eurosapienza enlargement post 2006 oct2005

Università degli Studi di Roma “La Sapienza” Facoltà di Economia

Master in “STUDI EUROPEI E RELAZIONI INTERNAZIONALI”

L’ALLARGAMENTO DELL’UE E L’EVOLUZIONE

RECENTE DELLA POLITICA DI COESIONE

ANTONIO BONETTI

Roma, 12 ottobre 2005

Antonio Bonetti Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13

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I. IL PROCESSO DI ALLARGAMENTO DELL’UE E AGENDA 2000 1. Il più recente processo di allargamento dell’UE

Dopo l’adozione della moneta unica nel 1999, per il ciclo 2000-2006 delle “prospettive

finanziarie” dell’UE, il principale obiettivo politico è la positiva conclusione del più

ampio e problematico processo di ampliamento comunitario

Questo processo, in sostanza, viene avviato già dal Consiglio Europeo di Copenaghen

(giugno 1993) e riceve un impulso decisivo dal Consiglio Europeo di Lussemburgo

(dicembre 1997) che stabilisce di avviare i negoziati di adesione con Polonia,

Repubblica Ceca, Ungheria, Slovenia, Estonia e Cipro

L’accordo del Consiglio Europeo di Berlino (marzo 1999), si fonda sull’ipotesi di un

ingresso di questi 6 Paesi già nel 2002 e conseguentemente stabilisce di adottare una

versione alternativa del bilancio comunitario, in cui a fianco della rubrica Aiuto di pre-

adesione, si ritrova anche una rubrica specificamente destinata a finanziare le azioni

strutturali nei nuovi Stati membri a partire dal 2002


3

2. L’allargamento dell’UE e i Consigli Europei di Nizza e di Copenaghen

Lo scenario delineatosi con le decisioni del Consiglio Europeo di Berlino muta già nel

corso del Consiglio Europeo di Nizza (dicembre 2000): in quella fase i negoziati di

adesione sono in corso con 12 Paesi e matura la consapevolezza che l’ingresso di nuovi

Stati membri sarà possibile solo nel corso del 2004

Il Consiglio Europeo di Copenaghen (dicembre 2002) stabilisce che a partire dal 1

maggio 2004 entreranno a far parte 10 nuovi Stati membri: Repubblica Ceca,

Repubblica Slovacca, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Slovenia, Ungheria, Cipro e

Malta.

Per Bulgaria e Romania si auspica la conclusione del processo di transizione

economica e socio-politica per il 2007, in modo da accoglierli in quell’anno nell’UE


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3. L’allargamento dell’UE e gli effetti sul bilancio comunitario

Gli effetti sul bilancio comunitario dell’allargamento sono negativi e creano tensioni

tra i vari Stati, infatti:

(i) si registra un forte aumento delle domande di pagamento, soprattutto in relazione

alle due voci di spesa più consistenti, ossia la PAC e la Politica di Coesione. I motivi

sono:

- tali Paesi hanno una struttura produttiva fortemente ancorata al settore agricolo e

quindi in modo naturale si creano pressioni per un aumento dei contributi agricoli,

- tali Paesi hanno livelli di sviluppo nettamente inferiori a quelli dell’UE15: la

Commissione stima che a fronte di un forte aumento del territorio e della popolazione

(+ 20%), si registra un incremento del PIL UE25 solo del 5%;

(ii) tali Paesi, proprio per il fatto di essere meno sviluppati, hanno una minore capacità

di contribuire al bilancio comunitario (e comunque, in una prospettiva solidaristica,

non possono essere gravati di contributi eccessivi)


5

4. Agenda 2000 e l’accordo sulle prospettive finanziarie 2000-2006

Agenda 2000 è la Comunicazione con cui la Commissione ha proposto nel 1997 un

nuovo quadro finanziario – per il periodo 2000-2006 – inerente tre aspetti strategici: (i)

le politiche dell’UE per il mercato interno; (ii) le prospettive di allargamento ad Est; (iii) obiettivi e strumenti dei FS nel ciclo 2000-2006

Su tale quadro finanziario, gli Stati membri hanno trovato un accordo di compromesso

nel corso del Consiglio Europeo di Berlino, nel marzo 1999 che, in relazione alla

rubrica “azioni strutturali”, è caratterizzato dai seguenti aspetti:

1. rispetto ai cicli precedenti per la prima volta è previsto una riduzione progressiva, nel corso del periodo, delle risorse finanziarie (dai 32 Miliardi di

Euro del 2000 ai 29 del 2006),

2. si introduce il capping del 4% del PIL di ciascun Stato membro al trasferimento di risorse comunitarie, via FS e Fondo di Coesione,

3. gli interventi del FEOGA Garanzia, al di fuori delle regioni Ob. 1, vengono stralciati dalla rubrica “azioni strutturali”

4. viene introdotto il phasing out (regime di sostegno transitorio)


6

5. Agenda 2000 e gli indirizzi di riforma della Politica di Coesione (I) - La Commissione propone una maggiore concentrazione delle risorse finanziarie e una

semplificazione della programmazione e quindi:

1. gli Obiettivi prioritari vengono ridotti da 6 a 3:

(i) Obiettivo 1: regioni in ritardo di sviluppo;

(ii) Obiettivo 2: riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà

strutturali (tali zone coprono solo in parte le regioni di livello NUTS II

dell’UE e sono definite sulla base di “massimali di popolazione” ammissibili

per ciascuna zona);

(iii) Obiettivo 3: adeguamento e ammodernamento delle politiche in materia di istruzione, formazione e occupazione (i Programmi Ob. 3 sono integralmente

cofinanziati dal FSE e interessano le regioni non comprese nell’Ob. 1).

2. Viene ridotto fortemente il numero dei PIC (dai 13 del ciclo 1994-99 a 4).

3. Viene confermato il principio della programmazione, ma tende a scemare la spinta comunitaria verso l’integrazione dei Fondi e degli strumenti di intervento


7

6. Agenda 2000 e gli indirizzi di riforma della Politica di Coesione (II)

- Gli strumenti principali della Politica di Coesione nel ciclo 2000-2006 sono 4: FESR,

FSE, SFOP e FEOGA Sezione Orientamento

- Vengono introdotti due rilevanti meccanismi volti a incentivare l’efficienza

nell’utilizzo delle risorse comunitarie:

(i) la “clausola n+2” che prevede il disimpegno automatico della quota di

risorse per le quali non siano state presentate domande di pagamento entro

due anni,

(ii) l’introduzione di una riserva di efficacia e di efficienza (riserva

comunitaria del 4%), da assegnare in concomitanza della riprogrammazione

di medio termine sulla base di criteri stabiliti dalla Commissione.

- Viene fortemente rafforzata, anche nelle disposizioni regolamentari, la rilevanza

strategica della valutazione dei Programmi


8

7. Obiettivi e strumenti principali nel ciclo 1994-99 e nel ciclo 2000-2006

F E S R

F S E

F E O G A O r .

S F O P

F E S R

F S E

F E O G A O r .

S F O P

F E S R

F S E

F E O G A O r .

F E S R

F S E

F E O G A O r .

S F O P

O b . 3 F S E

O b . 4 F S E

O b ie t t iv i C ic lo 1 9 9 4 - 9 9 C ic lo 2 0 0 0 - 2 0 0 6

O b b . t e r r it o r ia liO b . 6

O b . 1

O b . 1

F E O G A O r .

S F O P

F E S R

O b b . fu n z io n a li

O b . 5 a *

O b . 2

O b . 5 b

F S E

*

O b . 3 F S E

O b . 2 F E S R


9

8. Obiettivi e “aree obiettivo” in Italia per il ciclo 2000-2006 OBIETTIVO REGIONI FONDI Ob. 1 Sicilia

Campania

Puglia

Calabria

Basilicata

Sardegna

FESR

FSE

FEOGA Orientamento

SFOP

Molise (in phasing out)

Ob. 2 - phasing

out;

- a pieno

titolo

12 Regioni del Centro Nord e le 2 Province

autonome (solo le aree ammesse a beneficio

sulla base della “zonizzazione” della CE)

FESR

Ob. 3

12 Regioni del Centro Nord e le 2 Province

autonome nella loro interezza

FSE


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9. La programmazione nel ciclo 2000-2006 Sia per le Regioni Ob. 1 che per le Regioni Ob. 3 (le Regioni del Centro Nord che

hanno attuato Programmi monofondo FSE) l’Italia ha presentato alla Commissione

rispettivamente un Piano di Sviluppo del Mezzogiorno (PSM) e un Piano Nazionale

Ob. 3 relativo al FSE e alla SEO (documenti programmatici)

Sulla base di questi documenti programmatici sono stati negoziati i contenuti del QCS

Ob. 1 e del QCS Ob. 3 (strumenti di gestione di cui sono titolari rispettivamente il

MEF e il MLPS).

Le Regioni hanno presentato alla Commissione i POR Ob. 1 e i POR Ob. 3, documenti

aventi una struttura analoga a quella dei Quadri Comunitari di Sostegno (e in seguito i

rispettivi Complementi di Programmazione)

I QCS, i POR Ob. 1 e i POR Ob. 3 sono stati approvati con Decisione del Consiglio

dell’UE. I CdP vengono approvati dal Comitato di Sorveglianza dei Programmi e

inviati alla Commissione solo per conoscenza


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10. Principali Programmi cofinanziati dai FS in Italia nel ciclo 2000-2006 e struttura istituzionale di programmazione

P i a n i d i S v i l u p p o

R u r a l e ( P S R )

1 4 D o c U P

O b i e t t i v o 2

7 P r o g r a m m i O p e r a t i v i

R e g i o n a l i ( P O R )

O b i e t t i v o 1

1 4 D o c U P

O b i e t t i v o 2


R e g i o n a l i ( P O R )

O b i e t t i v o 1

P i a n o d i S v i l u p p o

d e l M e z z o g i o r n o

( I t a l i a – O b . 1 )

Q C S ( 7 A s s i )


N a z i o n a l i ( P O N )

O b i e t t i v o 1

A z i o n i

I n n o v a t i v e

G o v e r n o C e n t r a l e R e g i o n i

C o m p l e m e n t i

d i P r o g r a m m a

C o m p l e m e n t i

d i P r o g r a m m a

P r o g r a m m i d i

I n i z i a t i v a

C o m u n i t a r i a ( P I C )


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II. LE PROSPETTIVE FINANZIARIE PER IL CICLO 2007-2013 E LE PROPOSTE DI RIFORMA DELLA POLITICA REGIONALE COMUNITARIA

11. Le prospettive finanziarie per il ciclo 2007-2013

Per il ciclo 2007-2013 sono riferite a 27 Stati membri (incluse, quindi, Romania e

Bulgaria) e confermano l’ancoraggio forte al tetto delle “risorse proprie” (fissato

all’1,24% del RNL UE27).

Prevedono un ammontare complessivo di stanziamenti di impegno pari a circa 1.025

Miliardi di Euro (a prezzi 2004), corrispondenti in media annua all’1,26% del RNL

dell’UE27 e di stanziamenti di pagamento di 928,7 Miliardi di Euro, pari in media

annua all’1,14% del RNL UE27.

Prevedono diverse innovazioni proprio per tenere conto nei mutamenti nell’agenda

politica comunitaria: la più rilevante concerne la previsione di una specifica linea di

bilancio volta a finanziare gli interventi maggiormente finalizzati al rilancio della

crescita. Tale linea di finanziamento e quella specifica per la Politica di Coesione

confluiscono in una unica rubrica denominata “Sviluppo sostenibile”.


13

12. Bilancio annuale 2006 e prospettive finanziarie 2007-2013. Stanziamenti di impegno (valori in

Milioni di Euro a prezzi 2004)

Agenda 2000 Prospettive finanziarie 2007-2013 2006 2007 2013 Media annua

2007-2013

1. Sviluppo sostenibile 47.582,0 59.675 76.785 68.237,9 1A Competitività 8.791,0 12.105 25.825 18.965,0

1B Coesione 38.791,0 47.570 50.960 49.272,9

2.Risorse naturali 56.015,0 57.180 57.805 57.807,9 - di cui: PAC 43.735,0 43.500 42.293 43.010,6

3. Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia

1.381,0 1.630 3.620 2.643,6

4. L’UE come partner mondiale (a) 11.232,0 11.400 15.740 13.655,7 5. Amministrazione 3.436,0 3.675 4.500 4.088,6 - Compensazioni 1.041,0 0,0 0,0 0,0

Totale stanziamenti di impegno 120.688,0 133.560 158.450 146.434 Impegni in % del RNL UE27 1,15% 1,23% 1,27% 1,26% Pagamenti in % del RNL UE27 1,09% 1,15% 1,15% 1,14% Fonte: Commissione Europea (2004a)


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13. Le principali innovazioni della Politica di Coesione per il ciclo 2007-2013

� Rafforzamento della dimensione territoriale della Politica di Coesione, come

previsto nel Trattato di Costituzione europea ratificato a Roma il 29.10.2005;

� Applicazione anche alla Politica di Coesione del “metodo aperto di coordinamento”

(OMC) delle Politiche dell’UE

� Riduzione del numero dei Fondi Strutturali. Nel ciclo 2007-2013 saranno 3: FESR,

FSE e Fondo di Coesione

� Abbandono dei PIC e delle Azioni innovative (ex art. 22 del Regolamento generale

n. 1260 del 1999)

� Applicazione del principio “un Fondo per Programma” (eccezion fatta per i progetti

infrastrutturali che riguardano i “Paesi della Coesione”, per i quali saranno predisposti

interventi cofinanziati dal FESR e dal Fondo di Coesione)


15

14. La concentrazione finanziaria nel prossimo ciclo

Gli interventi cofinanziati dai Fondi strutturali devono:

1. essere concentrati su un numero limitato di obiettivi (rubriche): Obiettivi territoriali:

- CONVERGENZA: in pratica corrisponde all’Ob. 1 del ciclo 2000-2006

COMPETITIVITÀ REGIONALE E OCCUPAZIONE: in pratica riunisce

l’Ob. 2 e l’Ob. 3 della corrente programmazione.

Obiettivo orizzontale: COOPERAZIONE TERRITORIALE ED EUROPEA

2. prevedere tassi di partecipazione dell’UE differenziati a seconda dell’obiettivo: la partecipazione finanziaria è più elevata nelle aree in maggiore ritardo di sviluppo (e

anche in relazione a determinate tipologie di intervento).


16

15. L’Obiettivo CONVERGENZA

Si tratta dell’Obiettivo prioritario più rilevante sia sul piano finanziario che su quello

politico

Per questo Obiettivo intervengono, tutti i Fondi, incluso il Fondo di Coesione, i cui

interventi sono limitati al settore delle infrastruttrure e a quello ambientale

L’Ob. CONVERGENZA interessa:

(i) le regioni con elevati ritardi di sviluppo: regioni (a livello NUTS II) con un PIL pro-

capite (in SPA) inferiore al 75% della media dell’UE a 25;

(ii) quelle escluse dal “vecchio ob. 1” per effetto statistico, che godono di un sostegno transitorio: regioni (a livello NUTS II) con un PIL pro-capite (in SPA) superiore al 75%

del PIL Medio UE a 25, ma inferiore al 75% di quello dell’UE a 15;

(iii) gli Stati membri con un Reddito Nazionale Lordo pro-capite inferiore al 90% di quello medio dell’UE a 25 (“Paesi della Coesione”);

(iv) le RUP (Regioni UltraPeriferiche) per le quali è previsto un Programma specifico

FESR


17

16. L’Obiettivo COMPETITIVITÀ E OCCUPAZIONE

Tale Obiettivo interessa tutte le regioni al di fuori dell’Ob. Convergenza che devono

affrontare squilibri interni nelle dinamiche di sviluppo e/o in declino economico. Una

delle maggiori novità è che viene eliminata la c.d. “microzonizzazione”.

In queste aree, più che in quelle dell’Ob. Convergenza, risulta elevata la

concentrazione tematica degli interventi

L’Ob. COMPETITIVITÀ E OCCUPAZIONE interessa:

(i) regioni che rientravano nel vecchio ob. 2 (inclusive anche di aree urbane

degradate e aree rurali e dipendenti dalla pesca, ma viene meno la

“microzonizzazione”;

(ii) regioni escluse dal “vecchio Ob. 1” per effetto “naturale” (regioni “in phasing

in”).

Si prevede la realizzazione di Programmi distinti FESR e FSE.


18

17. L’Obiettivo orizzontale: COOPERAZIONE TERRITORIALE ED EUROPEA Viene in pratica distinto in tre rubriche: (i) la cooperazione transfrontaliera che

interessa regioni ai confini interni ed esterni dell’UE; (ii) la cooperazione transnazionale di carattere tematico (aree prioritarie: R&ST; SI; ambiente e

prevenzione dei rischi e gestione integrata delle risorse idriche); (iii) reti di cooperazione e di scambio di “buone prassi” sull’intero territorio dell’UE

Tale Obiettivo valorizza la positiva esperienza di INTERREG

La sua rilevanza viene esaltata dalla complementare riforma dei Programmi di pre-

adesione (sostituiti da un unico dispositivo: lo Strumento di preadesione) e

dall’istituzione dello Strumento Europeo di Prossimità e di Partenariato,

finalizzato a rafforzare la cooperazione con i Paesi confinanti dell’UE ad Est e a Sud

(area del Mediterraneo)


19

18. Obiettivi, ambiti geografici e Programmi

Obiettivi Programmi/ambiti geografici Fondi Convergenza Programmi nazionali e regionali per le Regioni con

PIL/ab. inferiore al 75% della media UE25

FESR

FSE

Programmi nazionali e regionali per le Regioni del c.d.

“effetto statistico”

FESR

FSE

Programmi a livello nazionale per gli Stati membri con

RNL/ab. inferiore al 90% della media UE25

FESR e FC

Competitività regionale e occupazione

Programmi per la competitività (a livello regionale

NUTS II o di macro-regioni NUTS I)

FESR

Programmi per l’Occupazione (a livello regionale

NUTS II o a livello nazionale)

FSE

Cooperazione territoriale europea

Programmi a livello NUTS III di cooperazione transfrontaliera per le egioni frontaliere NUTS III

FESR

Programmi di cooperazione transnazionale per le

c.d. zone di cooperazione transnazionale

FESR

Programmi a livello europeo per le reti di

cooperazione a livello di intero territorio europeo

FESR


20

19. Obiettivi e “aree obiettivo” in Italia per il ciclo 2007-2013 OBIETTIVO REGIONI FONDI

Convergenza (a livello NUTS II)

“a pieno titolo” Sicilia

Campania

Puglia

Calabria

FESR

FSE

“per effetto statistico”* Basilicata

Stati con RNL inferiore

al 90% di quello medio

dell’UE a 25

Fondo di

Coesione

Competitività e occupazione (a livello NUTS I o NUTS

II)

“in phasing in” Sardegna FESR

FSE

“a pieno titolo” Molise; Regioni del

Centro-Nord e

Province Autonome

FESR

FSE

* Tali Regioni sono escluse per “effetto statistico” (PIL pro-capite superiore al 75% del PIL Medio UE a 25, ma inferiore al 75% del PIL UE a 15)


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20. La concentrazione tematica

La concentrazione tematica – fortemente rafforzata nel ciclo 2007-2013 – interessa

principalmente il FESR e soprattutto le regioni ammesse all’Ob. Competitività e Occupazione

(in queste aree il FESR finanzierà una gamma più limitata di azioni).

La forte concentrazione tematica è funzionale alla volontà di privilegiare gli obiettivi di Lisbona

e di Goteborg e quelli della rinnovata SEO

Per quel che concerne il FESR, soprattutto nelle aree “Competitività” (ex Ob. 2) saranno

privilegiate le “priorità tematiche”: (i) innovazione ed economia della conoscenza; (ii)

accessibilità e servizi di interesse economico generale (trasporti, TLC e reti di energia; reti

secondarie e infrastrutture sociali); (iii) ambiente e prevenzione dei rischi.

Per quel che concerne il FSE nelle aree dell’Ob. Convergenza continueranno ad essere finanziate

iniziative a favore dell’occupabilità, del rafforzamento dei sistemi di istruzione e di formazione

professionale e di sviluppo delle capacità di governo degli Enti pubblici coinvolti nella gestione.

Nelle Regioni del Centro Nord (Ob. Competitività e Occupazione) dovrebbe essere meno esteso

che non nel presente ciclo di programmazione l’utilizzo delle “azioni di sistema”, ma in merito il

negoziato tra gli Stati membri è aperto.


22

21. La programmazione nel ciclo 2007-2013 (I)

Elementi caratterizzanti: � Definizione top down delle priorità di intervento sulla base degli indirizzi generali

delle politiche comunitarie (agenda di Lisbona, sviluppo sostenibile, SEO e agenda

sociale europea)

� Inclusione delle Politiche di Coesione nel “ciclo annuale di coordinamento” delle

politiche comunitarie

� Semplificazione delle procedure amministrative e rafforzamento della “multilevel

governance” (partenariato istituzionale)

� Abolizione dei Complementi di Programmazione.


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22. La programmazione nel ciclo 2007-2013 (II) Percorso di programmazione: � Il Consiglio dell’UE definisce un documento recante gli indirizzi strategici per la

Politica di Coesione nel ciclo 2007-2013 (“Orientamenti strategici”)

� Gli Stati membri (attraverso un processo di concertazione con le Regioni – che

devono predisporre entro settembre 2004 un proprio Documento strategico - e le parti

sociali) propongono un Quadro di Riferimento Strategico Nazionale (documento

solamente politico, nel senso che non si configura come uno strumento di gestione)

� Conformemente agli indirizzi del QRSN vengono negoziati dei Programmi regionali

che dovranno essere approvati con Decisione comunitaria

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