estudio de caso guatemala suelos en los ods final esp
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Tierra y suelos
en
los
Objetivos
de
Desarrollo
Sostenible
Rio+20
Estudio de caso Guatemala
Resumen
Los recursos suelo y tierra muy probablemente formarán parte de la serie final de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), como ODS individual o como una meta en un objetivo para seguridad alimentaria y agricultura sostenible o para la protección de los ecosistemas. Esto ha creado el impulso para iniciar discusiones sobre la necesidad de desarrollar indicadores claros, sobre los mecanismos de ejecución e instrumentos de gobernanza necesarios, y sobre el papel de la participación pública.
Guatemala es
un
estudio
de
caso
interesante
ya
que
fue
uno
de
los
primeros
países
en
apoyar
la
propuesta de creación de los ODS y al mismo tiempo enfrenta algunos de los mayores desafíos de la región en términos de seguridad alimentaria, desigualdad de distribución de la tierra, pobreza y superación de los efectos de una guerra civil que duró 36 años. La implementación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio los cuales alcanzarán su fecha límite en 2015, proporcionan un marco que puede guiar el proceso de diseño e implementación de los ODS en materia de recursos suelo y tierra. Las lecciones aprendidas incluyen la necesidad de 1) definir indicadores que respondan a los diferentes significados atribuidos a la tierra como recurso, 2) domesticar los marcos internacionales en programas y políticas nacionales, 3) la inclusión de los actores afectados para motivar cambios en hábitos y actitudes y 4) la introducción de un diálogo abierto con todos los grupos interesados, que pueda conducir a estrategias y soluciones comunes.
Tabla de Contenidos
Resumen Ejecutivo ................................................................................................................................................... 2
1. Antecedentes ...................................................................................................................................................... 5
2. Guatemala como caso de estudio ...................................................................................................................... 6
3. Enfoque .............................................................................................................................................................. 7
4. Hallazgos ............................................................................................................................................................. 8
5. Conclusiones y recomendaciones .................................................................................................................... 16
Bibliografía ............................................................................................................................................................. 18
Anexos .................................................................................................................................................................... 21
Elaborado y editado por:
Ivonne Lobos Alva1 Instituto de Estudios Avanzados de Sostenibilidad ‐ IASS, Alemania Ivonne.lobosalva@iass‐potsdam.de
2013
1 Descargo
de
responsabilidad:
Los
hallazgos,
las
opiniones,
interpretaciones
y conclusiones
expresadas
en
este
informe
son
responsabilidad de la autora y no deben atribuirse de ninguna manera a la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) o al Instituto de Estudios Avanzados de Sostenibilidad (IASS).
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Resumen Ejecutivo
Los protección del suelo y la tierra probablemente formarán parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) Río+20, como un ODS individual o como una meta bajo un objetivo para seguridad alimentaria y agricultura sostenible o para la protección de los ecosistemas. Esto ha creado el impulso para iniciar discusiones sobre la necesidad de desarrollar indicadores, mecanismos de ejecución e instrumentos de gobernanza y sobre
el papel
de
la
participación
pública.
Guatemala
es un estudio de caso interesante ya que fue uno de los primeros países en apoyar la propuesta de creación de los ODS y al mismo tiempo enfrenta algunos de los mayores desafíos de la región en términos de seguridad alimentaria ya que cuenta con la cuarta tasa más alta de desnutrición crónica en el mundo y la más alta en América Latina y el Caribe; la distribución de la tierra en Guatemala es la segunda más desigual en América Latina; la tasa de pobreza
general
del
país
en
2011
era
53,71%;
y
la
superación de los efectos de una guerra civil que duró 36 años. La implementación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) los cuales alcanzarán su fecha límite en 2015 proporciona un marco que puede guiar el proceso de diseño e implementación de los ODS en materia de recursos de suelo y tierra.
Este estudio de caso se llevó acabo en el marco de un proyecto de colaboración de la Deutsche
Gesellschaft
für Internationale
Zusammenarbeit
(GIZ) y el Instituto de Estudios Avanzados de Sostenibilidad (IASS). El estudio analiza el estado de las discusiones sobre los ODS en Guatemala y las lecciones aprendidas de la implementación de los ODM. El objetivo es bosquejar algunas consideraciones iniciales en términos de gobernanza y recursos financieros necesarios a nivel nacional para permitir la implementación efectiva de los ODS.
Desarrollo de
indicadores
claros
A nivel internacional, el objetivo de lograr un mundo con una degradación neutral de suelos es
la principal propuesta existente para un ODS o meta específicos de suelo y tierra. Este concepto se refiere por un lado a reducir al mínimo la degradación de tierra y por el otro a compensar la degradación que sea inevitable vía regeneración y restauración. Sin embargo, los ODS tienen el mandato de examinar los tres pilares del desarrollo sostenible de una manera integrada (social, económico y ambiental).
En
Guatemala,
como
en
muchos
otros
países,
los principales problemas relacionados con el suelo se refieren a aspectos físicos, químicos y biológicos (por ejemplo, erosión, contaminación, etc.). Al mismo tiempo, hay factores socio‐económicos que deben tenerse en consideración al desarrollar indicadores apropiados para el manejo de este recurso. En Guatemala, como en muchos otros países de América Latina, se utiliza la palabra tierra para referirse al recurso suelo y se le asocia con varios significados. Por ejemplo,
la tierra
es
un
símbolo
de
pertenencia
(patria),
un signo de poder y estatus en la sociedad (terrateniente), y fuente de alimentos y recursos de alto valor (minerales y productos forestales). El recurso tierra es crucial para la economía nacional ya que es utilizado en su mayoría para apoyar el sector económico más importante, la agricultura. Sin embargo, un estudio nacional estableció que más del 70% de los suelos guatemaltecos tienen una alta aptitud para el sector forestal mientras que sólo el 8% de los
suelos nacionales
son
aptos
para
la
producción
agrícola. Al mismo tiempo, Guatemala carece de un catastro de tierra completo y padece de un alto número de conflictos de tierras. Finalmente, la distribución desigual de la tierra y la inseguridad alimentaria siguen siendo obstáculos para el desarrollo del país.
Por estas razones, los participantes de este estudio indican una clara preferencia por la definición de indicadores que sean relevantes y
congruentes
con
las
realidades
físicas
y
socio‐económicas regionales y nacionales y permitan
un monitoreo efectivo.
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Mecanismos de implementación
Se
espera
que
los
ODS
vayan
más
allá
de
la asistencia oficial para el desarrollo y exploren
alianzas a todos los niveles, fomento de capacidades, transferencia de tecnología e incentivos como medios para una aplicación efectiva. El documento final de Río+20, el futuro que queremos, señala en su párrafo 206 que los esfuerzos para alcanzar un mundo con neutralidad en degradación de tierra deben catalizar
recursos
financieros
de
diversas
fuentes
públicas
y
privadas.
En cambio, Guatemala ha dado prioridad a la implementación de objetivos internacionales de desarrollo que a) son congruentes con las prioridades nacionales de desarrollo existentes, lo cual indica la disponibilidad de fondos nacionales para alcanzar los objetivos fijados para esas metas, y b) que se establecieron como prioritarios por otros gobiernos y organizaciones de ayuda al desarrollo, ya que a menudo programas y proyectos financiados por estos
gobiernos
han
contribuido
a
la
consecución
de dichos objetivos.
Adicionalmente, la falta de una institucionalización de objetivos internacionales en políticas nacionales y la falta de difusión de estos objetivos en los distintos niveles fueron vistos como obstructivos para la aplicación de objetivos relacionados con la sostenibilidad. La implementación ineficaz del ODM 7 (es decir, garantizar la sostenibilidad medioambiental) en
Guatemala
se
debió
en
parte
a
la
falta
de domesticación de indicadores apropiados y
metas en programas y políticas nacionales. Asimismo, se estableció que la mayoría de actores interesados, sobre todo fuera del nivel de ciudad capital, no estaban al tanto del objetivo o los ODM. Por otra parte, el sector empresarial y los comités de desarrollo a nivel departamental, municipal y comunitario hasta ahora han sido una fuente no explotada de apoyo y financiamiento para la implementación
de
objetivos
internacionales
en
Guatemala.
Instrumentos de gobernanza
La
gobernanza
eficaz
es
uno
de
los
principales temas discutidos actualmente en consultas
internacionales con respecto a la Agenda del Desarrollo Post‐2015 y los ODS. Esto implica el diseño de políticas e instituciones eficaces que garanticen la transparencia y la rendición de cuentas de los gobiernos y otros actores del desarrollo en diferentes sectores.
Guatemala no cuenta con una política o ley vigente específica para suelo y tierras. Esto
significa
que
estos
recursos
se
encuentran regulados en otras políticas y leyes de una
manera indirecta. Además, un programa de gobierno para la distribución de fertilizantes ha tenido graves impactos en el recurso tierra a nivel nacional, al no introducir los fertilizantes como un componente de una estrategia de desarrollo rural integrada suplementados con semillas mejoradas, transferencia de tecnología, capacitación y apoyo técnico. Como resultado, este programa ha causado con frecuencia la
contaminación de
los
recursos
de
suelo
y agua.
También se han identificado problemas de transparencia e implementación. La iniciativa de la Ley de Desarrollo Rural Integral, que tiene como objetivo aumentar y canalizar las inversiones públicas a la producción agrícola de pequeña escala, ha estado en desarrollo durante los últimos tres años sin un acuerdo predecible debido a un intenso cabildeo de parte del sector empresarial y organizaciones de sociedad civil.
El papel de la participación pública
A nivel internacional, se están realizando esfuerzos para garantizar la participación adecuada y significativa de la sociedad civil, especialmente de los grupos más pobres, en el diseño e implementación marco de los ODS. En Guatemala, la participación pública no es una práctica común y existe la necesidad de un diálogo permanente entre los diferentes sectores a nivel nacional. En el caso del tema suelos,
ciertos
grupos
son
centrales
para
las
discusiones.
Estos son: los diferentes ministerios que tienen una relación directa o indirecta con los recursos
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suelo y tierra (por ejemplo, de Agricultura y
Medio Ambiente),
organismos
gubernamentales
encargados de áreas protegidas y bosques, alcaldes, gobernadores y comités de desarrollo; el organismo responsable producir los informes sobre los avances del país en términos de objetivos internacionales, organizaciones de la sociedad civil, grupos muchas veces ignorados tales como la juventud, mujeres y pueblos indígenas, centros de investigación y los usuarios directos de los recursos de suelo y tierra.
Un
proceso
de
diálogo
nacional
debe
estar vinculado a otras plataformas existentes para
que pueda ser discutido junto con temas relacionados y relevantes y para aprovechar las estructuras de diálogo existentes. Ejemplos de estas plataformas son el Grupo de Cooperación Interinstitucional para Bosques, Biodiversidad y Cambio Climático, y el Grupo Técnico Interinstitucional para el Manejo Sostenible de Tierras.
Consideraciones finales
La comunidad internacional de suelos y tierra deben involucrarse en el proceso para negociar y definir los ODS y la Agenda de Desarrollo Post‐2015. Solo mediante la participación activa se podrán desarrollar indicadores que permitan a los gobiernos medir su progreso en esta área.
Los indicadores para suelo y tierras deberán considerar las realidades de las distintas regiones y países. Esta es una las principales lecciones
aprendidas
de
los
Objetivos
de
Desarrollo
del Milenio. Por lo tanto, Guatemala tendrá que
seguir desempeñando un papel activo en las negociaciones globales.
En el caso de Guatemala, como en muchos otros países, problemas como la erosión y las prácticas agrícolas inadecuadas justifican los indicadores estándar de degradación de la tierra (es decir, erosión, cobertura verde, carbono orgánico, etc.) Sin embargo, hay aspectos socio‐económicos
que
habría
que
incluir
en
este
debate.
En
base
a
las prioridades expresadas por los participantes
de este estudio de caso, los tipos de indicadores
tendrían
que
cubrir
aspectos
de
seguridad alimentaria, la productividad del suelo y los
derechos a la tierra.
Los ODS deberán tratar la desigualdad en distribución y acceso a recursos como un factor negativo para el desarrollo sostenible. En países como Guatemala, la tierra se encuentra distribuida de una forma inequitativa. Este hecho no puede ser ignorado en el desarrollo de los ODS. A nivel nacional, se necesitan instrumentos
eficaces
de
gobernanza.
En
el
caso
de Guatemala, esto podría implicar una revisión de
los sistemas de distribución de tierra como Fontierras, la implementación de un impuesto sistemático para el use del recurso tierras y la revisión de la propuesta de una ley integral de desarrollo rural.
Con el fin de mejorar la implementación de objetivos y acuerdos internacionales en materia medioambiental, Guatemala tendrá que revisar
las
políticas
existentes
relacionadas indirectamente con el tema de los recursos
naturales y los suelos (por ejemplo, agua, medio ambiente, bosques, etc.), y evaluar críticamente los programas de gobierno que puedan tener efectos dañinos sobre estos recursos (por ejemplo, el programa de fertilizantes).
A pesar de que Guatemala fue uno de los primeros países en apoyar la propuesta de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), los
ODS
como
tema
no
han
sido
ampliamente discutidos a nivel nacional. Una vez que
Guatemala emprenda la implementación de los ODS tendrán que realizarse más esfuerzos para involucrar a más actores en la implementación de los objetivos. Se requiere la inclusión efectiva de todas las partes interesadas y en particular un verdadero compromiso por parte de las entidades gubernamentales y la sociedad civil. A través diálogos abiertos llevados a cabo durante el proceso de elaboración de este estudio de
caso,
los
participantes
demostraron
que
de
hecho son posibles avances en este aspecto.
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1. Antecedentes
Este documento constituye el informe del estudio de caso sobre Guatemala y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Rio+20 con un enfoque de tierra y suelos. El trabajo de campo para este estudio se realizó en enero de 2013. Esta actividad forma parte de un proyecto de colaboración de la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) y el Instituto de Estudios Avanzados de Sostenibilidad (IASS)2.
La conferencia de desarrollo sostenible Río+20, que se llevó acabo en Río de Janeiro 2012 puso en marcha un proceso para desarrollar Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) universales como uno de sus principales resultados. Este proceso se inició con el establecimiento de un grupo intergubernamental de trabajo en enero de 2013 el cual finalizará su trabajo en el 20143.
Los recursos suelo y tierra son pilares fundamentales del desarrollo sostenible y deben tenerse en cuenta en el proceso de ODS. Son esenciales para la producción de más del 90% de los alimentos a nivel mundial (Pimentel et al., 2010). Los suelos permiten el bienestar humano y ofrecen servicios ecosistémicos tales como el almacenamiento de carbono, ya que almacenan más de 4.000 millones de toneladas de carbono (Tarnocai et al., 2009). Los suelos se encuentran severamente amenazados y son ‐ en términos humanos – un recurso finito. Sin embargo, se carece una visión global para el recurso suelo. Estos recursos representan un problema transversal que desafía las fronteras nacionales y se relaciona por ejemplo con la seguridad alimentaria, la producción de bioenergía, la regeneración del recurso agua, adaptación al cambio climático y su mitigación y la conservación de la biodiversidad. Esta compleja realidad requiere un enfoque global. Más aún, los suelos presentan un
desafío
en
términos
de
su
uso
ya
que
algunas
funciones
cruciales
desempeñadas
por
los
suelo
son
mutuamente excluyentes. Por ejemplo, la tierra utilizada para la construcción de edificios no puede ser utilizada al mismo tiempo para la producción de alimentos.
El documento final de Río+20 "El Futuro Que Queremos" (ONU, 2012) reconoce la importancia crucial de los suelos para el desarrollo sostenible en los párrafos 205 al 209. El párrafo 206 dice: "Reconocemos la necesidad de que se tomen medidas urgentes para revertir la degradación del suelo. Por
ello,
procuraremos
lograr
un
mundo
con
una
degradación
neutral
del
suelo
en
el
contexto
del
desarrollo
sostenible". Esta afirmación demuestra que la comunidad internacional ha identificado la necesidad de tomar acciones para proteger los suelos en la agenda global de desarrollo sostenible. Obtener la neutralidad de degradación de suelos en el contexto del desarrollo sostenible es la
principal
propuesta
existente
para
un
ODS
o
meta
para
suelos
y
tierras
4
.
Esta
propuesta
fue
discutida
con actores de los diversos sectores interesados a nivel mundial en la primera Semana Global del Suelo5.
2 El proyecto se inició en septiembre de 2012. Los principales productos son un documento para debate y tres eventos que
tuvieron lugar en noviembre y diciembre de 2012, sobre los temas: ODS y América Latina, Ciudades y Suelos. Este estudio de caso en Guatemala con un enfoque de tierra y suelos constituye un seguimiento directo a los debates de estos eventos. 3
El proceso ODS está vinculado a otro proceso de fijación de metas, la agenda de desarrollo post‐2015, que incluye discusiones sobre el futuro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La fusión de los dos procesos en una agenda integral de desarrollo sostenible es una posibilidad y es probable que sea decidida en la LXVIII sesión de la Asamblea General de las Naciones Unidas. 4
La propuesta inicial provino de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación. La propuesta en sí se refiere al "uso sostenible de la tierra para todos y por todos" como un Objetivo, con la meta 1: tasa neta de cero
degradación de
tierra
para
el
2030,
meta
2:
tasa
neta
de
cero
degradación
de
bosques
para
el
año
2030
y meta
3:
Políticas
de sequía y preparación para sequía implementadas en todas las regiones/países propensos a la sequía para 2020. 5
Para obtener un informe completo de las discusiones, visite: http://globalsoilweek.org/wp‐content/uploads/2013/05/gsw_report_global_land‐and_soil_degradation‐session.pdf
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Las discusiones
en
la
Semana
Global
de
Suelos
resultaron
en
las
siguientes
conclusiones:
a)
existe
la
necesidad de desarrollar indicadores claros para la neutralidad de la degradación de suelos que sean pertinentes y congruentes con las realidades físicas, sociales y económicas a nivel nacional y regional, b) se reconoció la necesidad de discutir posibles mecanismos de implementación y llevar la discusión más allá de la asistencia oficial para el desarrollo para explorar incentivos para el manejo sostenible de suelos y tierras, C) es necesario diseñar instrumentos efectivos de gobernanza como políticas y regulaciones apropiadas, incentivos, programas y planes fiscales. Por último, d) se resaltó el papel de la participación pública en el desarrollo de los ODS.
Todos los aspectos mencionados anteriormente contribuyen a la implementación efectiva de iniciativas para alcanzar la neutralidad de degradación de suelos. Este estudio examina las cuatro
conclusiones descritas
anteriormente
con
el
objetivo
de
describir
cómo
se
pueden
aplicar
en
el
caso
de Guatemala. Las cuatro conclusiones también formar la estructura en la que se presentan los resultados del trabajo de campo en la sección cuatro de este informe.
Expresamos un agradecimiento especial a todos los participantes entrevistados, a las comunidades y representantes gubernamentales por su participación y colaboración para este estudio.
2. Guatemala como estudio de caso
Guatemala fue uno de los dos primeros países en apoyar la propuesta de ODS que fue presentada inicialmente por Colombia6. Como tal, su gobierno se comprometió a continuar el debate y el proceso para desarrollar la propuesta casi desde su inicio. Se asume que el involucramiento de Guatemala tan temprano en el proceso justifica el realizar un estudio de caso en el país, pues los actores nacionales probablemente estén informados y conscientes del proceso de los ODS.
La población total de Guatemala se ha duplicado en los últimos 10 años a 14 millones con cerca de 8 millones de personas viviendo en zonas rurales. Según el Instituto Nacional de Estadística, la tasa de pobreza del país en 2011 fue de 53.71% con 13.33% de la población sufriendo de pobreza extrema (INE, 2012). La población en pobreza se encuentra especialmente en zonas rurales (72,2%) y entre los pueblos indígenas (71,9%). En términos de acceso a tierras, Guatemala presenta un caso digno de mención pues su distribución de tierra es la segunda más desigual en América Latina ya que el 1,86 por ciento de las fincas cubren 51,88 por ciento de las tierras agrícolas de país (FAO, 2004). Guatemala
tenía
un
índice
de
Gini
de
distribución
de
tierra
de
0,86
en
1979
(Comisión
Económica
para América Latina y el Caribe, 2002) y de 0,88 en el año 2003, según el último censo agropecuario (PNUD, 2004, FAO, 2012). Guatemala es el único país centroamericano con una mayoría de población indígena. Sin embargo, la tierra está concentrada en las manos de minorías en fincas de cultivo a gran escala. Por otra parte, la tenencia es insegura y es una de las causas principales de la pobreza entre los indígenas guatemaltecos.
Es importante señalar que Guatemala sufrió una guerra civil que duró 36 años y que terminó con la firma de los Acuerdos de Paz en 1996. Una de las principales causas de la guerra fue una reforma agraria en el marco del Decreto 900 de 1952 llevada a cabo por el presidente electo Jacobo Arbenz,
6 Los otros dos países que respaldaron la propuesta fueron Perú y los Emiratos Árabes Unidos. Para obtener más
información, consulte: http://www.uncsd2012.org/content/documents/colombiasdgs.pdf
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quien fue derrocado por la élite de Guatemala y empresas de Estados Unidos, tales como la United
Fruit Company,
ya
que
la
reforma
fue
percibida
como
una
"ataque"
a la
élite
en
el
poder
y al
"orden
social" de Guatemala (Aylward, 2007). Durante el período de la guerra, la frontera agrícola se expandió vía deforestación y el desplazamiento de las comunidades locales (CIT, 2013). En 1986 se crearon nuevas instituciones de tierra, pero las estructuras tradicionales siguieron siendo las mismas, mientras que aumentó la fragmentación de la propiedad y concentración de la tierra. El acceso desigual e inseguro a la tierra está dando lugar a crecientes conflictos debidos a la escasez de recursos naturales. Se estima que aproximadamente el 70% del territorio del país está inmerso en una verdadera maraña de confusión de títulos y límites superpuestos (Universidad Rafael Landívar, 2012).
La degradación del suelo y de la tierra es un tema clave para Guatemala, pues 106 de los 333
municipios
del
país,
presentan
altos
índices
de
degradación
del
suelo
y
188
presentan
tasas
de degradación del suelo medias (Universidad Rafael Landívar, 2012). El costo anual de la degradación
de la tierra se estima en 0,55 por ciento del PIB (Banco Mundial, 2006). Además, las actividades agrícolas, ganaderas y mineras son responsables de la "sobreexplotación" de los suelos en al menos el 15% del territorio nacional (Universidad Rafael Landívar, 2012). El PNUD (2010) estimó que las prácticas agrícolas convencionales o "negocios como siempre" en Guatemala son responsables de una pérdida total de 299 millones de m3/año de suelo, lo que ha causado la sedimentación de los cursos de agua y altos niveles de eutrofización. El costo de recuperar dos de los lagos nacionales utilizados para el turismo (Izabal y Atitlán) superaría los 653 millones de dólares (Bovarnick et al., 2010). Todos estos factores contribuyen a la inseguridad alimentaria que se ve agravada por los efectos del cambio climático.
3. Enfoque
El objetivo de este estudio fue analizar el estado de las discusiones sobre los ODS y las lecciones aprendidas de la implementación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, con el fin de elaborar algunas consideraciones iniciales en términos de qué estructuras de gobernanza y financieras son necesarias para la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible con respecto a los recursos suelo y tierras. Se recolectó información a través de 17 entrevistas, 34 cuestionarios llenados por miembros de comunidades rurales y un taller de un día de duración con 21 participantes. Los participantes de este estudio representan al gobierno nacional, gobiernos locales, universidades, instituciones de investigación, organismos internacionales de ayuda al desarrollo, ONGs, agricultores, trabajadores
de
extensión
agrícola
y miembros
de
comunidades
rurales.
Para
más
información
sobre
el análisis de los datos, consulte el anexo 5.
Las preguntas de investigación fueron:
1. ¿Qué implicaciones tendría para Guatemala un ODS, o meta para suelos y tierra en términos de gobernanza y financiamiento?
2. ¿Qué se puede aprender de la implementación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, especialmente el ODM7 (garantizar la sostenibilidad medioambiental) para mejorar el diseño y la implementación de los ODS? ¿Se adaptaron las políticas y los presupuestos nacionales para asegurar el logro de los objetivos? ¿Qué se puede mejorar?
3.
¿Cuáles son
los
puntos
de
vista
y expectativas
de
los
actores
a nivel
nacional
y local
con
respecto al proceso de los ODS? ¿Cuál es la posición de los distintos Ministerios (Medio
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Ambiente, Agricultura, Relaciones Exteriores, etc.) en cuanto a la implementación de los
ODS? ¿Existe
un
dialogo
sobre
los
ODS
a nivel
nacional
y con
la
sociedad
civil
en
el
país?
Entrevistas.
Para
una
lista
de
las
personas
entrevistadas,
véase
el
Anexo
1.
4.
Hallazgos
A pesar de que Guatemala estuvo entre los primeros países en apoyar la propuesta para los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), los ODS como tema no han sido discutidos ampliamente a nivel nacional. Sin embargo, hay lecciones aprendidas y experiencia existente con respecto a la implementación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que pueden proporcionar ideas para el diseño e implementación de los ODS. Entre los principales temas que surgieron durante la fase de campo del estudio está la preferencia por indicadores que sean pertinentes y congruentes
con las
realidades
físicas
y socio
‐económicas
regionales
y nacionales.
La
necesidad
de
integrar
los
objetivos internacionales en políticas gubernamentales para que su implementación pueda ser una prioridad. Además, se consideró una prioridad la importancia de comunicar los compromisos internacionales a los gobiernos locales y a la población en general. Por último, el dialogo continuo entre la población afectada y otras partes interesadas también se consideró un aspecto crucial para una implementación exitosa.
En la siguiente sección, los resultados de la revisión bibliográfica, entrevistas, cuestionarios y talleres se presentarán de acuerdo con los aspectos que se describen en la sección de antecedentes de este informe. Estos fueros los aspectos discutidos durante la primera Semana Global del Suelo y son: a) la necesidad de desarrollar indicadores claros; b) mecanismos de implementación, c) necesidad de
diseñar instrumentos
efectivos
de
gobernanza
y d)
el
papel
de
la
participación
pública.
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a) Desarrollo de indicadores claros
El recurso suelo se conoce comúnmente con la palabra tierra, que tiene un significado más amplio. Esto corresponde a las ideas asociadas con el recurso suelo. Se le ve por ejemplo como un signo de pertenencia (patria), como signo de poder y estatus en la sociedad (terrateniente), como fuente de alimentos7. Según lo expresado por Edgar Hernández de la Fundación Fundaeco "el uso más importante de la tierra es para asegurar la nutrición de la familia" (Entrevista con E. Hernández, 2013). Al suelo se le ve también como una fuente de materiales de alto valor (por ejemplo, minerales y productos forestales) y como medio para producir biocombustibles o energía hidroeléctrica (Cuestionarios comunitarios, discusiones del taller 25.01.2013, entrevistas con C. Aquino, P. Loach, A. Gómez, E. Hernández, R. Gómez, L. Rast, R. Véliz, 2013).
Algunos
de
los
principales
temas
existentes
relacionados
con
los
suelos
son
la
erosión,
la contaminación del suelo y del agua, el uso inadecuado de agro‐químicos, el sobre‐pastoreo, la
agricultura en laderas, la aparición de monocultivos (por ejemplo, palma africana, caña de azúcar y plátanos) y los derivados cambios de uso del suelo, la deforestación y la alteración de los ciclos hidrológicos, los efectos del cambio climático que se reflejan en sequías y ataques agresivos de plagas; todo lo cual hace cada vez más difícil para la población el acceder a recursos para la producción de alimentos (cuestionarios comunitarios, discusiones del taller 25.01.2013; entrevistas con C. Aquino, P. Loach, A. Gómez, E. Hernández, R. Gómez, L. Rast, R. Véliz, H. Tuy, H. Tobias, V. López, L. Chacón, 2013).
Sin embargo, hay otros factores y aspectos que deben ser tomados en consideración. Por ejemplo, en
Guatemala, los
términos
"aptitud"
y "capacidad
de
uso"
han
sido
utilizados
para
recomendar
el
uso
más adecuado para un suelo dado. El objetivo es hacer recomendaciones claras que puedan desempeñar un papel en la planificación del uso del suelo. Se aplicaron en el país metodologías desarrolladas por el Instituto Nacional de Bosques (INAB, 1996) y por el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA, 1961). Se estableció que más del 70% de los suelos guatemaltecos tienen una alta aptitud para el sector forestal y deben ser sometido a métodos de conservación con cobertura vegetal permanente, mientras que sólo el 8% de los suelos nacionales son aptos para producción agrícola sin restricciones (Universidad Rafael Landívar, 2004). En 1950, el 64,05% del territorio nacional estaba cubierto de bosques y en 2010 esta cifra se redujo a 34,19% (Universidad Rafael Landívar, 2012). En los procesos de planificación todavía no se considera la capacidad de uso de los suelos, sobre todo para la expansión de los centros urbanos, lo que da lugar a que tierras con
alto potencial
de
producción
se
utilicen
para
urbanización
(discusiones
del
taller,
25.01.2013).
Los
departamentos de Escuintla y Chimaltenango son dos de los ejemplos más crudos con centros urbanos que han duplicado o triplicado su tamaño en la última década sin un plan adecuado para manejar este crecimiento. Los actores nacionales reconocen una división entre la vocación del suelo y su uso real, y consideran esto un problema grave (cuestionarios comunitarios, discusiones del taller, 25/01/2013, entrevistas con C. Aquino, P. Loach, A. Gómez, E. Hernández, R. Gómez, L. Rast, 2013). Carlos Aquino de Mercy Corps se refiere a esto como un "conflicto de uso", y añade: "Guatemala no debe ser un país de agricultores, sino de áreas forestales y silvicultura" (Entrevista con C. Aquino, 2013).
7 Según el Programa Mundial de Alimentos, Guatemala tiene la cuarta tasa más alta de desnutrición crónica en el mundo y
la más alta en América Latina y el Caribe.
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En las discusiones sobre el uso adecuado de la tierra se tienen que incluir indicadores socio‐
económicos, pues
la
distribución
desigual
y la
falta
de
acceso
a la
tierra
son
altamente
problemáticas
en Guatemala, al igual que ocurre con muchos otros países de América Latina (Entrevistas con C. Aquino, P. Loach, A. Gómez, E. Hernández, R. Gómez, L. Rast, R. Hernández, V. López, 2013). El 2,5% de las fincas ocupan casi dos tercios de toda la tierra agrícola en Guatemala, mientras que el 90% de las fincas representan sólo una sexta parte de la superficie agrícola (FAO, 2004). La tierra productiva, que se encuentra principalmente en la costa sur, es propiedad de un porcentaje muy pequeño de la población, lo que obliga a los campesinos locales, que no poseen tierra, a cultivar en zonas y pendientes inadecuadas, que a su vez contribuye a la erosión del suelo. Los precarios derechos a la tierra también juegan un papel en la falta de implementación de prácticas de manejo sostenible de la tierra. Guatemala no cuenta con un catastro completo de la tierra y esto contribuido a la proliferación de conflictos de tierras entre individuos y comunidades que a menudo resultan en el desalojo de
grupos de
campesinos
y comunidades.
Los participantes del estudio de caso indican una clara preferencia por el desarrollo de indicadores a nivel nacional, de modo que representen la realidad y los intereses nacionales (cuestionarios comunitarios, discusiones del taller 25.01.2013 nacional, entrevistas con C. Aquino, P. Loach, A. Gómez, E. Hernández, R. Gómez, L. Rast, R. Véliz, H. Tuy, H. Tobias, V. López, L. Chacón, 2013). El desarrollo de indicadores está estrechamente relacionado con el tema del monitoreo, que también puede ser mejorado de acuerdo a los participantes. Los informes de progreso hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio son preparados por SEGEPLAN (Secretaría de Guatemala para la Planificación y Programación de la Presidencia) y hasta la fecha se han producido tres informes (SEGEPLAN, 2010). El Sr. Gerson Quevedo de SEGEPLAN cree que hubo dificultades para alcanzar sobre todo el ODM 7, ya
que algunos
indicadores
no
eran
numéricos
y no
se
integraron
en
una
política
nacional
(discusiones
del taller, 25/01/2013). Una explicación para la falta de avances en algunos ODM puede ser la que se tuvo información incompleta. Por ejemplo, algunas organizaciones no gubernamentales creen que su información y datos no fueron contabilizados en los informes finales (Entrevistas con A. Gómez, E. Hernández, 2013), lo cual podría haber alterado el ritmo de alcance de los objetivos.
b) Mecanismos de implementación
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) ofrecen un ejemplo muy similar y actual con varios
factores de
éxito
y fracaso
que
se
pueden
tomar
en
cuenta
para
mejorar
la
implementación
de
los
ODS. Al implementar los ODM, Guatemala le dio prioridad a las cuestiones de salud y educación. Se identificaron dos razones para este hecho. En primer lugar, la educación y la salud ya eran prioridades de desarrollo nacionales y había una mayor probabilidad de alcanzar las metas establecidas para estos objetivos (G. Quevedo, SEGEPLAN, discusiones del taller 25.01.13; entrevista con R. Gómez, 2013); esto refuerza la importancia de definir objetivos e indicadores que se relacionen con las prioridades y realidades existentes en los países. En segundo lugar, estos temas fueron establecidos como prioridades por otros gobiernos y organizaciones de ayuda al desarrollo (Entrevistas con C. Aquino, R. Coy, J. Rojas, 2013). Esto pone de relieve la importancia de la ayuda al desarrollo para el logro de objetivos de desarrollo, así como la cooperación regional y el diálogo para el establecimiento de prioridades comunes, lo que ha demostrado ser muy eficaz en la región para otros temas tales
como
la
seguridad
alimentaria
y
la
reducción
del
riesgo
de
desastres.
-
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11
Cuestionarios para miembros de comunidades rurales. Para una lista de participantes, véase el anexo 3.
El
ODM
7
para
garantizar
la
sostenibilidad
medioambiental
no
era
una
prioridad
para
Guatemala.
Por
lo tanto el alcance de metas e indicadores en esta área ha sido irregular y poco satisfactorio. Para el año 2010, la meta del ODM 7c "reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas que carecen de acceso sostenible a agua potable y a saneamiento básico" era donde se dieron los mayores avances en progreso. Sin embargo, aun con este progreso, la meta 7c no se alcanzó debido a desastres naturales que causaron pérdidas significativas en infraestructura. Además, el crecimiento poblacional es un tema importante en este contexto, ya que el gobierno no ha aumentado de manera apropiada la cobertura de agua y saneamiento (Presentación SEGEPLAN, discusiones del taller 01.25.13).
Más aún, se ha sabido que la falta de una institucionalización de los objetivos y acuerdos internacionales en las políticas nacionales obstaculiza la implementación de los objetivos relacionados con la sostenibilidad. Para ser eficaces, los acuerdos internacionales deben vincular correctamente los niveles internacional, nacional y local con las políticas, planes y programas adecuados. Esto se conoce como gobernanza multilateral (Lascurain‐Fernández, 2006). En el caso de Guatemala, la falta de éxito en la implementación del ODM7 se debió en parte a la falta de integración de los indicadores y metas en programas y políticas nacionales, especialmente para los indicadores 7a y 7b8 (discusiones Taller, 25/01/13). La falta de una coordinación adecuada entre los órganos gubernamentales para la implementación del objetivo también fue identificado como problemático por los participantes de este estudio de caso (Entrevistas con H. Tobías, L. Rast, H. Tuy, R. Gómez, 2013).
8 Meta 7A ‐ Incorporar los principios del Desarrollo Sostenible en las políticas y programas nacionales y revertir la pérdida de
recursos del medio ambiente. Meta 7B. Para 2010: reducir la pérdida de biodiversidad en un porcentaje significativo.
-
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12
Sin embargo, sería difícil esperar que la voluntad política y la inclusión de los objetivos
internacionales, en
este
caso
de
los
ODM
o los
ODS,
en
políticas
y programas
nacionales
sea
una
solución integral para los desafíos de implementación que se enfrentan. Hay otros actores que tienen la capacidad de canalizar acciones hacia el alcance de los objetivos y compromisos del gobierno de Guatemala, si están informados y conscientes de los objetivos y estrategias nacionales de implementación. Biermann y Bauer (2004) encontraron que la eficacia de los acuerdos internacionales medioambientales puede medirse inicialmente por su domesticación (por ejemplo, en políticas nacionales). Avanzar un paso implicaría mirar el "resultado", el cambio en el comportamiento de los actores de la sociedad (por ejemplo, gobiernos, empresas, científicos, medios de comunicación o actores individuales), debido a la implementación del acuerdo u objetivo del medio ambiente internacional (Idem). Durante la fase de trabajo de campo de este estudio de caso, se estableció que los actores a nivel nacional, sobre todo fuera de la ciudad capital, no estaban al
tanto de
los
ODM
que
ya
se
acercan
a su
fecha
límite.
Por
ejemplo,
el
Sr.
Edgar
Hernández,
director
de
la ONG Tierra Nueva en Huehuetenango sabía de los ODM debido a proyectos apoyados por la ayuda al desarrollo implementados por la ONG, pero cree que los ODM "no tuvieron éxito [en Guatemala], porque
fueron
discutidos
a
un
nivel
muy
alto
y
los
diferentes
actores
nunca
vieron
cómo
eran
relevantes
para
ellos
o
ni
siquiera
sabía
que
existían" (Entrevista con E. Hernández, 2013). El Sr. Lothar Rast, Director Nacional de la GIZ en Guatemala, ve el proceso de los ODM todavía como un "diálogo
entre
expertos" pues a pesar de que se están publicando informes, esta información no se difunde a todas las partes interesadas (entrevista a L. Rast, 2013).
Los comités de desarrollo a nivel departamental, municipal y comunitario ofrecen una estructura con mucho potencial para mejorar el alcance de los ODS. Estos comités trabajan en colaboración con los
alcaldes de
las
ciudades
para
determinar
y planificar
el
gasto
público
y los
proyectos
relacionados
con
el desarrollo y no estuvieron involucrados en la implementación de los ODM (cuestionarios comunitarios, discusiones del taller 25.01.2013, entrevistas con C. Aquino, E. Hernandez, R. Gómez, V. López, L. Chacón, 2013). El sector empresarial de Guatemala presenta también una fuente de apoyo y financiamiento que no se ha utilizado, lo que podría ayudar a avanzar la implementación de los ODS. La élite empresarial de Guatemala no han participado hasta ahora en la implementación de los objetivos y programas nacionales (Entrevista con C. Aquino, 2013), y están sujetos a las tasas de impuestos muy bajas (Entrevista con L. Rast, 2013).
c) Instrumentos de gobernanza
En la sección anterior, se discutió la importancia de integrar metas e indicadores en políticas nacionales. Sin embargo, esto sólo puede tener lugar si existen políticas y leyes que se ocupen de los recursos de suelos y tierra. Guatemala no tiene una política o ley específica vigente de suelos y tierras (cuestionarios comunitarios, discusiones del taller 25.01.2013, entrevistas con C. Aquino, P. Loach, A. Gómez, E. Hernández, R. Gómez, L. Rast, R. Véliz, M.A. Figueroa Alva, 2013). Esto significa que los recursos suelo y tierra están cubiertos por otras políticas y leyes de una manera indirecta. Ejemplos de ello son la Ley Nacional Forestal (Decreto 101‐96), la Ley para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente (Decreto 68‐86), y la Ley para Crear un Registro de Información de Catastral (Decreto 41‐2005).
El
programa
nacional
de
distribución
de
fertilizantes
en
Guatemala
ha
tenido
graves
repercusiones
en
los suelos y debe ser analizado más a fondo. Al principio el programa se creó como un proyecto financiado por la Agencia de Cooperación Internacional del Japón ‐ JICA‐(1997‐2006). Se introdujo
-
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como un programa del gobierno del presidente Portillo (2000‐2004) y es administrado por el
Ministerio
de
Agricultura,
Ganadería
y
Alimentación.
Este
programa
ha
sido
relanzado
por
los presidentes que siguieron, pero el diseño del programa se ha mantenido casi idéntico. Uno de los
principales problemas con este programa es que no ha seguido el ejemplo de países vecinos como El Salvador, Honduras y México, donde los fertilizantes son sólo un componente de una estrategia integrada de desarrollo rural y por lo general se complementan con semillas mejoradas, transferencia de tecnología, capacitación, apoyo técnico y un fuerte enfoque en la identificación de los grupos y comunidades que más lo necesitan (ASIES, 2012). Los suelos guatemaltecos son en su mayoría fértiles, sin embargo, se necesitan fertilizantes para garantizar la producción agrícola en algunas zonas (discusiones del taller, 25.01.2013), lo que significa que existe una necesidad de un programa con el fin de garantizar la seguridad alimentaria y el desarrollo rural. Sin embargo, los problemas con el diseño, transparencia y ejecución no se pueden ignorar si este programa va a tener éxito. Después de
más
de
una
década
de
entrega
continua de
fertilizantes,
los
actores
nacionales
aún
dudan
de
la
eficacia de este programa, ya que los fertilizantes se aplican normalmente "sin investigación ni análisis adecuado" (debates de Taller, 25.01.2013) y tienen efectos negativos sobre la salud y productividad del suelo (Entrevista con J. Rojas, 2013). Los efectos negativos de este programa ya han sido reconocidos por el gobierno en el tercer informe sobre los avances hacia el alcance del ODM 7 (SEGEPLAN, 2010, p.17). Además, el gobierno tiene un déficit presupuestario causado por el programa de fertilizantes, ya que tiene que gastar más en la recuperación de los ecosistemas locales que lo que gasta en la compra de los fertilizantes. La proporción es de 1,25 quetzales a 1 Quetzal, lo que significa que 1,25 Q tienen que ser gastados en la recuperación por cada Quetzal invertido en fertilizantes (discusiones de Taller, 25.01.2013).
Una iniciativa
para
una
Ley
Integral
de
Desarrollo
Rural
(Iniciativa
No.
40
‐84),
que
tiene
como
objetivo
aumentar y canalizar las inversiones públicas a la producción agrícola en pequeña escala y campesina, la cual es el principal empleador en las zonas rurales, podría contribuir de manera significativa a la seguridad alimentaria nacional (Grünberg, et.al, 2012). Esta iniciativa ha estado en desarrollo durante los últimos tres años y todavía no hay acuerdo a la vista, a su vez, la iniciativa ha estado en el centro de un intenso cabildeo por el sector empresarial9 y organizaciones de la sociedad civil10. El sector empresarial aparentemente percibe esta iniciativa como un nuevo intento de reforma agraria, ya que la iniciativa aborda el tema de la descentralización de los recursos de la tierra. La sociedad civil alega la importancia de aprobar esta ley en base a la alta dependencia de Guatemala en la importación de granos.
d)
El papel
de
la
participación
pública
La participación pública es un componente central de una gobernanza efectiva (Newman et al, 2004; Bingham et al, 2005). Al aplicar los cuestionarios para comunidades rurales, la realización de las entrevistas y el taller de un día para el propósito de este estudio, se hizo evidente que la participación ciudadana no es una práctica común en Guatemala (cuestionarios comunitarios, discusiones del taller 25.01.2013 y entrevistas). La participación pública efectiva fue presentada como un factor importante para la implementación exitosa de los ODS durante los debates celebrados en la primera Semana
9 La Cámara del Agro (Camagro) y la Asociación de Azucareros de Guatemala, uno de los más grandes monocultivos en el
país, han visitado la Corte de Constitucionalidad (CC) para solicitar que la iniciativa se declare inconstitucional, ya que
limitaría la
propiedad
privada,
lo
cual
iría
en
contra
de
la
Constitución.
10 Para más información sobre la posición de la sociedad civil y una lista de organizaciones de la sociedad civil que apoyan la
iniciativa de ley, véase: http://americalatina.landcoalition.org/node/3170
-
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Global del Suelo. Existe la necesidad de establecer un diálogo permanente entre las partes
interesadas a nivel
nacional.
Esto
también
fue
visto
como
muy
importante
por
los
participantes
de
este estudio. Al mismo tiempo, se debe determinar cuál es la manera más efectiva para poner en práctica esta participación en Guatemala y para identificar a los actores relevantes que se deben involucrar en el dialogo.
La Figura 1 describe la estructura potencial de un diálogo nacional sobre los ODS para tierra y suelos, describiendo que actores estaría involucrados en las discusiones. La figura también muestra que el dialogo debe ser abierto un y participativo y en igualdad de condiciones entre todas las partes interesadas.
Figura 1.
Actores
relevantes
en
Guatemala
para
el
diálogo
sobre
suelos
y tierras
en
los
ODS
11
*Elaboración propia
Los diferentes ministerios forman parte del diagrama tienen una relación directa o indirecta con el recursos suelo. Por ejemplo, el Ministerio de Agricultura es responsable de los problemas de conservación del suelo, pero el Ministerio de Medio Ambiente también tiene programas que conciernen a estos recursos. En relación con el subsuelo, el órgano de gobierno responsable de la gestión y extracción es el MEM (Ministerio de Energía y Minas). Con respecto a la gestión de los recursos forestales, la flora y la fauna, el Ministerio de Agricultura, el Consejo Nacional de Áreas
11 MAGA ‐ Ministerio Guatemalteco de Agricultura, Ganadería y Alimentación; MARN ‐ Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales; MINEX ‐ Ministerio de Asuntos Exteriores; MEM ‐ Ministerio de Energía y Minas; MSPAS ‐ Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social de Guatemala; INAB ‐Instituto Nacional de Bosques; CONAP ‐ Consejo Nacional de Áreas Protegidas; CONRED ‐ Coordinadora Nacional para la Reducción de Riesgos; SESAN ‐ Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutrición (de la Presidencia); SEGEPLAN ‐ Secretaría de Guatemala para la Planificación y Programación de la Presidencia; CODEDE ‐ Consejo Departamental de Desarrollo; COMUDE ‐ Consejo de Desarrollo Municipal; COCODE ‐ Consejo de
Desarrollo Comunitario;
USAC
‐Universidad
de
San
Carlos
de
Guatemala,
URL
‐Universidad
Rafael
Landívar;
URG
‐
Universidad Rural de Guatemala; UMG ‐ Universidad Mariano Gálvez; CONCYT ‐ Consejo Nacional de Guatemala para la Ciencia y la Tecnología.
Gobierno
•Ministerios (MAGA, MARN, MINEX, MEM, MSPAS, CONAP, INAB, CONRED, SESAN, SEGEPLAN)
•Gobernadores, alcaldes y comités de desarrollo
(CODEDE,
COMUDE, COCODE)
Sociedad Civil
•NGOs (social, development, environmental)
•Major groups (women, youth, indigenous)
•Organizaciones
de
ayuda al desarrollo
Academia
•Universidades (USAC, URL, URG, UMG)
•Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONCYT)
•Colegios
profesionales
(Ingenieros, abogados)
Sector Empresarial
•Grandes productores y terratenientes (azúcar, café, biocombustibles, ganado)
•Pequeños terratenientes,
campesinos y cooperativas
-
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Protegidas y el Instituto Nacional de Bosques comparten la autoridad y jurisdicción aunque son los
gobiernos
locales
los
que
tienen funciones
específicas
designadas
por
el
marco
jurídico
nacional,
principalmente en el sector forestal (por ejemplo por los Códigos Municipales). Los alcaldes, gobernadores y comités de desarrollo representan el nivel de gobierno local. SEGEPLAN es el órgano responsable de la presentación de informes de avances en términos de los compromisos internacionales de Guatemala, por lo que debería incluírsele en el diálogo. Las organizaciones de la sociedad civil desempeñan un papel de vigilancia en el seguimiento de progresos y presentación de informes. Además, grupos que normalmente no son incluidos, tales como los jóvenes, mujeres y los pueblos indígena pueden aportan una perspectiva válida por lo que se debe asegurar que se están considerando sus prioridades. El rol del sector de investigación para apoyar el desarrollo de indicadores, el seguimiento de avances y la producción de investigaciones que demuestren el impacto de los ODS en el campo es, sin duda, importante. Por último, los usuarios directos de los
recursos de
suelo
y tierra
deben
tener
un
lugar
en
el
dialogo
y presentar
sus
perspectivas.
Además de reunir a representantes de los principales grupos de interés ilustrados en la Figura 1, el proceso de diálogo en Guatemala para los ODS debe estar vinculado a otras plataformas existentes para que la temática de suelos pueda ser discutida junto con temas relacionados y relevantes y para aprovechar las estructuras de diálogo previamente establecidas. Ejemplos de estos son el Grupo de Cooperación Interinstitucional para Bosques, Biodiversidad y Cambio Climático; La Mesa Redonda de Cambio Climático y el Grupo Técnico Interinstitucional para el Manejo Sostenible de Tierras.
Taller "ODS con un enfoque en la tierra y los suelos" en la ciudad de Guatemala, 04.25.13. Para una lista de participantes, véase el anexo 2.
-
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5. Conclusiones y recomendaciones
Los recursos suelo y tierra muy probablemente formarán parte de la serie final de Objetivos de Desarrollo Sostenible Río+20, como ODS individual o como meta bajo un objetivo de seguridad alimentaria y agricultura sostenible. La comunidad internacional de suelos debe estar al tanto de este proceso y participar en debates dinámicos que puedan conducir a un conjunto de indicadores congruentes que puedan ayudar a los gobiernos a medir su progreso. El desarrollo de indicadores para el tema de suelo y tierras idealmente considerará las distintas realidades de las regiones y países pues una de las principales lecciones aprendidas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio es que las metas deben adaptarse a las necesidades de cada país. Por lo tanto, Guatemala tendrá que seguir desempeñando un papel activo en las negociaciones globales para los ODS.
Existe una
gran
riqueza
de
experiencias
y lecciones
aprendidas
en
el
establecimiento
de
indicadores
específicos para recursos de tierra y suelo que deben ser consideradas y utilizadas en el proceso de los ODS.12 En el caso de Guatemala, como en muchos otros países, problemas tales como la erosión y las prácticas agrícolas inadecuadas justifican los indicadores estándar de degradación de la tierra (es decir, erosión, cobertura verde, carbono orgánico del suelo, etc.) Sin embargo, hay aspectos socio‐económicos que habría que incluir en este debate. Hay una iniciativa vigente para fijar el tema de los derechos de tierra en la agenda de desarrollo post‐2015. El objetivo es establecer "seguridad de tenencia de tierras para mujeres y hombres" como una meta o indicador. La iniciativa es ejecutada por el Centro de Derechos de Tierra para Mujeres de Landesa y el enfoque es asegurar los derechos de tierra de las mujeres (Landesa, 2012). Valdría la pena revisar esta propuesta y otras iniciativas similares, con el fin de incluir adecuadamente los problemas de tenencia y gobernanza de tierras en
las
discusiones
para
indicadores
de
suelos
y
tierra,
sobre
todo
ya
que
la
equidad
13
es
un
tema
que
se
considera clave para las discusiones de los ODS.
La eficacia de la implementación de los acuerdos o metas ambientales internacionales puede medirse inicialmente por el grado de domesticación en las políticas nacionales. En el caso de Guatemala, esto implicará la revisión de las políticas existentes relacionadas indirectamente con el tema de los suelos (por ej. agua, medio ambiente, bosques, etc.), de los programas gubernamentales que han tenido impactos negativos sobre este recurso (por ejemplo el programa de fertilizantes) y avanzar en términos de la iniciativa para una ley de desarrollo rural integral. El segundo paso para medir la efectividad es monitorear el cambio en el comportamiento de los actores nacionales. Esto fue difícil de determinar en el caso de Guatemala, ya que muchos participantes no estaban al tanto de los
ODM.
Al
iniciarse
un
proceso
de
implementación
de
los
ODS
en
Guatemala
tendrán
que
ser
hacerse
más esfuerzos para involucrar a más actores en la implementación de dichos objetivos. El tercer y último paso para revisar la efectividad de los acuerdos y metas ambientales internacionales es si pueden mejorar el estado del medio ambiente o el problema del medio ambiente que pretenden resolver. En el caso de los recursos suelo y tierras, esto sólo se puede determinar mediante el uso de indicadores apropiados y sistemas de monitoreo eficaces. Cualquier discusión sobre indicadores de degradación de suelo y tierras a nivel nacional o regional será inevitablemente influenciada por los
12 Evaluaciones existentes de degradaciones de tierra (LADA, GLADA) proporcionan ejemplos en este campo, así como
revisiones de indicadores desarrollados por la FAO y USDA, y herramientas como las desarrolladas por WOCAT, para mencionar algunos. 13
Los países del sur y algunos grupos de interés han defendido con firmeza que la equidad es un factor decisivo para el
desarrollo sostenible
en
los
ODS.
Esta
posición
fue
apoyada
muy
recientemente
en
la
segunda
reunión
del
Grupo
de
Trabajo
Abierto para ODS, celebrada en Nueva York del 17 a 19 de abril de 2013. Para más información sobre el debate en torno a la equidad en los ODS ver los sitios web del Stakeholder Forum, la Third World Network y el World Resources Institute.
-
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diferentes significados atribuidos al recurso, como lo muestran los hallazgos de este estudio. En otras
palabras,
los
tipos
de
indicadores
que
se
pueden
desarrollar
para
tierra
y
suelos
probablemente estarán conectados a la seguridad alimentaria, productividad del suelo, y la tenencia de la tierra. El
uso "correcto" de los suelos con respecto a su aptitud también podría ser considerado como un indicador relevante en este caso. Sin embargo, los trade‐offs y usos conflictivos o mutuamente excluyentes de los recursos suelo tendrán que tenerse en cuenta al seleccionar los indicadores (por ejemplo, bosques vs. producción de alimentos). Además, los ODS se enfrentan con el reto de buscar soluciones para la desigualdad como un factor negativo para el desarrollo sostenible. Los recursos suelo y tierra se encuentran distribuidos de una forma desigual en países como Guatemala y este hecho no debe ser ignorado en el desarrollo de los ODS y sus respectivas metas e indicadores. Para ello, se necesitan instrumentos de gobernanza eficaces. En el caso de Guatemala esto podría implicar una revisión de los sistemas de distribución de la tierra tales como Fontierras, la implementación de
un impuesto
sistemático
al
uso
de
la
tierra
y la
revisión
de
la
propuesta
de
ley
de
desarrollo
rural.
El proceso de elaboración de este estudio de caso brindó la oportunidad de iniciar un diálogo enriquecedor entre los actores involucrados en la implementación de diferentes acciones relacionadas con los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Guatemala. Cabe destacar que, si los escenarios descritos aquí van a cambiar para mejorar el proceso de los ODS y en particular en el escenario de la participación pública, se requiere la inclusión efectiva de todos los actores relevantes. Más aún, es necesario alcanzar un verdadero compromiso por parte de las agencias gubernamentales y la sociedad civil, quienes a través de las discusiones llevadas a cabo en el proceso de elaboración de este estudio de caso demostraron que es posible avanzar en esta área. El estudio de caso en última instancia condujo a la designación de una persona de enlace permanente en el Ministerio de
Ambiente y Recursos
Naturales
de
Guatemala
para
supervisar
el
proceso
de
seguimiento
de
Río+20
por lo que se espera que continúe el debate en el país en colaboración con el IASS.
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