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310 QDL48 · Cuadernos de Derecho Local Fundación Democracia y Gobierno Local

Estudio jurídico sobre la condición

de bienes incorporales de

la producción en televisión

(derechos intelectuales)

a efectos de la aplicación de

la normativa de contratos públicos. Procedimientos de

adjudicaciónjosé maría Gimeno FeLiu

Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Zaragoza

Confechade21defebrerode2018,lasociedadmercantilXARXAAUDIO-VISUALLOCAL,SL(XAL)–esunasociedadlimitadacreadaporlaDiputa-cióndeBarcelona–harequeridoadonJoséMaríaGimeno FeLiu,catedráticodeDerechoAdministrativodelaFacultaddeDerechodelaUniversidaddeZaragoza,larealizacióndeunEstudio Jurídico sobre la posibilidad de con-siderar ciertas actividades de producción en el ámbito de la radiotelevisión como propiedad incorporal y su significado desde la perspectiva de la apli-cación de la legislación de contratos públicos.Solicita,igualmente,criteriosobrelautilizacióndelosdistintosprocedimientosdecontratación,conespe-cialatenciónalcontratomenor.

ANTECEDENTES DE LA CONSULTAPrimero.– ElobjetosocialdelaXALsedefineenelartículo2desuses-

tatutos,queestablecequelasociedadtieneporobjetolaprestaciónygestióndelserviciopúblicodecaráctereconómico,dedesarrollodelasactividadesvinculadasalfomentoylapromocióndelacomunicaciónlocal,y,enconcre-to, las siguientes:

311ISSN: 1696-0955, octubre de 2018, págs. 310-341

estudio jurídico sobre La condición de bienes incorporaLes de La producción en teLevisión (derechos inteLectuaLes)…

Laadquisición,realización,producción,distribuciónyexplotación,bajocualquierforma,deprogramasderadio,televisiónynoticias,asícomo,engeneral,dederechosdepropiedadintelectualycontenidosdecarácteraudio-visual, interactivosy/omultimedia,porsatélite,cablee internetoencual-quierotrosoportededifusión.

Laprestacióndeserviciosdeagenciadenoticiasyserviciosdecomuni-caciónalasAdministracioneslocalesuotras,yengeneralalosentespúblicosy privados.

Laprestacióndeserviciosdeformaciónyasesoramientoatercerosenrelaciónconlasactividadesanteriores.

Y,engeneral,todaslasactividadesrelativasalámbitodelacomunica-ciónlocal.

Segundo.– Laconsultasolicitadarespondeconcarácterconcreto,alsi-guiente objetivo: «Significado y alcance de los negocios de propiedad incor-poral en el ámbito de la radiotelevisión a efectos de aplicación de la legisla-ción de contratos públicos. Procedimientos de adjudicación».

Tercero.– Sobredichaconsulta,alavistadelmarcolegislativovigente,sepuedeanticiparyaqueunapartedelaactividadanalizada,debeserconsi-deradacomotransferenciadederechosintelectualesque,ensucondicióndepropiedadincorporal,estánformalmenteexcluidosdelaaplicacióndelaLey9/2017,deContratosdelSectorPúblico(enadelanteLCSP),poraplicacióndelartículo9dedichaLey.

Cuarto.– Sepreguntasobrelosprocedimientosaplicablesenlacontrata-ciónpública(y,enespecial,interpretacióndelrégimendelcontratomenor)ylacalificacióndelarelaciónjurídicaconlasentidadesadheridasalProtocoloGeneraldeServiciosdelaXAL(televisionesyradioslocales).

Este ESTUDIO JURIDICO,paradarrespuestaalaconsulta,sebasaen los siguientes

FUNDAMENTOS JURÍDICOSPRIMERO.– Los contratos de contenido audiovisual en el derecho

europeo y la explicación de su no sometimiento a las reglas de la contra-tación pública.

LaDirectiva2010/13/UEdelParlamentoEuropeoydelConsejo,de10demarzode2010,sobrelacoordinacióndedeterminadasdisposicioneslega-les, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la prestacióndeserviciosdecomunicaciónaudiovisual,contemplaestetipodeserviciostantocomoserviciosculturalescuantocomoservicioseconómicos,y reconoce expresamente, en su considerando5, que su importancia cada

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josé maría gimeno feLiu

vez mayor para las sociedades y la democracia –sobre todo por garantizar la libertad de la información, la diversidad de opinión y el pluralismo de los medios de comunicación–, así como para la educación y la cultura, justifica que se les apliquen normas específicas.

Esta especificidad sectorial ha sido tradicionalmente tenida en cuentapor lassucesivasdirectivaseuropeasdecontratosque, reiteradamente,hanvenidoexcluyendodesuámbitodeaplicaciónaloscontratospúblicosparaserviciosaudiovisuales.AsíserecogíatantoenlaDirectiva92/50/CEEdelConsejo,de18dejuniode1992,sobrecoordinacióndelosprocedimientosdeadjudicacióndeloscontratospúblicosdeservicios,comoenlaDirectiva2004/18/CEdelParlamentoEuropeoydelConsejo,de31demarzode2004,sobrecoordinaciónde losprocedimientosdeadjudicaciónde loscontratospúblicosdeobras,desuministroydeservicios.

Ningunanovedadhaintroducidosobrelaregulacióndeestetipodecon-tratoslaDirectiva2014/24/UEdelParlamentoEuropeoydelConsejo,de26defebrerode2014,sobrecontrataciónpúblicayporlaquesederogalaDirectiva2014/18/CE.Dehecho,hamantenidoexactamente elmismocriteriode ex-cluirlosdesuámbitodeaplicación.Así,enelconsiderando23desuexpositi-voreconoceque,en la adjudicación de contratos públicos para determinados servicios de medios audiovisuales y radiofónicos por proveedores de medios de comunicación deben poder tenerse en cuenta aquellas consideraciones de rele-vancia cultural y social debido a las cuales no resulta adecuada la aplicación de las normas de adjudicación de contratos. Por ello, conviene establecer una excepción para los contratos públicos de servicios, adjudicados por los propios proveedores de servicios de medios de comunicación, destinados a la compra, el desarrollo, la producción o la coproducción de programas listos para su uso y de otros servicios preparatorios, como los relativos a los guiones o a las ac-tuaciones artísticas necesarios para la realización del programa.

Yelartículo10delaDirectiva2014/24/UE,bajolarúbricaExclusiones específicas relativas a los contratos de servicios,establecelosiguiente:

«La presente Directiva no se aplicará a aquellos contratos públicos de servicios para:[…]b) la adquisición, el desarrollo, la producción o la coproducción de pro-gramas destinados a servicios de comunicación audiovisual o servicios de comunicación radiofónica, que sean adjudicados por proveedores del servicio de comunicación audiovisual o radiofónica, ni a los contratos relativos al tiempo de radiodifusión o al suministro de programas que sean adjudicados a proveedores del servicio de comunicación audiovi-sual o radiofónica. A efectos de la presente letra, por “servicio de comu-



nicación audiovisual” y “proveedor del servicio de comunicación” se entenderá, respectivamente, lo mismo que en el artículo 1, apartado 1, letras a) y d), de la Directiva 2010/13/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (1). Por “programa” se entenderá lo mismo que en el artículo 1, apartado 1, letra b), de dicha Directiva, si bien se incluirán también los programas radiofónicos y los contenidos de los programas radio-fónicos. Además, a efectos de la presente disposición, “contenidos del programa” tendrá el mismo significado que “programa”»1.Laexplicaciónaestadecisiónseencuentradeformaclaraen laRe-

solución legislativa del Parlamento Europeo, de 15 de enero de 2014,sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejorelativa a la contratación pública [COM(2011)0896 – C7-0006/2012 –2011/0438(COD)],cuyoconsiderando23afirma que «En la adjudicación de contratos públicos para determinados servicios de medios audiovisua-les y radiofónicos por proveedores de medios de comunicación deben po-der tenerse en cuenta aquellas consideraciones de relevancia cultural y social debido a las cuales no resulta adecuada la aplicación de las normas de adjudicación de contratos.

Por ello, conviene establecer una excepción para los contratos públicos de servicios, adjudicados por los propios proveedores de servicios de medios de comunicación, destinados a la compra, el desarrollo, la producción o la coproducción de programas listos para su uso y de otros servicios prepara-torios, como los relativos a los guiones o a las actuaciones artísticas necesa-rios para la realización del programa. Debe precisarse que dicha excepción se ha de aplicar tanto a los servicios de medios de difusión como a los ser-vicios de comunicación a la carta (servicios no lineales). Sin embargo, esta exclusión no debe aplicarse al suministro del material técnico necesario para la producción, coproducción y radiodifusión de esos programas».

Se excluyen, así, del concepto de contratos de servicios (salvo sumi-nistros técnicos) los serviciosaudiovisuales.Resulta indubitado,por tanto,queestasadquisicionesde«servicios»audivisuales–dondeexistecreaciónycomponenteartístico–estánexcluidasdelasreglasdelacontrataciónpública.

YasíloentendióyalaSTJUEde13deseptiembrede2007,Bayerischer, alanalizarestesupuestodeexclusiónenlasdirectivasprecedentesdelosaños90,donde,además,advierteque«las disposiciones de esta última Directiva, así como los principios que subyacen a ella, tienen un contenido idéntico al de las disposiciones y principios de las directivas anteriores y la Directiva 2004/18

1. Estamismaexclusiónseencuentraenelartículo21delaDirectiva2014/25/UE,decontrataciónenlossectoresdelagua,energía,transporteyserviciospostales.



constituye una refundición de las disposiciones ya existentes. Así, no hay razón que justifique un enfoque diferente con la regulación de esta nueva Directiva»(loque justificaqueestadoctrina continúevigente en el contextode laDi-rectivade2014,quemantienelamismaregulación).Yenlacitadasentenciaseconcluyeque«de las normas comunitarias en materia de adjudicación de contratos públicos, según se señala en el apartado 39 de la presente sentencia, a saber, la libre circulación de los servicios y la mayor apertura posible a la competencia, debe ser objeto de interpretación restrictiva. Por tanto, solo están excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 92/50 los contratos públicos que tienen por objeto los servicios citados en el artículo 1, letra a), inciso iv), de esta Directiva. En cambio, están plenamente sometidos a las normas comu-nitarias los contratos públicos de servicios sin relación con las actividades que forman parte del cumplimiento de la misión de servicio público propiamente dicha de los organismos públicos de radiodifusión»2.

Esdecir,el TJUE entiende que los servicios audiovisuales no forman parte del contenido del contrato de servicios de las directivas de contrata-ción pública,resultandoclaraalrespectolavoluntaddellegisladoreuropeo.

Ydadoquenada ha cambiado en el derecho europeo de la contrata-ción pública y los contratos audiovisuales, la interpretación de la norma nacional de transposición de las directivas de contratación pública debe atender necesariamente a este criterio hermeneúitico (máxime cuando,comoexpresamenterecuerdaensupreámbulolaLeydeContratosdelSectorPúblicode2017,esfinalidaddelamismalacorrectatransposicióndelde-rechoeuropeo).Interesaestaprecisión,puesnotodonegociojurídicotienelaconsideracióndecontratopúblico.Loafirmaelconsiderando4delaDi-rectiva2014/24/UEdecontrataciónpúblicadeformaclara:«Las normas de la Unión sobre contratación pública no tienen por objetivo regular todas las formas de desembolso de fondos públicos, sino únicamente aquellas destina-das a la adquisición de obras, suministros o servicios prestados mediante un contrato público».Paraellolaprestacióndebeestarincluidaentrelosdistin-tostiposcontractuales:obras,suministrososervicios3.

2. Elabogadogeneral,ensusconclusionesgenerales,yahabíamanifestadolosiguiente:Eltextodelpreceptoestannítidoquebastaríaacudiraladagioin claris non fit interpreta-tio.Lanormaliberadelaobligacióndesometersealosprocedimientosdelicitaciónaloscontratosíntimamentevinculadosconelcontenidodelosprogramasderadioydetelevisión(compra,desarrollo,producción,coproducciónylosrelativosalaadquisicióndetiempoderadiodifusión).Yadvierteque,«Altratarsedeunasalvedadalareglageneral,requiereunaexégesisrestrictiva,porloquecualquierotraactividadgregariadelasexpresamenteenun-ciadashadeformalizarseenunnegociojurídico,trasunalicitaciónpública».3. Así,sonposibles,enprestacióndeserviciosa laspersonasen losámbitossociosani-

tarios,técnicasjurídicasdecarácternocontractual(comoejemplo,laacciónconcertada).La



SEGUNDO.– La propiedad intelectual como bien incorporal exclui-do del ámbito de aplicación de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público.

Los negocios jurídicos de adquisición de servicios audivisuales sonde distintas clases y por ello no tienen lamisma consideración jurídica.Algunos, en tanto creación, serán negocios de resultadode contenidodepropiedadincorporalynounmeroosimpleserviciotécnicoenrégimendemercado. Interesa,pues, ladelimitaciónobjetivade la causadelnegociojurídicoquesecelebreparalaadquisicióndeserviciosaudivisuales.Paraloqueesnecesarioacudira lasprevisionesdelRealDecretoLegislativo1/1996,de12deabril,porelqueseapruebaelTextoRefundidodelaLeydePropiedadIntelectual(LPI).

Elartículo10LPIdice:«1. Son objeto de propiedad intelectual todas las creaciones originales literarias, artísticas o científicas expresadas por cualquier medio o so-porte, tangible o intangible, actualmente conocido o que se invente en el futuro, comprendiéndose entre ellas:a) Los libros, folletos, impresos, epistolarios, escritos, discursos y alo-cuciones, conferencias, informes forenses, explicaciones de cátedra y cualesquiera otras obras de la misma naturaleza.b) Las composiciones musicales, con o sin letra.c) Las obras dramáticas y dramático-musicales, las coreografías, las pantomimas y, en general, las obras teatrales.d) Las obras cinematográficas y cualesquiera otras obras audiovisuales.e) Las esculturas y las obras de pintura, dibujo, grabado, litografía y las historietas gráficas, tebeos o comics, así como sus ensayos o bocetos y las demás obras plásticas, sean o no aplicadas.f) Los proyectos, planos, maquetas y diseños de obras arquitectónicas y de ingeniería.g) Los gráficos, mapas y diseños relativos a la topografía, la geografía y, en general, a la ciencia.

Directiva2014/24decontrataciónpúblicaadviertequelospoderespúblicossiguenteniendo libertad para prestar por sí mismos esos servicios u organizar los servicios sociales de manera que no sea necesario celebrar contratos públicos, por ejemplo, mediante la simple financiación de estos servicios o la concesión de licencias o autorizaciones a todos los operadores econó-micos que cumplan las condiciones previamente fijadas por el poder adjudicador, sin límites ni cuotas, siempre que dicho sistema garantice una publicidad suficiente y se ajuste a los prin-cipios de transparencia y no discriminación [Considerando 114]. MeremitoaloexpuestoenGimeno FeLiu,«Serviciosdesaludyreservasdeparticipación.¿UnanuevaoportunidadparalamejoradelSNS?(Análisisdelosartículos74a77delanuevaDirectiva2014/24/UEsobrecontrataciónpública)», Revista Derecho y Salud,Vol.26,núm.2de2015,pp.65-85.



h) Las obras fotográficas y las expresadas por procedimiento análogo a la fotografía.i) Los programas de ordenador.2. El título de una obra, cuando sea original, quedará protegido como parte de ella».De la lecturade esteprecepto sededuceque el objetode losderechos

de autor es la Obra artística, literaria o científica. El listado del artículo 10 LPI no es exhaustivo; sin embargo, de su redacción parece claro que gran número de los servicios audivisuales que se adquieren entrandentrodelcon-ceptodeobra[letraa),apdo.1].Estainterpretaciónresultaavalada,además,porelcarácterabiertodellistado,dentrodelcarácteryadeporsíabiertodetodoelapartado1[dehecho,laLPIdedicaespecíficamentealasobrascinemato-gráficasydemásobrasaudiovisualeselTítuloVIdesuLibroI(arts.86a94)].

Comopuedeapreciarsedeladefiniciónexpuesta,elmedioosoporteenelqueseplasmaesindiferente,pueslapropiedadintelectual,poresencia,secaracterizaporsuinmaterialidad(obraversussoportematerial).Enelcasodelasobrasimpresasosusceptiblesdeserlo,asícomodelasobrasensoportedi-gital,puedehabermúltiplesejemplaresdelaobra,inclusomúltiplesejempla-res«originales».Lorelevanteesquelaactividadintelectualodecreacciónseplasmeenalgúntipodesoportequepermitasucomunicaciónodivulgaciónaterceros(sinqueseanecesarialadivulgacióndelaobraparasuprotección,comotampocoloessuregistro).

Deloexpuestoseconstataquelosnegociosjurídicosdeadquisicióndeservicios audiovisualesque cumplan los requisitospara suprotección comoobraconderechosdeautor,tendránlaconsideracióndepropiedadintelectual4. Estos requisitos son, en primer lugar, su originalidad, en un sentido objetivo (entendida como novedad en la forma de expresión de la idea y singulari- dad/recognoscibilidad/diferenciacióndelaObra),yaseaenlaconcepcióny/oenlaejecucióndelaobra.Elextremodeestacaracterísticaimplicaquelaobrano puede ser un plagio. Sin embargo, la originalidad de la obra tiene asimismo un sentido subjetivo,comoreflejodelespírituodelapersonalidaddelautor;loquesignificaquelaobraestámarcadaporlaindividualidaddesuautor.Yelsegundorequisitoparalaproteccióndeunaobraconderechosdeautoressucreatividad,enlamedidaenqueeselresultadodelaactividadhumana.

Únicamentequedancomoobrasexcluidas,esdecir,«no son objeto de propiedad intelectual las disposiciones legales o reglamentarias y sus corres-

4. Téngase además en cuentaque lasobrasderivadas (traducciones, adaptaciones, re-visiones, actualizaciones, anotaciones, compendios, resúmenes, extractos, o cualesquieratransformacionesdeunaobra)sontambiénobraenelsentidodelart.10LPI(art.11LPI).



pondientes proyectos, las resoluciones de los órganos jurisdiccionales y los actos, acuerdos, deliberaciones y dictámenes de los organismos públicos, así como las traducciones oficiales de todos los textos anteriores»(art.10LPI).

Estáclaroque,cuando la actividad de adquisición de «servicios» de producción audivisual es un resultado que encaja en el concepto de «obra original» establecido en el artículo 10 LPI, dicho resultado se rige por lo dispuesto en la LPI (lacausadelnegocio,insistimos,laconstituyenlaspro-piasobras,quenosonsinounconglomeradodederechosdeexplotacióndepropiedadintelectualyque,ensentidoestricto,sonpropiedadesincorporales.Nosontantoobligacionesdehacercomoderesultado).Esmás,enestecaso,paralaentidadsolicitantenoesindiferentequiénvaaserelequipoquedesa-rrollelaactividad,porloquelanotadelaoriginalidadvienereforzadaporelcarácterúnicoypersonaldelaobraenlaqueconsisteelresultadosolicitado.Enestoscasos,alserlapropiedadintelectualunbienincorporal,elnegociojurídicoestánormalmenteexcluidodelasprevisionesdelaLCSP,alnotenerconsideracióndecontratopúblico(art.9LCSP)5.

Delartículo7delaLey33/2003,dePatrimoniodelasAdministracionesPúblicas(LPAP),seinfierequelosderechosdepropiedadindustrialolosde-rechosdeexplotacióndepropiedadintelectualsondenaturalezapatrimonialtantoporsudefiniciónnegativa(nosondemaniales)comoporsuencajeenlarelacióndebienespatrimoniales.Loscontratosderivadosdeestaexplotacióntienenlaconsideracióndecontratosprivados(art.107.3LPAP)yseregiránporlasnormasdederechoprivadocorrespondientesasunaturaleza(nopuedetenernuncaconsideracióndecontratopúblico).Loquesignificaqueseregu-lanporsuspropiasnormas,nosiendodeaplicaciónlaprevisióndelartículo26LCSP,puesserefiereacontratospúblicosconrégimenjurídicoprivado.

SobreestacuestiónconvienerecordarelInforme4/2012,de31deenerode2013,delaJuntaConsultivadeContrataciónAdministrativadeBaleares,conrelaciónalámbitodeaplicaciónobjetivodelTextorefundidodelaLeydeContratosdelSectorPúblico,aprobadoporelRealDecretoLegislativo3/2011,de14denoviembre,yloscontratosquetienenporobjetolacompra,eldesarrollo,laproducciónolacoproduccióndeprogramasdestinadosala

5. Debeadvertirse,comohadestacadoE.menéndez sebasTián(«Elcontratodeservicios»,enellibrocolectivoEstudio Sistemático de la Ley de Contratos del Sector Público, Aranzadi, CizurMenor, 2018,pp.1541-1543), ladeficientedefinicióndel contratode servicios en laLCSP,loquegeneraimportantesproblemasinterpretativosprácticos,alexistirciertatendencia,errónea,aincluirenestetipotodaprestaciónquenoseaobraosuministro.ElInforme41/96,de22dejuliode1996,«Consultasobrediversostiposdecontratos»,delaJCCAdelEstado,yahabiainformadoque«Los contratos de adquisición de propiedad intelectual, se rigen por la legislación patrimonial del Estado, sin perjuicio de la posible aplicación de la legislación específica de propiedad intelectual».



radiodifusión,parasudifusiónporpartedelosorganismosderadiodifusión,yloscontratosrelativosaltiempoderadiodifusión.EnesteInforme,sobrelabasedelInforme11/2009,de3dediciembrede2010,delaJuntaConsultivadeContrataciónAdministrativadeValencia,seexplicacómoestaexclusiónencuentrasujustificaciónenqueenestossupuestosnonosencontramosantecontratosdeservicios,sinoactividaddetransferenciaartística.Yasíloargu-mentaalanalizarelsignificadodelprocesodecreacióndeunprograma:

«Lo que comúnmente denominamos “programas” de radio o de televi-sión no son ni más ni menos que obras o creaciones audiovisuales difun-didas por organismos de radiodifusión y poco o nada importa a nuestros efectos que tales obras residan originalmente en una película cinema-tográfica, en una videocinta o en otro soporte, ni tampoco que se trate de uno u otro género. En consecuencia, la producción de televisión o de radio o la producción de programas, a las que se refieren las normas co-munitarias, no son más que formas distintas de referirse a la producción de obras audiovisuales susceptibles de ser difundidas y puestas a dispo-sición del público por medio de la radiodifusión televisiva o radiofónica. En el caso de la televisión, la producción (y la coproducción) denomina al conjunto de procesos de realización del programa (un audiovisual). De esta manera, la producción engloba a todo el personal, medios técni-cos y recursos necesarios para la realización de un programa, organiza-dos en torno a las figuras del realizador o director y del productor. Esta realización comprende normalmente dos etapas: la de preproducción, que abarca las fases de guión, contratación del equipo técnico y artístico y, en su caso, adquisición de derechos sobre la música u otras creaciones artísticas, creación del grafismo del programa, sus créditos, títulos, etc., y finalmente la postproducción: terminada la grabación, se procederá a dotarla de unidad en la edición técnica de las imágenes y en la sonori-zación. Una vez obtenida la versión definitiva, se procederá a duplicarla tanto para su emisión como para su catalogación y conservación en el archivo.En consecuencia, hay que concluir que la excepción de la Directiva viene referida a un objeto contractual que, además de prestaciones de hacer que puedan considerarse servicios, contiene otras prestaciones o negocios que no tienen tal consideración, ya que la Directiva no pre-tende ni puede redefinir el carácter patrimonial o no de los negocios jurídicos que celebran los organismos de radiodifusión sobre propie-dades incorporales o activos inmateriales, como son los derechos de autor o los derechos de explotación de obras audiovisuales, sino que lo verdaderamente relevante de la disposición de la Directiva analizada, es



que esta no se aplicará cuando sea un organismo de radiodifusión quien celebre los contratos cuyo objeto sea la producción o la adquisición de los derechos necesarios para la difusión de un audiovisual por los ser-vicios de radio o de televisión de dicho organismo»(negrita nuestra).Endefinitiva,losdosinformesreferidosconcluyenquelosserviciosre-

lativosalaproducciónaudiovisual,alaproducciónartísticadetodotipoya laradiodifusióntelevisivaoradiofónica,no incluyenlacomprani laco-produccióndeprogramas,comotampocolosaspectosrelativosaltiempoderadiodifusión, dado que estos últimos negocios jurídicos no son servicios,sinoquetienencarácterpatrimonial,y,enelcasodelascoproducciones,soncontratosprivadosdecolaboración.

Resulta, pues, indubitado que los negocios que consistan en la adqui-sición de obras originales de servicios audivisuales, en tanto tengan por finalidad la creación de propiedad intelectual, son contratos privados (y nunca un contrato público), ya que tienen la consideración de propiedad incorporal y, por ello, ex artículo 9, negocio excluido de las previsiones de la LCSP, lo que permite la adquisición directa de los servicios audiciona-les referidos.

Y no puede argumentarse una tensión «indebida» de la competencia,puesloscontratossobrebienesincorporalesnoencajanenlaideauobjetivodelibremercado,yaque,ensímisma,nohayunacompetenciaentreservi-ciosprofesionales(yenesoscasosnohayquesometernadaalalibreconcu-rrencia,talycomoseadvierteporelTJUEensusentenciade2dejuniode2016,asuntoC-410/14).

Elartículo9LCSP,aligualqueelartículo4.1p)TLCSP2011,incluyedeformaexpresacomonegocioexcluidolaspropiedadesincorporales.Yenel artículo 16.2LCSP se excluyen expresamente del concepto de contratodesuministrolosrelativosapropiedadesincorporalesovaloresnegociables.Así,comosehaexplicado,entantolosserviciosaudiovisualessonpropie-dadincorporal,resultaincuestionablequesoncontratosprivadosdondenoseaplicalaLCSP.

Entodocaso,alsercontratosexcluidosdenaturalezaprivadaseapli-caránlasreglasdelartículo4LCSP:«Las relaciones jurídicas, negocios y contratos citados en esta sección quedan excluidos del ámbito de la presente Ley, y se regirán por sus normas especiales, aplicándose los principios de esta Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse».

Obviamente,estoscontratosdeadquisiciónde serviciosaudiovisualessonsusceptiblesdeincluirprestacionespropiasdeloscontratostípicosqueregulalaLCSP,lascualesdebenserobjetodecontrataciónindependientedeconformidada lasprevisionesdeesaLey:a)Cuandoelvalorestimadode



estasprestacionesseasuperioral50porcientodelimportetotaldelnegocio.b)Cuandoestasprestacionesnomantenganconlaprestacióncaracterísticadelcontratopatrimonialrelacionesdevinculaciónycomplementariedadquepermitanconsiderarlascomounaunidadfuncionaldirigidaasatisfacerunanecesidadoaconseguirunafinalidadinstitucionalpropiadelorganismoolaentidadcontratante.Enestoscasos,cuandolasprestacionesnoseansepara-bles,hayqueentenderquedebeaplicarseelrégimendelaprestaciónprinci-pal(art.18.2LCSP).

EnnadasealteraestaconclusiónporlacircunstanciadequenohayaunaprevisiónexpresaenlaLCSP2017,adiferenciadelTRLCSP2011,quein-corporelaexclusión.Yelloporque,estando excluidas de la LCSP 2017 las propiedades incorporales y siendo los servicios audiovisuales una catego-ría de estas, resulta innecesaria una concreción singular para estos.Bastarecordaraladagioin claris non fit interpretatio.Oloqueeslomismo,exclui-doel«género»,nohayquehacerreferenciaalaexclusióndela«especie».

Tampocosealteraporquefigurenenelartículo19.2a)estetipodecon-tratos audiovisuales comocontratosno sujetos a regulaciónarmonizada,ydelimitaobjetivamenteestoscontratoscomolosquetenganporobjetola ad-quisición, el desarrollo, la producción o la coproducción de programas desti-nados a servicios de comunicación audiovisual o servicios de comunicación radiofónica, que sean adjudicados por proveedores del servicio de comuni-cación audiovisual o radiofónica, o los relativos al tiempo de radiodifusión o al suministro de programas que sean adjudicados a proveedores del servicio de comunicación audiovisual o radiofónica.

LaconsideracióncomocontratosnoarmonizadosreproducelaprevisióndelaDirectiva,queserefiereaestoscomoacontratosexcluidosdelámbitode la referidaDirectiva.Esdecir, la inclusióndeestaprevisiónnosuponequeestoscontratosesténincluidosenelámbitodelaLCSP,pueslamismaLCSP (exart.9)loshaexcluido.Porlodemás,eseartículo19serefieretam-biénaloscontratosincluidosdentrodelámbitodefinidoporelartículo346delTratadodeFuncionamientodelaUniónEuropeaqueseconcluyanenelsectordeladefensa(queseexcluyenenelartículo5LCSP),olosserviciosdecertificaciónyautenticacióndedocumentosquedebanserprestadosporunnotariopúblico(quesonnegociosexcluidosentantolosnotariossonfun-cionariospúblicosespeciales).Esdecir,la consideración como servicios no armonizados en este precepto legal no implica, en modo alguno, su some-timiento a las previsiones de la LCSP.

Además,siellegisladorespañolhubieraqueridoincluirestasactivida-desdeserviciosaudiovisualesdentrodelámbitodelaLCSPdeberíahaberexplicitadotaldecisión(yjusticarla,puessetratadenegociosexpresamente



excluidostradicionalmentedelasdirectivasdecontrataciónpública).Ynadaenlatramitaciónparlamentariasugieretalposibilidad,loque,porsimismo,dadoquesetratadeajustarlalegislaciónde2011alasnuevasdirectivasde2014,conducecomoúnicainterpretaciónposibleaquelaLCSP2017mantie-nelamismaconsideraciónhacialaadquisicióndeserviciosaudiovisulesquesusnormaspredecesoras.

Porúltimo,convienereferirlossupuestosenquese quieran adquirir unos derechos exclusivos sobre servicios donde existen derechos intelec-tuales que pueden ser objeto de explotación y no tienen carácter de pro-piedad incorporal.Elartículo168LCSPhabilitaunprocedimientonego-ciadosinpublicidadcuando«las obras, los suministros o los servicios solo puedan ser encomendados a un empresario determinado, por alguna de las siguientes razones: que el contrato tenga por objeto la creación o adqui-sición de una obra de arte o representación artística única no integrante del Patrimonio Histórico Español; que no exista competencia por razones técnicas; o que proceda la protección de derechos exclusivos, incluidos los derechos de propiedad intelectual e industrial».Elelementodederechosdepropiedad intelectualesevidentesiemprequesepretenda la relaciónen laquesepongacomovalorparaladecisióndeadquisiciónunelementodiferen-ciador«personalísimo»(obviamente,soloseríaaplicablecuandoelobjetodelcontratofueraunaprestacióndeserviciosqueconllevaseelusodederechosdepropiedadintelectual).

Endeterminadosservicios«técnicosynodecreación»que,almargendelapropiedadincorporal,puedaofrecerenunservicioaudiovisual,elpoderadjudicadorpodráutilizaresteprocedimientointuitus personae (avalado en lacontrataciónpúblicaenvariassentenciasTJUE)6.

TERCERO.– Las previsiones de la LCSP aplicables a XAL y su in-cidencia práctica.

XALtienelaconsideracióndepoderadjudicadornoAdministraciónpú-blica,alcumplirlosrequisitosexigidosporelartículo3LCSP(ensuinterpre-taciónconformealajurisprudenciadelTJUE)7.YalosefectosdelrégimenjurídicoaplicableresultaindiferentequeXALnoseaprestador,entantopro-

6. AuréLien,A.,«L’intuituspersonaedanslescontratsdelacommandepublique»,Revue Française de Droit Administratif,2011,pp.879yss.,coninteresantesreferenciasbibliográ-ficasyjurisprudencialesdelderechofrancésdetodaslasépocas,asícomodelasresolucionesdelTribunaldeJusticiadelaUniónEuropea.7. SobreelámbitosubjetivodelaLCSP2017meremitoaB.noGuera de La mueLa («El

ámbitosubjetivodeaplicacióndelaLey9/2017,de8denoviembre,deContratosdelSectorPúblico.Compraconjuntaycentralesdecompras»,enellibrocolectivoEstudio Sistemático de la Ley de Contratos del Sector Público,Aranzadi,CizurMenor,2018,pp.233-280)yS.díez sasTre(«ElámbitosubjetivodelaLCSP.Lacontratacióndelospoderesadjudicadores



duceyadquiereporcuentadeyparaprestadores.Elconceptoprincipalsobreelquepivotaelrégimenjurídicoaplicableessoloeldepoderadjudicador(ca-tegoríaindiscutibleparaXALaltenerpersonalidadjurídica,estarcontroladoporunpoderpúblicoyrealizaractividaddeinterésgeneral,aunquepuedasertambiénmercantil)8.

LaLCSPde2017,ensutextodefinitivo,haincorporadodecisionesradi-calmentedistintasfrentealaregulaciónprecedente.LoqueesmuyevidenteenlacontratacióndelospoderesadjudicadoresquenotienenlaconsideracióndeAdministraciónpública.Así,frentealaopcióndeltextoqueseremitióalasCortesGeneralesdediferenciarelrégimenjurídicodeloscontratosnoar-monizadosenfuncióndesuconsideraciónonodeAdministraciónpública(semanteníaasíelmodelodelartículo191TRLCSPrelativoalasinstruccionesdelosentesnoAdministraciónpúblicaparaloscontratosnoarmonizados)9, se decide la uniformidad de régimen jurídico, siendo indiferente el carác-ter o no de Administración pública del poder adjudicador para la aplica-ción de las reglas de contratación pública en los contratos de importe no armonizado (artículo 318 LCSP/2017).

noAdministraciónpública»,enellibrocolectivoTratado de Contratos del Sector Público, TomoI,TirantloBlanch,Valencia,2018,pp.519-549).8. LaSTJUEde5deoctubrede2017,LitSpecMet y Vilniaus,as.C-567/15,recuerdaque

unaentidadadquierelacondicióndePoderAdjudicadorcuandosecumplentrescondicionesacumulativas,asaber:a)quedichaentidadhayasidocreadaespecíficamenteparasatisfacernecesidades de interés general que no tengan carácter industrial omercantil; b) que estédotadadepersonalidadjurídica;yc)quesuactividadestémayoritariamentefinanciadaporlospoderespúblicosoquesugestiónestécontroladaporpartedeestosúltimos,oquemásdelamitaddelosmiembrosdesuórganodeadministración,dedirecciónodevigilanciaseannombradosporlospoderespúblicos.Estastrescondicionessonacumulativas,siendo,encambio,alternativoslosrequisitosalosqueserefierelacondiciónexpresadaenlaletrac).Yesta interpretación funcional seha tenidoencuentayaplicado,porejemplo,porelTribunalAdministrativodeContratosPúblicosdeAragónensuAcuerdo104/2015,alca-lificaraMERCAZARAGOZAcomopoderadjudicador.Conviene,en todocaso, recordarquelaimportanciadelajurisprudenciadelTJUEesadvertidaenelconsiderando10delaDirectivadecontrataciónpúblicade2014:«El concepto de “poderes adjudicadores”, y en particular el de “organismos de derecho público”, han sido examinados de forma reiterada en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Para dejar claro que el ámbito de aplicación ratione personae de la presente Directiva no debe sufrir modificaciones, procede mantener la definición en la que se basaba el Tribunal e incorporar determinadas aclaraciones que se encuentran en dicha jurisprudencia como clave para comprender la propia definición sin intención de alterar la interpretación del concepto tal como ha sido elaborada por la jurisprudencia. A tal efecto, ha de precisarse que un organismo que opera en condiciones normales de mercado, tiene ánimo de lucro y soporta las pérdidas derivadas del ejercicio de su actividad no debe ser considerado un “organismo de derecho público”, ya que puede considerarse que las necesidades de interés general para satisfacer las cuales ha sido creado, o que se le ha encargado satisfacer, tienen carácter industrial o mercantil».9. NoesesalaopcióndelaLey2/2018,de13deabril,deContratosPúblicos,deNavarra,

quehauniformizadolasreglasdelacontrataciónpúblicaentodaslasfasesconindependenciadelanaturalezadeAdministraciónpública,ono,delpoderadjudicador.



Laredaccióndelpreceptoesindubitada:desaparece,pues,laposibilidadderegulaciónmedianteInstruccionesinternaspropiasenlosprocedimientosdeimportenoarmonizado(estassoloquedanparaentesdelsectorpúblicoquenoseanpoderadjudicador–artículo321LCSP/2017–olospartidospolí-ticos,sindicatosyorganizacionesempresariales–exartículo3LCSP/2017–).

Seponefinauna«deslegalizaciónprocedimental»que,comosehavenidoadvirtiendodesdehacetiempo,haresultadoclaramentedistorsio-nadora,pueshapermitidolaproliferacióndedistintosyvariadosproce-dimientos(distintosplazos,distintadocumentación,etc.)quesehancon-vertidoenunabarreradeentradaparalosoperadoreseconómicos,alavezqueintroducíainnecesariasdosisdeinseguridadjurídicaquefavorecíanunafragmentacióndelmercado,lacual,asuvez,favorecíalaaparicióndeprácticasdenaturalezaclientelar,queimpedíanelefectivofunciona-miento –por inadecuada concurrencia– de las economías de escala.Nohaynadamáscontrarioalaefectividaddelprincipiodetransparenciaqueladispersiónnormativayel«caos»regulatoriodelosdistintosprocedi-mientosdelicitación10.Nopuedeolvidarsequeenel«océanoproceloso»de entes diversos la confusión jurídica derivada de lamultiplicidad deInstruccionesinternashapermitido,quizásinpretenderlo,laproliferaciónderedesclientelaresydeprácticasquehanpodidofacilitarlacaptacióndefinanciaciónilegalquesehaderivado,directaoindirectamente,alasorganizacionespolíticas.

Deahíquesepuedaconsiderarestauniformidadjurídicaenlasreglasprocedimentalescomolaprincipalnovedaddelnuevotextodecontratospú-blicos.

Noesquedesaparezcanlasinstruccionesinternas,sinoqueestastendránunafunción«adintra»pararegularlosaspectosorganizativosdelacontra-tación(competencias,mesas,contenidodelexpediente,tramitaciónurgente,etc.).Deahíqueexistaunadisposicióntransitoriaobligandoasuadaptación.

Estauniformidadnosehaextendido,sinembargo(adiferenciadelaLey2/2018,deContratosPúblicosdeNavarra),alrégimenjurídicodeloscontra-tos,cuandolacausadeinteréspúblicoquejustificaunrégimenexorbitanteseencuentraentodosellos,almargendelanaturaleza,públicaoprivada,delentecontratante.

10. Afirmaciónqueentiendoquedaavaladaporlapropiarealidad,porcuantoelnúmerodeentesexistentesconsideradospoderesadjudicadoresnoAdministraciónpública(másdediezmil),per se,conlleva taldispersióndereglasdistintas(dedifícil localización,por lodemás)quehaceinviablequeloslicitadorespuedanconocerlosdistintosprocedimientos,loqueconduceaunmercado«cerrado»claramenteineficienteyalejadodelobjetivodeefectivatransparencia.



Pesealaclaridaddelprecepto,porcomparaciónconlaregulacióninicialdelProyectoqueseremitealasCortesGenerales,quemanteníaelsistema(obligatorio)deInstrucciones,hansurgidociertasdudasinterpretativasquesonobjetodeaclaraciónenelmuyinteresanteInforme2/2018,de17deene-ro,delaAbogacíadelEstado11.Conrelaciónalaposible«supervivencia»delasInstrucciones,niegaconrotundidaddichaposibilidad:

«Como ya se ha indicado, es clara la voluntad del legislador de suprimir, con la LCSP, las Instrucciones Internas de contratación previstas en el artículo 191.b) del TRLCSP para la contratación no armonizada de los poderes adjudicadores que no tengan la condición de Administración pú-blica, tal y como se desprende del artículo 318.b de la LCSP y como, con toda rotundidad, declara el Preámbulo de dicha Ley (“En el Libro III se recoge la regulación de los contratos de poderes adjudicadores no Admi-nistración pública, en donde la principal novedad es la supresión de las instrucciones de contratación…”. “En efecto, como se ha dicho antes, se suprimen para los contratos no sujetos a regulación armonizada las ins-trucciones en el caso de los poderes adjudicadores no Administraciones públicas, debiendo adjudicar estos contratos por los mismos procedimien-tos establecidos para dichas Administraciones…”).Resulta, pues, clara la voluntad del legislador de poner fin, en aras de la claridad y la seguridad jurídica, a la diversidad de regímenes de con-tratación aplicables a los contratos no armonizados de los poderes adju-dicadores que no sean Administración pública, procedimientos que, bajo la vigencia del TRLCSP, han llegado a ser tantos y tan diversos como cuantos se regulan en las Instrucciones Internas que han ido aprobando este tipo de entidades. Siendo claro el mandato del legislador, también ha de ser clara la consecuencia: desde la entrada en vigor de la LCSP los poderes adjudicadores que no tengan la condición de Administración pú-blica han de adjudicar sus contratos no armonizados conforme al artículo 318.b) de dicho texto legal, quedando suprimidas desde ese momento las Instrucciones internas de contratación del artículo 191.b) del TRLCSP.

11. Asílohedefendidoenmiopiniónpublicadaenwww.obcp.es: «A propósito de la contra-tación de los poderes adjudicadores no Administración pública en la Ley 9/2017, de contratos del sector público. A propósito del debate sobre la desaparición de las instrucciones de contra-tación y de los procedimientos de adjudicación aplicables».Enestemismosentido:Instrucción3/2018delaAbogacíadelEstadoyRecomendacióndelaJuntaConsultivadeContrataciónAdministrativadelEstadode28de febreroen relación con diversos aspectos relacionados con la entrada en vigor de la Ley de Contratos del Sector Público.Opinióncontrariamantie-neAlejandroBLázquez,«LospoderesadjudicadoresnoAdministraciónpúblicaante laLeydecontratosdelsectorpúblico(Ley9/2017):contratosmenoresylibertaddeelecciónenlosprocedimientosdeadjudicación»,RevistaCEFLegal,núm.208,mayode2018.

http://www.obcp.es



La posibilidad de que, pese a no estar previstas ni contempladas en la nue-va LCSP, los poderes adjudicadores aprueben voluntariamente instruccio-nes internas para aclarar el régimen de contratación no armonizada que les resulta aplicable solo puede admitirse a efectos meramente internos, explicativos y, especialmente, organizativos, sin que tales instrucciones o documentos internos puedan sustituir el régimen jurídico que declara aplicable el artículo 318.b) de la LCSP ni evitar la sujeción de estas entida-des a los procedimientos que elijan aplicar de los regulados en la Sección 2.ª del capítulo I del Título I del Libro Segundo de la nueva Ley.En caso de aprobarse instrucciones (lo que, se insiste, ya no contempla ni regula la LCSP), las propias instrucciones deberían declarar expresamente su eficacia meramente interna, reproducir el mandato del artículo 318.b), y explicitar que su aprobación no desplaza la aplicación obligatoria de los correspondientes preceptos legales; por lo demás, tales instrucciones o do-cumentos internos, de eficacia, se insiste, meramente interna, no serían opo-nibles frente a los terceros licitadores, ni deben ser objeto de publicación en el perfil del contratante, ni requieren tampoco el informe de la Abogacía del Estado, informe que, en caso de llegar a solicitarse y emitirse al amparo de los convenios de asistencia jurídica suscritos, debería aclarar esta eficacia meramente interna y organizativa» (negrita nuestra).Esdecir, los poderes adjudicadores que no tienen la consideración

de Administración pública deben aplicar los mismos procedimientos de contratación de las Administraciones(loqueescoherenteconunmodelofuncionaldepoderadjudicador).

Nadaaltera,nipuedealterar,elqueexistaunaDisposiciónTransitoriaQuintaquehabledelaadaptacióndelasInstruccionesexistentes.Enprimerlugar,porqueestaDisposiciónTransitoriayaexistíaeneltextodelProyectocuando se preveían las Instrucciones (lo que justificaba su existencia).Ensegundo lugar, en modo alguno una norma transitoria puede servir para rein-terpretarunanormadecaráctersustantivotanclaraensuredacción,comoloeselartículo319LCSP,yensuverdaderafinalidad.Unainterpretacióntantoliteralcomoteleológica,exart.3delCódigoCivil,conducedeformainelu-diblealainterpretación«auténtica»relativaaladesaparicióndelasInstruc-cionescomo técnicade regulacióndeprocedimientosdecontrataciónparaestosentesnoAdministraciónpúblicaenlosimportesnoarmonizados.AsíloentiendetambiénelreferidoInforme2/2018,delaAbogacíadelEstado,alafirmarlosiguiente:

«LadisposicióntransitoriaquintadelaLCSP,conunaredaccióncier-tamentedesafortunadaydescoordinadaconelarticuladodelaLey,es-tablece que“Los entes a los que se refiere el Título Tercero deberán



adaptar sus instrucciones internas de contratación a lo establecido en los artículos 318 y 321 en el plazo máximo de cuatro meses desde la entrada en vigor de la presente Ley. Hasta entonces, seguirán contra-tando de conformidad con sus instrucciones vigentes, siempre que no contradigan lo establecido en los citados artículos”. Laalusiónendichadisposicióntransitoriaa“los entes a los que se refiere el Título Tercero” resulta ciertamente equívoca, pues no aclara a qué Libro de la LCSP se entiende referido ese Título Tercero. Solo los Libros Primero y Cuar-to de la LCSP cuentan con sendos Títulos terceros, aunque ninguno de los mismos resultaría aplicable al caso, si se atiende a su contenido (el Título 111 del Libro Primero se refiere al “Objeto, presupuesto base de licitación, valor estimado, precio del contrato y su revisión”, y el Título 111 del Libro Cuarto regula la “Gestión de la publicidad contractual por medios electrónicos, informáticos y telemáticos”). Por su contenido (relativo a las instrucciones internas de contratación), y de acuerdo a un criterio sistemático (dada la cita de los artículos 318 y 321 de la Ley), dicha disposición transitoria parece querer aludir, pese a su literalidad, al “Libro” Tercero de la LCSP. Pero, para ser coherente con la regu-lación del artículo 318, no debería referirse a los entes regulados en dicho “Título” (Libro), sino tan solo a los poderes no adjudicadores (Título 11 del Libro Tercero), que son los únicos que mantienen las instrucciones internas de contratación (artículo 321.1), y los únicos a los que, en consecuencia, puede resultar aplicable el mandato de adap-tación de las instrucciones internas recogido en esa norma de derecho transitorio.Sea como fuere, una norma de derecho transitorio como la que se exa-mina no define el derecho sustantivo aplicable, sino que regula los efectos temporales del propio derecho sustantivo. Toda norma transi-toria parte necesariamente de una norma sustantiva cuyo régimen in-tertemporal pretende disciplinar. De ahí que la disposición transitoria quinta de la LCSP (que regula el plazo de adaptación de las instruccio-nes de contratación a las previsiones de la nueva Ley) no pueda des-virtuar ni prevalecer sobre el mandato sustantivo de dicho texto legal, plasmado en los artículos 318 y 321 de la LCSP, y reforzado con los pronunciamientos categóricos del Preámbulo, con arreglo a los cuales las Instrucciones Internas de contratación desaparecen respecto de los contratos no armonizados de los poderes adjudicadores y solo subsisten respecto de los poderes no adjudicadores que, en consecuencia, son los únicos que deben adaptar el contenido de sus instrucciones a la nueva Ley en el plazo máximo de cuatro meses desde la fecha de su entrada



en vigor, quedando sin efecto las Instrucciones de contratación de los poderes adjudicadores no Administración pública desde la entrada en vigor de la LCSP» (negrita nuestra).Por otra parte, como argumento sistemático, conviene advertir que el

artículo319LCSP/2017establecelaobligacióndeextenderlasobligacionessobremodificación,pagos,subcontrataciónyextinciónaestospoderesad-judicadoresnoAdministraciónpública,enarasdeunauniformidadtambiénenlaejecucióndelcontrato.Porloquenoseríacoherenteconestadecisiónlasupervivenciaderegulacióndispersamedianteinstruccionesdeestospo-deres adjudicadores.Además, la extensión del recurso especial a importesnoarmonizadosesunargumentoadicionalsobreestauniformidadprocedi-mental,puesnoparecelógico(nilopretendeellegislador)obligaralosdis-tintosórganosderecursoscontractualesarealizarsufunciónjurisdiccionalconcriteriosdiversosenfunciónde laexistenciadeInstruccionespara los PANAPSenestosimportes(convieneadvertirque,paralosPANAPS,elle-gislador,medianteart.44.6LCSP/2017,haqueridoresidenciarlaimpugna-cióndeaquellosactosquenoseansusceptiblesderecursoespecialenmateriadecontrataciónenlaAdministracióndeadscripciónotutela,acudiendoparaelloalafiguradelrecursodealzadaimpropio).

Enconclusión,los poderes adjudicadores no Administración pública (como es el caso de la XAL), en los contratos no armonizados no pueden regular(salvoenelcasodelacontrovertidaprevisiónalrespectoparapar-tidospolíticos,sindicatosyorganizacionessindicales)procedimientos me-diante la técnica de instrucciones internasque,como indica sunombre,solopuedentenerunafunciónorganizativaad intra (criterioyaaplicadoenel Informe 11/2017, de 2 de noviembre de 2017, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón)12.

Desdeestalógica,laprevisióndelartículo318LCSPesdeaplicaciónatodoPANAP.Ysobrecómoseinterpretasucontenidoesmuyclara(ycom-partimos)lainterpretacióndelaAbogacíadelEstadoydelaJuntaConsultivadeContrataciónAdministrativadelEstado:

«A juicio de este Centro Directivo, del artículo 318.b) y del fragmento del Preámbulo de la LCSP que se ha transcrito resulta con claridad que lo que se reconoce a los poderes adjudicadores que no tengan la condi-ción de Administración pública, para los contratos que celebren con un

12. Vid.J.M.ªGimeno FeLiu,«LanuevaregulacióndelacontrataciónpublicaenEspañadesdelaópticadelaincorporacióndelasexigenciaseuropeas:haciaunmodeloestratégico,eficienteytransparente»,enellibrocolectivo Estudio Sistemático de la Ley de Contratos del Sector Público,Aranzadi,CizurMenor,2018,pp.47-132.



valor estimado superior al de los contratos menores e inferior al de los contratos sujetos a regulación armonizada, es la opción de elegir entre “los mismos” procedimientos de contratación aplicables a las Adminis-traciones públicas (a excepción del procedimiento negociado sin publi-cidad, que solo será aplicable en los supuestos previstos en el artículo 168 de la LCSP). Ello implica una remisión in totum a la regulación aplicable a cada uno de dichos procedimientos, algunos de los cua-les (procedimiento abierto, restringido, diálogo competitivo, asociación para la innovación) serán, en principio, intercambiables o susceptibles de aplicación indistinta a elección del órgano de contratación, mientras que otros (el procedimiento negociado, el procedimiento abierto sim-plificado del artículo 159, y el procedimiento abierto más simplificado del apartado 6 del citado artículo 159) habrán de entenderse aplicables siempre y cuando lo permita el valor estimado del contrato en cuestión (que ha de ser igual o inferior a 2 000 000 de euros en el caso de contra-tos de obras, y a 100 000 euros en el caso de contratos de suministro y de servicios, en el procedimiento abierto simplificado del artículo 159.1, e inferior a 80 000 euros en el caso de obras, y a 35 000 euros en sumi-nistros y servicios, para el procedimiento abierto más simplificado del artículo 159.6 de la LCSP), así como su caracterización y objeto.De los artículos 317 y 318 de la LCSP se desprende la voluntad del legislador de aproximar al máximo la contratación de los poderes ad-judicadores que no sean Administraciones públicas al régimen de con-tratación propio de estas, lo que se manifiesta en:1.– La aplicación en bloque de las normas de la LCSP (secciones 1.ª y 2.ª del Capítulo I del Título I del Libro 11) a la adjudicación de sus con-tratos armonizados, con desaparición de las excepciones y matizaciones que recoge el artículo 190 del todavía vigente TRLCSP;2.– La supresión de las Instrucciones Internas de contratación para los contratos de estas entidades de valor estimado inferior a los umbra-les que definen los contratos sujetos a regulación armonizada, “esta-bleciéndose claramente la regulación que les resulta aplicable” en el artículo 318.b de la LCSP, lo que se concreta en que “deben adjudicar estos contratos por los mismos procedimientos establecidos para dichas Administraciones públicas, si bien se les permite utilizar de forma indis-tinta cualesquiera de ellos, a excepción del negociado sin publicidad, que solo podrá hacerse uso de él, en los mismos supuestos que las cita-das Administraciones”.3.– La admisión expresa de la posibilidad de adjudicar los contratos de obras, concesiones de obras y servicios de valor estimado inferior a 40 000



euros, y los de servicios y suministros de valor estimado inferior a 15 000 euros, como contratos menores.No parece que sea el designio del legislador que contratos de los pode-res adjudicadores de un valor estimado muy próximo al de los contratos sujetos a regulación armonizada terminen, a la postre, adjudicándose por un procedimiento (el del artículo 159.6 de la LCSP) legalmente con-cebido para ser tramitado con extrema agilidad por razón, precisamen-te, del reducido valor estimado de los contratos que pueden acogerse a él, ni que se termine generalizando la aplicación de reglas especiales (eximir a los licitadores de la acreditación de la solvencia económica y financiera, técnica o profesional, no exigencia de garantía definitiva…), que solo se han previsto y admitido el legislador en atención a la escasa cuantía del contrato»(negrita nuestra).Por ello, con relación a los contratos menores (que es un procedi-

miento simplificado de contratación), a la vista del tenor del artículo 318 LCSP, los PANAPS deben estar a las mismas exigencias generales. Conforme a lo que hemos venido explicando, puede afirmarse que loscontratosa losqueserefiereelartículo318.a)LCSP/2017sonconcep-tualmente coincidentes con los contratosmenores, no se advierte razónlegalqueexcluyalaaplicaciónaestoscontratosdelartículo318.a)delosrequisitosque,concaráctergeneral,estableceparaloscontratosmenoreselartículo118delaLCSP.

YasíloargumentaelreferidoInforme2/2018,delaAbogacíadelEsta-do,querecuerdaque«El artículo 318.a) no emplea, nominatim, el término “contratos menores”, y tampoco contiene una remisión expresa a los artícu-los 118 y 131.3, que son los que contienen la regulación general de dichos contratos menores. Sin embargo, se aprecia fundamento jurídico para con-cluir que la concreta mención del artículo 318.a) a los contratos de valor estimado inferior a 40 000, en el caso de contratos de obras, concesiones de obras y concesiones de servicios, y a 15 000 euros, en caso de contratos de servicios y de suministros (importes plenamente coincidentes con los previs-tos para los contratos menores en el artículo 118.1 de la LCSP), unida a la previsión de que los mismos “podrán adjudicarse directamente a cualquier empresario con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profe-sional necesaria para realizar la prestación objeto del contrato” (expresión idéntica a la empleada por el legislador en el artículo 131.3 de la LCSP para aludir a los contratos menores), no es una mera casualidad o coincidencia, sino una decisión deliberada del legislador, que está configurando un su-puesto conceptualmente coincidente con los contratos menores». Y,porello,concluyelosiguiente:



«El artículo 118 de la LCSP contiene, en aras de la seguridad jurídica, las reglas aplicables a la tramitación del expediente de contratación en los contratos menores, e incorpora ciertas cautelas tendentes a evi-tar su uso abusivo y fraudulento, previsiones, todas ellas, que parece lógico considerar aplicables a los contratos menores que celebren los poderes adjudicadores que no tengan la condición de Administraciones públicas, habida cuenta de que el objetivo de la Ley es, como declara su Preámbulo, “diseñar un sistema de contratación pública más eficiente, transparente e íntegro”, “persiguiéndose en todo momento la eficiencia en el gasto público y el respeto a los principios de igualdad de trato, no discriminación, transparencia, proporcionalidad e integridad”.Por lo expuesto, procede concluir en este primer punto que los contra-tos de obras, concesiones de obras y concesiones de servicios de valor estimado inferior a 40 000 euros, y los contratos de servicios y sumi-nistros de valor estimado inferior a 15 000 euros, a los que se refiere el artículo 318.a) de la LCSP, coinciden conceptualmente con los con-tratos menores del artículo 118 de dicho texto legal, y quedan sujetos a las previsiones contenidas en este último precepto»(negrita nuestra).Endefinitiva,launiformidadjurídicaes,sinduda,unadelasprincipales

medidasdetransparencia,deseguridadjurídicaydesimplificaciónnormativa(yfacilitalanecesariatransiciónelectrónica),queexigeunainterpretacióndelaLCSPalineadaconesteobjetivo.LadiferenciaciónentrepoderadjudicadorAdministraciónpública/noAdministraciónpúblicaycontratoarmonizado/noarmonizadopierderelevanciajurídica,yavanzahaciaunanuevaculturadelacontrataciónpúblicamásintegrayeficiente.

Entodocaso,siendoaplicables,ennuestraopinión,lasreglasdelartícu-lo118LCSPdelcontratomenor,convienerecordarladoctrinafijadaporlaJCCAdelEstadoensusinformesrecientessobreestacuestióndelcontratomenor(informesJCCAE41/2017,42/2017y5/2018):

a)Elartículo118.3delaLey9/2017,de8denoviembre,deContratosdelSectorPúblico,debeserobjetodeunainterpretaciónteleológicaqueper-miteconsiderarquelafinalidaddelpreceptoesjustificar,enelexpedientedecontratacióndeloscontratosmenores,quenosehaalteradoindebidamenteelobjetodelcontratoconelfindedefraudarlosumbralesprevistosparaelcontratomenor.

b)Estaconductadefraudadoraquedaprohibidaenlaleycualquieraqueseaelmomentoenqueseproduzca.

c)Laleynocontemplaunalimitaciónalacelebracióndecontratosme-noresconunmismooperadoreconómicocuandolasprestacionesobjetodelosmismos sean cualitativamente diferentes y no formen una unidad. Por



ello,fueradeloscasosdealteraciónfraudulentadelobjetodelcontrato,síesposiblecelebrarotroscontratosmenoresconelmismocontratista,peroen este caso habrá de justificarse adecuadamente en el expediente que nosedanlascircunstanciasprohibidaspor lanorma13.Desdeesaperspectiva,conCPVdistintossepodríaadjudicarmediantecontratomenoraunmismocontratista14.

d)Cuandoentredoscontratosmenorescuyasprestacionesseanequiva-lenteshayamediandomásdeunaño,contadodesdelaincorporaciónalex-pedientedelaprimerafactura,noseránecesarioprocederaestajustificaciónenelexpedientedecontratacióndelsegundocontratomenor(enestepuntocreomáscorrecta la interpretaciónde la JuntaConsultivadeContrataciónAdministrativadeAragóndereferirelcómputodelañoalejerciciopresu-puestario).

e)Laleynoestableceunmodoconcretodecomprobacióndelcumpli-mientodeloslímitesdelcontratomenornitampocounsistemadeconstanciadocumentalenelexpediente,sibienlamismaesrecomendable.

f)El informe de necesidad del contrato debe ir firmado por el titulardelórganodecontrataciónsinquepuedasustituirseporunmeroacuerdodeinicio.

Porotraparte,hayquerecordarlasprevisiones,decarácterbásico,delartículo63.4LCSP/2017,queestablecequelapublicacióndelainformaciónrelativaaloscontratosmenoresdeberárealizarsealmenostrimestralmente,ylainformaciónapublicarparaestetipodecontratosserá,almenos,suob-jeto,duración,elimportedeadjudicación,incluidoelimpuestosobreelvalorañadido, y la identidaddel adjudicatario, ordenándose los contratospor laidentidaddeladjudicatario(quedanexceptuadosdedichapublicaciónaque-lloscontratoscuyovalorestimadofuerainferioracincomileuros,siemprequeel sistemadepagoutilizadopor lospoderesadjudicadores fueraeldeanticipodecajafijauotrosistemasimilarpararealizarpagosmenores);ydel

13. EnlaadecuadatramitacióndeuncontratomenorresultamuyapropiadalaInstrucciónconjuntadelaSecretaríaGeneralydelaIntervenciónGeneralenrelaciónconlainterpre-tación,elasesoramientoylafiscalizacióndeloscontratosmenoresapartirdelaentradaenvigordelaLey9/2017,de8denoviembre,deContratosdelSectorPúblico(BOEnúm.272,de9denoviembrede2017),porlaquesetransponenalordenamientojurídicoespañollasdi-rectivasdelParlamentoEuropeoydelConsejo2014/23/UEy2014/24/UE,de26defebrerode 2014 (https://gobiernolocal.org/docs/publicaciones/06_Instruccion_Secretaria_Interven-cion_DIBA.pdf).14. Noesese,porcontra,elcriteriodelaJuntaConsultivadeContrataciónAdministrativa

delaComunidadAutónomadeAragónensuInforme3/2018,de13defebrero,queentiendequeeselconceptoobjetoloquedeterminaloslímitesdelcontratomenor(enesemismosen-tido,Informe1/2018,de11deabril,delaJCCAdeMadrid,sobreadjudicacióndecontratosmenoresenlanuevaLeydeContratosdelSectorPúblico).



artículo29.8,queregulaelplazodeduracióndeloscontratosydeejecucióndelaprestación,advirtiendoquenopodrántenerunaduraciónsuperioraunañoniserobjetodeprórroga.

Endefinitiva,XAL, con los criterios expuestos, cuando celebre un contrato público, deberá respetar los procedimientos de la LCSP en una interpretación conforme a los principios que se recogen en el artículo 1 de la citada Ley.

CUARTO.– Calificación jurídica de la relación de XAL con las te-levisiones y radios locales, a las que se denomina entidades adheridas al Protocolo General de Servicios de la XAL como supuesto de cooperación horizontal.

Lacooperaciónhorizontaldelartículo6.1LCSP/2017(quecomplemen-taelartículo47delaLey40/2015,deRégimenJurídicodelSectorPúblico)regulalosconveniosatendiendoalosparámetroseuropeosfijadosporlaDi-rectiva 2014/24/UEy la jurisprudenciaTJUE15.Así, se indica que quedanexcluidosdelámbitodelapresenteLeylosconvenioscuyocontenidonoestécomprendidoeneldeloscontratosreguladosenestaLeyoennormasadmi-nistrativasespeciales,cuandosedentresrequisitos16:

15. LajustificacióndelacooperaciónverticalquedóavaladaenlaSTJUEde13deno-viembrede2008,Coditel Brabant SA(apdos.48y49).LaSTJUEde9dejuniode2009,Comisión vs. República Federal de Alemania (apdo.47),admitelaposibilidaddearticularunacolaboraciónentrepoderespúblicosatravésdevínculosconvencionales,alconsiderarquenoexisteuncontratopúblico,sinounafórmulaorganizativaynocontractual,entantoseacreditabalaconcurrenciadeunaseriedecircunstanciasquepermitíantalconsideración:a)objetivocomúndeinteréspúblico;b)prestaciónquenotienenaturalezacomercial,porcarecerdevocacióndemercado;yc)existenciadederechosydeberesrecíprocosmásalládelaremuneraciónoretribución.LaSTJUEde13dejuniode2013,asuntoC-386/11,quetieneporobjetounapeticióndedecisiónprejudicialplanteada,conarregloalartículo267TFUE,porelOberlandesgerichtDüsseldorf(Alemania),medianteresoluciónde6dejuliode2011,recibidaenelTribunaldeJusticiael20dejuliode2011,perfilaclaramentelossupuestosdecooperaciónhorizontal,afirmandoquenoseaplicarálanormativadelaUniónenmateriadecontratospúblicosyexistirácooperaciónsiemprequetalescontratoshayansidocelebradosexclusivamenteporentidadespúblicas,sinlaparticipacióndeunaempresaprivada,nosefavorezca a ningún prestador privado respecto a sus competidores, y la cooperación queestablezcansolose rijaporconsideracionesyexigenciascaracterísticasde lapersecucióndeobjetivosdeinteréspúblico(SentenciaOrdine degli Ingegneri della Provincia di Lecce y otros,apartado35).ElTJUEhaplasmadoestasmismasconsideraciones,porejemplo,enlaSentenciade22dediciembrede2010,asuntoC-215/09,Mehiläinen Oy (FJ31),en laSentenciade19dediciembrede2012,asuntoC-159/11,Azienda Sanitaria Locale di Lecce, Università del Salento (FJ34-35),oenlaSentenciade13dejuniode2013,asuntoC-386/11,Piepenbrock Diensleistungen GmbH & Co. Kg (FJ.34).Vid.M.Á.bernaL bLay,«Lacoo-peración interadministrativahorizontal como fórmuladeorganización.Su articulación enelámbitolocaldesdelaópticadelderechodeloscontratospúblicos», Organización Local. Nuevas Tendencias,Civitas,CizurMenor,2011,pp.361-376.16. Vid. el estudio de A. HuerGo Loras,«Losconveniosinteradministrativosylalegisla-

cióndecontratospúblicos»,REALA,núm.8,NuevaÉpoca,2017.



a)Lasentidadesintervinientesnohandetenervocacióndemercado,lacualsepresumirácuandorealicenenelmercadoabiertounporcentajeigualosuperioral20%delasactividadesobjetodecolaboración.Paraelcálculodedichoporcentajesetomaráenconsideraciónelpromediodelvolumendenegociostotaluotroindicadoralternativodeactividadapropiado,comolosgastossoportadosconsideradosenrelaciónconlaprestaciónqueconstituyaelobjetodelconvenioenlostresejerciciosanterioresalaadjudicacióndelcontrato.Cuando,debidoalafechadecreaciónodeiniciodeactividadoalareorganizacióndelasactividades,elvolumendenegociosuotroindicadoral-ternativodeactividadapropiado,comolosgastos,noestuvierandisponiblesrespectodelostresejerciciosanterioresohubieranperdidosuvigencia,serásuficientecondemostrarqueelcálculodelniveldeactividadsecorrespondeconlarealidad,enespecial,medianteproyeccionesdenegocio.

b)Queelconvenioestablezcaodesarrolleunacooperaciónentrelasen-tidadesparticipantesconlafinalidaddegarantizarquelosserviciospúblicosquelesincumbenseprestandemodoqueselogrenlosobjetivosquetienenencomún.

c)Queeldesarrollodelacooperaciónseguieúnicamenteporconsidera-cionesrelacionadasconelinteréspúblico17.

ComobienexplicaM.Á.bernaL bLay,tantolaopinióndelParlamen-tocomoladoctrinadelTribunaldeJusticiaparecencaminarenunamismadirección:lanecesidaddedistinguir,aefectosdeaplicaronolanormativasobrecontratospúblicos,entreformasmodernasdeorganizacióndelaejecu-ción(conjunta)delastareaspúblicasporlospoderesadjudicadores,guiadasexclusivamenteporconsideracionesdeinteréspúblico,porunaparte(esde-cir,noreguladasporlasnormasdecontrataciónpública),ylapuracompra-venta(comercial)debienesyserviciosenelmercado,porotra(sujetaalanormativasobrecontratospúblicos)18.

17. LaSTJUEde13dejuniode2014(asuntoC-386/11),quetieneporobjetounape-ticióndedecisiónprejudicialplanteada,conarregloalartículo267TFUE,porelOber-landesgerichtDüsseldorf(Alemania),medianteresoluciónde6dejuliode2011,recibidaenelTribunaldeJusticiael20dejuliode2011,perfilamásclaramentelossupuestosdecooperaciónhorizontal,afirmandoquenoseaplicarálanormativadelaUniónenmateriadecontratospúblicosyexistirácooperaciónsiemprequetalescontratoshayansidocele-bradosexclusivamenteporentidadespúblicas,sinlaparticipacióndeunaempresaprivada,nosefavorezcaaningúnprestadorprivadorespectoasuscompetidores,ylacooperaciónqueestablezcansoloserijaporconsideracionesyexigenciascaracterísticasdelapersecu-cióndeobjetivosdeinteréspúblico(SentenciaOrdine degli Ingegneri della Provincia di Lecce y otros,antescitada,apartado35).18. M.Á.bernaL bLay,«Lacooperacióninteradministrativahorizontalcomofórmulade

organización.Suarticulaciónenelámbitolocaldesdelaópticadelderechodeloscontratospúblicos»,Organización Local. Nuevas Tendencias,ob.cit.,pp.366-367.ElLibro Verde so-



Obviamente,lainterpretacióndelaopcióndelacooperaciónhorizontaldebeajustarsealafinalidadeuropeayasucarácterexcepcional(elconceptodecontratoesmateriapropiadelderechocomunitarioydeberecibiruntra-tamientouniformeen todos lospaísesmiembros)ynopuedeampararunainterpretaciónextensivadelafiguradelconveniosiloqueseocultaesunarelacióncontractualtípica,talycomoseadvirtióenlaSTJUEde13deenerode2005quecondenabaalReinodeEspañaporestapráctica,yprevélanoaplicacióndeestaLeyalosconvenios,queenningúncasopodránversarso-breprestacionesonerosasreguladasporestanorma19.

Puesbien,desdeesta lógica,convieneanalizar larelaciónjurídicadelProtolocolocitado.EnelmismosedeterminaqueXALproporcionaserviciosyfomentalacolaboraciónenformadecoproduccióneintercambiodeexpe-rienciasaaquellasestructuras,públicasoprivadas,quetengancomofinali-dadlacomunicaciónenelámbitodeproximidadenCataluñamediantetodaslasplataformasexistentes(televisionesenTDT,IPTV,cableWebTVoagre-gadoresaudiovisuales;radiosporondasyporInternet,sincrónicasyasincró-nicas,ymediosdecomunicacióndigitales)ycontenidosconespecializaciónenelámbitolocaldifundidosmediantecualquiertipodesoportetecnológicoexistente(teléfonosinteligentes,tabletas,pantallasfísicasodomótica)oquepuedaexistir.ElobjetivodelaXAL,portanto,esdotarderecursosyser-vicios a losmedios de comunicación locales, fomentando la optimizacióndelosmismosmediantelaconcertaciónyelintercambioparagarantizarlasolidez,laproyecciónylasostenibilidaddelsistemadecomunicaciónlocalcatalán20.Así, comohaseñaladoelAcuerdo34/2008,de18demarzo,delConselldel’AudiovisualdeCatalunya,laXALestáalservicioyadisposi-

bre la modernización de la política de contratación pública de la UE – Hacia un mercado eu-ropeo de la contratación pública más eficiente [COM(2011)15final,pág.24]hamanifestadoque«podríaserútilexplorarsitienecabidaunconceptoconalgunoscriterioscomunesparalasformasdecooperacióndentrodelsectorpúblicoquequedanexentas».Sobreelmismo,y las respuestas, me remito al libro Observatorio de Contratos Públicos 2010,pp.475-479.19. CriteriouniformedelTribunaldeJusticiadelaComunidadEuropea.Así,enlaSTJUE

de18deenerode2007,Auroux/Commune de Roanne,enlaqueseanalizalatécnicadecon-venioentreunayuntamientoyunasociedadmixtaparalarealizacióndeuncentrodeocio,seindicaqueesteesuncasodecontratodeobraquedebeserobjetodelicitación.YenestalíneadeberecordarselaSTJUEde18dediciembrede2007,Correos España, por la que se declarailegalelconveniosuscritoporelMinisteriodeEducaciónyCienciaconlaentidadCorreos,poracordarcuestionesquesonobjetodeaplicacióndelaDirectivaServicios.Yesque,cuandohayonerosidadenunaactividadincluidaenelámbitodelaDirectiva,debenaplicarselasreglasdepublicidadyconcurrencia.20. Enconsecuencia,elpapeldelaXALcomoestructuradeapoyoalosmedioslocales

resultaclaveparaponerasudisposiciónunaofertadecontenidosquegaranticeelaccesodetodoslosciudadanosaunainformaciónveraz,objetivayequilibradaqueseacapazdesatis-facersusnecesidadesdemocráticas,sociales,educativasyculturales,comosefijaenlaLey22/2005,de29dediciembre,delacomunicaciónaudiovisualdeCataluña.



cióndelosprestadoresdelserviciodecomunicaciónaudiovisuallocal,ynoalainversa,porloqueseránlasentidadesadheridaslasresponsablesúltimasdesulíneaeditorial21.

Desdeestaspremisas, la calificación jurídicade las relacionesdel re-ferido Protocolo es la de cooperación horizontal (a instrumentarmedianteconvenio),dadoquesecumplenlostresrequisitoscitados:a)noexisteenlasrelacionesunavocacióndemercado;b)sedesarrollaunacooperaciónentrelas entidades participantes con la finalidad de garantizar que los serviciospúblicosquelesincumbenseprestendemodoqueselogrenlosobjetivosquetienenencomún;c)eldesarrollodelacooperaciónseguíaúnicamenteporconsideracionesrelacionadasconelinteréspúblico22.

Laexistenciadederechosydeberesrecíprocosmásalládelaremune-raciónoretribuciónnoalteraestaconsideracióndecooperaciónhorizontal23.

21. LaXAL,comoestructuradeapoyo, tienesurazóndeserenlaaportacióndevalorañadidoalosrecursosquegestionamediantelacolaboraciónconlosmediosaudiovisualesdeproximidad.Atravésdeestos,setrabajagenerandoeconomíasdeescala,compartiendoinformaciónybuenasprácticas,aportandoconocimientoysoportetécnicoyfomentandolacoproducciónylosintercambiosentrelospropiosmedioslocales.Seproduceasíunefectomultiplicadordelosrecursos,ylaXALeselagentequegarantizalaprestaciónequilibradadelosserviciosdecalidadentodoel territorio.Elobjetivoesimplantarunaculturadelaconcertaciónparagarantizarlamáximaeficienciaenlaprestacióndelosservicios,yqueestaseadaptealasnuevasycomplejasrealidadesdelsector.Estocomportalaimplicacióndelosrecursosdelasdiferentespartesinvolucradasenunmismoproyecto,unaspectofundamentalquediferenciaalaXALdelossistemasbasadosenelrepartounidireccionalderecursosdeuna instituciónhaciaunmedio.LaXAL,a travésde lamarcaLa Xarxa de Comunicació Local, fundamenta su actuación en el trabajo en red, poniendo en común sus recursos ylasaportacionesdelasentidadesadheridasytomandolasdecisionesestratégicasdeformaconcertada,consolidando,así,unaverdaderarelaciónenred.Eltrabajoenredpropicialacorresponsabilidad,lareciprocidadyelreconocimientomutuodelasentidadesconlasquesecolaboraydetodaslaspartesqueseadhierenalProtocolocitado.22. EnestosediferenciadelsupuestoanalizadoenelAutodelTJUEde16demayode

2013,asuntoC-564/11,relativoaunacuestiónprejudicialqueplanteaelTribunalSupremoitalianosobre losencargosque laciudaddePavía realizómedianteunaseriedeestudiosinterdisciplinarios a laUniversidad dePavía, afirmando que «El derecho de laUnión enmateriadecontratospúblicosseoponeaunanormativanacionalqueautorizalacelebración,sinlicitación,deuncontratomedianteelcualseestableceunacooperaciónentreentidadespúblicas cuando—aspecto que corresponde verificar al tribunal remitente— tal contratono tenga por objeto garantizar la realización de unamisión de servicio público común adichasentidades,noserijaexclusivamenteporconsideracionesyexigenciascaracterísticasdelapersecucióndeobjetivosdeinteréspúblico,opuedafavoreceraunprestadorprivadorespectoasuscompetidores».23. LaSTJUEde9dejuniode2009,Comisión vs. República Federal de Alemania, se

refiere a un acuerdo de cooperación entre cuatroLandkreise deBaja Sajonia [Rotenburg(Wümme),Harburg,Soltau-FallingbostelyStade]ylosserviciosdelimpiezaurbanadelaciudaddeHamburgo,paralaeliminacióndesusresiduosenlanuevainstalacióndevalori-zacióntérmicadeRugenbergerDamm,construidaainstanciasdelaciudaddeHamburgo.En tal supuestonosearticuló lacooperacióna travésdeunaorganizacióndistintade los LandkreiseylaciudaddeHamburgo,sinoatravésdeun«contratodecolaboración»entre



Enconsecuencia,la relación a la que se da cobertura en el Protocolo analizado en este Estudio no tiene carácter de contrato público y puede ser considerada de naturaleza de convenio de cooperación, en tanto se ejercitancompetenciaspropiasquetienenporfinalidadnoelrecibirunacon-cretaprestacióndemercado,sinolacolaboraciónpúblicaparacumplirfinespúblicosenquelaeventualcontribuciónfinancieratieneporcausaespecíficalacooperaciónyno lacelebracióndeuncontrato24.Convenioque, lógica-mente,debetenerreflejodentrodelaactividadespecíficaquedesarrollanlaspersonasjurídicasquelosuscriben25.

Alavistadeloexpuesto,conformealrequerimientoquesehaformula-do,ysinperjuiciodecualquierotraconsideraciónmejorfundadaenderecho,puedenformularselassiguientes:

CONCLUSIONESPrimera.–Laadquisicióndeserviciosaudiovisuales,entantocreaciónoriginal(inherentealaideadetransferenciadeconocimientocientífico),seráunnegocioderesultadodecontenidodepropiedadincorporalynounmeroosimpleservicioenrégimendemercado.Y,enesecaso,unpoderadjudicadorqueadquieraestosserviciosaudiovisualesnodeberáaplicarlasdisposicionesdelaLCSP.

Losserviciosaudiovisualesquecumplanlosrequisitosdelartículo10LPIparasuproteccióncomoobraconderechosdeautor,tendránlaconside-

todosellos.SobrelosrequisitosquedebenconcurrirparaqueseatécnicaorganizativaynocontratomeremitoalacomunicacióndeM.Á.BERNALBLAY,«Lacooperacióninterad-ministrativahorizontalcomofórmuladeorganización.Suarticulaciónenelámbitolocaldes-delaópticadelderechodeloscontratospúblicos»,Organización Local. Nuevas Tendencias, ob.cit.,pp.361-376.24. Sirvandeejemplolosconveniosdefinanciacióncomotécnicadecolaboracióninterad-

ministrativa.Asísehaadmitido,porejemplo,porinformedelaJuntaConsultivadeContra-taciónAdministrativadeAragónde21dejuliode2008,enelcasoconcretodefinanciaciónautonómicaalaexplotacióndeserviciossocialesmunicipales,alentenderquelaprestaciónquesedefinenoesensíunarelaciónpropiadecontrato,yaquebásicamenteloqueserealizaesunatécnicadecolaboraciónvíafinanciaciónentredosAdministracionespúblicas,enelejerciciodeunacompetenciaconcurrentecomoesladeserviciossociales:«LoquepretendeelGobiernodeAragónconestaprácticaesunacoordinaciónefectivadecompetenciasquepermitalamejoreficienciadelosrecursosmaterialesyfinancierossinquepuedapensarsequelanaturalezadeestarelaciónesdecaráctercontractual.Nosencontramosantelafiguradeconveniosdefinanciaciónalnopodersercalificadosdecontratosyaquelacausadelne-gociojurídiconoesladerecibirunaprestaciónmediantepreciocomoeslapropiadeuncon-trato».Enconsecuencia,porimperativonormativo,muchasrelacionesjurídicascalificadascomoconveniohastalafechanopuedenacogerseaestacategoría,altratarsedeauténticoscontratosdeservicios.25. Vid. Frías López,A.,«ÁmbitosubjetivodeaplicacióndelaLeydeContratosdelSec-

torPúblico»,enellibrocolectivoLa contratación en el sector público tras la Ley 30/2007, de 30 de octubre,Comares,Granada,2009,p.63.



racióndepropiedadintelectualyserán,porello,contratosprivados(ynuncauncontratopúblico),yaquetienenlaconsideracióndepropiedadincorporaly, por ello, exartículo9,setratarádeunnegocioexcluidodelasprevisionesde la LCSP.

Segunda.–LaLCSP2017mantieneelmismorégimenquesupredece-sora:elTRLCSP2011.Yelloporque,estandoexcluidasdelaLCSP2017laspropiedadesincorporalesysiendolosserviciosaudiovisualesunacategoríadeestas,resultainnecesariaunaconcreciónsingularparaestos.Bastarecor-dar el adagio in claris non fit interpretatio.Oloqueeslomismo,excluidoel«género»,nohayquehacerreferenciaalaexclusióndela«especie».

Queel artículo19.2a)considereeste tipodecontratosaudiovisualescomo contratos no sujetos a regulación armonizada y delimite objetiva-mente estos contratos como los que tengan por objeto la adquisición, el desarrollo, la producción o la coproducción de programas destinados a servicios de comunicación audiovisual o servicios de comunicación radio-fónica, que sean adjudicados por proveedores del servicio de comunicación audiovisual o radiofónica, o los relativos al tiempo de radiodifusión o al suministro de programas que sean adjudicados a proveedores del servicio de comunicación audiovisual o radiofónica,noimplicaenmodoalgunosusometimiento a la LCSP.

LaconsideracióncomocontratosnoarmonizadosreproducelaprevisióndelaDirectiva,queserefiereaestoscomoacontratosexcluidosdelámbitodelareferidaDirectiva.Esdecir,lainclusióndeestaprevisiónnosuponequeestoscontratosestenincluidosenelámbitodelaLCSP,pueslamismaLCSP(exart.9)loshaexcluido.Porlodemás,eseartículo19serefieretambiénaloscontratosincluidosdentrodelámbitodefinidoporelartículo346delTratadodeFuncionamientodelaUniónEuropeaqueseconcluyanenelsec-tordeladefensa(queseexcluyenenelartículo5LCSP),olosserviciosdecertificaciónyautenticacióndedocumentosquedebanserprestadosporunnotariopúblico(quesonnegociosexcluidosentantolosnotariossonfuncio-nariospúblicosespeciales).

Además,siellegisladorespañolhubieraqueridoincluirestasactivida-desdeserviciosaudiovisualesdentrodelámbitodelaLCSPdeberíahaberexplicitadotaldecisión(yjustificarla,puessetratadenegociosexpresamenteexcluidostradicionalmentedelasdirectivasdecontrataciónpública).Ynadaenlatramitaciónparlamentariasugieretalposibilidad,loque,porsímismo,dadoquesetratadeajustarlalegislaciónde2011alasnuevasdirectivasde2014,conducecomoúnicainterpretaciónposibleaquelaLCSP2017mantie-nelamismaconsideraciónhacialaadquisicióndeserviciosaudiovisulesquesusnormaspredecesoras.



Tercera.– Por último, quedan pormencionar los supuestos en que sequieranadquirirunosderechosexclusivossobreserviciosdondeexistende-rechosintelectualesquepuedenserobjetodeexplotaciónynotienencarác-terdepropiedadincorporal.Elartículo168LCSPhabilitaunprocedimientonegociadosinpublicidadcuando«las obras, los suministros o los servicios solo puedan ser encomendados a un empresario determinado, por alguna de las siguientes razones: que el contrato tenga por objeto la creación o ad-quisición de una obra de arte o representación artística única no integrante del Patrimonio Histórico Español; que no exista competencia por razones técnicas; o que proceda la protección de derechos exclusivos, incluidos los derechos de propiedad intelectual e industrial».ElelementodederechosdepropiedadintelectualesevidentesiemprequesepretendalarelaciónconunaUniversidadpúblicaenlaquesepongacomovalorparaladecisióndeadqui-siciónunelementodiferenciador«personalísimo».

Endeterminadosserviciosaudiovisuales,almargendelapropiedadin-corporal,elpoderadjudicadorpodráutilizaresteprocedimiento.Y,aunquelascuantíasfuerandeuncontratomenor,enunainterpretaciónsistemática,resultaevidentequenofuncionaríaellímitecuantitativoglobaldelartículo118LCSP,yaquenoseaplicaenloscasosdondeel«contratista»tienede-rechosexclusivos,orazonestécnicasoeconómicas(asíloindicaelpropio118.3alseñalar,conrelaciónaeselímite,que«quedanexcluidoslossupues-tosencuadradosenelartículo168.a)2.º».

Cuarta.– LaLCSPde2017,ensutextodefinitivo,haincorporadode-cisionesradicalmentedistintasfrentealaregulaciónprecedente.LoqueesmuyevidenteenlacontratacióndelospoderesadjudicadoresquenotienenlaconsideracióndeAdministraciónpública.Así,frentealaopcióndeltextoqueseremitióalasCortesGeneralesdediferenciarelrégimenjurídicodeloscontratosnoarmonizadosenfuncióndesuconsideraciónonodeAdminis-traciónpública(semanteníaasíelmodelodelartículo191TRLCSPrelativoalasinstruccionesdelosentesnoAdministraciónpúblicaparaloscontratosnoarmonizados),sedecidelauniformidadderégimenjurídico,siendoindi-ferenteelcarácteronodeAdministraciónpúblicadelpoderadjudicadorparalaaplicacióndelasreglasdecontrataciónpúblicaenloscontratosdeimportenoarmonizado(artículo318LCSP/2017).

Laredaccióndelpreceptoesindubitada:desaparece,pues,laposibilidadderegulaciónmedianteInstruccionesinternaspropiasenlosprocedimientosdeimportenoarmonizado(estassoloquedanparaentesdelsectorpúblicoquenoseanpoderadjudicador–artículo321LCSP/2017–olospartidospolí-ticos,sindicatosyorganizacionesempresariales–exartículo3LCSP/2017–).La posibilidad de que, pese a no estar previstas ni contempladas en la nueva



LCSP, los poderes adjudicadores aprueben voluntariamente instrucciones in-ternas para aclarar el régimen de contratación no armonizada que les resul-ta aplicable solo puede admitirse a efectos meramente internos, explicativos y, especialmente, organizativos, sin que tales instrucciones o documentos in-ternos puedan sustituir el régimen jurídico que declara aplicable el artículo 318.b) de la LCSP ni evitar la sujeción de estas entidades a los procedimien-tos que elijan aplicar de los regulados en las Sección 2.ª del capítulo I del Título I del Libro Segundo de la nueva Ley.

LospoderesadjudicadoresnoAdministraciónpública(comoeselcasode laXAL), en los contratosnoarmonizadosnopueden regular (salvoenelcasodelacontrovertidaprevisiónalrespectoparapartidospolíticos,sin-dicatosyorganizacionessindicales)procedimientosmediante la técnicadeinstrucciones internasque, como indica sunombre, solopueden tenerunafunciónorganizativaad intra (criterio ya aplicado en el Informe 11/2017, de 2 de noviembre de 2017, de la Junta Consultiva de Contratación Administra-tiva de la Comunidad Autónoma de Aragón).

Quinta.– Como han advertido la JCCA del Estado y la Abogacía del Estado, loscontratosdeobras,concesionesdeobrasyconcesionesdeservi-ciosdevalorestimadoinferiora40000euros,yloscontratosdeserviciosysuministrosdevalorestimadoinferiora15000euros,alosqueserefiereelartículo318.a)delaLCSP,coincidenconceptualmenteconloscontratosme-noresdelartículo118dedichotextolegal,yquedansujetosalasprevisionescontenidasenesteúltimoprecepto.

Entodocaso,siendoaplicables,ennuestraopinión,lasreglasdelartícu-lo118LCSPdelcontratomenor,convienerecordarladoctrinafijadaporlaJCCAdelEstadoensusinformesrecientessobreestacuestióndelcontratomenor(informesJCCAE41/2017,42/2017y5/2018):

a)Elartículo118.3delaLey9/2017,de8denoviembre,deContratosdelSectorPúblico,debeserobjetodeunainterpretaciónteleológicaqueper-miteconsiderarquelafinalidaddelpreceptoesjustificar,enelexpedientedecontratacióndeloscontratosmenores,quenosehaalteradoindebidamenteelobjetodelcontratoconelfindedefraudarlosumbralesprevistosparaelcontratomenor.

b)Estaconductadefraudadoraquedaprohibidaenlaleycualquieraqueseaelmomentoenqueseproduzca.

c)Laleynocontemplaunalimitaciónalacelebracióndecontratosme-noresconunmismooperadoreconómicocuandolasprestacionesobjetodelosmismos sean cualitativamente diferentes y no formen una unidad. Porello,fueradeloscasosdealteraciónfraudulentadelobjetodelcontrato,síesposiblecelebrarotroscontratosmenoresconelmismocontratista,pero



en este caso habrá de justificarse adecuadamente en el expediente que nosedanlascircunstanciasprohibidaspor lanorma26.Desdeesaperspectiva,conCPVdistintossepodríaadjudicarmediantecontratomenoraunmismocontratista27.

d)Cuandoentredoscontratosmenorescuyasprestacionesseanequiva-lenteshayamediadomásdeunaño,contadodesdelaincorporaciónalexpe-dientedelaprimerafactura,noseránecesarioprocederaestajustificaciónenelexpedientedecontratacióndelsegundocontratomenor(enestepuntocreomáscorrectalainterpretacióndelaJuntaConsultivadeContrataciónAdmi-nistrativadeAragóndereferirelcómputodelañoalejerciciopresupuestario).

e)Laleynoestableceunmodoconcretodecomprobacióndelcumpli-mientodeloslímitesdelcontratomenornitampocounsistemadeconstanciadocumentalenelexpediente,sibienlamismaesrecomendable.

f)El informe de necesidad del contrato debe ir firmado por el titulardelórganodecontrataciónsinquepuedasustituirseporunmeroacuerdodeinicio.

Porotraparte,hayquerecordarlasprevisiones,decarácterbásico,delartículo63.4LCSP/2017,queestablecequelapublicacióndelainformaciónrelativaaloscontratosmenoresdeberárealizarsealmenostrimestralmente,ylainformaciónapublicarparaestetipodecontratosserá,almenos,suob-jeto,duración,elimportedeadjudicación,incluidoelimpuestosobreelvalorañadido, y la identidaddel adjudicatario, ordenándose los contratospor laidentidaddeladjudicatario(quedanexceptuadosdedichapublicaciónaque-lloscontratoscuyovalorestimadofuerainferioracincomileuros,siemprequeel sistemadepagoutilizadopor lospoderesadjudicadores fueraeldeanticipodecajafijauotrosistemasimilarpararealizarpagosmenores);ydelartículo29.8,queregulaelplazodeduracióndeloscontratosydeejecucióndelaprestación,advirtiendoquenopodrántenerunaduraciónsuperioraunañoniserobjetodeprórroga.

26. EnlaadecuadatramitacióndeuncontratomenorresultamuyapropiadalaInstrucciónconjuntadelaSecretaríaGeneralydelaIntervenciónGeneralenrelaciónconlainterpre-tación,elasesoramientoylafiscalizacióndeloscontratosmenoresapartirdelaentradaenvigordelaLey9/2017,de8denoviembre,deContratosdelSectorPúblico(BOEnúm.272,de9denoviembrede2017),porlaquesetransponenalordenamientojurídicoespañollasdi-rectivasdelParlamentoEuropeoydelConsejo2014/23/UEy2014/24/UE,de26defebrerode 2014 (https://gobiernolocal.org/docs/publicaciones/06_Instruccion_Secretaria_Interven-cion_DIBA.pdf).27. Noesese,porcontra,elcriteriodelaJuntaConsultivadeContrataciónAdministrativa

delaComunidadAutónomadeAragónensuInforme3/2018,de13defebrero,queentiendequeeselconceptoobjetoloquedeterminaloslímitesdelcontratomenor(enesemismosen-tido,Informe1/2018,de11deabril,delaJCCAdeMadrid,sobreadjudicacióndecontratosmenoresenlanuevaLeydeContratosdelSectorPúblico).



Sexta.– LacalificaciónjurídicadelasrelacionesdelreferidoProtocoloentrelaXALyradiosytelevisioneslocales,esladecooperaciónhorizontal(ainstrumentarmedianteconvenio),dadoquesecumplenlostresrequisitoscitados:a)noexisteenlasrelacionesunavocacióndemercado;b)sedesa-rrollaunacooperaciónentrelasentidadesparticipantesconlafinalidaddega-rantizarquelosserviciospúblicosquelesincumbenseprestendemodoqueselogrenlosobjetivosquetienenencomún;c)eldesarrollodelacooperaciónseguíaúnicamenteporconsideracionesrelacionadasconelinteréspúblico.Laexistenciadederechosydeberesrecíprocosmásalládelaremuneraciónoretribuciónnoalteraestaconsideracióndecooperaciónhorizontal.

En consecuencia, la relación a la que seda cobertura en elProtocoloanalizadoenesteEstudionotienecarácterdecontratopúblicoypuedeserconsideradadenaturalezadeconveniodecooperación,entantoseejercitancompetenciaspropiasquetienenporfinalidadnoelrecibirunaconcretapres-tacióndemercado,sinolacolaboraciónpúblicaparacumplirfinespúblicosenquelaeventualcontribuciónfinancieratieneporcausaespecíficalacoo-peraciónynolacelebracióndeuncontrato.

A modo de conclusión final, dando respuesta a la cuestión solicitada, podemos afirmar que la adquisición de servicios audivisuales mantiene y consolida el régimen jurídico de las normas legales anteriores (dado que esa es la intención del derecho europeo sobre esta cuestión) y que se trata de una actividad ajena a las reglas de contratación y los procedimientos de la LCSP, al tratarse, en tanto bienes incorporales, de contratos privados excluidos del ámbito de la normativa contractual pública.

Asimismo la naturaleza jurídica de XAL con los entes locales que for-man parte del Protocolo analizado es de cooperación horizontal, instrumen-tada mediante convenio (artículo 6 LCSP).

Por último, XAL, como poder adjudicador no Administración pública, debe aplicar los mismos procedimientos de contratación que las Administra-ciones públicas (ex artículos 318 y 319 LCSP).

Esta es nuestra opinión, que, como es costumbre, sometemos a cualquier otra mejor fundada en derecho. En Zaragoza, a 25 de abril de 2018.

Fdo.: José María Gimeno Feliu. Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Zaragoza

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