evaluasi rendahnya penyerapan anggaran pada …

EVALUASI RENDAHNYA PENYERAPAN ANGGARAN PADA PROYEK HIBAH ORGANISASI NIRLABA: STUDI KASUS PADA

PROYEK HIBAH XYZ

Irma Santoso1, Muhammad Ichsan2

1. Akuntansi, Fakultas Ekonomi dan Bisnis, Universitas Indonesia, Jakarta, 10430 2. Akuntansi, Fakultas Ekonomi dan Bisnis, Universitas Indonesia, Depok, 16424

E-mail: [email protected], [email protected]

Abstrak

Penelitian ini bertujuan untuk memfokuskan pada studi kasus Penyerapan Hibah Luar Negeri pada Proyek XYZ, dimana akan di analisa faktor-faktor yang menjadi penyebab rendahnya daya serap dana Hibah pada proyek XYZ yang terjadi di tahun anggaran 2015 dan 2016 serta meberikan saran untuk mengatasi rendahnya daya serap hibah luar negeri pada Proyek XYZ. Pendekatan penelitian yang dilakukan dalam mengkaji permasalahan tersebut adalah bersifat kualitatif, dengan harapan dapat digunakan secara tepat dan sesuai dengan permasalahan yang terjadi di lapangan. Dalam penelitian ini digunakan 2 (dua) kelompok metode analisis yaitu: (1) analisis siklus dan efektivitas proyek, (2) analisis manajemen keuangan dan aliran dana proyek. Hasil dari penelitian ini menunjukan bahwa rendahnya penyerapan anggaran di Proyek XYZ dikarenakan adanya masalah paradigmatik, yaitu yang berhubungan dengan lingkungan pengendalian, masalah sistemik/ teknis serta masalah transisional. Kata kunci: Anggaran, Penyerapan, Proyek Hibah, Hibah Luar Negeri

EVALUATION OF LOW BUDGET DISBURSEMENT IN NONPROFIT ORGANIZATION : A CASE STUDY ON GRANT PROJECT XYZ

Abstract

This study aims to focus on case studies Evaluation of Low Budget Disbursement In Nonprofit Organization: A Case Study Grant Project XYZ, the factors that account for the low budget disbursement of Grant funds to the project XYZ is occurred in fiscal year 2015 and 2016 will be analyzed, and it also will address some advices to cope with low absorption matters on the Project XYZ. The research will use qualitative method to assessing the problem, in the future it could be used as appropriately and in accordance with the problems that occur in the field. This study used 2 (two) groups of methods of analysis, named: (1) the effectiveness analysis of the project cycle, (2) the financial management and the budget flow of project funds analysis. The results of this study indicates that the low uptake of the budget in XYZ project due to problems paradigmatic, that related to the control environment, the systemic problems / technical and transitional issues. Keywords: Budget, Absorption, Project Grants, Foreign Grants 1. Pendahuluan

Dalam Undang – Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2004 Tentang

Perbendaharaan Negara menjelaskan mengenai pengertian Perbendaharaan Negara, yang

Evaluasi Rendahnya ..., Irma Santoso, FEB UI, 2017

dimaksud dengan Perbendaharaan Negara adalah pengelolaan dan pertanggung jawaban

keuangan negara termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan, hal – hal tersebut

ditetapkan di dalam APBN dan APBD. Dalam Pokok – Pokok Siklus APBN di Indonesia

yang dikeluarkan oleh Kementerian Keuangan (2014) dinyatakan bahwa struktur APBN

terdiri dari:

1. Pendapatan Negara dan Hibah, yang terdiri dari penerimaan perpajakan, penerimaan

negara bukan pajak (PNBP), dan penerimaan hibah

2. Belanja negara, yang terdiri dari belanja pemerintah pusat, dan belanja yang ditransfer ke

daerah

3. Keseimbangan Primer

4. Surplus/ Defisit Anggaran

5. Pembiayaan

Sebagai komponen utama dalam APBN, Pendapatan negara dan hibah, yang

selanjutnya dijelaskan dalam Peraturan Pemerintah No. 10 Tahun 2011 Tentang Tata cara

Pengadaan Pinjaman Luar Negeri dan Penerimaan Hibah, yang dimaksud dengan Hibah

Pemerintah atau Hibah adalah setiap penerimaan negara dalam bentuk devisa, devisa yang

dirupiahkan, rupiah, barang, jasa dan atau surat berharga yang diperoleh dari Pemberi Hibah

yang tidak perlu dibayar kembali, yang berasal dari dalam maupun dari luar negeri.

Dari hasil pemantauan dan evaluasi yang dilakukan oleh Bappenas yang dituangkan ke

dalam Laporan Pelaksanaan Hibah Luar Negeri Triwulan I Tahun 2016 terdapat indikasi

bahwa seringkali output yang seharusnya dicapai dari Hibah Luar Negeri seringkali terhambat

sehingga tidak sesuai dengan tujuan awal yang ditetapkan (meskipun kasusnya dilaporkan

hanya untuk beberapa kegiatan pada Triwulan I Tahun 2016).

Seringkali pemerintah atau juga instansi teknis mengusulkan dana Hibah Luar Negeri

yang besar, padahal yang diperlukan untuk kegiatan proyek mungkin tidak sebesar yang

diusulkan. Akibatnya dana yang benar-benar dapat ditarik untuk menyelesaikan proyek hanya

sedikit dari yang diusulkan atau dengan kata lain, jumlah nominal yang diberikan yang tidak

sesuai dengan kebutuhan riil proyek tersebut tidak akan habis digunakan. Konsekuensinya,

realisasi daya serap bantuan pun menjadi rendah. Evaluasi yang dilakukan Bappenas

menyatakan bahwa pemanfaatan Hibah Luar Negeri Pemerintah Indonesia selama ini kurang

efektif, dalam arti bahwa sebagian besar komitmen yang sudah diberikan donor tidak

dimanfaatkan secara optimal. Ini merupakan salah satu bentuk ketidak efektifan (Firman,

2009).

Sebagai contoh kasus dalam penelitian ini, akan dibahas proyek XYZ yang dibiayai


dari dana hibah GEF. Berdasarkan yang diperbandingkan antara realisasi penggunaan

Anggaran yang tertera di Quarterly Monitoring Report (Laporan per Kuarter) 2015 – 2016

dengan Annual Work Plan (AWP) 2015 & 2016, sebagai bentuk perencanaan anggaran yang

dibentuk, penyerapan dana hibah baru mencapai 14% di tahun pertama dan pada tahun

berjalan ada 41% yang sudah tercatat. Lebih lanjut mengenai kondisi pelaksanaan Proyek

Hibah XYZ dapat dilihat pada Tabel 1.1 yang menunjukkan Presentase Penyerapan Bantuan.

Tabel 1. 1. Presentase Penyerapan Anggaran Proyek XYZ Tanggal Efektif

Tanggal Penutupan

Jumlah Anggaran

Jumlah Terpakai

Jumlah Belum Terpakai

Presentase Penyerapan

1 2 3 4 5 6 1 Apr 2015 31 Des 2015

11.506.810.650 1.705.791.483 9.801.019.167 14 % 1 Jan 2016 31 Des 2016

16.983.465.300 7.102.858.774 9.880.606.526 41 % Sumber: Data Diolah Kembali 1. Kolom 1 berisi Tanggal Efektif

2. Kolom 2 adalah Tanggal Penutupan

3. Kolom 3 adalah Tanggal Efektif

4. Kolom 4 adalah Jumlah Terpakai

5. Kolom 5 adalah jumlah anggaran yang akan digunakan selama tahun anggaran tersebut

berjalan

6. Kolom 6 adalah Presentase Penyerapan

Berdasarkan laporan kegiatan dari Proyek XYZ, mulai efektif pada tanggal 1 April

2015 dan direncanakan akan berakhir pada 1 April 2020, dimana diharapkan pada akhir

proyek seluruh output yang sudah direncanakan sebelumnya dan diwujudkan dalam

komitmen yang dibukukan dalam Project Document sepenuhnya selesai, tercapai, dan tepat

sasaran. Proyek ini dibentuk dalam rangka membantu Rencana Kerja Pemerintah yang

dikerjakan oleh Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, khususnya dalam

manajemen konservasi di Sulawesi (Project Document Proyek Hibah XYZ, 2015).

Penelitian terhadap proyek XYZ ini sangat menarik, mengingat tujuan dari proyek ini

sangat penting dalam upaya peningkatan wilayah konservasi termasuk biodiversitas di

dalamnya. Wilayah Konservasi di Sulawesi merupakan pulau nomor 11 (sebelas) terbesar di

dunia dengan beraneka ragam jenis flora dan fauna dan juga varietas ekosistem kehutanan

(Project Document Proyek Hibah XYZ, 2015). Semakin berkurang dan langkanya

biodiversitas dan ekosistem akibat dari perlakuan manusia yang memanfaatkan untuk

keuntungannya sendiri dengan tidak bijaksana. Peran dan fungsi dari Kementerian

Lingkungan Hidup dan Kehutanan adalah sebagai penjaga Kawasan Konservasi dan areanya.


Dengan rendahnya pencapaian target yang sudah ditetapkan sebelumnya dalam

perencaan anggaran dan penyerapan dana yang rendah dan keterlambatan dalam penyelesaian

proyek ini sangat merugikan Negara dan juga khususnya seluruh kegiatan yang terjadi di

dalam wilayah proyek. Seperti contoh: Negara dirugikan karena pelaksanaan proyek tidak

mencapai hasil dan memakan waktu yang panjang, target tidak terpenuhi, yang sebenarnya

kegiatan dari proyek hibah merupakan bentuk dari rangkaian rencana kerja pemerintah,

karena kegiatan dilaksanakan terlambat maka keseluruhan RKP menjadi terganggu.

Kegiatan yang dilaksanakan khususnya di daerah target percontohan proyek, akibat

dari keterlambatan pencairan dan keterlambatan penyelesaian fisik proyek, menyebabkan

kawasan konservasi tidak dapat melakukan kegiatan konservasi dengan baik, contohnya

adalah tidak adanya peningkatan kemampuan manajerial dari para tenaga kehutanan, dan juga

pelaksanaan pembangunan untuk fasilitas yang diajukan menjadi rumah untuk biodiversitas di

kawasan lindung yang terkait dengan proyek menjadi tidak ada.

Penelitian ini akan membahas rendahnya penyerapan anggaran yang terjadi di dalam

Proyek Hibah XYZ yang didanai oleh hibah luar negeri dalam usahanya untuk meningkatkan

kemampuan kawasan konservasi di wilayah manajememen dan pemberdayaan biodiversitas di

kawasan lindung yang dikelola oleh pemerintah. Khususnya untuk melihat apa saja hal- hal

yang menjadi kendala dalam pelaksanaan proyek yang menyebabkan anggaran tidak secara

efektif digunakan untuk melaksanakan program yang telah ditentukan. Unsur- unsur yang

menghambat proyek hibah menjadi penting karena pekerjaan dalam proyek hibah merupakan

rangkaian dari Rencana Kerja Pemerintah.

2. Rumusan Masalah

Dari latar belakang tersebut diatas, permasalahan yang akan diangkat dalam penelitian

ini sebagai berikut:

1. Faktor – faktor apa saja yang menyebabkan rendahnya daya serap hibah luar negeri

dalam Proyek XYZ di tahun anggaran 2015?

2. Faktor – faktor apa saja yang menyebabkan rendahnya daya serap hibah luar negeri

dalam Proyek XYZ di tahun anggaran 2016?

3. Apa saja saran yang harus dilakukan untuk mengatasi rendahnya penyerapan anggaran

dana hibah Proyek XYZ?

3. Tujuan Penelitian

Dalam penelitian yang akan memfokuskan pada studi kasus Penyerapan Hibah Luar


Negeri pada Proyek XYZ tersebut, diharapkan dapat diketahui:

1. Faktor – faktor yang menjadi penyebab rendahnya daya serap dana Hibah pada proyek

XYZ yang terjadi di tahun anggaran 2015.

2. Faktor – faktor yang menjadi penyebab rendahnya daya serap dana Hibah pada proyek

XYZ yang terjadi di tahun anggaran 2016.

3. Saran apa saja yang harus dilakukan untuk mengatasi rendahnya daya serap hibah luar

negeri pada Proyek XYZ.

4. Metode Penelitian

Metodologi yang digunakan adalah metodologi analisis kualitatif dan diskriptif,

dimana analisis dikriptif yang digunakan mengacu pada studi yang dilakukan pada tinjauan

literature dan data primer yang didapat melalui interaksi secara online ataupun offline

terhadap unsur- unsur yang menjadi penggerak dan yang berhubungan dengan proyek hibah

XYZ, seperti contohnya adalah Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, Bappenas,

dokumen penyaluran hibah luar negeri yang di keluarkan oleh berbagai instansi, dan juga data

sekunder yang diambil dari publikasi akademis berupa buku, jurnal, artikel, dan laporan

lainnya.

4.1. Teknik Analisa Data

Teknik analisa yang penulis gunakan adalah analisis diskriptif, dengan melakukan

pengumpulan data, menyusun, menginterprestasikan, hingga akhirnya diperoleh suatu

gambaran yang dapat menjelaskan keadaan dan masalah terhadap penelitian yang dilakukan.

Data pendekatan digunakan data kualitatif yaitu informasi langsung yang didapatkan dari

narasumber dan kemudian dianalisa secara sistematis berdasarkan kejadian lapangan yang

nyata.

Analisa pendukung didapatkan dari data kuantitatif berupa laporan kegiatan, laporan

bulanan, laporan keuangan, tabel monitoring sebagai pendukung dan pelengkap data kualitatif

yang sudah diambil.

Berdasarkan rumusan permasalahan yang ada serta mempertimbangkan jenis data

yang ada, maka dalam penelitian ini digunakan 2 (dua) kelompok metode analisis yaitu: (1)

analisis siklus dan efektivitas proyek, (2) analisis manajemen keuangan dan aliran dana

proyek.

4.1.1. Analisis Siklus dan Efektivitas Proyek


Menurut Bappenas (2004), siklus proyek adalah tahap-tahap yang harus dilalui oleh

proyek semenjak diindentifikasikan atau dipilih sampai seluruh proses pembangunannya

dinyatakan selesai (completed). Siklus proyek dapat merupakan siklus makro dan siklus

mikro. Siklus makro adalah perencanaan, persiapan, penilaian dan pelaksanaan serta

pengendalian pembangunan nasional/proyek. Siklus mikro adalah siklus mulai tahap

identifikasi atau memilih proyek investasi, persiapan atau formulasi proyek, penilaian,

pelaksanaan, manajemen atau pengendalian dan evaluasi kinerja proyek. Dalam penelitian ini,

tahapan-tahapan dalam siklus proyek didasarkan pada Pedoman Pengelolaan Kegiatan Hibah

UNDP (2006).

4.1.2. Pedoman Pelaksanaan Kegiatan Hibah UNDP

Tahap Pelaksanaan kegiatan hibah UNDP meliputi:

1. Start up workshop, Annual Work Plan (AWP);

2. Mekanisme penarikan dana hibah;

3. Mekanisme pengadaan barang/jasa;

4. Revisi dokumen kegiatan; dan

5. Bagian lain-lain yang mencakup perjalanan dinas, mekanisme pemrosesan visa dan izin

tinggal bagi tenaga ahli asing, serta pembebasan bea masuk dan perpajakan

4.1.3. Monitoring, Pelaporan, Evaluasi dan Audit

Mekanisme pelaporan untuk kegiatan yang dibiayai hibah yang disalurkan melalui

UNDP terdiri dari pelaporan secara triwulanan (quarterly), laporan tahunan, dan laporan akhir

(project completion report), Evaluasi kegiatan, dan Audit.

5. Analisis

5.1. Kendala dan Permasalahan yang Dihadapi di Tahun Anggaran 2015

Pada awal pelaksanaannya, Proyek Hibah XYZ sudah dihadapkan dengan beberapa

kendala yaitu kurangnya sumber daya manusia yang dapat menangani seluruh kegiatan yang

direncanakan oleh Proyek. Dalam seluruh kegiatan yang terjadi di Triwulan II hingga IV

permasalahan terjadi pada sisi komunikasi yang terjalin antara pihak stake holder, sementara

banyak kegiatan yang perlu mendapatkan usulan dan perhatian dari masing- masing

stakeholder; beberapa surat keputusan yang mengandung perintah tugas terhadap pejabat yang

mengawal proyek juga belum ditandatangani, permintaan dana yang kesannya mendadak dan


tidak berkaitan dengan keluaran proyek. Berikut merupakan tabel permasalahan yang

dikelompokkan menurut Output yang direncanakan oleh Proyek Hibah XYZ.

Dari hasil kajian tersebut ditemukan masalah – masalah yang diklasifikasikan dalam

tiga kelompok, yaitu:

1. Masalah Paradigmatik

Masalah paradigmatik yang muncul di tahun anggaran 2015 dalam hal Lingkungan

pengendalian yang buruk adalah:

a. Tidak adanya pembagian wewenang dan tugas yang jelas dalam tahun 2015 sehingga

seolah – olah seluruh pekerjaan dan kegiatan dilaksanakan oleh pelaksana proyek,

sementara Kementerian Kehutanan hanya berwenang mengotorisasi dokumen dan

mengawasi.

b. Kementerian Kehutanan tidak terlalu paham peraturan yang ada di UNDP seperti,

peraturan pembayara, standar pembayaran, dll. yang berbeda dengan peraturan yang

ada dalam Kementerian Kehutanan. Beberapa penggunaan anggaran masih

dilaksanakan dengan Pedoman Standar Biaya Kegiatan Tahun 2015, padahal yang

diutamakan adalah peraturan yang diatur dalam Harmonized Rate UNDP

c. Prosedur pencatatan dan akuntansi masih mengacu pada peraturan yang dibuat oleh

UNDP, sementara Kementerian Kehutanan perlu mencatatkan ke DIPA sehingga

pencatatan dan akuntansi harus disesuaikan.

d. Birokrasi dan proses yang rumit di lingkungan kementerian maupun di UNDP

e. Seluruh kegiatan, tugas, dan tanggung jawab harus melalui persetujuan National

Project Director (NPD) yang dijabat oleh Direktur Konservasi dan Keanekaragaman

Hayati, seringkali mengalami keterlambatan atau karena pejabat yang bersangkutan

berhalangan hadir/ tidak sedia/ tidak bisa diminta tanda tangannya.

2. Masalah Sistemik/ Teknis

a. Masalah teknis generik

Dua kategori dalam permasalahan yang umum terjadi dalam rendahnya

penyerapan anggaran hibah.

1) Perencanaan yang kurang matang sehingga pelaksana proyek memang belum

siap untuk melaksanakan kegiatan tersebut.

2) Kegiatan tidak jadi dilaksanakan karena waktu yang tersedia tidak mecukupi

Contoh dari permasalahan teknis yang terjadi adalah tidak adanya kegiatan yang

berkaitan dengan review dan monitoring proyek, hal ini karena tidak ada persiapan


dan waktu yang memadai untuk melaksanakan kegiatan sehubungan dengan

monitoring dan evaluasi

b. Masalah Teknis Pencairan

Pencairan dana hibah melalui rekening khusus menggunakan cek diotorisasi

oleh KPA yang dijabat oleh staf di KK dan NPD yang dijabat oleh Direktur

Konservasi dan Keanekaragaman Hayati, seringkali mengalami keterlambatan

karena kesibukan masing – masing pejabat.

c. Masalah Sumber Daya Manusia

Belum terekrutnya sebagian besar anggota pelaksana proyek menjadi

permasalahan utama dalam lemahnya pelaksanaan kegiatan yang menyebabkan daya

serap yang rendah pada anggaran hibah. Selain itu dengan adanya rotasi di

lingkungan Kementerian Kehutanan yang juga menyebabkan pergantian orang di

posisi yang ada di Proyek Hibah XYZ. Contohnya adalah penunjukkan KPA yang

sampai dua kali dilaksanakan, pada akhirnya sampai dengan akhir 2015 belum

menunjuk lagi orang yang menjadi KPA Proyek Hibah XYZ.

d. Derajat risiko kegagalan

Perumusan dari derajat risiko kegagalan dalam pelaksanaan hibah Proyek

XYZ:

1) Karena tingkatan pemerintah yang terlibat makin banyak dilihat dari susunan

keanggotaan, maka banyak birokrasi yang harus dilalui, hal ini juga

mempengaruhi pelaksanaan kegiatan proyek terhadap penyerapan anggaran

hibah

2) Dengan menggunakan mekanisme rekening khusus, tahapan dalam

melaksanakan dan mencairkan dana semakin rumit sesuai dengan analisis di

atas

3. Masalah Transisional

Permasalahan utama dan tidak bisa dihindari dalam Proyek Hibah XYZ adalah adanya

rotasi kepegawaian di lingkungan Kementerian Kehutanan. Hal ini sangat berpengaruh

terhadap Proyek XYZ karena pejabat yang ada dalam struktur organisasi Proyek Hibah XYZ

merupakan pejabat di Lingkungan Kementerian Kehutanan, sehingga setiap ada rotasi yang

mempengaruhi orang dalam struktur Proyek Hibah XYZ, mengakibatkan pergantian dengan

pejabat baru yang ditunjuk.


Dari hasil rotasi dan penempatan orang baru maka akan muncul beberapa permasalahan

seperti perlunya penyesuaian kembali/ adaptasi, kemampuan yang berbeda dari pejabat yang

sebelumnya, dll.

5.2. Kendala dan Permasalahan yang Dihadapi di Tahun Anggaran 2016

Dengan kendala dan permasalahan yang sudah penulis sajikan di tiap Kuartal selama

tahun 2016, berikut merupakan analisa kendala dan permasalahan dicerminkan dari prosesnya

yaitu perencanaan, pelaksanaan, serta monitoring dan evaluasi.

Dari hasil penelitian penyerapan anggaran 2016 berdasarkan Analisis Siklus dan

Efektivitas Proyek berlandaskan Pedoman Pengelolaan Kegiatan Hibah UNDP (2009) yang

mengadaptasi peraturan yang berlaku di Indonesia dengan prosedur dan kebijakan yang

berlaku di UNDP, serta menganalisis Manajemen Keuangan dan Dana Aliran Proyek dengan

pendekatan diagnostik yang dikaji dengan kasus – kasus yang digali lebih mendalam secara

kualitatif merujuk pada konteks tiap kasus yang tertera dalam Lampiran 2: Analisa Anggaran,

Realisasi, dan Penyebab Rendahnya Penyerapan Anggaran Proyek XYZ 2016. Dari hasil

kajian tersebut ditemukan masalah – masalah yang diklasifikasikan dalam tiga kelompok,

yaitu:

1. Masalah Paradigmatik

Meskipun ada peningkatan dalam hal tata usaha dan pengorganisasian proyek, seperti

penunjukkan PPK dan KPA yang bertanggung jawab pada Proyek XYZ, masih terdapat

permasalahan yang berhubungan dengan lingkungan pengendalian, hal – hal tersebut

meliputi:

a. minimnya kontribusi Direktorat KKH Kementerian Kehutanan sebagai pemilik

proyek terhadap kegiatan yang dilakukan oleh proyek, hal ini dilihat dari kehadiran

perwakilan dari Direktorat KKH dalam beberapa rapat penting. Namun seluruh

kegiatan menjadi tanggung jawab dari KKH.

b. adanya perbedaan standar pembayaran berdasarkan peraturan yang diatur oleh

UNDP (Harmonized Rate) dan peraturan pemerintah. Sementara dalam SOP

dituliskan bahwa yang dipegang adalah standar Harmonized Rate, apabila tidak

tercantum maka menggunakan Pedoman Standar Biaya Kegiatan Tahun 2016

c. Permasalahan birokrasi seperti penandatanganan dan persetujuan National Project

Director (NPD) yang dijabat oleh Direktur Konservasi dan Keanekaragaman Hayati,

masih menjadi penyebab keterlambatan diselenggarakannya suatu kegiatan karena


pejabat yang bersangkutan berhalangan hadir/ tidak sedia/ tidak bisa diminta tanda

tangannya.

2. Masalah Sistemik/ Teknis

a. Masalah teknis generik

Dua kategori dalam permasalahan sistemik yang masih terjadi dalam

rendahnya penyerapan anggaran hibah di anggaran Tahun 2016 adalah:

1) Perencanaan yang kurang matang sehingga pelaksana proyek memang belum

siap untuk melaksanakan kegiatan tersebut.

2) Kegiatan tidak jadi dilaksanakan karena waktu yang tersedia tidak mecukupi

b. Masalah Teknis Pencairan

Permasalahan yang sama yang terjadi di tahun 2015 masih teruang di tahun

2016 yaitu pencairan dana hibah melalui rekening khusus menggunakan cek

diotorisasi oleh KPA yang dijabat oleh staf di KK dan NPD yang dijabat oleh

Direktur Konservasi dan Keanekaragaman Hayati, seringkali mengalami

keterlambatan karena kesibukan masing – masing pejabat. Belum ditemukan solusi

yang baik dari permasalahan ini karena otorisasi cek di Bank hanya menunjuk orang

tertentu dan apabila ingin melakukan perubahan harus mendapatkan persetujuan dari

Bank.

c. Masalah Sumber Daya Manusia

Perekrutan konsultan yang terlambat sampai dengan bulan Juli menjadi

penyebab beberapa kegiatan mundur pelaksanaannya.

Dan juga beberapa posisi pelaksana kegiatan sampai dengan Desember 2016

belum juga direkrut. Beberapa pejabat pelaksana PPK di daerah juga mengalami

pergantian akibat dari rotasi jabatan yang terjadi di lingkup Kementerian

Kehutanan.

d. Derajat risiko kegagalan 2016

Perumusan dari derajat risiko kegagalan dalam pelaksanaan hibah Proyek

XYZ:

1) Karena tingkatan pemerintah yang terlibat makin banyak, maka banyak

birokrasi yang harus dilalui, hal ini juga mempengaruhi pelaksanaan kegiatan

proyek terhadap penyerapan anggaran hibah

2) Dengan menggunakan mekanisme rekening khusus, tahapan dalam

melaksanakan dan mencairkan dana semakin rumit sesuai dengan analisis di

atas


3. Masalah Transisional

Permasalahan utama dan tidak bisa dihindari dalam Proyek Hibah XYZ adalah adanya

rotasi kepegawaian di lingkungan Kementerian Kehutanan. Hal ini sangat berpengaruh

terhadap Proyek XYZ karena pejabat yang ada dalam struktur organisasi Proyek Hibah

XYZ merupakan pejabat di Lingkungan Kementerian Kehutanan, sehingga setiap ada

rotasi yang mempengaruhi orang dalam struktur Proyek Hibah XYZ, mengakibatkan

pergantian dengan pejabat baru yang ditunjuk.

Dari hasil rotasi dan penempatan orang baru maka akan muncul beberapa

permasalahan seperti perlunya penyesuaian kembali/ adaptasi, kemampuan yang berbeda

dari pejabat yang sebelumnya, dll.

5.3. Saran yang Diusulkan untuk Mengatasi Rendahnya Daya Serap Proyek

XYZ

GEF menunjuk UNDP sebagai project assurance atau penanggung proyek agar proyek

bisa terlaksana dengan baik. Melihat daya serap yang rendah terhadap anggaran yang diajukan

maka perlunya evaluasi dini mengingat di pertengahan berjalannya proyek akan diadakan

Evaluasi Pertengahan Proyek, dalam evaluasi tersebut akan dikeluarkan keputusan dari

proyek apakah proyek itu akan diteruskan, ditunda, atau ditutup. Keputusan diteruskan,

ditunda maupun ditutup menurut Project Assurance Person UNDP berdasarkan keputusan –

keputusan yang mempertimbangkan hal – hal sebagai berikut:

1. Efektifitas Proyek Hibah dilihat dari penyerapan yang terjadi

2. Manfaat yang diperoleh dari berlangsungnya Proyek Hibah XYZ

3. Atau dana yang disediakan sudah habis/ tidak mencukupi lagi untuk dimanfaatkan dalam

kinerja proyek

Melihat penyerapan yang dilakukan oleh Proyek Hibah XYZ tidak terlalu baik

meskipun masih berjalan, maka saran yang memungkinkan untuk dilakukan menurut Project

Assurance Person UNDP adalah sebagai berikut:

1. Karena sifat proyek adalah milik negara dan banyak instansi yang terkait dengan proyek

hibah XYZ, maka komunikasi perlu ditingkatkan sehubungan dengan kegiatan proyek

agar efektif dan tepat dilakukan

2. Banyak kegiatan yang tidak dilaksanakan akibat dari perencanaan yang kurang baik dan

waktu yang bisa dimanfaatkan oleh pelaksana proyek baik dari manajemen proyek dan

pejabat yang ditunjuk menjadi PPK atau pejabat berwenang melakukan pencairan dana,


maka diperlukan tahap perencanaan yang memuat timeline sehingga seluruh pihak paham

kapan waktu yang harus digunakan untuk melaksanakan kegiatan proyek

3. Perlunya rekrutmen terhadap tempat – tempat yang kosong sehingga pekerjaan proyek

dapat dilakukan dengan maksimal

4. Penganggaran perencanaan yang baik, karena dalam pelaksanaannya Output 4 selalu

melebihi anggaran yang ditetapkan, walaupun saat ini masih terbantu dengan anggaran

dari Output – Output yang lain, namun di kemudian hari kemungkinan akan mengganggu

5. Pelaksanaan kegiatan harus sesuai dengan SOP dan peraturan yang terkait, karena proyek

hibah pekerjaan terbesarnya adalah bagian administrasi, maka hal ini perlu menjadi

perhatian

6. Pelaporan yang ditetapkan seperti pelaporan keuangan dan QMR (Quarterly Monitoring

Report) diusahakan untuk dikumpulkan tepat waktu, hal ini ditujukan agar UNDP juga

bisa melakukan review dengan baik.

Dengan melihat dari hasil penelitian yang dijabarkan sebelumnya dan berdasarkan

hasil analisa yang dijabarkan di dalam Tabel 4.2.: Analisis Siklus dan Efektivitas 2015 dan

Tabel 4.8.: Analisis Siklus dan Efektivitas 2016 sebagai hasil analisa yang dilakukan dengan

cara Analisis Siklus Efektivitas Proyek mengacu pada Bappenas 2004 dengan melakukan

perbandingan antara Peraturan mengenai Pedoman Pelaksanaan Hibah UNDP, dan hasil

analisa pada Manajemen Keuangan dan Aliran Dana Proyek yang tertera pada Lampiran 1:

Analisa Anggaran, Realisasi dan Penyebab Rendahnya Anggaran 2015 dan Lampiran 2:

Analisa Anggaran, Realisasi dan Penyebab Rendahnya Anggaran 2016. Dapat dilihat bahwa

beberapa hal yang menjadi penghambat dalam pelaksanaan penyerapan anggaran memang

terjadi di dalam lingkungan Proyek Hibah XYZ, permasalahan tersebut terutama terjadi di

dalam struktur organisasi yang berlaku di Proyek Hibah XYZ. Banyaknya permasalahan yang

dikelompokkan menjadi permasalahan Paradigmatik, permasalahan teknis, dan permasalahan

transisional seperti yang sudah diungkapkan sebelumnya sangat dipengaruhi oleh

permasalahan komunikasi dari orang – orang yang ada di dalam struktur organisasi tersebut,

seperti yang diungkapkan oleh Project Assurance di atas, hal tersebut sangat memperngaruhi

Proyek Hibah XYZ, baik itu adalah dari pihak Kementerian Kehutanan, pelaksana proyek,

atau pihak UNDP.

Permasalahan paradigmatik yang terjadi di dalam Proyek Hibah XYZ sangat bisa

dihindari apabila seluruh level organisasi Proyek Hibah XYZ melaksanakan sesuai dengan

topoksi kerja masing – masing. Untuk melaksanakan hal tersebut maka seluruh personil dan

tingkatan harus berpegang pada peraturan yang berlaku. Jadi apabila sekiranya kewajiban


suatu pelaksanaan harus dikerjakan oleh Kemenhut, maka tugas itu harus sampai dan

didelegasikan ke pejabat Kemenhut yang berwenang, begitu pula dengan kewajiban –

kewajiban atas personal yang lainnya. Yang dapat meningkatkan efektifitas kinerja ini adalah

komunikasi antar pihak, apabila memang kesibukan sangat mengganggu, maka dari awal bisa

ditetapkan komitmen kapan saja pertemuan yang sifatnya reguler harus diadakan yang

sifatnya membahas apa saja yang menjadi permasalahan dalam pelaksanaan proyek hibah,

jadi disini bisa diambil jalan keluarnya, dan kontribusi Kemenhut yang selama ini

dipertanyakan oleh Pelaksana Proyek dapat terlihat.

Begitu pula apa yang bisa dihindari dari Permasalahan Teknis yang berhubungan

dengan masalah teknis generik, pertemuan yang sudah ditetapkan waktunya akan menjadi

komitmen masing – masing pihak yang dapat digunakan sebagai pencegahan awal untuk

menghindari perencanaan yang kurang matang dan waktu yang kurang mencukupi dalam

pelaksanaan kegiatan. Untuk masalah teknis pencairan dana, bisa dilakukan pengubahan

ketentuan seperti siapa pejabat yang bisa menandatangani cek/ berapa jumlah tanda tangan

yang dibutuhkan untuk melaksanakan pencairan dari beberapa orang yang menjadi sampel

dalam tanda tangan cek tersebut. Permasalahan yang menyangkut perekrutan sumber daya

alam juga harus segera dilaksanakan rekrutmen karena menyangkut pelaksanaan kegiatan di

dalam Proyek Hibah XYZ.

Permasalahan rotasi yang sifatnya tidak bisa dihindari karena bawaan dari Kemenhut

sebagai pemilik proyek bisa dihindari dengan cara memasukkan jabatan dalam Struktur

Organisasi, jadi siapapun yang menjabat di posisi itu otomatis menjadi pihak yang berwenang

di dalam Proyek Hibah XYZ.

Dengan membenahi jalur komunikasi dan menambah komitmen untuk melaksanakan

komunikasi dengan baik akan mengubah seluruh kinerja proyek dan juga meluruskan apa

yang menjadi harapan UNDP sebagai wakil dari pemberi dana hibah, Kemenhut sebagai

pemilik dana hibah, dan juga menjabarkan seluruh kebutuhan dan permasalahan Pelaksana

Proyek.

6. Simpulan

Dari analisis dan pembahasan yang tertera, maka didapatkan apa saja faktor – faktor

yang menjadi penyebab rendahnya penyerapan anggaran yang terjadi di dalam Tahun

Anggaran 2015 dan 2016 adalah sebagai berikut, untuk permasalahan paradigmatik atau

Permasalahan yang berhubungan dengan lingkungan pengendalian, yang terjadi adalah

Kontribusi Direktorat KKH Kementerian Kehutanan yang tidak signifikan terhadap


pelaksanaan proyek, wewenang terbesarnya adalah dalam hal memberikan persetujuan

sedangkan perencanaan sampai dengan tahap monitoring lebih banyak dilakukan oleh

pelaksana proyek, lalu Perbedaan pengaturan pembayaran yang tertera dalam Pedoman

Standar Biaya Kegiatan Tahun 2016 dan Harmonized Rate UNDP, dan Birokrasi yang

berlapis juga mempengaruhi waktu pencairan dana hibah yang digunakan untuk pelaksanaan

kegiatan hibah. Dalam 2015 permasalahan yang utama adalah Kontribusi dari Kementerian

Kehutanan sebagai pemilik proyek, hal ini tercermin dari belum ada pembentukan PPK

(Pejabat Pembuat Komitmen) yang perannya sangat penting dalam struktur Proyek Hibah,

sedangkan di tahun 2016 masalah yang sangat mengganggu adalah kesediaan pejabat yang

bertugas dalam menandatangani cek, karena banyak kasus keterlambatan pencairan cek akibat

dari tidak sedianya pejabat yang berwenang.

Dalam permasalah Sistemik/ Teknis yang terjadi dibagi menjadi tiga bagian, yang

pertama adalah Masalah teknis generik atau permasalahan yang sering terjadi yang

mengakibatkan rendanhya penyerapan dana hibah karena pelaksanaan kegiatan yang mundur/

tidak terlaksana, hal – hal tersebut diakibatkan oleh perencanaan yang kurang matang

sehingga pelaksana proyek memang belum siap untuk melaksanakan kegiatan tersebut, dan,

waktu yang tersedia tidak mencukupi sehingga kegiatan gagal dilaksanakan. Yang kedua

adalah Masalah Teknis Pencairan, hal ini terjadi karena pencairan melalui rekening khusus

dilakukan dengan penggunaan cek yang otorisasinya berlapis, dan orang yang berwenang

belum tentu bisa langsung melakukan tanda tangan cek. Dan yang ketiga adalah Masalah

Sumber Daya Manusia yang diakibatkan oleh Perekrutan konsultan yang terlambat dan

perekrutan tenaga pelaksana proyek yang tidak selesai sampai dengan Desember 2016,

sementara pelaksana proyek hibah yang ada kurang dibekali pengetahuan yang cukup

mengenai Proyek Hibah sehingga menyebabkan rendahnya penyerapan anggaran hibah

Proyek XYZ di tahun 2015. Kekurangan tenaga SDM juga asih terjadi di tahun 2016,

perekrutan karyawan sampai dengan Desember 2016 juga belum seluruhnya terjadi.

Sementara perumusan dari derajat risiko kegagalan dalam pelaksanaan hibah Proyek XYZ

disebabkan karena tingkatan pemerintah dan stakeholder yang terlibat bermacam – macam

yang terlibat makin banyak, mengindikasikan banyaknya birokrasi yang harus dilalui, hal ini

juga mempengaruhi pelaksanaan kegiatan proyek terhadap penyerapan anggaran hibah. Selain

itu dengan menggunakan mekanisme rekening khusus, tahapan dalam melaksanakan dan

mencairkan dana semakin rumit sesuai dengan analisis yang dijabarkan sebelumnya

Masalah Transisional yang dialami oleh Proyek Hibah XYZ dalam 2015 dan 2016

dipengaruhi oleh rotasi jabatan yang terjadi di Lingkungan Kementerian Kehutanan yang


mempengaruhi pejabat yang ditunjuk dalam susunan organisasi Proyek Hibah XYZ, apabila

ada pejabat tersebut yang terkena rotasi, maka harus dilaksanakan penunjukkan pejabat yang

baru.

7. Saran

Berdasarkan temuan – temuan tersebut, berdasarkan hasil analisa yang dilakukan

dengan wawancara, maka saran yang dapat diajukan untuk dilakukan oleh Proyek XYZ dalam

rangka mengatasi rendahnya daya serap anggaran yang terjadi adalah sebagai berikut. Dalam

mengatasi permasalahan yang berhubungan dengan lingkungan pengendalian, sebaiknya

Proyek Hibah XYZ tetap berpegang dengan SOP Proyek Hibah XYZ, dimana disitu sudah

diterangkan dengan jelas peraturan mana yang digunakan sebagai peraturan utama, peraturan

mana yang dijadikan pelengkap apabila ada perihal yang tidak diatur dalam peraturan utama.

Juga dalam SOP sudah dijelaskan rincian kerja tiap posisi dalam proyek, jadi seharusnya

apabila ada bagian yang harus dilaksanakan oleh Kementerian Kehutanan, maka sebaiknya

tugas itu diteruskan kepada pejabat yang berwenang. Adapun kunci utama yang harus

diperkuat adalah komunikasi sehingga tiap pihak bukan saling menyalahkan kekurangan satu

sama lainnya, namun bersama – sama turun tangan untuk melaksanakan seluruh aspek di

Proyek Hibah XYZ mengatasi permasalahan yang terjadi. Komunikasi yang sering terhambat

dari kesibukan masing – masing pihak dapat diatasi dengan kesepakatan untuk mengadakan

pertemuan yang sifatnya reguler untuk diadakan dalam rangka membahas seluruh kebutuhan

dan permasalahan yang terjadi di Proyek Hibah XYZ. Dengan adanya komitmen untuk

memperbaiki komunikasi ini permasalahan komunikasi dapat ditanggulangi dan masing –

masing pihak dapat saling mengerti apa yang menjadi kekurangan dan apa yang menjadi

kebutuhan pelaksanaan kegiatan Proyek Hibah XYZ.

Kunci dari penanggulangan permasalahan sistemik yang terjadi dalam Proyek Hibah

XYZ adalah komunikasi yang intensif dengan pihak – pihak yang berkaitan, dan melakukan

persiapan dengan baik sehingga kegiatan dapat dilakukan dengan maksimal. Dengan adanya

perbaikan komunikasi yang diajukan di permasalahan paradigmatik sebelumnya,

permasalahan sistemik juga dapat terhindarkan. Sedangkan dalam permasalahan teknis

pencairan, dapat diambil solusi untuk mengganti ketentuan penandatangan dokumen yang

diperlukan dalam hal pencairan, misalnya cek bisa dicairkan dengan tanda tangan beberapa

orang sampel tanda tangannya ada dalam ketentuan yang diajukan ke Bank Rekening Khusus.


Lalu permasalahan kekosongan jabatan pada pelaksana untuk segera dilakukan rekrutmen

dalam rangka mengisi kekosongan SDM tersebut.

Karena proyek hibah XYZ hidup di Kementerian Kehutanan, maka tidak bisa

dipungkiri masalah Transisional yang terjadi dalam lingkup Kementerian Kehutanan harus

dilaksanakan, yang dapat dilakukan adalah dengan cara menambah waktu persiapan sehingga

pelaksanaan dapat terjadi tepat waktu, dan penanganan yang responsif dari tiap kejadian untuk

menghindari kekosongan jabatan dalam struktur organisasi Proyek Hibah XYZ. Selain itu

pencantuman di dalam SK yang menetapkan pejabat yang berwenang bisa ditulis jabatannya

saja, jadi tidak masalah apabila orang yang menjabat dipindah ke tempat lain karena secara

otomatis orang yang menggantikan juga akan menggantikan posisi sebagai pejabat berwenang

di Proyek Hibah XYZ.

8. Keterbatasan Penelitian

Demikian yang dapat disampaikan dalam penelitian ini. Penelitian ini dilakukan dalam

keadaan waktu dan data yang sangat terbatas. Meskipun penelitian ini sangat sederhana,

namun semoga dapat bermanfaat bagi yang membaca khususnya dalam pengorganisasian

Proyek XYZ untuk menjadi bahan reviu ke depannya agar pelaksanaan proyek hibah dapat

berjalan dengan lebih efektif, serta kepada masyarakat dan Negara pada umumnya.

Selanjutnya sangat disarankan untuk dapat dilakukan penelitian yang lebih mendalam

di waktu yang akan datang utamanya agar dapat diketahui lebih rinci seberapa besar kerugian

pemerintah akibat penyerapan dana hibah luar negeri yang rendah pada suatu proyek.

Daftar Referensi Aman Khan, W. Bartley Hildreth, Editors. 2000. Budget Theory in Public Sector. Quorum Books

Anthony, Robert N. and Young, David W. (2003). Management Control in Nonprofit Organizations 7th ed. Boston: McGraw-Hill.

Ascarya. 2009. “Toward Optimum Synergy of Monetary Policy in Dual Financial/Banking System”. Journal of Indonesian Economy and Business, Vol.24, No.1.

Ariadi, Kurniawan (2001). Hibah Luar Negeri dan Grant Trap

Bappenas, 2008. Tata Cara Pelaksanaan/ Penatausahaan, dan Pemantauan Pinjaman/ Hibah Luar Negeri dalam Rangka Pelaksanaan APBN

Bappenas, 2015. Laporan Kinerja Pelaksanaan Proyek Pinjaman Luar Negeri. BPKP 2004, Evaluasi atas Rendahnya Penyerapan Dana Pinjaman Luar Negeri

Carol J. Pierce Colfer, Ganga Ram Dahal, dan Doris Capistrano. 2009. Pelajaran dari Desentralisasi Kehutanan : Mencari Tata Kelola yang Baik dan Berkeadilan di Asia – Pasifik


Dian Juliani dan Mahfud Solihin. 2004. Pengaruh Faktor – Faktor Kontekstual terhadap Persepsian Penyerapan Anggaran Terkait Pengadaan Barang dan Jasa

Edison Firman, 2009; Faktor –Faktor yang Mempengaruhi Rendahnya Daya Serap Proyek – Proyek Yang Dibiayai ADB

Erlina. 2011. Metode Penelitian. USU Press.

Freeman, Robert J. & Craig D. Shoulders. 2003. Governmental and Nonprofit Accounting–Theory and Practice. Seventh edition. Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall.

Hagen, Terje P., Rune J. Sorensen, & Oyvind Norly. 1996. Bargaining strength in budgetary process: The impact of institutional procedures. Journal of Theoretical Politics 8(1): 41-63.

Howes, Stephen. (2011) An Overview of Aid Effectiveness Determinants and Strategies’, Development Policy Centre Discussion Paper 1, Crawford School of Economics and Government, The Australian National University, Canberra.

Hutahayan, Riana. 2003. Analisis Efektivitas Bantuan Hibah UNDP bagi Indonesia Studi Kasus Program

Pemulihan Keberdayaan Masyarakat

ISO 14031, 2013. Environmental Managemet, Environmental Performance Evaluation

Kamus Besar Bahasa Indonesia (1999), Jakarta: Balai Pustaka.

Kementerian Keuangan 2014, Pokok – Pokok Siklus APBN Indonesia

Keputusan Bersama Menteri Keuangan dan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas No. 459/KMK.03/1999 dan Kep. 264/Ket/09/1999, tentang Tata Cara Perencanaan, Pelaksanaan, Penatausahaan dan Pemantauan Pinjaman/Hibah Luar Negeri dalam Rangka Pelaksanaan APBN

Martin, Lawrence L. “Management Notes: Budgeting for Outcomes in State Human Service Agencies.” Administration in Social Work, 24 (2000): 71–88.

Modul Manajemen DIPA, Dirjen Perbendaharaan (2010)

Modul Pedoman Pelaksanaan Anggaran II, BPKP (2007)

PP no 10 2011, Tata Cara Pendanaan Pinjaman Luar Negeri dan Penerimaan Hibah

Project Document Proyek Hibah XYZ. 2014. UNDP

Robbins, Stephen dan Maria Coulter. 2010. Manahemen Jilid 2 Edisi 10. Jakarta: Erlangga

Rubin, Irene S. 1993. The Politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing. Second edition. Chatam, NJ: Chatham House Publishers, Inc.

Siagian, P. Sondang. 1994. Analisis Serta Perumusan Kebijaksanaan dan Strategi Organisasi Cetakan Keempat. Jakarta. CV. Haji Masagung.

Sistem Administrasi Keuangan Daerah II. 2007. Pusat Pendidikan dan Pelatihan Pengawasan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan BPKP. Edisi ke VI

Sitorus, MT Felix. 1998. Penelitian Kualitatif: Suatu Perkenalan. Bogor: Kelompok Dokumentasi Ilmu-ilmu Sosial.

Suminto. 2004. Pengelolaan APBN Dalam Sistem Manajemen Keuangan Negara. Jakarta : Ditjen Anggaran, Depkeu.

Sugiyono. 2007. Metode Penelitian Kuantitatif Kualitatif dan R & D. Bandung.

Supriatna, Jatna. 2008. Melestarikan Alam Indonesia. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia.


Surat Keputusan Bersama Menteri Keuangan dan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas No. 459/KMK.03/1999

Surat Keputusan Bersama Menteri Keuangan dan Bappenas No. 185/KMK.03/1995 tentang Tata Acara Perencanaan, Pelaksanaan/ Penata Usahaan dan Pemantauan Pinjaman / Hibah Luar Negeri dalam Rangka Pelaksanaan APBN

Sofitri, Liliek. 2013. Mencari Model Implementasi Pengelolaan Hibah Luar Negeri

UNDP. 2009. PMIG (Project Management Implementation Guideline)

UNDP, 2009. Handbook on Planning, Monitoring and Evaluating for Development Results. New York: Author. Diunduh tanggal 18 Juni 2014. http://web.undp.org/evaluation/evaluations/handbook/english/documents/pme-handbook.pdf.

UNICEF, 2003. Programme Policy and Procedures Manual: Programme Operations. New York: Author.

Diunduh tanggal 18 Juni 2014. http://www.unicef.org/spanish/evaluation/files/PPP_excerpt_ch5.pdf.

UU RI No 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara

UU RI No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

UU RI No. 32Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

Weiss, C.H., 1998. Evaluation: Methods for Studying Programs and Policies 2nd ed. Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall.


evaluasi rendahnya penyerapan anggaran pada …

Documents