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Evaluación PEFA

Desempeño de la Gestión de las Finanzas Públicas

en Costa Rica 2015

Actualización del Informe Final a la Metodología PEFA 2016

Versión Final Septiembre 2016

Bruno Giussani Ulises Guardiola

José Ospina

2

Índice

Abreviaciones 3 Introducción 6 Resumen de Resultados 8 3 Evaluación de la GFP 9 3.1 Confiabilidad del Presupuesto 9 3.2 Transparencia de las Finanzas Públicas 15 3.3 Gestión de Activos y Pasivos 34 3.4 Estrategia Fiscal y Presupuesto basado en Políticas 51 3.5 Previsibilidad y Control de la Ejecución Presupuestaria 71 3.6 Contabilidad y presentación de Informes 104 3.7 Escrutinio y Auditoria Externos 115 4 Análisis Global de la GFP 126 4.1 Evaluación Integral de los Indicadores de Desempeño 127 4.2 Eficiencia del Marco de Control Interno 134 4.3 Evaluación del Impacto de las Fortalezas y Debilidades de la GFP 136 Anexos 139

3

Abreviaciones

AF Activo Financiero AL Asamblea Legislativa ANF Activo No Financiero AP Autoridad Presupuestaria APP Alianza Público Privada BCCR Banco Central de Costa Rica BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial BPIP Banco de Proyectos de Inversión Pública

CCR Colones de Costa Rica (₡) CECIS Centros Comunitarios Inteligentes CFAP Clasificaciones de las Funciones de la Administración Pública CGR Contraloría General de la República CN Contabilidad Nacional CONAVI Consejo Nacional de Vialidad DAI Derechos Aduaneros de Importación DAF Dirección de Administración Financiera DGCP Dirección General de Crédito Público DGA Dirección General de Aduanas DGABCA Dirección General de la Administración de Bienes y Contratación

Administrativa DGH Dirección General de Hacienda DGPN Dirección General de Presupuesto Nacional DGT Dirección General de Tributación DGTIC Dirección General de Tecnologías de Información y Comunicación EDMP Estrategia de Endeudamiento de Mediano Plazo EEFF Estados Financieros EFP Estadísticas de Finanzas Públicas EFS Entidades de Fiscalización Superior FMI Fondo Monetario Internacional GFP Gestión de las Finanzas Públicas GSN Gobierno Sub-nacional ID Indicador de Desempeño IDS Índice de Desarrollo Social IFAM Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

4

IGI Índice de Gestión Institucional ILI Instrumento de Liquidación de Impuestos IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social INDER Instituto Nacional de Desarrollo INTEGRA Integrador de Recursos Humanos y Pagos INTOSAI Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores ISC Impuesto Selectivo al Consumo IVA Impuesto al Valor Agregado MEFP Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas MEP Ministerio de Educación Pública MFPMP Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo MH Ministerio de Hacienda MIDEPLAN Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transporte MSP Ministerio de Salud Pública NAF Núcleos de Asistencia Fiscal NCI Normas de Control Interno NGASP Normas Gubernamentales de Auditoria del Sector Público NIA Normas Internacionales de Auditoría NICSP Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público NIIF Normas Internacionales de Información Financiera PEI Plan Estratégico Institucional PEFA Public Expenditure and Financial Accountability (Gasto Público y Rendición

de Cuentas PEN Plan Estratégico Nacional PIB Producto Interno Bruto PND Plan Nacional de Desarrollo PNIP Plan Nacional de Inversión Pública PNS Plan Nacional Sectorial PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente POI Plan Operativo Institucional PRD Plan Regional de Desarrollo SAC Sistema de Anotaciones en Cuenta SEVRI Sistema Específico de Valoración del Riesgo Institucional SIAC Sistema Integrado de Actividad Contractual SIBINET Sistema Informático de Administración de Bienes SCII Sistema de Control Interno Institucional SIGADE Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda SIGAF Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera SIGECI Sistema de Gestión de Proyectos de Cooperación Internacional SINPE Sistema Nacional de Pagos Electrónicos SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública

5

SNP Sistema Nacional de Planificación STAP Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria TdR Términos de Referencia TICA Tecnología de la Información para el Control Aduanero TN Tesorería Nacional UAI Unidad de Auditoría Interna UE Unión Europea UIP Unidad de Inversión Pública USD Dólar de los Estados Unidos de Norteamérica USAID United States Agency for International Development (Agencia de los Estados

Unidos para el Desarrollo Económico)

PEFA Costa Rica 2015 – Actualización a metodología PEFA 2016 6

Introducción

La segunda evaluación PEFA que se realiza al sistema de gestión de las finanzas públicas en

Costa Rica se llevó a cabo entre septiembre de 2015 y marzo de 20161. Los Términos de

Referencia (TdR) de este ejercicio requerían que la evaluación se desarrollará utilizando la

metodología PEFA en su versión de prueba, aprobada en enero 2015 y vigente al momento

del inicio de la evaluación. En cumplimiento de estos TdRs se preparó, entregó y aprobó el

informe PEFA Costa Rica 2015 que fue solicitado por el Ministerio de Hacienda (MH) y

financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

En febrero de 2016, durante la fase final de revisión del informe PEFA Costa Rica 2015,

el Secretariado PEFA aprobó y publicó la versión 2016 de la metodología PEFA. Esta

última versión incorpora ajustes importantes a la metodología con la que se desarrolló el

ejercicio en Costa Rica que tienen efecto sobre algunos de sus resultados. En este sentido y

con el propósito de tener un diagnóstico del desempeño del sistema de gestión de la

finanzas públicas en Costa Rica mejor adecuado a la última sistematización de las buenas

prácticas internacionales, el Secretariado PEFA - con la anuencia del MH y el BID -

encargo la actualización del informe PEFA Costa Rica 2015 a la metodología 2016.

La tarea de actualizar el informe PEFA Costa Rica 2015 a la metodología PEFA 2016 fue

encomendada al equipo de consultores internacionales conformado por Bruno Giussani

(Jefe de Equipo), Ulises Guardiola y José Ospina. El trabajo de actualización se realizó

entre junio y julio de 2016 y demandó un intercambio con las autoridades del MH para

recoger la información adicional requerida por la nueva metodología. Este proceso tomó su

tiempo, pero se logró contar con gran parte de la evidencia necesaria para preparar la

actualización, además de los comentarios a una versión preliminar del informe por parte del

Secretariado PEFA, el MH (en representación del Gobierno de Costa Rica), el BID, BM y

la UE. La Secretaría del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas PEFA otorgó

la certificación de calidad denominada “PEFA Check” al Informe y actualización, dado

que los documentos cumplen con todos los requerimientos de calidad solicitados por esta

entidad.

El informe de actualización, en la medida que no tiene la función de reemplazar el informe

PEFA Costa Rica 2015 sino complementarlo a partir del ajuste del diagnóstico de

desempeño a la nueva metodología aprobada, incorpora sólo las secciones 3 y 4 del

formato estándar para este tipo de informes. Los consultores desean agradecer al

Secretariado PEFA por la oportunidad de realizar este importante ejercicio, a las

1 La primera evaluación PEFA del sistema de gestión de las finanzas públicas en Costa Rica se realizó en

2010, utilizando para ello la metodología PEFA 2005.


autoridades del MH de Costa Rica por su generoso apoyo al proceso y a los funcionarios

del BID por el seguimiento realizado a la provisión de información.

Resumen de Resultados

Los resultados del PEFA Costa Rica 2015 ajustados a metodología 2016 se presentan a

continuación desagregados en los siete pilares en que está dividida la valoración, los 31

indicadores con su calificación global y las calificaciones por cada una de las dimensiones

que los componen:

No Indicador Global 1 2 3 4

I. Confiabilidad del presupuesto

ID-1 Resultados del gasto agregado A A

ID-2 Resultados en la composición del gasto B+ A B A

ID-3 Resultados de los ingresos agregados B+ A B

II. Transparencia de las finanzas públicas

ID-4 Clasificación del presupuesto A A

ID-5 Documentación del presupuesto A A

ID-6 Operaciones ni incluidas en informes financieros A A A A

ID-7 Transferencias a los gobiernos sub-nacionales B+ A B

ID-8 Información de desempeño para la provisión de servicios B A A B D

ID-9 Acceso del público a información fiscal A A

III. Gestión de los activos y pasivos

ID-10 Informe de riesgos fiscales D+ C D C

ID-11 Gestión de la inversión pública C C C D B

ID-12 Gestión de los activos públicos C+ C D A

ID-13 Gestión de la deuda B B A D

IV. Estrategia fiscal y presupuestación basada en políticas

ID-14 Previsiones macroeconómicas y fiscales C+ B B D

ID-15 Estrategia fiscal D+ C D D

ID-16 Perspectiva de mediano plazo para la presupuestación del gasto

D D D D D


ID-17 Proceso de preparación del presupuesto B B D A

ID-18 Escrutinio legislativo de los presupuestos B+ B B A A

V. Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria

ID-19 Administración de ingresos B A B B D

ID-20 Contabilidad de los ingresos D+ A A D

ID-21 Previsibilidad en la asignación de recursos durante el ejercicio en curso

A A A A A

ID-22 Atrasos en el pago de gastos D+ A D

ID-23 Controles de la nómina D+ D D D C

ID-24 Adquisiciones D D D D D

ID-25 Controles internos del gasto no salarial B+ A C A

ID-26 Auditoría interna D+ C B D

VI. Contabilidad y presentación de informes

ID-27 Integridad de los datos financieros D+ B D D C

ID-28 Informes presupuestarios durante el ejercicio en curso D+ C D D

ID-29 Informes financieros anuales D+ D A C

VII. Escrutinio y auditoria externos

ID-30 Auditoría externa D+ B D C D

ID-31 Escrutinio legislativo de los informes de auditoria D+ D C C A


3 Evaluación de la GFP

En esta sección se presentan los resultados de la evaluación de los principales elementos de

cada uno de los sistemas de la gestión de las finanzas públicas de Costa Rica, los mismos

que son esenciales para su adecuado funcionamiento y desempeño, tal como se reflejan en

los indicadores definidos por la metodología PEFA 2016. Los resultados se presentan

indicador por indicador y agrupados en los siete pilares que se utilizan para reportar una

evaluación al Gobierno Central.

3.1 Confiabilidad del Presupuesto

En este acápite se presentan los indicadores ID-1 a ID-3 de la metodología PEFA que

valoran de forma conjunta si el presupuesto que se prepara en Costa Rica está ajustado a la

realidad fiscal del país y se ejecuta según lo previsto (programado).

ID-1 Resultados del gasto agregado

El presente indicador evalúa si el presupuesto de gasto del Gobierno Central

presupuestario, aprobado en el Presupuesto de la República de Costa Rica para financiar la

provisión de servicios públicos y el desarrollo de proyectos de inversión, sufre

modificaciones o desviaciones sustanciales durante la fase de ejecución de estos recursos.

La evaluación se realiza comparando el presupuesto inicial aprobado por la Asamblea

Legislativa2 - a nivel global o agregado - contra los resultados de la ejecución presupuestaria

efectiva al final de los años de 2012, 2013 y 2014 - los últimos tres años fiscales finalizados.

La información utilizada para la evaluación de este indicador fue suministrada por la

Dirección General de Presupuesto Nacional (DGPN)3 y la Secretaria Técnica de la

Autoridad Presupuestario (STAP)4. Los datos recibidos sobre el gasto total agregado -

programado y ejecutado - fueron debidamente conciliados, por un lado, con los

presupuestos aprobados por la Asamblea Legislativa mediante ley y, por otro, con los

2 El presupuesto inicial en Costa Rica es el presupuesto aprobado por la Asamblea Legislativa con

anterioridad al inicio de la gestión fiscal correspondiente. Este presupuesto no incluye las modificaciones presupuestarias o presupuestos extraordinarios que haya podido aprobar la Asamblea Legislativa durante la ejecución del mismo.

3 Informe Anual de Evaluación Presupuestaria para los años 2012, 2013 y 2014, Dirección General de Presupuesto Nacional, Ministerio de Hacienda.

4 Consolidación Presupuestaria por Clasificación Institucional para los años 2012, 2013 y 2014, Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria, Ministerio de Hacienda.


documentos que reflejan la liquidación presupuestaria para los tres años del periodo de

análisis5.

1.1 Gasto agregado

El cuadro siguiente muestra la diferencia entre el gasto agregado programado y ejecutado

para los años 2012, 2013 y 2014, como porcentaje del gasto originalmente aprobado.

Cuadro 3.1 Gasto del Presupuesto de la República de Costa Rica,

programado vs ejecutado, 2012-2014 (En Millones de Colones)

Año Presupuesto

Aprobado (A) Presupuesto

Ejecutado (B) Relación

B/A

2012 4,485,123 4,275,487 95.3%

2013 4,961,887 4,872,332 98.2%

2014 5,492,834 5,326,978 97.0%

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGPN y la STAP, 2015

Como se desprende del cuadro anterior la relación entre el presupuesto ejecutado y el

presupuesto inicial aprobado alcanza a 95.3% en 2012, 98.2% en 2013 y 97.0% en 2014. En

ninguno de estos tres años, la desviación es superior al umbral crítico del 5% establecido

por la metodología como el estándar internacional de buenas prácticas de credibilidad del

presupuesto. La sub-ejecución del presupuesto está asociada a los esfuerzos de contención

de gasto que ha venido desarrollando el MH en los tres años del periodo de análisis.

Indicador Global Comentarios Generales

ID-1 Resultados del gasto agregado

A

Dimensiones Calificación Explicación del Puntaje

1.1 Gasto agregado.

A

La ejecución del presupuesto en Costa Rica no tiene desviaciones mayores al 5% con relación al presupuesto inicial aprobado por la Asamblea Legislativa en ninguno de los tres años del periodo de análisis.

5 Los informes de liquidación presupuestaria incluyen las amortizaciones como parte de los gastos (por encima de la

línea), aspecto que reduce la comparabilidad de los resultados presupuestarios. En general, ha sido difícil cuadrar estos resultados debido a las diferentes formas y formatos en que se reportan los mismos.


ID-2 Resultados en la composición del gasto

El presente indicador evalúa la medida en que las prioridades de política pública, como se

reflejan en la asignación del gasto por categorías institucional, sectorial, funcional y

económica en el Presupuesto de la República de Costa Rica aprobado por la Asamblea

Legislativa, se respetan en la fase de ejecución presupuestaria. En esta evaluación es

también importante valorar el uso que se hace de la partida de contingencias para modificar

estas prioridades. El periodo de evaluación abarca los años 2012, 2013 y 2014, las tres

últimas gestiones fiscales finalizadas. La información estadística para la evaluación fue

provista por la STAP6.

A efectos de esta evaluación, es importante destacar que la Constitución en Costa Rica

prevé la creación de destinos específicos para los recursos presupuestarios disponibles, en

especial una asignación del 8% del PIB para el sector educación7, una asignación no menor

al 6% de los ingresos corrientes públicos para el Poder Judicial y el respeto al presupuesto

que requieran anualmente el Tribunal Supremo de Elecciones8. Estas asignaciones no están

protegidas, sin embargo, de posibles reducciones en el gasto durante la fase de ejecución.

2.1 Resultados en la composición del gasto por la clasificación funcional, sectorial o institucional

La varianza en la composición del gasto programado y ejecutado por la clasificación

institucional, calculada para los tres años del periodo de análisis de acuerdo a los

requerimientos metodológicos (ver Anexo 3) se presenta a continuación:

Cuadro 3.2 Variación total en la composición del gasto programado y ejecutado

por la clasificación institucional, 2012-2014

Año Desviación Global

2012 4.5%

2013 4.4%

2014 5.1%

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la STAP, 2015

6 Consolidación Presupuestaria por Clasificación Institucional, Consolidación Presupuestaria por Clasificación Sectorial

y Consolidación Presupuestaria por Clasificación Funcional para los años 2012, 2013 y 2014, Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria, Ministerio de Hacienda. Como lo requiere la metodología PEFA, la información sobre gastos programados y ejecutados para la dimensión i) no incluye las partidas sobre intereses de la deuda, ni de contingencias.

7 Art. 87, Constitución Política de Costa Rica. 8 Art. 177, ídem.


Las desviaciones globales en la composición del gasto institucional superan el 5% en sólo

uno de los tres años evaluados, límite máximo de variación que requiere la buena práctica

internacional. Este resultado muestra que las prioridades relativas entre las instituciones del

Gobierno Central presupuestario (los Poderes y sus instituciones), y reflejadas en las

asignaciones aprobadas en el presupuesto inicial, se respetan en general durante la fase de

ejecución. Las variaciones existentes son relativamente pequeñas y no afectan a la mayoría

de las instituciones.

2.2 Resultados en la composición del gasto por la clasificación económica

Los mismos datos, calculados utilizando la distribución en la asignación de recursos por la

clasificación económica (ver Anexo 3), muestran las siguientes desviaciones globales:

Cuadro 3.3 Variación total en la composición del gasto programado y ejecutado

por la clasificación económica, 2012-2014


2012 5.1%

2013 5.3%

2014 7.2%


El cálculo de la varianza en la composición del gasto por categorías de la clasificación

económica supera el umbral de 5% establecido por las buenas prácticas internacionales en

los tres años del periodo de análisis, aunque en ningún caso superan el 10% de variación.

Las mayores desviaciones se experimentan en las partidas de adquisición de bienes y

servicios, que muestran reducciones importantes entre el presupuesto programado y

ejecutado. Estas son partidas flexibles que son propensas a recortes durante situaciones

fiscales difíciles, además de existir sub-ejecución por problemas de capacidad institucional.

Por su lado, las transferencias de capital exhiben crecimiento.

2.3 Gasto con cargo a reservas para contingencias

El Presupuesto de la República en Costa Rica aprobado por la Asamblea Legislativa incluye

una partida de recursos sin asignar que no representa ni el 1% del total del gasto asignado.

Durante la ejecución, los recursos asignados a esta partida se trasladan a las partidas que

ejecutarán el gasto. En este sentido, en ninguno de los tres años del periodo de análisis se

ha imputado gasto directamente a la partida de contingencias (recursos sin asignar).


Indicador Global (M1) Comentarios Generales

ID-2 Resultados en la composición del gasto

B+


2.1 Resultados en la composición del gasto por la clasificación funcional, sectorial o institucional.

A

Sólo en uno de los tres años del periodo de análisis, la varianza en la composición del gasto por la clasificación institucional supera el 5% de variación.

2.2 Resultados en la composición del gasto por la clasificación económica.

B

En los tres años del periodo de análisis, la varianza en la composición del gasto por categorías de la clasificación económica superan el 5%, pero en ningún caso el 10% de variación.

2.3 Gasto con cargo a reservas para contingencias.

A

En ninguno de los tres años del periodo de análisis se ha imputado gasto directamente a la partida de contingencia (recursos sin asignar).

ID-3 Resultados de los ingresos agregados

El presente indicador evalúa la práctica que existe en Costa Rica para la incorporación de

los ingresos en el Presupuesto de la República y si estas previsiones son adecuadas o

requieren de revisiones/modificaciones significativas durante la fase de ejecución. La

información utilizada para la valoración de este indicador es la existente para los últimos

tres años con gestiones fiscales finalizadas: 2012, 2013 y 2014. La información sobre los

ingresos programados y ejecutados fue provista por la DGPN y la STAP, pero ha sido

verificada contra las leyes de presupuesto respectivas y los informes de liquidación

presupuestaria.

La responsabilidad de elaborar la proyección de los ingresos para el proyecto de

presupuesto recae sobre la Dirección General de Presupuesto Nacional (DGPN) del

Ministerio de Hacienda9. La instancia encargada específicamente es la Unidad de Ingresos

Fiscales y Programación Plurianual, que para el ejercicio de esta responsabilidad coordina y

recibe información de: i) el Banco Central de Costa Rica, sobre las previsiones

9 Art. 3, inciso e), Decreto Ejecutivo 26402-H Reglamento General Sistema Presupuestario de la Administración

Central.


macroeconómicas para los próximos tres años, ii) las Direcciones Generales de Tributación

y Aduanas, el Ministerio de Hacienda, sobre las proyecciones de ingresos tributarios, y iii)

otras instituciones públicas, sobre proyecciones de ingresos específicos, como

transferencias, donaciones y la prestación y venta de bienes y servicios.

La proyección anual de los ingresos se presenta al Ministro de Hacienda para su aprobación

y, luego, se pone a disposición de la Contraloría General de la República para que esta

institución emita la certificación de ingresos requerida por la Asamblea Legislativa previa a

la consideración del proyecto de presupuesto10. La DGPN también produce un Marco

Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo (MFPMP) con proyecciones de ingresos para cinco

años a futuro.

3.1 Ingresos efectivos agregados

El cuadro siguiente, muestra las proyecciones de ingresos incluidas en el Presupuesto de la

República para los tres años del periodo de análisis, comparadas con los resultados

efectivamente ejecutados11.

Cuadro 3.4 Ingresos del Presupuesto de la República de Costa Rica

programado vs ejecutado, 2012-2014 (En Millones de Colones)

Año Presupuesto

Aprobado (A) Presupuesto

Ejecutado (B) Relación

B/A

2012 3,271,611 3,274,301 100.1%

2013 3,658,787 3,537,316 96.7%

2014 3,810,013 3,799,980 99.7%

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGNP y la STAP, 2015

Los datos del cuadro anterior muestran desviaciones entre la programación y ejecución de

los ingresos presupuestarios que son muy pequeñas en 2012 y 2014, mismas que no

alcanzan al 1%.

El año 2013, en contraste, muestra una ejecución del 96.7% del presupuesto de ingresos

programado, cifra que lo deja fuera del rango del 3% de sub-ejecución que requiere la

buena práctica internacional. Esta sub-ejecución, en particular, estuvo asociada a una

disminución de los ingresos tributarios, por concepto de renta y ventas. En todo caso, la

10 Art. 38, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. La CGR puede definir un monto menor de

ingresos. 11 Estos datos no incluyen financiamiento interno, ni externo.


metodología permite una desviación mayor a la establecida en uno de los tres años del

periodo de análisis, razón por la cual este último resultado no afecta la calificación general.

3.2 Resultados en la composición de los ingresos

En esta dimensión se procura reflejar la calidad de las previsiones sobre la estabilidad de la

estructura de ingresos y la capacidad del Gobierno Central de recaudar cada una de las

categorías de ingresos según lo programado en el presupuesto inicial. Los resultados de

calcular la variación de los ingresos entre los programado y ejecutado se reflejan en el

cuadro siguiente para los tres años del periodo de análisis (ver Anexo 3).

Cuadro 3.5 Variación total en la composición de los ingresos programados y ejecutados

por categoría de ingresos, 2012-2014


2012 5.01%

2013 5.55%

2014 2.92%


En dos de los tres años evaluados, la variación en la previsión de los ingresos es mayor al

umbral del 5% admitido como límite de buenas prácticas internacionales. En ningún caso,

sin embargo, se supera el 10% de desviación.


ID-3 Resultados de los ingresos agregados

B+


3.1 Ingresos efectivos agregados.

A

En dos de los tres años, entre 2012 y 2014, los ingresos ejecutados se desviaron de los ingresos programados en menos del 3%.

3.2 Resultados en la composición de los ingresos.

B

En dos de los tres años, entre 2012 y 2014, la variación supera el 5% admitido por la buena práctica internacional, pero no el 10%.


3.2 Transparencia de las Finanzas Públicas

En este apartado se presentan los indicadores ID-4 a ID-9, los mismos que valoran de

forma conjunta, por un lado, si el presupuesto, las relaciones fiscales intergubernamentales

y la supervisión del riesgo fiscal tienen alcance universal y, por el otro, si la Asamblea

Legislativa y el público en general tienen acceso oportuno a la información fiscal clave.

ID-4 Clasificación del presupuesto

El presente indicador evalúa el sistema de clasificación utilizado en Costa Rica para

reportar la formulación, ejecución y rendición de cuentas del presupuesto público con

relación a las buenas prácticas internacionales. Su alcance es el Gobierno Central

presupuestario y el periodo que se toma como referencia es el último ejercicio fiscal

finalizado, es decir el año fiscal 2014.

4.1 Clasificación del presupuesto

En Costa Rica se utilizan las clasificaciones: i) administrativa, ii) económica y iii) funcional y

sub-funcional para la formulación, ejecución y presentación de los informes del

presupuesto del Gobierno Central.

La información de la ejecución presupuestaria, que toma como fuente primaria los

informes que elabora la Contabilidad Nacional, se preparan con base en las clasificaciones

institucional, económica (ingresos, gastos y financiamiento) y funcional (sub funcional),

siendo las dos primeras compatibles en los cuatro niveles de clasificación de los ingresos y

los tres niveles de clasificación de los gastos con el MEFP 1986, y la tercera con las

funciones principales y de segundo nivel de la clasificación funcional de la administración

pública (CFAP). Además de las clasificaciones mencionadas se utilizan también

clasificadores por fuentes de financiamiento, por objeto de gasto y una específica para los

ingresos. En el cuadro siguiente se señalan las existentes:

Cuadro 3.6 Clasificadores Presupuestarios Utilizados

Clasificador Presupuestario Norma

Clasificador Económico del Gasto del Sector Público Decreto 31877-H de fecha 19 de julio de 2004

Clasificador Funcional del Sector Público Decreto 33875-H de fecha 26 de julio de 2007

Clasificador Institucional del Sector Público Decreto 33086-H de fecha 17 de mayo de 2006


Clasificador Presupuestario de los Ingresos del Sector Público

Decreto 31458-H de fecha 19 de noviembre de 2003

Clasificador Presupuestario por Objeto del Gasto Decreto 31459-H de fecha 19 de noviembre de 2003

Clasificador por Fuentes de Financiamiento Decreto 32293-H de fecha 29 de agosto de 2006

Aunque el presupuesto formulado, la ejecución y los informes utilizan las clasificaciones

mencionadas, los clasificadores presupuestarios adoptados, presentan algunas diferencias

con las clasificaciones internacionales. En el caso del clasificador institucional, por ejemplo,

la definición propia que se tiene del Gobierno General no está de acuerdo en principio con

el MEFP, 2014, y para el caso de la clasificación económica, los clasificadores

presupuestarios utilizados presentan algunas diferencias conceptuales con el estándar

internacional, tales como la agrupación bajo un mismo concepto de las transferencias,

donaciones y subsidios, los cuales bajo el MEFP tienen tratamiento diferenciado.

No obstante lo mencionado anteriormente, la formulación del presupuesto, su ejecución y

la presentación de informes se basan en una clasificación que puede generar

documentación coherente comparable con los estándares internacionales en todos los

niveles de clasificación administrativa, económica y funcional, utilizando en algunos casos

cuadros puente (o de conversión). Así mismo, la desagregación de los clasificadores

presupuestales es congruente con los clasificadores contables. Se debe señalar que para el

caso de algunas cuentas en las que se requiere un mayor nivel de desglose, se lleva a cabo

un proceso de compatibilización adicional y se ejecuta un proyecto en el cual se efectúa

dentro del sistema de información SIGAF la apertura de cuentas contables a partir de las

presupuestarias.


ID-4 Clasificación del presupuesto

A

La formulación, ejecución y presentación de los informes del presupuesto siguen las clasificaciones: económica, funcional y sub-funcional y administrativa y existe plena consonancia con el catálogo de cuentas.


4.1 Clasificación del presupuesto

A

La formulación del presupuesto, ejecución y presentación de informes se basan en una clasificación que puede generar documentación coherente comparable con los estándares internacionales en todos los niveles de clasificación administrativa, económica y funcional,


ID-5 Documentación del presupuesto

Este indicador evalúa si la documentación presupuestaria, es decir el proyecto de

presupuesto anual y su documentación de respaldo, tal como se presenta a la Asamblea

Legislativa en Costa Rica, contiene todos los elementos de información necesarios para su

adecuada revisión, escrutinio y aprobación. La evaluación se realiza sobre la base del

proyecto de presupuesto para la gestión fiscal 2016 (preparado y presentado durante 2015).

La Ley 8131 de Administración Financiera de la República y Presupuesto Públicos define la

información que debe incluir y acompañar al proyecto de ley de presupuesto a remitirse

anualmente a la Asamblea Legislativa, para su consideración y aprobación12. Esta norma

establece que la Dirección General de Presupuesto Nacional (DGPN) elaborará el proyecto

de ley de presupuesto conteniendo como mínimo lo siguiente13: i) El presupuesto de

ingresos, que comprenderá los generados por la recaudación de tributos, la prestación y

venta de bienes y servicios, las transferencias, donaciones y otros, así como las fuentes de

financiamiento, internas o externas; ii) el presupuesto de gastos, que comprenderá todos los

egresos previstos para cumplir los objetivos y las metas; iii) la programación de actividades

y metas esperadas para el período; iv) los requerimientos de recursos humanos; y v) las

normas que regularán la ejecución presupuestaria del nuevo el ejercicio económico.

Adicionalmente al proyecto de ley de presupuesto, el Ministerio de Hacienda entregará a la

Asamblea Legislativa un documento de presentación, en el cual se incorporará la siguiente

información14:

a) Resumen de las políticas fiscales y presupuestarias establecidas y de los objetivos que se

propone alcanzar el Gobierno de la República, en consistencia con las prioridades

establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo; los criterios utilizados en la definición

de las prioridades; y un análisis del impacto esperado en el mediano plazo de las

variables macroeconómicas, como respuesta a la política presupuestaria adoptada en el

proyecto de presupuesto.

12 Art. 36, Ley 8131 de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. 13 Art. 8, ídem. 14 Art. 34, Reglamento de la Ley 8131 de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.


b) Estadísticas comparativas de los ingresos efectivos a 30 de junio de ese año y de los

últimos tres años.

c) Rendimiento probable de las rentas de la Ley de Presupuesto del año base y sus

reformas.

d) Detalle de los ingresos probables del Tesoro Público para el año fiscal del respectivo

proyecto de ley.

e) Resumen comparativo de las principales rentas del Poder Ejecutivo.

f) Estudio sobre la efectividad fiscal de las rentas que se esperan y las que se deriven de

cambios en las alícuotas o estructura fiscal vigente, cuando en el proyecto de ley en

trámite se contemplen nuevos impuestos o modifiquen los existentes. La efectividad

probable de las rentas así creadas o modificadas será certificada por la Contraloría

General de la República.

g) Informe que detalle los cambios, supresiones, aumentos o disminuciones que se

propongan en las partidas de egresos con respecto a las del año anterior.

h) Certificación del Banco Central de Costa Rica sobre la capacidad de endeudamiento del

Sector Público e informe detallando los posibles efectos sobre la economía nacional.

La presentación del proyecto de ley de presupuesto para la gestión 2016 cumple con todos

estos elementos. Sin embargo, las buenas prácticas internacionales establecidas en la

metodología de evaluación, fijan, para efectos de la valoración, el cumplimiento de los

siguientes criterios, divididos entre básicos y adicionales15:

Requisito Cumplimiento

Elementos básicos

1) Previsión del déficit o superávit

fiscal (o resultado operativo

acumulado).

SI

Proyecto de ley de presupuesto ordinario y extraordinario de

la República para el ejercicio económico 2016. Exposición de

Motivos.

2) Resultados del presupuesto del

ejercicio anterior, presentados con el

mismo formato que la propuesta de

presupuesto

SI

En el Anexo 1 del proyecto de ley de presupuesto ordinario

y extraordinario de la República para el ejercicio económico

2016, se hace una comparación de los ingresos y egresos

previstos en relación al año precedente 2014 y el presupuesto

aprobado en ejecución (2015), con el mismo formato que la

propuesta de presupuesto.

3) Presupuesto del ejercicio corriente

(el presupuesto revisado o los

resultados estimados), presentado

con el mismo formato que la

propuesta de presupuesto

SI

En el Anexo 1 del proyecto de ley de presupuesto ordinario

y extraordinario de la República para el ejercicio económico

2016, se hace una comparación de los ingresos y egresos

previstos en relación al año precedente 2014 y el presupuesto

15 La verificación de los criterios básicos y adicionales expuestos en la segunda columna del cuadro anterior se puede

realizar consultando el enlace: http://www.hacienda.go.cr/contenido/13396-proyecto-de-ley-del-presupuesto-de-la-republica-2016 .

http://www.hacienda.go.cr/contenido/13396-proyecto-de-ley-del-presupuesto-de-la-republica-2016http://www.hacienda.go.cr/contenido/13396-proyecto-de-ley-del-presupuesto-de-la-republica-2016


aprobado en ejecución (2015), con el mismo formato que la

propuesta de presupuesto.

4) Datos presupuestarios agregados

correspondientes al ingreso y al

gasto conforme a los principales

rubros de las clasificaciones

utilizadas, incluyendo datos para el

ejercicio corriente y el anterior,

además de un desglose detallado de

las estimaciones de ingresos y

gastos.

SI



Motivos.

Elementos adicionales

5) Financiamiento mediante déficit,

incluida una descripción de su

composición prevista.

SI



Motivos.

6) Supuestos macroeconómicos,

incluidos, por lo menos,

estimaciones del crecimiento del

producto interno bruto (PIB), de la

inflación, de las tasas de interés y del

tipo de cambio.

SI



Motivos.

7) Saldo de la deuda, incluidos detalles

por lo menos para el comienzo del

ejercicio corriente (presentados de

conformidad con EFP u otra norma

reconocida internacionalmente).

SI



Motivos.

8) Activo financieros, incluidos detalles

por lo menos para el comienzo del

ejercicio corriente (presentados de

conformidad con EFP u otra norma

reconocida internacionalmente).

NO

No se incluye.

9) Información resumida de los riesgos

fiscales (que incluya pasivos

contingentes como garantías y

obligaciones contingentes

incorporadas a contratos de

asociaciones público-privadas, etc.).

NO

No se incluye.

10) Explicación de las consecuencias

presupuestarias de nuevas iniciativas

de políticas y las nuevas inversiones

públicas más importantes, con

estimaciones del impacto

presupuestario de todas las

SI



Motivos.


principales modificaciones de la

política de ingresos o

modificaciones pronunciadas de los

programas de gastos.

11) Documentación sobre el marco a

mediano plazo.

SI

Existe un Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo

2015-2020 que contiene información sobre proyección de

gastos e ingresos, carga tributaria y sostenibilidad de la

deuda, entre otros aspectos. No existe, sin embargo, un

marco de gasto de mediano plazo.

12) Cuantificación del gasto tributario. SI

Se reporta en el Marco Fiscal Presupuestario de Mediano

Plazo 2015-2020.

5.1 Documentación del presupuesto

La documentación presupuestaria que presenta el MH a la Asamblea Legislativa para la

revisión del proyecto de la ley de presupuesto cumple con todos los criterios básicos de

evaluación y 6 de los 8 criterios adicionales.


ID-5 Documentación presupuestaria

A


5.1 Documentación presupuestaria.

A

La documentación sobre el presupuesto cubre todos los elementos básicos (del 1 al 4) y, por lo menos, 6 de los elementos

adicionales.

ID-6 Operaciones del Gobierno Central no incluidas en informes financieros

Las buenas prácticas de gestión de las finanzas públicas establecen que todos los ingresos y

gastos que respaldan operaciones gubernamentales deben estar registrados en el

presupuesto o, en su defecto, en otros informes fiscales regulares, como los reportes de

ejecución presupuestaria y los estados financieros. En este sentido, el objetivo del presente

indicador es evaluar la existencia y materialidad de operaciones de ingresos y gastos


públicos en Costa Rica que no estuvieran incorporados en el Presupuesto de la República

aprobado por la Asamblea Legislativa o reflejados en los informes fiscales regulares que se

publican durante el ejercicio.

El alcance por metodología se centra en el Gobierno Central, que se compone en Costa

Rica por i) los Poderes y sus instituciones, ii) órganos desconcentrados, y iii) las

instituciones descentralizadas no empresariales. No se incluye la Caja del Seguro Social. La

valoración se realiza sobre la base de la información disponible en el año 2014, último

ejercicio presupuestario finalizado.

6.1 Gastos no incluidos en informes financieros

En esta dimensión se evalúa la magnitud de los gastos extrapresupuestarios que no se

encuentran declarados en los informes financieros del Gobierno Central.

Los gastos que corresponden a proyectos de cooperación internacional multilateral y

bilateral de recursos no reembolsables, no son incluidos en el presupuesto para no restar

eficacia y cumplimiento de los plazos de ejecución de los proyectos en el presupuesto y

tampoco son declarados en los informes fiscales ex post que se generan a partir de la

ejecución presupuestaria. No obstante lo anterior, las ejecuciones de gastos de los

proyectos de inversión de cooperación externa se controlan desde MIDEPLAN según sea

la modalidad que se adopte conforme a las opciones que se relacionan a continuación.

Cooperación bilateral

a) El Gobierno formula el proyecto y el cooperante ejecuta los recursos de manera directa

según lo programado.

b) El Gobierno formula el proyecto y el cooperante entrega la obra bajo la modalidad de

llave en mano.

c) El cooperante suministra los recursos a la entidad beneficiaria que utiliza a un tercer

agente para la colocación de los recursos que se ejecutarán.

Cooperación Multilateral

Los fondos de los recursos de cooperación multilateral de fondos como los de adaptación

al cambio climático, medio ambiente o para la reducción de emisiones para deforestación y

degradación del bosque y más, no los administra directamente el Gobierno Central y se

canalizan a través del PNUD o PNUMA.

De otra parte los gastos con cargo a las transferencias, venta de bienes y servicios y de

algunos tributos de propiedad de los órganos desconcentrados y de las entidades


descentralizadas no empresariales, aunque no son incluidos en el presupuesto que es

aprobado por la Asamblea Legislativa, son declarados ante la CGR en el presupuesto que

se presenta ante esta entidad para su aprobación y luego también durante la fase de

ejecución. La magnitud de los gastos mencionados con anterioridad se muestran en el

siguiente cuadro:

Cuadro 3.7 Operaciones Extrapresupuestarias Identificadas

Tipo de entidad Característica Monto total del gasto extrapresupuestario

Nivel de cobertura de los informes

fiscales

Órganos desconcentrados e instituciones descentralizadas no empresariales

Corresponden a los gastos con cargo a los ingresos propios por concepto de venta de bienes o servicios tales como transporte, correos, saneamiento ambiental, comunitarios, de formación y capacitación, de investigación y desarrollo, médico asistenciales, culturales y recreativos, publicidad e impresión y derechos administrativos. También incluye ingresos por alquileres de edificios, instalaciones y maquinaria y equipo e ingresos por contribuciones sociales.

637.591,7 Millones de

Colones

100%

Proyectos de financiamiento externo

Proyectos de cooperación técnica bilateral y multilateral con recursos no reembolsables.

460, 7 Millones de

Colones

0%

No se incluye esta información en los informes fiscales.

Fuente: Unidad de Análisis Presupuestario de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria e informe sobre la Cooperación Técnica en Costa Rica 2010-2014 de MIDEPLAN

Como se puede observar, el monto de los gastos extrapresupuestarias que corresponden a

los proyectos de financiamiento externo son pocos significativos, siendo el peso frente al

total del gasto del Gobierno Central del año 2014 de menos del 1% (0,01% del total del

gasto del Gobierno Central). Con relación a los gastos de los órganos desconcentrados e

instituciones descentralizadas no empresariales y aunque este tienen un peso mayor que

alcanza el 12%, son declarados de manera ex ante y ex post ante la CGR, motivo por el cual

no cumplen con la condición para que sean considerados en la valoración del indicador

como gastos extrapresupuestarios no incluidos en los informes financieros.


6.2 Ingresos no incluidos en informes financieros

En esta dimensión se evalúa la magnitud de los ingresos recibidos por entidades

presupuestarias y extrapresupuestarias (incluidos los fondos de la seguridad social) que no

se declaran en los informes financieros del Gobierno Central.

Los órganos desconcentrados y entidades descentralizadas no empresariales como se

mencionó en la anterior dimensión, disponen de ingresos propios obtenidos producto de la

venta de bienes y servicios y de algunos tributos, los cuales aunque no se encuentran

incluidos en el Presupuesto de la República y en principio se consideran como

extrapresupuestarios, son transparentes pues son declarados de manera ex ante en los

presupuestos que estas entidades entregan a la CGR para su aprobación, y ex post mediante

los informes que se presentan ante esta misma entidad durante la fase de ejecución.

Los ingresos prevenientes de recursos no reembolsables de los proyectos de cooperación,

que son considerados extrapresupuestarios no son significativos pues su peso relativo es

inferior al 1% del total de los ingresos y no son relevantes para efectos de la valoración de

esta dimensión.

6.3 Informes financieros de las entidades extrapresupuestarias

En esta dimensión se avalúa la medida en que las entidades consideradas

extrapresupuestarias presentan al Gobierno Central informes financieros ex post para

efectos de control de los fondos públicos.

Los órganos desconcentrados y entidades descentralizadas no empresariales presentan a la

CGR los proyectos de presupuesto para que sean examinados, aprobados o improbados y

sean objeto de fiscalización sobre la base de la ejecución y liquidación de los presupuestos

públicos16. Las entidades bajo el control de la CGR están obligadas a incluir en el Sistema

de Información sobre Presupuestos Públicos (SIPP) así como a presentar informes

detallados de ejecución de los ingresos y de evaluación de los gastos con una periodicidad

semestral. Además de la anterior información, la Unidad de Análisis y Seguimiento Fiscal

de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP), elabora informes anuales ex

post consolidados en donde se incluyen los ingresos y gastos detallados de los órganos

desconcentrados y las instituciones descentralizadas no empresariales.

Los gastos que corresponden a proyectos de cooperación internacional multilateral y

bilateral de recursos no reembolsables no son declarados en el presupuesto y tampoco en

16 Verificación sobre el cumplimiento razonable de todos los aspectos del bloque de legalidad que le aplican a la

institución en materia de presupuesto y del contenido incluido en el documento presupuestario.


los informes fiscales ex post que se generan a partir de la ejecución presupuestaria. No

obstante, para el control de los proyectos de cooperación existentes, MIDEPLAN elabora

y publica un informe anual en donde se rinde cuentas sobre los gastos, y además dispone

de un sistema de información (Sistema de Gestión de Proyectos de Cooperación

Internacional – SIGECI) que permite obtener información de la negociación,

programación y seguimiento de los proyectos de cooperación (se puede acceder a

información por institución, sector, fuente, modalidad, según el estado de ejecución y

negociación, entre otros).


ID-6 Operaciones del gobierno central no incluidas en informes financieros

A

Las gastos e ingresos extrapresupuestarios identificados son pocos significativas y representan menos del 1% del total del gasto y de los ingresos totales del Gobierno Central en el año 2014 .


6.1 Gastos no incluidos en informes financieros A

Los gastos que corresponden a proyectos de cooperación internacional multilateral y bilateral no se incorporan en el presupuesto, pero estos son poco significativos y representan menos del 1% del total del Gasto del Gobierno Central.

6.2 Ingresos no incluidos en informes financieros.

A

Los ingresos propios de los órganos desconcentrados y entidades descentralizadas son declarados de manera ex-ante y ex post en los presupuestos e informes de ejecución que estas entidades entregan a la Contraloría General de la República y los ingresos por proyectos de cooperación no son significativos.

6.3. Informes financieros de las entidades extrapresupuestarias.

A

Las entidades bajo el control de la CGR están obligadas a incluir en el SIPP, así como a presentar informes detallados de ejecución de los ingresos y de evaluación de los gastos con una periodicidad semestral.

ID-7 Transferencias a los gobiernos subnacionales


El presente indicador evalúa en qué medida las relaciones fiscales entre el Gobierno Central

presupuestario y los 81 Gobiernos Municipales existentes en Costa Rica, son transparentes

y se ejecutan de forma previsible y con oportunidad. La evaluación se realiza con base en

los documentos del presupuesto del año fiscal 2014, último ejercicio presupuestario

finalizado al momento de la evaluación.

La Constitución Política de la República de Costa Rica, en su artículo 169, establece que la

administración de los intereses y servicios locales en el territorio estarán a cargo de

Gobiernos Municipales autónomos conformados, cada uno, por un cuerpo deliberante,

denominado Concejo Municipal e integrado por Regidores, y un funcionario ejecutivo

municipal, denominado Alcalde. Las autoridades municipales se eligen por voto popular. La

jurisdicción territorial de los Gobiernos Municipales es el Cantón de provincia. En total

existen 81 municipios cuya jurisdicción territorial es el Cantón y 8 Concejos Municipales

cuya jurisdicción territorial es inferior al Cantón.

La organización de los Gobiernos Municipales, las atribuciones y competencias de sus

órganos de dirección y control, además de los otros recursos públicos puestos a su

disposición, están definidos en la Ley 7794 Código Municipal. Son recursos municipales: i)

los tributos que apruebe la Asamblea Legislativa, mediante ley ii) las tasas que se definan

para la provisión de servicios municipales, iii) las licencias y patentes municipales, iv) los

timbres administrativos y v) las transferencias del Gobierno Central Presupuestario.

Los presupuestos municipales son formulados por el ejecutivo municipal y acordados por

el Concejo Municipal. La aprobación de dichos presupuestos está a cargo de la Contraloría

General de la República (CGR) por mandato constitucional17. Los Gobiernos Municipales

están obligados a enviar información, tanto a la CGR como al Ministerio de Hacienda, en

forma regular, para la consolidación de los informes fiscales correspondientes18.

7.1 Sistema de asignación de transferencias

Durante el último ejercicio cerrado (2014) los Gobiernos Municipales recibieron

transferencias del Gobierno Central en función de los siguientes dispositivos legales:

a) Ley 8114 de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de fecha 4 de julio de 2001,

que establece, que del producto anual de los ingresos provenientes de la recaudación

del Impuesto único a los combustibles, el 29% se destinará al Consejo Nacional de

Vialidad (CONAVI), exclusivamente para la conservación, mantenimiento rutinario y

rehabilitación de la red vial nacional. Del total de estos recursos, 25% se asignarán a los

Gobiernos Municipales para la conservación, mantenimiento rutinario y rehabilitación

17 Art. 184, Constitución Política de Costa Rica. 18 Art. 157, Ley 8131 de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.


de la red vial cantonal, de los cuales el 60% se asignarán entre las municipalidades según

la extensión de la red vial de cada cantón y el 40% en función del Índice de Desarrollo

Social (IDS), para que los cantones de menor desarrollo relativo reciban

proporcionalmente más recursos.

b) Ley 7755 de Control de las Partidas Específicas con cargo al Presupuesto

Nacional, de fecha 23 de febrero de 1998, que define que del total de los recursos

asignados por el Gobierno Central Presupuestario a partidas específicas – entendidas

como el conjunto de recursos públicos asignados en los presupuestos nacionales para

atender las necesidades públicas locales, comunales o regionales, expresadas en

proyectos de inversión o programas de interés social – se asignan proporcionalmente a

cada Gobierno Municipal de la siguiente manera: 25% por número de habitantes, 25%

por extensión geográfica y 50% por la inversa del índice de pobreza cantonal.

c) Ley 7313 del Banano, de fecha 27 de enero de 1993, que obliga al Estado a destinar de

la recaudación del impuesto a la caja de banano exportada, un monto de USD 0,08

(ocho centavos de dólar de los Estados Unidos de Norte América) por caja exportada,

a los cantones productores de esa fruta, en función estrictamente proporcional a su

producción.

d) Ley 8316 Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional, de fecha

26 de septiembre de 2002, que requiere que el Ministerio de Hacienda destine a la

municipalidad del cantón Central de Alajuela el equivalente de USD 1 (un dólar de los

Estados Unidos) por cada persona que haya cancelado el Impuesto de Salida al Exterior

y haya egresado del país por el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría. El destino de

los recursos será el proyecto de construcción del acueducto y alcantarillado del cantón.

e) Ley 7794 Código Municipal, de 26 de abril de 1998, que define la transferencia de

recursos al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) para su distribución

entre los Gobiernos Municipales, de acuerdo a los proyectos priorizados y aprobados

mediante al Decreto 35255-H de fecha 27 de abril de 2009.

Los montos y peso relativo de cada una de estas transferencias responden al siguiente

detalle:

Cuadro 3.8 Transferencias del Gobierno Central a los Gobiernos Municipales, 2014

(en Millones de Colones)

Normativa Programada Ejecutada Participación (%)

Ley 8114 28,554 28,554 84%


Ley 7755 2,588 2,588 7%

Ley 7313 2.292 2.288 6%

Ley 8316 557 557 2%

Ley 7794 230 230 1%

Totales 34,221 34,217 100%

Fuente: Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, 2015

Sólo las transferencias realizadas mediante lo dispuesto en la Ley 7794, son discrecionales

por parte del Gobierno Central. Tal como se observa el peso relativo de las mismas solo

alcanza al 1%, por lo tanto el 99% son transferencias realizadas a través de normas y

sistema transparentes de asignación horizontal.

7.2 Puntualidad de la información sobre las transferencias

El calendario presupuestario establece que el proyecto de Ley de Presupuesto – que incluye

los estimados de las transferencias del Gobierno Central presupuestario a los Gobiernos

Municipales de forma individual – se presenta a la Asamblea Legislativa el 1 de septiembre

del año corriente, mientras que los Gobiernos Municipales tienen hasta el 30 de septiembre

del mismo año, para remitir sus presupuestos para aprobación de la CGR. Es decir que los

municipios cuentan con información confiable cuatro semanas antes de su obligación de

presentar sus respectivos presupuestos a la CGR.


ID-7 Transferencias a los gobiernos subnacionales

B+


7.1 Sistema de asignación de transferencias.

A

La asignación horizontal de casi todas las transferencias (por lo menos el 90% por valor) del Gobierno Central a los gobiernos subnacionales se determinan a través de sistemas transparentes, claros y basados en normas.

7.2 Puntualidad de la información sobre las transferencias.

B

Los Gobiernos Municipales reciben información clara y suficiente sobre las transferencias a recibir del Gobierno Central con anticipación de cuatro semanas al momento en que tiene que completar su planificación presupuestaria.


ID-8 Información de desempeño para la prestación de servicios

El propósito de este indicador es evaluar la utilización de la información anual sobre el

desempeño que se incluye en los diferentes documentos presupuestarios. Se centra en la

información anual sobre la prestación de servicios públicos y busca determinar en qué

medida la naturaleza y la cobertura de dicha información pueden promover una mayor

eficiencia operacional en la prestación de los servicios. El análisis alcanza al Gobierno

Central, entendido como los Poderes y sus instituciones, los órganos desconcentrados y las

instituciones descentralizadas no empresariales, y el periodo crítico de evaluación es el año

2014, último ejercicio fiscal finalizado.

8.1 Programación del desempeño para la prestación de servicios

El total de las entidades del Gobierno Central presentan en el presupuesto metas anuales

de resultados, productos y gestión con sus correspondientes indicadores verificables. La

estructuración de los presupuestos institucionales es la siguiente:

a) Misión Institucional. b) Programas Institucionales (con sus costos asociados). c) Objetivos (resultados) estratégicos institucionales o proyecto del PND. d) Programa. e) Objetivo estratégico del programa (pueden ser más de uno) o proyecto del PND. f) Detalle de los productos con indicación del beneficiario. g) Resultados esperados redactados como indicadores. h) Línea de base.

En los presupuestos de los ejercicios 2012, 2013 y 2014 de todas las entidades del

Gobierno Central se puede visualizar esta estructuración y la misma está públicada.

8.2 Resultados de desempeño para la prestación de servicios


El total de las entidades del Gobierno Central presentan y publican informes semestrales en

donde se consignan los resultados alcanzados en función de las metas planeadas19.

Todas las instituciones presentan de manera semestral un informe de desempeño que

comienza con: i) una detallada descripción de la gestión institucional a nivel de programas

con los productos alcanzados en el período; ii) un análisis de la gestión financiera; iii) un

análisis de los resultados de la gestión a nivel de indicadores y iv) recomendaciones. Estos

resultados son consolidados en informes semestrales y anuales por la DGPN.

8.3 Recursos recibidos por las unidades responsables de la prestación de servicios

El Ministerio de Educación Pública (MEP) es el único de los ministerios que posee un

sistema de seguimiento de los recursos asignados a las unidades prestadoras de servicios.

Este Ministerio ejecuta su presupuesto de gastos no salariales a través de transferencias a

las Juntas de Educación y Juntas Administrativas20.

A partir del ejercicio 2014, dichas juntas deben enviar a la Dirección Financiera del MEP

informes trimestrales sobre el uso y los saldos pendientes de ejecución de las

transferencias21.

Estos informes se deben presentar dentro de los primeros 20 días hábiles de la finalización

de cada trimestre y ordenados según la fuente de financiamiento22. Los informes se realizan

consolidados por región educativa. Se ha verificado para el ejercicio 2014 que dichas

disposiciones se cumplen correctamente.

La asignación de recursos para Educación (Gobierno Central consolidado) ascendió al

34,9% del total de recursos asignados.

Sobre el resto de las entidades prestadoras de servicios no se tiene evidencias que posean

un sistema de seguimiento de las unidades responsables de la prestación de dichos

servicios.

8.4 Evaluación de desempeño para la prestación de servicios

19 El informe del Ministerio de Salud Pública se adjuntan como ejemplo:

http://www.hacienda.go.cr/docs/54f0796732e11_211-InfEval2014_Ministerio%20de%20Salud.pdf 20 Artículo 4 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas (Decreto nº 31024-MEP del 3

de febrero de 2003). 21 Documento: Lineamientos para el control de los recursos financieros administrados por las Juntas de

Educación y las Juntas Administrativas. 22 Circular N° DF-011-2014.

http://www.hacienda.go.cr/docs/54f0796732e11_211-InfEval2014_Ministerio%20de%20Salud.pdf


La ley 7428 Orgánica de la Contraloría General de la República no determina dentro de su

texto facultades para el desarrollo de auditoría de desempeño o seguimiento, sin embargo,

de acuerdo a manifestaciones vertidas por sus funcionarios la entidad ha desarrollado de

manera incipiente seis auditorías de dicho tipo. No se ha podido verificar que existan

manuales o disposiciones internas al respecto.

La Ley 5525 del Sistema Nacional de Planificación establece, en el artículo 2, la obligación

de evaluar de modo sistemático y permanente los resultados que se obtengan de la

ejecución de planes y política, lo mismo que de los programas respectivos, como facultad

de MIDEPLAN, en tanto que sea ente rector del sistema. En virtud de ello, MIDEPLAN

ha organizado la preparación de una agenda nacional de evaluación, que no se había

implementado todavía al momento de la evaluación.


ID-8 Información sobre el desempeño para la prestación de servicios

B


8.1 Programación de desempeño para la prestación de servicios.

A

Todas las instituciones del Gobierno Central presentan información de desempeño a nivel de productos y resultados.

8.2 Resultados de desempeño para la prestación de servicios.

A

Todas las instituciones del Gobierno Central presentan y publican información sobre los productos entregados y los resultados alcanzados.

8.3 Recursos recibidos por las unidades responsables de la prestación de servicios.

B

El MEP recopila y registra información sobre los recursos recibidos por las unidades de prestación de servicios de primera línea..

8.4 Evaluación de desempeño para la prestación de servicios.

D

No se han realizado aún evaluaciones independientes de desempeño de los programas.

ID-9 Acceso público a la información fiscal


El presente indicador evalúa las facilidades de acceso que tiene la población a la

información fiscal clave que genera el Gobierno Central presupuestario en Costa Rica. La

transparencia de la información se valora, por un lado, sobre la base de la disponibilidad y

facilidad de acceso a la documentación pertinente por parte de la población23 y, por el otro,

en función de la oportunidad con que se pública la misma. Los datos para la evaluación

provienen de la información disponible para las gestiones fiscales 2014 (último ejercicio

fiscal finalizado) y 2015 (ejercicio presupuestario vigente).

Costa Rica no posee una única ley que contemple el acceso a la información pública, sino

que existe un conjunto de leyes que regulan o limitan dicho acceso. La Constitución

garantiza la libertad de petición, en forma individual o colectiva, ante cualquier funcionario

público o entidad oficial, y el derecho a obtener pronta resolución24, mientras que la Ley

8131 de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, que regula la Constitución

en materia de administración financiera pública, establece que en aras de la transparencia, el

presupuesto debe ser asequible al conocimiento público, por los medios electrónicos y

físicos disponibles”25.

Finalmente, la Ley 8220 de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites

Administrativos, en lo referido a la obligación de informar, determina que todo

funcionario, entidad u órgano público estará obligado a proveerle al administrado

información sobre los trámites y requisitos que se realicen en la respectiva unidad

administrativa o dependencia26. Esta ley es aplicable para todas las instituciones del sector

público costarricense y para su cumplimiento, la norma determina, que no se podrá exigir la

presencia física al administrado, salvo en los casos en que la ley expresamente lo requiera.

La evidencia revisada confirma que las instituciones en Costa Rica cumplen con estas

disposiciones legales vigentes. Sin embargo la metodología PEFA específica que para

cumplir con las buenas prácticas internacionales de trasparencia, el Gobierno Central debe

poner a disposición del público en los plazos y condiciones definidos la siguiente

información fiscal clave, dividida entre elementos básicos y adicionales:

Requisito Cumplimiento

Elementos básicos

1) Documentación del proyecto anual del Poder Ejecutivo. Se pone a

SI La totalidad de la documentación correspondiente al proyecto de

23 A menos que se justifique específicamente en la legislación nacional, acceso público a la información fiscal

clave estará definido como la publicación en los portales informáticos oficiales de las instituciones relevantes. El acceso a la información a estos portales no estará restringido, no requerirá registro y tampoco tendrá un costo.

24 Art. 27, Constitución Política de Costa Rica. 25 Art. 6, inciso g), Ley 8131 de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos. 26 Art 5, Ley 8220 de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, de

fecha 4 de marzo del 2002 y su reforma de fecha 29 de septiembre del 2011.


disposición del público un conjunto completo de documentos del proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo en el plazo máximo de una semana a partir de su presentación ante el Poder Legislativo.

presupuesto se publica en el portal oficial del Ministerio de Hacienda (www.hacienda.go.cr) el mismo día en que se remite a la Asamblea Legislativa para su revisión, discusión y aprobación. http://www.hacienda.go.cr/contenido/13396-proyecto-de-ley-del-presupuesto-de-la-republica-2016.

2) Presupuesto aprobado. La ley de presupuesto anual aprobada por el Poder Legislativo se publica dentro del plazo de dos semanas a partir de la aprobación de la ley.

SI La ley de presupuesto se publica en la Gaceta Oficial dentro de las dos semanas siguientes a su promulgación y en el portal oficial del Ministerio de Hacienda (www.hacienda.go.cr) el mismo día de su publicación en la Gaceta Oficial. http://www.hacienda.go.cr/contenido/13087-ley-de-presupuesto-de-la-republica-2015.

3) Informes de ejecución presupuestaria del ejercicio en curso. Los informes se ponen a disposición del público de forma regular en el plazo de un mes a partir de su emisión.

SI El Ministerio de Hacienda hace públicos reportes mensuales de ejecución presupuestaria del Gobierno Central presupuestario. http://www.hacienda.go.cr/contenido/12725-ejecucion-del-presupuesto-de-la-republica#2015.

4) Liquidación o informe anual de ejecución presupuestaria. El informe se pone a disposición del público en el plazo de seis meses a partir del cierre del ejercicio fiscal correspondiente.

SI El Ministerio de Hacienda elabora un informe anual de evaluación de la gestión presupuestaria del año fiscal correspondiente que se hace público dentro de los tres meses de concluido el año fiscal. Existe también un informe de seguimiento y de evaluación semestral. http://www.hacienda.go.cr/contenido/534-informes-anuales-y-semestrales. http://www.hacienda.go.cr/contenido/13581-informe-anual-de-evaluacion-2015

5) Informe financiero anual auditado, que incorpora o está acompañado del informe de auditoría. Los informes se ponen a disposición del público dentro de los 12 meses del final del ejercicio.

SI El MH y la Contraloría General de la República publican en su sitios respectivos (www.hacienda.go.cr y www.cgr.go.cr) el informe financiero anual dentro de los 12 meses de finalizado el ejercicio. http://www.hacienda.go.cr/contenido/12442-estados-financieros

Elementos adicionales

6) Declaración previa al presupuesto. Los parámetros amplios de la propuesta de presupuesto del Ejecutivo sobre gastos, ingresos planificados y deuda se ponen a disposición del público por lo menos cuatro meses antes del comienzo del ejercicio económico y dos meses antes de la presentación de la propuesta de presupuesto del Poder Ejecutivo al Poder Legislativo.

NO No se ha podido evidenciar que el Ministerio de Hacienda ponga a disposición del público un documento que proponga los lineamientos del proyecto de presupuesto en las condiciones sugeridas.

7) Otros informes de auditoría externa. Todos los informes no confidenciales sobre las operaciones consolidadas del Gobierno Central se ponen a disposición del público dentro de los seis meses posteriores a la presentación.

SI La CGR publica en su sitio oficial www.cgr.go.cr la totalidad de los informes sobre las operaciones consolidadas del Gobierno Central dentro de un plazo menor a los seis meses posteriores a la presentación.

8) Resumen de la propuesta de SI

http://www.hacienda.go.cr/http://www.hacienda.go.cr/contenido/13396-proyecto-de-ley-del-presupuesto-de-la-republica-2016http://www.hacienda.go.cr/contenido/13396-proyecto-de-ley-del-presupuesto-de-la-republica-2016http://www.hacienda.go.cr/http://www.hacienda.go.cr/contenido/13087-ley-de-presupuesto-de-la-republica-2015http://www.hacienda.go.cr/contenido/13087-ley-de-presupuesto-de-la-republica-2015http://www.hacienda.go.cr/contenido/12725-ejecucion-del-presupuesto-de-la-republica#2015http://www.hacienda.go.cr/contenido/12725-ejecucion-del-presupuesto-de-la-republica#2015http://www.hacienda.go.cr/contenido/534-informes-anuales-y-semestraleshttp://www.hacienda.go.cr/contenido/534-informes-anuales-y-semestraleshttp://www.hacienda.go.cr/contenido/13581-informe-anual-de-evaluacion-2015http://www.hacienda.go.cr/contenido/13581-informe-anual-de-evaluacion-2015http://www.hacienda.go.cr/http://www.cgr.go.cr/http://www.hacienda.go.cr/contenido/12442-estados-financieroshttp://www.cgr.go.cr/


presupuesto: Se pone a disposición del público un resumen simple y claro del proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo o del presupuesto promulgado, accesible para personas que no son expertas en presupuestos (“presupuesto de los ciudadanos”) y traducido, según corresponda, al idioma local más comúnmente hablado, se pone a disposición del público en el plazo de dos semanas a partir de la presentación de la propuesta de presupuesto del Poder Ejecutivo al poder Legislativo, y en el plazo de un mes a partir de la aprobación del presupuesto, respectivamente.

El MH publica dentro de las dos semanas siguientes a la remisión a la Asamblea Legislativa un resumen del proyecto de presupuesto y dentro de los dos meses siguientes a su aprobación un resumen del presupuesto aprobado. http://www.hacienda.go.cr/docs/55e75cb6b0e7b_Folleto%20Presupuesto%20Nacional%202016%20FINAL.pdf http://www.hacienda.go.cr/docs/5405f856eea45_Folleto%20Presupuesto%20Nacional%202015a.pdf

9) Las previsiones macroeconómicas. Las previsiones macroeconómicas se ponen a disposición del público en el plazo de una semana a partir de su validación.

SI El Ministerio de Hacienda hace público el Marco Fiscal y Presupuestario de Mediano Plazo. http://www.hacienda.go.cr/docs/55e4d93015733_Marco%20Presupuestario%20de%20Mediano%20Plazo%202015-2020.pdf

9.1 Acceso público a la información fiscal

El cuadro anterior muestra que el Gobierno Central en Costa Rica cumple con facilitar el

acceso público a la población de todos los documentos básicos y 3 de los 4 documentos

adicionales requeridos.


ID-9 Acceso del Público a información fiscal

A


9.1 Acceso público a la información fiscal.

A

El Gobierno Central en Costa Rica pone a disposición del público todos los documentos básicos y tres de los elementos adicionales en las condiciones requeridas por la metodología.

3.3 Gestión de los Activos y Pasivos

Los indicadores ID-10 a ID-13, de forma conjunta, valoran la gestión eficaz de los activos

y pasivos públicos. Es decir, estos indicadores buscan establecer que existe una

http://www.hacienda.go.cr/docs/55e75cb6b0e7b_Folleto%20Presupuesto%20Nacional%202016%20FINAL.pdfhttp://www.hacienda.go.cr/docs/55e75cb6b0e7b_Folleto%20Presupuesto%20Nacional%202016%20FINAL.pdfhttp://www.hacienda.go.cr/docs/5405f856eea45_Folleto%20Presupuesto%20Nacional%202015a.pdfhttp://www.hacienda.go.cr/docs/5405f856eea45_Folleto%20Presupuesto%20Nacional%202015a.pdfhttp://www.hacienda.go.cr/docs/55e4d93015733_Marco%20Presupuestario%20de%20Mediano%20Plazo%202015-2020.pdfhttp://www.hacienda.go.cr/docs/55e4d93015733_Marco%20Presupuestario%20de%20Mediano%20Plazo%202015-2020.pdf


optimización en el uso de los recursos disponibles al Estado, a través de inversiones

públicas más eficientes, inversiones financieras que generen rendimientos adecuados,

enajenación de activos fijos que siguen reglas claras, contratación de deuda que minimicen

los costos asociados a su servicio y el seguimiento adecuado de los riesgos fiscales

existentes, con el fin de poder adoptar puntualmente medidas de mitigación oportunas.

ID-10 Gestión de los riesgos fiscales

Este indicador evalúa el grado en que se miden, reportan y divulgan los riesgos fiscales que

afectan al Gobierno Central. Los riesgos fiscales pueden surgir de situaciones

macroeconómicas adversas, posiciones financieras deficitarias de los gobiernos sub-

nacionales (GSN) o de las empresas o corporaciones públicas (CPs)27 y pasivos

contingentes de los programas y actividades del Gobierno Central, incluyendo las unidades

extrapresupuestarias, cuando existen. También puede relacionarse con otros riesgos

externos e implícitos tales como fallas del mercado y desastres naturales.

Para esta evaluación en Costa Rica se tomó como período crítico información disponible

para el último año fiscal finalizado al momento de la evaluación, 2014.

10.1 Seguimiento a las empresas y corporaciones públicas

Las buenas prácticas internacionales requieren un monitoreo periódico de las finanzas de

las empresas y corporaciones públicas (CPs). Este monitoreo generalmente se materializa

cuando se publican estados financieros anuales auditados de tales entidades dentro de los

seis meses a partir del cierre del ejercicio fiscal y el Gobierno Central publica anualmente

un informe consolidado del desempeño financiero del sector.

En Costa Rica, las CPs están obligadas a enviar anualmente y, en efecto envían, la

totalidad de sus estados financieros (EEFF) no auditados, a más tardar el 15 de febrero

del año siguiente al cierre del periodo anual, a la Contabilidad Nacional28 para preparar los

EEFF consolidados y las notas correspondientes. Sin embargo, para la mayor parte de

tales CPs no se encuentran publicados estados financieros anuales auditados. De cerca de

200 entidades que se consolidan, menos del 20% cuentan con informes de auditoría.

27 El subsector de corporaciones públicas está compuesto por “todas las corporaciones residentes controladas por

unidades del gobierno general u otras corporaciones públicas” página 412 del Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas 2014 del Fondo Monetario Internacional (FMI).

28 Art. 124, Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos., Decreto N° 32988 del 31 de enero de 2006


Por otra parte, no existe una obligación explícita para la Dirección General de Crédito

Público (DGCP) de presentar informes sobre análisis de riesgo fiscal de estas entidades.

La Contabilidad Nacional consolida anualmente la información financiera sobre tales

entidades29, pero no produce información sobre riesgos fiscales derivados de deuda,

déficit fiscal, pérdidas operativas, etc. Así mismo, la Secretaria Técnica de la Autoridad

Presupuestaria (STAP) prepara cada año el informe anual de la consolidación de cuentas

de ingresos, gastos y financiamiento del sector público, basado en el MEFP del FMI, el

cual se publica, pero tal informe no se ocupa del análisis de riesgos.

Sobre los riesgos fiscales provenientes del endeudamiento de las CPs, cada año se

elabora, junto con la presentación del presupuesto nacional, el Marco Fiscal

Presupuestario de Mediano Plazo (MFPMP), en el cual se estima el resultado fiscal y la

deuda en un horizonte temporal de 5 años (basado en proyecciones de la DGCP). En la

modelación de la sostenibilidad de la deuda, se incluyen los saldos de la deuda de las CPs y

de los Gobiernos Municipales, pero esto no constituye propiamente un seguimiento del

riesgo fiscal.

10.2 Seguimiento a los gobiernos subnacionales

Para el monitoreo de riesgos provenientes de los Gobiernos Municipales, los estándares

internacionales requieren la publicación de EEFF anuales auditados dentro de los nueve

meses siguientes a partir del cierre del ejercicio fiscal y que al menos una vez al año el

Gobierno Central publique un informe consolidado de la posición financiera de los

mismos.

En la práctica no se publican EEFF ni auditados ni no auditados de los Gobiernos

Municipales aunque tales estados se envían oportunamente a la Contabilidad Nacional

para fines de consolidación anual. Se aclara que dicha consolidación se refiere en general

al sector público, pues solamente hasta 2017 se proyecta una consolidación específica de

estos gobiernos, lo cual permitiría un acceso público para conocer la situación financiera

de cada GSN. En el informe anual de la CGR se incluye información sobre la deuda

global de los GSN, pero no sobre riesgos fiscales específicos.

10.3 Pasivos contingentes y otros riesgos fiscales

En relación con los pasivos contingentes, bajo las buenas prácticas, se espera que el

Gobierno Central publique anualmente un informe en el que se cuantifique y consolide

información sobre todos los pasivos contingentes significativos y otros riesgos fiscales.

29 Art. 96, Ley 8131 de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.


En Costa Rica existe dentro del marco normativo requerimientos y orientaciones sobre el

estudio de las contingencias explícitas30. En la última directriz de la Contabilidad Nacional

se indica la naturaleza de los pasivos contingentes y la obligación de hacerles seguimiento

continuo y revelarlos en los informes financieros del Gobierno Central31.

Aunque se hace seguimiento para fines internos, no se preparan informes comprensivos

sobre análisis de las contingencias, excepto por las notas a los EEFF sobre las mismas.

Igualmente, el MH no dispone de un informe comprensivo sobre contingencias explícitas

de programas y proyectos del Gobierno Central, incluidas las APP.

En las normas contables vigentes está previsto que se realicen análisis de obligaciones

contingentes explícitas como demandas al Estado y se dispone para ello de guías

conceptuales. Sin embargo, no se dispone de guías específicas para el seguimiento de las

obligaciones contingentes incluyendo análisis cuantitativo. La Contabilidad Nacional

prepara notas a los EEFF sobre contingencias y las reporta dentro del informe

consolidado.

La CGR en su dictamen sobre los EEFF del año económico 2013, ha objetado el

tratamiento de las contingencias:

“La información revelada en los estados financieros del Poder Ejecutivo al 31 de diciembre de 2013,

relacionada con activos y pasivos contingentes, presentan importantes deficiencias, que no permiten tener

certeza sobre la razonabilidad y fiabilidad de la información reportada. Esas deficiencias se derivan por la

carencia de procedimientos que permitan la adecuada identificación, reconocimiento y revelación de los activos

y pasivos contingentes, así como por la falta

evaluación pefa desempeño de la gestión de las finanzas ......referencia (tdr) de este ejercicio...

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