exposiciÓn de motivos proyecto de decreto€¦ · el proyecto de decreto “por medio del cual se...
TRANSCRIPT
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
PROYECTO DE DECRETO
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
OBJETO DEL DECRETO
El proyecto de Decreto “Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y
Complementariedad de los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de
Vivienda otorgados por el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones” pretende: i) beneficiar
a los hogares de menores recursos de la ciudad, ii) impulsar las ventas de vivienda de interés social,
iii) acelerar el desembolso de subsidios del Programa Mi Casa Ya, iv) promover el agotamiento de la
oferta terminada sin vender, y como consecuencia de lo anterior, reactivar el ciclo de la construcción
de vivienda de interés social en Bogotá, así como la cadena de valor sectorial.
COMPETENCIA DEL ALCALDE MAYOR
El Alcalde Mayor de Bogotá es competente para la expedición del acto administrativo cuyo proyecto
se expone, en virtud del numeral 4 del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993, el cual establece
como una de sus atribuciones: “Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes
y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos.”
Adicionalmente, el decreto se deberá expedir con fundamento en el artículo 39 del Decreto Ley
precitado, el cual dispone:
“El Alcalde Mayor dictará las normas reglamentarias que garanticen la vigencia de los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad,
descentralización, delegación y desconcentración en el cumplimiento de las funciones y la
prestación de los servicios a cargo del Distrito.”
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
El artículo 51 de la Constitución Política señala que todos los colombianos tienen derecho a una
vivienda digna y que el Estado fijará las condiciones para hacer efectivo este derecho.
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 2 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
El artículo 6° de la Ley 3ª de 1991, modificado por el artículo 28 de la Ley 1469 de 2011 define el
Subsidio Familiar de Vivienda como “un aporte estatal en dinero o en especie, que podrá aplicarse
en lotes con servicios para programas de desarrollo de autoconstrucción, entre otros, otorgado por
una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitar el acceso a una solución de vivienda de interés
social o interés prioritario, sin cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las
condiciones que establece la ley”.
El parágrafo 4° del artículo 6° de la Ley 3ª de 1991, modificado por el artículo 28 de la Ley 1469 de 2011
establece que “Los hogares podrán acceder al subsidio familiar de vivienda de interés social otorgado
por distintas entidades partícipes del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y aplicarlos
concurrentemente para la obtención de una solución de vivienda de interés social cuando la naturaleza
de los mismos así lo permita”
El Decreto Nacional 1168 de 1996 estableció, en su artículo 1°, que los subsidios para vivienda de
interés social que los municipios decidan otorgar en forma complementaria a lo dispuesto en la Ley
3ª de 1991, podrán ser entregados en dinero o en especie, según lo determinen las autoridades
municipales competentes, y en su artículo 5 dispuso que, la cuantía del subsidio será definida por las
autoridades municipales competentes de acuerdo con los recursos disponibles, las condiciones
socioeconómicas de los hogares y el tipo y valor de la solución de vivienda.
El artículo 96 de la Ley 388 de 1997 determina que son otorgantes del subsidio familiar de vivienda,
entre otros, “las instituciones públicas constituidas en las entidades territoriales y sus institutos
descentralizados establecidos conforme a la ley y cuyo objetivo sea el apoyo a la vivienda de interés
social en todas sus formas, tanto para las zonas rurales como urbanas.”
El artículo 76 de la Ley 715 de 2001 prevé que: “corresponde a los Municipios, directa o
indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos,
promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes
competencias: (…) 76.2.2. Promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social,
otorgando subsidios para dicho objeto, de conformidad con los criterios de focalización nacionales,
si existe disponibilidad de recursos para ello.” (Subrayado fuera del texto)
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 3 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
El Decreto Distrital 539 de 2012 reglamentó el subsidio distrital de vivienda en especie para proyectos
de vivienda de interés prioritario realizados con cualquier tipo de aportes distritales, norma que fue
derogada por el Decreto Distrital 623 de 2016, el cual estableció en su artículo 37 un régimen de
transición de acuerdo con el cual “Los subsidios de vivienda asignados en desarrollo de lo dispuesto
en el Decreto Distrital 539 de 2012 y las demás disposiciones que lo modificaron y/o adicionaron,
así como con normatividad anterior a dicho decreto, culminarán su ejecución con base en la norma
con la cual fueron asignados, salvo que sean revocados, se decrete su pérdida, se venzan o se renuncie
a ellos por parte de sus beneficiarios, (…) Los proyectos que cuenten con resolución del Comité
Técnico de Selección de Proyectos de la Secretaría Distrital del Hábitat terminarán su ejecución con
base en la norma vigente para ellos antes de la entrada en vigencia del presente acto administrativo”.
Mediante el Acuerdo Distrital 645 de 2016 se adoptó el Plan de Desarrollo, Económico, Social,
Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá 2016-2020 “Bogotá Mejor para Todos”, el cual tiene
como objetivo principal “(…) propiciar el desarrollo pleno del potencial de los habitantes de la
ciudad, para alcanzar la felicidad de todos en su condición de individuos, miembros de familia y de
la sociedad. El propósito es aprovechar el momento histórico para reorientar el desarrollo de la
ciudad, teniendo en cuenta que enfrentamos una oportunidad única para transformar la dinámica de
crecimiento de Bogotá y hacerla una ciudad distinta y mejor. Así, se recuperará la autoestima
ciudadana y la ciudad se transformará en un escenario para incrementar el bienestar de sus
habitantes y será reflejo de la confianza ciudadana en la capacidad de ser mejores y vivir mejor”.
El artículo 133 del Acuerdo citado señala las principales estrategias definidas en la estructura de
financiación del Plan de Desarrollo “Bogotá Mejor para Todos” y dentro de ellas se encuentra la
Cofinanciación con recursos del nivel nacional. Así, el artículo dispone que “La Administración
Distrital gestionará ante la Nación mayores recursos para atención Integral de la primera infancia,
calidad de la educación básica y media, atención de población en situación de desplazamiento,
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno de conformidad
con lo señalado en la Ley 1448 de 2011, subsidios para vivienda de interés social y/o prioritario,
aspectos contemplados en la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2014 – 2018”, (…). Para ello fortalecerá los canales de comunicación y coordinación
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 4 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
interinstitucional con las entidades del orden nacional, así como la gestión y formulación de
proyectos para acceder a recursos del orden nacional”. (Subrayado fuera del texto)
El artículo 1º del Decreto Distrital 121 de 2008 define la política distrital de Hábitat como el “Conjunto
de objetivos, estrategias, planes, programas, y proyectos a cargo de las entidades y personas que
integran el Sector Hábitat que, construidos de una manera participativa bajo el liderazgo de la
Secretaría Distrital del Hábitat, permiten canalizar los recursos normativos, presupuestales, técnicos,
humanos y operativos con que cuenta el Sector Hábitat en dirección al cumplimiento eficiente y eficaz
de las tareas de planeación sectorial, gestión, control, vigilancia, ordenamiento y desarrollo
armónico de los asentamientos humanos de la ciudad, a la provisión de soluciones de vivienda y a la
adecuada prestación de los servicios públicos domiciliarios”.
Dentro de las funciones de la Secretaría Distrital del Hábitat, establecidas en el artículo 3º del Decreto
Distrital 121 de 2008, se encuentran entre otras, las de: “b. Formular las políticas y planes de
promoción y gestión de proyectos de renovación urbana, el mejoramiento integral de los
asentamientos, los reasentamientos humanos en condiciones dignas, el mejoramiento de vivienda, la
producción de vivienda nueva de interés social y la titulación de predios en asentamientos de vivienda
de interés social, e. Formular la política y diseñar los instrumentos para la financiación del hábitat,
en planes de renovación urbana, mejoramiento integral de los asentamientos, los subsidios a la
demanda y la titulación de predios en asentamientos de vivienda de interés social y g. Formular la
política y diseñar los instrumentos para la cofinanciación del hábitat, entre otros sectores y actores
con el nivel nacional, las Alcaldías locales, los inversionistas privados, nacionales y extranjeros, las
comunidades (…) en planes de renovación urbana, mejoramiento integral de los asentamientos
subnormales, producción de vivienda nueva de interés social y titulación de predios en asentamientos
de vivienda de interés social”. (Subrayado fuera del texto)
El Decreto 1077 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector
Vivienda, Ciudad y Territorio” establece los términos y condiciones en que se desarrollan los
Programas que promueven el acceso a la vivienda de interés social, a cargo del Gobierno Nacional.
Así, los artículos 2.1.1.3.1.1.1. y siguientes se refieren al Programa de Vivienda de Interés Prioritario
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 5 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
para Ahorradores – VIPA, y los artículos 2.1.1.4.1.1.1 siguientes reglamentan el Programa de
Promoción de Acceso a la Vivienda de Interés Social “Mi Casa Ya”.
El Gobierno Nacional expidió el Decreto 729 de 2017, “Por el cual se modifica el Decreto 1077 de
2015, en relación con la definición de las condiciones para el acceso al Programa de Promoción de
Acceso a la Vivienda de Interés Social- Mi Casa Ya”, el cual incorpora cambios esenciales al
Programa, como son: i) Permitir que los hogares con ingresos inferiores a cuatro (4) Salarios Mínimos
Mensuales Legales Vigentes - SMMLV accedan al mismo, ii) Definir que los hogares con ingresos
inferiores a dos (2) SMMLV tengan un subsidio de hasta treinta (30) SMMLV y aquellos con ingresos
superiores a dos (2) e inferiores o iguales a cuatro (4) SMMLV tengan un subsidio de hasta veinte
(20) SMLMV, iii) Señalar que los hogares podrán adquirir vivienda de interés social (VIS), es decir,
por un valor de hasta ciento treinta y cinco (135) SMMLV), iv) Establecer que los hogares recibirán
una cobertura a la tasa de interés de cuatro (4) puntos porcentuales (p.p) cuando accedan a una VIS y
de cinco (5) p.p. cuando accedan a una vivienda de interés prioritario (VIP), y v) Ampliar el alcance
del programa a las operaciones de leasing habitacional para VIS
El artículo 42 del Plan de Desarrollo Distrital (PDD) de Bogotá determina que “De conformidad con
lo establecido en el artículo 7 de la Ley 1537 de 2012, los Decretos 2555 de 2010, 1058 de
2014, 1077 de 2015 y demás normas concordantes, la Administración Distrital promoverá los
mecanismos de acceso a vivienda basado en el arriendo, tanto los vigentes en el ordenamiento
nacional (TACS), como el leasing habitacional y/o contrato de arrendamiento con opción de compra,
con el fin de garantizar el acceso a vivienda de la ciudad”.
FUNDAMENTOS TÉCNICOS
I. Análisis del Sector Vivienda en Bogotá
El sector de la construcción de edificaciones en Colombia ha adquirido un papel determinante dentro
de las cuentas nacionales en los últimos 15 años, duplicando su participación en el valor agregado y
aumentando su influencia en la generación de empleo en el país. En gran medida, la expansión de las
edificaciones se explica por el impulso que el sector ha recibido por parte de las políticas públicas, en
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 6 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
especial de vivienda en todos sus segmentos, sumado a una mayor favorabilidad en las condiciones
macroeconómicas que ha llevado al fortalecimiento de las empresas ligadas al sector y a la cadena de
valor1. Sin embargo, en el último año el Producto Interno Bruto (PIB) de las edificaciones registró
una contracción del 10,4% al cierre de 2017, derivado de un débil crecimiento económico a nivel
nacional, y una consistente reducción en la demanda reflejada en una contracción de la Formación
Bruta en Capital Fijo para edificaciones (-11,3%) al cierre del año anterior (DANE-Cuentas
Nacionales, 2018).
El mercado de Bogotá ha sufrido los mismos síntomas que el resto del país, si bien se observa que la
actividad edificadora en la capital ha tendido una dinámica inferior a la observada en el promedio
nacional. A pesar del punto de inflexión en sus cifras en el segundo semestre de 2017, fomentado por
la mejora en condiciones macroeconómicas como las menores tasas de interés respecto al año anterior,
el sector no se ha recuperado a la par que otros mercados regionales y mantiene niveles de actividad
edificadora por debajo de los requerimientos del mercado.
De acuerdo con información procesada de la Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE (GEIH),
se estima que para el período 2014 a 2017 se conformaron en Bogotá aproximadamente 65 mil hogares
por año, comportamiento que ha venido aumentado con respecto a años anteriores (ver ilustración 1).
En contraste, para el mismo período el sector de la construcción de vivienda ha generado alrededor de
34 mil iniciaciones de vivienda por año, razón por la cual la demanda de vivienda de Bogotá ha venido
supliéndose de manera importante y creciente, en los municipios de la sabana (Coordenada Urbana,
2017).
La dinámica de iniciaciones a su vez se ha reducido respecto a periodos anteriores. En efecto, mientras
que el promedio de unidades iniciadas entre 2010 y 2012 fue de 40 mil viviendas anuales, desde 2013
dicho promedio se ubica en las 34 mil unidades anuales, observándose el mínimo hacia el tercer
trimestre de 2016, periodo en el que se iniciaron menos de 30 mil unidades (acumulado 12 meses).
Sin embargo, se resalta que al cierre de 2017 se iniciaron 38 mil unidades de vivienda en Bogotá, lo
que representa una variación positiva de 19,0% anual respecto a 2016, si bien la cifra se mantiene por
debajo del promedio 2010-2012. 1 CAMACOL. Tendencias de la Construcción Edición 11, diciembre 2017.
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 7 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
Ilustración 1. Iniciaciones de vivienda y formación de hogares en Bogotá, 2010 III - 2017 III
Fuente: DANE. Cálculos Julio Miguel Silva (Economía Urbana).
Al desagregar por segmentos de mercado, se observa que en promedio la actividad edificadora entre
2013 y 2017 en Bogotá ha disminuido en más de 2 mil unidades iniciadas en el segmento No VIS,
respecto a lo reportado entre 2010 y 2012; y aproximadamente en 3.500 unidades menos en el
componente de Vivienda de Interés Social (VIS). De las iniciaciones acumuladas desde 2010, el 35%
ha correspondido a VIS mientras que la mayor parte de la oferta histórica de la ciudad se ha
concentrado en el segmento No VIS. De esta forma, la No VIS reportó 22 mil unidades iniciadas en
Bogotá en los últimos cuatro trimestres, correspondiente a un crecimiento anual de 10%.
Ilustración 2. Iniciaciones de vivienda VIS y No VIS en Bogotá, 2010 III - 2017 III
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 8 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
Fuente: DANE. Cálculos Julio Miguel Silva (Economía Urbana).
La VIS por componentes muestra un comportamiento más volátil, principalmente debido su alta
dependencia con las políticas públicas de apoyo a la compra de VIS y, especialmente de vivienda de
interés prioritario (VIP). De esta forma, como se observa en la ilustración 3, la VIP ha mantenido un
comportamiento creciente en los últimos cuatro trimestres acumulados, alcanzando, al cierre del tercer
trimestre de 2017, un crecimiento excepcional de 277% con respecto al mismo periodo del año
anterior. Este comportamiento se explica, entre otras razones, por la puesta en ejecución del plan
parcial “Campo Verde” en el que se han iniciado desde finales de 2014 más de 9 mil unidades de VIP.
Por su parte la vivienda con valor superior a 70 e inferior o igual a 135 SMMLV, correspondiente al
rango VIS no VIP, ha tenido un dinamismo inferior al de la VIP. A pesar de la caída en la actividad
edificadora en este rango a principios de 2017, las unidades iniciadas se mantienen en niveles cercanos
al tercer trimestre de 2016, registrando 378 unidades menos que en 2017 con un ajuste de -5,4%.
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 9 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
El desempeño a partir de 2013 tiene efectos contrarios dentro del segmento en comparación con la
actividad registrada entre 2010 y 2012. En efecto, mientras la vivienda mayor a 70 SMMLV presentó
una caída de -38% en la actividad media del rango, la VIP presentó una variación discreta pero positiva
en las iniciaciones promedio a partir de 2013, razón por la cual se sugiere la definición e
implementación de medidas de política que dinamicen especialmente el segmento VIS no VIP.
Ilustración 3. Iniciaciones de vivienda VIS (sin VIP) y VIP en Bogotá, 2010 III - 2017 III
Fuente: DANE. Cálculos Julio Miguel Silva (Economía Urbana).
El Plan de Desarrollo Distrital tiene como meta la iniciación de 150 mil unidades de vivienda en
Bogotá entre 2016 y 2019, de las cuales 60 mil son VIS. Con información procesada del Censo de
Edificaciones del DANE - CEED se reporta un avance de 40% al tercer trimestre de 2017 para el total
del mercado, lo que representa una cifra cercana a las 60 mil unidades de vivienda iniciadas. Por
segmentos de mercado, la VIS presenta un avance de 35% de ejecución con 21 mil unidades, mientras
que la No VIS tiene un avance de 43% con el registro de 39 mil viviendas iniciadas.
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 10 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
Por su parte, con información del censo de edificaciones de Coordenada Urbana, realizado por la
Cámara Colombiana de la Construcción - CAMACOL, el porcentaje de avance es menor en ambos
segmentos. Coordenada Urbana reporta 16 mil unidades iniciadas en el segmento VIS, lo que
representa un 27% de avance al tercer trimestre de 2017. En cuanto a la vivienda mayor a 135
SMMLV, el avance alcanza el 39% con 35 mil unidades en el segmento, para un avance total de 51
mil viviendas, que es igual al 34% de ejecución.
Tabla 1. Meta de unidades de vivienda, Plan de Desarrollo Distrital 2016 - 2019
Fuente: DANE y Coordenada Urbana. Cálculos Julio Miguel Silva (Economía Urbana).
Al expandir el análisis al último trimestre de 2017, los datos reportados por Coordenada Urbana
muestran una pronunciada caída en el acumulado anual, por lo que se espera que a pesar de la
diferencia en magnitudes entre esta fuente y el DANE, el Censo de Edificaciones de esta última
entidad también registre un descenso similar. La variación trimestral al cierre de 2017 de acuerdo con
información de Coordenada Urbana es cercana al -21% con respecto al tercer trimestre de 2017 - III,
lo que representa una caída de 7 mil unidades en términos absolutos.
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 11 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
Ilustración 4. Unidades de vivienda iniciadas en Bogotá, 2016 - 2017 IV
Fuente: DANE y Coordenada Urbana. Cálculos Julio Miguel Silva (Economía Urbana).
Las estadísticas de Coordenada Urbana y licencias DANE muestran que actualmente el sector en
Bogotá se encuentra en el periodo de ajuste a la baja, marcado por una menor actividad en construcción
de edificaciones residenciales. El comportamiento del sector a nivel nacional sigue la misma tendencia
decreciente, pero en menor proporción que lo observado en el mercado de la ciudad capital. En los
últimos doce meses a diciembre de 2017 el censo nacional2 reportó 123 mil unidades lanzadas al
mercado, 164 mil unidades vendidas y 131 mil unidades iniciaciones, registrándose un ajuste mayor
en lanzamientos y ventas que el observado en iniciaciones. De igual manera, las unidades de vivienda
licencias para el último año han presentado una disminución de -9,9%, para 137 mil permisos de
construcción otorgados en los últimos doce meses a noviembre de 2017. 2 El Censo de Edificaciones Coordenada Urbana recoge información de 14 regiones del país desde 2008: Atlántico, Antioquia, Bogotá,
Bolívar, Boyacá, Cundinamarca, Caldas, Huila, Norte de Santander, Risaralda, Santander, Tolima, y Valle del Cauca.
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 12 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
Ilustración 5. Ciclo del sector de vivienda en Bogotá y el país, 2009 – 2017
Bogotá D.C.
Lanzamien
tos
Ventas Licencias* Iniciacione
s
Ene - Dic
2016 39.536 38.562 37.094 31.475
Ene - Dic
2017 30.060 28.606 33.539 24.868
Var% anual -24,0% -25,8% -9,6% -21,0%
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 13 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
Nación
Lanzamien
tos
Ventas Licencias* Iniciacione
s
Ene - Dic
2016
183.530 177.044 149.249 142.913
Ene - Dic
2017
149.704 163.862 137.443 131.152
Var% anual -18,0% -7,4% -9,9% -8,2% *El dato corresponde al acumulado anual a noviembre de cada año.
Fuente: DANE y Coordenada Urbana. Cálculos Julio Miguel Silva (Economía Urbana).
Como se ha mencionado, el mercado de vivienda de Bogotá ha presentado un ajuste negativo en todas
sus variables de acuerdo con Coordenada Urbana. Al analizar por segmentos de mercado, la tendencia
es considerablemente más pronunciada en la VIS. Así, las ventas de VIS han caído más de un 50% en
el último año, llegando a cerca de 6 mil unidades vendidas en 2017. Por su parte la No VIS ha sufrido
un ajuste menor, del orden de -14,7% en comparación con el 2016.
Este comportamiento se acentuó en el último semestre del año, pues de acuerdo con la dinámica entre
julio y diciembre de 2017, el ajuste negativo ha sido más pronunciado. Los lanzamientos y ventas del
segmento VIS decrecen -72,7% y -77,3% respectivamente, mientras que las iniciaciones presentan
una variación negativa de -56,7% con respecto al segundo semestre de 2016. Por su parte, el segmento
No VIS tiene un único crecimiento en términos de lanzamientos entre julio y diciembre de 2017, lo
que podría ser un indicio de una lenta reactivación del sector de vivienda diferente a la social en
Bogotá.
Tabla 2. Ciclo del sector de vivienda VIS/No VIS en Bogotá.
a. Anual 2016 - 2017
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 14 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
Lanzamientos Iniciaciones Ventas
VIS
No
VIS Total VIS
No
VIS Total VIS
No
VIS Total
Ene - Dic 2016 11.960 27.576 39.536 10.393 21.082 31.475 11.865 26.697 38.562
Ene - Dic 2017 4.172 25.888 30.060 7.695 17.173 24.868 5.830 22.776 28.606
Var. Anual -
65,1% -6,1%
-
24,0%
-
26,0%
-
18,5%
-
21,0%
-
50,9%
-
14,7%
-
25,8%
b. Segundo semestre 2016 – 2017
Lanzamientos Iniciaciones Ventas
VIS
No
VIS Total VIS
No
VIS Total VIS
No
VIS Total
Jul - Dic 2016 8.521 12.924 21.445 6.617 10.431 17.048 9.258 13.491 22.749
Jul - Dic 2017 2.325 13.784 16.109 2.868 6.556 9.424 2.105 10.418 12.523
Var. II
Semestre
-
72,7% 6,7%
-
24,9%
-
56,7%
-
37,1%
-
44,7%
-
77,3%
-
22,8%
-
45,0% Fuente: DANE y Coordenada Urbana. Cálculos Julio Miguel Silva (Economía Urbana)
Adicionalmente, se estima que la ciudad tiene un stock importante de unidades de vivienda licenciadas
que no han iniciado su construcción. En los últimos cuatro años, la proporción entre unidades No VIS
iniciadas y licenciadas es de 90%, mientras que en el segmento VIS esta cae al 56%. Esta diferencia
se acentúa al evaluar lo sucedido entre el 2016 y 2017, donde la VIS cuenta con 33 mil unidades
licenciadas que no han iniciado obra, es decir que sólo el 38% de lo licenciado ya inició construcción.
En la No VIS esta diferencia es significativamente menor, con 10.090 unidades y una proporción del
79% en construcción.
Tabla 3. Unidades de vivienda licenciadas vs. Iniciadas 2014 - 2017
a. Periodo 2014 - 2017
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 15 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
VIS No VIS Total
Unidades Licenciadas 87.159 88.618 175.777
Unidades Iniciadas 48.589 79.943 128.532
Diferencia 38.570 8.675 47.245
% Iniciadas /
Licencias 55,7% 90,2% 73,1%
b. Periodo 2016 – 2017
VIS No VIS Total
Unidades Licenciadas 54.287 49.172 103.459
Unidades Iniciadas 20.802 39.082 59.884
Diferencia 33.485 10.090 43.575
% Iniciadas /
Licencias 38,3% 79,5% 57,9%
Fuente: DANE. Cálculos Julio Miguel Silva (Economía Urbana).
Con el ajuste en la actividad edificadora, la ocupación en el sector de la construcción ha decrecido a
la par en los últimos trimestres. A septiembre de 2017, cerca de 231 mil bogotanos se encontraban
trabajando en actividades relacionadas con la construcción, lo que representa una contracción respecto
al mismo periodo de 2016 de -0,12%. El dato registrado más alto que se tiene para la ciudad es de 275
mil ocupados en construcción en el segundo trimestre de 2012, mientras que el más bajo del periodo
reciente se encuentra en el primer trimestre de 2016, con 210 mil ocupados. El sector de la
construcción ocupa al 4,9% de la población bogotana. Este dato también ha disminuido ligeramente
respecto a su promedio histórico de 5,3%.
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 16 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
Ilustración 6. Ocupación en construcción en Bogotá, 2001 – 2017
Fuente: DANE. Cálculos Julio Miguel Silva (Economía Urbana).
II. Condiciones de acceso a la vivienda para los hogares bogotanos
Un análisis de las condiciones de tenencia y de gasto de vivienda en Bogotá permite llegar a las
siguientes conclusiones a nivel agregado:
(i) El 50% de los hogares bogotanos habita el inmueble en el que reside en calidad de arriendo,
mientras el 42% cuenta con vivienda propia;
(ii) De los 1,3 millones de hogares arrendatarios, 458 mil tienen ingresos entre 2 y 4 salarios
mínimos, representa el 36% del total de los hogares arrendatarios, y destina en promedio $422
mil pesos mensuales al pago del canon de arrendamiento;
(iii) Los hogares arrendatarios con ingresos entre 1 y 2 SMMLV, son el segundo grupo de hogares
en cantidad y representan el 27% del total (ver tabla 4).
(iv) Los hogares arrendatarios con ingresos inferiores a 1 SMMLV, si bien representan el 7,8% de
los hogares arrendatarios, actualmente destinan más del 30% de sus ingresos al pago del canon
de arrendamiento. Lo anterior implica un menor ingreso disponible para el pago de otros gastos
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 17 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
básicos en un rango de ingresos que normalmente incluye población pobre, vulnerable y
población prioritaria3.
Tabla 4. Gasto en pago de arrendamiento en Bogotá, 2016
Fuente: Gran Encuesta Integrada de Hogares - GEIH DANE. Cálculos Julio Miguel Silva (Economía Urbana)
Los hogares con ingresos inferiores a los 4 SMMLV enfrentan restricciones desde la oferta y la
demanda que dificultan su acceso al mercado de la vivienda. Por el lado de la oferta, siguiendo las
cifras de La Galería Inmobiliaria, con corte a enero de 2018 la oferta de VIS nueva en Bogotá era de
3.888 unidades donde el 87,2% se ubicaba en un rango de precio mayor o igual a 100 SMMLV y
menor o igual a 135 SMMLV. Este comportamiento de la oferta contrasta con la capacidad de pago
de los hogares en el rango de precios referenciado, de manera que los potenciales compradores no
logran acceder a las soluciones de vivienda disponibles, aún con los subsidios del Gobierno Nacional.
Ahora bien, dentro de los hogares con ingresos inferiores a 4 SMMLV se puede caracterizar un grupo
poblacional que se encuentran en condición de pobreza y/o situación especial de vulnerabilidad.
Tomando como base los datos de la GEIH, se estima que para 2016 cerca de 240 mil hogares
mantienen la condición de pobreza monetaria en Bogotá4. De este total, menos del 14% son
3 Hogares que sean víctimas del conflicto armado, que hayan sido afectados por desastres naturales o que se encuentren en zonas de
alto riesgo no mitigable 4 Estimaciones realizadas con base en la GEIH 2016.
Grupo de
SMMLV
Ingreso del
hogar
Canon de
arrendamiento
Arriendo/
Ingreso% Hogares # Hogares
< 1 SMMLV 421.194$ 207.241$ 49,2% 7,8% 100.057
1 - 2 SMMLV 995.885$ 306.104$ 30,7% 27,2% 348.102
2 - 4 SMMLV 1.941.512$ 422.039$ 21,7% 35,9% 458.397
4 - 8 SMMLV 3.750.778$ 587.615$ 15,7% 20,1% 256.360
> 8 SMMLV 10.176.142$ 1.081.601$ 10,6% 9,0% 115.060
Ponderado 2.658.018$ 488.202$ 18,4% 100,0% 1.277.977
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 18 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
propietarios de una vivienda, aproximadamente el 20% presenta algún tipo de déficit habitacional, y
el 8% reside en una vivienda que no cumple con estándares mínimos de habitabilidad.
Además de la población con ingresos por debajo de la línea de pobreza, las estadísticas muestran que
Bogotá es el principal receptor de población en condición de desplazamiento del país. Siguiendo las
cifras reportadas en el Registro Único de Victimas (RUV), con corte al 1 de enero de 2018,
aproximadamente el 7,7% de los registrados a nivel nacional residen en la capital. La población
desplazada enfrenta también importantes retos en materia de habitabilidad; siguiendo los datos de la
Encuesta de Goce Efectivo de Derechos (2013-2014), realizada por el DANE, solo el 25,1% de los
reportados en el RUV es propietario de su propia vivienda; mientras que el 64,1% de los encuestados
presenta inseguridad en la tenencia de su residencia actual5.
Los problemas de articulación de la población vulnerable al mercado formal de vivienda se explican
por restricciones estructurales, donde los hogares pobres y desplazados presentan baja capacidad de
generación de ingresos, bajos o nulos niveles de ahorro, limitado acceso a crédito, y deben destinar
un porcentaje importante de su ingreso para el pago de servicios habitacionales.
Frente a este último factor, siguiendo los cálculos de la Subdirección de Información Sectorial de la
Secretaría Distrital de Hábitat, con base en la Encuesta Multipropósito de Bogotá (EMB), se estima
que los hogares en condición de pobreza y/o víctimas del conflicto6, residentes en Bogotá, destinaban
entre 130 mil y 172 mil pesos mensuales para el pago de sus gastos en vivienda en 2014. A pesar de
que el monto es relativamente bajo en términos nominales, los gastos en vivienda representaban más
del 40% del ingreso mensual para la población en situación de pobreza; mientras que dicha proporción
superaba el 55% si el hogar, además de ser pobre, se encontraba clasificado como víctima.
JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO DE DECRETO
A pesar de que los subsidios ofrecidos por el Gobierno Nacional, en el marco del Programa “Mi Casa
Ya” contemplan la asignación de recursos hasta por un valor de 30 SMMLV, lo cierto es que la
5 Esto quiere decir que se encuentra en calidad de arrendatario sin contrato, usufructo y otra forma de tenencia. 6 Se toma como referencia la población que reporta ser víctima y cuenta con ingresos inferiores a 2 SMMLV
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 19 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
ejecución del programa ha sido inferior a lo esperado en Bogotá. Con corte al 23 de febrero de 2018
se habían asignado solo 496 subsidios en la ciudad, a pesar de contar con 30.000 cupos disponibles.
Como ya se mencionó en la caracterización de los hogares, la baja ejecución del programa se explica
por combinación de restricciones desde la oferta, donde los precios de la VIS ofrecida en Bogotá son
típicamente superiores a los 100 SMMLV; y la demanda de hogares potencialmente beneficiarios del
programa, que no cuentan con la capacidad de pago requerida para acceder a la oferta disponible en
la ciudad.
Entendiendo las restricciones que enfrentan los hogares, es conveniente complementar el subsidio
ofrecido en el programa Mi Casa Ya, con el fin de elevar la capacidad de compra de los hogares que
deseen adquirir una vivienda nueva en Bogotá, garantizando el acceso a la oferta disponible de
mercado. Para cumplir este propósito, se requiere generar un subsidio distrital, con un monto que será
diferencial en función del ingreso del hogar beneficiario, manteniendo el criterio de focalización del
Programa Mi Casa Ya, pero que permita que los hogares alcancen el cierre financiero para acceder a
la oferta de mercado de la ciudad.
Con la propuesta de complementariedad de recursos del Gobierno Nacional y el Gobierno Distrital se
pretende: i) beneficiar a los hogares de menores recursos de la ciudad, ii) impulsar las ventas de
vivienda de interés social, iii) acelerar el desembolso de subsidios del Programa Mi Casa Ya, iv)
promover el agotamiento de la oferta terminada sin vender, y como consecuencia de lo anterior,
reactivar el ciclo de la construcción de vivienda de interés social en Bogotá, así como la cadena de
valor sectorial.
El valor del subsidio complementario se definió como el monto de recursos necesario para que un
hogar promedio en cada rango de ingreso relevante pueda alcanzar el cierre financiero de una VIS con
valor superior al tope VIP. De esta manera el valor del subsidio complementario sería igual a la
diferencia entre el precio de mercado de la vivienda y las otras fuentes de recursos (cuota inicial,
Subsidio Familiar de Vivienda, y crédito o leasing habitacional).
El monto del subsidio destinado para cada rango de ingreso sujeto a su aplicación se define de la
siguiente manera: para hogares con ingresos mensuales de hasta 2 salarios mínimos (rango 1), el
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 20 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
subsidio propuesto ascendería a 12 SMLMV; y para hogares en el rango de ingreso mayor a 2 y menor
o igual a 4 salarios mínimos (rango 2), el subsidio sería de 8 SMLMV. El criterio de progresividad
del subsidio permitirá que en complemento con Mi Casa Ya, los hogares logren acceder a una vivienda
de mínimo 90 SMMLV, estimando que cuenten con un ahorro requerido equivalente a mínimo el 10%
del valor de la vivienda7, con cuotas hipotecarias inferiores a los 350 mil pesos.
Ahora bien, en línea con la caracterización presentada en la sección II de los Fundamentos Técnicos
de la presente Exposición de Motivos para hogares pobres y en especial situación de vulnerabilidad,
la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá, en convenio con el Fondo Nacional del Ahorro (FNA),
generó un mecanismo de acceso a la vivienda que permite utilizar el Ahorro Voluntario Contractual
(AVC) como canal de bancarización para segmentos poblacionales que de que de otra manera se
encontraría excluida del sector financiero. Así mismo, el mecanismo contempla la articulación de la
oferta, mediante proyectos de vivienda que serían sujetos de la aplicación de los subsidios del gobierno
Distrital.
Así, con el compromiso de asignación de un leasing habitacional por parte del FNA, el monto
estimado del subsidio requerido para articular a la población objetivo al mercado sería el monto
residual que sale de restar el valor máximo del crédito que el hogar puede asumir, y el ahorro requerido
para el pago de la cuota inicial.
Asumiendo que la capacidad de pago de los hogares más pobres creció con la inflación durante 2014,
para 2018 se estima los segmentos con ingresos por debajo de la línea de pobreza y/o en condición de
desplazamiento, pagarían entre 158 mil y 201 mil pesos en gastos asociados a la vivienda. Sin
embargo, teniendo en cuenta que los hogares no deberían destinar más del 30% de su ingreso a pagos
de servicios habitacionales, la cuota estimada para que se cumpla debería estar cercana a los 120 mil
pesos en 2018. Con lo anterior se asegura que los gastos en vivienda se ajusten a la capacidad de pago
efectiva del hogar y que los beneficiarios no sacrifiquen recursos destinados a otros gastos básicos (ej.
Alimentación, educación, transporte, etc).
7 El monto requerido como cuota inicial se encuentra a discreción de los desarrolladores de proyectos VIS.
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 21 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
Con la cuota estimada permitirá al hogar el acceso a un crédito/leasing de aproximadamente 11
millones de pesos8. Con la financiación, y exigiendo un monto equivalente al 10% del valor de la
vivienda como cuota inicial ($ 5.468.694), se estima que el hogar requeriría un subsidio de 49
SMMLV ($38.218.246) para lograr el cierre financiero de una vivienda VIP ($54.686.940). El cierre
financiero se describe en la Tabla 6.
Tabla 6: Cierre financiero para hogares pobres y/o en situación de vulnerabilidad
Rubro Valor en pesos Valor en
SMMLV
Valor de la vivienda $ 54.686.940 70 SMMLV
Máximo monto de crédito dado el ingreso $11.000.000 14 SMMLV
Ahorro del hogar (10%) $5.468.694 7 SMMLV
Monto total asumido por el hogar (Ahorro +
Crédito) $16.468.694 21 SMMLV
Subsidio requerido para completar el valor de
la vivienda $38.218.246 49 SMMLV
Fuente: SDHT – Subdirección de Información.
De otra parte, se requiere dar claridad en relación con la vinculación de hogares víctimas del conflicto
armado interno, afectados por desastres, que se encuentren en zonas de alto riesgo no mitigable, o que
se hayan incorporado en programas de reasentamiento por esta causa, a proyectos de vivienda
seleccionados por la Secretaría Distrital del Hábitat, pues estos deben tener prioridad en la vinculación
a los proyectos. Así mismo, en el evento que hayan sido desvinculados de algún proyecto por razones
no atribuibles al hogar y posteriormente cuenten con el cierre financiero para vincularse a una nueva
solución habitacional, en la medida que ya han surtido un proceso de postulación y asignación, deben
poder vincularse directamente.
Finalmente, el proyecto pretende aclarar las condiciones en que se pueden realizar indexaciones del
valor del aporte distrital para vivienda, estableciendo la posibilidad de indexarlo en su totalidad, en
8 Asumiendo una tasa de interés del 12% y con un periodo de amortización de 20 años (240 meses).
2214200-FT-604 Versión 02
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.
Página 22 de 22
Continuación de la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto
“Por medio del cual se establecen las condiciones de Concurrencia y Complementariedad de
los Aportes Distritales para Vivienda con los Subsidios Familiares de Vivienda otorgados por
el Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”
beneficio del hogar adquirente de la vivienda, que es quien verá afectado el cierre financiero en el
evento en que se incremente el valor de la vivienda del proyecto, pero no se incremente de la misma
forma el valor del subsidio con el que pretende facilitar el cierre financiero para acceder a la misma.
GUILLERMO HERRERA CASTAÑO
Secretario Distrital del Hábitat
ARMANDO OJEDA ACOSTA
Subsecretario de Planeación y Política
Secretaría Distrital del Hábitat
DIANA MARGARITA BARRERA CRUZ
Subsecretaria de Gestión Financiera
Secretaría Distrital del Hábitat
ROSALBA GARCES BETANCUR
Subsecretaria Jurídica
Secretaría Distrital del Hábitat
Elaboraron: Julio Miguel Silva S. – Contratista Subsecretaría de Planeación y Política SDHT
Jorge Torres Vallejo – Contratista Subsecretaría de Planeación y Política SDHT