Nombre del archivo: lespqpqs La evaluación social de proyectos ¿Qué es?, ¿para qué sirve? Javier Gala Palacios*

1. Enfoques de la evaluación de proyectos

Aun cuando existen al menos cuatro puntos de vista desde los cuales se pueden analizar los proyectos (el del banquero que lo financia, el del propietario, el de la oficina presupuestal del gobierno y el del país)1, en esencia, para fines de política de desarrollo económico, llevar a cabo un proyecto exige responder a dos preguntas: ¿qué pasa con el bienestar o la riqueza del dueño o promotor del proyecto?, ¿qué pasa con el bienestar o riqueza de la sociedad en su conjunto?

Si ambas respuestas coinciden en decirnos que con la realización de un proyecto mejora la riqueza del dueño y mejora la riqueza de la sociedad, entonces estamos en un mundo feliz (zona A de la gráfica 1). Asimismo, estaríamos en la misma situación si sucediera el caso contrario, es decir, cuando se prevé que la realización de un proyecto va a empobrecer tanto al dueño como al país en su conjunto, ya que no se llevaría a cabo (zona D de la gráfica 1).

Sin embargo, en países como el nuestro es frecuente que, debido a distorsiones en los mercados de bienes y servicios, ambas respuestas pueden ser contradictorias. Un primer caso es cuando un proyecto resulta rentable desde el punto de vista privado, pero no lo es por cuanto a la sociedad (véase la zona B).

* Coordinador de Evaluación de Proyectos y Estudios Especiales, Banobras. 1 Cost-Benefit Analysis of Investment Decisions, A. C. Harberger y G. Jenkins, cap. 3, p. 12.

Por ejemplo, cuando una familia decide instalar cisterna, tinaco y equipo eléctrico para asegurar su dotación de agua, así como comprar agua para beber en garrafones especiales, está realizando varios proyectos que le resultan rentables, es decir, que mejoran su bienestar. No obstante, estos proyectos no son rentables para la sociedad en su conjunto, debido a que el beneficio que la familia obtiene por los citados medios, se podría obtener a un costo social mucho menor a través de mecanismos eficientes de dotación de agua potable. La diferencia entre el costo de un sistema eficiente y el de proveer el servicio como actualmente lo hacemos (incluida una gran proporción de agua embotellada) es una medida de la pérdida social en que incurre la sociedad.

Un segundo caso, mucho más frecuente, es cuando los proyectos no son rentables para una empresa o grupo particular, pero sí lo son para la sociedad en su conjunto (zona C). En especial, en el área de “necesidades básicas”2 (alimentación, salud, educación y vivienda) ocurre, en la gran mayoría de los casos, que el beneficio social es mayor que el privado y, por lo tanto, son socialmente rentables proyectos que nunca llevaría a cabo una empresa privada. Por ejemplo, resulta claro que en zonas de extrema pobreza no se instalarán escuelas o clínicas de salud privadas, simplemente porque sus habitantes no pueden pagar los servicios. En ausencia de una acción directa del Estado que provea tales servicios, o de que establezca los mecanismos para incentivar a los privados a realizarlos, la diferencia entre el beneficio neto que se obtendría de llevarse a cabo el proyecto y la situación actual, también es una medida de la pérdida social.

Por razones como las anteriormente señaladas es por las cuales en ocasiones los gobiernos se retiran de las áreas que pueden ser realizadas por el sector privado (asegurando mecanismos de competencia, libertad de entrada, derechos de propiedad, etc.), con una rentabilidad social igual o mayor que la privada, y entonces les es posible concentrarse en:

• Realizar o crear los incentivos (como los subsidios a la demanda)3 para que los proyectos socialmente rentables se lleven a cabo

• Corregir las distorsiones que hacen que los agentes privados realicen proyectos no rentables para la sociedad.

Ambas funciones requieren una enorme cantidad de esfuerzos, pero concentran la función pública en políticas que, por su naturaleza, no pueden provenir de otra parte, además de que constituyen la parte medular de la política económica del desarrollo. Por el contrario, en la medida en que el Estado insista en actuar como empresario en asuntos que pueden ser llevados a cabo por el sector privado, con igual o mayor eficacia, seguramente está distrayendo atención y recursos en 2 Basic Needs versus Distributional Weights in Social Cost Benefit Analysis, A. C. Harberer. 3 A diferencia de los subsidios a la oferta (reducción del precio de venta para todos los consumidores), los subsidios a la demanda se focalizan en las familias de menores ingresos para darles la capacidad de compra a los precios de mercado de los bienes de consumo básico.

detrimento de las funciones que el sector privado no puede realizar, como es el caso de los programas de combate a la pobreza extrema.

La gran contribución que pueden aportar estos criterios a la sociedad se mide de diferentes formas, pero en esencia se trata de que los ahorros obtenidos al asignar eficientemente los recursos nacionales (evitando los malos proyectos) se pueden canalizar a la formación de capital humano: en especial, de la población más pobre. Además, los excedentes económicos de los proyectos rentables aumentan el crecimiento económico y por lo tanto contribuyen a disminuir los niveles de pobreza de los países.

La lección práctica de estos “enfoques” radica en la conveniencia de que los países tengan un sistema de evaluación de los proyectos que pretenden realizar. En primer lugar, por los dueños de los proyectos, aunque esto debería surgir de manera natural. En segundo lugar, por los funcionarios de las instituciones que los van a financiar, a pesar de que existan garantías o avales que puedan incluso rebasar el monto de los créditos. En tercero, por los funcionarios de las oficinas presupuestales en la medida en que afecten las finanzas públicas del país y, finalmente, para asegurarse de que ningún proyecto socialmente no rentable llegue a realizarse.

2. Evaluación social (socioeconómica, nacional) de proyectos

Ahora veamos a qué nos referimos con la palabra “social” en el contexto de la evaluación de proyectos. Aquí tenemos que aceptar que no se hace un uso correcto de la palabra y, en consecuencia, el concepto confunde a muchas personas.4 Algunas piensan que las técnicas de la evaluación social de proyectos se deben aplicar solamente a los proyectos denominados “sociales” (como los de educación, nutrición, vivienda, salud, justicia y previsión social). Otras piensan que al usar la palabra social estamos dando a entender que los estudios también analizan el impacto en la distribución del ingreso, nacional o regional, que un proyecto traerá como consecuencia. Aun cuando esto sería sumamente útil, la realidad es que actualmente tenemos muy pocos elementos para hacer esos cálculos.

Por las razones anteriores, un nombre más adecuado sería evaluación nacional de proyectos, puesto que la cuestión que se trata de responder con los estudios de evaluación es si acaso una nación estará mejor o peor al hacer o no un proyecto. En este contexto, la palabra “social” se refiere a la sociedad de un país, en cuanto a si su riqueza o bienestar estará mejor o peor al canalizar parte de sus recursos disponibles a una cierta aplicación. También hay que señalar que cuando hablamos de bienestar nos referimos a un área muy especial, que incluso es mucho más precisa que la de las cuentas nacionales. Un ejemplo usado por el 4 “Inversión Pública, Estrategias y Requerimientos para los próximos años”, E. Fontaine. Banobras y SHCP, 1994, página 51.

profesor Harberger se refiere al caso de un minero que, a cierta edad y enfermo de silicosis, renuncia a su empleo y se dedica a vender periódicos. Para este señor se trata de un proyecto rentable porque mejora su bienestar, aunque en las cuentas nacionales del país ocurra una reducción en el ingreso (en el Producto Interno Bruto del país). Por esta razón, la evaluación social de proyectos es un área especial de aplicación de la teoría económica del bienestar5 y toda su literatura se aplica a ella.

Adicionalmente, al hacer los cálculos de costos y beneficios, las técnicas de evaluación social utilizan lo que llamamos “precios de eficiencia” o “precios verdaderos”, sin asignar ningún peso diferencial entre ricos y pobres, debido simplemente a que no se tienen, en la práctica, los elementos adecuados para ello.

Sería muy deseable llegar a medir los beneficios y costos de los proyectos en función de la “utilidad marginal” del dinero, la cual seguramente es distinta para ricos y pobres. Es decir, sería útil ponderar cada peso de beneficios y cada peso de costos, de manera diferenciada. Sin embargo, esto que algunos teóricos llaman “precios sociales” es prácticamente imposible de hacer en la práctica y puede producir resultados completamente diferentes, dependiendo de quién hace la evaluación. Por ello, el profesor Harberger ha recomendado utilizar el enfoque de las “necesidades básicas”, que aun con sus limitaciones presenta en la práctica una alternativa mucho más clara y objetiva para enfrentar el tema de la ayuda a los desvalidos en la evaluación social de proyectos. En algunos proyectos evaluados en el Curso Interamericano en Preparación y Evaluación de Proyectos (CIAPEP) de la Pontificia Universidad Católica de Chile, se hacen aplicaciones prácticas a proyectos de agua potable y educación que han servido para delinear políticas públicas de atención a la pobreza extrema.6

Por las razones anteriores, se ha elegido trabajar con precios “de eficiencia” (sombra o de cuenta), en los cuales no existe diferenciación entre la utilidad marginal de pobres y ricos. Por esta razón, en la terminología del Centro de Estudios para la Preparación y Evaluación Socioeconómica de Proyectos (CEPEP), evaluación social, evaluación socioeconómica, evaluación nacional y evaluación económica significan lo mismo.

En este sentido, resulta muy importante tratar de definir con la mayor precisión y objetividad posibles quiénes son los beneficiarios de los proyectos, ya que esto puede ayudar a decidir la ejecución o no de un proyecto, o bien, qué proyecto hacer primero, cuál postergar y cuál rechazar.

3. Justificación de proyectos

5 A. C. Harberger, “Three Basics Postulates for Applied Welfare Economics: An Interpretive Essay”, Journal of Economic Literature, septiembre de 1971, pp. 785-797. 6 “Proyectos de agua potable y evacuación de excretas”, CIAPEP, 1989, incluido en el CD-ROM Bilio-Proyectos”, publicado por el CEPEP de Banobras, Mideplan y el CIAPEP.

Una costumbre muy extendida al tratar de justificar un proyecto, en lo que se refiere a sus “beneficios sociales”, es listar todos los beneficios imaginados, entre los que frecuentemente figuran:

• El proyecto beneficiará a (un cierto número de) familias

• El proyecto generará (un cierto número de) empleos directos y (un cierto número de) indirectos

• El proyecto ahorrará (un cierto número de) divisas

• El proyecto evitará la contaminación de ríos, lagos o costas, o bien, reducirá la contaminación del aire de una cierta zona metropolitana

• El proyecto permitirá recuperar (un cierto número de) hectáreas de áreas verdes

Si bien todos estos argumentos podrían ser correctos, la realidad es que no permiten su comparación con los costos relevantes del proyecto. Tampoco permiten saber que proyecto es mejor: si uno que beneficia a 100 familias u otro que beneficia a solamente 50, ya que es posible que las primeras se beneficien en 10 pesos cada una, en tanto que las segundas se podrían beneficiar en digamos 40 pesos. Lo mismo ocurre con las divisas; ¿qué pasa si el proyecto ahorra 100 dólares, pero utiliza 200 en el proceso?

Del mismo modo, respecto a la generación de empleos (directos e indirectos), ¿qué pasa si con el proyecto A se generan 100 empleos o 1,000, pero no es rentable socialmente y tiene que cerrar sus puertas al cabo de dos años de operaciones y, además, hay que pagar la deuda generada por la ejecución, en tanto que un proyecto B, rentable y financieramente autosostenible, genera 50 empleos permanentes? O bien, ¿qué pasa si con este proyecto se generan 100 empleos de 200 pesos a la semana, pero al mismo tiempo se eliminan 50 empleos de 400 pesos a la semana debido a que se aumentaron los impuestos para financiar ese proyecto?

Por el contrario, al trabajar con las técnicas de la evaluación social de proyectos se tiene que hacer un análisis exhaustivo (proceso de identificación) de sus costos y beneficios para el país. El paso siguientes es llevar a cabo la cuantificación de cada uno de ellos y, finalmente, valorarlos con el fin de saber a cuánto asciende, en pesos y centavos, cada uno. De esta manera, al aplicar estas técnicas se trata de dar una respuesta cuantitativa: el proyecto A tiene un Valor Actual Neto (VAN) de $10 millones, en tanto que el proyecto B tiene un VAN de cero. Es decir, en el primer caso la riqueza (o bienestar) del país se incrementa en $10 millones, en tanto que en el segundo se mantiene constante. ¿Qué proyecto conviene emprender?

Por supuesto, hay ocasiones en que no es posible valorar todos los costos y beneficios, ya que hay renglones de muy difícil medición. Tomemos el caso de

una carretera muy especial (digamos un camino de “penetración”), en donde los costos y los beneficios indiquen un VAN de menos $10 millones, pero donde los evaluadores no hayan podido medir el beneficio “seguridad nacional”. En este caso, es perfectamente válido que, de todas formas, las autoridades decidan construirla. Queda claro que el estudio de evaluación sirvió para definir y cuantificar todos los demás beneficios y para saber, de este modo, el costo de la decisión y compararla con el de algún proyecto alternativo.

Por este tipo de razones es recomendable que los evaluadores de proyectos realicen una labor exhaustiva de identificación de costos y beneficios y que, en algún apartado del estudio, se precisen de manera especial aquellos que no pudieron cuantificarse ni valorarse. También, a pesar de que hay aspectos de muy difícil medición, la realidad es que las técnicas avanzan tan rápido que en la actualidad existen más de 20 metodologías de evaluación para sectores específicos: agua, plantas de tratamiento de aguas residuales, carreteras, puertos, aeropuertos, pavimentación de calles, entre otros.7

4. El contenido de un estudio de evaluación social a nivel perfil

Sin pretender ser exhaustivo, sino solamente de señalar los aspectos más importantes, al hacer la evaluación social de un proyecto deben seguirse los siguientes pasos:

A. Origen del proyecto y objetivo del estudio

En este punto, por lo general pequeño (una o dos cuartillas), debe describirse de que manera surge el proyecto a evaluar, quién es el promotor del proyecto, cuál es el problema que se pretende resolver (o la oportunidad a aprovechar), qué alternativas de solución se han planteado, cuáles se han desechado y por qué, así como las que aún se pretende evaluar. El objetivo del estudio debe quedar completamente claro y el promotor del proyecto debe estar de acuerdo. No debe continuarse un estudio de evaluación si esto no se ha cumplido.

B. Diagnóstico de la situación actual

En este capítulo, de crucial importancia para un buen estudio de evaluación, debe describirse con todo detalle cuál es el funcionamiento o situación actual del asunto que nos ocupa. Debe describirse con claridad el problema y las causas que lo ocasionan, su magnitud, quiénes son los afectados y cuáles las consecuencias si el problema no se resuelve. Deben investigarse (directa o indirectamente) todos los aspectos técnicos relativos al problema y sus causas. De este capítulo debe quedar claro el problema que queremos resolver y las alternativas de solución (técnicamente viables) que serán sometidas al estudio de evaluación costo-beneficio. Aunque en la realidad muchas veces se evalúan varias alternativas de solución, es recomendable centrarse en una por vez.

7 Metodologías incluidas en el CD-ROM Biblio-Proyectos, publicado por Mideplan, el CIAPEP y el CEPEP de Banobras.

C. Situación sin proyecto

En este capítulo deben mencionarse qué acciones de “optimización” se pueden poner en práctica, a “bajo costo”, o las medidas administrativas que puedan restaurar el nivel de servicio para el que fue diseñado el sistema que se pretende mejorar o ampliar. La “situación sin proyecto” debe planearse a lo largo del tiempo, a fin de compararla con la “situación con proyecto” y, de esta manera, definir de forma correcta tanto los costos como los beneficios que serán legítimamente atribuibles al proyecto. La “situación sin proyecto” debe simular lo que ocurriría a través del tiempo si no existieran los recursos para ejecutar el proyecto propuesto y, en consecuencia, reflejar los esfuerzos por “dar el mejor servicio posible” con lo que se tiene. El objetivo es evitar asignarle al proyecto beneficios que se podrían obtener mediante acciones administrativas o de menor costo, que podrían resolver en gran parte las causas del problema a solucionar.

También deben identificarse los efectos que pudieran tener algunos proyectos relacionados, con presupuesto asignado o ya en ejecución, para incorporarlos en nuestra “situación sin proyecto”

D. Situación con proyecto

En este capítulo debe describirse en qué consiste el proyecto propuesto, y tiene que ser una consecuencia lógica de los capítulos anteriores. Aunque en la práctica muchas veces se pueden analizar y evaluar una o dos alternativas de solución del problema, es aconsejable solamente tratar con una de ellas cada vez, a fin de evitar confusiones en la asignación de costos y beneficios. Deben describirse, de manera analítica, las características tanto físicas como operacionales del proyecto propuesto. Es decir, describir cuál sería la “vida” del proyecto: cómo y de qué manera va a solucionar el problema objetivo. Las partes técnicas correspondientes deben haber sido analizadas conjuntamente con los especialistas en la materia. Debe recordarse que el estudio de evaluación no se refiere al análisis de las características físicas del proyecto (niveles de presión de agua, resistencia de materiales, análisis de niveles o de pendientes), sino a su viabilidad económica.

E. Identificación, cuantificación y valoración social de costos y beneficios

En este capítulo deben describirse y analizarse todos los beneficios y costos atribuibles al proyecto. En primer lugar, hay que hacer una análisis exhaustivo de la manera en que el proyecto contribuirá a solucionar el problema detectado y todos los costos pertinentes que van a surgir. Después se procede a cuantificarlos (tiempo ahorrado, litros de agua adicionales, número de accidentes evitados, etc.) y a valorarlos, usando en todos los casos, de preferencia, precios sociales. En caso de no contar con precios sociales para todos los bienes y servicios involucrados, pueden usarse “factores de conversión” generales, o bien, en último caso, precios de mercado, haciendo resaltar las razones de su utilización en cada caso relevante. Conviene hacer análisis de sensibilidad de los precios más

importantes del proyecto o, mejor aún, usar probabilidades de ocurrencia, a fin de obtener estimaciones dentro de un cierto rango de confianza. Es más razonable decir “el proyecto A tiene un VAN social que oscila entre 10 y 15 millones de pesos, con un 90% de probabilidades de ocurrencia”, que decir “el proyecto A tiene un VAN social de 12.5 millones de pesos”.

Las cifras obtenidas deben proyectarse hasta un tiempo determinado, que varía de proyecto a proyecto. En general, puede usarse el probable tiempo de vida del principal bien involucrado en el proyecto, afectando los renglones de mantenimiento necesarios. Es importante que los precios proyectados reflejen, en términos generales, lo que se espera que ocurra en el mercado correspondiente, es decir, por ejemplo, que no sería correcto proyectar un costo de mano de obra, para una cierta categoría de trabajadores, constante durante un determinado período, ya que esto muy probablemente no va a ocurrir. Hay que evitar la confusión que a veces ocurre, entre los precios reales (sin efecto inflacionario) y los precios constantes. Los primeros tienden a cambiar a lo largo del tiempo, simplemente porque las condiciones de cada mercado son cambiantes, en tanto que los segundos no existen.

F. Evaluación, social del proyecto

En este capítulo se presentan los flujos de caja estimados para la vida del proyecto y los cálculos de los indicadores de rentabilidad. Es preferible mostrar un flujo de caja que muestre los principales renglones de costos y beneficios, año por año, por todo el período, a fin de observar rápidamente qué se espera del proyecto en vez de mostrar un cuadro resumen que puede esconder datos relevantes; por ejemplo, los supuestos que se hacen respecto a la evolución de los precios reales.

Respecto a los indicadores de rentabilidad se recomienda, en general, usar el VAN social. Algunos indicadores como la razón costo-beneficio, la tasa interna de rendimiento o el período de recuperación pueden conducir a errores significativos, por lo que no se recomienda su utilización. Sin embargo, en ocasiones pueden ampliar la información de quienes toman las decisiones.

También debe tenerse en cuenta que hay proyctos donde la pregunta relevante no es ¿Cuál es el VAN del proyecto?, sino ¿Cuál es el máximo VAN del proyecto? Por ejemplo, en los proyectos donde los beneficios son una función creciente del tiempo (carreteras, educación, salud, agua, entre muchos otros), simplemente porque el VAN aumenta en la medida en que aumenta la población o el ingreso, la pregunta relevante no es ¿conviene construir la carretera?, sino ¿cuándo conviene construir la carretera?, es decir, el momento óptimo de inversión.

También hay casos donde el tamaño de la inversión es una pregunta relevante. ¿Se construye la carretera de cuatro carriles, de tres o de dos carriles?, ¿se hace la escuela de diez o de 20 salones de clase?, ¿se construye un hospital de diez camas censables o de 15 camas censables? En estos casos debe realizarse un

análisis de tamaño óptimo de proyecto.9

Se recomienda usar, en lo posible, gráficas para ilustrar el comportamiento esperado del proyecto, tanto de costos como de beneficios. También se pueden usar gráficas para ilustrar el comportamiento del VAN social probable ante diferentes tasas de descuento, de la Tasa de Rendimiento Inmediato (TRI) en los casos donde el momento óptimo de inversión sea relevante, así como de la Tasa Interna de Rendimiento marginal en los casos donde el tamaño óptimo de inversión sea importante.

G. Conclusiones, recomendaciones y limitaciones

En este apartado, se presentan de manera muy breve las principales conclusiones del estudio de evaluación, recomendando algún curso de acción; por ejemplo, realizar el proyecto, afinar la información para un estudio más detallado en algunos aspectos, rechazar el proyecto o posponerlo para algún período futuro, haciendo explícitas la razones de cada caso. Asimismo, se requiere mencionar las limitaciones del estudio de evaluación, destacando con claridad los supuestos utilizados e indicando en su caso, todos los costos y beneficios que no pudieron ser cuantificados o valorados.

5. El propósito de los estudios de evaluación

El punto básico de la Evaluación Social de Proyectos (ESP) consiste en aportar información a las autoridades respecto al uso de los recursos públicos. Esto a final de cuentas genera una disyuntiva: ¿puede la sociedad permitir que el uso de sus recursos se asigne sobre la base de “corazonadas”, “fines políticos” o encuestas de opinión, o bien, debe establecer un esquema ordenado a través del cual los posibles proyectos de inversión deben demostrar, sin lugar a dudas, su rentabilidad social, antes de aspirar a recibir recursos públicos?

La mayoría de los países en desarrollo se encuentra tratando de modernizar los sistemas a través de los cuales aprueba sus proyectos de inversión y, prácticamente, en todos los casos su base es la ESP. Quizás hoy la diferencia de opinión más importante sea, por un lado, el grado de amplitud de lo que se quiere resolver a través de los poryectos y, por el otro, el deseo de que se elaboren los estudios de preinversión correspondientes.

En un seminario realizado por el Banco Mundial en 1992, 10 la diferencia principal entre dos grupos claramente definidos establecía, por una parte, que los proycetos deberían tratar de aldcanzar una gama de objetivos, además de ser socialmente rentables, en tanto que el otro grupo favorecía una visión más simplista, pero más realista: los proyectos debían ser claros, sencillos y con un obetivo bien 9 Véase “Cost Benefit Analysis of Investment Decisions” de A. C. Harberger y G. Jenkins, cap. 5, pp. 1-4. 10 “Workshop on a Curriculum for The Economic Analysis of Projects”, Background Papers, noviembre de 1992.

establecido.

Aún cuando sería deseable que a través de la realización de proyectos se pudieran alcanzar diversos objetivos, la realidad es que mientras más complicados sean y más aspectos abarquen, más improbable resultará el éxito. De hecho, una de las herramientas de mayor aplicación en la práctica de estas técnicas es el principio de la “separabilidad de proyectos”, que tiene por objeto simplificar y hacer más claros los objetivos de cada proyecto cuando sus costos y beneficios son independientes entre sí. Por esta razón, los planes “maestros” o “integrales” se deberían desglosar para fines de evaluación, en los proyectos que sean separables, a fin de no esconder proyectos malos en los buenos, o de no realizar proyectos rentables que no alcanzan a compensar los costos de los no rentables. Solamente hay que evaluar de manera global los que sean complementarios, es decir, los que potencian sus beneficios cuando se ejecutan conjuntamente.

6. La evaluación social de proyectos, una herramienta

Conviene ver a la evaluación social de proyectos como una herramienta de la administración pública que está integrada por elementos complementarios de diversas ciencias y técnicas, y que se utiliza para apoyar a las autoridades de los países, estados o municipios en su proceso de toma de decisiones respecto a la asignación de los recursos públicos. Esta herramienta es útil cuando hablamos de proyectos de inversión pública e incluso cuando nos referimos a algunos proyectos privados que, por su magnitud o porque buscan el apoyo o el aval del gobierno, pueden afectar el bienestar o la riqueza de la sociedad en su conjunto. Desgraciadamente la economía mexicana aún se encuentra muy afectada por la existencia de precios “mentirosos”, que no reflejan los costos sociales reales y, por tanto, es muy difícil saber si los proyectos privados, evaluados a través de las técnicas respectivas, son en realidad socialmente rentables. Esto obligaría a utilizar una gran cantidad de recursos para evaluar socialmente casi todos los proyectos. Por todo lo que esto implica, la realidad es que hay mucho trabajo por hacer para sustituir el complejo esquema de “precios mentirosos” por otro de precios reales acompañado de subsidios eficientes a la demanda. Pero esto es una larga historia.

Casi nadie dudaría de la conveniencia de aplicar los criterios de la evaluación privada o financiera cuando hablamos de proyectos de las empresas privadas. Sin embargo, cuando se trata de los recursos públicos, constituye un severo error aplicar esos mismos criterios. Esto es así porque al hablar de los recursos públicos, la verdadera cuestión de fondo que se trata de alcanzar es un mejoramiento de la riqueza o bienestar de la sociedad mexicana en su conjunto. En este sentido, la única forma de disminuir el grado de incertidumbre respecto al resultado de invertir o no en un proyecto de inversión pública es a través de la aplicación de los principios de la evaluación social de proyectos.

También conviene subrayar lo que entendemos por “proyecto”. En ocasiones las personas hablan de un “proyecto” cuando en realidad se están refiriendo a una

idea, o a algo que quieren realizar, expresada quizás en una maqueta o en un plano arquitectónico. Para nosotros, un “proyecto” se refiere a una acción (o decisión) que implica costos y beneficios que ocurren a lo largo del tiempo. Un aspecto importante es que dichos costos y beneficios deben estar identificados, cuantificados y valorados, de manera que cuando se habla de “proyecto” se debe tener una idea aproximada de sí se trata de un emprendimiento rentable, es decir, que ofrece un rendimiento superior a su costo. El grado de aproximación de las cifras dependerá de si el proyecto cuenta con estudios de perfil, de prefactibilidad o de factibilidad.

De aquí entonces que, a pesar de que México es un país de muchas carencias y oportunidades (ojalá también de muchas ideas), en realidad hablamos de un país que tiene muy pocos proyectos.

También debe señalarse que la utilidad del uso y la práctica de las técnicas de la evaluación social de proyectos se refiere no sólo a obras de infraestructura, sino también a proyectos de normas, leyes o incluso programas, de salud, alfabetización, educativos y de protección del medio ambiente, que necesariamente son fuente de costos y beneficios para la sociedad. Pongamos como ejemplo el programa “Hoy no circula” en la Ciudad de México. Se trata de una norma cuya aplicación ha traído por consecuencia costos y beneficios tanto para los habitantes de la propia ciudad como para toda la sociedad mexicana. La pregunta que trata de contestar la evaluación social de proyectos es ¿en cuánto está México mejor (o peor) al poner en efecto dicha norma?

Por su naturaleza, la respuesta tiene que ser cuantitativa y monetaria y, por ello, requiere técnicas y metodologías especiales para cuantificar costos y beneficios, no sólo directos (como en la evaluación privada o financiera), sino también los indirectos y las denominadas “externalidades”, como pueden ser los efectos en el medio ambiente o en costos por molestias que ocasionan muchas obras durante su etapa de construcción. Por supuesto, se trata de técnicas imperfectas, que difícilmente alcanzan a medir todo. Casi siempre hay un margen de costos o de beneficios, de muy difícil cuantificación, a los cuales se les denomina “intangibles”. Sin embargo, en cada proyecto analizado se deben señalar los costos y beneficios que se pudieron medir, el resultado de la evaluación y aquellos que no se pudieron medir, a fin de proporcionar los mayores elementos posibles a la autoridad que tiene que tomar una decisión respecto a realizar o no un proyecto.

Otro rasgo importante de la evaluación social de proyectos es que también se puede aplicar al análisis del llamado “gasto corriente”, ya que el punto de partida de los estudios de un posible proyecto siempre consiste en realizar un diagnóstico profundo de la manera como funciona la sociedad sin dicho proyecto, a fin de proponer medidas de optimización que eviten o retarden inversiones adicionales con baja rentabilidad. Es decir, el énfasis no recae en invertir por invertir, sino en realizar mejores inversiones, en mejorar la forma como funciona la sociedad a fin de reservar los escasos recursos disponibles para canalizarlos a los proyectos verdaderamente rentables.

Lo que se denomina “optimización de la situación actual” es la base sobre la cual se evalúa un proyecto. Esto es, nunca se compara la situación actual con la situación con proyecto, debido a que en la gran mayoría de los casos en la “situación actual” existe una serie de deficiencias que es necesario analizar y, en su caso, subsanar antes de empender nuevas inversiones sobe bases ineficientes. Esto último significa que antes de realizar un proyecto se debe analizar la posible mejora de la situación actual con pequeñas inversiones. En muchos casos, las acciones para “eficientar” la situación actual pueden retrasar y hasta evitar inversiones cuantiosas que tienen poca o nula rentabilidad.

7. ¿Qué estamos haciendo en México en esta materia?

Ésta es la esencia de la evaluación social de proyectos que el fideicomiso CEPEP de Banobras tiene encomendada como misión principal: colaborar con las autoridades de los diferentes niveles de gobierno para que paulatinamente estén en posibilidades de preparar, evaluar y establecer una escala de proyectos, donde en primer lugar se sitúen los mejores, los de mayor rentabilidad, y después los de menor rendimiento, hsta finalmente llegar a los que por el momento no son rentables e incluso a los que muestren rendimientos negativos.

Este tipo de acciones llevará en el futuro a contar con lo que denominamos un “banco” o “inventario” de proyectos, que estén listos, evaluados, para que puedan ser presentados por las autoridades (municipales, estatales o federales) a las agencias financieras nacionales o extranjeras en su oportunidad.

Precisamente con ese propósito el gobierno federal creó en marzo de 1994 el Centro de Estudios para la Preparación y Evaluación Social de Proyectos (CEPEP), fideicomiso que instituyó en Banobras debido a la estrecha relación del Banco con los estados y municipios del país. El CEPEP tiene entre sus principales funciones la formación de profesionales de la administración pública federal, estatal y municipal, así como del sector privado, en las técnicas especializadas de la evaluación social de proyectos.

Para cumplir con dicho objetivo, el CEPEP auspicia cursos de capacitación de especialización (once meses a tiempo completo), cursos estatales y municipales de seis semanas (también a tiempo completo) e incluso cursos especiales de menor duración, dirigidos a funcionarios de niveles medio y superior de la administración pública y a profesionistas consultores. Todos tienen una fase teórica y una práctica en la que los participantes aplican los conocimientos adquiridos a la preparación y evaluación de proyectos reales de interés para las autoridades.

• Cursos de Especialización

Como su nombre lo indica, en estos cursos se trata de capacitar a especialistas en evaluación social de proyectos. Los cursos tienen una duración de once meses a tiempo completo, la mitad para la parte teórica (nueve módulos que duran desde

una hasta cuatro semanas) y la mitad para la fase práctica. Están dirigidos a profesionales que quieren especializarse en estas técnicas, ya sea para trabajar en las oficinas de inversión pública federales, estatales o municipales, en el sector privado, o como profesores en las diferentes instituciones de educación superior del país. Normalmente en estos cursos se preparan y evalúan cuatro proyectos de inversión de interés para las autoridades.

A la fecha, se han cumplido tres ciclos en el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), tres en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM)11 y uno en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). De esos cursos han egresado poco más de 200 profesionales y se han evaluado 29 proyectos reales. A pesar de que los convenios con el ITESM y la UNAM fueron suspendidos después de tres y un año de duración, respectivamente, está en vías de iniciarse otro curso de esta naturaleza, después de un proceso de licitación entre las instituciones locales, en la Universidad Autónoma de Guadalajara (UAG), en Jalisco.

• Cursos estatales y municipales

Estos cursos tienen una duración de seis semanas; son de tiempo completo y se realizan atendiendo el interés de las autoridades estatales o municipales por entrenar a su personal, por un lado, y de evaluar proyectos reales de su interés, por el otro. A través de estos cursos se buscan dar un entrenamiento mínimo a funcionarios estatales y municipales que intervienen en el proceso de planeación, programación, presupuestación y/o autorización de inversión pública local. Cuatro semanas se dedican a la enseñanza teórica y dos a la preparación y evaluación de proyectos reales de interés de las autoridades locales. Para llevarlos a cabo, el CEPEP realiza convenios con instituciones educativas estatales a través de un concurso por invitación. De estos cursos han egresado más de 500 profesionales y se han evaluado perfiles de más de 60 proyectos reales.

• Cursos especiales

A partir de 1998, el CEPEP inició una tercera versión de sus cursos de entrenamento dirigidos a mandos medios y superiores de las administraciones estatales, así como profesionales que trabajan en empresas de consultoría. Su diración es limtada, ya que únicamente se dedican seis días completos a la enseñanza teórica, usando como materiales los estudios de evaluación que se han realizado en los otros cursos. Estos seis días se han repartido en dos modalidades, una semana a tiempo completo (incluido el sábado) o bien, dos días completos por semana durante tres semanas consecutivas. En estos cursos, la parte práctica se ha llevado a cabo en las dos semanas siguientes a la fase teórica. A la fecha se han concluido ocho de estos cursos, con poco más de 200 participantes y se han evaluado perfiles de 35 proyectos.

• Seminarios 11 En otro artículo de esta revista se detalla la experiencia del ITAM en estos cursos.

Finalmente, el CEPEP de Banobras ha realizado, y lo seguirá haciendo, seminarios especiales de solamente seis horas de duración en las ciudades capitales de nuestro país, con el objeto de informar qué es la evaluación social de proyectos y de discutir con funcionarios públicos interesados algunas metodologías de aplicación y casos prácticos de evaluación realizados en los cursos. El objetivo es promover el interés de las autoridades locales y de profesionales del sector público y privado por este tema e incentivarlos a llevar a cabo cursos intensivos en sus localidades, así como a enviar candidatos a los cursos de especialización. A la fecha se han realizado estos seminarios prácticamente en todo el país y con seguridad se repetirán en la medida en que ocurran cambios de administración en los ámbitos estatal y municipal.

8. Disco compacto Biblioproyectos y Banco Integral de Proyectos

Muchos de los proyectos que se han evaluado en los cursos del CEPEP constituyen no sólo esquemas de posibles inversiones en el futuro, sino también representan documentos de capacitación. Por lo general, el CEPEP solicita a los promotores de los proyectos que los documentos de evaluación puedan utilizarse en otros cursos, o publcarse en medios magnéticos para su difusión. De esta manera, tales estudios pueden usarse como referencia en otra parte de nuestro país, así como material de análisis para futuros estudiantes de esta materia.

De esta forma surgió el disco compacto (CD-ROM) denominado “Biblioproyectos”, el cual se produjo en coordinación con el Ministerio de Planificación y Cooperación y la Universidad Católica de Chile. La versión más reciente de este disco compacto contiene 21 metodologías de evaluación social de proyectos y 67 casos prácticos de aplicación, 50 chilenos y el resto mexicanos. La idea es difundir lo más rápidamente posible estos temas en todos los estados del país y, eventualmente, en todos los países de habla hispana. En la actualidad el CEPEP y sus asociados están preparando la tercera versión de este disco, la cual se espera empezar a distribuir a principios de 1999.

Por último, como ya se señaló, conviene ir formando un “banco de proyectos” con el objeto de sistematizar información muy valiosa para la toma de decisiones, en todos los niveles de la adminstración pública: desde las “ideas” de proyecto hasta su realización e incluso su evaluación ex-post. Con ello se pretende establecer las bases para que la identificación de proyectos siga un curso ordenado y no se pierdan en el camino buenas ideas que podrían constituir proyectos para nuestro país. Banobras ha iniciado los esfuerzos en algunas de las áreas de su atención y, en casos particulares, ya lo ha instalado entre gobiernos estatales y municipales interesados.

Des esta manera, el CEPEP trabaja para cumplir su cometido, apoyando a las autoridades federales, estatales y municipales que lo soliciten, haciendo cursos, preparando y evaluando proyectos, difundiendo información y ayudando a iniciar “bancos de proyectos”, a fin de empezar a cubrir una de las áreas de mayor importancia en la planeación estratégica que necesita México.

Esto es algo que sin duda nos tomará muchos años lograr, pero pensamos que hay que continuar con la mayor velocidad posible, puesto que el ritmo al que nuestra sociedad demanda mejores inversiones y mejor ejercicio del gasto público lleva claramente la delantera.