Alianza para el Campo 2002Alianza para el Campo 2002

EEvaluaciónvaluaciónFomento GanaderoFomento Ganadero

11 de septiembre de 200311 de septiembre de 2003

Metodología de evaluación

Enfoque

a) Diagnóstico subsectorial – análisis de correspondencia

b) Evaluación de procesos

c) Evaluación de impactos

Fuentes de información

Revisión de información documental

Visitas de los evaluadores a seis estados

Encuestas a 6,891 beneficiarios de 29 estados

Entrevistas a funcionarios y otros actores: 701

Variable Tipo I Tipo II Tipo III Tipo IV Tipo V

Escolaridad Con estudios de primaria (1 a 6 años)

Con estudios de secundaria

(7 a 9)

Con estudios de preparatoria

(10 a 12)

Con estudios de licenciatura

(13 a 16)

Licenciatura concluida y

más (17 ó más)

Superficie equivalente

Hasta 3 hectáreas

Más de 3 y hasta 10

Más de 10 y hasta 50

Más de 50 y hasta 100

Más de 100 hectáreas

Bovino equivalente

Hasta 5 cabezas

Más de 5 y hasta 10

Más de 10 y hasta 50

Más de 50 y hasta 100

Más de 100 cabezas

Valor de los activos productivos

Hasta 5,000 pesos

Más de 5,000 y hasta 25,000

Más de 25,000 y hasta 100,000

Más de 100,000 y

hasta 500,000

Más de 500,000 pesos

Orientación al mercado

Vende hasta el 20% de su producción

Vende más del 20 y hasta el

40%

Vende más del 40 y hasta el 60%

Vende más del 60 y hasta

el 80 %

Vende más del 80 y

hasta 100 % de su

producción

Tipología de beneficiarios

Características del grupo de programas 2002Programas federalizados (6)

DPAI

Mejoramiento Genético

Recuperación de Tierras de Pastoreo

Lechero

Apícola

Fomento Avícola y Porcícola

Programa de Apoyo a Productores de Leche de Bajos Ingresos

Capitalización

Productividad

Desarrollo de cuencas y regiones

Fortalecimiento de cadenas

Programas ejecución nacional (1)

Otros: Capacitación, Mejoramiento G.

Objetivos

Salud Animal e Inocuidad de Alimentos

Investigación y Transferencia de Tecnología

Características del grupo de programas 2002

• Componentes de apoyo: énfasis en producción, menor atención a integración de cadenas, desarrollo de capacidades y organización.

Tipo I Tipo II Tipo III Tipo IV Tipo V 3% 13% 41% 36% 8%

• Población objetivo: se estratificó en PBIZM, PBIT y RP pero los criterios de elegibilidad fueron muy abiertos La mejor focalización se logró en PAPLBI. De los beneficiarios 2002, 65% fueron PBIT y 34% RP.

• De acuerdo con la tipología citada la población beneficiada por FG se distribuyó así:

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

RTP - - 6% 17% 44% 28% 5% -

MGE - 2% 12% 41% 36% 10% -

LECH - 1% 5% 30% 54% 10% -

DPAI - 2% 14% 44% 35% 4% -

API - 4% 15% 44% 34% 3% -

FAP - 0% 2% 24% 42% 32% -

TIPO I TIPO II TIPO III TIPO IV TIPO V

%

Tipología de beneficiarios por programas

90 89 91 93 98 99

63

8978

178

928271

4830

020406080

100120140160180

RTP

MG

E

LEC

H

AP

I

DP

AI

FAP

PA

PLB

I

FG

financiera beneficiarios

%

Cumplimiento de metas

Cobertura geográfica

• FG operó en 29 estados. Pero 50% de las inversiones en 9.

• API y DPAI han incrementado su participación en más estados

0,0

2.000,0

4.000,0

6.000,0

8.000,0

10.000,0

12.000,0

Mill

ones

de

$ de

200

2

-500,0

500,0

1.500,0

2.500,0

3.500,0

4.500,0

5.500,0

Mile

s de

ben

efic

iario

s

F. G Inversión 1.250, 1.816, 1.587, 2.127,1.355, 1.717, 1.791,APC Inversión 5.567, 7.092, 7.795, 9.353,8.012, 10.39 10.54APC Beneficiarios 2.917, 5.365, 5.308, 4.351,3.795, 4.480, 5.425,F. G Beneficiarios 80,9 130,3 115,2 125,4 110,6 115,8 81,5

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

MGE y RTP ejercieron 70%

Inversión de FG/APC: 22% en 1996, 16% en 2002

Subsidio promedio 1996 2002: $8,667 por productor.

En 2002 de $12,165

Evolución de inversión y beneficiarios de FG APC 1996-2002

Problemas de baja productividad

Diagnóstico subsectorial–análisis de correspondenciaCada cadena presenta problemas específicos en función del tipo de productor, pero los comunes a todo el subsector son:

Bajo grado de desarrollo de capacidades técnicas, de gestión y

empresariales.

Competencia creciente y acelerada

Falta de integración de las cadenas productivas

Financiamiento restringido y de alto costo

Deterioro de recursos naturales

Insuficiencia de organizaciones económicas

0,4%

3,3%

5,9%

3,3%3,7%

6,1%

4,5%

2,2%

4,4%

3,5%

1,2%

3,0%

0,4%

5,6%

1,6%2,3%

0,9%

-0,6%

Bov

ino

Por

cino Ave

Ovi

no

Cap

rino

Car

nes

Lech

eB

.

Hue

vo

Mie

l

Volumen Valor (precios 2002)Crecimiento promedio anual de las principales actividades pecuarias 1996-2002

• Cadenas productivas con mayores problemas de competitividad: bovinos carne, porcícola y bovinos leche en los estratos de productores menos integrados.

• Cadenas atendidas: principalmente las cadenas de bovinos leche y carne y en menor medida la porcícola, ovino, caprino y apícola.

• No existe una adecuada correspondencia entre los componentes y montos de apoyo que otorgan los programas con la problemática de cada estrato de productores, debido a que no se les da un trato diferenciado.

Análisis de correspondencia

• Atienden poco el desarrollo de organizaciones económicas y el desarrollo de las capacidades de gestión y empresariales, que son problemas comunes de todas las cadenas.

• Existe correspondencia entre objetivos con problemática de las cadenas pecuarias; sin embargo, predominan objetivos orientados al fomento de la producción primaria y muy poco al fortalecimiento de cadenas.

• A partir de 2003 el énfasis de apoyo a cadenas es adecuado para responder al bajo grado de integración y escaso valor agregado.

Un aspecto destacable fue que en ese año se puso en marcha el PAPLBI, el cual se orientó a apoyar proyectos que incidieran en la integración de cadenas.

Evaluación de procesosa) El diseño de FG hasta 2002:

• No había incorporado suficientemente los lineamientos de política sectorial sobre integración de cadenas productivas y conservación de recursos naturales, sobre todo en los programas federalizados

• Respondía a los problemas estratégicos de la producción con programas específicos.

• Se mantenía la operación de siete programas que le restaban flexibilidad y reducía la inducción de inversiones integrales por parte de los productores

• Se suplió el proyecto por las cédulas de autodiagnóstico, dejando la decisión al COTEGAN de cuando solicitar el proyecto.

En la normatividad 2003 se tienden a resolver los problemas citados al:

Simplificar los programas en dos grandes subprogramasEstablecer que 60% del presupuesto se debe ejercer mediante

proyectosDefinir que se dará prioridad a proyectos que tiendan a mejorar la

integración de los productores a las cadenas de valor.

Además en 2003 se implementa el PROGAN para incidir en la conservación de recursos (al menos en tierras de pastoreo)No obstante, en el diseño de los programas se advierte lo siguiente:

No se cuenta con una línea conceptual y un esquema práctico que oriente y permita poner en marcha la integración de cadenas productivas

Ciertas deficiencias en direccionalidad estratégica que dé rumbo y una orientación y temporalidad definidas a los programas.

Aún cuando el DPAI queda en 2003 como uno de los dos subprogramas de FG, si no se conviene con los estados un porcentaje de presupuesto adecuado para aplicar en éste, se corre el riesgo de que siga con los escasos recursos que hasta ahora ha ejercido.

Más allá de la organización que promueve el DPAI, se identifica la ausencia de un componente que fomente la organización y la capacitación empresarial.

Por su parte, en los componentes de ejecución nacional, principalmente en PAPLBI, se definió una mejor focalización en términos de población objetivo y desarrollo de cuencas. Su diseño permitió apoyar acciones que advierten mayores impactos.

b) PlaneaciónEn el ámbito federal se carece de planes de mediano plazo que:

•Integren el Programa Sectorial con las programaciones anuales de recursos•Definan metas y requerimientos presupuestales multianuales•Partan de diagnósticos del subsector y de estrategias consensuadas con los diferentes actores.

Esto se traduce en una falta de articulación entre las planeaciones estatales con una nacional que trace las grandes orientaciones.

Un avance en este sentido, han sido los acercamientos entre CGG con operativos estatales.

La mayoría de los estados tampoco se ha esforzado por darle un horizonte de planeación a los programas más allá del proceso de presupuestación anual.

c) Arreglo institucional

La estructura organizativa responsable de operar el grupo de programas:

•Está más ocupada en el control y en la administración de los procedimientos operativos que en dar direccionalidad a las acciones ejecutadas.

•Las decisiones de los órganos colegiados en la mayoría de los casos se toman con escasos elementos de apoyo y análisis, poniendo énfasis en el apego a la normatividad, aplicación de recursos y cumplimiento de las metas.

•El proceso de federalización-descentralización aún es un proceso incompleto que ocasiona diferencias entre instancias y actores que repercuten en el alcance de los objetivos de los programas.

d) Operación

• No existe correspondencia entre los plazos de operación, el ciclo administrativo federal y la temporalidad del ciclo productivo, por lo que se siguen presentando problemas en la oportunidad de la llegada de los apoyos.

• La definición del plazo para comprometer los recursos en noviembre acorta los plazos para realizar las inversiones. Esto conduce a que prevalezca lo administrativo sobre los objetivos de la Alianza.

• La difusión de los programas todavía presentan deficiencias en cobertura y calidad, lo cual ha propiciado que se hayan establecido en algunos casos relaciones clientelares y de grupos de beneficiarios privilegiados.

La coordinación de acciones entre DR y FG aún es reducida. La operación de los programas de DR se mantiene desvinculada de los criterios técnicos y sanitarios del fomento ganadero.

• En los programas de ejecución nacional la difusión se considera restringida y en algunos casos la operación centralizada debilitó la presencia de la delegación de SAGARPA en la entidad. En general, en la asignación de apoyos no existió una participación institucional amplia (órgano colegiado).

e) Seguimiento

El SISER elimina múltiples problemas de flujo y calidad de la información referida a Alianza y limita de manera importante el manejo discrecional de las solicitudes en las instancias operativas. En 2002 se retrasó su operación por diversos problemas.

Sin embargo, en los estados no se dispone de una estructura que pueda dar seguimiento técnico a las acciones instrumentadas por el grupo de programas.

Evaluación de impactosLos principales resultados e impactos, en la mayoría de los casos, del

grupo de FG se reflejaron en:

• Permanencia, funcionalidad y nivel de aprovechamiento (con mayorvalor en beneficiarios 2002)

• Capitalización, medida por el grado de contribución del apoyo en los activos de la UPR

• Cambio tecnológico: mayor en genética, menor en infraestructura y equipo

• Producción, productividad e ingreso

• En el fortalecimiento de cadenas de valor y desarrollo de capacidades y organizaciones los impactos fueron muy poco significativos para el grupo de FG.

• El desarrollo de capacidades y organizaciones también fue bajo para el DPAI

El principal factor de diferenciación de impactos es el tipo de productores.

Este comportamiento se relaciona directamente con el nivel de capitalización de los productores:

• En el indicador de capitalización a medida que se pasa del productor tipo I al V, la incidencia del programa en la capitalización de los productores es menor

• En el indicador de cambio tecnológico a medida que se avanza del tipo I al V el efecto inductivo de tecnologías de los programas disminuye.

• En el de producción, productividad e ingreso, no se presenta una tendencia uniforme; sin embargo, los mayores impactos tienden a reflejarse en los tipos III y IV.

• En los indicadores de desarrollo de organizaciones y capacidades, los tipos de productores I y V muestran resultados diferentes a los del resto; los valores son inferiores en ambos casos.

0%

25%

50%

75%

100%

0 25 50 75 100nivel de uso del apoyo (%)

Indice de uso

porc

enta

je d

e be

nefic

iario

s

Tipo I = 0.80 Tipo II = 0.81 Tipo III = 0.84Tipo IV = 0.86 Tipo V = 0.91

Tipo V

Tipo IV

Tipo II

Tipo III Tipo I

Permanencia del apoyo por Tipo de productor• Permanece: en 94% de los beneficiarios 2002

• Funciona: 96%

• Nivel de uso promedio: 84%.

•FAP y LECH los mantienen en mayor proporción. DPAI menor (83%).

•Los productores tipo I lo usan menos y los tipo 5 más.

Capitalización

articipación del apoyo por programa

% 111413

10

16

18

0

4

8

12

16

20

FAP API MGE RTP LECH FG

•La participación del apoyo en el capital de la UPR, incluida la aportación del productor, fue del 11%. Excluyendo la aportación del productor ésta fue del 5%. •La participación disminuye conforme se incrementa el estrato del productor debido a que los más desarrollados cuentan con más activos. •En FAP, incluyendo la aportación del productor, se dio la participación más alta y en MGE la menor (10%)

Cambio tecnológico

El cambio tecnológico, se dió en los siguientes aspectos.

En RTP 7% de los beneficiarios utilizó por primera vez semillas de pasto mejoradas. El cambio fue mayor en los tipo II (12%) y menor en los tipo V (3%). Esta situación se argumenta con el hecho de que del total de toneladas de semilla de pasto (22,801) apoyadas en 2002, el 71% se otorgó a RP.

Con MGE se logró un cambio en el 18% de los beneficiarios al incluir mejor calidad genética a sus UPR. Los tipos I y II (27%) son los que reportan más avances en la calidad genética de sus animales; los tipos V menos (9%)

No obstante, MGE ha promovido la calidad genética desde antes.

Producción, productividad, ingreso

% de beneficiarios que incrementaron

16

2318 16

9

2125

0

20

40

Bov

inos

carn

e

Bov

inos

lech

e

Ovi

nos

Cap

rinos

Por

cino

s

Ave

s

Mie

l

% de beneficiarios que incrementaron

En producción el 17% reportó incrementos debidos a cambios en productividad.

Los productores con cambios más altos son los dedicados a producción de ovinos, bovinos leche y miel. En estas actividades los efectos se reflejan en lapsos más cortos.

• Los productores que registran mayores incrementos relativos en la productividad son los tipos III y IV (13%).

• El incremento en el ingreso casi se dio en una proporción similar (15.6%)

a) Para mejorar el diseño

1. Creación de una instancia que genere pensamiento estratégico para dar direccionalidad al grupo de programas; una red de investigación y reflexión sistemática que defina:

• Población objetivo• Cadenas estratégicas• Cuencas productivas

2. Se requiere una mayor precisión de la población objetivo en la que se focalice mejor a los beneficiarios y se logren los objetivos de inducción tecnológica, organización y reconversión (tipos III y IV). Cambios: 24% de beneficiarios y 40% de presupuesto.

Recomendaciones

3. Dado que la combinación de programas de ejecución federalizada y nacional resultó adecuada para dar mayor direccionalidad a la política, se recomienda:

• Continuidad de la estrategia sin debilitar operación federalizada

• Proyectos demostrativos (ejecución nacional)

• Fondos de recursos competidos

• Para todas las especies

• Constituir Unidad Técnica Nacional

4. Acompañar el rediseño de los programas 2003 con la definición de acciones concretas para la operación de las cadenas productivas en los programas de FG.

5. Se considera necesario establecer que un porcentaje adecuado de los recursos de FG sea ejercido por el DPAI; revisar su concepción y orientación.

6. El DPAI debería avanzar hacia un programa amplio de desarrollo de capacidades además de técnicas, empresariales y de desarrollo de organizaciones económicas. Esto implica incluir nuevos perfiles de promotores.

7. Por la importancia de los proyectos, se debería establecer el seguimiento obligatorio en aquellos que impliquen inversiones importantes y, exigir a los solicitantes que demuestren que cuentan con servicios de capacitación y asistencia técnica demandados por el proyecto.

b) Para mejorar la planeación

8. Se requiere la elaboración de planes de mediano plazo que articulen el programa sectorial con las programaciones anuales. Estos planes deben definir metas y requerimientos presupuestales multianuales que partan de diagnósticos del subsector y de estrategias consensuadas con los diferentes actores.

c) Para mejorar el arreglo institucional

9. Se requiere emprender un programa de fortalecimiento institucional de las estructuras que operan los programas mediante la capacitación e intercambio de experiencias y para homogeneizar criterios de operación (enfoque de proyectos).

d) Para mejorar la operación

10. Es indispensable que en las entidades exista mayor coordinación entre la comisión de desarrollo rural, el COTEGAN y el CEPFP, a fin de que exista un mayor control de requerimientos técnicos y sanitarios en los programas de DR. De la misma forma entre las FP, INIFAP, universidades y DPAI.

e) Para mejorar el seguimiento

11. Si los programas tienden a apoyar proyectos con montos más significativos, implica que el número de beneficiarios se reducirá. Se debería promover un seguimiento a las acciones de los programas, priorizando los proyectos de mayores montos de apoyo.

12. El seguimiento debe fortalecerse aún más en el programa DPAI, debido su calificación.

13. En programas de ejecución nacional como PAPLBI el seguimiento además de servir para supervisar el uso de los recursos, debe identificar los problemas que en la marcha vayan surgiendo para evitar que las inversiones se aprovechen a plena capacidad.