(sectoriales).
· Unas bases para la evaluación y fomento de los resultados delos TECs/Cámaras, RDAs y otros organismos en términos desu contribución a los objetivos regionales.
Los planes de acción deberán proyectarse al menos a tres años,identificando la potencial escasez de cualificaciones a corto ya largo plazo. Deben concentrarse en las cualificaciones prio-ritarias en la región, a partir del análisis de las disfunciones enlas cualificaciones, establecidas en términos cuantitativos(oferta y demanda de cualificaciones en el mercado de traba-jo).
Las RDAs establecerán relaciones estrechas de trabajo condiferentes organismos nacionales para determinar el alcance yfactibilidad de recoger información regional sobre el mercadode trabajo para su agregación nacional y/o encargar investiga-ciones de nivel superior en las que sea posible la desagregaciónregional.
El objetivo de los planes de acción a elaborar debe ser garanti-zar una mayor cohesión y refuerzo de las estructuras existen-tes. Todas las acciones propuestas deben encontrarse adecua-
Los planes de accióndeben concentrarse enlas cualificacionesprioritarias en laregión, a partir delanálisis de lasdisfunciones en lascualificaciones,establecidas entérminos cuantitativos
damente relacionadas con actividades a nivel nacional en esteárea, incluyendo, por ejemplo, el trabajo de las OrganizacionesSectoriales de Formación (National Training Organisations), laUniversidad para la Industria23, etc.
• Los objetivos y operación del Fondo de Desarrollo de Cua-lificaciones
El Fondo de Desarrollo de Cualificaciones aúna nuevos recur-sos junto con otros proporcionados previamente a través delFondo de Colaboración de la Enseñanza Complementaria y laEnseñanza Superior.
Su objetivo es facilitar la cobertura de las necesidades priorita-rias establecidas en los planes de acción y contribuir al des-arrollo económico regional. De forma específica, sus funcio-nes son:
· Mejorar la identificación de las cualificaciones en las que seproducen desajustes y de las futuras necesidades de cualifi-caciones, a través de una recogida, análisis y utilización de lainformación más sistemática.
· Favorecer las mejoras en la infraestructura de la educación yla formación, especialmente en las áreas de cualificaciónseñaladas como prioritarias y/o las que se dirijan a la conse-cución de los Objetivos Nacionales de Aprendizaje.
· Favorecer la empleabilidad de los estudiantes que abandonanel sistema educativo, garantizando que poseen las capacida-des y conocimientos que requieren las empresas.
· Fomentar una mayor colaboración entre los proveedores deeducación y formación post-16, con el fin de reducir/cubrirla escasez de cualificaciones o las prioridades en este campo.
· Promover una mayor implicación de las empresas en la finan-ciación y desarrollo de la oferta formativa.
Las Agencias y el Desarrollo Sostenible
La política de desarrollo sostenible del Reino Unido se basa encuatro objetivos principales:
• Un progreso social que reconoce las necesidades de todas laspersonas
• Una protección efectiva del medio ambiente
Las RDAs deben
elaborar sus
estrategias regionales
–así como dirigir la
ejecución de las
mismas– teniendo
siempre en cuenta la
consecución de un
desarrollo sostenible.
En esta línea, las RDAs
basarán sus acciones
en una comprensión
efectiva de las
principales tendencias
económicas, sociales y
ambientales de su
región
58
23 University for Industry -UfI, es una de las más recientes iniciativas desarrolladas en el campode la formación. Supone la creación de estructuras dedicadas a la “revisión”, coordinación y, ensu caso, elaboración de herramientas y materiales formativos a nivel sectorial o transversal.
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• Una utilización prudente de los recursos naturales
• Niveles elevados y estables de crecimiento económico yempleo
Las RDAs deben elaborar sus estrategias regionales –así comodirigir la ejecución de las mismas– teniendo siempre en cuenta laconsecución de un desarrollo sostenible. En esta línea, las RDAsbasarán sus acciones en una comprensión efectiva de las principalestendencias económicas, sociales y ambientales de su región.
Las políticas, programas y proyectos de las RDAs deberán deri-varse de una evaluación de su impacto en la sociedad, la economía yel medio ambiente, reconociendo su interrelación y procurando elmayor nivel de participación posible de todos los afectados.
La consideración de las opciones alternativas en una fase temprana,así como de los costes y beneficios sociales, económicos y ambienta-les de cada opción será un elemento integral de este proceso.
Para evaluar el valor de su contribución al desarrollo sostenible yproporcionar información para la contabilidad pública, las RDAsdesarrollarán un conjunto de objetivos e indicadores regionales rele-vantes a sus funciones.
3.2. NUEVAS HERRAMIENTAS DE GESTIÓN TERRI-TORIAL: LA EVOLUCIÓN SEGUIDA EN FRANCIA
Las primeras herramientas de gestión del territorio se definen enFrancia en 1955, en una época en la que se empieza a considerarexcesiva la concentración del polo de París, frente a otras regiones,que ven disminuir progresivamente su población.
La Delegación de Gestión del Territorio y la Acción Regional–DATAR– nace en 1963, con el fin de reequilibrar el territorio, utili-zando un enfoque transversal (misión interministerial), con el fin deevitar una perspectiva exclusivamente sectorial de las intervenciones.
Se comienzan así intervenciones de redistribución de las activida-des y de desarrollo de las infraestructuras que procuran reforzar lasredes urbanas y mantener las zonas rurales más frágiles. La descen-tralización se aborda, en un primer momento, a nivel industrial, parapasar posteriormente a una descentralización del sector terciario. Losprimeros pasos dados en este sentido incluyen:
• La elección de 8 metrópolis “de equilibrio” (frente a Paris)
• La descentralización del sector público e industrial (aeronaúti-ca, telecomunicaciones, electrónica...)
La descentralización se
aborda, en un primer
momento, a nivel
industrial, para pasar
posteriormente a una
descentralización del
sector terciario.
• El lanzamiento de una política específica de nuevas ciudades(1970).
La caída del crecimiento económico a mediados de los 70 llevó auna ampliación del campo de actuación de DATAR, dado que, conalgunas diferencias, todas las regiones se vieron afectadas por elfuerte incremento del desempleo. Esto supuso una movilizacióngeneral de las intervenciones sobre el conjunto del territorio (Planesde desarrollo económico, de gestión rural, política de ciudades detamaño medio...).
En 1982 la legislación sobre descentralización establece el princi-pio de no subordinación de las colectividades territoriales entre sí. Sepone así en marcha una política contractual entre el Estado y lasregiones que permite una mayor movilización de las energías locales.Los contratos Estado-regiones comienzan a manifestar un interésconvergente en relación al desarrollo local de actividades creadorasde empleo modernas y sostenibles.
En 1993 los poderes públicos deciden refundar la política de ges-tión del territorio, apoyándose en una consulta realizada a los ciuda-danos. Se abre un gran debate nacional que concluye con la adopciónde la ley de orientación para el desarrollo y la gestión del territorio,en febrero de 1995. La aplicación de esta ley supone:
• La asignación de nuevos fondos: fondo nacional de gestión ydesarrollo del territorio, fondo de gestión del espacio rural,fondos de inversión para los transportes terrestres...
• La adopción de nuevas distribuciones zonales.
• La preconfiguración de los “países”24 (1996).
• La experimentación de directivas territoriales de gestión(1996).
• Los trabajos preparatorios para la elaboración de un plannacional de gestión y desarrollo del territorio.
En 1997, ante la constatación de la existencia de diversas lagunaslegales, el gobierno decide su revisión, apoyándose en tres principios:
• La búsqueda de un mejor reparto de los roles específicos delEstado y de los demás agentes territoriales.
• La búsqueda del empleo sostenible.
• La necesidad de diseñar una organización de los territorios másajustada a las prácticas económicas y sociales que los modelan.
Los contratos Estado-regiones comienzan amanifestar un interésconvergente enrelación al desarrollolocal de actividadescreadoras de empleomodernas y sostenibles
60
24 Ámbito territorial definido en términos de “unidad de destino”. Ver recuadros del epigrafe 3.2.1..
61
3.2.1. Estrategia cara al futuro
La estrategia global francesa en relación al territorio puede resu-mirse en la frase “más región y mejor estado” 25. El objetivo final esla consecución de un desarrollo diferente, basado en la eficacia eco-nómica y la solidaridad.
Se trata de una política dirigida fundamentalmente a:
• Promover una organización más solidaria del territorio, entorno a las aglomeraciones, las ciudades de tamaño medio ylos ya mencionados “países”.
• Reforzar la posición internacional de los principales sistemasurbanos.
• Valorizar la calidad de los territorios y de los recursos locales.
• Favorecer la cooperación y la democracia participativa.
En líneas generales, el modelo a desarrollar se basa en lassiguientes propuestas:
• El mantenimiento de la utilización de contratos entre Estadoy regiones, que pese a ciertas deficiencias que deben subsanar-se, se consideran de gran interés para el conjunto del territorio.
• El establecimiento de líneas de orientación y objetivos claros,que impulsen un desarrollo basado en la perdurabilidad,capaz de ofrecer niveles elevados de eficacia, igualdad deoportunidades, solidaridad y calidad de vida.
• La puesta en marcha de procesos de intercambios recíprocos.En este sentido, se espera que la conferencia regional de ges-tión y desarrollo del territorio servirá de marco co-participati-vo (Estado-Regiones) para todos los actores públicos de des-arrollo regional (a nivel departamental y local), y privados(asociaciones, agentes socio-económicos...), de forma que sepueda diseñar, en sus grandes líneas, el Proyecto Regional delque surgirá el contrato Estado-Región.
• Los contratos deberán abarcar dos elementos del mismo nivelpolítico, y equilibrados desde el punto de vista financiero: eldesarrollo macro-regional y el desarrollo infra-regional.
• El desarrollo macro-regional constituirá una especie de“matriz”, basada en los objetivos correspondientes a las priori-dades del Estado y reconocidos como necesarios por la Región,para su propio desarrollo. Estos objetivos incluirán las infraes-
La estrategia global
francesa en relación al
territorio puede
resumirse en la frase
“más región y mejor
estado”
25 Jacques Chérèque, ex-ministro de ordenación territorial.
tructuras y los grandes equipamientos, pero en número limi-tado, de forma que se garantice su efectiva realización26.
Incluirán además un importante número de objetivos más cua-litativos, que permitan la puesta en marcha de políticas dirigidasa la reducción de las desigualdades de los niveles de desarrollo(contratos de aglomeración o de país...), a la consecución de lasolidaridad social a través de la inserción económica, etc.
• Para cada uno de los objetivos establecidos, y que den lugar aun contrato, los colaboradores a todos los niveles se cuestiona-rán el impacto efectivo de las operaciones programadas sobrelos dos ejes de actuación prioritarios: la creación de empleo yla mejora de la calidad de vida de los conciudadanos.
Así, las herramientas de apoyo a la creación de empleo privile-giarán en menor medida la ayuda directa a los grandes proyec-tos, prestando una mayor atención al fomento de las condicio-nes de ampliación de los sectores con una mayor capacidad decreación de empleo (PYME...)
• La relación entre el proyecto y el territorio garantizará, en todoslos niveles, la coherencia de la estrategia “abajo-arriba”, y a lainversa. El principio rector del proceso puede identificarse como:un territorio + un proyecto + una estrategia = un contrato.
• En el plano infra-regional, se ejercerá una auténtica voluntadde descentralización, apoyada sobre la gestión local de los pro-yectos que representen una base territorial coherente. El enfo-que será homogéneo, basado en la estrategia “proyecto deterritorio”, entendiendo como tal territorio de aglomeracióno territorio de país (o de una intercomunalidad reconocida,que evoluciona sobre una base territorial suficiente y con unproyecto global de desarrollo).
• El contrato de aglomeración, como el contrato de país, seinscribe en la lógica y la coherencia de un desarrollo regio-nal global, consagrado por el contrato Estado-Región.
• Los colaboradores-actores de la elaboración de los proyectosterritoriales, y financiadores de su realización, firmarán los“documentos” que afectan a su territorio.
• Se prevé la creación de un Fondo Nacional Especial para loscontratos Estado-regiones, que globalice las intervenciones
La relación entre elproyecto y el territoriogarantizará, en todoslos niveles, lacoherencia de laestrategia “abajo-arriba”, y a la inversa. Elprincipio rector delproceso puedeidentificarse como: unterritorio + unproyecto + unaestrategia = uncontrato.
62
26 Uno de los aspectos más negativamente destacados en la valoración de los anteriores contratoses, precisamente, la falta de realización de inversiones en infraestructuras previamente acordadas.
63
financieras de cada ministerio durante el período de vigencia
de los contratos, evitando así los problemas derivados de la
anualidad presupuestaria.
• La participación financiera será modulada en función, por
una parte, del nivel de desarrollo de la Región (tasa de creci-
miento del PIB, tasa de paro, perceptores de Salarios de Inser-
ción, etc), y por otra parte, en función de la coherencia entrelos objetivos identificados por los proyectos y las orientacio-
nes y prioridades establecidas por el Estado.
• El multipartenariado se convierte en la norma básica para ela-
borar y poner en marcha el proyecto regional, en todos sus
componentes, lo que exige la asociación estrecha entre todoslos actores implicados, antes, durante y tras la realizaciónde la intervención.
• El diseño del proceso supone que tanto la fase de elaboracióndel proyecto y el momento de la negociación contractual,
El multipartenariado seconvierte en la normabásica para elaborar yponer en marcha elproyecto regional, entodos suscomponentes, lo queexige la asociaciónestrecha entre todoslos actores implicados,antes, durante y tras larealización de laintervención.
NUEVOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN TERRITORIALINFRA-REGIONAL
País: representa un territorio coherente en el cual los actores de su desarrollo (administracio-nes, empresarios, sindicatos, asociaciones...), se reconocen como una “comunidad de desti-no”. Tiene así la voluntad y la capacidad de elaborar conjuntamente un proyecto de desarrollosostenible, expresado en un documento, en el que los objetivos pueden ser contractualizados.La gestión financiera del contrato no implica obligatoriamente una estructura de la organizacióndel tipo “organismo público” o “sindicato mixto”.El “documento de país “ que se elaborará en cada caso, permitirá concretar los objetivos queforman la base del proyecto: desarrollo económico generador de empleo, inserción social,turismo y medio ambiente, ayudas y servicios de proximidad, cultura y ocio, etc... Se buscarála formación de partenariados mediante la puesta en marcha de redes compuestas por losactores implicados en el desarrollo del país.Aglomeración: por definición, constituye un territorio con una gran densidad de población. Esportadora, al mismo tiempo, de factores positivos de desarrollo, correspondientes a las exi-gencias socioeconómicas modernas (cultura, economía, servicios, enseñanza, investigación);así como de dificultades inherentes al funcionamiento de grandes conjuntos (transporte,comercio), y a una concentración humana excesiva, a veces unida a problemas de inseguri-dad, exclusión social, etc.El contrato de aglomeración tendrá por objeto movilizar, en base a un proyecto global de desarro-llo sostenible, a todos los actores implicados en el futuro de una verdadera comunidad urbana.Las funciones de una aglomeración se tendrán en cuenta, no sólo en su dimensión de bús-queda de la eficacia económica, sino, sobre todo, desde su potencialidad de cohesión social(proyecto global). Asimismo, la función estructurante de la aglomeración se deberá asociar a labúsqueda de una gestión regional solidaria e inter-activa entre sus territorios.
EJEMPLOS DE INTERVENCIONES EN DISTINTOSÁMBITOS TERRITORIALES
Región: Al igual que otras regiones francesas, Bretaña ha puesto en marcha una programa-ción energética dirigida a mejorar las condiciones de oferta de energía y la utilización inteligen-te de la misma. Basada en un diagnóstico en profundidad, reconoce la necesidad de inscribir,tanto la seguridad de aprovisionamiento como la gestión racional de la demanda entre los fac-tores y objetivos del desarrollo equilibrado y sostenible de la economía regional, enmarcándo-los en el contrato del Plan Estado-Región.País: Las plataformas de iniciativas locales creadas en Rhône-Alpes (16) se encuentran inte-gradas en la política regional de establecimiento de “países”. En este caso se trata de la aso-ciación de estructuras de apoyo locales para la creación de nuevas actividades y el desarrollodel espíritu emprendedor, que han facilitado el desarrollo de 247 proyectos y la generación de639 empleos en dos añosAglomeraciones: Saint-Herblain, Couëron e Indre han constituido un proyecto conjunto parael desarrollo de nuevos yacimientos de actividades y empleo, constituyendo un pacto de aglo-meración para el empleo. La Asociación “Empresas en la ciudad” ejerce una acción conjuntaen el diagnóstico socioeconómico, la estrategia de desarrollo de nuevos empleos y la coordi-nación de los actores implicados.
como la puesta en marcha y el seguimiento del mismo favore-cerán una fuerte reactivación democrática.
• La dimensión medioambiental no se plantea como un aspecto“complementario” del proyecto, sino que constituye una com-ponente estructural del mismo. Su integración condicionará elcompromiso financiero del Estado (Eco condicionalidad).
• La duración de los contratos se armonizará con el calenda-rio de los fondos estructurales europeos (7 años).
• La participación comunitaria deberá favorecer el mantenimien-to de enfoques estratégicos globales en las zonas beneficiariasde los fondos estructurales (nuevos objetivos), con el fin de quela aportación europea tenga un carácter claramente adicional.
• Las estrategias de desarrollo deben en todo caso ser objeto deun seguimiento regular y de una evaluación rigurosa, por loque los procedimientos de evaluación deberán integrarse en elcurso de la puesta en marcha de los proyectos.
• Será conveniente que las estrategias establecidas en los contra-tos abarquen una duración de 7 años, pero que los compromi-sos recíprocos efectivos no se inscriban más que por una faseprogramática de 3 años y, tras este período, sean sometidos auna evaluación, para su reconducción o la realización de modi-ficaciones oportunas.
El diseño del proceso
supone que tanto la
fase de elaboración del
proyecto y el momento
de la negociación
contractual, como la
puesta en marcha y el
seguimiento del mismo
favorecerán una fuerte
reactivación
democrática
64
En definitiva, se trata de articular los proyectos en torno a tresniveles territoriales básicos:
• Las regiones, con un significativo papel en la gestión delterritorio.
• Los países, territorios de proyectos a nivel de cuencas de viday empleo, que integran un nuevo equilibrio urbano y rural.
• Las aglomeraciones, comunidades urbanas agrupadas entorno a un proyecto, unidas por una solidaridad económica yque comparten competencias en materia de desarrollo.
A estos tres niveles básicos se incorpora una dimensión interre-gional, derivada del hecho de algunos proyectos no se adaptan a lasuperficie actual de las regiones (22 metropolitanas y 4 de ultramar),bien porque se encuentran inmersas en otros espacios superioresnecesarios para la coherencia del proyecto; o bien porque se trata deacciones que corresponden a una escala europea, nacional o interre-gional, en las que resulta conveniente un enfoque contractual entre elEstado y varias regiones.
En estos casos se encuentran los macizos montañosos y los espa-cios litorales (para los cuales existe un enfoque suprarregional), y ,en general, los proyectos que afectan a las grandes infraestructuras detransporte, las acciones de complementariedad entre las universida-des, los puertos, etc.
Se trata de articular losproyectos en torno atres nivelesterritoriales básicos:• Las regiones, con unsignificativo papel enla gestión delterritorio.• Los países, territoriosde proyectos a nivel decuencas de vida yempleo, que integranun nuevo equilibriourbano y rural.• Las aglomeraciones,comunidades urbanasagrupadas en torno aun proyecto, unidaspor una solidaridadeconómica y quecompartencompetencias enmateria de desarrollo.
65
4. Panorámica de las Agencias deDesarrollo del País Vasco
4. Panorámica de las Agenciasde Desarrollo del País Vasco
L a experiencia vasca en Desarrollo Local presenta unas carac-terísticas específicas que la convierten en un ejemplo de inte-rés en el panorama nacional.
Por una parte, cuenta con un número significativo de Agencias deDesarrollo27, entidades con su propio marco legal y organizativo.Además, la creación de una estructura de coordinación de las Agen-cias dentro del País Vasco, GARAPEN, supone un esfuerzo de arti-culación del territorio y de consecución de masa crítica para la solu-ción más eficaz de problemas que afectan a áreas geográficas nosiempre coincidentes con las delimitaciones establecidas.
En este capítulo se presentan en primer lugar algunos de los ras-gos que caracterizan la actividad de las Agencias del País Vasco,destacando fundamentalmente aspectos comunes a la mayoría delas mismas.
Esta información se complementa con algunos datos relevantessobre la Asociación, GARAPEN, y sus actividades más destacadas.Finalmente, se identifican proyectos de interés desarrollados pordiversas Agencias y por la Asociación, que se presentan como poten-ciales experiencias modelo.
4.1. LAS AGENCIAS DE DESARROLLO EN EL PAÍSVASCO
La caracterización de las agencias de desarrollo asociadas aGARAPEN se presenta, en primer lugar, desde su vertiente operati-va actual, destacando aquellas actividades que puedan considerarsecomunes a todas ellas, y señalando aspectos tanto cuantitativos comocualitativos de sus intervenciones. Se recogen igualmente algunasreflexiones realizadas por responsables de las Agencias en relacióncon los retos de futuro a los que se enfrentan, reflexiones que permi-ten avanzar las principales líneas estratégicas que marcarán próxima-mente su actividad, redefiniendo su papel como catalizadores de evo-lución y progreso en sus ámbitos de actuación.
4.1.1. Situación Actual y Evolución
La población comprendida en las áreas de intervención de lasAgencias asociadas a GARAPEN supone cerca del 60% de la pobla-
La creación de unaestructura decoordinación de lasAgencias dentro delPaís Vasco, GARAPEN,supone un esfuerzo dearticulación delterritorio y deconsecución de masacrítica para la soluciónmás eficaz deproblemas que afectana áreas geográficas nosiempre coincidentescon las delimitacionesestablecidas
67
27 Especialmente en el caso de Gipuzkoa, donde se han creado Agencias de Desarrollo a nivelmunicipal y, sobre todo, comarcal, que cubren la mayor parte del Territorio.
68
ción total del País Vasco, repartiéndose de forma desigual en los tresTerritorios que componen la Comunidad Autónoma. Así, mientrasque en Gipuzkoa abarcan el 80% de la población –constituyendo unared de nueve Agencias–, en Bizkaia suponen únicamente el 40% dela población. En Araba, la participación del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz eleva la cobertura poblacional en la provincia hasta el 76%,a pesar de ser la única entidad alavesa representada en GARAPEN.
Estas cifras son el resultado del incremento en el número deAgencias incorporadas a la Asociación –de 7 a 12–, ya que en su cre-ación, en 1992, la población incluida en las áreas de actuación deGARAPEN no llegaba a alcanzar el 40% del total del País Vasco.
Las Agencias de GARAPEN cuentan, en su conjunto, con unaplantilla de 220 personas integradas en sus estructuras. El rápido cre-cimiento del personal de las Agencias resulta evidente, ya que en lostres últimos años (96-98) casi se ha duplicado.
La poblacióncomprendida en las
áreas de intervenciónde las Agencias
asociadas a GARAPENsupone cerca del 60%
de la población totaldel País Vasco,
repartiéndose deforma desigual en los
tres Territorios quecomponen la
Comunidad Autónoma
PLANTILLA AGENCIAS DE DESARROLLO (a 31 de diciembre de 1998)
AGENCIAS
DEBEGESAIRAURGI LANTZENADEBISALAN EKINTZAGOIEKIUGGASAAYTO. GASTEIZAYTO. DONOSTIAOARSOALDEATOLOSALDEAUROLA KOSTAINGURALDETOTAL
Dtor. Gral.
1
111111111111
Subdtor. Gral.
1
1
RESPONS.DEPTOS.
316333416
5237
TÉCNICOS
312130232612101
5114
ADMINIS-TRATIVOS
3171313125412557
DIRECCIÓN
10335487104319213813220
TOTAL
Respecto a la situación del mercado de trabajo de la zona deinfluencia de GARAPEN, cabe señalar que se equipara en gran medi-da a la general del País Vasco (10,31%, según datos del INEM 1998),si bien la tasa de desempleo resulta ligeramente más elevada que lamedia, tanto en la Comunidad Autónoma como en el ámbito de losTerritorios Históricos.
Otro elemento fundamental que caracteriza la actividad de las Agen-cias son los recursos económicos a los que acceden para el desempeñode sus funciones. En el siguiente Cuadro se refleja la capacidad presu-
Estructura y Funcionamiento de las Agencias de DesarrolloLocales/Comarcales
Cada Agencia de Desarrollo asociada a GARAPEN opera de
forma independiente, e incluso en campos diferentes, en función de
diversos parámetros, entre los que cabe destacar:
• El área geográfica donde desarrollan sus intervenciones
• Su estructura socioeconómica
• El número y tamaño de los pueblos-ciudades que cubren
• Los recursos de que disponen
Sin embargo, la práctica totalidad de las Agencias de Desarrollo
tienen tres áreas organizativas básicas más o menos definidas:
• Área de estudios, planificación, información y staff técnico
• Área de apoyo a la creación de empresas, promoción económi-
ca, suelo industrial, etc.
• Área de Formación y Empleo
puestaria de las Agencias, incluyendo la relación entre los presupues-tos disponibles y la población de cada ciudad/comarca que, como seobserva, oscila entre las 1.169 ptas y las 11.898 ptas. A nivel global, elpresupuesto de las Agencias de GARAPEN no llega a alcanzar los 5,5mil millones de pesetas, de los cuales el 45% corresponden a las apor-taciones municipales a las agencias.
Cada Agencia deDesarrollo asociada aGARAPEN opera deforma independiente, eincluso en camposdiferentes, en funciónde diversos parámetros
69
CAPACIDAD PRESUPUESTARIA DE LAS AGENCIASDE DESARROLLO (1998)PRESUPUESTO DE LAS AGENCIAS
AGENCIA
DEBEGESA
IRAURGI LANTZEN
ADEBISA
LAN EKINTZA
GOIEKI
UGGASA
AYTO. VITORIA
AYTO. DONOSTIA
OARSOALDEA
TOLOSALDEA
UROLA KOSTA
INGURALDE
Presupuestogestionado
64.145.930
49.815.416
446.000.000
1.989.000.000
90.988.277
313.892.532
1.060.000.000
685.636.634
213.707.011
48.960.635
181.413.329
303.697.771
% Aportaciónmunicipal
72%
48,74%
26,45%
48,9%
22,08%
4,76%
47%
65%
31,58%
38%
53,21%
45,88%
Ppto./Nº habitantes
852
2.095
6.401
5.542
2.297
11.898
4.948
3.876
2.986
1.169
5.069
3.023
28 En formación continua, por el contrario, se experimenta un incremento, tanto a nivel de parti-cipantes como de cursos y horas impartidas.
Además, algunas Agencias presentan estructuras organizativascon un mayor desarrollo, que incluyen, entre otros aspectos:
• Asesoría Técnica, difusión y transferencia de tecnología, pro-yectos de I+D, ...
• Área de Relaciones exteriores y marketing de ciudad, turismo, etc.
• Área de Proyectos estratégicos de infraestructuras y desarrollourbano, bancos de suelo
• Área de Cooperación con países en vías de desarrollo o subde-sarrollados
• Área de Medio ambiente
Se señalan a continuación algunos de los principales rasgos de lasintervenciones de las Agencias en estos campos, así como las líneasde evolución más destacadas en estos ámbitos de actuación.
• Formación
La formación ha constituido, durante los últimos años, un ejefundamental de las intervenciones de la mayoría de las Agen-cias de Desarrollo del País Vasco. Sin embargo, una visión evo-lutiva de las acciones formativas llevadas a cabo por las Agen-cias revela una reducción en el número de horas impartidas enformación ocupacional28.
Cabe destacar igualmente la importancia de los programas euro-peos en la formación ocupacional, ya que en 1998 alcanzaban el30% del total de beneficiarios de este tipo de acciones formativas.
Esta tendencia hacia una mayor relevancia de la formacióncontinua se ve acompañada por una variación del papel de lasAgencias respecto a la formación. Cara al futuro, se estima quelas Agencias deberían centrar sus intervenciones en accionesde concertación con los Centros de Formación, procurandoarticular la oferta formativa en torno a una demandalocal/comarcal previamente identificada. Este enfoque conlle-va la superación del planteamiento actual, basado en la adapta-ción de la oferta a las directrices provenientes de niveles supe-riores, que pueden resultar excesivamente rígidas y no contem-plar aspectos específicos a nivel local/comarcal.
Este cambio supone, por otra parte, un reto para las Agencias,que adquirirán una mayor responsabilidad en la efectividad delas acciones promovidas, y exigirá el establecimiento de meca-nismos de evaluación apropiados.
Cara al futuro, seestima que lasAgencias deberíancentrar susintervenciones enacciones deconcertación con losCentros de Formación,procurando articular laoferta formativa entorno a una demandalocal/comarcalpreviamenteidentificada
70
29 Organismo tripartito gestor de los Fondos de Formación Continua en el País Vasco30 El artículo 10 del FEDER contempla la financiación de medidas de carácter innovador -estu-dios y proyectos piloto-, NOW tiene como objetivo el fomento de nuevas oportunidades laboralespara las mujeres, y ADAPT financia iniciativas para la adaptación de los recursos humanos a loscambios del mercado de trabajo.
En esta línea, las Agencias reducirían su actividad como enti-
dades proveedoras de formación a los casos establecidos por
ley (Escuelas Taller...), dedicándose a la coordinación, promo-
ción de estudios, evaluación, etc, e interviniendo en fases
estructuradas del proceso formativo.
Los datos relativos aldesarrollo deprogramas e iniciativaseuropeos por parte delas Agencias quecomponen GARAPENreflejan unasignificativa actividaden proyectos definanciacióncomunitaria, así comouna tendenciacreciente en losúltimos años
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FORMACIÓN OCUPACIONALAGENCIASPROGRAMAS
Gobierno Vasco: Iniciación Profesional
Profundización profesional
INEM: Formación ocupacional
Programas experienciales (P.L.D.)
Programas europeos
Emprendedores
Otros
TOTAL
Nº Partic.719
363
692
355
1.136
369
268
3.902
Nº Cursos51
30
55
31
68
30
21
286
Nº Horas18.830
7.618
22.303
7.393
22.831
3.123
7.390
89.488
TOTAL
FORMACIÓN CONTINUA
Nº Partic.1.620
359
709
2.688
Nº Cursos159
36
61
256
Nº Horas8.151
1.555
2.014
11.720
AG E N C I A SPROGRAMAS
HOBETUZ 29
FORCEM
Otros
TOTAL
TOTAL
• Programas Europeos
Los datos relativos al desarrollo de programas e iniciativaseuropeos por parte de las Agencias que componen GARAPENreflejan una significativa actividad en proyectos de financiacióncomunitaria, así como una tendencia creciente en los últimosaños, que se materializa tanto en el incremento del número deproyectos gestionados como en la elevación de los presupuestosdisponibles para dichos proyectos.
Las iniciativas con una mayor proyección presupuestaria seencuadran en el artículo 10 del FEDER –debe señalarse que sontambién las que abarcan un marco temporal superior–, y en lasiniciativas ADAPT y NOW30.
72
La principal aportación de estas iniciativas ha sido la de abrirun campo importante para la experimentación en el área de laformación y el empleo; experimentación que ha permitido ela-borar metodologías innovadoras y verificar su aplicación, pro-porcionando un importante conocimiento que puede integrarseen otros proyectos llevados a cabo por las Agencias.
Se considera que el nivel de cobertura de otro de los objetivosbásicos en los programas europeos, la transferencia de meto-dologías y el intercambio de experiencias, ha sido menos ele-vado, especialmente en los primeros años. Posteriormente seha producido un giro que ha permitido dotar a los proyectos deuna mayor integración en las diferentes áreas en las que ope-ran, al centralizar la gestión de la transnacionalidad en uno delos socios.
La reducción de los fondos comunitarios para el próximo perí-odo supondrá previsiblemente un cambio en esta tendencia cre-ciente, aunque la simplificación de Iniciativas y Objetivos, asícomo el bagaje adquirido en las experiencias anteriores puedentener una incidencia positiva en el desarrollo futuro de esteárea por parte de las Agencias.
• Asesoría y Creación de Empresas
La creación de empresas adquiere cada día una mayor impor-tancia en la actividad de las Agencias de Desarrollo, como serefleja en los datos referentes a este área (ver Cuadro). Así, elnúmero de consultas efectuadas ante las Agencias con el fin decrear una empresa o iniciar una actividad en autoempleo haascendido en el último año a 3.670, cifra que supone un incre-mento superior al 50% respecto a las consultas realizadas en1996, y que confirma una tendencia de consolidación.
Asimismo, el número de empresas creadas en 1998 ha supera-do las 470, generando una media cercana a 2 empleos porempresa creada, con unas inversiones globales en torno a los2.800 millones de pesetas.
Esta realidad de crecimiento corresponde a una prestación deservicios diversificada por parte de las Agencias, en la que sebusca la combinación de diferentes medidas con el fin de apo-yar la implementación de ideas empresariales viables. Paraello, los potenciales emprendedores cuentan con:
• La posibilidad de acceder a formación en Gestión Empresa-rial (en 1998 siguieron estos cursos 370 promotores).
La creación deempresas adquierecada día una mayorimportancia en laactividad de lasAgencias de Desarrollo
• Orientación e Intermediación Laboral
La adecuación de la oferta y la demanda de empleo a nivellocal/comarcal supone uno de los objetivos centrales de lasAgencias de Desarrollo. Para conseguir este ajuste, las Agen-cias ofrecen un servicio de orientación para el empleo, quedurante el año 1998 ha permitido atender a cerca de 6.000demandantes de empleo –fundamentalmente mediante el esta-blecimiento de un itinerario para el empleo–.
El grado medio de inserción laboral conseguido ha superadoligeramente el 40% este último año, aunque se registran impor-
• El apoyo de técnicos especializados que realizan funcionesde asesoramiento y tutorización del proyecto, facilitando laelaboración del plan de viabilidad.
• Financiación, en forma de becas, durante el período deestudio.
Asimismo se ofrece la posibilidad de desarrollar el proyecto enlas instalaciones de las Agencias, utilizando los instrumentosque éstas ponen a su disposición (teléfono, fax, ordenadores...).
La mayoría de las Agencias dispone igualmente de centros deempresas, locales equipados y adaptados a las necesidades delos promotores, en los que pueden desarrollar su actividaddurante un período de tiempo determinado (entre 1 y 2 años).En 1998 las Agencias que componen GARAPEN tenían, en suconjunto, capacidad para albergar a cerca de 100 empresas enestos Centros.
La adecuación de laoferta y la demanda deempleo a nivellocal/comarcal suponeuno de los objetivoscentrales de lasAgencias de Desarrollo
73
Nº de Consultas
Nº de Empresas creadas
Nº de trabajadores
Inversión (en mill. de pts.)
% Financiación Externa
3.670
473
909
2.814,21
61%
CONSULTAS REALIZADAS Y EMPRESAS NUEVAS CREADAS
CLASIFICACIÓN POR ACTIVIDAD DE LAS EMPRESAS CREADASServicios
Comercio
H o s t e l e r í a
Industria
Construcción
Otros
229
139
35
30
25
15
74
Respecto a la labor que desempeñan como instrumentos de
intermediación entre la oferta y la demanda, la consolidación
de Langai –Servicio Vasco de Colocación creado en 1996–,
organismo del que la mayoría de las Agencias son centros
colaboradores, ha marcado un relevante crecimiento de estos
servicios.
La importancia otorgada a las acciones individualizadas dirigi-
das a los demandantes de empleo, que sustenta los criterios
definidos por las políticas de empleo tanto a nivel europeo
como en otras Administraciones, hacen previsible un próximo
desarrollo de este área de actividad de las Agencias.
tantes diferencias entre Agencias en este sentido, como se seña-
la en el siguiente cuadro:
La importancia
otorgada a las acciones
individualizadas
dirigidas a los
demandantes de
empleo hacen
previsible un próximo
desarrollo de este área
de actividad de las
Agencias
AGENCIAS
AYTO. GASTEIZ
INGURALDE
LAN EKINTZA
U RO L A KO S TA
O A R S O A L D E A
TOLOSALDEA
AYTO. DONOSTIA
GOIEKI
UGGASA
ADEBISA
IRAURGI LANTZEN
DEBEGESA
TOTAL
Nº personasatendidas
674
85
2.296
371
378
*381
1.112
187
323
30
70
5.907
Grado mediode inserción
*28%
31%
*42%
*
*40%
34%
66%
60%
40%
42,63%
* Sin datos
LANGAI BOLSA PROPIA
Demandas de empleo introducidas 9.586 5.688
Ofertas de empleo recibidas 1.880 1.462
Total de puestos de trabajo solicitados 2.003 2.231
INTERMEDIACIÓN(Hasta el 31/12/98)
4.1.2 Tendencias de Futuro
Aunque se han anticipado ya algunas de las tendencias de evolu-
ción de las principales áreas de actividad de las Agencias, se señalan
a continuación, de forma breve, los retos de futuro más significati-vos a los que se enfrentan las Agencias de GARAPEN.
Las perspectivas de empleo ante ese milenio que se aproximaconstituyen uno de los grandes retos de futuro para Euskadi. El pro-blema de la población desempleada resulta una preocupaciónfundamental para la sociedad vasca.
En este sentido, tras más de 14 años trabajando y experimentandodesde el desarrollo local en el campo del empleo, dada la dimensióny perdurabilidad del fenómeno, que le confieren un carácter estruc-tural, parece difícil que puedan arbitrarse soluciones que resuelvande manera inmediata el problema.
Se estima que, con toda probabilidad, parte de este caminoque se debe recorrer no se podrá sustentar en una sola medi-da, en un solo instrumento de activación del mercado de trabajo,en definitiva, en una sola política de empleo, sino que será nece-sario experimentar y combinar todas ellas para poder obtenerresultados: el cuestionamiento de las políticas pasivas, el apoyo alas PYME como sector tractor fundamental por su capacidad deempleabilidad, la revisión de los costes salariales, la reducción dela jornada de trabajo, el reparto del tiempo de trabajo, la flexibili-dad laboral, las jubilaciones anticipadas, la reforma laboral, lassubvenciones a fondo perdido a la contratación, la presión fiscal,el crecimiento del PIB, etc.
Tal y como plantea la propia Comisión, las fuentes alternativas definanciación (anticipos reembolsables, capital riesgo, fondos rotato-rios, etc.), los nuevos servicios de apoyo a las PYME en el ámbito dela formación, la cobertura de las demandas de puestos de trabajo, larealización de estudios, la disponibilidad de la información, la explo-tación de las sinergias y la internacionalización desde el conoci-miento directo de las necesidades, constituyen fórmulas apropiadaspara mejorar el contexto competitivo en el que se desenvuelven lasPYME, fomentando así la generación de empleo.
Este discurso generalizado de apoyo a la PYME contrasta con laescasa dotación presupuestaria asignada en relación a otras políticasy con la dificultad de acceder a un sector que presenta una fuerte ato-mización. Es aquí donde el nivel local, por conocimiento del tejidoproductivo, por su localización y proximidad, puede ofrecerresultados positivos a medio y largo plazo. Las ventajas derivadasde la proximidad y la posibilidad de promover la concertación de losámbitos público–privado constituyen las líneas estratégicas que se
Las perspectivas deempleo ante esemilenio que seaproxima constituyenuno de los grandesretos de futuro paraEuskadi: el problemade la poblacióndesempleada resultauna preocupaciónfundamental para lasociedad vasca
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31 En línea con esta tendencia, diversas administraciones se están planteando modelos estadísti-cos de optimización de recursos, como los aplicados en Estados Unidos, que asignan a cada indi-viduo probabilidades de duración en el paro, identificándose así «grupos prioritarios».
están desarrollando en diversas zonas –tanto en el País Vasco comoen otros países y regiones–, a través de diversos instrumentos: pactosterritoriales por el empleo, consejos económicos sociales comarca-les, cuencas de empleo, distritos industriales, etc.
Desde la perspectiva de las políticas activas de empleo, la prin-cipal reivindicación reside en el incremento de recursos para elpróximo milenio, así como un mayor peso de los mismos en el volu-men total de los presupuestos (máxime teniendo en cuenta que lafinanciación comunitaria sobre la que se sustentan gran parte deestos presupuestos tenderá a la baja en el próximo período, especial-mente a partir de 2006).
La activación de las medidas de apoyo y prevención a partir delas características individuales de ciertos colectivos31, es decir, lafocalización de este tipo de medidas, exige una pronta identificaciónde las personas en situación de riesgo; y las medidas que parten deldiagnóstico, como la formación vinculada a un plan de acción per-sonal, el asesoramiento sobre el itinerario profesional en la búsque-da de empleo, la asistencia en su desarrollo, o las experiencias de tra-bajo a prueba, deben tener un carácter integral, adecuándose a lasnecesidades del demandante.
Las alternativas que se pueden proponer desde las Agencias pasa-rían por el establecimiento de contratos-programas sujetos a la eva-luación de resultados, o por la formulación de servicios que seríancontratados por el propio demandante en función de sus necesidadesrelativas a la incorporación al mercado de trabajo, mediante el true-que a través de bonos o cheques servicios con instituciones o entida-des homologadas para la prestación de los mencionados servicios.
La creación de nuevas empresas o microempresas constituyeigualmente uno de los pilares básicos sobre los que se deben cons-truir de cara al futuro las políticas de empleo. En estos últimosaños se ha producido un avance sustancial en torno a la creación decentros de empresas, cubriendo aspectos tan significativos como laformación, el estudio del plan de viabilidad, la dotación de premios,la cesión de locales y el asesoramiento en los primeros años de vidade estas iniciativas empresariales.
El acceso a la financiación constituía también un grave handicappara estos nuevos promotores; en este sentido los recientes acuerdos
Desde la perspectivade las políticas activasde empleo, la principalreivindicación resideen el incremento derecursos para elpróximo milenio, asícomo un mayor pesode los mismos en elvolumen total de lospresupuestos
La creación de nuevasempresas omicroempresasconstituye igualmenteuno de los pilaresbásicos sobre los quese deben construir decara al futuro laspolíticas de empleo
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entre las Cajas de Ahorros y las Agencias de Desarrollo32, abren unnuevo marco para la reducción de los tipos de interés y para avalar ope-raciones entre ambas instituciones y empresas, que plantean la posibi-lidad de invertir en marketing de proximidad desde una perspectivadiferente, materializando el apoyo a proyectos concretos.
En este ámbito, merece la pena destacar dos aspectos que posible-mente se deberán empezar a cubrir el próximo milenio. En primerlugar, la creación de ventanillas únicas que simplifiquen los trámi-tes administrativos para la constitución de nuevas empresas y, ensegúndo término, la inversión de recursos en la sensibilizaciónsobre el espíritu empresarial.
El establecimiento de ventanillas únicas se plantea como un ins-trumento eficaz para facilitar la creación de empresas, dado que lamultiplicidad de trámites y los tiempos de espera suponen una de lasreclamaciones más frecuentes de los nuevos promotores.
Por otro lado, se debe realizar un fuerte esfuerzo para implantar enlos centros de formación, en el currículum, asignaturas que introduz-can, en edades tempranas, la posibilidad de que el estudiante, entresus salidas profesionales, se plantee seriamente el acceso al mercadode trabajo por cuenta propia, como una opción más. La valoración dela figura del emprendedor debe iniciarse en el propio sistema educa-tivo, de forma que la posibilidad de crear una empresa deje de plan-tearse como la última solución frente al desempleo.
Resulta también significativa la necesidad de investigar más pro-funda y prolíficamente sobre las necesidades de empleo a nivel local,prospectando las empresas, las unidades de investigación universita-ria, los servicios de I+D... Esta es una labor de las Agencias que, contoda seguridad, se deberá promover el próximo milenio, sin olvidar, lógi-camente, su coordinación con los Observatorios ya establecidos (o enfase de establecimiento) a nivel estatal, regional e, incluso, urbano.
Por último, respecto a los “nuevos yacimientos de empleo”, debeseñalarse que responden a una iniciativa europea que, superando lapropia constatación de que el sector servicios es y será el motor prin-cipal en términos de empleo, se basa en la idea de que son las inicia-tivas locales las más aptas para tener en cuenta la diversidad propiadel tejido socio económico y para identificar sus necesidades.
La naturaleza jurídica de los organismos que pueden desarrollarestos yacimientos se inscribe en el marco de la economía social: aso-
El establecimiento deventanillas únicas seplantea como uninstrumento eficazpara facilitar lacreación de empresas,dado que lamultiplicidad detrámites y los tiemposde espera suponen unade las reclamacionesmás frecuentes de losnuevos promotores
Respecto a los “nuevosyacimientos deempleo”, debeseñalarse queresponden a unainiciativa europea quese basa en la idea deque son las iniciativaslocales las más aptaspara tener en cuenta ladiversidad propia deltejido socio-económico
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32 Ver los ejemplos de Financiación de Microempresas, en el punto 4.3
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ciaciones, fundaciones cuya finalidad es la asistencia a sus miembroso categorías de la sociedad con necesidades comunes, u otras orga-nizaciones que prestan servicios más cercanos al sector público (ser-vicios sanitarios sociales).
En este sentido, el desarrollo del tercer sector es una apuestaque están empezando a aceptar las Agencias del País Vasco, y quese sitúa en línea con los criterios establecidos por la Comisión Euro-pea. La constatación del escaso impacto de las contrataciones «pro-tegidas» en la integración laboral de sus beneficiarios hace necesariauna mayor convergencia entre las políticas activas y pasivas deempleo, entre los servicios sociales y las propias Agencias-Ayunta-mientos. El reto para estas últimas radica en la consolidación de estatendencia, todavía incipiente, buscando una visión local/comarcal delámbito que podría tener como base un panel de ONGs, Administra-ciones, y otras organizaciones significativas.
Otra línea de intervención que puede desarrollarse en el futu-ro es el avance en materia de cooperación al desarrollo. En elámbito de las ayudas, la posibilidad de realizar un seguimiento máscercano de esta cooperación, de facilitar la transferencia de conoci-mientos desde las propias Agencias/Ayuntamientos para el desarro-llo de estructuras eficaces, la implementación de políticas integra-les.., supone un área de trabajo que previsiblemente mantendrá unaevolución creciente en los próximos años.
Finalmente, y aunque no cabe hablar de una tendencia consolida-da, se empiezan a dar los primeros pasos para la comercializa-ción de servicios desde las Agencias. Se trata, lógicamente, de ser-vicios específicos, relacionados fundamentalmente con servicios alsector privado, en los que se plantea el pago por la prestación dedeterminados servicios de calidad, que superan los servicios «bási-cos» de la Agencia. Aunque no exenta de polémica, por la potencialcompetencia que puede suponer para el sector privado, es un caminoque se está empezando a explorar, en un momento en el que la líneadivisoria entre público y privado resulta cada vez más difusa.
De forma sintética, cabe señalar que en el próximo milenio losgrandes retos de las Agencias no cubrirán únicamente aspectos vincu-lados a inversiones en infraestructuras, sino que la creación de nuevosespacios de colaboración y concertación económica se sustentaránen la promoción de intangibles, es decir, en el desarrollo de recur-sos humanos para la creación de regiones y comarcas “inteligen-tes” que puedan reducir las elevadas tasas de desempleo y garantizarun posicionamiento estratégico de su territorio.
La constatación delescaso impacto de lascontrataciones«protegidas» en laintegración laboral desus beneficiarios hacenecesaria una mayorconvergencia entre laspolíticas activas ypasivas de empleo,entre los serviciossociales y las propiasAgencias-Ayuntamientos
Los grandes retos delas Agencias secentrarán en eldesarrollo de recursoshumanos para lacreación de regiones ycomarcas“inteligentes” quepuedan reducir laselevadas tasas dedesempleo ygarantizar unposicionamientoestratégico de suterritorio
4.2. CREACIÓN Y EVOLUCIÓN DE GARAPEN. PERS-PECTIVAS CARA AL FUTURO
El nacimiento de GARAPEN, en 1992, se produce desde la con-vicción de que un planteamiento del desarrollo que mantenga unenfoque exclusiva o principalmente regional puede generar condicio-nantes y limitaciones respecto a los intereses locales o comarcales; yde que el necesario cambio de mentalidad, la consideración de laimportancia de lo local/comarcal a nivel político, puede favorecersea partir de la asociación.
Surge así de forma natural, iniciándose un proceso de incorpo-ración gradual de las Agencias vascas conforme se va producien-do su consolidación: las siete agencias que conformaban GARA-PEN en su creación se han convertido en 12. Actualmente, el pro-ceso permanece abierto, en función de las decisiones que adoptenlos ayuntamientos.
La limitada pérdida de capacidad de decisión que se produce enlas Agencias al asociarse se ve compensada con la adquisición de«masa crítica», que permite incrementar su potencial de interven-ción e interlocución, así como con la consecución de una estruc-tura técnica superior a la que podrían acceder a partir de sus pro-pios recursos.
4.2.1. Objetivos
GARAPEN nace con el objetivo de coordinar y complementar laoferta conjunta de servicios de las Agencias de Desarrollo del PaísVasco, optimizando así la eficiencia general del sistema.
De forma sintética, cabe destacar los siguientes objetivos genera-les de GARAPEN:
• La prestación de servicios a las agencias asociadas, en áreas deinformación, asesoramiento...
• La difusión de las actividades de las agencias. En este ámbito, lacolaboración permanente con Eudel (Asociación de Municipiosdel País Vasco), marco natural de difusión de los Ayuntamien-tos, resulta un punto central de la actividad de GARAPEN.
• La generación de mecanismos de reflexión conjunta sobreaspectos básicos del desarrollo endógeno (Foros).
• La promoción de otras asociaciones en otros ámbitos, funda-mentalmente a nivel nacional, donde se registra una claracarencia en este sentido.
La limitada pérdida decapacidad de decisiónque se produce en lasAgencias al asociarsese ve compensada conla adquisición de«masa crítica», quepermite incrementar supotencial deintervención einterlocución
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• El desarrollo de actividades conjuntas con asociaciones de ámbi-to europeo, relacionadas tanto con el intercambio de experien-cias como con la promoción de intereses comunes (por ejemplo,la defensa de la continuidad de los proyectos piloto ante las pre-visibles reducciones en los fondos comunitarios...).
4.2.2 Estructura
La estructura de GARAPEN está compuesta por los técnicos delas Agencias de Desarrollo que integran la Asociación. La posibili-dad de que, en un futuro, se integren en la misma representantes polí-ticos supone al mismo tiempo un reto y una oportunidad para situarel desarrollo local en un plano relevante en la agenda política.
Como ya se ha señalado anteriormente, existe una descompensa-ción de la distribución de las Agencias en los tres territorios, con unamayor representación de las Agencias de Gipuzkoa, que podría modi-ficarse en un futuro con la creación de otras Agencias en municipioso comarcas de Bizkaia o Araba.
4.2.3. Servicios Prestados por GARAPEN - Tendencias defuturo
Las actividades desarrolladas por GARAPEN se centran en lacobertura de los objetivos señalados, pudiendo destacarse entre otras:
• La solicitud y realización de programas o proyectos relaciona-dos con el desarrollo local, comarcal y regional;
• La preparación y ejecución de acciones de formación y actua-lización de los colectivos vinculados al desarrollo, y especial-mente de los miembros de la Asociación;
• La organización y realización de seminarios, conferencias,estudios..., relativos a los problemas del desarrollo, y la difu-sión de los resultados
Con el objetivo de mejorar las prestaciones de la Asociación, se ha lle-vado a cabo recientemente una investigación para valorar los servicios eidentificar aquéllos en los que se requiere mayor apoyo desde GARAPEN.
De forma esquemática, cabe destacar que las Agencias considerannecesario el trabajo desarrollado por GARAPEN en materia de coordina-ción, destacando las siguientes necesidades en este campo cara al futuro:
• La realización de investigaciones y análisis sobre aspectos queafectan a todas las Agencias
• La difusión de la información relativa a los proyectos que estándesarrollando las Agencias
La posibilidad de que,en un futuro, seintegren en laestructura deGARAPENrepresentantespolíticos supone almismo tiempo un retoy una oportunidadpara situar eldesarrollo local en unplano relevante en laagenda política
33 Nuevamente debe destacarse las diferencias que se registran entre las Agencias en este aspec-to, ya que algunas de ellas mantienen una clara vocación de apoyo al tejido empresarial de la zona.
• La información y comunicación sobre las ayudas a las que pue-den acogerse
• La coordinación de proyectos supra-regionales
• El apoyo a la gestión de proyectos
• La búsqueda de socios para proyectos específicos
• La formación del personal de las Agencias
Otra de las áreas fundamentales destacada por las Agencias33
como necesitada de un mayor desarrollo futuro es la que hace refe-rencia a su relación con las empresas, especialmente derivada de unafalta de sistematización de la misma: son escasas las Agencias quecuentan con procedimientos sistemáticos de aproximación, con visi-tas periódicas a las empresas o investigaciones de mercado llevadasa cabo de forma generalizada.
En esta línea, la mejora en la recogida y tratamiento de la informa-ción procedente de las empresas en relación al empleo (en términos deocupaciones) permitiría, además, complementar desde una perspectivalocal/comarcal, la actividad del recientemente creado ObservatorioRegional, posibilidad que está siendo actualmente explorada, a nivel deexperiencia piloto, con tres Agencias de GARAPEN.
4.3. EJEMPLOS DE BUENAS PRÁCTICAS: INTER-VENCIONES MÁS DESTACADAS DE GARAPEN
Se presentan en este epígrafe dos de las intervenciones más inno-
vadoras llevadas a cabo desde GARAPEN, tanto en el plano de los
servicios directos al desarrollo local –Financiación de Microempre-
sas–, como desde la perspectiva de mejora de las propias Agencias
–Recursos Humanos–.
4.3.1. Soluciones Innovadoras para la Financiación deMicroempresas
Las administraciones locales y agencias de desarrollo, histórica-mente, han iniciado sus pasos en este entramado de la creación deempresas a través de programas promovidos por otras institucionescon competencias en las políticas de empleo, que propugnaban, deuna manera indiscriminada y dentro de la metodología de la forma-ción ocupacional, el autoempleo como modelo para paliar las altastasas de desempleo.
La mejora en larecogida y tratamientode la informaciónprocedente de lasempresas en relación alempleo permitiríacomplementar, desdeuna perspectivalocal/comarcal, laactividad delrecientemente creadoObservatorio Regional
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Progresivamente, el apoyo a la creación de empresas se ha idoafianzando y asentando en el ámbito local. Así, las Agencias han idofacilitando la especialización de técnicos y la asignación de impor-tantes recursos económicos para la investigación y diseño de proce-sos e itinerarios integrales que favorezcan la emergencia de nuevasiniciativas empresariales y su posterior consolidación.
A pesar de los servicios puestos a disposición de los emprende-dores, se pueden identificar algunas barreras financieras que limitanla puesta en marcha de determinadas iniciativas empresariales. Estose produce generalmente con emprendedores cuya actividad recaefundamentalmente en el sector servicios, y que carecen de recursospropios, bien sea en su totalidad o bien dentro de los parámetros deequilibrio entre financiación ajena-financiación propia, y debenrecurrir por tanto a los servicios de una entidad financiera.
En estos casos, desde la banca tradicional u otras entidades finan-cieras, se tiende a exigir la presentación de garantías adicionales alpropio proyecto, garantías que generalmente aporta el emprendedoro las personas de su entorno. Así, son escasas las ocasiones en las queun buen estudio de producto, mercado y plan de viabilidad económi-ca, es decir, el “proyecto en sí mismo”, tiene valor de garantía para lapropia institución financiera.
Un análisis de los instrumentos financieros existentes en el entorno deGARAPEN –a los que cabe reconocer que han seguido importantes pro-cesos de adaptación– lleva a concluir que las soluciones financieras paramicroempresas con un volumen de inversión medio de 3 millones/empleono se encuentran entre los nuevos mecanismos establecidos.
Se produce así la posibilidad de mejorar el servicio de las institu-ciones públicas, coordinadamente con entidades de ahorro, paraadaptar estos servicios financieros estandarizados a las necesidadesespecíficas de ese pequeño promotor con una actividad centrada enel sector servicios. Estos productos financieros pueden articularse entorno a nuevos instrumentos, gestionados desde una estructura mixtaentre la administración publica y entidades de ahorro.
Estos nuevos mecanismos se adecuan a un discurso incipiente, perode enorme trascendencia, que progresivamente encuentra calado en elámbito local, con nuevas propuestas en torno al empleo y ahorro deproximidad, tales como la posibilidad de que el ahorrador se sientaimplicado en una comunidad muy cercana y participe de su avance omejora de la calidad de vida y empleo de sus conciudadanos.
Es por ello que se han desarrollado iniciativas en el plano finan-ciero, tendentes por, un lado, a la reducción en los tipos de interés
Un análisis de losinstrumentosfinancieros existentesen el entorno deGARAPEN lleva aconcluir que lassoluciones financieraspara microempresascon un volumen deinversión medio de 3millones/empleo no seencuentran entre losnuevos mecanismosestablecidos
34 Aunque sólo este primer proyecto corresponde a GARAPEN en su conjunto, se han incluidoaquí los dos restantes, desarrollados por Adebisa, por compartir el mismo objetivo y utilizarmedios similares.
–Convenio de Préstamos Preferenciales «Credigazte»– y, por otro, ala creación de un fondo de garantía local integrado por una partici-pación de la KUTXA (Caja de Ahorros de Gipuzkoa), empresariosde la comarca y ADEBISA (Agencia de Desarrollo del Bajo Bida-soa), como factor de desarrollo local y de creación de empleo.
Al margen de los propios beneficios que se derivan para la comar-ca, fruto de la implicación de las diversas instituciones en pro de lasmicroempresas, se puede resaltar la agilización y menor coste de ges-tión en el análisis de los proyectos, y la propia tramitación de las soli-citudes de crédito para la entidad de ahorro, constituyendo para elloun foro técnico mixto en el que se analizan, con carácter previo, lasdiversas solicitudes recibidas, tras lo cual son posteriormente apro-badas por los integrantes del propio Fondo.
El acuerdo sobre Préstamos Preferenciales ha permitido la pre-sentación de 41 solicitudes en 2 meses, por un importe total de 317millones, que suponen el 44% de las inversión total realizada. Elimporte medio de los prestamos ha ascendido a 7.740.000 ptas.
Se sintetizan a continuación, a través de tres fichas, las principa-les características del acuerdo para subvencionar los tipos de interésde las nuevas iniciativas empresariales promovidas por las agenciasde desarrollo de Gipuzkoa34, el fondo de garantías constituido parala comarca del Bidasoa y por último una emisión de créditos solida-rios promovidos por ADEBISA y TRAPEROS DE EMAUS parafinanciar una empresa de inserción por lo económico.
Estos nuevosmecanismos seadecuan a un discursoincipiente, pero deenorme trascendencia,que progresivamenteencuentra calado en elámbito local, connuevas propuestas entorno al empleo yahorro de proximidad
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CONVENIO DE FINANCIACIÓN “CREDIGAZTE AUTOEMPLEO”
Suscriben:• Caja de ahorros de Gipuzkoa Kutxa a Agencias de Desarrollo
Ámbito:• Gipuzkoa
Beneficiarios:• Jóvenes menores de 35 años que desarrollen proyectos a través de las
Agencias de DesarrolloCondiciones:
• IRPH – 3,5 puntos (mínimo 2%).• Actividades: todas a excepción de juegos y bares• Máximo 25 millones. (8 Años con opción de 2 de carencia).• Hasta un 75% de la inversión a realizar.
Después de seis meses de convenio:• Operaciones realizadas 85.• Importe de los créditos 539,649 m.
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4.3.2. Formación de los Agentes de Desarrollo Local
Este estudio, llevado a cabo en el marco del proyecto europeo«Región Inteligente», investiga la formación actual de los Agentes deDesarrollo Local, realizando una prospección de las principalesnecesidades futuras en materia de recursos humanos y proponiendoestrategias a implementar en las Agencias.
El objetivo principal deeste proyecto ha sidola visualización yconcreción de laformación actual delpersonal de lasAgencias integradas enGARAPEN
FONDO DE GARANTÍAS
Suscriben:• Caja de Ahorros de Gipuzkoa, Kutxa• Adebisa• 9 Empresas
Ámbito:• Comarca Bidasoa Txingudi (Irún-Hondarribia)
Beneficiarios:• Promotores que desarrollen una iniciativa empresarial asesorada por
ADEBISADotación:
• 100 MillonesAportación:
• 50% Kutxa• 40% Adebisa• 10% Empresas
Vigencia:• 2 Años
Condiciones:• Aval no superior a 5 millones ptas.• Compatible con credigazte autoempleo• Compromiso de facilitar información mensual
PRÉSTAMO PRIVADO SOLIDARIO
Misión:• 5 Millones pesetas
Participaciones:• 5.000 Ptas. (Máximo 500.000 Ptas)
Interés:• IPC
Devolución:• 3 años
Participan:• ADEBISA, Ayto. de Irún, Hondarribia, Traperos de Emaus
Objetivos:• Lanzamiento de una empresa social solidaria de inserción por lo
económico, dedicada a la recuperación, rentabilización de voluminososy textiles
• Invertir sin riesgos• Invertir en la comarca• Invertir solidariamente
35 Así por ejemplo, las funciones de asesoramiento a la creación de empresas presentan particu-laridades que son generalmente ignoradas o no tratadas con gran profundidad en las formacionestradicionales (creación de microempresas, formas jurídicas más adaptadas a tipologías empresa-riales específicas...)
El objetivo principal de este proyecto ha sido la visualización yconcreción de la formación actual del personal de las Agenciasintegradas en GARAPEN, así como la detección de las necesida-des previsibles en el futuro, en función de la planificación estraté-gica de las Agencias para los próximos años.
La principal dificultad del estudio surge de la carencia de perfilesdefinidos en los Agentes de Desarrollo Local. Incluso cuando lospuestos de trabajo de las Agencias presentan un carácter más asimi-lable a una ocupación «tradicional» (orientador, formador, asesor deempresas), mantienen diferencias significativas35.
La creación de nuevos servicios, la necesidad de abarcar en unmismo puesto funciones diferentes, el período de profundos cambiosque atraviesan el ámbito del empleo como y la formación en nuestroentorno... han supuesto la necesidad de realizar un análisis detalladode cada Agencia, en busca tanto de los elementos comunes como delos diferenciadores en cada caso.
El proyecto se ha basado en un estudio de los perfiles y compe-tencias profesionales llevado a cabo en las Agencias de Desarrollodel País Vasco asociadas a GARAPEN, a partir del cual se han esta-blecido los itinerarios y los módulos de formación requeridos.
El proyecto ha comprendido cinco fases:
• Lanzamiento.
• Prospección interna y Prospección internacional.
• Elaboración de los Perfiles Profesionales.
• Diseño de los Módulos de Formación.
• Establecimiento de la matriz de Perfiles Profesionales y Módu-los Formativos.
El análisis en profundidad de las funciones del personal de lasagencias ha permitido identificar en cada puesto de trabajo, su com-petencia general, el desglose de las unidades de competencia queconforman la ocupación y las realizaciones y capacidades profesio-nales correspondientes.
El resultado del análisis funcional y de los servicios proporciona-dos por las 12 Agencias de GARAPEN han llevado a la selección decinco perfiles profesionales clave:
El análisis enprofundidad de lasfunciones del personalde las agencias hapermitido identificaren cada puesto detrabajo, sucompetencia general,el desglose de lasunidades decompetencia queconforman laocupación y lasrealizaciones ycapacidadesprofesionalescorrespondientes
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• Gestor de la Formación
• Asesor de recursos humanos en las empresas
• Asesor para la promoción/creación de empresas
• Gestor de actuaciones turísticas
• Asesor empresarial para la apertura de nuevos mercados
Para dichos perfiles se han elaborado los itinerarios formativos
correspondientes, diseñándose los módulos de formación que com-
ponen los mencionados itinerarios.
A modo de ejemplo de los resultados obtenidos en el Proyecto se
presenta de forma esquemátia un cuadro con el Perfil del Gestor de
Formación, que recoge sus principales necesidades formativas.
Metodologías para la detecciónde necesidades de formación
Planificación de la formación en la empresa
ITINERARIO FORMATIVO/MÓDULOS CONTENIDOS
• Tipos de metodología• Criterios y variables a considerar• Diseño de cuestionarios de análisis y
evaluación de la información
• Objetivos de la empresa• Perfil del conocimiento en la organización• Necesidades de formación• Plan de formación: características,
factores de éxito• Financiación de la formación
• Fuentes de información: organismosoficiales, candidatos, bases de datos
• Gestión de la formación en Centros deTrabajo
• Intermediación de la formación enCentros de Trabajo
• Evaluación de la formación en Centrosde Trabajo
• Legislación laboral• Tipos de gestión• Bases de la comunicación• Motivación del personal• Conflicto y negociación
Formación en los Centros de Trabajo
Gestión de Recursos Humanos
36 El concepto de innovación se puede aplicar también a proyectos que, centrados en intervencio-nes más tradicionales, presentan algunos aspectos más novedosos, como un modelo de co-gestiónde suelo industrial diseñado por Oarsoaldea, y que no se incluyen por razones de espacio.
Entre las principales conclusiones extraídas de la investigacióncabe destacar las siguientes:
• Los principales campos de actividad de las Agencias Vascasse encuentran ligados a la formación, el asesoramientoempresarial y el apoyo al turismo local.
• Aunque los campos de intervención son diversos, cabe identi-ficar cinco perfiles profesionales relevantes en las Agenciasvascas (los mencionados anteriormente).
• Se han diseñado itinerarios formativos específicos y módu-los de formación para cada perfil profesional, destacándosecierto conocimiento teórico-práctico de naturaleza transversal.
• Un contenido de la formación que presenta también carác-ter transversal es la gestión de la información. El diagnósti-co pone de relieve la gran importancia que presentan la iden-tificación de las fuentes de información, así como a la obten-ción y actualización de información referente al entorno pró-ximo (mercado de trabajo, formación, principales sectores deactividad, tipo de empresas, recursos en el área, etc).
Esta información resulta esencial para un correcto desempeñode las funciones de las Agencias, especialmente en los aspec-tos relativos al asesoramiento empresarial y a los serviciosprestados a los nuevos promotores.
En resumen, el proyecto se inscribe en un proceso de mejora con-tinua de las Agencias a través de la elaboración de herramientas for-mativas que permitan adaptar el perfil del personal de las mismas alas necesidades del entorno el que desarrollan su actividad.
4.4. EXPERIENCIAS DE LAS AGENCIAS DE DES-ARROLLO DEL PAÍS VASCO
Se recogen a continuación algunas de las principales experienciasllevadas a cabo por las Agencias de Desarrollo en el País Vasco, conel fin de ofrecer una panorámica del tipo de proyectos diseñados,destacando especialmente aquellos aspectos que, por su carácterinnovador –bien desde una vertiente tecnológica o de organizaciónde los recursos, etc.– puedan servir de modelo a otras organizacionesque operen en este campo36.
Las experiencias presentadas se inscriben así en el marco delfomento de la creación de nuevas empresas y/o actividades (Empre-
El proyecto se inscribeen un proceso demejora continua de lasAgencias a través de laelaboración deherramientasformativas quepermitan adaptar elperfil del personal delas mismas a lasnecesidades delentorno el quedesarrollan suactividad
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sas Virtuales Tuteladas, Proyectos Durmientes); la utilización de nue-vas tecnologías en el apoyo a la creación de empleo y ayuda a lasempresas (Centro de Teletrabajo); la ayuda a las PYME (Coopera-ción entre microempresas de un sector) y la reestructuración de unservicio de transporte comarcal.
4.4.1 Empresa Virtual Tutelada. Ayuntamiento de Donos-tia-San Sebastián
San Sebastián incluye el 26% de la población de la provincia, ypresenta una tasa de paro registrado ligeramente superior a la mediade Gipuzkoa (10,4% sobre 10%). Su tejido empresarial pertenecefundamentalmente al sector servicios y comercio. El Departamen-to de Desarrollo Económico y Empleo del Ayuntamiento de SanSebastián cuenta con una plantilla de 19 trabajadores, estructuradaen tres áreas de intervención principales: empleo y formación,orientación –inserción laboral– y desarrollo empresarial (centro deempresas).
Antecedentes del proyecto
En un entorno de cambio continuo, donde la tecnología, elempleo, las organizaciones... están en continua evolución, losmodelos para el lanzamiento de nuevas actividades empresarialesdeben, seguramente, ser distintos a los tradicionales. El convenci-miento de que dichos modelos deberían ser más creativos y ade-cuados a las nuevas situaciones ha llevado al Ayuntamiento de SanSebastián a promover un modelo alternativo, que consolida unnuevo cauce de creación de empresas, posibilitando el lanzamientode emprendedores en condiciones mucho más favorables y demenor riesgo.
Objetivos
La EVT o Empresa Virtual Tutelada es un proyecto que buscaaunar los intereses de los emprendedores, de las empresas, de loscentros de formación y de las instituciones públicas, para la creaciónde nuevas iniciativas empresariales, de forma que se consiga unaregeneración del tejido empresarial y una contribución a la mejora dela sociedad.
Esta alternativa emplea las tecnologías de la información comomedio y actividad sobre la que crear nuevos empleos y organizacio-nes a través de redes de empresas que contribuyan, además, al des-arrollo tecnológico de la sociedad en su conjunto.
Las experienciaspresentadas seinscriben así en elmarco del fomento dela creación de nuevasempresas y/oactividades; lautilización de nuevastecnologías en elapoyo a la creación deempleo y ayuda a lasempresas; la ayuda alas PYME y lareestructuración de unservicio de transportecomarcal
Proceso
La filosofía del esquema de funcionamiento de la EVT es lasiguiente:
• Toda empresa de una cierta dimensión y con capacidad de con-tratación en áreas identificadas como de innovación o poten-cial de creación de nuevos empleos, puede participar en unPrograma de Tutorización de un conjunto de E.V.T.s.
• Los centros de formación participan en la constitución deE.V.T.s, mediante la organización de equipos con capacida-des complementarias y orientados a una actividad empre-sarial tutelada. Estos equipos se constituyen dentro del cen-tro de formación en los últimos cursos. La constitución deestos equipos debe estar gestionada por los tutores responsa-bles en los centros de formación, garantizando ciertas habili-dades de desarrollo personal en aspectos relacionales, de tra-bajo en equipo y de resolución de problemas.
• Las empresas participantes que adoptan la forma de empre-sas tuteladoras de la E.V.T. durante un período de tiempo, de 1a 2 años, aseguran un trabajo en un área concreta de actividad,ejercen una posición de cliente y desarrollan una labor forma-tiva sobre la propia práctica del trabajo contratado. La empre-sa tutelada dispone así de una capacidad de trabajo subcontra-tado a una empresa que opera bajo sus propias especificacio-nes y con unos costes menores que compensen la labor forma-tiva que ejerce y el aseguramiento de una cartera de trabajo.
• La E.V.T. actúa desde el inicio como una empresa a todoslos efectos, incorporando a sus miembros como empleadosen régimen de cotización normal, y acogiéndose a los benefi-cios de creación de nuevo empleo vigentes para este tipo deempresas.
• Las E.V.T.s se independizarán de la empresa matriz al cabode un tiempo máximo de 3 años. Finalizado ese plazo, laE.V.T. puede continuar en régimen de proveedor habitual, des-arrollar su propio negocio, o en su caso ser potenciada por laempresa matriz bajo la forma de un Spin-Off con diversasmodalidades de control.
• El Sector Público aplica en forma de ayudas los mediosmateriales proporcionales a la creación de puestos de tra-bajo. En este sentido, las ayudas consisten en asesoramiento ytutorización en el desarrollo del Plan de Empresa, acceso a
La EVT o EmpresaVirtual Tutelada es unproyecto que buscaaunar los intereses delos emprendedores, delas empresas, de loscentros de formación yde las institucionespúblicas, para lacreación de nuevasiniciativasempresariales
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financiación en condiciones preferentes, formación, cesión delocales en condiciones ventajosas, asesoramiento en gestiónempresarial y subvenciones a los gastos de constitución de laempresa y a la generación de empleo.
Resultados
La reciente puesta en marcha del proyecto dificulta la valoraciónde los resultados del mismo. Se ha iniciado un proyecto: ProyectoIC-EVT, que ha permitido la constitución, a través de un acuerdoMarco de colaboración entre Ibermática, Empresa de Consultoría yServicios Informáticos; Cebanc-Cdea, como Centro de FormaciónReglada; y el Departamento de Desarrollo Económico y Empleo delAyuntamiento de San Sebastián.
Este proyecto nace con el fin de cumplir un doble objetivo:
• Desarrollar una primera experiencia piloto durante 1999 /2000.
• Elaborar un Modelo de Procedimiento para la promociónde este tipo de proyectos.
La empresa LANBYTE, S.L., constituida en julio de 1999, es laprimera experiencia surgida en el marco de dicho convenio.
El trabajo que realizará la E.V.T. es el desarrollo de aplicacio-nes basadas en tecnología web en áreas como Intranet, Bases deDatos y Aplicaciones Multimedia mediante proyectos o subproyec-tos específicos.
Ibermática, Cebanc-Cdea y el Ayuntamiento de San Sebastián,participan en un Proyecto pionero en el que se enseña a los alumnosa aprender a emprender emprendiendo, dando a su vez cobertura asus propios fines empresariales como son la formación, el desarrollode servicios informáticos y el desarrollo económico de la Comarcade Donostialdea respectivamente.
Por último, destacar que lo realmente innovador de esta inicia-tiva es la aportación de un mercado seguro por un período queoscila entre uno y dos años, y la tutela gradual de los agentes inter-vinientes en un plazo máximo de tres años, período en el que la EVTestará totalmente independizada.
4.4.2. Proyecto de Cooperación en el Sector de Carpinte-ría. Inguralde-Barakaldo
Inguralde, organismo autónomo para el desarrollo de Barakaldo,lleva a cabo su actividad en un entorno industrial en declive y con
Lo realmenteinnovador de estainiciativa es laaportación de unmercado seguro por unperíodo que oscilaentre uno y dos años, yla tutela gradual de losagentes intervinientesen un plazo máximo detres años, período en elque la EVT estarátotalmenteindependizada
una elevada tasa de paro (la más alta de todas las Agencias que com-
ponen GARAPEN).
La formación y el empleo y la promoción económica (incluyendo
auto-empleo, comercio y promoción de empresas) constituyen las
dos líneas de actividad principales en que se estructura el personal de
la Agencia, que asciende a 13 trabajadores.
a) Antecedentes del Proyecto
Desde el momento que Inguralde empezó a trabajar con empresas,
hace tan sólo algunos años, detectó la importancia que tenían las acti-
vidades de la carpintería en el municipio. Por esta razón se estable-
ció esta actividad como prioritaria dentro del plan de trabajo del
municipio en el período 1998-2000.
El análisis de las empresas de Barakaldo señala que alrededorde un 25% de las actividades industriales corresponden al sectorde la carpintería, existiendo además otras 100 empresas enmarcadas
dentro del sector de la construcción.
Estudios previos sobre este sector habían aportado igualmente
información sobre su pequeño tamaño (menores de 10 trabajado-
res), su método de producción artesanal y una ausencia de ins-
trumentos básicos de gestión con los cuales realizar un mínimo
control económico y estratégico sobre su negocio. Además el
proyecto de instalación de una gran superficie comercial del
mueble en el municipio llevaba a prever un impacto negativo en
el sector, al que las empresas, en su situación actual, podrían
enfrentarse con dificultad.
b) Objetivos
En este contexto, surgió de forma natural la idea de fomentar la
cooperación entre las empresas –básicamente microempresas y autó-
nomos–, como una fórmula válida de intervención dirigida a conse-
guir un sector de carpintería más adaptado a las nuevas circunstan-
cias y más competitivo, que pudiera hacer frente a los nuevos retos
con ciertas garantías de éxito.
c) Proceso
La primera actuación que programada en el proyecto fue una visi-ta a una central de servicios de comercialización y diseño consti-
tuida por varias empresas productoras de mueble de hogar de una
zona de Bizkaia, dado que ejemplarizaba una experiencia, viabley cercana a la vez, en materia de cooperación interempresarial.
La formación y elempleo y la promocióneconómica constituyenlas dos líneas deactividad principalesen que se estructura elpersonal de la Agencia,que asciende a 13trabajadores
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A partir de este primer encuentro con el sector, y dado el interésmostrado por el grupo en la cooperación, se ha realizado una nuevaconvocatoria con las empresas del municipio, estando actualmentetrabajando en la elaboración de un proyecto concreto de cooperación.
d) Resultados
El proyecto, en sus escasos meses de funcionamiento, ha impli-cado en el proceso de cooperación a catorce empresas de carpin-tería de Barakaldo, cifra que se espera incrementar dado el alto núme-ro de empresas existentes en este sector y la labor constante de dina-mización que se está llevando a cabo para dar a conocer el proyecto.
El resultado esperado, por la buena predisposición del grupo deempresarios participantes, es que se forme un grupo de empresas quepueda liderar de manera autónoma un proyecto de cooperación en elsector carpintería en Barakaldo. Este proyecto permitiría superar, porun lado una infradotación manifiesta del sector en áreas empresa-riales con un mayor grado de innovación, como calidad, comerciali-zación, maquinaria o diseño, y por otra, rentabilizar los recursos yfavorecer inversiones que no podrían ser realizadas por una pequeñaempresa de forma individual.
En última instancia, se espera igualmente que la cooperaciónpueda servir como instrumento de reflexión estratégica grupal, quefacilite abordar temas estratégicos para el sector, como las mejorasen gestión y la formación de los trabajadores.
4.4.3. Centro de Teletrabajo Hurbil. UGGASA-Alto Urola
UGGASA es la Agencia de Desarrollo de la comarca del AltoUrola (Gipuzkoa) integrada por los municipios de Urretxu, Zuma-rraga, Legazpi y Ezkio-Itsaso. Es una sociedad de accionariadomixto con prevalencia de capital público y sin ánimo de lucro, cons-tituida con el objetivo de promover el desarrollo económico de lacomarca y la mejora de la calidad de vida de sus habitantes
Para la consecución de dichos objetivos UGGASA tiene definidastres áreas de actuación principales: los servicios a empresas, elempleo y la mejora del atractivo comarcal.
a) Antecedentes
El proyecto surge ante el convencimiento de los promotores deque las oportunidades que la Sociedad de la Información plantea a lacomarca requieren de un impulso para su plena materialización,impulso que incluye la disponibilización de equipos materiales y
Se espera que lacooperación puedaservir comoinstrumento dereflexión estratégicagrupal, que faciliteabordar temasestratégicos para elsector, como lasmejoras en gestión y laformación de lostrabajadores
humanos, así como el desarrollo de una labor de divulgación y for-mación sobre la utilización de las Nuevas Tecnologías que permitanoptimizar su potencial.
b) Objetivos
Hurbil, Centro de Teletrabajo y Teleservicio, es creado porUGGASA y el Ayuntamiento de Zumarraga con el fin de prestar ser-vicios telemáticos a las empresas, el comercio, la administraciónlocal, los centros formativos y el público en general, en los ámbitosde la consultoría, la teleformación y la alfabetización informática.
Con la creación de este centro se pretende que:
• Los trabajadores de empresas o de la Administración Pública,profesionales liberales o nuevos emprendedores puedan reali-zar su teletrabajo en contacto permanente con sus organiza-ciones y con interlocutores que residen en localidades lejanas.
• Los estudiantes y ciudadanos en general puedan acceder a cursosde teleformación para aumentar su cualificación profesional.
• Las empresas, escuelas o asociaciones de diverso tipo tenganla posibilidad de organizar encuentros con interlocutoresremotos a través de videoconferencia.
• Las empresas y ciudadanos accedan a los servicios y la infor-mación que ofrecen las bases de datos remotas a través deInternet.
• Concienciar a todos los colectivos sobre las nuevas posibilida-des que ofrecen las infraestructuras telemáticas al facilitar unsistema rápido de comunicación.
• Favorecer una nueva cultura organizativa de trabajo ofreciendola posibilidad de acceder a información a escala mundial.
• Incorporar nuevos modelos de management que implicanmayor autonomía e independencia de los trabajadores porcuenta ajena.
• Favorecer el desarrollo de nuevos negocios innovadores, dandovida a nuevas profesiones a través de la oferta de productos yservicios en la red.
• Contribuir a la inserción profesional de discapacitados.
c) Medios
El Centro cuenta con PCs conectados a Internet, con posibilidadde videoconferencia, así como otras herramientas habituales en uncentro de trabajo (impresoras...).
Hurbil es creado porUGGASA y elAyuntamiento deZumarraga con el finde prestar serviciostelemáticos a lasempresas, el comercio,la administración local,los centros formativosy el público en general,en los ámbitos de laconsultoría, lateleformación y laalfabetizacióninformática
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Asimismo, cuenta con personal preparado en la rama informática
y de comunicaciones, a disposición de las empresas que no quieren,
o no pueden por el momento, invertir en un sistema informático com-
pleto, y existe un espacio dedicado a la alfabetización informática del
ciudadano en general.
El Centro Hurbil dispone de la infraestructura básica suficiente
para que un nuevo emprendedor pueda desarrollar su actividad
durante los primeros pasos de la andadura de su negocio, constitu-
yéndose así en Vivero de empresas.
d) Resultados
La reciente creación del centro hace difícil contar con resultados
significativos del impacto del centro en la actividad de la comarca.
Cabe destacar, sin embargo, algunos de los servicios de mayor inte-
rés para los usuarios del centro:
• Servicio de Correo Electrónico: el correo electrónico (o,
como se conoce popularmente, e-mail) es un medio para trans-
mitir información, mensajes entre usuarios de Internet. Su uti-
lidad más importante es, con diferencia, el envío de mensajes
y ficheros. Los usuarios del centro disponen de una dirección
de correo electrónico personal.
• Servicio de Intranet: el Centro permite dar a conocer de
forma «práctica» las posibilidades que ofrece la creación de
una intranet (servidor de páginas Web interno) dentro de una
empresa .
• Servicio de diseño de páginas WEB: Creación de páginas
Web para ser insertadas en Internet.
• Servicio de Acceso a Bases de Datos Remotas: acceso a dife-
rentes Bases de Datos que permiten obtener informaciones
diversas como: bases de datos de empresas, economía, finan-
zas, legislación, boletines oficiales...
• Servicio de Videoconferencia: aunque por el momento su uti-
lización en nuestro país es muy reducida, resulta uno de los
servicios con mayor atractivo potencial. El kit de videoconfe-
rencia, que consta de una cámara y una tarjeta de sonido y
micrófono, permite escuchar y ver al interlocutor remoto,
pudiendo llamarse a cualquier lugar del mundo a través de
Internet por la tarifa local.
El Centro Hurbildispone de lainfraestructura básicasuficiente para que unnuevo emprendedorpueda desarrollar suactividad durante losprimeros pasos de laandadura de sunegocio,constituyéndose así enVivero de empresas
4.4.4. Gestión del Transporte Público Comarcal. Goierri
Goieki, Agencia de Desarrollo de Goierri, Gipuzkoa, presta susservicios de desarrollo comarcal en un área compuesta por 18 muni-cipios, 6 de ellos con menos de mil habitantes, con unos índices dedesempleo relativamente bajos. La industria recoge una parte signi-ficativa del empleo de la comarca (44%), estando situadas en lamisma importantes empresas del País Vasco (CAF, Irizar, Bilore..).
a) Antecedentes del proyecto
El proyecto nació ante una situación específica del transporte enuna comarca con una importante dispersión de la población en muni-cipios de reducida dimensión. Por una parte, siete de los diez y ochomunicipios que conforman la comarca no disponían de servicios detransporte público y, por otra, en la comarca, que cuenta con unapoblación relativamente reducida, operaban cuatro empresas oferen-tes de servicios de transporte.
b) Objetivos
Los objetivos del proyecto nacían del propio Plan EstratégicoComarcal, en el que se planteaba como una acción básica «el esta-blecimiento de una red de transporte público moderno y eficaz», lle-gando a concretarse incluso la necesidad de realizar un estudio sobreel transporte público.
c) Proceso
La Agencia de Desarrollo comarcal, en su tarea de implementar ydesarrollar el contenido del citado Plan, inició en 1995 la gestión deeste objetivo de mejora del transporte público comarcal, planteandoante el Departamento de Transporte de la Diputación Foral de Gipuz-koa la conveniencia de analizar la situación del transporte públicocomarcal, dado que esta área de gestión era competencia del citadodepartamento.
Reconocidas las carencias y necesidades de mejora del transportepúblico comarcal, se realizó un estudio detallado de la situación, asícomo de las posibles alternativas, llegando a identificarse determina-das condiciones de éxito para la viabilidad del proyecto de transpor-te comarcal:
• En primer lugar, se consideró necesario resolver la situaciónde exceso (y consiguiente descoordinación) de la oferta,pasando de una situación de cuatro empresas a una nuevaen la que hubiera una única empresa de servicios de trans-
Los objetivos delproyecto nacían delpropio Plan EstratégicoComarcal, en el que seplanteaba como unaacción básica «elestablecimiento de unared de transportepúblico moderno yeficaz»
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porte público. Esta actuación permitiría asimismo superaruna circunstancia empresarial de pequeñas economías defici-tarias a través de economías de escala.
• En segundo lugar, se creyó necesario posibilitar la suma deactividades de transporte regular, discrecional y escolar enesta nueva única empresa oferente de servicios.
• Otro condicionante de la viabilidad de la iniciativa fue la cre-ación de una nueva cultura de corresponsabilidad munici-pal y comarcal en la gestión del servicio público de trans-porte comarcal, superando una actitud meramente reivindica-tiva de servicios a través de la participación de los municipiosen la cogestión del mismo.
• Dentro del abanico de medidas necesarias se incluyó igual-mente el ajuste de la oferta de servicios de transportepúblico a la demanda real y contrastada de los mismos.
• Las condiciones de la flota de las empresas existentes requeríatambién una significativa inversión en nuevos vehículos.
d) Resultados
En la actualidad, se han cumplido las condiciones anteriormenteseñaladas, y como consecuencia de ello, todos los municipios dis-ponen de un nuevo servicio de transporte público comarcal encuya cogestión participan todos los ayuntamientos de la comarca.
Cada dos meses se reúne una representación de los ayuntamientoscomarcales con técnicos de la agencia y el gerente de la nuevaempresa de transporte para analizar y evaluar el nuevo servicio detransporte, e intentar adecuar la oferta de servicios a la demanda realcontrastada de los mismos.
Los puntos nucleares de esta experiencia reconocida como exi-tosa han sido dos:
* Por un lado, la participación de todas las instituciones afec-tadas, es decir, la Administración Pública –Diputación yAyuntamientos–, y la iniciativa privada, –empresas oferentesde servicios de transporte– en la resolución de un problema.
* Por otra parte, la asunción de una nueva cultura de par-ticipación corresponsable en la gestión de un serviciopúblico de transporte por parte de los ayuntamientos dela comarca, pasando de una cultura de reivindicación deservicios públicos a otra de corresponsabilidad en la ges-tión de los mismos.
El camino realizadohasta el momento sevalora de formapositiva por todas laspartes implicadas, queesperan podercontinuar mejorando laoferta de servicios
El camino realizado hasta el momento se valora de forma positi-va por todas las partes implicadas, que esperan poder continuar mejo-rando la oferta de servicios, desde el entendimiento de que tambiénlos municipios pequeños pueden y deben contribuir en la gestión deinstituciones de rango superior.
En este proyecto la tarea de la Agencia de Desarrollo comarcal delGoierri ha consistido en «hacer hacer», en dinamizar la colabora-ción intracomarcal, procurando el desarrollo equilibrado del terri-torio, y en propulsar sinergias y colaboraciones con entidades denivel superior (Diputación Foral de Gipuzkoa...)
4.4.5. Proyectos Durmientes. Lan Ekintza - Bilbao
Lan Ekintza Bilbao, S.A. es una Sociedad de carácter público quepertenece íntegramente al Ayuntamiento de Bilbao y cuya actividadestá centrada en el desarrollo de las políticas de empleo y promocióneconómica a nivel local.
Cuenta con una plantilla permanente de unos 30 trabajadores, quealcanzan los 70 en función del número de programas o iniciativas quetenga en marcha. El presupuesto ejecutado por la Sociedad en el ejer-cicio 1998 se elevó a unos 2.000 millones de pesetas, financiadosbásicamente por el propio Ayuntamiento de Bilbao, la Unión Euro-pea, el INEM y el Gobierno Vasco.
Sus principales ámbitos de actuación están centrados en las cua-tro líneas estratégicas siguientes:
• Promoción del empleo en el municipio, favoreciendo la inser-ción en el mercado laboral de los desempleados.
• Fomento de la creación y consolidación de nuevas iniciativasempresariales a nivel local.
• Apoyo al desarrollo y competitividad de las empresas locales.
• Intervenciones de carácter integral en las zonas más desfavo-recidas del Municipio.
En cada una de estas cuatro líneas de intervención, desarrolla acti-vidades y cuenta con diversas iniciativas, programas y herramientaspara poder cumplir sus objetivos de forma eficaz. Una de esas ini-ciativas, en el ámbito de apoyo a la PYME, es el programa «Proyec-tos Durmientes»
a) Antecedentes del proyecto
La premisa que da origen al Programa Proyectos Durmientes es laconstatación de que algunas pequeñas y medianas empresas dejan
La premisa que daorigen al ProgramaProyectos Durmienteses la constatación deque algunas pequeñasy medianas empresasdejan «dormir en loscajones» muchos desus proyectos dedesarrollo, por falta detiempo o de recursoshumanos pararealizarlos, es decir queexistiría así unasignificativa demandalatente
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«dormir en los cajones» muchos de sus proyectos de desarrollo,por falta de tiempo o de recursos humanos para realizarlos, es decirque existiría así una significativa demanda latente. Este hecho sedebe a que las PYME, debido a su elevada sensibilidad ante loscambios de coyuntura, tienden a enfocar su actividad más con cri-terios de supervivencia que con planteamientos estratégicos.
Si bien esa tendencia es comprensible, resulta también paradójicoque ciertos proyectos, que podrían generar una nueva actividad –ypor tanto empleo y beneficios-, no sean impulsados por falta de ini-ciativa y, sobre todo, por falta de recursos.
Objetivos
El objetivo básico del Proyecto es apoyar a las PYME del muni-cipio de Bilbao para que puedan comprobar la viabilidad de pro-yectos de desarrollo, antes de su puesta en marcha, proporcionándo-les los recursos necesarios, especialmente personal competente, parala realización de ese análisis durante un período limitado de tiempo.
Este objetivo puede concretarse en otros objetivos derivados eintermedios:
• Fomentar e impulsar la puesta en marcha de proyectos poten-cialmente creadores de empleo y riqueza en Bilbao.
• Cooperar en la puesta en marcha de esos proyectos.
• Desarrollar modelos innovadores de gestión empresarial con elobjetivo de promover el empleo.
• Posibilitar la reincorporación al mundo del trabajo de cuadrostécnicos desempleados/as de larga duración.
• Incorporar al mercado de trabajo a jóvenes titulados/as sinexperiencia.
• Formar a cuadros técnicos y a titulados superiores en las téc-nicas de gestión de proyectos.
• Permitir a estas personas acceder a una experiencia que con-lleva un gran valor profesional, independientemente de laduración de la contratación
Proceso
El Programa Proyectos Durmientes ofrece a las empresas la opor-tunidad de someter a prueba nuevos mercados y nuevos puestos detrabajo, permitiendo comprobar su potencial rentabilidad antes deasumir íntegramente la inversión en recursos humanos que deriva delproyecto.
Las PYME, debido a suelevada sensibilidadante los cambios decoyuntura, tienden aenfocar su actividadmás con criterios desupervivencia que conplanteamientosestratégicos
37 Instalación de una nueva línea de producción, Apertura de una tienda especializada, Implanta-ción de un proceso de calidad, Desarrollo del área de formación de una empresa, Auditoría deorganización e implantación de una estructura de gestión, Reorganización de empresa por aumen-to del volumen de producción, Apertura de una nueva sucursal y desarrollo comercial...
El proceso de desarrollo del programa se desarrolla por fases. Enuna primera etapa, se plantea la necesidad de identificar los poten-ciales proyectos durmientes, a partir de las empresas existentes en elmunicipio. Para ello, se han identificado una serie de canales paradivulgar el programa, detectar y captar las PYME interesadas, emple-ando tanto medios de comunicación (prensa, radio) como la transmi-sión directa a las empresas con las que la Agencia mantiene relacionesde colaboración (servicio de información, programas de formación,etc.). Se considera igualmente importante reforzar la informaciónsobre el Programa con un listado de proyectos durmientes37 desarro-llados en otras experiencias, con el fin de mostrar a las empresas dife-rentes posibilidades de estrategias de desarrollo empresarial.
Posteriormente se seleccionarán una serie de PYME representati-vas en distintas actividades a las que, en su caso, se ayudará a defi-nir un posible proyecto durmiente.
• Selección de Proyectos
Se realizará una primera preselección de proyectos, tras la cual seefectuará una entrevista y se seleccionarán los proyectos definitiva-mente, hasta un máximo de 12 en la primera convocatoria. En todoslos casos las empresas deberán cumplir los siguientes requisitos:
• Estar geográficamente localizadas en el municipio de Bilbao.
• Ser PYME.
• Presentar una Memoria de Proyecto.
• Demostrar interés y compromiso por proporcionar los recursosy apoyo necesarios para que se desarrolle con éxito el Proyec-to Durmiente.
• Selección de los gestores de los proyectos
El proceso de selección de gestores y gestoras comenzará despuésde haber seleccionado todos los proyectos que se van a poner en mar-cha, y tendrá una duración de un mes.
El perfil formativo y de experiencia del posible gestor/a sedefinirá exhaustivamente con las empresas, concretando las tareasque se espera desarrolle y los objetivos que debe alcanzar.
Los canales de reclutamiento serán internos (Base de datos dela Agencia, Antenas de empleo...) y externos (Langai, Inem).
El Programa ProyectosDurmientes ofrece a lasempresas laoportunidad desometer a pruebanuevos mercados ynuevos puestos detrabajo, permitiendocomprobar supotencial rentabilidadantes de asumiríntegramente lainversión en recursoshumanos que derivadel proyecto
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Se intentará priorizar la inserción de los siguientes colecti-vos, siempre y cuando se cumpla el requisito de adecuación alpuesto/proyecto:
• Jóvenes titulados/as con y sin experiencia.
• Demandantes de empleo con experiencia en labores directivasy/o comerciales, preferiblemente mayores de 40 años y des-empleados/as de larga duración.
• Desempleados/as que han recibido en Lan Ekintza formación depromotores/as y que no están desarrollando proyecto alguno.
• Formación de los/as Gestores/as de Proyecto
Una vez seleccionadas las personas que van a encargarse de lagestión de los proyectos y antes de que se produzca su incorporacióna las empresas, pasarán por un breve período formativo.
La formación pretende la actualización de conocimientos y elaprendizaje de las «herramientas» y técnicas necesarias sobre gestiónde proyectos.
El contenido de la formación se desarrollará alrededor de diversasáreas: integración en la cultura de la empresa, marketing, gestión deproyectos, gestión financiera, aspectos jurídicos...
Para la 1ª convocatoria se ha optado por una formación grupal,impartida por expertos externos y con una duración aproximada deun mes (alrededor de 120 horas).
Además, a lo largo de toda la fase de implementación de los pro-yectos sus responsables contarán con una asesoría experta en el pues-to de trabajo (un máximo de 30 horas por Gestor/a).
• Contratación por la Empresa Promotora del Proyecto
Finalizado el período formativo se produce la contratación e inte-gración del gestor en cada empresa promotora de un Proyecto Dur-miente para estudiar su factibilidad y su puesta en marcha.
El tiempo de desarrollo de cada proyecto será de entre 6 y 9meses, pudiendo prorrogarse excepcionalmente hasta un año, si así loaconsejara el análisis del seguimiento del proyecto.
Durante los meses que los/as gestores/as de proyectos permanezcanen la empresa ésta será responsable absoluta del gestor, que tendrá lacondición de empleado/a con contratación laboral por cuenta ajena.
El contrato será dado de alta en el Régimen General de la Seguri-dad Social, y se establecerá para la jornada completa. La remunera-ción de los/as Gestores/as partirá de una cantidad mínima y de la
El proceso dedesarrollo delprograma se desarrollapor fases. En unaprimera etapa, seplantea la necesidadde identificar lospotenciales proyectosdurmientes, a partir delas empresasexistentes en elmunicipio.Posteriormente seseleccionarán una seriede Pymesrepresentativas endistintas actividades alas que, en su caso, seayudará a definir unposible proyectodurmiente
aplicación estricta de los Convenios de Aplicación en vigencia, enalgún aspecto concreto, p.e. categoría, nivel académico, etc.
Lan Ekintza financiará, durante el tiempo que se establezca necesa-rio para el desarrollo del proyecto, el 75% del coste salarial total deltrabajador con un máximo de 150.000 pesetas al mes. Además cofi-nanciará el 50% de los gastos inherentes al estudio de viabilidaddel proyecto, hasta un máximo de 500.000 pesetas por proyecto.
• Acompañamiento a los/as gestores/as de proyecto
Se considera que el correcto acompañamiento/seguimiento de losgestores de proyecto puede constituir una de las claves del éxito deun Proyecto Durmiente, por lo que se plantea un doble seguimien-to, individual y colectivo.
Así, la persona responsable del Programa visitará una vez al mescada una de las empresas de acogida, y valorará la marcha del pro-ceso con el responsable de la empresa y con el/la gestor/a.
Asimismo, cada cuatro o cinco semanas, organizara una sesióncon todos los gestores para que presenten su misión y la evolución delos proyectos al resto del grupo.
Este contacto periódico con los proyectos permitirá:
• Corregir desviaciones de su trayectoria si las hubiera.
• Detectar y solventar problemas específicos.
• Conservar el papel mediador de la Agencia entre la empresa yel gestor/a.
• Garantizar la óptima utilización de los recursos aportados porLan Ekintza.
Resultados
Como se ha señalado anteriormente, el proyecto está en su fase ini-cial, previéndose su implementación a lo largo del año 2000, por loque únicamente cabe señalar las expectativas con que se inicia: el des-arrollo de 12 proyectos en esta primera convocatoria del programa.
Durante los meses quelos/as gestores deproyectospermanezcan en laempresa ésta seráresponsable absolutadel gestor, que tendrála condición deempleado/a concontratación laboralpor cuenta ajena
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