2. tiina administraiei i dreptul administrativ

Este unanim recunoscut c activitatea administraiei este una complex

i nentrerupt. Administraia trebuie s acioneze planificat sau provocat nencetat,

timpul fiind de multe ori un element extrem de important. Se afirm c datorit

presiunilor n care administraia trebuie s acioneze, de multe este benefic s ia o

decizie chiar incomplet i criticabil dect s nu acioneze. Decizia imperfect

poate fi retuat, modificat, amendat dar inaciunea poate deveni extrem de

pgubitoare interesului general.

tiina administraiei pornete de la realitatea social i instituional pe

care o cerceteaz. Are n vedere factorii sociali generali, locali, economici,

demografici etc., structurile administrative deja existente crora trebuie s le

analizeze competenele i modul de organizare. Cum competena este totdeauna

legal, adic stabilit prin lege, fr ndoial c se impune cercetat i mediul juridic

n care acioneaz administraia. Studiul dreptului administrativ nu poate nesocoti

elementele sociologice, istorice, demografice etc., ns aceste realiti trebuie

privite critic i aceasta se poate realiza printr-o real i continu conlucrare dintre

dreptul administrativ i tiina administraiei. Privirea critic este extrem de

important atunci cnd se studiaz mai ales domenii sau realiti ce sunt consacrate

ca elemente de studiu ale altor tiine. Spre exemplu, anterior anului 1990,

economia Romniei era o economie supracentralizat, proprietatea de stat fiind

aproape exclusiv n orice sector al vieii sociale. n aceste condiii era mai puin

important ce se producea i ct se producea, ca volum, nu conta mrimea stocurilor

de produse nevandabile. Odat cu modificrile de esen produse n societate i

trecerea la economia de pia, auzim destul de des, la unii factori de decizie

maxim, c economia noastr de pia nu a reuit nc, dup 15 ani de la Revoluie,

s ating nivelul anului 1989, ultimul an de economie centralizat.

O asemenea abordare n decizia administrativ este total greit.

Normele juridice i politicile guvernamentale care se promoveaz nu pot fi

eficiente dac ele se fundamenteaz pe elemente comparative de acest fel.

Apreciem c o comparaie n studiul administraiei trebuie fcut prin raportare la

celelalte state vecine care au avut tot economie centralizat pn n anul 1990 i

care ulterior au trecut la economia de pia. Trebuie vizat, analizat i eventual

compatibilizat legislaia acestor state cu legislaia romneasc. Trecnd peste

acest exemplu dureros trebuie artat c dreptul administrativ, ofer tiinei

administraiei posibilitatea unei mai bune nelegeri a instituiilor, o metod pentru

studierea competenelor i o serie de precizri n studierea activitilor

administrative1. Dreptul administrativ furnizeaz tiinei administraiei un aparat

metodologic care i permite s evite o orientare exclusiv sociologic sau

psihologic2. Dreptul administrativ nu poate cuprinde ntreaga activitate a

administraiei, cum ar fi problemele ce in de previziune, de organizare raional i

eficient, de oportunitate, metode de lucru, politici globale i politice sectoriale,

evidene financiare etc.

Cum aceste probleme sunt strict n sarcina tiinei administraiei se poate

trage concluzia c tiina administraiei i dreptul administrativ sunt dou

discipline autonome i necesare studiului administraiei, fiecare are un obiect

propriu i metode diferite de cercetare; chiar dac obiectul fiecreia se circumscrie

aceluiai fenomen social, fenomenul administrativ.

Evolutia stiintei administratiei in Romania

Administraia public este comun tuturor rilor, indiferent de sistemul economic (feudalism, capitalism, socialism) i de forma de guvernare (monarhie, republic, dictatur). Ea se practic la nivelul administraiilor centrale i locale, a federaiilor, provinciilor i statelor.

Dei nceputurile sale sunt mai ndeprtate i s-au consemnat n sudul Asiei, China i Egipt, administraia public n ipostaza de tiin s-a cristalizat n secolul al XVII-lea, cnd unii profesori din Germania i Austria au inut studenilor, la universitile germane, cursuri privind tiinele camerale. n limba german, Kameralien se traduce prin tiina administraiei i cuvntul provine din limba latin camera care nseamn camer, cu sens de instituie financiar. La nceput, tiinele camerale au studiat administraia finanelor publice, dar ulterior, ele au cuprins ntreaga administraie a statului, independent de normele juridice care o reglementau.

Dintre cameraliti s-a distins n mod deosebit, Lorenz von Stein (1815-1890) care a studiat instituiile administrative n complexitatea lor i a crui oper principal poart titlul Teoria administraiei. n aceast lucrare el concepe tiina administraiei ca pe o tiin politic. Pornind de la coninutul administraiei, n acepiunea de activitate a organelor statului, el analizeaz conexiunile acesteia cu Constituia. n viziunea sa, Constituia creaz dreptul Administraiei, dndu-i msura i ordinea. Administraia aplic normele constituionale, fiind manifestarea voinei i personalitii statului.

Stein arat c din ideea de administraie se nate teoria administraiei n scopul nelegerii tuturor forelor i legilor ce domin realitatea vieii. El urmrea mbinarea n sintez a elementelor politico-juridice, pentru ca teoria administraiei s apar ca o ncununare a tuturor tiinelor politice.

tiinele camerale nu se reduceau la cercetri pur teoretice, ci efectuau i studii practice. n mare parte, datorit cameralitilor, Imperiul Austro-Ungar a avut o administraie foarte bine organizat. Dup sfritul secolului al XIX-lea, tiinele camerale au intrat ntr-o perioad de declin, din dou motive: ca tiine de stat, tiinele camerale au fost absorbite, n parte, de tiina politic; ulterior, influenate de concepia francez a dreptului administrativ, ele s-au orientat spre obiective de esen juridic.

Elementul politic al tiinei administraiei a constituit obiect de cercetare i pentru specialitii din alte ri.

n Romnia, profesorul Paul Negulescu consider tiina administraiei ca o tiin politic[footnoteRef:2]. El arat c politica administraiei nu are un caracter juridic, urmrind realizrile administraiei din punct de vedere al interesului general. [2: Negulescu, P.; Oroveanu, T. Revista romn de drept nr.4/1967]

Privit ca disciplin practic, ce ine seama de realitile din administraie, aceast tiin studiaz mijloacele utilizate i rezultatele obtenabile din activitatea administrativ. De asemenea, n cadrul su, se analizeaz forele social-politice ale administraiei n dinamica lor, cu scopul formulrii unor reguli privind oportunitatea i eficiena aciunilor. n con-cepia lui Paul Negulescu, tiina administraiei publice are un caracter pluri-disciplinar : politic, tehnic, organizatoric.

Ca localizare n timp, expresia administraie public este consemnat n secolele al XVII-lea al XVIII-lea n Prusia, Austria i ulterior n Frana. ns bazele tiinei administraiei n Frana au fost puse de Charles-Jean Bonnin, care a considerat-o tiin exact. La nceput, tehnologia francez a exercitat un puternic impact asupra acestui domeniu, fiind nfiinate coli de pregtire a tehnicienilor n servicii publice. O alt personalitate francez a epocii Vivien a scris prima lucrare de tiin i doctrin administrativ.

Schimbrile intervenite ulterior, ca: introducerea n economie a concepiei laissez faire, laissez passer, le monde va de lui mme; sarcina aprrii de ctre stat a drepturilor omului, apariia codului civil etc., au exercitat influene semnificative asupra evoluiei administraiei publice, att n Frana, ct i n celelalte ri. Administraia public va cunoate un avnt deosebit n secolul al XX-lea, ncepnd cu anul 1920, cnd s-au urmrit accelerarea specializrii, diversificarea activitii i creterea profesionalismului funcionarilor publici.

O concepie care a exercitat o mare influen n doctrina administrativ este cea care consider tiina administraiei ca o tiin a administrrii (conducerii) ntreprinderilor. Explicaia const n faptul c, n vorbirea curent, se face o analogie ntre noiunile de administrare i conducere. Aceast concepie a fost cunoscut sub numele de FAYOLISM, dup numele autorului ei Henry Fayol (1841-1925).

Fayol a adugat la cele cinci funcii ale ntreprinderii (tehnic, comercial, financiar, de securitate, contabil) i una administrativ. n opinia sa, administraia nseamn a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona i a controla[footnoteRef:3], componente cu profunde rezonane i n sfera activitilor publice. [3: Oroveanu, T. op. cit.; p.66]

A prevedea evoluia fenomenelor, activitilor etc. coincide cu pregtirea viitorului i constituie ndatorirea primordial a unui bun administrator. La rndul lor, previziunile pot avea un orizont diferit i n conse-cin, unele sunt pe termen scurt, iar altele pe termen lung. Cunoscnd finalitatea i posibilitile proprii, ntreprinderea, organizaia sau instituia dobndesc ncredere n activitatea lor i prentmpin orientrile greite care ar putea fi provocate de evenimente neprevzute.

A organiza nseamn a constitui organismul material i social al entitilor economico-sociale, inclusiv ale ntreprinderii. n acest scop, se procur resursele materiale, financiare i umane necesare i se caut o metod de aciune adecvat obiectivelor urmrite. Activitatea administrativ a ntreprinderii, similar, n principiu, instituiei de stat const n:

stabilirea unui program de aciune n care organismul economic sau social s fie n concordan cu cerinele, resursele i scopul urmrit;

supravegherea executrii programului;

selectarea personalului;

definirea precis a atribuiilor i coordonarea eforturilor;

ncurajarea iniiativelor i rspunderilor, precum i respectarea disciplinei;

efectuarea unui control amnunit;

subordonarea intereselor particulare n raport cu interesele colectivitii;

combatera abuzurilor de reglementare i de birocraie.

A comanda, nseamn a pune n micare i a face s funcioneze aceast organizare. Ca n orice domeniu i n administraia public, conductorului i se cer multe caliti. Conductorul trebuie s-i cunoasc temeinic personalul, raporturile de munc cu salariaii, s le ofere exemplul cel mai bun. Totodat, el trebuie s organizeze activitatea personalului, s stimuleze iniiativa i s rsplteasc devotamentul.

A coordona nseamn, n doctrina lui Fayol, a armoniza i organiza toate eforturile elementelor subordonate, n aa fel nct ele s fie n acord cu orientarea general a ntreprinderii i cu celelalte pri ale ei.

A controla presupune a verifica dac programul organizrii i aciunii ce s-a adoptat, se ndeplinete conform regulilor stabilite. Controlul trebuie s fie eficient, adic s semnaleze n timp util, lipsurile i s fie urmat de msuri de corectare a erorilor i de sancionare a vinovailor.

ntr-o alt concepie, tiina administraiei a fost considerat ca avnd un caracter tehnic. Acest opinie s-a dezvoltat n S.U.A. i aparine lui Frederic Winslow Taylor (1856-1915), care este considerat ntemeietorul organizrii tiinifice a muncii. Din punctul de vedere al tiinei admi-nistraiei, doctrina lui Taylor urmrea:

1) nlocuirea empirismului prin organizarea sistematic a fiecrui element al muncii;

2) diviziunea muncii, mergnd pn la separarea funciilor de execuie de cele de organizare;

3) crearea unor state-majore de specialiti, care intervin direct pe lng personalul de execuie;

4) cercetarea sistematic a randamentului maxim al oamenilor i al mainilor;

5) cooperarea voluntar, n locul individualismului;

6) specializarea, pregtirea i antrenarea lucrtorilor;

7) remunerarea stimulativ care contribuie la selectarea personalului.

Cunoscut i apreciat ca un curent de gndire i moment de referin n domeniul administraiei, Taylorismul a fost criticat din mai multe considerente, i anume:

duce la surmenaj;

provoac omaj i nu ofer nici o siguran angajatului;

este bazat pe metode de constrngere i nu de convingere.

n cadrul aceluiai proces evolutiv, Frank C. Gilbreth i ulterior Henry Ford (1863-1947) au artat mai mult grij pentru personalitatea lucrtorului i au recomandat ca organizarea raional a muncii s se ntemeieze pe trei principii: productivitatea, intensificarea i economisirea ei. Ford modific total vechea teorie a salariilor, considernd c adevrata retribuie nu este suma minim pentru care muncete un om, ci suma cea mai ridicat pe care patronul o poate plti n mod regulat[footnoteRef:4]. [4: Oroveanu, T. op. cit.; p.68]

Concepia cu privire la organizarea raional a administraiei a fost expus la primul Congres internaional de tiine administrative de la Bruxelles n anul 1910 (aceste congrese se in cu regularitate din trei n trei ani, ultimul avnd loc la Ryad n Arabia Saudit n 1995).

Indiferent de poziiile de pe care a fost abordat, tiina administraiei trebuie s pstreze contactul cu realitile sociale i cu normele juridice care le reglementeaz; urmrind creterea eficienei fiecrei activiti, inclusiv n sectorul public, unde pe prim plan trebuie pus servirea interesului colectivitii.