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UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI CAGLIARI

FACOLTÀ DI SCIENZE POLITICHE

CORSO DI LAUREA SPECIALISTICA IN RELAZIONI INTERNAZIONALI

GLI AIUTI ALLO SVILUPPO E LE ISTITUZIONI FINANZIARIE INTERNAZIONALI:

DAGLI ACCORDI DI BRETTON WOODS AI GIORNI NOSTRI

RELATORE: PROF G. BOTTAZZI TESI DI LAUREA DI MANUELA PODDA

ANNO ACCADEMICO 2005/2006

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Indice Introduzione .....................................................................................................................5

Capitolo I ........................................................................................................................11

Storia degli aiuti allo sviluppo ed evoluzione del concetto di sviluppo ........................11 1.1 Gli anni ’40 e l’alba di una nuova era: Dottrina Truman e Piano Marshall ......11

Scheda 1: L’Onu..............................................................................................................................16 1.2 Gli anni ’50 e la Conferenza di Bandung ......................................................................17 1.3 Gli anni ’60 e le teorie della dipendenza .......................................................................18 1.4 Gli anni ‘70.......................................................................................................................24

Scheda 2: i paesi in via di sviluppo e l’arma petrolifera ..............................................................25 1.5 Gli anni ‘80.......................................................................................................................26 1.6 Gli anni ’90: fine del mondo bipolare e nuovo scenario ..............................................28 1.7 Il presente: cooperazione internazionale e globalizzazione.........................................30

Capitolo II.......................................................................................................................35

Gli accordi di Bretton Woods.........................................................................................35 2.1 Le origini degli accordi di Bretton Woods .............................................................37

a) La crisi del ‘29 .............................................................................................................................37 Scheda 3: la bilancia dei pagamenti...............................................................................................38 b) L’avvio della Conferenza ...........................................................................................................39

2.2 Keynes e White: due tesi a confronto ............................................................................40 a) Il “Piano Keynes”........................................................................................................................40 b) Il “Piano White” .........................................................................................................................43 c) Le due tesi a confronto................................................................................................................44 Scheda 4: Il “gold Standard” e il “gold exchange standard” ......................................................46

2.3 I caratteri salienti dell’accordo e il ruolo delle istituzioni create................................47 Scheda 5: la conferenza di Bretton Woods secondo Keynes........................................................50

2.4 Il crollo dell’ordine monetario di Bretton Woods ........................................................52 Capitolo III .....................................................................................................................55

Le Istituzioni Finanziarie Internazionali......................................................................55 3.1 Il Fondo Monetario Internazionale ...............................................................................56 3.2 Gli organi del Fondo Monetario Internazionale...........................................................67 3.3 Le risorse del Fondo Monetario Internazionale ...........................................................70 3.4 I differenti tipi di aiuto forniti dal FMI.........................................................................73 3.5 I rapporti tra il Fondo Monetario Internazionale e gli stati membri .........................80 3.6 La Banca Mondiale .........................................................................................................81 3.7 Gli organi della Banca Mondiale ...................................................................................85 3.8 Le fonti di finanziamento della Banca Mondiale..........................................................87 3.9 Gli aiuti forniti dalla Banca Mondiale...........................................................................87 3.10 L’Organizzazione Mondiale del Commercio ..............................................................89

Scheda 6: il dumping.......................................................................................................................91 3.11 L’Uruguay Round e i principali obiettivi dell’Organizzazione Mondiale per il Commercio.............................................................................................................................92

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3.12 Il ruolo dell’ Organizzazione Mondiale del Commercio ........................................... 94 3.13 La suddivisione organizzativa dell’Organizzazione Mondiale del Commercio ...... 95 Capitolo IV............................................................................................................................ 99

Le critiche volte a modificare le Istituzioni Finanziarie Internazionali ......................99 4.1 Spunti per possibili riforme delle Istituzioni Finanziarie Internazionali partendo dalla “Commissione Meltzer”.............................................................................................. 99 4.2 Il problema della rappresentatività nel Fondo Monetario Internazionale e altre importanti questioni ........................................................................................................... 101 4.3 La condizionalità dell’aiuto nel Fondo Monetario Internazionale e nella Banca Mondiale.............................................................................................................................. 103 4.4 Gli schieramenti tra paesi nella concessione di prestiti e i loro interessi strategici e geopolitici............................................................................................................................. 109 4.5 Il problema della dipendenza dagli aiuti .................................................................... 110 4.6 Gli “aiuti che non aiutano” .......................................................................................... 112 4.7 I diversi volti dello sviluppo......................................................................................... 113 4.8 Lo sfacelo dell’Uruguay Round e il problema della rappresentatività nella WTO 114 4.9 La “politica dell’esclusione” e i suoi dati .................................................................... 117 4.10 Il problema del debito ................................................................................................ 119 4.11 I “Millennium Development Goals”.......................................................................... 122 4.12 Centralismo, verticismo e decisionismo delle Istituzioni Finanziarie Internazionali.............................................................................................................................................. 123 4.13 La leggenda del “Big Push” ....................................................................................... 124

Capitolo V .....................................................................................................................127

Alcune iniziative di “economia solidale” volte a migliorare l’impatto degli aiuti allo sviluppo.........................................................................................................................127

5.1 L’iniziativa di Muhammad Yunus per l’eliminazione della povertà: Grameen..... 127 Scheda 7: chi è Muhammad Yunus? ........................................................................................... 131

5.2 I programmi di microcredito nati sulla scia di Grameen.......................................... 132 a) Le metodologie in campo di microcredito .............................................................................. 133 b) Il microcredito in Italia e in Europa ....................................................................................... 133

5.3 Il commercio equo e solidale........................................................................................ 135 5.4 Il consumo critico.......................................................................................................... 137

Capitolo VI ...................................................................................................................139

Casi di studio ................................................................................................................139 6.1 Aiuti di emergenza forniti dal Fondo Monetario Internazionale. ............................ 139 6.2 Una “Letter of Intent” per la Repubblica Centrafricana ......................................... 140 6.3 Alcuni progetti portati avanti dalla Banca Mondiale................................................ 142 6.4 La Banca Mondiale e la Conferenza di Dakar........................................................... 144 6.5 Il discorso sul Kenya del Presidente della Banca Mondiale Paul Wolfowitz all’ “Institut Français des Relations Internationales”: “Africa: the road of opportunity” 145 6.6 Il problema energetico in Africa e l’intervento della Banca Mondiale.................... 149 6.7 L’eccezionale caso della Cina ...................................................................................... 150

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6.8 Il crescente ruolo delle ONG ........................................................................................151 6.9 Alcune decisioni prese dal tribunale del WTO...........................................................152

a) Il Clean air act...........................................................................................................................152 b) Il caso della carne agli ormoni .................................................................................................153 c) Le banane ACP..........................................................................................................................153

6.10 Gli interessi economici dei donatori: il caso dell’Algeria ........................................153 Conclusione..........................................................................................................................155 Bibliografia ..........................................................................................................................165 Siti Internet ..........................................................................................................................167

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Introduzione

Le pagine che seguono sono nate dal desiderio di trovare una risposta o in alternativa, diverse possibili risposte ad alcuni quesiti riguardanti gli aiuti allo sviluppo. E’stato necessario partire da alcune semplici domande che sono andate a costituire lo schema fondamentale delle prossime pagine, per poi ampliare tale schema per mezzo dei tanti altri quesiti che sono sorti spontaneamente nell’arco di tutto il lavoro; molti di questi quesiti vengono riportati in queste prime pagine introduttive.

Ci si è innanzitutto chiesti in quale momento la comunità internazionale abbia cominciato a pensare che alcuni paesi necessitassero di aiuti allo sviluppo, e quali strumenti siano stati nel tempo creati per concedere prestiti finalizzati al raggiungimento di uno sviluppo globale equilibrato.

Tali strumenti sono stati individuati nell’Onu, nel Piano Marshall e in ultimo, non per grado di importanza, negli Accordi di Bretton Woods.

Si è pensato di non soffermarsi sull’Onu, in quanto quest’organizzazione non fu specificatamente creata allo scopo di fornire aiuti allo sviluppo, ma semplicemente di enumerarla fra i vari strumenti di cooperazione internazionale in considerazione del fatto che proprio la cooperazione fa in qualche modo da cornice ai temi trattati.

Ci si è poi soffermati sul significato del Piano Marshall e si è stabilito che fosse davvero necessario parlare di questo strumento in apertura al Capitolo I, in quanto “antenato” di tutti gli aiuti allo sviluppo.

Ci si è inoltre domandati in quale momento storico fossero nati gli strumenti che attualmente si occupano di sviluppo e di concessione di aiuti allo sviluppo, e la risposta trovata a tal proposito è “Bretton Woods”. Per questo motivo si è scelto di fare degli accordi di Bretton Woods e di quelle che per motivi di praticità saranno d’ora in poi chiamate semplicemente Istituzioni Finanziarie Internazionali il cuore di questo lavoro, da cui derivano tutte le considerazioni che si avrà modo di analizzare nel corso dei vari capitoli che seguono.

Ancora, ci si è domandati se gli aiuti allo sviluppo avessero nel tempo prodotto degli effetti soddisfacenti o insoddisfacenti. In considerazione del fatto che la povertà è un problema ancora irrisolto, si è pensato che i risultati fossero insoddisfacenti, e partendo da tale presupposto ci si è posto come principale obiettivo quello di capire il perché di questo fallimento della cooperazione. Si è pensato al problema del debito, che per molti paesi rappresenta un forte limite al raggiungimento di uno sviluppo equilibrato, ma anche ai possibili legami di dipendenza e alla posizione egemonica degli Stati Uniti all’interno delle diverse istituzioni.

Inizialmente non si sapeva bene dove gli assunti di partenza avrebbero portato, ma già si intravedeva la possibilità di presentare delle alternative agli aiuti multilaterali forniti dalle Istituzioni Finanziarie Internazionali. In prima battuta si è pensato al microcredito e a Muhammad Yunus, ma in un secondo momento si è deciso di introdurre anche il commercio equo e solidale e il consumo critico all’interno di quello che sarebbe poi diventato il Capitolo V, intitolato “Alcune iniziative di economia solidale volte a migliorare l’impatto degli aiuti allo sviluppo”.

Per chiudere il cerchio sarebbe stato necessario anche introdurre dei casi pratici esemplificativi di alcune delle tematiche trattate, che sono stati collocati nel Capitolo VI.

E’essenziale sottolineare che quando si parla di aiuti allo sviluppo e di cooperazione internazionale, non è necessario trovare delle risposte universalmente valide. Lasciare più porte aperte non è un modo come un altro per rimandare al futuro la soluzione di questioni alle quali sarebbe necessario rispondere nell’immediato, bensì è l’atteggiamento che pare più corretto assumere quando si parla di cooperazione. Scopo della cooperazione, infatti, non dovrebbe essere quello di scegliere fra le varie proposte

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quella vincente, bensì di compiere uno sforzo comune al fine di fare in modo che le diverse ipotesi si compenetrino traendo così il maggior giovamento possibile da quanto c’è di positivo sul tavolo, e contemporaneamente limando le spigolature che diversamente potrebbero in qualche modo nuocere ai destinatari delle proposte stesse. Si è scelto di partire dall’esame del concetto di sviluppo, che si racconta da solo attraverso la descrizione di un percorso storico cominciato negli anni ’40 e non ancora concluso. Quello di sviluppo è in qualche modo un concetto camaleontico, mutato nel corso dei decenni, e che difficilmente si lascia intrappolare all’interno di definizioni oggettive. Oggi lo sviluppo è qualcosa di diverso dalla piccola creatura che fece capolino sulla scena internazionale, dapprima timidamente negli anni ’40 grazie al presidente Truman e al “Piano Marshall”, e poi prepotentemente soprattutto a partire dagli anni ’60, in concomitanza con la decolonizzazione che ebbe per protagonisti soprattutto i paesi africani. Nel Capitolo I (“Storia degli aiuti allo sviluppo ed evoluzione del concetto di sviluppo”) si troveranno le risposte a molte domande, fra le quali rientrano le seguenti. Il concetto di sviluppo è mutato nel tempo? Quali furono le prime forme di aiuto allo sviluppo e a che periodo risalgono? In che modo è nato il concetto di “sottosviluppo”? Che effetti ha prodotto l’indipendenza dei paesi africani in materia di teorizzazioni? Analizzando le varie teorie e i dati disponibili, si può dire che gli aiuti allo sviluppo siano efficaci o, al contrario, inefficaci? I paesi in via di sviluppo sono tutti uguali tra loro o il concetto di sottosviluppo rischia ormai di non essere più adatto a descrivere situazioni tra loro eterogenee? Infine, in questo primo capitolo ci si domanderà se la globalizzazione stia portando al raggiungimento di una crescita generalizzata o, al contrario, stia facendo allargare la forbice fra i paesi più globalizzati e i paesi che purtroppo si trovano ancora ai margini della globalizzazione.

Nel fornire la risposta a queste domande, si assisterà virtualmente alla nascita degli aiuti allo sviluppo; dopodichè si analizzerà il contenuto degli Accordi di Bretton Woods nel Capitolo II.

Gli Accordi di Bretton Woods, infatti, oltre ad aver rappresentato una pietra miliare nella scena finanziaria internazionale, hanno prodotto enormi cambiamenti dei quali ancor oggi si possono individuare le tracce o meglio ancora dei veri e propri solchi tra quello che era il passato e ciò che è stato e che ancora rappresenta il periodo “post-Bretton Woods”. Basti pensare al ruolo egemonico degli Stati Uniti, conquistato proprio a Bretton Woods ai danni della Gran Bretagna e poi rafforzato per mezzo di innumerevoli azioni volte ad annullare le resistenze del Paese antagonista. In questo modo gli Stati Uniti sono diventati “i dominatori” della scena economica e finanziaria internazionale e lo sono ancora oggi. Bretton Woods ha inoltre rappresentato un arretramento nel passaggio dalla “commodity standard” alla “fiat money standard”, producendo inconsapevolmente una successiva accelerazione nel compimento di tale passaggio e in ultimo, ma non in ordine di importanza, Bretton Woods ha dato i natali al Fondo Monetario Internazionale, alla Banca Mondiale e all’impianto normativo su cui nel 1994 si è innestata l’Organizzazione Mondiale per il Commercio.

Dopo aver confrontato la tesi britannica con la tesi statunitense e mostrato come fu la seconda fra le due ad uscire vincitrice, si descriveranno alcune delle caratteristiche salienti dell’accordo, fino a giungere a quel “crollo” fittizio avvenuto in data 15 agosto 1971, che in realtà crollo non fu per tante ragioni.

Si è ritenuto che la descrizione degli Accordi di Bretton Woods fosse un passaggio quasi obbligato per poter capire a pieno il funzionamento delle tre istituzioni economiche di cui sopra, nonché la loro ragion d’essere, quasi a dire che Bretton Woods fosse per ciascuna delle istituzioni una sorta di “curriculum vitae”.

Si analizzeranno le ragioni per le quali si indisse la Conferenza di Bretton Woods, e il portato dei due grandi piani, il “Piano Keynes” e il “Piano White”, sempre

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domandandosi quali effetti tali piani abbiano prodotto nel tempo. Quale dei due piani si è dimostrato a distanza di anni più innovativo e in che modo questo piano potrebbe aiutare a risolvere le disfunzioni che attualmente si riscontrano nelle Istituzioni Finanziarie Internazionali? Quale fu il ruolo delle istituzioni create a Bretton Woods e cosa è rimasto di queste dopo il crollo del 15 agosto del 1971?

L’assistenza allo sviluppo prende il nome di Oda, ossia “Official Development Aid1”, e si esplica attraverso la concessione di aiuti bilaterali o multilaterali che vanno a favore di paesi che necessitano di sostegno. Nel caso degli aiuti multilaterali entrano in gioco le grandi Istituzioni Finanziarie Internazionali delle quali si parlerà nel proseguo del presente lavoro: si tratta del Fondo Monetario Internazionale, della Banca Mondiale e dell’Organizzazione Mondiale del Commercio che verranno descritte in questo stesso ordine per quanto concerne gli aspetti tecnici nel III Capitolo, ma delle quali si continuerà a parlare anche implicitamente man mano che le varie tematiche oggetto del presente lavoro saranno sviscerate. Analizzando gli aspetti tecnici si cercherà di comprendere se si tratti di istituzioni immutabili, rimaste invariate fin dagli accordi di Bretton Woods, o se al contrario queste istituzioni si stiano modificando in risposta alle sfide lanciate dalla globalizzazione. Si cominceranno ad individuare i malfunzionamenti legati al meccanismo di voto e alla rappresentatività, dei quali si parlerà anche nel Capitolo IV; si descriveranno, nella maniera più completa possibile, scopo, organi, risorse, tipi di aiuto concesso, per ciascuna delle organizzazioni in questione. Si avrà modo di comprendere in che modo il Fondo Monetario Internazionale agisca da “riequilibratore della bilancia dei pagamenti”. All’interno del Fondo Monetario Internazionale, qual è il ruolo delle quote versate nella determinazione di diritti e doveri di ciascun Paese membro? Cosa sono i “diritti speciali di prelievo”? Cos’è la “letter of intent” e qual è il ruolo esercitato dai paesi beneficiari nella concessione di prestiti?

Si vedrà come la Banca Mondiale, al contrario del Fondo Monetario Internazionale, conceda prestiti per la realizzazione di progetti specifici, agendo come fosse una vera e propria società per azioni. Ci si domanderà quali siano le tre “affiliate” della Banca Mondiale e quali le fonti di finanziamento di questa istituzione. Cosa sono i “programmi di aggiustamento strutturale” e quali sono stati gli effetti di tali programmi lanciati soprattutto negli anni ‘80?

Per quanto concerne l’Organizzazione Mondiale del Commercio, qual è il suo ruolo in relazione allo sviluppo? Cosa deve agli Accordi di Bretton Woods? Qual è stata l’importanza dell’Uruguay Round nella nascita dell’Organizzazione Mondiale del Commercio? Cosa sono i “GATs” e i “TRIPs”?

Nel capitolo successivo, ossia il Capitolo IV, si cercherà di offrire una vasta panoramica delle maggiori critiche rivolte a queste istituzioni. Fra i vari problemi che si riscontrano nel funzionamento delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, si affronterà il tema della rappresentatività, della condizionalità, delle ragioni strategiche e geopolitiche che talvolta stanno alla base della concessione di aiuti non del tutto disinteressati. Ancora, si discuteranno importanti temi quali la dipendenza dagli aiuti e il debito legato indissolubilmente alla dipendenza stessa, la soggettività e complessità del concetto di sviluppo, la “politica dell’esclusione”, la difficoltà a raggiungere i tanto agognati “Millennium Development Goals” e per finire si parlerà di concetti fra loro interrelati quali il centralismo, il verticismo e il decisionismo. Disseminate fra le varie critiche, si troveranno tante piccole ma importanti proposte di riforma, offerte dalla “Commissione Meltzer” ma non solo, perché come affermato in apertura, le soluzioni possono essere “una, nessuna e centomila”. Quanto rilevato dalla Commissione Pearson nel 1969 in materia di coordinamento degli aiuti continua a preservare la sua validità? Cosa hanno 1 Alessandro Lanza, Lo sviluppo sostenibile, Risorse naturali e popolazione, consumi e crescita economica: soddisfare i nostri bisogni senza compromettere la vita delle generazioni future, Il Mulino, Bologna, 2000, pag. 115

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proposto Dannis Leech e Robert Leech a proposito della possibile riforma del meccanismo di voto nella Banca Mondiale e nel Fondo Monetario Internazionale? Le politiche monetarie fiscali del Paese beneficiario hanno un peso nell’efficacia o inefficacia degli aiuti allo sviluppo? Quali sono le teorie di Joseph Stiglitz in materia di condizionalità e “good governance”? Gli interessi strategici e geopolitici e le “alleanze” tra paesi industrializzati possono influenzare la scelta dei paesi beneficiari di aiuti? E’plausibile che gli aiuti a lungo andare possano avere degli “effetti droganti” come sostiene Amartya Sen? Cosa si intende per “fundamental conundrum”? In che modo l’“ingegneria sociale” e gli “aiuti caritatevoli” possono rivelarsi “aiuti che non aiutano”? L’Organizzazione Mondiale del Commercio è realmente l’istituzione più democratica fra le tre, o a ben guardare risente anch’essa di pesanti limiti di rappresentatività? Gli aiuti allo sviluppo sono ben distribuiti fra i paesi che necessitano di sostegno? Nella scelta dei settori cui destinare gli aiuti si possono individuare degli squilibri a discapito di settori fondamentali? Perché l’indebitamento dei paesi beneficiari potrebbe essere visto come uno degli effetti più devastanti degli aiuti allo sviluppo? Qual è la visione di Joseph Stiglitz per quanto concerne il debito? Perché Paul Krugman a proposito di debito parla di una “U invertita? Esiste un “effetto spiazzamento” e la possibilità per il debitore di intrappolare il creditore? Come funziona la “Heavily Hindebted Poor Countries Initiative”? Ancora, perché per Stiglitz questa iniziativa presenta degli aspetti in qualche modo discriminanti nei confronti dei paesi in via di sviluppo che non rientrano fra gli “Heavily Hindebted Poor Countries”? Cosa sono i “Millennium Development Goals” e quali sono le prospettive per il raggiungimento di tali obiettivi entro il 2015? Cos’è la leggenda del “Big Push”? Il “Big Push” ha dei risvolti reali o è davvero destinato a restare leggenda?

Al Capitolo V si fanno largo alcune alternative al funzionamento delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, alla prima delle quali si è scelto di dare maggior spazio in quanto proprio quest’anno il padre di questa iniziativa è stato meritatamente insignito del Premio Nobel per la pace. Si parla di Muhammad Yunus, quel “professore che un giorno entrò in crisi e scese dalla sua cattedra per osservare il mondo che lo circondava, giungendo a mettere in dubbio le leggi economiche di cui aveva sempre parlato ai suoi allievi”, riportando le parole che si avrà modo di leggere in seguito. Dire Muhammad Yunus è dire “microcredito”, e narrando la storia di “Grameen”si giunge a parlare di tante altre iniziative che proprio sulla scia di questa sono state create. In questo capitolo non si parlerà solo di microcredito, ma anche di commercio equo e solidale e di consumo critico, tutte iniziative che rientrano in quella che viene chiamata “economia solidale”.

Come si è anticipato in apertura, si è infine pensato di porre a coronamento di questo lavoro una serie di casi di studio, presenti nel VI ed ultimo capitolo, che contribuiranno a dare un’idea ancora più nitida di quanto affermato in questo lungo percorso articolato in tappe che si intersecano e completano vicendevolmente. Si avrà modo di spostarsi lungo una linea immaginaria che permetterà ai lettori di trovarsi in un batter di ciglia dalla Repubblica Centrafricana all’India, dalla Cina al Botswana, passando per l’Uganda, il Mozambico, il Senegal, l’Algeria...

Riassumendo quanto detto finora, circa il possibile futuro delle Istituzioni Finanziarie Internazionali sorgono svariate domande. Si tratta di istituzioni statiche o mutevoli nel tempo e che verosimilmente potrebbero ancora mutare? Le Istituzioni Finanziarie Internazionali hanno preso coscienza dell’inefficacia di alcune delle loro azioni in ragione delle critiche mosse al loro operato? I paesi membri possono influenzare con i loro interessi strategici la concessione di fondi? Com’è mutato nel tempo il concetto di sviluppo e di aiuto allo sviluppo? Ancora, perché spesso e volentieri gli aiuti allo sviluppo si sono rivelati inefficaci? Queste sono solo alcune delle domande che sono state appositamente “disseminate” nell’arco del presente lavoro,

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ricco di spunti per una riflessione a tutto tondo sullo stato attuale della cooperazione internazionale.

Per quanto concerne gli strumenti utilizzati, per realizzare questo lavoro è stato necessario consultare numerosi libri citati in bibliografia, molti dei quali scritti in lingua inglese vista l’“internazionalità” della materia. Si è preferito ricorrere all’utilizzo di testi recenti per poter tracciare un quadro il più possibile aderente alla realtà odierna, sia per quanto concerne i dati contenuti nei casi di studio, sia per quanto riguarda la parte critica sulle Istituzioni Finanziarie Internazionali. Alla lettura di libri si è scelto di affiancare la consultazione di siti Internet per poter accedere alle notizie divulgate da canali istituzionali e non ed ottenere in questa maniera un quadro ancor più completo e aggiornato degli argomenti trattati.

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Capitolo I Storia degli aiuti allo sviluppo ed evoluzione del concetto di sviluppo

Scopo di questo primo capitolo è quello di stabilire quando e in che modo siano nati gli aiuti allo sviluppo. Si illustreranno qui alcune fondamentali fasi attraversate dal concetto di sviluppo, fino a giungere a parlare della globalizzazione dei giorni nostri che dà inevitabilmente luogo all’insorgenza di esigenze e problematiche nuove.

Le Istituzioni Finanziarie Internazionali sapranno adattarsi alle nuove sfide portando davvero allo sviluppo dei paesi ancora oggi per così dire “sottosviluppati”? I risultati ai quali si è giunti fino ad oggi sono soddisfacenti? Nel corso di questa trattazione si tenterà di rispondere a questi fondamentali quesiti. Posto che il concetto di sviluppo si è modificato nel corso degli anni, dimostrando di essere quasi “camaleontico”, è essenziale aprire questo capitolo cercando di definire questo concetto. Lo sviluppo del quale ci si occuperà nel presente lavoro è uno sviluppo che implica: “(…) un processo di grande trasformazione e di straordinario potenziamento delle

capacità produttive che ha consentito ad una gran parte della popolazione di avere a disposizione una quantità di beni e servizi di molto superiore rispetto ad un passato recente e che ha parallelamente cambiato in modo radicale le strutture e le istituzioni economiche e sociali, i modi di pensare e di essere, i modelli culturali, i comportamenti e le aspettative.”2

Questa definizione non si riferisce ad uno sviluppo meramente economico, ma anche sociale, comportamentale, culturale… Il benessere di una popolazione si compone di molteplici aspetti, che non possono essere soddisfatti da uno sviluppo unicamente economico. La comunità internazionale fortunatamente ha nel tempo accolto questa definizione sul piano teorico, ma questo cambiamento sta producendo effetti sul piano pratico? Proseguendo nella lettura si troveranno sicuramente delle risposte a questo quesito. 1.1 Gli anni ’40 e l’alba di una nuova era: Dottrina Truman e Piano

Marshall

L’Onu (vedi Scheda 1), la cui carta fondamentale fu firmata il 26 giugno 1945 ed entrò in vigore il 24 ottobre 1945, può essere definita come uno strumento di cooperazione internazionale realizzata attraverso la promozione di numerose conferenze e il coinvolgimento in questioni internazionali di ordine economico, sociale, culturale ed umanitario. A tal proposito, in questa sede è quasi doveroso sottolineare che oltre ad essere il primo grande organismo nato allo scopo di garantire la pace e la sicurezza internazionale, l’Onu si è nel tempo dotata di numerose organizzazioni specializzate per poter meglio svolgere le sue funzioni e ha inoltre avviato numerosi programmi legati allo sviluppo e alla cooperazione multilaterale, fra i quali spicca l’Undp (United Nations Development Programme).

2 Gianfranco Bottazzi, Appunti di sociologia dello sviluppo forniti nell’anno accademico 2005-2006, pag. 5

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Figura 1: Truman (a sinistra) e George Marshall

Fonte: http://www.trumanlibrary.org/whistlestop/archive/photos/images/78-694.htm Se l’Organizzazione delle Nazioni Unite con la relativa Carta può essere vista come la prima importante manifestazione di cooperazione internazionale, l’European Recovery Program meglio noto come Piano Marshall può essere invece visto come l’antesignano di tutti gli aiuti allo sviluppo, e proprio per questo merita sicuramente uno spazio nel presente quadro storico. Il 12 aprile 1945, alla morte del presidente degli Stati Uniti Franklin Delano Roosevelt, gli succedette Harry S. Truman. La presidenza Truman si insediò in piena guerra fredda (locuzione formulata per la prima volta in seguito all’enunciazione della dottrina Truman da Bernard Baruch3), e dovette affrontarne le conseguenze. Nei primi mesi del 1947 le mire espansionistiche dei sovietici nei confronti dell’Europa occidentale divennero ben chiare, ma era già dall’estate del 1946 che i sovietici premevano sulla Grecia e sulla Turchia, sull’Italia e sulla Francia, il tutto sfruttando l’appoggio dei partiti comunisti nazionali. Ciò naturalmente andava a discapito sia della ripresa economica dopo la guerra, sia dei processi democratici che a tentoni cominciavano ad affacciarsi nell’Europa occidentale. Per gli americani si faceva sempre più pressante l’esigenza di impedire un’ulteriore espansione sovietica. Le paure degli Stati Uniti furono chiaramente riassunte nel febbraio del 1947 dall’allora assistente segretario di stato Dean Acheson, le cui riflessioni sono passate alla storia. Viene riportato qui di seguito il contenuto di tali riflessioni allo scopo di far meglio comprendere quali furono le tensioni all’origine della dottrina Truman:

“ Le pressioni sovietiche sugli Stretti, sull’Iran e sul nord della Grecia hanno portato i Balcani al punto che un possibile sfondamento sovietico potrebbe schiudere alla penetrazione sovietica ben tre continenti. Come una mela marcia in un cesto di mele sane, la corruzione della Grecia avrebbe come conseguenza l’infezione dell’Iran e di tutto l’oriente. Attraverso l’Asia minore e l’Egitto l’infezione arriverebbe in Africa, e in Europa attraverso l’Italia e la Francia, già minacciate dai loro partiti comunisti nazionali, i più forti dell’Europa occidentale. L’Unione Sovietica stava tentando

3 Giancarlo Giordano, La politica estera degli Stati Uniti, da Truman a Bush (1945-1992), Franco Angeli s.r.l, Milano, 1999, pag. 33

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l’impresa più rischiosa della storia al minimo costo… Noi e noi soltanto possiamo rompere il gioco4”. Questa dichiarazione non passò certo inosservata agli occhi del presidente degli Stati Uniti Harry Truman il quale poco dopo, esattamente il 12 marzo del 1947, enunciò la dottrina Truman, che può essere riassunta riportando qui di seguito le parole del presidente: “Io credo che la politica degli Stati Uniti debba essere quella di aiutare i popoli liberi che rifiutano di lasciarsi soggiogare da minoranze armate e da pressioni esterne… Credo che il nostro appoggio debba soprattutto consistere in un aiuto economico e finanziario, essenziale per assicurare la stabilità economica e l’ordine politico… I semi del totalitarismo sono alimentati dalla miseria e dall’indigenza. Essi si diffondono e crescono nel cattivo terreno della povertà e dei conflitti. Raggiungono il pieno sviluppo quando la speranza dei popoli in una vita migliore è morta. Noi dobbiamo mantenere viva questa speranza5”.

L’intenzione di Truman era quella di unire alle azioni politiche e militari di contenimento del comunismo, un programma di aiuti economici per sottrarre i paesi poveri all’influenza dei sovietici. Certamente il vero progetto politico era quello di porre gli Stati Uniti alla guida del mondo intero, dopo averlo sottratto definitivamente alle mire sovietiche. Per realizzare questo obiettivo, fondamentale sarebbe stata la collaborazione dei paesi ricchi che avrebbero dovuto aiutare i paesi più poveri ad integrarsi nel libero mercato e ad accettare i valori occidentali.

Implicitamente si cominciava a delineare chiaramente la distinzione fra paesi sviluppati e paesi arretrati o “sottosviluppati”. Si trattava esclusivamente di un cambiamento di terminologia; i “selvaggi” divenivano in questo momento e sempre più durante gli anni ’50 “sottosviluppati” o “Terzo Mondo”. In qualche modo si voleva compiere un passaggio dal razzismo al rispetto e all’eguaglianza, con la formazione di una corrente paternalistica favorevole alla concessione di aiuti allo sviluppo che trovavano fondamento nel IV Punto del programma di Harry S. Truman. Nel 1951 un gruppo delle Nazioni Unite concluse che una crescita del 2% del reddito pro-capite annuo avrebbe richiesto una spesa per i paesi ricchi di almeno 3 miliardi di dollari l’anno6.

Con il Piano Marshall cominciò la lunga lista di “Big Plans” aventi per obiettivo, forse utopistico, la riduzione totale della povertà.

La distinzione tra paesi sviluppati e paesi sottosviluppati non piaceva a molti dei paesi inclusi volenti o nolenti nel secondo gruppo e a riguardo, esemplare fu la protesta di Julius Nyerere, presidente della Tanzania, il quale rivolgendosi direttamente all’Assemblea Generale rivendicò il diritto di ogni Paese a scegliere la propria via, in base a cultura, risorse e capacità proprie del Paese stesso. Era questo un palese rifiuto del modello di sviluppo unidirezionale proposto dagli Stati Uniti. Nonostante le proteste, i paesi ricchi non accennarono minimamente a fare un’inversione di marcia. Attraverso l’Ocse (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico), creata nel 1948, si consolidò la base ideologica dei paesi ricchi in materia di sviluppo e fu proprio questa organizzazione a costituire il Dac (Development assistance commitee)

4 G. Giordano, op. cit., pag. 32 5 Ivi, pag. 33 6 William Easterly, The white man’s burden, Why the west’s efforts to aid the rest have done so much ill and so little good, The penguin press, New York, 2006, pag. 24

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del quale fanno parte a tuttoggi 227 paesi. Se la suddivisione fra paesi in via di sviluppo e paesi sviluppati venne proposta negli anni ’40, certamente ancor oggi se ne fa largo uso a distanza di decenni.

Tornando alla dottrina Truman, questa fu la base ideologica del Piano Marshall,antenato di tutti gli aiuti allo sviluppo. Infatti, Truman richiese l’immediato stanziamento di ben 400 milioni di dollari per aiutare Grecia e Turchia sia dal punto di vista economico che dal punto di vista militare, e a ciò seguì la nascita del Piano Marshall per il rafforzamento degli aiuti e la loro estensione all’intera Europa occidentale.

Aiutare solamente la Grecia e la Turchia non avrebbe portato a miglioramenti consistenti, in considerazione del fatto che la situazione economica in Italia, Francia, Inghilterra e Germania non era certo delle migliori. La produttività di questi paesi non era sufficiente a risollevarli da quella situazione, inoltre i dollari con cui acquistare beni dagli Stati Uniti scarseggiavano, ciò unitamente ad un tasso elevatissimo di inflazione. Era necessario un piano di aiuti che contribuisse a tenere l’Europa occidentale fuori dall’orbita sovietica. Il 29 aprile 1947 il segretario di stato da cui prese nome il piano, George Marshall, ordinò all’ufficio di pianificazione politica guidato da George Kennan di preparare un piano d’aiuti per la ricostruzione dell’Europa. Il 5 giugno 1947 all’Università di Harvard, Marshall affermò: “E’ logico che gli Stati Uniti facciano tutto ciò che è in loro potere per aiutare il mondo a ritrovare la salute economica normale, senza la quale non vi può essere né stabilità politica, né sicurezza di pace8. La nostra politica non è diretta contro un Paese o una dottrina, ma contro la fame, la povertà, la disperazione e il caos. (…) Il compito degli Stati Uniti dovrebbe consistere in una assistenza amichevole per l’elaborazione di un programma europeo e, più tardi, in un appoggio a tale programma, nella misura in cui per noi sarà pratico farlo9”. Da queste parole si può comprendere come il Piano Marshall possa essere quindi collocato nell’ambito degli aiuti allo sviluppo. Certamente, non bisogna dimenticare quale fosse la priorità degli Stati Uniti, e cioè quella di allontanare i paesi destinatari di tali aiuti dall’orbita sovietica, sebbene tale priorità fosse appunto malcelata dall’intenzione di fornire assistenza a paesi in difficoltà. In ogni caso, a prescindere dalla reale volontà politica degli americani, gli aiuti furono concessi e in seguito si tentò di imitare proprio l’esempio del piano Marshall per tentare di risollevare i paesi in via di sviluppo dalla loro situazione di stagno, senza tener però conto del fatto che la situazione dell’Africa, dell’Asia e dell’America Latina era completamente diversa da quella dell’Europa postbellica. In quello che viene ancora chiamato Sud del mondo, mancavano quasi del tutto i quadri istruiti che potessero materialmente risollevare le sorti dei paesi di quest’area, nonostante l’arrivo degli aiuti. Ciò in molti casi comportò il fallimento delle prime politiche di aiuto, soprattutto per paesi africani e asiatici che non possedevano il capitale umano necessario al rapido adattamento alle più moderne tecniche e tecnologie occidentali. Si può citare l’esperienza di paesi quali la Tanzania, l’Uganda e lo Zambia, nei quali si tentò di introdurre le moderne tecniche agricole occidentali con risultati a dir poco fallimentari che comportarono ingenti perdite

7 Luciano Carrino, Perle e pirati, critica della cooperazione allo sviluppo e nuovo multilateralismo,Edizioni Erikson, Gardolo (Trento), 2005, pag. 45: tali paesi sono, in ordine di indice di sviluppo umano: Norvegia, Svezia, Australia, Canada, Olanda, Belgio, Stati Uniti, Giappone, Irlanda, Svizzera, Regno Unito, Finlandia, Austria, Lussemburgo, Francia, Danimarca, Nuova Zelanda, Germania, Spagna, Italia, Grecia e Portogallo. 8 http://www.scuolascacchi.com/storia_novecento/blocco_occidentale.htm 9 G. Giordano, op. cit., pag. 35

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materiali ma anche danni all’agricoltura di tipo tradizionale, come spesso accade quando non si cerca preventivamente un filo conduttore tra la realtà del paese beneficiario e i programmi di modernizzazione che si vogliono realizzare. Più avanti si toccheranno nuovamente queste tematiche, ma proseguendo in questa breve storia del piano arriviamo al luglio 1947, quando si venne a creare un gruppo di 16 paesi interessati alle sorti del piano stesso. Fra questi figuravano Francia e Inghilterra in primis, seguiti da Italia, Portogallo, Irlanda, Grecia, Belgio, Olanda, Islanda, Svizzera, Lussemburgo, Danimarca, Turchia, Austria, Norvegia e Svezia. Le delegazioni dei 16 paesi lavorarono senza soluzione di continuità per ben due mesi, alla fine dei quali approvarono un documento da trasmettere al governo americano, attraverso il quale si chiedeva l’ottenimento di aiuti per un totale di 22 miliardi di dollari in 48 mesi. Questa cifra esorbitante venne ridotta da Truman e il Congresso a 17 miliardi, per poi arrivare ai 13 miliardi effettivamente spesi nell’ambito del Piano Marshall. Se andiamo a vedere in che modo questi aiuti vennero suddivisi, notiamo che la maggior parte degli stessi andò in favore della Gran Bretagna, seguita in ordine progressivo dalla Francia e dall’Italia con Trieste. Ciò si verificò poiché secondo quanto stabilito tali paesi avevano bisogno di maggiori fondi per trainare i paesi più arretrati nel processo di sviluppo. Come vedremo, la cattiva allocazione dei fondi non è estranea ai tempi moderni, che purtroppo devono registrare una quasi totale inefficacia e inefficienza degli aiuti. Si può avere un’idea dell’entità degli aiuti offerti dal piano Marshall analizzando la tabella 1 qui di seguito esposta: Tabella 1: Ripartizione fondi Piano Marshall

Assistenza economica durante l’Erp dal 03/04/1948 al 30/06/1952 (valori espressi in mln di $)

Paese Aiuti Prestiti Totale Austria 677,8 0 677,8 Belgio e Lussemburgo 491,3 68,0 559,3 Danimarca 239,7 33,3 273,0 Francia 2488,0 225,6 2.713,6 Rep. Fed.Tedesca 1173,7 216,9 1.390,6 Grecia 706,7 0 706,7 Islanda 24,0 5,3 29,3 Irlanda 19,3 128,2 147,5 Italia e Trieste 1413,2 95,6 1.508,8 Olanda e Indie Orientali 916,8 166,7 1.083,5 Norvegia 216,1 39,2 255,3 Portogallo 15,1 36,1 51,2 Regno Unito 2805,0 384,8 3.189,8 Svezia 86,9 20,4 107,3 Turchia 140,1 85,0 225,1 Totale 11.413,7 1505,1 12.918,8 Fonte: http://www.cronologia.it/marshal/marsh3.htm Come si può ben vedere, la tabella conferma perfettamente quanto precedentemente annunciato. Paradossalmente, Grecia e Turchia, in favore delle quali nel progetto iniziale di Truman sarebbe dovuta andare la parte più consistente di aiuti, in realtà non presero che le briciole dei benefici del piano (rispettivamente 706,7 e 140,1 milioni di dollari).

Quasi del tutto inutile sottolineare il fatto che i paesi con i più forti partiti comunisti vennero relegati alle ultime posizioni per quanto riguarda gli aiuti ricevuti! Ma al di là del reale funzionamento del Piano, con i suoi difettucci, resta comunque fermo il fatto che una collaborazione stretta fra paesi contribuì a rafforzare un senso di appartenenza

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comune nell’animo degli europei, che pareva preannunciare una futura collaborazione e cooperazione. Scheda 1: L’Onu

L’Onu è un’organizzazione internazionale a tendenza universale e con molteplici compiti, la cui finalità complessiva è quella di vigilare sul mantenimento della pace internazionale e sull’eliminazione delle cause di guerra. Nacque soprattutto su impulso degli Stati Uniti e degli alleati che avevano sconfitto il nazifascismo, allo scopo di mantenere la pace e la sicurezza internazionale, sviluppare relazioni amichevoli tra i popoli fondate sull’eguaglianza dei diritti e sull’autodeterminazione, e infine attuare la cooperazione per risolvere problemi di ordine economico, sociale, culturale ed umanitario. I primi germi delle Nazioni Unite si svilupparono il 26 agosto dell’anno 1941, attraverso l’emanazione della Carta Atlantica frutto di trattative tra Churchill e Roosevelt. La Carta Atlantica prevedeva l’“istituzione di un sistema di sicurezza generale stabilito su basi più larghe”. La spinta prevalente fu quella proveniente dagli Stati Uniti, i quali si dimostrarono di gran lunga i più propositivi se paragonati alla Gran Bretagna e all’URSS. La Dichiarazione delle Nazioni Unite, anche detta Dichiarazione di Washington, scaturì dal soggiorno di Churchill tenutosi a Washington in data 1° gennaio 1942 e venne firmata dalle nazioni che avessero già dichiarato guerra alla Germania o al Giappone. In tutto queste nazioni erano 26. A dimostrazione del ruolo chiave esercitato dagli Stati Uniti, il progetto originario venne stipulato dal dipartimento di Stato americano e aveva per obiettivo la creazione di un sistema di pace e di sicurezza da realizzarsi ai danni dell’Asse, che non esaurisse le sue funzioni neanche a guerra conclusa. Nell’ottobre del 1943 il segretario di Stato Cordell Hull ottenne anche l’adesione dei sovietici a tale progetto. A questa adesione seguirono poi numerose conferenze fra le quali, nell’ordine, vi sono le conferenze di Dumbarton Oaks tra il settembre e l’ottobre del 1944 alle quali parteciparono le delegazioni britannica, cinese, russa e statunitense; la conferenza di Yalta nel febbraio del 1945; la conferenza di San Francisco che si riunì dal 25 aprile al 26 giugno 1945. A quest’ultima conferenza parteciparono 51 stati, membri originari dell’Organizzazione. Gli scopi generali di tali conferenze furono: determinare la struttura dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, stabilire attraverso quali meccanismi di voto in seno al Consiglio di sicurezza si sarebbero prese le decisioni nonché redigere la carta dell’organizzazione, fatto che avvenne in occasione della conferenza di San Francisco. La Costituzione dell’Organizzazione passò alla storia con il nome di Carta delle Nazioni Unite e fu il frutto di numerosi incontri tenutisi per l’appunto tra il 25 aprile e il 26 giugno del 1945 (giorno in cui fu firmata la Carta). Tale Costituzione entrò in vigore qualche mese dopo, in data 24 ottobre 1945, in seguito alla ratifica della maggior parte degli stati che parteciparono alla conferenza, nonché degli stati che vengono ancora oggi ricordati come i “cinque grandi” e che, indicati per ordine alfabetico, altri non furono che la Cina, la Francia, la Gran Bretagna, gli Stati Uniti e l’U.R.S.S. La Carta delle Nazioni Unite contiene 19 capitoli e 111 articoli. Nel preambolo e nel primo capitolo sono descritti i principi e gli scopi dell’organizzazione, mentre nelle restanti parti trovano spazio la descrizione degli organi e il relativo funzionamento di questi. Ai sensi del preambolo della Carta, l’Organizzazione delle Nazioni Unite persegue le seguenti finalità: 1) Mantenimento della pace e della sicurezza internazionale attraverso misure collettive efficaci. Importante è anche il proposito di “preservare le generazioni future dal flagello della guerra. Per adempiere a quanto stabilito dalla Carta, i Paesi membri si impegnano a muoversi sempre in un quadro di uguaglianza e in maniera pacifica, senza ricorrere alla minaccia o all’impiego della forza. L’Organizzazione delle Nazioni Unite attribuisce a sé stessa il potere di obbligare anche gli stati non membri al rispetto dei propri principi, reprimendo lo spirito di intolleranza e aggressività. 2) Enunciazione e tutela dei diritti dell’uomo senza distinzioni di razza, sesso, lingua o religione. I firmatari della Carta proclamarono la loro fede nei diritti fondamentali dell’uomo, nella dignità della persona umana e nell’uguaglianza fra uomini e donne, ma anche fra nazioni grandi e nazioni piccole. Importante è l’affermazione del diritto dei popoli a disporre di sé stessi, evitando di “intervenire nelle questioni che appartengono essenzialmente alla competenza interna di uno stato”. 3) Difesa delle garanzie sociali ed economiche, favorendo così il progresso sociale e incrementando il tenore di vita e la libertà individuale. Per fare questo il mezzo migliore individuato fin da subito fu la cooperazione internazionale, volta alla risoluzione di questioni internazionali di ordine economico, sociale, culturale e umanitario. Al riguardo, nel tempo è stato possibile creare delle istituzioni e dei procedimenti internazionali volti proprio ad incrementare il progresso economico e sociale di tutti i popoli. L’ONU nacque come fautrice della cooperazione internazionale e fu il primo grande organismo difensore della pace e della sicurezza internazionale, che nel tempo si è dotato di numerose organizzazioni specializzate, da essa dipendenti allo scopo di meglio svolgere le sue funzioni. Basti pensare alla creazione dell’Epta (Expanded Programme of Technical Assistance) nata nel 1949. Questo organismo

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non era altro che il primo nucleo dell’Undp (United Nations Development Programme), ossia la più importante struttura dell’ONU interamente dedicata allo sviluppo e di conseguenza alla cooperazione multilaterale. Insieme all’Undp sono poi nati numerosi programmi, fondi e agenzie specializzate che hanno contribuito a far lavorare assieme persone con culture profondamente diverse, nonostante i limiti fin dall’inizio mostrati dalla cooperazione multilaterale. Al momento della prima riunione dell’Assemblea generale, avvenuta il 10 gennaio 1946, l’Onu poteva contare 51 membri, cui nel tempo si sono aggiunti tutti gli stati la cui richiesta di ingresso sia stata accettata da almeno due terzi dei componenti l’Assemblea generale, dietro proposta del Consiglio di sicurezza. Dal momento della creazione al 1965 i paesi aderenti divennero 117, fra cui 46 ex colonie. Nel 2002, i paesi aderenti erano già 191. Oggigiorno, quasi tutti gli stati fanno parte dell’Organizzazione, cui hanno aderito 192 paesi (l’ultimo Paese in ordine di adesione è il Montenegro, che è entrato a far parte delle Nazioni Unite il 28 giugno 2006). Ne sono esclusi, tra gli altri, la Città del Vaticano e Taiwan.

1.2 Gli anni ’50 e la Conferenza di Bandung La Conferenza afroasiatica di Bandung, dal nome della città indonesiana capoluogo di provincia a Giava occidentale, si tenne nell’aprile del 1955 fra i rappresentanti di trenta Paesi asiatici e africani. L’iniziativa aveva avuto origine già nel 1954 ad opera di Nehru (per l’India), di Nasser, di Tito, di Sukarno (per l’Indonesia) e di Kofelawala10 (per lo Sri Lanka). In questa occasione si manifestò l’intenzione di avviare una maggiore cooperazione fra gli Stati del Terzo Mondo, sostenendo il principio secondo il quale i paesi sviluppati fossero in dovere di garantire aiuti ai paesi cosiddetti “in via di sviluppo”. Cominciò a prendere forma il Movimento dei paesi non allineati, anche detto movimento dei terzomondisti, che aveva come fondamentale obiettivo la modernizzazione e l’industrializzazione del Terzo Mondo.

Fra i leaders di questo movimento spiccavano il presidente Nehru in rappresentanza dell’India, e il presidente Nkrumah in rappresentanza del Ghana.

Secondo l’economista Samir Amin, sarebbe stato proprio quello che egli definisce in maniera abbastanza originale “Progetto Bandung” la causa scatenante dell’integrazione dei paesi del Terzo Mondo, che nel tempo si sono avviati alla ricerca dell’industrializzazione così come in precedenza era avvenuto per i paesi occidentali. In particolare il sostegno dei paesi dell’Est al progetto in questione avrebbe stimolato il cambiamento a detta di Samir Amin, il quale si pone in netta contrapposizione con coloro che invece parlano di “logica dell’espansione capitalistica11” come fautrice di una trasformazione della divisione internazionale del lavoro e in qualche modo distruttrice della classica polarizzazione centro/periferia. Si tratterebbe per Samir Amin, di un progetto nazionale borghese12 che avrebbe in seguito gestito il fenomeno della nuova indipendenza dei paesi africani. Nell’ottica di tale progetto il reddito prodotto venne incanalato in direzione dell’espansione delle nuove classi medie, anziché delle classi popolari. La gestione di questi redditi in molti casi non fu oculata, tanto che non si riuscì a realizzare il processo di equilibrata modernizzazione auspicata nel progetto originale. A provocare le disfunzioni non furono solo motivi pratici quali l’effettiva carenza di risorse, ma anche questioni politiche e sociali (quali la scelta, fatta in alcuni casi, di espandere il settore privato a detrimento del settore pubblico) o politiche (prima fra tutti la diffusa corruzione che ancora si registra in molti paesi africani resisi indipendenti negli anni ’60 così come discuteremo nel paragrafo seguente). La Conferenza di Bandung segnò innegabilmente anche la nascita dei forti contrasti che, se non furono sempre veri e propri scontri fisici, furono perlomeno scontri ideologici tra i paesi occidentali e i paesi che parteciparono alla conferenza in questione, i quali 10 L. Carrino, op. cit., pag. 46 11 Samir Amin, Il capitalismo nell’era della globalizzazione, la gestione della società contemporanea,Asterios Delithanassis Editore, Trieste, 1997, pag. 50 12 Samir Amin, Il capitalismo… op. cit., pag. 51

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avevano come fondamentale obiettivo quello di proporre la loro via autonoma allo sviluppo. Non a caso proprio in questo paragrafo è comparsa la locuzione “Terzo Mondo”. Questa locuzione ha fatto la sua comparsa proprio in questo periodo13, poiché i paesi che parteciparono alla Conferenza sentivano soprattutto ora la necessità di creare una loro identità, ben distinta sia dal “Primo Mondo”, ossia l’Occidente capitalistico, sia dal “Secondo Mondo”, vale a dire il blocco comunista orientale. Fu il demografo Alfred Sauvy14 a coniare per primo l’espressione Terzo Mondo, proprio per indicare i paesi che non facevano parte di nessuno dei due blocchi, ma a partire dalla fine della guerra fredda in poi, ci si rese conto del fatto che la locuzione fosse ormai datata in quanto dà implicitamente un giudizio di valore. Si cominciò quindi a preferirle altri termini privi di connotazione peggiorativa, quali Nord e Sud, decisamente neutri rispetto al precedente sinonimo. 1.3 Gli anni ’60 e le teorie della dipendenza

Gli anni ’60 del secolo scorso furono caratterizzati dall’inizio del progressivo abbandono del sistema coloniale, che già un decennio dopo poteva dirsi completamente estirpato. Nel continente africano, in particolare, cominciarono a diffondersi con maggior veemenza i movimenti nazionalistici fra i quali è possibile citare la négritude,il pan-africanismo e il pan-islamismo.

Le due guerre mondiali avevano contribuito alla perdita di fiducia nella “mission civilisatrice15” o “fardello dell’uomo bianco”, per cui anche le possibilità concrete di tenere in vita un così vasto impero per l’Occidente si affievolirono sempre più. Gli africani stessi, se continuiamo a prendere l’Africa ad esempio di questo processo, sentivano sempre più l’esigenza di voler realizzare autonomamente le opere svolte in precedenza attraverso la guida dell’uomo bianco in campo agricolo, tecnologico, industriale ed economico in senso lato.

Già a partire dagli anni ’50 gli europei avevano capito che sarebbe stato controproducente respingere le istanze di indipendenza in Africa come altrove a causa dell’atteggiamento ormai ostile delle popolazioni nei loro confronti.

La decolonizzazione potè quindi quasi senza ostacoli avviarsi, per quanto riguarda l’Africa, dapprima nella parte situata a nord del Sahara, e via via nel resto del continente fino ad arrivare alla metà degli anni ’70, in un susseguirsi di proclamazioni d’indipendenza. A titolo esemplificativo basti pensare all’Egitto, resosi indipendente nel 1953 con la nascita della Repubblica e la proclamazione di Nasser a presidente, al Sudan indipendente dal 1956, all’Algeria indipendente dal 1961, alla Nigeria “libera dal 1960, al Senegal dal 196516 e così via dicendo fino a poter parlare anche di indipendenza della parte meridionale del continente che fu l’ultima a veder realizzato questo obiettivo.

L’Africa è l’esempio lampante delle disfunzioni che seguirono all’indipendenza, con la comparsa di forme di vero e proprio “neocolonialismo”. Il problema del sottosviluppo cominciò a farsi sentire in maniera sempre più forte, e ciò comportò un incremento degli aiuti multilaterali che caratterizzò gli anni ‘60, in contrapposizione al fiorire degli aiuti bilaterali che aveva caratterizzato invece il decennio precedente. L’uomo occidentale, che con la sua politica estera aveva contribuito a creare forti legami di dipendenza fra il centro e la periferia, si sentiva ora in dovere di porre in qualche modo rimedio a ciò.

13 Maggie Black, La cooperazione allo sviluppo internazionale, pag. 18 14 L. Carrino, op. cit., pag. 46 15 J. D. Fage, Storia d’Africa, SEI, Società Editrice Internazionale, Torino, 1995, pag. 450 16 Ibidem

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Quasi ovunque in Africa il processo di liberazione nazionale era avvenuto in maniera incruenta, con il graduale inserimento dei leaders nazionalisti in luogo dei precedenti dominatori europei. I nuovi stati indipendenti divennero tutti membri dell’“Organizzazione per l’Unità Africana”17 formatasi nel 1963 con sede ad Addis Abeba, e la formazione di un’organizzazione sopranazionale non fu certo un traguardo da poco per le popolazioni africane. Nonostante la nuova esigenza di cooperazione le disfunzioni non mancarono, primo fra tutte il sistema di apartheid in Sudafrica che solo nel 1994 vide la sua eliminazione. Oltre a ciò è impossibile non dimenticare che la maggior parte degli stati africani continuò a combattere con gli stessi problemi nonostante il raggiungimento dell’indipendenza, e questa situazione ha potuto protrarsi fino ai giorni nostri nonostante i numerosi aiuti allo sviluppo che hanno interessato queste aree. Questi paesi si dimostravano ancora totalmente dipendenti dai guadagni esteri ricavati dall’esportazione, spesso e volentieri in competizione con le più sviluppate agricolture dei paesi europei. L’industrializzazione risentiva di parecchi limiti, fra i quali la scarsità endemica di popolazione con la quale dovevano fare i conti molti paesi. Basti pensare che ancora nel 1980 solo nove stati potevano contare una popolazione superiore ai 10 milioni, come si può ben vedere nella tabella 2: Tabella 2: Abitanti paesi africani Paesi con abitanti > ai 10 mln Paesi con abitanti < a 1 mln Nigeria Guinea equatoriale Etiopia Gibuti Zaire Swaziland Tanzania Gambia Sudan Gabon Kenya Guinea-Bissau Uganda Botswana Ghana Mozambico Fonte: Fage J. D., op. cit., pag. 489 Questa tendenza si è poi invertita in brevissimo tempo (addirittura nel decennio successivo) soprattutto a “causa” della somministrazione di cure mediche offerte dagli enti di soccorso internazionale, tanto che oggigiorno si riscontra il problema opposto, quello della sovrappopolazione in rapporto alle risorse disponibili, quali le vitali risorse idriche.

Si noti come spesso gli aiuti allo sviluppo possano paradossalmente acuire problemi già di per sé esistenti o addirittura crearne di nuovi confermando purtroppo la tesi di un generale fallimento degli aiuti! Già a partire dagli anni ’70 l’incremento naturale (eccesso delle nascite sulle morti) in tutto il continente era di circa il 3%18 annuo, con le disastrose conseguenze che noi tutti conosciamo.

Come anche Alessandro Lanza19 sostiene nel suo “Lo sviluppo sostenibile” la transizione demografica ha attraversato tre differenti fasi: nella prima fase la natalità supera di poco la mortalità; nella seconda fase per ragioni legate allo sviluppo economico (quali le vaccinazioni, unite alle migliori condizioni igienico-sanitarie) la mortalità decresce e la natalità resta alta. Nella terza fase, infine, la natalità decresce per cambiamenti degli stili di vita, e il nuovo equilibrio natalità mortalità si ferma ad un tasso decisamente inferiore20. E’evidente che molti paesi siano rimasti alla seconda fase, con disastrose conseguenze per quanto riguarda la distribuzione delle risorse. Certamente se anche la sopraggiunta crescita economica in paesi prima poveri o poveri 17 J. D. Fage, op. cit., pag. 480 18 Ivi, pag. 491 19 A. Lanza, op. cit., pag. 36 20 Ivi, pag. 37

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tra i poveri ha come svantaggio quello di un incremento repentino della popolazione, la soluzione più appropriata non può essere quella di impedire il normale corso del progresso e limitare gli aiuti allo sviluppo. Come sostenuto anche da William Easterly nel suo “The white’s man burden”, non bisogna attribuire troppi mali agli aiuti allo sviluppo, sarebbe come accusare le ambulanze di provocare troppi incidenti stradali solo per il fatto che queste si trovano quasi sempre sul luogo dell’incidente.

Tornando agli anni ’60, in breve i tanti problemi che attanagliavano i paesi di recente indipendenza fecero il giro del mondo portando alla definitiva affermazione del concetto di mondo in “via di sviluppo” nell’uso comune. Un’enorme fetta del mondo collocata quasi interamente ai tropici per quello che nonostante le varie teorizzazioni in proposito pare essere un puro caso, chiedeva di essere aiutata dal “Primo” o dal “Secondo” mondo ad uscire dalla povertà. Ad essere richiesti a gran voce erano soprattutto i benefici dei capitali e delle conoscenze tecniche dell’occidente e tali rivendicazioni furono indubbiamente di grande stimolo per l’avvio di uno “sviluppo internazionale21” di cui soprattutto gli Stati Uniti si fecero fin da subito promotori. In molti casi in questi anni si cominciò a creare una commistione di lingue e idee, forse alle origini del processo di globalizzazione al quale assistiamo oggi e al quale si rimanda nell’ultima fase di questo percorso storico.

Come già preannunciato in testa al presente paragrafo, gli anni ’60 si contraddistinsero per un rilevante incremento degli aiuti multilaterali. Fu proprio negli anni ’60 infatti, a diretta testimonianza di ciò, che il presidente degli Stati Uniti John F. Kennedy inaugurò il Decennio dello sviluppo dell’Organizzazione delle Nazioni Unite. I paesi industrializzati si posero un obiettivo ben preciso nell’ambito di questa iniziativa: devolvere l’1% del loro Prodotto Interno Lordo in favore di programmi di aiuto pubblico allo sviluppo o programmi di cooperazione. Tutto ciò trovava come substrato ideologico i concetti di giustizia sociale e welfare che ben si innestavano con la necessità di una più equa redistribuzione della ricchezza fra paesi. Si pensava che la povertà sarebbe stata debellata entro massimo dieci anni con il beneplacito dei leaders nazionalisti dei paesi in via di sviluppo che avevano appena contribuito all’ottenimento dell’indipendenza per i loro paesi. Citare le parole del presidente Kennedy è certamente d’aiuto per comprendere quale fosse il clima speranzoso all’interno del quale si collocò tale iniziativa: “A coloro che vivono nelle capanne e nei villaggi di mezzo mondo e lottano per spezzare le catene della miseria di massa, promettiamo il nostro massimo sforzo per aiutarli ad aiutarsi (…). Se una società libera non è in grado di aiutare i molti che sono poveri non potrà mai servire i pochi che sono ricchi22”. E’da sottolineare l’intenzione di “aiutarli ad aiutarsi”, che non dovrebbe mai essere dimenticata quando si parla di aiuti allo sviluppo. Gli aiuti d’emergenza sono ben altra cosa, anche se certo non si può dire che siano meno importanti per la sopravvivenza di una popolazione! Qui si ritiene che sia l’intervento umanitario necessario in caso d’emergenza che i veri e propri aiuti allo sviluppo, rivestano un ruolo importante e complementare, ma certamente salvare una vita non significa garantire un futuro migliore se non si forniscono contemporaneamente i mezzi per potersi appunto aiutare autonomamente in altre occasioni. Questo dovrebbe essere l’obiettivo fondamentale degli aiuti allo sviluppo, unito alla fondamentale politica di responsabilizzazione del Paese beneficiario, della quale si avrà modo di discutere in seguito. Nell’ambito del Decennio dello sviluppo presero il via altre importanti iniziative quali la creazione dei “Peace Corps”, l’Alleanza per il progresso e il programma “Food for 21 M. Black, op. cit., pag. 19 22 Ivi, pag. 21

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Peace”23. Legata a queste iniziative, si può ricordare anche la campagna “Freedom for Hunger”, lanciata dall’Organizzazione per l’alimentazione e l’agricoltura dell’Onu (Fao).

Fra gli ambienti politici, e in particolar modo fra i giovani radicali si diffuse l’idea che aiutare i paesi più poveri fosse un vero e proprio “dovere morale” dei paesi più ricchi, il tutto favorito da una propaganda mediatica in favore degli aiuti che riuscì a rendere il concetto di “sviluppo mondiale” un concetto di uso comune. Nonostante quest’ondata di entusiasmo, già prima che gli anni ’60 volgessero al termine si registrarono le prime critiche al concetto di sviluppo. Per verificare l’entità e i primi effetti degli aiuti allo sviluppo si costituì un’apposita commissione internazionale il cui presidente era l’ex primo ministro canadese Lester Pearson24. Il risultato delle indagini condotte nel 1969 mise da un lato in risalto il fatto che quasi tutti i paesi in via di sviluppo avessero registrato un aumento del PIL pro-capite del 5% in media; ma come spesso si osserva, non sempre il PIL pro-capite è un reale indicatore dello sviluppo di un paese. Analizzando più nel dettaglio, emerse che ad avvantaggiarsi dell’aumento del PIL non era che una risicata minoranza della popolazione, che si avvicinava sempre più ad uno stile di vita di tipo “occidentale”, mentre per la stragrande maggioranza della popolazione la situazione rimaneva invariata. A ben guardare, i poveri erano addirittura aumentati nel loro valore assoluto in seguito al degrado dell’economia tradizionale da cui la maggior parte della popolazione ancora dipendeva. A Pearson va il merito di aver riconosciuto per primo, nell’anno 1969, che raggiungere uno sviluppo uniforme in paesi di dimensioni tra loro differenti fosse quasi utopico!Occorreva quindi non canalizzare gli sforzi esclusivamente in direzione di uno sviluppo economico, ma prestare attenzione anche al progresso sociale, alla ridistribuzione della ricchezza all’interno di ciascun Paese (e non solamente fra paesi “ricchi” e paesi “poveri”), all’efficienza dell’amministrazione pubblica, alla stabilità politica e alla partecipazione democratica di cui si parlerà meglio più avanti in rapporto a quella che viene definita “condizionalità” degli aiuti. Le intuizioni di Pearson sono più che mai valide ora che l’inefficacia degli aiuti allo sviluppo è ormai assodata.

Questi grandi stravolgimenti non passarono inosservati neanche in campo giuridico. Risale proprio agli anni ’60 l’idea di creare un diritto autonomo rispetto ai diritti garantiti ai singoli dai due Patti delle Nazioni Unite, che avrebbe assunto il nome di “diritto internazionale dello sviluppo25”. Questa idea venne elaborata in occasione della prima conferenza dell’Unctad (Conferenza delle Nazioni Unite per il Commercio e lo Sviluppo) tenutasi nel 1964, durante la quale si proposero delle deroghe al diritto internazionale tradizionale per favorire il commercio con i paesi più arretrati e finanziare lo sviluppo. Si tratta di un organo sussidiario dell’Assemblea Generale, il cui scopo è quello di favorire la formazione di regole nel settore della cooperazione economica e dello sviluppo, predisponendo studi e promuovendo la negoziazione di accordi internazionali. Nello specifico, oggetto di questa conferenza dell’Unctad era l’attribuzione ai paesi in via di sviluppo del diritto ad essere aiutati. Conferendo a questi paesi un vero e proprio diritto sarebbe stato molto più facile ripartire equamente le risorse e giungere ad una riparazione per lo sfruttamento subìto in passato. In questo modo si sarebbe potuto colmare il divario nel grado di sviluppo, contemporaneamente ribadendo l’indipendenza assoluta degli stati nonché la partecipazione paritaria alle organizzazioni internazionali che sarebbero divenute le fautrici materiali di questo progetto. Così facendo la cooperazione internazionale sarebbe diventata addirittura un obbligo degli stati, ma senza mai calpestare la libertà che ciascun Paese ha di scegliere il

23 M. Black, op. cit., pag. 21 24 Ivi, pag. 23 25 Silvia Cantoni, Cooperazione Multilaterale e Finanziamento dello sviluppo, Università di Torino- Memorie del dipartimento di scienze giuridiche, Casa Editrice Jovene, Napoli, 2004, pag. 6

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proprio sistema politico ed economico. Proprio questo aspetto infatti, è stato spesso e volentieri oggetto di dibattito per quanto riguarda l’operato dell’Istituzioni Finanziarie Internazionali di cui si parlerà nel Capitolo III. All’articolo 22 della Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli si trova un riferimento esplicito a quello che potrebbe un domani diventare “diritto allo sviluppo”. Si afferma infatti: “Ogni uomo dovrebbe veder garantito il diritto al suo sviluppo economico, sociale e culturale con il dovuto riguardo alla sua libertà e identità (…). Ogni Stato dovrebbe avere il dovere, individuale o collettivo, di assicurare l’esercizio del diritto allo sviluppo26”. La nascita di un “diritto internazionale dello sviluppo” rimane comunque per ora solo un progetto sia per l’opposizione di alcuni paesi industrializzati, sia per la posizione di alcuni paesi in via di sviluppo che non si sono dimostrati abbastanza determinati nel perseguire questo obiettivo, per cui a tuttoggi non esiste ancora una norma consuetudinaria che ponga a carico dei paesi più ricchi il dovere di aiutare. Il dovere a cui le Nazioni Unite stesse si appellano è un dovere morale e etico, ma non giuridico. Se dovessimo comunque dare una sistematizzazione al diritto allo sviluppo, lo potremmo collocare tra i diritti umani di terza generazione27, ossia diritti di solidarietà così come il diritto alla pace e ad un ambiente salubre, che necessitano di un’azione solidale da parte degli individui e dello Stato.

L’aumento degli aiuti multilaterali paradossalmente fece cadere l’attenzione dell’opinione pubblica sulla questione del divario fra quello che ormai veniva chiamato “centro” e la parte a cui gli aiuti erano destinati, anche definita “periferia”. Da questo presupposto nacquero tutta una serie di teorizzazioni che potrebbero essere poste sotto il grande titolo di “Teorie della dipendenza28”pur inglobando diversi punti di vista in proposito. Non a caso si sceglie qui di parlare di queste teorie: lo stimolo maggiore a questo genere di teorizzazioni si ebbe infatti a partire dagli anni ’60. Se dovessimo dare una collocazione geografica a questo fenomeno parleremmo sicuramente di America Latina, ossia di un’area del mondo che faceva già allora parte della “periferia”e tentava di ritagliarsi uno spazio autonomo in opposizione all’egemonia degli Stati Uniti. Facendo un tentativo di sistematizzazione, potremmo distinguere la voce della CEPAL (Comisìon Econòmica para América Latina) o Ecla (Economic Commission for Latin America) e la voce dei marxisti. Furono proprio queste due voci a dar vita alla teoria della dipendenza, sorta spontaneamente dall’incontro fra queste differenti visioni. La teoria della dipendenza mette in luce alcuni fondamentali postulati riassunti brevemente qui di seguito:

1. Il sottosviluppo non è una condizione da cui si parte per poter giungere alla fase finale di sviluppo. E’semmai una condizione che ha origine a causa delle relazioni tra paesi “satelliti” e paesi per così dire “metropoli” ossia diretta incarnazione del pieno sviluppo. Ciascun paese può collocarsi all’interno del sistema mondiale come “satellite” o come “metropoli” in rapporto alla situazione degli altri paesi. Secondo la teoria della dipendenza non esisterebbero quindi paesi sottosviluppati in quanto tali, ma sottosviluppati per contrasto rispetto ad altri maggiormente sviluppati.

26 S. Cantoni, op. cit., pag. 27 27 Ibidem: I diritti di prima generazione sono invece i diritti civili e politici che dovrebbero porre dei limiti all’azione dello Stato, mentre i diritti di seconda generazione sono i diritti economici, sociali e culturali che lo Stato deve obbligatoriamente promuovere. 28 G. Bottazzi, Appunti… cit., pag. 152

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2. Come teorizzato anche da Paul Baran, di cui si parlerà a breve, sviluppo e sottosviluppo sono i due differenti aspetti di uno stesso fenomeno. Il capitalismo attraverso un continuo drenaggio di risorse che andrebbero dai paesi poveri in direzione dei paesi ricchi, alimenta il sottosviluppo di questi ultimi.

3. Oggetto del drenaggio da parte delle metropoli è il surplus economico dei paesi satelliti attraverso le meccaniche dello scambio ineguale di cui si parlerà fra poco a proposito dell’America Latina.

4. Il sottosviluppo non riguarda esclusivamente la condizione economica di un Paese, bensì anche la sua condizione politica e sociale. A livello sociale, infatti, fra i paesi poveri è possibile individuare una caratteristica comune, data dal permanere del potere nelle mani dei grandi proprietari terrieri e della borghesia esportatrice (detta “ borghesia compradora”). In contrapposizione, le borghesie nazionali capitalistiche non si sviluppano abbastanza da contrastare il potere delle classi suddette, e ciò vale anche per il proletariato operaio.

5. Il sottosviluppo si autoalimenta ed è profondamente difficile per un Paese riuscire a modificare le proprie strutture economiche, politiche e sociali proprio a causa della posizione privilegiata detenuta da altri paesi.

Per quanto riguarda la CEPAL29, quest’organo regionale delle Nazioni Unite fu istituito nel 1948. Essendo la teoria della modernizzazione dominante a quell’epoca, la CEPAL si pose fin da subito come obiettivo la diffusione di valori modernizzanti in un quadro di maggior apertura economica fra i paesi dell’area in questione. Il presidente della CEPAL, Raul Prebish, nel 1950 si occupò di indicare con maggior precisione gli obiettivi della Commissione in una sorta di “manifesto”. Si delineava così il possibile ruolo dell’America Latina nel sistema economico internazionale. In primo luogo, diventava imprescindibile la produzione e l’esportazione di materie prime, anche se in realtà il vantaggio dalla vendita di tali prodotti era fortemente limitato dalle ingenti spese dovute all’acquisto di prodotti finiti dall’Occidente in un continuo peggioramento delle ragioni di scambio. Questo scambio, del tutto svantaggioso per i paesi più poveri, è stato da più parti definito scambio ineguale per la sproporzione nell’ottenimento dei benefici. In aggiunta, a rendere ancora più difficile la posizione economica di questa vasta parte di mondo, vi era il persistere di forme di monocoltura e la difficoltà a decollare delle produzioni industriali con una conseguente dipendenza dall’Occidente. Era perciò necessario cercare di produrre in loco i beni importati o, nel caso in cui ciò non fosse possibile, favorire l’ingresso di multinazionali che facessero da traino all’industrializzazione di cui si sentiva tanto il bisogno. Ma anche quest’ultima strategia si rivelò fin dai primi anni ’60 fallimentare in quanto favoriva esclusivamente lo sviluppo delle aree in cui le multinazionali stesse erano dislocate, e nella gran parte dei casi queste ultime facevano tornare al paese d’origine i ricavi di vendita senza alcun vantaggio per l’America Latina che continuò perciò a dover fare i conti con inflazione, disoccupazione e tensioni sociali spesso e volentieri messe a tacere da regimi autoritari. Come già accennato, oltre alla CEPAL, anche gli studiosi di stampo marxista hanno espresso il loro parere per quanto riguarda il legame di dipendenza tra centro e periferia. Stavolta ci si sposta negli Stati Uniti per trovare Paul Baran, a detta del quale il sottosviluppo è semplicemente l’altra faccia dello sviluppo, come se l’inesistenza dell’uno precludesse l’esistenza dell’altro.

Oltre a Baran, si ricordino anche Sweezy, Huberman e Magdoff i quali rendevano noti i loro punti di vista per mezzo della “Monthly Review”. Ma anche in America Latina erano presenti studiosi di stampo marxista i quali sostenevano la prevalenza del sistema feudale, per cui a parer loro era indispensabile passare per la rivoluzione

29 G. Bottazzi, Appunti… cit., pag. 153

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borghese-capitalistica prima di arrivare alla rivoluzione socialista. La rivoluzione cubana del 1959 sembrava far comprendere che ci fosse un’alternativa plausibile alla sudditanza nei confronti degli Stati Uniti, rappresentata dal modello socialista che contribuiva a diffondere le idee rivoluzionarie. Secondo i marxisti più radicali, lo sviluppo in un paese dipendente non è stato possibile proprio per il suo legame di dipendenza! In quest’ottica, essendo impossibile il raggiungimento spontaneo di uno sviluppo capitalistico, l’unica soluzione possibile potrebbe essere addirittura la fuga dal sistema mondiale per giungere finalmente a compiere la rivoluzione sociale e a progredire dal punto di vista politico, sociale ed economico.

Naturalmente queste sono teorie. Si potrebbe andare avanti nell’elencazione ma ci allontaneremmo dal concetto che volevamo qui mettere in luce; la crescita degli aiuti multilaterali non è sempre sinonimo di progresso. A seconda del tipo di aiuti e del modo in cui sono forniti si corre il rischio di creare dei malfunzionamenti prima inesistenti e di ampliare il divario fra paesi “ricchi” e “poveri”, fra “periferia” e “metropoli”, o “Primo” e “Terzo Mondo”che dir si voglia. Di questo si avrà modo di parlare molto nel seguito di questa trattazione. 1.4 Gli anni ‘70 Il fermento degli anni ’60 ha indubbiamente segnato il futuro degli aiuti allo sviluppo in materia ideologica ma anche dal punto di vista istituzionale e governativo. Gli anni ’70 furono infatti caratterizzati dalla nascita di tutta una serie di istituzioni governative e intergovernative, programmi di ricerca universitaria, ricercatori specializzati, professionisti e programmi di beneficenza di ogni genere. Un numero sempre crescente di persone era coinvolto nel dibattito sulla natura dello sviluppo. Oggetto del dibattito erano sia i mezzi che i fini utili a raggiungere un soddisfacente grado di sviluppo, e le prospettive per il futuro apparivano sempre meno rosee anche a causa dell’esplosione demografica. Era chiaro che gestire le risorse non rinnovabili del pianeta sarebbe diventato d’ora in avanti sempre più difficile. Per questa ragione, fu proprio in questo periodo che la questione sviluppo cominciò ad intrecciarsi con il problema ambientale. La società industriale cominciava ad essere vista come la più pesante minaccia per l’ambiente. La crescita economica non aveva eliminato il problema della povertà e oltre a ciò, era anche un pericolo concreto per il pianeta.

Questo quadro fosco contribuì ad alimentare enormemente il dibattito sulle alternative allo sviluppo. Dall’America Latina era già arrivata nel decennio precedente l’opposizione alla “mania dello sviluppo30” che caratterizzava allora la mentalità dei paesi più sviluppati, ma anche negli anni ’70 furono tante le proposte avanzate in opposizione a uno sviluppo ineguale. Esempi di possibili forme alternative di sviluppo si rincorrevano ogni giorno da un lato all’altro del mondo. Un esempio di queste proposte ci viene da Paulo Freire31, un pedagogista brasiliano che consigliava di incentivare la consapevolezza e la creatività della popolazione affinché quest’ultima potesse creare da sola lo sviluppo più appropriato. Nel 1973 nel dibattito entrò anche E. F. Schumacher32, un consulente economico inglese che fece della locuzione “piccolo è bello” il suo motto sempre a voler sottolineare l’importanza delle caratteristiche specifiche di ciascun Paese, in contrapposizione alla tendenza alla globalizzazione. “Piccolo è bello” era anche il titolo del suo fortunato libro attraverso il quale quasi profetizzò i pericoli dell’enorme tasso di crescita e soprattutto i pericoli dati dalla dipendenza dal petrolio mediorientale (di cui si parlerà a breve), tanto che in seguito

30 M. Black, op. cit., pag. 24 31 Ibidem 32 Ibidem

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all’embargo del 1973, il titolo del suo libro divenne anche lo slogan del movimento ambientalista33.

L’importanza delle politiche sociali oltre che della politica economica in questo periodo venne sottolineata da molti teorici, mentre in precedenza lo sviluppo delle politiche sociali era visto quasi come un dispendio inutile di risorse. In breve, ci si rese conto che il maggior benessere sociale di un Paese contribuisce di gran lunga alla creazione del terreno sul quale può innestarsi uno sviluppo equilibrato. L’aspetto sociale, oltre che macroeconomico, continua ad essere sottolineato ancora oggi, in quel nuovo volto di sviluppo che è appunto lo sviluppo sociale. Nel tempo ci si rese conto che lo sviluppo non è un concetto univoco, ma molto relativo: un Paese può essere definito come “sottosviluppato” solo se lo si paragona ad un Paese giudicato “sviluppato”34.

Nel 1973 importante fu la posizione dell’allora presidente della Banca Mondiale, Robert McNamara, il quale raccomandò ai governi dei paesi in via di sviluppo di concentrarsi specificatamente sulle condizioni del 40% più povero della popolazione.Era questo l’inizio di quel processo che avrebbe portato a prestare particolare attenzione al progresso sociale, soprattutto negli ultimi anni. Questa linea a distanza di vent’anni fu seguita anche dal suo successore James Wolfensohn, nominato presidente nel 1995, ma nonostante ciò i numerosi fallimenti degli aiuti istituzionali fecero rivalutare le iniziative non governative che prestavano maggiore attenzione alle esigenze della popolazione beneficiaria ed erano più facilmente gestibili da quest’ultima. La pecca degli aiuti non governativi era però la ristrettezza degli effetti, dispersi e localizzati tanto che il loro peso non era rilevante neanche nelle statistiche regionali.

Gli anni ’70 furono anche gli anni in cui il malessere dovuto all’incremento demografico, alla desertificazione, all’urbanizzazione esplose in particolar modo nell’anno 1973, quando l’Opec (Organizzazione dei paesi esportatori di petrolio di cui oggi fanno parte Algeria, Indonesia, Iran, Iraq, Kuwait, Libia, Nigeria, Qatar, Arabia Saudiana, Emirati Arabi Uniti e Venezuela35) fece impennare i prezzi del greggio in questo modo esercitando forti pressioni sui consumatori di prodotti petroliferi. Così facendo i paesi produttori di petrolio del Terzo Mondo sfruttarono le armi a loro disposizione per dimostrare di non essere più disposti a prendere solo le briciole del benessere dell’Occidente (per acquisire ulteriori informazioni sull’arma petrolifera vedi la Scheda 2 qui di seguito). Scheda 2: i paesi in via di sviluppo e l’arma petrolifera

Agli inizi degli anni ’70 la nozione di “crisi petrolifera” non era affatto estranea agli Stati Uniti che si ritrovavano a dover affrontare sempre più gravi problemi di approvvigionamento, dovuti anche a una richiesta via via crescente di energia da parte della popolazione. Già nel 1972 il consumo annuale di petrolio non statunitense giunse a 810 milioni di barili, di cui un terzo proveniva dal Medio Oriente. Nei primi mesi del 1973, gli Stati Uniti importavano 413 milioni di barili, circa il 10% del consumo totale, dal Golfo Persico e dal Nord Africa. L’occasione per utilizzare l’arma petrolifera fu offerta da uno dei conflitti arabo-israeliani succedutisi a partire dall’anno di nascita di Israele. Poco prima delle ore 14 del 6 ottobre 1973 ebbe inizio la quarta guerra fra Israele e gli Stati arabi, detta anche Guerra d’Ottobre o dello Yom Kippur per la coincidenza con la festività ebraica così chiamata. Una delle conseguenze principali di questa guerra fu il ricorso all’arma petrolifera per la prima volta. Il re dell’Arabia Saudita Feisal cominciò a pensare di poter ricorrere a quest’arma nel 1973, quando già l’Arabia Saudita era diventata il produttore fondamentale per gli Stati Uniti. Ma non furono solo gli Stati Uniti a doversi preoccupare per le conseguenze dell’embargo. In Germania il governo rese pubblico un programma energetico elaborato dal ministro Ulf Lantzke, mentre in Giappone si pubblicò un libro bianco

33 Daniel Yergin, Il premio, L’epica storia della corsa al petrolio, Biblioteca Agip, Sperling&Kupfer Editori, s.l., 1991, pag. 506 34 G. Bottazzi, Appunti… cit., pag. 6 35 http://www.buyandhold.com/bh/en/education/history/2002/arab.html

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sull’energia che metteva in risalto il grado di insicurezza legato agli approvvigionamenti (gran parte del petrolio utilizzato dai nipponici era di provenienza internazionale), contemporaneamente all’avvio della cosiddetta “diplomazia delle risorse” volta a garantire l’accesso alle risorse petrolifere di cui il Paese abbisognava. La strategia generalmente adottata dai paesi dell’Opec fu quella di diminuire la produzione totale piuttosto che sottoporre ad embargo un singolo paese, in questo modo acuendo le tensioni e le rivalità fra i paesi consumatori. Le maggiori conseguenze dell’embargo furono le limitazioni progressive alla produzione gravanti sull’intero mercato e il veto totale alle esportazioni di greggio che colpì in un primo momento esclusivamente gli USA e l’Olanda, e successivamente interessò anche il Portogallo, il Sudafrica e la Rhodesia. Il 7 novembre 1973 Richard Nixon dovette rivolgere alla sua nazione quello che oggi più comunemente si identifica come “discorso sull’energia”, all’interno del quale erano contemplate differenti misure di risparmio energetico, fra le quali il risparmio sul riscaldamento e l’interruzione del processo che stava portando ovunque alla sostituzione del carbone con il petrolio. Ma ancor più rilevanti furono l’istituzione dell’Energy Research and Development Administration, affiancata al Project Indipendence, il cui fine era riuscire a soddisfare le esigenze energetiche statunitensi senza dipendenza da paesi esteri, anche se ciò avrebbe richiesto ingenti investimenti e il raggiungimento di notevolissimi progressi tecnologici. L’Olanda venne particolarmente danneggiata dall’embargo in ragione della sua tradizionale amicizia con Israele; il Giappone si trovava in forti difficoltà, non avendo fonti energetiche proprie; il Regno Unito poteva dirsi compreso nella lista dei paesi amici degli arabi, ma le due compagnie qui operanti, la British Petroleum il cui presidente era sir Eric Drake e di cui il governo britannico possedeva metà del pacchetto azionario, e la Shell Transport & Trading il cui presidente era sir Frank McFadzean, si ritrovarono costrette a diminuire anche la quantità di petrolio spettante al Regno Unito in osservanza del principio della parità nella sofferenza. Secondo alcune stime, le perdite del Giappone si attestarono al 17%, quelle degli USA al 18% e quelle dei paesi europei al 16%. Per i paesi dell’OPEC l’embargo fu un successo economico oltre che politico; si arrivò addirittura alla quadruplicazione dei prezzi, che passarono da 25 cent a più di un dollaro nell’arco di pochi mesi, ma gli USA cercarono di limitare il più possibile i danni, e ciò è dimostrato dal fatto che il consumo di petrolio diminuì di circa il 20%. Anche il Congresso contribuì al risanamento dell’economia attraverso diverse misure, fra le quali l’introduzione del limite di velocità di 55 km/h, in questo modo limitando consumi e contemporaneamente incidenti stradali! Un altro sforzo fu quello di diminuire i consumi di energia elettrica. Si diede il via alle agevolazioni fiscali in favore di chi sviluppasse e usasse fonti alternative, compresa l’energia solare ed eolica. Nixon ordinò al Dipartimento della Difesa di creare una riserva di petrolio e creò inoltre l’Energy Department, ma nonostante le contromisure la recessione economica interessò il mondo intero, con un tasso di inflazione in nessun caso inferiore al 10%, e un livello di disoccupazione mai raggiunto in precedenza. Sembrava ormai finita l’era della crescita economica quando si giunse, il 18 marzo 1974, alla fine dell’embargo cui si opposero solamente la Siria e la Libia. L’embargo era stato primo grande successo politico ed economico per i paesi mediorientali. Si era così aperta una nuova era per le relazioni internazionali, e i paesi del Terzo Mondo da quest’avvenimento compresero che avrebbero potuto in futuro usare le loro risorse naturali come arma per veder soddisfatte le loro richieste. Senza dubbio la maggior causa scatenante dell’embargo era il grave squilibrio tra i paesi del Primo Mondo e quelli del Terzo Mondo. In seguito a questo successo, un gruppo di 77 paesi in via di sviluppo costituitosi in seno all’ONU cercò di far sentire la propria voce. L’occasione fu data da due sedute speciali dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite tenutesi rispettivamente nel 1974 e nel 1975. Fu allora che furono emesse due risoluzioni con l’obiettivo di costituire un Nuovo Ordine Economico Internazionale (o NIEO dall’acronimo inglese di New International Economic Order). Henry Kissinger, che all’epoca era il segretario di stato statunitense, dichiarò che i paesi industrializzati fossero pronti per avviare un negoziato con i paesi in via di sviluppo allo scopo di ristrutturare le istituzioni finanziarie e commerciali globali, ma nonostante l’ottimismo iniziale il NIEO fallì in quanto i paesi del Terzo Mondo non riuscirono ad esercitare per gli altri prodotti primari lo stesso peso che era stato esercitato attraverso l’uso dell’arma petrolifera.

1.5 Gli anni ‘80 Chiuso il periodo dell’illusione e della fiducia per i paesi del Terzo Mondo si avvicinava sempre più un periodo durante il quale il “problema debito” si faceva sentire enormemente. La manovra dell’Opec non aveva fatto altro che accentuare il divario anche fra i paesi facenti parte dello stesso mondo, il Terzo, in quanto non tutti i paesi poterono avvantaggiarsi degli effetti positivi dell’embargo. Ora tutti questi paesi potevano ancora dirsi sottosviluppati rispetto al Primo e al Secondo Mondo, ma non poteva non notarsi la netta distinzione tra i vari PIL. Gli Emirati Arabi Uniti, ad

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esempio, nel 1975 avevano un prodotto interno lordo di 13.000 dollari, mentre il Pakistan aveva un prodotto interno lordo pro capite di appena 130 dollari36! Già dai primi anni ’80 si facevano avanti alcuni paesi che pur non potendo beneficiare degli introiti legati alla vendita del petrolio cominciavano a presentare le caratteristiche delle economie più sviluppate. E’quasi automatico annoverare fra questi le quattro tigri asiatiche (Hong Kong, Singapore, Corea del Sud e Taiwan) e alcuni stati latinoamericani e asiatici. Hong Kong, Singapore, Corea del Sud e Taiwan oltre ad essere state definite tigri asiatiche si sono anche ormai affermate in qualità di NIC (New Industrialized Countries) non solo nell’area economica del Sud-Est asiatico, ma anche all’interno dell’economia mondiale. Una combinazione di cause politiche ed economiche, quali la posizione strategica rispetto all’URSS e alla Cina e la disponibilità di manodopera a basso prezzo, ha permesso a questi paesi di integrarsi nel sistema capitalista mondiale. Il progresso delle quattro tigri ha le sue radici addirittura negli anni ’6037, quando cominciarono a ristrutturare i rispettivi settori produttivi dando priorità allo sviluppo del settore industriale. Si venne a creare un’industria di esportazione ad alta intensità di manodopera, specializzata nella produzione di articoli a basso contenuto tecnologico che oggi può vantare la distribuzione dei suoi prodotti in tutto il mondo, grazie anche agli investimenti del Giappone proprio in questi quattro paesi38.

Molto dissimile è stato invece il destino di molti dei paesi africani per i quali ha continuato a delinearsi una fase di declino dovuta a innumerevoli fattori fra i quali si possono elencare la scarsità di prodotti alimentari in rapporto all’incremento demografico, la siccità e la distruzione provocata dalle guerre civili che hanno insanguinato e continuano a colpire duramente questo continente.

L’utilizzo della locuzione “paesi in via di sviluppo” diventava quindi, già a partire dagli anni ’80, sempre più inappropriata in quanto racchiudeva al suo interno situazioni economiche lontanissime tra loro e per questo motivo difficilmente accostabili. La prospettiva di un uniforme sviluppo globale cominciò ad affievolirsi soprattutto da questo momento in poi, in particolar modo per quei paesi che non riuscivano a trovare una strada autonoma rispetto ai paesi più ricchi. La crisi del debito dei paesi in via di sviluppo esplose in tutta la sua gravità. La prima chiara manifestazione di questo fenomeno si ebbe nel 1982, quando il Messico decise di sospendere il pagamento degli interessi accumulati sul debito che aveva contratto. Basta dare un rapido sguardo alla tabella 3 per rendersi conto della gravità della situazione: Tabella 3: Ammontare del debito nei paesi in via di sviluppo (valori espressi in miliardi di dollari)

Debito dei paesi in via di sviluppo Anno Ammontare debito in miliardi di dollari 1980 660 1990 1540

Fonte: Black Maggie, op. cit., pag. 26 Nell’arco di un decennio il debito dei paesi in via di sviluppo è più che raddoppiato, tanto che gli anni ’80 per l’Africa e l’America Latina vennero da alcuni definiti come “decennio perso” in quanto caratterizzato da uno sviluppo negativo. Il pagamento dei debiti superò di gran lunga il flusso degli aiuti internazionali, degli investimenti e dei prestiti privati con le conseguenze che da ciò possono derivare.

Oltre a quanto detto, gli anni ’80 furono caratterizzati anche da una diminuzione globale nell’ammontare di aiuti internazionali, dovuta soprattutto alla politica adottata 36 M. Black, op. cit., pag. 26 37 Giacomo Corna Pellegrini (a cura di), Oriente Estremo 1995, Nuove geopolitiche nell’Asia Orientale,Edizioni Unicopli, Milano, 1995, pag. 46 38 G. Corna Pellegrini, op. cit., pag. 48

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da Ronald Reagan e Margaret Thatcher rispettivamente negli Stati Uniti e in Gran Bretagna. Entrambi erano favorevoli ad una diminuzione degli interventi statali che portarono anche alla limitazione progressiva dei sistemi di Welfare State, che nella loro visione erano una forma di deleterio assistenzialismo. Questi mutamenti in politica interna ebbero delle ripercussioni in politica estera conducendo a dei tagli nella fornitura di aiuti internazionali, tanto che un numero sempre più elevato di paesi in via di sviluppo per guadagnarsi il diritto ad ottenere dei crediti dal Fondo Monetario Internazionale dovette avviare quelli che sono definiti “programmi di aggiustamento strutturale”. Questi programmi (la cui sigla è Sap39) furono estesi oltre che ai paesi in via di sviluppo anche ai paesi del blocco orientale al dichiarato scopo di aiutarli a riconvertirsi ad un capitalismo corrispondente al senso occidentale del termine, anche se come si vedrà non sempre produssero i risultati sperati.

La cooperazione allo sviluppo subì gravi danni dovuti a numerosi fattori quali la recessione nei paesi donatori, gli alti tassi di interesse, la crisi del debito e della bilancia dei pagamenti. Poiché l’intervento statale nella situazione contingente era da più parti demonizzato, le iniziative di tipo non statale e volontario per contrapposizione presero ad acquistare un’importanza sempre maggiore, cosicché le ONG acquistarono da questi anni in poi maggior prestigio e rilevanza sul piano internazionale (in particolare, la malnutrizione in Africa scatenò un’ondata di solidarietà popolare che non poteva che giovare agli enti non governativi). Ma in linea generale, la spesa sociale fu ridotta e ad essa si sostituirono programmi di aggiustamento strutturale e stabilizzazione, tanto che la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale di cui si discuterà ampiamente nel terzo capitolo, proposero che si seguisse una particolare “linea macroeconomica nota come consenso di Washington40”. Si trattava di ricorrere a misure fiscali e monetarie più prudenti, controllando l’inflazione e affidandosi agli effetti positivi del libero mercato. I paesi che rientravano nel gruppo dei beneficiari, a loro volta dovevano adeguarsi alla situazione contingente riducendo enormemente il settore dei servizi e i salari dei lavoratori. Questi motivi sono già da soli sufficienti a comprendere perché gli anni ’80 siano stati da più parti definiti il punto più basso della cooperazione allo sviluppo internazionale. 1.6 Gli anni ’90: fine del mondo bipolare e nuovo scenario

La fine della guerra fredda viene indicata da Francis Fukuyama addirittura come la “fine della storia41”. Il capitalismo globale da questo momento in poi potè trionfare, tanto che anche in alcuni paesi che in precedenza venivano senza esitazione collocati tra i paesi in via di sviluppo, si cominciarono a sentire nuovi bisogni legati al consumismo e alla diffusa occidentalizzazione. Gli anni ’90 furono costellati da nuove idee che arricchivano il concetto di “sviluppo”nudo e crudo. Si tratta in particolare dei concetti “sviluppo umano” , “sviluppo sostenibile” e “sviluppo partecipativo”. Questi concetti non sono stati ancora abbandonati, anzi, per molti economisti rappresentano oggi ancor più di allora delle possibili soluzioni alle distorsioni dello sviluppo. Questi concetti verranno ripresi più avanti proprio per lo stretto legame che gli stessi hanno con le teorie riguardanti gli aiuti allo sviluppo, in particolare con gli aiuti multilaterali. In breve, per ora si può solamente dire che lo sviluppo umano mira a sottolineare l’importanza del progresso sociale, mentre in precedenza si poneva l’accento su un progresso di tipo meramente economico. Per quanto riguarda invece lo sviluppo sostenibile si tratta della nuova esigenza di far coincidere lo sviluppo odierno con le

39 Samir Amin, op. cit., pag. 28 40 M. Black, op. cit., pag. 47 41 Ivi, pag. 29

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esigenze delle generazioni future, tenendo conto del fatto che molte delle risorse oggi in uso non sono rinnovabili. Nel 1983 nacque la “Commissione per lo Sviluppo e l’Ambiente42” (World Commission on Environment and Development) su iniziativa di Giappone e Svezia, soprattutto allo scopo di cercare di porre rimedio a problemi legati al trasferimento di tecnologie dal nord al sud, non ancora risolti come si vedrà in seguito. Dalla nascita di questa commissione scaturì il Rapporto Brundtland nel 198743,dal quale deriva più concretamente il concetto di sviluppo sostenibile, il cui utilizzo esplose nell’arco del decennio successivo. In ultimo, anche se non per importanza, si può qui ricordare lo sviluppo partecipativo, legato a una nuova esperienza di democraticità e soprattutto all’esigenza di sentire il parere delle popolazioni interessate ogniqualvolta si parli di aiuti multilaterali.

Durante gli anni ’90 gli aiuti internazionali subirono una riduzione mai vista in precedenza, giungendo a rappresentare appena lo 0,2544 % del PIL nazionale dei paesi donatori, poiché erano venute meno le ragioni politico-strategiche che in precedenza conducevano i due blocchi a concedere aiuti a determinati paesi in via di sviluppo. Inoltre, a ciò si aggiunse anche il passaggio dei paesi dell’ex blocco orientale, da donatori che erano, a beneficiari di aiuti. Fu proprio con la fine della guerra fredda che ci si rese maggiormente conto del fatto che uno sviluppo planetario di tipo capitalistico come quello a cui aspirava l’Occidente, non per forza dovesse essere la ricetta giusta per ciascun Paese. Gli ingenti squilibri fra le persone che a tuttoggi vivono con meno di un dollaro al giorno, e il benessere dei paesi ricchi ne sono una dimostrazione. Resosi conto del fatto che un numero sempre maggiore di persone aveva bisogno di risposte, gli Stati Uniti organizzarono tutta una serie di vertici mondiali quali quello di Rio de Janeiro sull’ambiente e lo sviluppo sostenibile, quello di Vienna sui diritti umani, quello del Cairo sulla popolazione, quello di Pechino sulle donne, quello di Istanbul sull’habitat, quello di Roma sull’alimentazione, quello di Copenaghen sullo sviluppo sociale e quello del Millennio a New York (in particolare di quest’ultimo parleremo più avanti). In tutte queste occasioni governi, associazioni e gruppi di cooperazione si trovarono riuniti. Nacque così per la prima volta quella che venne definita “piattaforma mondiale di sviluppo45” allo scopo di pervenire ad uno sviluppo equo, sostenibile e democratico. Come si è accennato in precedenza, è proprio dagli anni ’90 in poi che si pone maggiormente l’accento su uno sviluppo di tipo “umano” così come definito dall’Onu, o “sociale” che dir si voglia. Ma nonostante queste premesse miranti ad incidere strutturalmente sulla povertà, ancor oggi gli squilibri non sono stati eliminati, anzi, la percentuale delle persone che vivono nell’indigenza continua ad essere altissima anche con l’avvento del nuovo millennio, come si può ben vedere nella tabella 4:

42 A. Lanza, op. cit., pag. 73 43 Ibidem 44 Ivi, pag. 48 45 L. Carrino, op. cit., pag. 49

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Tabella 4: Indicatore di povertà in ordine decrescente Percentuale di persone che vivono con meno di un dollaro al giorno in vari paesi

Paesi Percentuali Guinea-Bissau 87,0 Zambia 84,6 Madagascar 72,3 Niger 61,5 Senegal 54,0 Guatemala 53,3 India 52,5 Kenya 52,5 Uganda 50,0 Perù 49,4 Honduras 46,5 Ruanda 45,7 Nicaragua 43,8 Zimbabwe 41,0 Botswana 35,0 Etiopia 33,8 Mauritania 31,0 Niger 30,0 Bangladesh 29,0 Fonte: Black Maggie, op. cit., pag. 28: I dati provengono da un rapporto dell’UNICEF, lo “State of the World’s Children 2000” Non può certo passare inosservata la tragica situazione di paesi africani quali la Guinea-Bissau e lo Zambia, che ospitano al loro interno situazioni di miseria generalizzata a quasi il 90 % della popolazione. Si noti che per la maggior parte dei casi si tratta per l’appunto di paesi africani.

Per cercare di porre rimedio a questa povertà endemica, veniva quindi inaugurata una nuova era per il multilateralismo, durante la quale l’unione di intenti fra le parti coinvolte nella politica degli aiuti trovò nuovo impulso. Furono molti i temi toccati dall’opinione pubblica sulla scia dei vertici mondiali suddetti, quali l’empowerment delle donne, la salvaguardia dell’ambiente, l’utilizzo di energie rinnovabili in luogo di quelle non rinnovabili, lo sviluppo locale. Con la speranza riposta in queste iniziative si è giunti ai giorni nostri, che potrebbero essere definiti come “era della globalizzazione”, riprendendo il titolo di un libro di Samir Amin. 1.7 Il presente: cooperazione internazionale e globalizzazione Ci troviamo oggigiorno a vivere in un mondo sempre più globalizzato. Ma cosa significa globalizzato, e soprattutto, cosa significa globalizzazione? Si tratta di un concetto nel quale ci ritroviamo immersi, ma che nonostante questo richiede una puntuale sistematizzazione per fare chiarezza intorno al concetto stesso, tanto che di questi tempi molti sociologi ed economisti si interessano all’argomento e ne parlano ogniqualvolta se ne trovi l’occasione. Si può innanzitutto dire che la globalizzazione abbia avuto luogo attraverso tre differenti “ondate”, così come vengono ormai comunemente definite. La prima ondata ebbe luogo dal 1870 al 1914, la seconda dal 1950 al 1980 e la terza dal 1980 ai giorni nostri, con grandi progressi per quanto riguarda i trasporti, le tecnologie e le comunicazioni46.

Tra coloro che si interessano a questo tema, oltre che alle teorie sullo sviluppo, senza dubbio degno di nota è il già citato Samir Amin. Egli ha diretto l’Idep nonché l’Agenzia africana dell’Onu per la programmazione, ragion per cui ha avuto modo di

46 Paul Collier, David Dollar, Globalizzazione, crescita economica e povertà, Rapporto della Banca Mondiale, Il Mulino, Bologna, 2003, pagg. 14-16

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unire ai suoi studi in campo statistico, politico ed economico la conoscenza pratica di determinati fenomeni a ciò attinenti. A detta di Samir Amin il capitalismo, attualmente globalizzato, si sarebbe manifestato attraverso diverse forme storiche che in ordine cronologico sono:

1. La forma mercantilista: risalente al periodo compreso tra il 1500 e il 1800, e quindi antecedente alla rivoluzione industriale. Prese l’avvio dall’egemonia del capitale mercantile nei centri dominanti dell’Atlantico e vide la creazione di zone periferiche localizzate nelle Americhe che si trovavano obbligate ad aderire completamente alla logica dell’accumulazione del capitale mercantile. Vediamo quindi che in una prima fase anche l’America settentrionale faceva parte della periferia, fino ad arrivare ai giorni nostri in cui rappresenta invece l’incarnazione del “centro”.

2. Il modello classico: scaturì dalla rivoluzione industriale dando vita a quello che realmente poteva essere definito capitalismo. In questa fase tutto il continente asiatico ad esclusione del Giappone, dell’Africa e dell’America Latina erano considerate “periferia” a causa dei ritardi nell’industrializzazione. La loro funzione all’interno dell’economia si limitava già allora alla produzione agricola e mineraria. I sistemi industriali del “centro” divennero in questa fase dei veri e propri sistemi nazionali “autocentrici47”. Questo enorme divario tra “centro” e “periferia” che cominciava a manifestarsi ora avrebbe poi dato vita agli ideali di liberazione nazionale, soprattutto allo scopo di raggiungere l’autonomia, ma anche di avvicinarsi maggiormente alle caratteristiche delle zone più evolute del pianeta.

3. Il modello caratterizzante il periodo post-bellico (1945-1990): durante questa fase anche le “periferie” videro svilupparsi al loro interno i primi germi dell’industrializzazione, sebbene si trattasse di uno sviluppo squilibrato e ineguale. In America Latina e in Asia, come nel continente africano, si svilupparono i movimenti di liberazione nazionale che puntavano a realizzare forme autonome di sviluppo. Per quanto riguarda la periferia, si passò dai sistemi nazionali autocentrici, ad un sistema integrato di produzione, che collegava fra loro i sistemi economici di ciascuno dei paesi più sviluppati, attuando così quel fenomeno che noi oggi definiamo globalizzazione.

4. Il periodo attuale: siamo entrati in questa fase a partire dal 1990. E’ la fase dell’economia globalizzata, caratterizzata da un continuo interscambio di beni, persone, denaro, tecnologie, informazioni… In questa fase si scambiano i buoni frutti dell’era moderna, ma anche le disfunzioni. Se un Paese è in crisi, questa crisi si ripercuote su tutti gli altri Stati, per cui diventa sempre più necessario cooperare per il benessere collettivo, attraverso l’azione dei numerosi organismi interstatali venutisi a creare già a partire dal periodo post-bellico, quali l’Onu, e a livello regionale, l’Unione Europea.

Entrati a pieno titolo in quest’ultima fase, attualmente dobbiamo fare i conti con diversi problemi, che per Samir Amin si riassumono nell’assenza di corrispondenza tra l’avvio dell’industrializzazione in America Latina e Asia e crescita globale, nonché nella tendenza all’esclusione delle aree più sfavorite, come avviene nel caso esemplare del continente africano. Anche le Istituzioni Finanziarie Internazionali si trovano, in questa fase, ad affrontare nuove sfide. Riusciranno le istituzioni di cui si parlerà nel terzo capitolo ad accettare la sfida e ad adattarsi alle mutate condizioni? Questa è una delle domande alla quale si cercherà di dare una risposta nel corso del presente lavoro.

47 Samir Amin, op. cit., pag. 15

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Facendosi in qualche modo paladino dei poveri tra i poveri, Samir abbozza una difesa di questi ultimi, ipotizzando che il “centro” si avvantaggi, in questa elaborazione teorica che pare perlomeno plausibile, di ben “cinque monopoli48” a discapito di quella che già altrove abbiamo definito “periferia”. Tali monopoli sono il monopolio tecnologico, il controllo dei mercati finanziari mondiali, l’accesso libero per lo sfruttamento delle risorse ambientali, il monopolio su media e comunicazione e per finire, il monopolio sulle armi di distruzione di massa. Per mezzo di questi monopoli il centro accresce il divario che lo separa dalla periferia, in un circolo vizioso che si autoalimenta. Come si vedrà anche in seguito, non è azzardato parlare di una “politica dell’esclusione” esercitata dal centro nei confronti della periferia, in contrapposizione con il permanere di quel “fardello dell’uomo bianco” che dal punto di vista morale suggerisce di tentare di porre rimedio alle discriminazioni. La diffusione del capitalismo su scala globale non implica necessariamente l’eliminazione di tale divario, e come lo stesso Samir Amin afferma “non presuppone la piena occupazione o un grado predeterminato di uguaglianza nella distribuzione del reddito49”.

A parlare di esclusione dalla globalizzazione non è solamente Samir Amin, ma anche Paul Collier, direttore del “Development Research Group”, e David Dollar,responsabile per le ricerche del “Development Research Group”50. I due studiosi affermano che oggigiorno almeno 2 miliardi di persone siano totalmente escluse dal processo di globalizzazione. Si tratta in particolare di persone provenienti dal continente africano e dall’ex Unione Sovietica, per le quali si registra un calo del reddito pro-capite a partire dagli anni ’80, principalmente a causa della diminuzione dei prezzi dei beni primari.

Le ragioni di tale esclusione variano da caso a caso, e possono manifestarsi singolarmente o presentarsi simultaneamente. Si tratta di posizioni geografiche sfavorevoli, politiche, istituzioni e governi deboli, o ancora conflitti in corso o che abbiano comunque lasciato un pesante segno nel paese. Per Paul Collier e David Dollar, economie maggiormente integrate possono svilupparsi più velocemente (vedi figura 2), anche se non si nascondono i lati negativi della globalizzazione, quali lo scontro di civiltà a cui oggigiorno assistiamo, amplificato proprio dai maggiori contatti fra culture differenti.

Figura 2: Tasso di crescita del Pil pro capite negli anni ‘90

-2-1

01

23

45

6

Tass

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)

Paesi meno globalizzati

Paesi ricchi

Paesi più globalizzati

Fonte: Paul Collier, David Dollar, op. cit., pag. 17

Si rendono conseguentemente necessari continui interventi per tentare di colmare il divario tra paesi ricchi e paesi poveri, ma nella ricerca spasmodica di soluzioni, gli

48Samir Amin, op. cit., pag. 18 49 Ivi, pag. 30 50 Collier Paul, Dollar David, Globalizzazione, crescita economica e povertà, Rapporto della Banca Mondiale, Il Mulino, 2003, Bologna, pag. 8

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interrogativi si affastellano. In che modo colmare il divario? Quali effetti gli aiuti allo sviluppo stanno producendo sui paesi beneficiari?

E’ presto detto, purtroppo. Miliardi di persone vorrebbero il raddoppiamento degli aiuti allo sviluppo e un vero e proprio “Piano Marshall per i poveri”. Come si è visto, anche l’originale Piano Marshall, sebbene rappresenti il primo caso di massicci aiuti allo sviluppo, non realizzò quello che avrebbe dovuto essere il principale obiettivo, ossia risollevare le sorti della Grecia, della Turchia e dei paesi meno sviluppati. Alla domanda fatta in apertura di questo capitolo si deve rispondere che purtroppo oggi, a distanza di decenni, le cose non sono cambiate; l’effetto degli aiuti allo sviluppo sui paesi beneficiari è molto limitato, in alcuni casi dannoso! L’occidente ha speso più di 2000 miliardi di dollari in 50 anni, e ancora quasi 3 miliardi di persone vivono con meno di un dollaro al giorno, 840 milioni di persone sono denutrite, 10 milioni di persone muoiono per malattie che si sarebbero potute prevenire facilmente51. Circa l’80%52 della popolazione mondiale continua a vivere in gravi condizioni di povertà. E’questa quella che William Easterly chiama la “seconda tragedia”, seconda solo alla povertà nel mondo. E’noto a tutti che purtroppo negli ultimi due secoli la forbice tra nazioni ricche e povere si è allargata, e ciò rappresenta un’ulteriore conferma del fallimento degli aiuti allo sviluppo, riconosciuto anche dalla stessa Banca Mondiale53, la quale confessa candidamente che nonostante i miliardi di dollari spesi in assistenza allo sviluppo ogni anno per i poveri sia cambiato ben poco.

Anche Joseph E. Stiglitz, che può vantare un curriculum eccezionale in campo economico (professore di economia e finanza presso la Columbia University, consigliere di Bill Clinton durante il suo primo mandato e dal 1997 al 2000 vice-presidente nonché capo economista della Banca Mondiale, Premio Nobel per l’Economia nel 2001), è fermamente convinto del fatto che la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale non solo non stiano facendo tutto il possibile per aiutare i paesi in via di sviluppo, ma che addirittura in molti casi stiano rendendo loro la vita più difficile54.

L’Asia in tutto il mondo è l’esempio più riuscito di sviluppo economico. L’Asia meridionale è cresciuta a un ritmo del 5,9% negli ultimi 30 anni e del 6,5% negli ultimi 15 anni. L’Est asiatico ha raggiunto soddisfacenti livelli di crescita e stabilità. In Indonesia il tasso di povertà estrema è sceso dal 28% all’8% dal 1987 al 2002, e si è inoltre registrato un miglioramento delle condizioni di vita, un miglioramento delle condizioni igienico-sanitarie e una massiccia riduzione dell’analfabetismo. Il reddito pro-capite della Malaysia nel 1960 era di 784 dollari, mentre oggi supera i 4000 dollari. Il settore high-tech si è sviluppato enormemente a Taiwan, in Corea e in Malaysia (per avere maggiori informazioni sul caso cinese, si veda il Capitolo VI sui casi di studio). In India nel 2006 si è registrato un tasso di crescita dell’8%; come in Cina, qui sta emergendo un ceto medio che sta sempre meglio, e stanno diminuendo anche le disuguaglianze sociali. Si sta riconoscendo sempre più l’importanza della tecnologia e dell’istruzione; aumentano i laureati in discipline scientifiche che oggi sono tre volte tanto quelli degli Stati Uniti!

Per alcuni casi positivi di crescita, vi sono però tanti altri casi nei quali si registrano tassi di crescita molto bassi. La situazione non è certo delle migliori in America Latina e in Africa, e soprattutto l’Africa Sub-sahariana è tristemente nota per una diminuzione di reddito pro-capite dello 0,2% rimasta costante negli ultimi 30 anni55. Anche la Russia

51 W. Easterly, op. cit., pag. 8 52 Joseph Stiglitz, La globalizzazione che funziona, Un mondo migliore è possibile, Einaudi, Torino, 2006, pag. 28 53 W. Easterly, op. cit., pag. 119 54 J. Stiglitz, La globalizzazione che funziona.. cit., pag. VII della prefazione 55 J. Stiglitz, La globalizzazione che funziona... cit., pag. 32

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versa in condizioni molto difficili, con un reddito che è sceso del 15% dall’inizio della transizione ai giorni nostri. Se si pensa che l’Africa Sub-sahariana è l’area che riceve il maggior quantitativo di aiuti allo sviluppo, si ha una conferma del fatto che a tuttoggi non vi sia ancora una relazione fra aiuti allo sviluppo e crescita.

Stiglitz è inoltre convinto del fatto che costruire un mondo nuovo sia possibile. Al “World Social Forum” tenutosi nel gennaio 2004 lavoratori, donne, rappresentanti delle Nazioni Unite e delle ONG si sono riuniti per provare a pensare a come si potrebbero ristrutturare le istituzioni che governano il mondo e a come si potrebbe tenere a freno il potere degli Stati Uniti. Si è inoltre parlato della globalizzazione, che ha prodotto dei cambiamenti in positivo quali l’ingresso della Cina nel mercato mondiale, ma presenta anche molti risvolti negativi quali l’accresciuta instabilità dei mercati finanziari globali (si pensi alla crisi finanziaria del 1997-98 e alla crisi dei paesi latino-americani all’inizio del 2000).

In che modo l’occidente potrebbe fare in modo che i fondi versati producano buoni frutti, soprattutto per quanto riguarda gli aiuti istituzionali forniti dal Fondo Monetario Internazionale e dalla Banca Mondiale? Al summit del G8 tenutosi a Gleneagles, in Scozia, nel luglio del 2005, l’ordine del giorno era ancora l’eliminazione della povertà, obiettivo che i pianificatori dello sviluppo mancano da decenni. Il presidente John F. Kennedy nel 1961 già affermava che i programmi per gli aiuti allo sviluppo fossero del tutto insoddisfacenti. Dalla nascita degli aiuti allo sviluppo ad oggi è una continua promessa di raddoppiamento del flusso di Oda (Official Development Assistance)forniti; è questo il caso delle dichiarazioni fatte dal presidente degli Stati Uniti Mc Namara nel 1973 in occasione del Secondo Decennio per lo Sviluppo, dei propositi contenuti nel “World Development Report” del 1990, di quelli del presidente della Banca Mondiale James Wolfensohn nel 2001 e così via dicendo, fino ad arrivare all’incontro del G8 tenutosi nel 2005, che propose per l’ennesima volta un raddoppiamento degli ODA.

A ben vedere, negli anni ’90, in seguito al crollo dell’Unione Sovietica il flusso di aiuti ha subito un decremento, per poi vivere un nuovo incremento nel decennio corrente. Ma al di là della quantità di aiuti versati, come si può passare da risultati insoddisfacenti a risultati soddisfacenti in materia di aiuti allo sviluppo? Senza dubbio porsi degli obiettivi troppo grandi non è la scelta giusta; non c’è ragione di credere che l’obiettivo “eliminazione povertà” sia raggiungibile a un costo ragionevole. In molti casi gli aiuti si rivelano controproducenti per una serie di ragioni interne o esterne al Paese beneficiario, e per giunta finiscono per non assecondare i veri desideri dei poveri, che sentono delle necessità immediate quali l’istruzione, il miglioramento delle condizioni igienico-sanitarie e la possibilità di “potersi aiutare”. Non bisogna farsi facili illusioni; non esiste un grande piano che migliori in breve tempo il funzionamento degli aiuti allo sviluppo. Il solo grande piano che si possa fare è quello di interrompere i grandi piani! Come ribadisce anche Joseph Stiglitz nel suo ultimo lavoro, “La globalizzazione che funziona”, non esistono soluzioni magiche né ricette56 che possano risolvere nell’immediato i problemi dei paesi in via di sviluppo. Nonostante questa premessa poco speranzosa, è necessario che la comunità internazionale non si soffermi troppo a pensare rimanendo nell’immobilità. Le numerose critiche rivolte alle Istituzioni Finanziarie Internazionali costituiscono materiale fertile sul quale lavorare per migliorarne il funzionamento.

Nel prossimo capitolo si parlerà della Conferenza di Bretton Woods in quanto madrina delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, delle quali si parlerà invece nel Capitolo III.

56 J. Stiglitz, La globalizzazione che funziona… cit., pag. 28

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Capitolo II

Gli accordi di Bretton Woods

Nel capitolo precedente si è parlato degli avvenimenti di portata internazionale riguardanti gli aiuti allo sviluppo, nonché del concetto di sviluppo unito a quello di sottosviluppo.

Il presente capitolo mira invece a comprendere l’importanza degli Accordi di Bretton Woods in quanto questi furono la culla dell’attuale sistema monetario e finanziario internazionale nonché degli attuali sistemi di potere globali. Oltre ad aver dato origine al Fondo Monetario Internazionale, alla Banca Mondiale e al Gatt in previsione della costituzione di un’istituzione simile all’attuale Organizzazione Mondiale del Commercio (dallo stesso Gatt regolamentata), gli Accordi di Bretton Woods hanno avuto anche altri effetti di rilevanza internazionale: hanno rappresentato una fase involutiva nel passaggio dalla moneta merce (commodity standard) alla moneta cartacea (fiat money standard) salvo costituire poi un inaspettato stimolo all’accelerazione di questo passaggio; hanno segnato la fine dell’egemonia finanziaria e monetaria del Regno Unito sostituita ben volentieri dagli Stati Uniti che ancora oggi ricoprono un ruolo fondamentale e dibattuto all’interno delle Istituzioni Finanziarie Internazionali.

Nelle pagine che seguono verranno presentati i due fondamentali piani presentati alla Conferenza di Bretton Woods; il Piano di John Maynard Keynes, portavoce del Regno Unito, e il Piano di Harry Dexter White in rappresentanza della visione statunitense.

In particolare, si metterà in risalto il ruolo svolto da Keynes in quanto partecipante attivo alla Conferenza di Bretton Woods con il suo piano, nonché economista lungimirante; le caratteristiche proposte nel suo piano sono infatti ancor oggi apprezzate da molti dei quali propongono una riforma delle Istituzioni Finanziarie Internazionali. Si avrà modo di notare, soprattutto nel Capitolo IV, che nelle proposte di riforma attuale per quanto riguarda i meccanismi di voto vi sia molto del portato di Keynes mentre, al contrario, molti dei malfunzionamenti che attualmente si individuano nelle Istituzioni Finanziarie Internazionali hanno radici proprio nel piano statunitense. Bretton Woods deve la sua collocazione fra gli ordini monetari a Robert Mundell, il quale dopo essersi occupato di definire i concetti di “sistema e ordine monetario57” haaffermato che Bretton Woods fosse uno dei tre momenti storici durante i quali si è presentato al mondo un ordine monetario, insieme al dominio romano-bizantino che ha tratto origine da un potere imperialista, e in ultimo al gold standard. La caratteristica particolare dell’ordine monetario di Bretton Woods, rispetto agli altri due ordini monetari citati è quella di essere nato da un accordo (vedi infra). E’ interessante analizzare più approfonditamente le definizioni di R. A. Mundell, attraverso la lettura di un estratto del suo libro “The Future of the International Financial System”: “Un sistema è un aggregato di diverse entità unite da interazioni regolari che abbiano a che vedere con una qualche forma di controllo. Quando parliamo di sistema monetario internazionale ci riferiamo ai meccanismi che governano l’interazione tra nazioni che praticano commercio, e in particolare l’interazione tra moneta e strumenti di credito utilizzati da comunità nazionali nei mercati di cambio estero, di capitali e beni. Il controllo viene esercitato attraverso politiche nazionali interagenti fra loro in quella forma libera di supervisione che chiamiamo cooperazione. 57 Filippo Cesarano, Gli accordi di Bretton Woods – La costruzione di un ordine monetario internazionale, Collana storica della Banca d’Italia, Editori Laterza, Roma-Bari, 2001, pag. 6

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Un ordine, in quanto distinto da un sistema, rappresenta la struttura e l’ambito all’interno del quale il sistema stesso opera. E’ un impianto di leggi, convenzioni, regolamenti, norme che stabiliscono la messa in opera del sistema (…). Un ordine monetario sta ad un sistema come una costituzione sta ad un sistema politico o elettorale. Possiamo pensare ad un sistema monetario come al modus operandi di un ordine monetario58”. Da quanto teorizzato da Mundell potrebbe scaturire un’equazione “matematica” del seguente tipo:

ordine monetario : sistema = costituzione : sistema elettorale

Questo giocoso ibrido tra teoria economica e matematica liberamente ispirato a Mundell ha lo scopo di far comprendere meglio alcuni concetti fondamentali, altrimenti difficilmente esprimibili. Bretton Woods è un’ordine monetario, ossia qualcosa di più vasto di un sistema, che ingloba al suo interno il sistema stesso segnandone i limiti e regolamentandone il funzionamento allo stesso modo in cui la costituzione regola il funzionamento del sistema elettorale! Se partiamo invece dal secondo termine dell’equazione, notiamo che come la costituzione non regola solo ed esclusivamente il funzionamento del sistema elettorale ma anche, a titolo esemplificativo, del sistema politico, allo stesso modo, l’ordine monetario di Bretton Woods non regola solo il sistema monetario internazionale che dagli accordi di Bretton Woods è scaturito. Utilizzando quindi l’espressione “ordine monetario di Bretton Woods” si intende attribuire a questa locuzione maggior complessità rispetto al sistema, che viene a costituire una mera risultante dell’ordine monetario, e il modo in cui il sistema opera è strettamente connesso a quanto l’ordine monetario stabilisce. Si vedrà infatti come per la costruzione dell’ordine monetario di Bretton Woods siano stati necessari confronti fra differenti tesi. Solo dopo la nascita dell’ordine monetario di Bretton Woods è stato ideato dalle nazioni partecipanti un particolare sistema monetario internazionale. Inoltre, quando si parla di aiuti allo sviluppo, non si può anche in questo caso non riferirsi alle Istituzioni che proprio a Bretton Woods ricevettero battesimo. Oggigiorno molti paesi ottengono la concessione di aiuti economico-finanziari da parte di organismi internazionali a ciò preposti, quali appunto la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale.

Non esistono solo gli aiuti ufficiali, ma senza dubbio questi rivestono una fondamentale importanza in materia di sviluppo; tutte le critiche rivolte alle istituzioni nate a Bretton Woods derivano dal fatto che gli interessi in gioco sono tali e tanti da provocare talvolta dei malfunzionamenti che non solo impediscono il raggiungimento di un sano ed equilibrato sviluppo, ma che addirittura rallentano i possibili processi di sviluppo spontaneo che si verrebbero naturalmente a creare all’interno del Paese beneficiario. Le problematiche legate agli aiuti allo sviluppo sono innegabilmente molto imbrogliate fra loro, tanto da dar luogo alla creazione di una vera e propria matassa di cui non è affatto facile trovare il bandolo! Si tenterà di farlo nel corso della seguente trattazione, analizzando le varie critiche e mostrando alcune delle valide alternative possibili agli aiuti multilaterali di tipo istituzionale (microcredito, commercio equo e solidale ecc…)

58 F. Cesarano, op. cit., pag. 5

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2.1 Le origini degli accordi di Bretton Woods Figura 3: Un’immagine degli Accordi di Bretton Woods

Fonte: http://www.un.org/french/audiovis/40s.htm a) La crisi del ‘29

La spinta maggiore alla stipulazione degli accordi di Bretton Woods fu data dalla crisi del 1929 che colpì in un primo momento gli Stati Uniti, e poi si diffuse a macchia d’olio fino a giungere in Europa. All’inizio degli anni ’30 gli stati sperimentarono una serie di problemi tra loro interconnessi, quali l’instabilità dei tassi di cambio, il fallimento di un meccanismo che riaggiustasse i problemi legati alla bilancia dei pagamenti59 (vedi Scheda 3), oltre alla diffusa scarsità di oro.

All’origine della grande depressione del ’29 vi fu tra gli altri fattori una netta riduzione nella quantità di moneta in circolazione, che diminuì di almeno un terzo nel giro di pochi anni, tra l’agosto del 1929 e il marzo del 193360. Le interpretazioni di questa crisi furono innumerevoli, e altrettante furono le soluzioni proposte. Nel Regno Unito questa causa venne immediatamente individuata, mentre in Francia si pensava che un’espansione monetaria avrebbe ampliato i problemi, facendo innalzare alle stelle la spirale inflazionistica.

L’economista più autorevole del tempo nel Regno Unito era John Maynard Keynes, il quale confidava nella politica economica come mezzo per giungere alla risoluzione della crisi internazionale in corso.

Altrove, come in Francia, si riponeva una fede maggiore nella classica teoria ciclica secondo la quale i fallimenti delle imprese avessero quasi una funzione “terapeutica” piuttosto che infausta. I fautori di questa teoria proponevano quindi, al contrario di Keynes, di non intervenire e di lasciare che gli automatismi di mercato conducessero naturalmente ad una svolta nella crisi. Pian piano quest’ultima visione fu abbandonata, tanto che si cominciò ad entrare, anche se con tante esitazioni, in una fase di “managed floating”, ossia di fluttuazione controllata. Alle autorità monetarie veniva attribuito un ruolo fondamentale, in quanto avrebbero dovuto intervenire in caso di eccessive oscillazioni del tasso di cambio. L’intervento statale fu incrementato per stimolare l’economia nonché intervenire positivamente sulle relazioni commerciali e monetarie di ciascun Paese, in linea con il pensiero di Keynes. La flessibilità del tasso di cambio avrebbe permesso il perseguimento di politiche espansive, l’ottenimento di una maggiore competitività e l’aumento delle esportazioni.

59 http:/www.globalpolicy.org 60 F. Cesarano, op. cit., pag. 38

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L’inauguratrice del cambiamento fu l’Austria che già nel maggio del 1931, in occasione della crisi della sua principale banca chiamata Credit Ansald ricorse all’introduzione di controlli più rigidi sui cambi. La prima nazione a seguire l’Austria fu la Germania61, che introdusse i primi controlli valutari nel luglio del 1931.

Franklin Delano Roosevelt fu eletto nel 1932 presidente degli Stati Uniti e oggi viene ricordato soprattutto per il suo tentativo di risollevare il Paese dalla crisi economica del ’29 attraverso l’uso di una particolare politica di interventi statali nell’economia. Tale politica prese nome di New Deal e non è difficile comprendere quale fu la sua portata innovativa, se si pensa che sino almeno al 1914 si continuava a prestar fede al liberismo classico. I settori che Roosevelt prese particolarmente a cuore fin dalla sua elezione furono l’agricoltura e il settore privato, con un occhio di riguardo per l’aumento del potere d’acquisto dei cittadini. Sotto questa presidenza i rapporti tra governo, imprenditori e sindacati furono enormemente rafforzati allo scopo di favorire il più possibile le esigenze dei cittadini. Questa politica fu accolta con favore dal corpo elettorale, che premiò Roosevelt eleggendolo per la seconda volta nel 1936.

Se la politica del New Deal si era caratterizzata per un forte impulso innovatore, la decisione di Roosvelt di sganciare il dollaro dall’oro nell’aprile del 1933 non fu certo da meno. Con questa manovra il governo americano intendeva provocare un innalzamento dei prezzi, e ciò è pienamente dimostrato dal fatto che il prezzo dell’oro passò da 20,67 $62 a 35 $ l’oncia nel gennaio 1934, data storica in quanto come si vedrà in seguito venne presa come punto di riferimento dai costruttori dell’ordine monetario di Bretton Woods.

Ma con lo scoppio della Seconda Guerra Mondiale la fase di “managed floating”venne accantonata; i governi e i policymakers dovettero forzatamente occuparsi di questioni più urgenti rispetto alla politica monetaria.

Ciò provocò l’avvento di una nuova arma di nazionalismo economico di cui i paesi potevano liberamente disporre. Diventava ora possibile per ciascuno Stato poter svalutare la propria moneta per incrementare le esportazioni o viceversa, limitare le importazioni riducendo la quantità di moneta in circolazione. Scheda 3: la bilancia dei pagamenti

Avendo precedentemente definito il periodo attuale come l’epoca della globalizzazione, caratterizzata dall’esistenza di un mondo non più sconfinato ma di un mondo-villaggio, non sarà sicuramente estraneo a nessuno dei lettori il fatto che la tendenza attuale sia volta all’apertura di ciascuna economia nei riguardi delle economie esterne. Ciascun Paese interagisce con altri paesi, ripudiando per quanto possibile il protezionismo che è stato studiato e continua ad essere analizzato dagli economisti i quali nella generalità dei casi hanno potuto trarre la conclusione che il libero scambio sia di gran lunga più vantaggioso rispetto all’introduzione di meccanismi restrittivi in ambito economico. In conseguenza di ciò i diversi paesi si influenzano vicendevolmente, avvantaggiandosi delle esternalità positive, o viceversa subendo le esternalità negative provenienti dall’esterno. La globalizzazione attuale viene ad incidere fondamentalmente su tre differenti mercati, ossia il mercato dei beni, il mercato finanziario e il mercato dei fattori (tra i fattori si includono tradizionalmente terra, lavoro e capitale). L’interscambio commerciale e finanziario di ogni Paese con il resto del mondo si misura attraverso un vero e proprio documento contabile, denominato bilancia dei pagamenti. Spetta al Fondo Monetario Internazionale stabilire in quale modo questo documento debba essere redatto. Per definizione, la bilancia dei pagamenti è il “documento contabile in cui vengono registrate tutte le transazioni economiche che un’economia intrattiene con i non residenti in un determinato periodo di tempo”. Le transazioni non sono altro che gli scambi di beni, servizi, attività finanziarie, per cui la bilancia dei pagamenti indica la presenza di flussi (fra i quali rientrano le esportazioni e le importazioni), non di stock. Dal punto di vista tecnico, la bilancia dei pagamenti si compone di due conti: il conto corrente e il conto capitale. Un avanzo del conto capitale rappresenta un indebitamento netto del Paese nei confronti del

61 F. Cesarano, op. cit., pag. 38 62 Ivi, pag. 41

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resto del mondo. Il saldo del conto corrente deve necessariamente eguagliare in valore assoluto il saldo del conto capitale, tranne nei casi in cui siano stati commessi errori di valutazione statistica. Tutte le attività registrate nella bilancia dei pagamenti devono interessare individui o società non residenti nel Paese considerato (ossia che abbiano come centro d’affari un luogo diverso da quello preso in considerazione), e riguardano determinati periodi di tempo. All’interno della bilancia dei pagamenti vengono contabilizzati tutti i flussi di beni o di attività finanziarie avvenute nel periodo di riferimento. Si utilizzano regole di registrazione del tutto analoghe a quelle impiegate comunemente nelle imprese private, ossia le transazioni vengono tutte registrate in partita doppia. In questa partita doppia i crediti sono rappresentati da esportazioni e vendite di titoli, mentre per contrapposizione le importazioni e gli acquisti di titoli all’estero vengono a costituire le passività della bilancia dei pagamenti. Le valutazioni dell’ammontare di tali crediti e debiti avvengono in base ai prezzi di mercato. Generalmente i valori della Bilancia dei Pagamenti vengono espressi in valuta nazionale, ma lo stesso Fondo Monetario Internazionale che come abbiamo già detto riveste un ruolo fondamentale nella determinazione delle regole di redazione del documento, consiglia di utilizzare una moneta di conto diversa in particolari casi quali periodi caratterizzati da iperinflazione e instabilità della valuta nazionale. Questa moneta differente a seconda dei casi può essere rappresentata dal dollaro statunitense o dai Diritti Speciali di Prelievo, di cui si avrà modo di parlare in seguito. Poiché si tratta di un documento contabile, il saldo complessivo della bilancia dei pagamenti deve obbligatoriamente essere nullo. Un saldo positivo nei movimenti di capitale indica che c’è stato un ingresso netto di capitali dall’estero, e viceversa un saldo negativo nei movimenti di capitale indica che c’è stata un’uscita netta di capitali all’estero.

b) L’avvio della Conferenza

La crisi del ’29 aveva dimostrato che le forme di mercato non possono essere lasciate a sé stesse, senza che il potere pubblico eserciti alcuna forma di controllo o correzione. Tali meccanismi di controllo, nel rispetto dell’universalità andavano semplicemente spostati dal livello nazionale ad un livello più ampio, coinvolgendo l’intera comunità internazionale. Gli unici soggetti di diritto internazionale diventarono quindi da questo momento in poi gli stati, che insieme avrebbero dovuto collaborare al raggiungimento di uno sviluppo equilibrato.

Per tutta la durata del secondo conflitto mondiale, i policymakers rimasero coscienti del fatto che fosse necessario riorganizzare il sistema monetario, e si pensò che il modo migliore per fare questo fosse indire una Conferenza. Fra le altre, giunsero proposte dalla Germania, dal Regno Unito e dagli Stati Uniti, e furono proprio gli ultimi due stati a gettare le basi per la creazione dell’ordine monetario di Bretton Woods. In rappresentanza della Gran Bretagna si scelse John Maynard Keynes, mentre il portavoce degli Stati Uniti era Harry Dexter White63: entrambi stilarono dei progetti pubblicati nel corso del 1943. Vi erano poi altre tesi rivelatesi fin da subito di minore interesse, fra le quali si può qui ricordare la tesi di Williams, il quale contrariamente a quanto propugnato dagli altri due piani partiva dal presupposto che il pericolo maggiormente insidioso nel periodo post-bellico fosse rappresentato non dalla deflazione, bensì dall’inflazione. Nonostante Williams non fosse riuscito ad inserirsi a pieno titolo nel cuore del dibattito, la sua visione fu per alcuni aspetti accolta all’interno dello statuto del Fondo Monetario Internazionale. Nell’idea di Johh Williams vi erano dei rapporti di cambio fissi tra quelle che erano definite “key currencies64”. Ad essere designate come key currencies furono manco a dirlo, proprio dollaro e sterlina, mentre per le altre valute Williams prevedeva delle regole meno rigide. Il progetto di Williams fu bocciato in quanto si stabilì che potesse rivelarsi discriminatorio nei confronti di alcuni paesi.

L’8 settembre 1941 comparve una versione provvisoria del piano Keynes, il quale aveva partecipato anche alle trattative per la Carta Atlantica che venne firmata in effetti solo pochi giorni prima (26 agosto 1941). Per quanto riguarda il piano White, la sua

63 http://www.polsci.ucsb.edu/faculty/cohen/inpress/bretton.html 64 F. Cesarano, op. cit., pag. 101

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stesura cominciò nel medesimo periodo. In realtà, nel Regno Unito i primi abbozzi di riforma monetaria si cominciarono a intravedere già a partire dall’autunno del 1940, mentre negli Stati Uniti si procedette nella stessa direzione con un lieve ritardo, soltanto a partire dagli albori del 194165.

Fra le due tesi prevalse quella statunitense di White, ma nonostante ciò la tesi di Keynes non è stata affatto messa nel dimenticatoio; viene ancora oggi rievocata quando si avanza l’ipotesi di una revisione delle Istituzioni Finanziarie scaturite dagli accordi di Bretton Woods. 2.2 Keynes e White: due tesi a confronto

Figura 4: Harry D. White (a sinistra) e John M. Keynes (destra)

Fonte: http://www.imf.org/external/np/adm/pictures/images/hwmkm.jpg ma anche nella sovraccoperta del volume: Filippo Cesarano, Gli accordi di Bretton Woods- La costruzione di un ordine monetario internazionale, Collana storica della Banca d’Italia, Editori Laterza, Roma-Bari, 2001.

Come detto in precedenza, se la prima versione del piano Keynes risale all’8 settembre del 1941, la prima versione del piano White nacque quasi contemporaneamente all’omologa versione britannica. Entrambi i progetti vennero pubblicati nel corso del 1943, dopo una lunga fase di confronto e discussione in ambiente esclusivamente governativo, dalla quale scaturì in data 21 aprile 1944 il “Joint Statement by Experts on the Establishment of an International Monetary Fund”. a) Il “Piano Keynes”

È curioso scoprire che nel luglio del 1942 il Tesoro britannico venne segretamente a conoscenza del piano White, mentre White ricevette una copia del piano di Keynes solo alla fine di agosto. Stando alla lettura dei Collected Writings di Keynes catalogati al numero 25, la reazione di Keynes dopo aver letto il piano statunitense non fu certo clemente nei confronti di White. Qui di seguito si riportano le parole del celebre economista: “Il piano di Harry White è un lavoro tremendo da leggere e da digerire. Ovviamente non funzionerà. Ma nulla potrebbe essere più incoraggiante dell’attitudine generale 65 F. Cesarano, op. cit., pag. 103

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mostrata e della linea di approccio indicata.” “Sto facendo uno studio sul documento di Harry White. Spesso ho provato contemporaneamente noia e interesse. (…) L’atteggiamento mentale generale sembra essere utile e illuminante. Ma la vera soluzione tecnica mi ha colpito perché non lascia speranza. Non mostra come superare le difficoltà del gold standard e ha dimenticato tutto sull’utile concetto di moneta di banca66”. I dubbi che Keynes nutriva nei confronti del piano White erano quindi di natura tecnica più che di ordine teorico e ci rivelano oggi una malcelata ostilità nei confronti del collega americano, lasciando intendere che ad un impianto teorico di per sé positivo, non corrispondessero le misure adeguate ad uscire dal caos provocato dal gold standard a cui già da tempo si opponeva. Quest’accusa non è da poco se rivolta ad un’economista il cui obiettivo fondamentale era proprio quello di trovare possibili soluzioni alla delicata situazione economica internazionale. Qui di seguito ci occupiamo di sviscerare quello che è il cuore del vero e proprio piano Keynes, elencandone le principali caratteristiche tecniche per poi poterle raffrontare a quelle di cui al punto b, riguardanti invece il piano americano elaborato nello stesso periodo da Harry White. Il piano Keynes, così come il piano White presentava al mondo intero numerosi obiettivi, riassumibili secondo quanto segue: 1) Raggiungere la stabilità grazie all’opera dei policymakers67, ponendo fine all’insicurezza monetaria e finanziaria scaturita dalla crisi del 1929. 2) Evitare che il funzionamento del sistema monetario internazionale potesse d’ora in avanti provocare la formazione di spirali inflazionistiche o al contrario, deflazionistiche.Per Keynes come per White il principale nemico era la deflazione. 3) Costringere gli stati debitori o creditori a riequilibrare la bilancia dei pagamenti che necessita il raggiungimento della parità tra le sue voci passive e le sue voci attive. 4) Cercare di stabilizzare i rapporti di cambio tra le diverse monete, ma senza arrivare alla creazione di un sistema di cambi fissi come veniva invece proposto dall’antagonista di Keynes, l’americano White. 5) Incrementare i mezzi di pagamento per evitare che la liquidità internazionale anche in futuro dipendesse da eventi imprevedibili e incontrollabili, quali la produzione industriale di oro o la politica della bilancia dei pagamenti di uno Stato. Bisognava, al contrario, determinare un quantum regolato dalla domanda corrente del commercio internazionale con la possibilità di aumentare o ridurre tale quantum, allo scopo di porre rimedio alle tendenze inflazionistiche o deflazionistiche della domanda mondiale. 6) Creare un’unione Internazionale di compensazione, anche detta “International Clearing Union68”, basata su un sistema multilaterale di compensazione generalizzato tra i saldi debitori e creditori di tutti gli stati membri. Scopo dell’Unione Internazionale di compensazione sarebbe stato quello di concedere crediti a ciascuno Stato membro che si fosse trovato in condizione di deficit69. L’ammontare dei prestiti fruibili sarebbe stato determinato in base all’ammontare delle quote versate all’atto dell’adesione. 7) L’importo delle quote che ciascuno Stato avrebbe dovuto versare si sarebbe ottenuto calcolando il 75 % dell’importo totale annuo delle esportazioni e importazioni,utilizzando come riferimento gli anni che vanno dal 1936 al 1938. Per elargire i crediti,

66 F. Cesarano, op. cit., pag. 103 67 Ivi, pag. 106 68 Andrea Comba, Il neoliberismo internazionale, strutture giuridiche a dimensione mondiale dagli accordi di Bretton Woods all’Organizzazione Mondiale del Commercio, Giuffrè Editore, Milano,1995, pag. 32 69 http://www.polsci.ucsb.edu/faculty/cohen/inpress/bretton.html

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secondo il piano Keynes si sarebbe addirittura creata una moneta bancaria caratterizzata da una validità internazionale, la moneta internazionale Bancor, espressa in oro e accettabile da ogni banca centrale. Per White il meccanismo di credito sarebbe dovuto essere invece molto limitato rispetto a quanto previsto dal piano di Keynes. 8) Procedere a votazioni secondo un meccanismo di voto non influenzato dall’ammontare della quota versata da ciascuno Stato, in contrapposizione al meccanismo di voto proposto da White che intendeva invece dare un peso differente agli Stati in ambito decisionale così come, lo vedremo meglio in seguito, avviene ancora oggi. Si può dire che questo piano fosse volto ad assicurare la diffusione degli scambi multilaterali e a stabilizzare i tassi di cambio onde evitare la possibilità del ricorso a svalutazioni competitive come era avvenuto in seguito alla grande depressione. Inoltre, mirava a garantire l’esistenza di uno stock di moneta non condizionato dall’imprevedibilità del mercato dell’oro o dalle manovre dei paesi detentori di riserve, nonché a coinvolgere i paesi creditori (che avevano effettuato dei versamenti nella Clearing Union) nel processo di aggiustamento. Per evitare un eccessivo utilizzo dello strumento creditizio, Keynes si premunì anche di imporre dei limiti ai debiti di ciascun Paese, arrivando addirittura a intaccare le quote versate dai membri nei casi in cui si registrasse un eccessivo aumento della quantità di moneta in circolazione. La maggior critica rivolta al Piano di Keynes fu che nell’International Clearing Union i policymakers avrebbero potuto accumulare troppo potere. In effetti, Keynes nutriva una fede profonda nei confronti degli economisti, e ciò è deducibile dalle sue parole: “Le idee degli economisti e dei filosofi della politica (che abbiano ragione o che abbiano torto) sono più potenti di quanto abitualmente si creda. In realtà il mondo è governato da poco altro. Uomini pratici, che tendono a ritenersi esenti da influenze intellettuali, sono spesso gli schiavi di qualche defunto economista. I pazzi che ci comandano dicono di sentire voci nell’aria, ma distillano i propri incubi dagli scritti di un oscuro professore di qualche decennio fa70”. Keynes, con una grande carica di modernità avrebbe voluto far traslare i principi dell’economia bancaria dal piano nazionale al piano internazionale in base a ciò che definiva “principle of banking”. Estendere questo principio dal livello nazionale a quello internazionale è impossibile senza un’autorità di governo sopranazionale, per cui emergono facilmente i limiti del sistema proposto da Keynes, nonostante quest’ultimo avesse cercato soprattutto in occasione della seconda proposta di ideare un maggior numero di regole atte a rendere possibile l’applicazione sul piano internazionale del “principle of banking”. Al riguardo, continuando a prendere come riferimento i Collected Writings numero 25 riportati a stralci in lingua originale nel libro di Cesarano, si tenta qui di riproporli per comprendere la visione di Keynes in materia di “principle of banking”: “Solo per quanto riguarda un dettaglio una banca internazionale dovrebbe differire dal modello che si confà a una banca nazionale in un sistema chiuso, ossia in una banca internazionale sempre più devono essere definiti in anticipo regole e principi generali piuttosto che in maniera discrezionale e dall’oggi al domani. Per capire meglio questo sistema (…) è necessario stabilire anticipatamente dei principi ben precisi di policy, soprattutto in merito ai limiti massimi di scoperto di conto e alle disposizioni proposte per tenere il livello di crediti e debiti individuali all’interno di un ragionevole

70 Gregory Mankiw, Principi di economia, Zanichelli, 1999, pag. 24

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ammontare, in modo che il sistema conservi un equilibrio stabile con misure appropriate e sufficienti (…)71.

Senza dubbio il mondo non era ancora pronto all’introduzione di una tale innovazione che in origine avrebbe voluto far conciliare la flessibilità della politica economica interna con la stabilità delle relazioni monetarie internazionali. Questa fu una delle cause del fallimento dell’ordine monetario di Bretton Woods, che di fatto tramontò il 15 agosto del 1971 con l’abbandono dei cambi fissi, lasciando però in vita le Istituzioni Finanziarie Internazionali create. E’ questa la ragione per cui ancor oggi è necessario parlare degli Accordi di Bretton Woods e della portata del pensiero keynesiano.

A Bretton Woods Keynes perse una battaglia, non la guerra che prosegue ancora oggi fra gli economisti. Il meccanismo di voto che conferisce un voto ad ogni Stato è certamente più equo rispetto al meccanismo di voto proposto da White e poi adottato dall’Accordo di Bretton Woods, così come si avrà modo di osservare a breve. Se a vincere fosse stata la proposta di Keynes, quasi sicuramente oggi non si parlerebbe di “problema della rappresentatività” delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, problema che sarà invece affrontato al Capitolo IV. Difatti, se Keynes si contraddistinse per aver portato nell’economia internazionale una ventata di novità, il piano proposto dall’americano White non era altrettanto lungimirante e avveniristico, nè conteneva in sé i germi di una collaborazione internazionale più giusta ed equa, cosa che invece si può certamente dire del piano britannico. b) Il “Piano White” Il piano White, rispetto al precedente, potrebbe essere definito come conservatore. Gli elementi caratterizzanti il piano White sono lo Stabilization Fund e la banca per la ricostruzione e lo sviluppo, il versamento di quote in oro e titoli di Stato da parte dei paesi membri, la possibilità di variare il cambio per correggere uno squilibrio fondamentale, e soprattutto un meccanismo di voto troppo legato al versamento delle quote versate. Alcuni di questi elementi sono rimasti a caratterizzare la situazione attuale per quanto riguarda la composizione e il funzionamento delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, e di conseguenza influenzano la concessione di Oda.

La prefazione al piano di Harry Dexter White fu elaborata dall’allora ministro del Tesoro americano Henry Morgenthau72, il quale affermò la necessità di un’efficace manovra di ricostruzione delle economie gravemente colpite dall’impatto del secondo conflitto mondiale. La cooperazione internazionale, a detta dello stesso, avrebbe potuto fare da contrappeso al potere delle potenze dell’asse. Gli americani apportarono numerose modifiche al progetto prima di giungere alla versione definitiva datata 10 luglio 1943, per cui la gran parte degli studi verte esclusivamente sull’analisi di quest’ultima versione.

Diventa a questo punto molto semplice procedere ad un raffronto tra la suddetta tesi propugnata da Keynes e la tesi proposta dall’americano Harry Dexter White, esposta qui di seguito:

1) Meccanismo di voto secondo il quale ciascuno Stato avrebbe avuto diritto a un determinato numero di voti in relazione alle quote versate. In questo modo, si minava l’eguaglianza fra gli stati, portando alla nascita dei difetti che ancora oggi molti osservatori riscontrano nel funzionamento delle Istituzioni Finanziarie Internazionali. Gli Stati Uniti avrebbero ottenuto in tal modo una sorta di diritto di veto su alcune questioni fondamentali, cosa che certamente andava contro gli interessi di Keynes e 71 F. Cesarano, op. cit., pag. 109 72 Ivi, pag. 103

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della Gran Bretagna, destinata inesorabilmente a perdere il monopolio finanziario ed economico. 2) Predilezione per i tassi di cambio fissi tra le diverse monete allo scopo di evitare possibili svalutazioni competitive. 3) Creazione di un “International Stabilization Fund73” per evitare le svalutazioni competitive. Inoltre, attraverso l’istituzione di tale fondo si intendeva stabilizzare i cambi, superare i temporanei squilibri nella bilancia dei pagamenti, creare le condizioni favorevoli allo sviluppo del commercio. I paesi membri avrebbero versato nel Fondo delle quote rappresentate da oro e valuta nazionale, per un ammontare pari almeno a cinque miliardi di dollari74. L’unità monetaria del Fondo, secondo questo piano avrebbe preso il nome di “Unitas75”. Il valore di ciascuna Unitas era determinabile in base alla comparazione con una determinata quantità di oro, pari a dieci dollari76. Ciascuno Stato avrebbe potuto trovarsi in posizione creditoria o debitoria nei confronti del Fondo. A regolare i movimenti di capitale sarebbe stata la “clausola della moneta scarsa”77,secondo la quale il Fondo si impegnava ad acquistare dagli altri membri la moneta scarsa successivamente ripartendone l’offerta. Questa clausola difficilmente collimava con l’esigenza di multilateralità degli scambi come vedremo meglio più avanti. 4) La parità monetaria sarebbe stata modificata solo in caso di squilibrio fondamentale della bilancia dei pagamenti e per fare ciò era necessario raggiungere l’accordo di almeno tre quarti dei membri dello Stabilisation Fund. 5) Gli stati dovevano impegnarsi ad eliminare le restrizioni sui cambi tranne che in materia di movimenti di capitale, nonché cercare di evitare qualunque pratica discriminatoria che andasse in qualche modo a danno di altri paesi. 6) La quota versata dagli stati sarebbe dovuta essere per il 30 % in oro. Scopo di tale quota era aiutare gli stati membri a eliminare i possibili squilibri della bilancia dei pagamenti senza essere costretti a ridurre gli scambi internazionali per raggiungere il medesimo scopo. Ciò evidenzia una manifesta volontà di liberalizzazione degli scambi economici, volta a sfruttare i vantaggi del libero scambio sottolineati anche oggi dai più moderni assunti di economia internazionale. c) Le due tesi a confronto Dal confronto tra le due tesi uscì vincitore White, e con lui gli Stati Uniti che scalzarono la Gran Bretagna dal suo ruolo egemonico, divenendo i padroni indiscussi del panorama economico e finanziario internazionale. Sul piano personale però White non ebbe molta fortuna; venne accusato di essere “troppo di sinistra78” nonché di sabotaggio durante il periodo del maccartismo. Nel 1948 fu obbligato a presentarsi davanti al Comitato per le attività antiamericane e qualche giorno dopo l’interrogatorio morì d’infarto.

Nella presentazione al volume citato in nota “Gli accordi di Bretton Woods” diFilippo Cesarano redatta da Marcello de Cecco si dice che in occasione della conferenza di Bretton Woods si mobilitò “gran parte della migliore intellighentsia accademica inglese79”, mentre per quanto riguarda l’organizzazione statunitense, si optò per un minore impiego di economisti. Al posto loro vennero richiamati piuttosto un gran numero di alti funzionari e politicanti le cui competenze non potevano certo eguagliare quelle degli economisti inglesi.

73 A. Comba, op. cit., pag. 33 74 F. Cesarano, op. cit., pag. 110 75 A. Comba, op. cit., pag. 33 76 F. Cesarano, op. cit., pag. 110 77 Ibidem 78 http://www.homolaicus.com/storia/oro/bretton_woods.htm 79 F. Cesarano, op. cit., pag. VII

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Lo schema di riferimento teorico al quale ci si rifece nel corso delle trattative fu quello keynesiano, anche se particolari clausole e articoli favorevoli agli interessi degli Stati Uniti assestarono un duro colpo alla predominanza della Gran Bretagna sul piano internazionale. Lo schema teorico complessivo venne quindi stravolto e quasi sepolto dagli interessi economici predominanti, togliendo smalto alla tesi di Keynes.

Gli Stati Uniti riuscirono ad aggiudicarsi il titolo di dominatori del sistema monetario mondiale soprattutto attraverso l’utilizzo di tre fattori80. Prima di tutto attraverso il mantenimento di un mercato relativamente aperto per l’importazione di beni. In secondo luogo, il flusso di prestiti a lungo termine concesso attraverso il Piano Marshall e altri programmi di aiuto meno rilevanti contribuirono a riaprire New York al mercato dei capitali. Ultimo fattore, ma non meno importante, fu una politica liberale in caso di crisi, che gli Stati Uniti avrebbero espletato soprattutto attraverso la concessione di prestiti a breve termine. Le ragioni dell’egemonia statunitense erano in definitiva un perfetto mix di generosità e interesse nazionale.

Questa egemonia per molti aspetti si è protratta fino ai giorni nostri, provocando lo sdegno di coloro che ancora oggi sono relegati alla periferia ma spesso anche di coloro che vivono nella parte più “avanzata” del mondo e individuano le iniquità del sistema economico all’interno del quale ci ritroviamo immersi.

Le differenze tra i due piani non risiedevano negli obiettivi, che per White come per Keynes consistevano nell’aumento del multilateralismo degli scambi, nell’introduzione dei cambi fissi, nella ricerca della stabilità, nella risoluzione degli squilibri attraverso l’intervento dei paesi creditori.

Per individuare le differenze sostanziali, più che agli obiettivi è necessario guardare agli strumenti proposti per realizzarli. Per Keynes ciascun Paese avrebbe potuto ricorrere a uno scoperto di conto in caso di carenza di liquidità; in pratica si dava la libertà di indebitarsi, estranea alla mentalità degli Stati Uniti che puntavano al contrario alla concessione di prestiti da parte delle banche piuttosto che a favorire l’indebitamento. Secondo il piano White sarebbero state materialmente versate delle quote, mentre Keynes proponeva soltanto di fissare un limite alle posizioni debitorie e creditorie presso la Clearing Union. Inoltre, il piano Keynes era sicuramente più favorevole al fatto che il Fondo potesse concedere crediti a larghe mani, probabilmente perché l’Inghilterra stessa aveva un ingente bisogno di liquidità81. White invece desiderava che gli Usa diventassero il principale creditore, limitando quindi il ruolo del Fondo.

Inoltre, il piano Keynes proponeva l’introduzione della moneta internazionale bancor che avrebbe ridimensionato il ruolo che l’oro aveva assunto in precedenza così da giungere in breve al totale abbandono del gold standard, mentre nel Piano White l’ancoraggio della moneta all’oro in un sistema di gold exchange standard (vedi Scheda 4) era imprescindibile.

Le reazioni in seguito alla diffusione dei due piani furono tante. Molti economisti non si dimostrarono particolarmente favorevoli né ad un piano né all’altro, adducendo come motivazione del loro rifiuto il fatto che entrambi i progetti fossero deboli.

La creazione di un organismo internazionale e quindi a sua volta sopranazionale così come proposto da entrambi i piani avrebbe comportato necessariamente la perdita di una parte della sovranità di ciascun Paese.

Non è difficile immaginare quale fosse la difficoltà oggettiva nel riuscire a far accettare l’introduzione di un tale organismo internazionale ai diversi stati che avrebbero partecipato alla conferenza di Bretton Woods. La cooperazione non era ancora nelle corde della maggior parte degli stati a quell’epoca, e di certo non ci si può stupire di ciò se pensiamo che ai giorni nostri queste difficoltà non sono state superate! 80 http://www.polsci.ucsb.edu/faculty/cohen/inpress/bretton.html 81 http://www.homolaicus.com/storia/oro/bretton_woods.htm

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Scheda 4: Il “gold Standard” e il “gold exchange standard”

Quando parliamo di “gold standard” indichiamo il sistema attraverso il quale l’oro diventa il denominatore comune delle varie monete nazionali. Per intenderci, con l’entrata in vigore di questo sistema ad ogni moneta nazionale corrisponde una precisa quantità d’oro, e in base a ciò le monete acquistano una determinata parità di cambio. Se per esempio avessi potuto acquistare con una sterlina una determinata quantità d’oro, e per acquistare la medesima quantità d’oro in dollari fossero serviti 4, 87 dollari (parità prebellica della sterlina), avremmo avuto una parità di cambio corrispondente a una sterlina contro 4, 87 dollari. Tenendo invariati i dati dell’esempio, si può evincere che nel caso esaminato la sterlina sia una moneta più “forte” rispetto al dollaro. Malgrado l’utilizzo del termine “forte” abbia di per sé una connotazione positiva, ciò non è necessariamente un vantaggio per il Paese detentore di tale moneta, in quanto una moneta forte comporta ad esempio una maggiore difficoltà nell’esportare all’estero i propri prodotti. Com’è logico, per il Paese dotato di una moneta forte ci sarà d’altro canto un maggiore incentivo ad importare beni dovendo sostenere costi relativamente contenuti per l’acquisto di prodotti provenienti da paesi esteri. L’entrata in vigore di un sistema di gold standard comportava che per le banche centrali vigesse un vero e proprio obbligo di convertire i biglietti di banca in oro ogniqualvolta ciò venisse richiesto, e poiché le principali monete erano liberamente convertibili in oro, ne conseguiva un quasi automatico sistema di parità fra differenti monete. Per tale ragione, il sistema in questione fungeva anche da riequilibratore della bilancia dei pagamenti, portando tale bilancia in pareggio. Il gold standard fu introdotto per la prima volta nel Regno Unito nel 1717, all’epoca in cui Newton era responsabile della zecca. Il sistema in questione venne adottato in considerazione di un prezzo dell’oro eccessivamente alto nonostante l’importazione di enormi quantità di questo metallo dal Brasile, che avrebbe invece per logica dovuto portare i prezzi al ribasso. Nel corso del XIX secolo il sistema di gold standard si affermò sempre più radicalmente, ad opera di più fattori concomitanti: i progressi compiuti in materia di coniazione, la perdita di valore subita dall’argento, il nuovo equilibrio scaturito dalla guerra franco-prussiana. Il bimetallismo (predominanza di oro e argento per effettuare scambi) che era stato ovunque prevalente fino a quel momento cedette rapidamente il passo al gold standard anche grazie alle proprietà generalmente attribuite a questo sistema, quali la stabilità, la simmetria e la credibilità. Si pensava che queste caratteristiche fossero le maggiori fautrici del mantenimento del potere d’acquisto perlomeno nel lungo periodo, in quanto come vedremo in seguito fin da subito si ammise che anche il prezzo del metallo fosse soggetto a fluttuazioni nel breve periodo. Inoltre, in un sistema di gold standard l’intervento delle banche centrali risultava facilitato dal fatto che l’ancoraggio della parità presentasse un elevato grado di credibilità. Secondo il sistema del gold exchange standard invece, la moneta cartacea a corso legale era convertibile ad un prezzo stabilito in divise estere, convertibili a loro volta in oro. E’ importante chiarire il fatto che il gold exchange standard non può essere definito un tipo oro, bensì un tipo a cambio aureo. Le caratteristiche di questi due tipi di cambio sono profondamente diverse. A riguardo chiamiamo in causa l’economista Milton Friedman, ricordato anche e soprattutto per aver individuato un rapporto di scambio temporaneo tra inflazione e disoccupazione, laddove molti altri economisti vi vedevano invece un rapporto permanente. Nell’ambito della nostra discussione a Friedman dobbiamo attribuire il merito di aver creato una suddivisione netta tra “real e pseudo gold standard”. Alla luce delle definizioni di Friedman, quando parliamo di real gold standard intendiamo i sistemi monetari in cui circolino monete d’oro. Quando invece parliamo di pseudo gold standard, vogliamo indicare il caso in cui siano i governi a fissare il prezzo dell’oro. Ciò che segna nettamente il solco tra real gold standard e pseudo gold standard è in effetti il ruolo del policymaker, il quale si dimostra molto più attivo nel secondo caso, mentre nel primo caso il meccanismo monetario è regolato dalle sole forze di mercato, e per questo motivo nettamente più credibile. Adottati in occasione della crisi statunitense del ’29, con l’estensione della stessa ad altri stati, questi sistemi vennero gradualmente abbandonati man mano che ci si avvicinava agli anni ‘30. I problemi sorsero a causa del conflitto tra obiettivi interni ed esterni a ciascuna nazione che andarono a colpire gravemente la credibilità del cambio fisso, laddove con il cambio oro la politica economica aveva come unico obiettivo quello di mantenere la parità. Le voci contrarie all’utilizzo di un sistema di gold exchange standard non stentarono a farsi sentire, tanto che David Williams ci ha illustrato dettagliatamente quale fosse l’atmosfera che si respirava alla fine degli anni ’20: “Quando gli obiettivi principali del gold exchange standard furono raggiunti (stabilità dei tassi di cambio e rafforzamento delle riserve monetarie) si registrò una crescente pressione esercitata da parte di alcuni paesi allo scopo di tornare ad un gold bullion standard. Il gold exchange standard non fu mai accettato dalla Francia se non come temporaneo palliativo. La Germania, così come i più piccoli paesi dell’Europa centrale e occidentale avevano un forte desiderio di detenere il maggior quantitativo possibile di oro. Il gold exchange standard durante gli anni ’20 era visto non solo come un espediente, ma addirittura come un espediente temporaneo.”I paesi che per primi si staccarono dall’oro riuscirono a superare più rapidamente gli effetti della crisi del 1929. Il tipo a cambio aureo intensifica e distribuisce fra diversi paesi la contrazione

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dell’attività economica. Basti pensare al fatto che, essendo lo stock di oro dato nel breve periodo, le fluttuazioni del moltiplicatore monetario si riflettono sulla quantità di moneta. Oltre a ciò, si vengono a creare enormi differenze tra i paesi che perdono e quelli che accumulano riserve. Francia e Stati Uniti riuscirono ad accumulare ingenti quantità d’oro fino a raggiungere nel 1932 il 70% delle riserve mondiali di questo prezioso metallo. L’abbandono del gold exchange standard segnava apparentemente la fine di un’epoca, salutata positivamente da chi condivideva il giudizio di Keynes, il quale definiva l’oro come una “barbara reliquia del passato”. Ma in realtà, il successivo affermarsi dei cambi liberi produsse più semplicemente una nuova forma di barbarie economica. Il commercio multilaterale arretrò per lasciare spazio ad accordi commerciali bilaterali e spesso discriminatori, dando il via ad una serie infinita di svalutazioni competitive provocate dalle fluttuazioni monetarie. In considerazione di ciò, i cambi liberi sarebbero stati presto nuovamente abbandonati in linea con i criteri messi a punto a Bretton Woods, provocando così un arretramento nel processo che avrebbe dovuto portare alla definitiva affermazione dell’uso di una fiat money.

2.3 I caratteri salienti dell’accordo e il ruolo delle istituzioni create

I preparativi per la realizzazione della conferenza di Bretton Woods cominciarono già a partire dall’aprile del 1944, allo scopo fondamentale di ricostruire l’economia europea in seguito allo sfacelo provocato dal secondo conflitto mondiale e di discutere importanti questioni monetarie, riguardanti in particolare l’instabilità dei tassi di cambio e il protezionismo commerciale.

Il 25 maggio 1944 quarantaquattro (manco a farlo apposta il quarantaquattro fu un numero ricorrente!) nazioni alleate più un governo neutrale, l’Argentina82, ricevettero un invito a partecipare ad una Conferenza Monetaria e Finanziaria delle Nazioni Unite da parte dell’allora segretario del Tesoro americano Henry Morgenthau su ordine del presidente Roosevelt. Nelle lettere di invito si diceva che l’intento della conferenza fosse quello di “formulare proposte definitive per un Fondo monetario internazionale e possibilmente per una Banca per la ricostruzione e lo sviluppo”83”.

La vera e propria data d’inizio di tale conferenza fu il 1° luglio 1944 quando al Mount Washington Hotel di Bretton Woods nel New Hampshire accorsero ben settecentotrenta partecipanti, un afflusso che superava di ben tre volte le previsioni. Figura 5: Il Mount Washington Hotel di Bretton Woods (New Hampshire)

L’Hotel era stato appositamente riaperto per ospitare quest’evento dopo due anni di chiusura. I lavori si protrassero fino al 22 luglio, e si crearono ben tre commissioni che si occupavano ciascuna di un aspetto preciso: si trattava delle commissioni per il Fondo,

82 http://www.polsci.ucsb.edu/faculty/cohen/inpress/bretton.html 83Giuseppe Schlitzer, Il Fondo Monetario Internazionale – L’istituzione posta a guardia della stabilità monetaria e finanziaria internazionale, Il Mulino, Bologna, 2000, pag. 15

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per la Banca Mondiale e infine per la cooperazione finanziaria internazionale. A presiedere le commissioni furono, rispettivamente, White, Keynes e il messicano Eduardo Suarez84.

Fra le altre nazioni era presente l’Unione Sovietica85 che mantenne esclusivamente un ruolo di osservatrice e in breve tempo rese noto il suo rifiuto ad entrare nel sistema. Difatti, i sovietici puntavano a diminuire il loro contributo in materia di quota versata, contemporaneamente aumentando il loro potere di voto, senza mai accettare che il Fondo fissasse il cambio del rublo e riducendo i versamenti in oro dei suoi paesi satelliti.

Si trattava di pretese inaccettabili all’interno di una conferenza che fra gli altri obiettivi aveva il futuro rafforzamento della cooperazione internazionale, per cui il sodalizio tra Unione Sovietica e Stati Uniti venne interrotto prima ancora di cominciare dato il divampare della guerra fredda innescatasi nel secondo dopoguerra.

Il verdetto conclusivo dell’Unione Sovietica fu un categorico rifiuto a ratificare il trattato e la cooperazione non si realizzò né in campo monetario né tantomeno in altri settori. Ciò purtroppo non riguardò esclusivamente l’Unione Sovietica, ma in un certo qual modo la conferenza di Bretton Woods divenne il pomo della discordia anche fra i paesi del blocco occidentale, a discapito della tanto agognata collaborazione. Gli aspetti più contestati furono, oltre all’interpretazione di molte clausole fondamentali quali l’articolo VIII concernente la convertibilità e le varie implicazioni per le sterling balances, anche aspetti meramente organizzativi, quali la scelta delle sedi di Fondo e Banca, l’organizzazione interna e l’assetto economico degli stessi. Per quanto riguarda la questione delle sedi, Keynes propose due differenti sedi per ciascuna istituzione, ossia Londra e New York. Il 10 luglio gli americani proposero che il Fondo e la Banca fossero ospitati nel paese che avesse versato la quota più alta e tale proposta fu approvata a Savannah nel marzo 1946 grazie all’appoggio che gli Stati Uniti ricevettero da parte della Cina e di alcune nazioni sudamericane86. Era un’ennesima vittoria in favore degli Stati Uniti, che con fili neanche tanto invisibili stavano muovendo le cose a loro piacimento.

Come già accennato precedentemente, alla pubblicazione dei due piani seguì una fase di intenso dibattito dalla quale scaturì il documento intitolato “Joint Statement by Experts on the Establishment of an International Monetary Fund” in data 21 aprile 1944.

Dall’esame del Joint Statement si possono facilmente individuare molti dei tratti dei futuri Articles of Agreement approvati a Bretton Woods tre mesi dopo. La proposta di Keynes certamente non soddisfava tutti questi criteri, motivo in più per accantonarla. Tali criteri erano sostanzialmente quelli elencati nella tabella 5: Tabella 5: I criteri del Joint Statement Criteri regolatori dei piani elencati nel Joint Statement I criterio Impegno finanziario < 3 mlrd $ II criterio Versamento quote parzialmente in oro III criterio Legame fra quote e potere di voto IV criterio Accordo sui tassi di cambio dei principali paesi Fonte: Cesarano Filippo, op. cit., pag. 124 L’adozione di criteri del genere fu casuale? Si potrebbe azzardare un no secco, soprattutto se si guarda al III criterio che tira in ballo il legame tra quote versate e diritto di voto, “stranamente” caratteristica fondante del piano White. Pare evidente che anche l’introduzione di questi criteri fosse un’ennesima manovra da parte degli americani per 84 F. Cesarano, op. cit., pag. 126 85http://www.farcampus.unito.it/storia_economia/corso.aspx 86 F. Cesarano, op. cit., pag. 127

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ridurre al silenzio Keynes e soprattutto per assistere all’approvazione del loro progetto. Quando negli Articles of Agreement furono sanzionati definitivamente i criteri da applicare, Keynes era ancora nettamente fuori dal gioco, con i suoi 26 miliardi di dollari che lo stesso si impegnava a versare, rispetto agli 8,8 miliardi di dollari87 sanciti negli Articles, per cui come già detto in precedenza, ad uscire vittorioso fu il Piano White.

I delegati di Bretton Woods raggiunsero un accordo passato alla storia per l’appunto come “Accordo di Bretton Woods”. Le difficoltà affrontate nel raggiungimento di una accordo furono parecchie, e a risentirne fu soprattutto Keynes per le sue cagionevoli condizioni di salute (vedi Scheda 5).

I membri del Fondo Monetario Internazionale si accordarono per la creazione di un sistema di tassi di cambio con parità ben definite rispetto al dollaro statunitense, che sarebbe entrato in vigore a partire dal 27 dicembre 195888, stabilendo contemporaneamente particolari eccezioni vigenti solo in caso di fondamentale squilibrio così com’è stato accennato precedentemente. Tale sistema rimase in vigore dal 1946 ai primi anni ’70 anche perché il permanere di un sistema di cambi fissi non avrebbe permesso ai governi dei paesi partecipanti agli accordi di gestire in maniera autonoma le proprie politiche fiscali e monetarie. Gli scambi e i pagamenti non sarebbero stati mai più soggetti a svalutazioni competitive, ammesse solo nel caso in cui il rapporto di cambio presente al momento non fosse più adeguato al riequilibrio della bilancia dei pagamenti. Solo l’autorità internazionale era in grado di decidere se allo stato dell’arte fosse necessario rinunciare alla parità monetaria per riequilibrare la bilancia dei pagamenti e di conseguenza poter giungere al pieno impiego dei fattori produttivi. Importante fu la decisione alla quale si giunse nel 1946 di riportare il prezzo dell’oro a quello registrato nel 1934: 35 dollari l’oncia89 (corrispondenti a circa 1,1 dollari per grammo). Questo prezzo non era altro che la cifra corrispondente al contenuto aureo del dollaro statunitense90.

Il Tesoro degli Stati Uniti decise allora di impegnarsi a mantenere la parità acquistando o vendendo oro in maniera illimitata, adempiendo alle richieste di qualunque governo straniero aderente al Fondo.

In cambio, gli stessi governi stranieri dovevano impegnarsi ad attenersi a determinate condizioni; avrebbero legato saldamente le loro monete al dollaro, promettendo che nel caso in cui i loro tassi di cambio fossero scesi dell’1% al di sotto della parità avrebbero venduto dollari, e viceversa avrebbero acquistato dollari nel caso in cui i loro tassi di cambio fossero saliti dell’1% al di sopra della parità91 (a tal proposito, si veda la figura numero 3 in coda al paragrafo). Così facendo, la convertibilità del dollaro in oro al prezzo di 35 dollari l’oncia divenne la base di un sistema mondiale di cambi fissi all’interno del quale almeno un centinaio di monete restavano legate fra loro allontanando la tentazione a ricorrere a svalutazioni competitive o ad accordi commerciali discriminatori.

Si valutò che per fare ciò si sarebbe reso necessario l’uso di strumenti di riserva, rappresentati da oro e dollari, questi ultimi liberamente convertibili in oro. La liquidità internazionale cominciò quindi ad essere rappresentata principalmente da stock aurei o da monete convertibili in oro direttamente o indirettamente.

Si venne a creare un sistema di sottoscrizioni e quote incassate dal Fondo Monetario Internazionale. Ciascuno dei membri doveva versare una quota al Fondo, costituita per il 25 % da oro (mentre White proponeva che si versasse il 30 % della quota in oro) o moneta convertibile in oro (in pratica il dollaro, che era l’unica moneta

87 F. Cesarano, op. cit., pag. 124 88 A. Comba, op. cit., pag. 3 89 C. A.Coombs, op. cit., pag. 12 90 http://www.homolaicus.com/storia/oro/bretton_woods.htm 91 C. A.Coombs, op. cit., pag. 12

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corrente direttamente convertibile in oro per le banche centrali) e per il 75 % rappresentata dalla moneta nazionale92. Ogni Stato membro aveva poi il diritto, in caso di scarsità di riserve, di prendere a prestito le monete estere necessarie in rapporto alle dimensioni della quota versata.

Così come era stato proposto da White, si decise che le votazioni non sarebbero avvenute in base al principio “uno stato, un voto” ma bensì ciascuno Stato avrebbe avuto diritto ad un determinato numero di voti in relazione alla quota versata. Avendo versato un terzo delle quote del Fondo Monetario Internazionale, gli Stati Uniti si assicurarono il diritto di veto nell’ambito dei futuri processi decisionali. L’aggiustamento della bilancia dei pagamenti sarebbe stato ottenuto tramite l’aumento o la diminuzione delle riserve disponibili, e i paesi in disavanzo sarebbero stati finanziati grazie ai crediti condizionati di cui si è parlato sopra a proposito dell’Unione Internazionale di compensazione.

Dal punto di vista del benessere, l’introduzione dell’ordine monetario di Bretton Woods permise all’economia mondiale di tirare un sospiro di sollievo, in quanto comportò l’avvio di una fase di crescita sostenuta e relativamente stabile se paragonata alle “perturbazioni”che in precedenza assediavano le economie mondiali. Figura 6: Schema di funzionamento dell’ordine monetario di Bretton Woods

Fonte: http://www.polsci.ucsb.edu/faculty/cohen/inpress/bretton.html

Scheda 5: la conferenza di Bretton Woods secondo Keynes

Le difficoltà affrontate dai partecipanti alla conferenza furono parecchie e certamente non di lieve entità. Ciò ci è testimoniato dallo stesso Keynes, che con i suoi Writings ci ha fornito una miniera di informazioni per quanto concerne le circostanze “ambientali” e “psicologiche” degli avvenimenti. Ecco i suoi commenti a caldo sul clima che si respirava all’interno del Mount Washington Hotel:“(…) per terminare il lavoro preliminare di molti comitati interdipartimentali e di Gabinetto, il lavoro di (…) redattori di documenti, e il passaggio (…) di due intricate misure legislative di grandi dimensioni, vi sono

92 http://www.polsci.ucsb.edu/faculty/cohen/inpress/bretton.html

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comitati e commissioni che arrivano a contare anche 200 persone in stanze con un’acustica pessima, che urlano con i microfoni, molte di loro (…) con una conoscenza approssimativa dell’inglese, e ciascuna vuole ottenere una propria traccia nella documentazione per far parlare bene la stampa al momento del rientro a casa”. Le difficoltà nel caso di Keynes erano aggravate da problemi di salute come venne riportato in tempo reale da molti dei presenti. A questi malesseri fisici si univano frustrazione e stanchezza per l’andamento della conferenza non certo favorevole agli interessi britannici. Nonostante le condizioni non certo agevoli per una sana riflessione, si riuscì comunque ad ottenere una mole di documenti non indifferente, che giunse a contare addirittura duecento documenti per un totale di milleduecento pagine. Durante la sessione plenaria conclusiva della Conferenza Keynes affermò inoltre: “Noi, i Delegati di questa Conferenza (…) abbiamo provato a realizzare qualcosa che era molto difficile realizzare. Non abbiamo cercato, ciascuno per il proprio piacere, di trovare la soluzione più accettabile a seconda delle situazioni particolari di ciascuno Stato. (…) Il nostro compito è stato quello di trovare una misura comune, uno standard comune, una regola comune che fosse applicabile nei confronti di tutti e che non danneggiasse alcuno”. È facilmente comprensibile quale fu lo sforzo necessario per raggiungere una soluzione comune, se si pensa a quali possano essere gli interessi egoistici di ciascuna nazione in ambito monetario. Nonostante questo Keynes seppe trovare una nota positiva per concludere felicemente la sessione plenaria. Affermò infatti: “Qui a Bretton Woods abbiamo probabilmente raggiunto qualcosa di più significativo di quello che viene espresso nell’Atto Finale. Abbiamo mostrato che un raggruppamento di quarantaquattro nazioni sa lavorare insieme ad una missione costruttiva in amicizia e concordia ininterrotta. Pochi credevano che ciò fosse possibile. La speranza mondiale è che si possa svolgere un compito ancora più vasto così come abbiamo cominciato con questa missione limitata93”.

Scopo del raggiungimento di un accordo era creare un nuovo sistema monetario internazionale postbellico attraverso l’uso di valute convertibili, tassi di cambio fissi e libero commercio. Per facilitare la realizzazione di questi obiettivi, proprio in questa occasione si crearono il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo poi ribattezzata Banca Mondiale, di cui avremo modo di parlare ampiamente nel seguito del presente capitolo.

Il Fondo Monetario Internazionale fu creato ad hoc per controllare che il nuovo sistema monetario funzionasse correttamente, con tassi di cambio fissi e sopperendo alle crisi di liquidità nel breve periodo. Ogni Paese doveva fissare il contenuto aureo della propria moneta e non apportare mutamenti alla parità delle valute senza aver precedentemente richiesto il parere del Fondo. Inoltre, ciascun Paese doveva impegnarsi ad assicurare la massima libertà di circolazione per merci e valute. In breve, si stava introducendo un “gold exchange standard internazionale” in cui le funzioni di intermediario tra l’oro e le altre monete venivano svolte dal dollaro. Ogni Paese doveva stabilire la parità della propria valuta con il dollaro, ma poiché quasi nessuno Stato deteneva dollari nelle proprie casse, molti paesi dovettero vendere le loro scorte d’oro al Tesoro americano per ottenere dollari con cui acquistare materie prime, generi alimentari, impianti industriali… Gli effetti più significativi di ciò furono la svalutazione di molte monete, fra cui anche la sterlina che passò da 4,03 dollari ai 2,80 dollari del 1949. La Francia fu il primo Paese a legalizzare la negoziazione di oro, nel 1948, cui seguì la Svizzera nel 1951. Solo alla fine degli anni ’50 tutta l’Europa insieme al Giappone avviarono a pieno regime la convertibilità delle loro valute in dollari94. La sede principale del Fondo fu posta a Washington. Nonostante l’importantissima funzione per adempiere la quale il Fondo Monetario Internazionale fu creato, questo fondamentale strumento rimase inattivo fino a quando gli Stati Uniti dovettero prestare miliardi di dollari all’Inghilterra, varando poi il piano Marshall che diede i suoi frutti nel periodo compreso fra il 1948 e il 1952. Per quanto riguarda l’istituzione che in seguito divenne la Banca Mondiale, questa fu creata per sostenere la ricostruzione economica e

93 http://www.globalpolicy.org 94 http://www.homolaicus.com/storia/oro/bretton_woods.htm

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industriale dell’Europa e per aiutare i paesi in via di sviluppo a raggiungere un adeguato livello di industrializzazione95.

Per quanto concerne invece l’Organizzazione Mondiale del Commercio, questa non nacque con Bretton Woods a causa degli interessi statunitensi. Il suo posto venne preso da un accordo, il famoso General Agreement on Tariffs and Trade (per il funzionamento delle istituzioni, la composizione degli organi e gli aiuti forniti, si veda il Capitolo III).

Inizialmente queste istituzioni dovettero adoperarsi per fornire un aiuto economico alla ricostruzione dell’Europa post-bellica, tanto che il primo atto di quella che oggi chiamiamo Banca Mondiale fu la concessione di un prestito di 25096 milioni di dollari alla Francia nel 1947. Ma in realtà la ricostruzione post-bellica non era la funzione per la quale le Istituzioni Finanziarie Internazionali erano state create. Piuttosto, queste ultime avrebbero dovuto fondamentalmente prevenire la competizione scorretta in ambito monetario e promuovere la cooperazione tra le nazioni sempre in campo monetario.

In breve, le istituzioni create a Bretton Woods facevano parte di un sistema globale regolatore di commercio e finanza. In passato, la cooperazione finanziaria tra stati si basava su accordi bilaterali, mentre Bretton Woods rappresentò un nuovo tipo di cooperazione multilaterale fondata su regole precise97. I negoziatori si trovarono anche d’accordo sul fatto che fosse necessario creare un forum istituzionale per favorire la cooperazione internazionale in materia monetaria. I problemi di instabilità negli anni compresi fra le due guerre erano stati esacerbati dall’assenza di una procedura di consultazione inter-governativa. Il Fondo stesso quindi, avrebbe d’ora in avanti avuto anche una funzione di forum. Questo fu un progresso di portata notevole. Mai prima d’ora la cooperazione internazionale per questioni monetarie si era svolta su base istituzionale.

Per risollevare le sorti dell’Europa messa in ginocchio dal secondo conflitto mondiale furono chiamati in causa anche altri due strumenti a ciò specificatamente preposti: il Piano Marshall che si è avuto già modo di presentare in precedenza, e la European Payments Union98che si sarebbe occupata per lo più di porre un freno al bilateralismo degli scambi commerciali favorendo un’agevole convertibilità delle varie monete nazionali. 2.4 Il crollo dell’ordine monetario di Bretton Woods

Nonostante il crollo non sia rilevante ai fini del funzionamento delle Istituzioni Finanziarie Internazionali delle quali si discuterà nel Capitolo III, allo scopo di fornire un quadro più completo è bene sapere che l’ordine monetario di Bretton Woods crollò il 15 agosto del 1971. Per molti studiosi non si trattò di un vero e proprio crollo del sistema99 . Tutti erano consapevoli del fatto che Bretton Woods avesse dato al mondo 25 anni di prosperità e di crescita come non si era mai visto in precedenza100.

A crollare furono solo le regole per la convertibilità del dollaro in oro e il regime dei tassi di cambio. Dopo la guerra, il dollaro statunitense era diventato la riserva monetaria internazionale, ma gli Stati Uniti passarono rapidamente da una fase di surplus a una fase di deficit. Gli stati che inizialmente volevano dollari statunitensi per

95 http://www.globalpolicy.org 96 http://www.canadianeconomy.gc.ca/English/economy/1944Bretton_woods.html 97 http://www.globalpolicy.org 98 F. Cesarano, op. cit., pag. 4 99 Jo Marie Gries Graber, Bernard G. Gunter, Rethinking Bretton Woods – Promoting development, Effettive Global Institutions for the 21 th century, Pluto Press, London, 1995, pag. 15 100 Ibidem

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pagare quando effettuavano scambi commerciali, nel giro di poco tempo persero la fiducia in questa moneta a causa di tale deficit e cominciarono ad esercitare sugli Stati Uniti pressioni sempre più forti per ottenere oro in cambio dei dollari posseduti. Questo certamente non andava in favore delle riserve auree statunitensi, già impoverite da altri fattori sfavorevoli quale la diminuzione della produzione delle miniere sudafricane101.In conseguenza di ciò, il 15 agosto del 1971 gli Stati Uniti dovettero arrendersi all’evidenza e giungere a proclamare l’abbandono della convertibilità del dollaro in oro. Fu il presidente Richard Nixon a dare la notizia dell’abbandono della parità tra dollaro e oro. L’annuncio della chiusura dello sportello dell’oro fu dato attraverso la diffusione di un messaggio televisivo, unitamente all’esposizione di un progetto di congelamento prezzi e salari, di introduzione di una tassa sull’importazione e di prossimi tagli alle spese governative.

Quest’azione unilaterale degli Stati Uniti pose fine all’ordine monetario internazionale di Bretton Woods. Gli altri stati furono più o meno obbligati a far fluttuare le loro valute 18 mesi più tardi, ossia nel febbraio del 1973102, in seguito a nuove ondate speculative.

Le circostanze della nascita dell’ordine di Bretton Woods nonché del suo ciclo di vita offrirono agli studiosi materiale dal valore inestimabile per poter trovare ragioni a favore o contrarie alla cooperazione economica tra stati103.

Il crollo dell’ordine monetario di Bretton Woods ha dimostrato che un cattivo uso del proprio potere può portare ad effetti perversi e inaspettati anche per lo Stato egemone, come avvenne per gli Stati Uniti i quali dovettero tentare di porre un rimedio alla penuria di dollari attraverso la creazione di alleanze improvvisate e la nascita di un “gold pool”.

Conoscere nei dettagli quanto avvenne negli anni successivi al crollo non è importante ai fini della presente trattazione; il crollo infatti non inficiò il funzionamento delle Istituzioni Finanziarie Internazionali. Basti sapere che negli anni che seguirono gli eventi del 1971, la cooperazione monetaria internazionale cambiò nuovamente la sua natura. La visione di Keynes che immaginava un sistema monetario internazionale in grado di regolamentare l’andamento finanziario delle nazioni con un deficit e di quelle con un surplus portando al raggiungimento dell’equilibrio globale fallì inesorabilmente, ma il suo pensiero è giunto fino a noi e ci suggerisce la possibilità di poter cambiare il mondo economico internazionale. E’ di Keynes la frase: “Il problema fondamentale è l’individuazione di un sistema sociale economicamente e moralmente efficiente”104.

La validità di questa frase è sorprendente se si pensa che Keynes la scrisse nel 1925 e che ancora oggi la ricerca di “un sistema sociale economicamente e moralmente efficiente” non si è conclusa. Prosegue nel desiderio di riforma e nelle alternative che tante piccole idee offrono al sistema economico attuale, che se pure non potesse essere del tutto riformato, potrebbe senza dubbio essere migliorato come suggerito al Capitolo IV.

101 C. A. Coombs, op. cit., pag. 138 102 http://www.polsci.ucsb.edu/faculty/cohen/inpress/bretton.html 103 http://www.polsci.ucsb.edu/faculty/cohen/inpress/bretton.html 104 Leonardo Becchetti, Marco Costantino, Il commercio equo e solidale alla prova dei fatti, Dai gusti dei consumatori del Nord all’impatto sui produttori del Sud del mondo, Bruno Mondadori Editori, Milano, 2006, pag. 11

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Capitolo III Le Istituzioni Finanziarie Internazionali

Quanto detto nel precedente capitolo servirà senza dubbio a comprendere meglio il funzionamento attuale del Fondo Monetario Internazionale, della Banca Mondiale e dell’Organizzazione Mondiale del Commercio che ha le sue radici nel Gatt ed è nata solo nel 1994. Come già preannunciato, molti dei malfunzionamenti di tali istituzioni risalgono proprio agli Accordi di Bretton Woods e all’approvazione del piano statunitense. Al contrario, il piano proposto da Keynes offre ancora molti elementi per poter mettere in discussione tali istituzioni.

Le organizzazioni economiche internazionali hanno principalmente il compito di “delineare un contesto istituzionale per le relazioni economiche tra Paesi105”. L’intervento di tali istituzioni si esplica sia attraverso forum negoziali multilaterali (specialmente nel caso dell’Organizzazione Mondiale del Commercio), sia attraverso la concessione di prestiti sovrani da destinare a misure di politica economica interna ben precise.

La Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale sono entrambe figlie della Conferenza di Bretton Woods e continuano ad esercitare molte delle funzioni che in tale occasione furono loro attribuite. Come già sottolineato, diverso è il caso dell’Organizzazione Mondiale del Commercio che a Bretton Woods deve solo il suo impianto normativo a causa dell’opposizione esercitata dagli Stati Uniti alla creazione di un organismo internazionale dedito alla regolamentazione del commercio.

Le Istituzioni Finanziarie Internazionali a tuttoggi si occupano di salvaguardare e gestire beni che sono pubblici a livello internazionale, così come nel suo piccolo qualsiasi Stato deve gestire i beni di pubblica utilità garantendone la più corretta distribuzione. In questo senso, ad esempio, l’Organizzazione Mondiale del Commercio ha attivato dei comitati di lavoro e dei forum internazionali per evitare il crearsi di guerre commerciali, nonchè concordare la cancellazione dei dazi e la riduzione delle barriere commerciali che potrebbero altrimenti limitare il commercio internazionale. A loro volta la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale hanno come principale obiettivo quello di garantire la stabilità finanziaria globale, usando i mezzi a loro disposizione per prevenire le crisi finanziarie che come molti fatti hanno dimostrato possono avere un impatto di livello internazionale. Così come ciascuno Stato fornisce servizi che il privato non sarebbe in grado di distribuire ad ogni cittadino, allo stesso modo le Istituzioni Finanziarie Internazionali agiscono in ambiti troppo ampi per un singolo Stato, come nel caso della concessione di aiuti ai paesi in via di sviluppo.

Certo, molte sono le problematiche legate alla gestione di tali istituzioni. La domanda che ci si pone in questo capitolo, e alla quale si tenterà di rispondere nell’arco di questa trattazione, è se le Istituzioni Finanziarie Internazionali possano essere riviste e corrette. Si tratta di istituzioni rigide e immutabili o, al contrario, capaci di adattarsi ai tempi moderni e di svolgere un ruolo efficace nella lotta alla povertà? Per ora è sufficiente dire che senza dubbio nel tempo ci sono state delle modifiche (una per tutte, gli emendamenti allo Statuto del Fondo Monetario Internazionale) che potrebbero far presupporre dei futuri mutamenti dovuti all’adattamento alle circostanze attuali e alla nuova sfida lanciata dalla globalizzazione, che anche le organizzazioni internazionali saranno costrette presto o tardi ad affrontare.

Se in questo capitolo ci si soffermerà sugli aspetti tecnici delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, nel Capitolo IV si analizzeranno invece gli aspetti critici e le

105 Giuseppe De Arcangelis, Economia Internazionale, Mc Graw-Hill, Milano, 2005, pag. 9

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possibili alternative al sistema economico attuale cui seguirà nel successivo capitolo l’analisi di alcuni progetti di piccole o grandi dimensioni che rappresentano una speranza per l’ottenimento di un sistema sociale economicamente e moralmente efficiente così come auspicava Keynes qualche decennio fa. 3.1 Il Fondo Monetario Internazionale Il Fondo Monetario Internazionale ha iniziato ad operare alla fine del 1945 per mano dei 25 Paesi che per primi vi aderirono. Oggigiorno i membri di tale istituzione sono 184106.Fu creato allo scopo di promuovere la cooperazione monetaria internazionale, la stabilità dei cambi, la crescita economica e alti livelli di impiego, nonché per fornire assistenza finanziaria temporanea.

Come si è già visto nel precedente capitolo, nell’ambito del sistema di Bretton Woods, il ruolo del Fondo Monetario Internazionale nell’introdurre determinate deroghe della parità iniziale era fondamentale. Infatti, secondo l’accordo istitutivo era possibile che uno Stato modificasse la parità della propria moneta per correggere degli squilibri fondamentali nella bilancia dei pagamenti solo previa consultazione con i tecnici del Fondo. Il Fondo doveva quindi verificare che lo squilibrio della bilancia dei pagamenti in questione fosse “fondamentale” prima di autorizzare la deroga alla parità iniziale107.Ma qualora lo Stato avesse ritenuto che la modifica delle parità fosse l’unico metodo per eliminare lo “squilibrio fondamentale”, il Fondo non avrebbe potuto opporsi a questa decisione. In questo modo si limitavano le possibili interferenze del Fondo nelle questioni di politica interna degli stati108.

Inoltre il Fondo avrebbe potuto far variare in proporzione uniforme la parità delle monete di tutti gli stati membri.

Oggi il Fondo ha essenzialmente alcuni fondamentali obiettivi, che possono ricondursi brevemente alla promozione della crescita economica globale nonché all’adozione di politiche economiche sane e coerenti in modo da salvaguardare la stabilità del sistema monetario e finanziario internazionale. Lo scopo di tale istituzione è racchiuso perfettamente nell’articolo I del suo Statuto, nel quale si afferma che il Fondo sia prima di tutto un “foro permanente volto a promuovere la cooperazione in campo monetario internazionale. Il suo contributo è soprattutto mirato a promuovere la coerenza tra le politiche economiche dei paesi membri e la stabilità del sistema monetario e finanziario internazionale.109”. Nello stesso articolo si afferma che uno degli scopi del Fondo sia quello di “promuovere la stabilità dei cambi, mantenere accordi di scambio ordinati tra i paesi membri ed evitare le svalutazioni competitive”, nonché di “assistere nella creazione di un sistema multilaterale dei pagamenti per le transazioni correnti tra paesi membri e nell’eliminazione delle restrizioni sui cambi che possano risultare dannose alla crescita del commercio mondiale110”.

Se il Fondo Monetario Internazionale avesse un motto probabilmente sarebbe “crescita nella stabilità!”.

Per raggiungere gli obiettivi, che sono rimasti sostanzialmente invariati nel tempo (sorveglianza, assistenza finanziaria, assistenza tecnica111), il Fondo adotta differenti strumenti che, al contrario, sono mutati nel tempo in base alle differenti esperienze che hanno caratterizzato il panorama internazionale.

La storia del Fondo Monetario Internazionale è relativamente breve ma travagliata.

106 www.imf.org 107 A. Comba, op. cit., pag. 64 108 Ivi, pag. 65 109 G. Schlitzer, op. cit., pag. 21 110 Ivi, pag. 24 111 www.imf.org

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Nel capitolo precedente si è già parlato degli Articles of Agreement, frutto della Conferenza di Bretton Woods. Questi articoli rappresentavano gli statuti del Fondo Monetario Internazionale e della Birs, ossia della Banca per la ricostruzione e lo sviluppo, ai quali si univano delle risoluzioni collaterali fra le quali la VII è quella senza dubbio maggiormente degna di nota. Infatti, la VII risoluzione mirava a sottolineare l’urgente necessità del raggiungimento di un accordo per ridurre gli ostacoli al commercio internazionale nonché a promuovere lo sviluppo delle relazioni commerciali tra paesi. In breve, nella VII risoluzione erano esplicitamente contenuti i primi germi di una futura Organizzazione Mondiale del Commercio, nata solamente nel 1994 soprattutto per la forte opposizione degli Stati Uniti.

Lo Statuto del Fondo Monetario internazionale venne ratificato il 27 dicembre del 1945 da 29 dei 45 paesi che avevano partecipato alla conferenza, cui si aggiunsero altri 6 paesi il 31 dicembre. In ritardo, l’Italia sottoscrisse l’accordo nel marzo del 1947 mentre la Germania e il Giappone si unirono solo nell’agosto del 1952.

La prima riunione ufficiale del Fondo Monetario Internazionale si tenne nel maggio del 1946 a Savannah (Georgia, Stati Uniti) e in questa occasione si stabilì che la sede permanente dell’istituzione sarebbe stata Washington in quanto gli Stati Uniti erano i detentori della quota di maggioranza. Come già sottolineato in precedenza, gli Stati Uniti riuscirono ad imporre molte condizioni a loro favorevoli, fra i quali anche la scelta delle sedi delle istituzioni oggetto del presente capitolo.

Dalla nascita del Fondo ai giorni nostri si sono succeduti innumerevoli avvenimenti di rilevanza internazionale che come accennato sopra hanno quasi obbligato a mutare gli strumenti utilizzati dal Fondo. Al riguardo si potrebbero citare la caduta dei cambi fissi e gli shocks petroliferi degli anni ’70, la crisi debitoria degli anni ’80, il mutamento della posizione delle economie ex sovietiche, le crisi finanziarie che hanno colpito diversi paesi nel corso degli anni ’90, ma anche la non meno rivoluzionaria introduzione dell’euro. Oggi assistiamo a quel processo di globalizzazione di cui tanto si parla, per effetto del quale il sistema internazionale non può più dirsi esclusivamente monetario, bensì contemporaneamente monetario e finanziario.

Come preannunciato in apertura di questo capitolo, il cambiamento dei tempi ha condotto anche a modifiche dello stesso Statuto del Fondo Monetario Internazionale,che difatti dalla sua ratifica è stato emendato per ben 4 volte, sebbene queste modifiche non siano mai state tanto significative da modificarne gli obiettivi. Fra le tante innovazioni, quella che spicca maggiormente è datata 1969, e corrisponde all’introduzione di una moneta specifica del Fondo, ossia il “diritto speciale di prelievo” nato allo scopo di fare da valuta di riserva internazionale nonché da unità di conto attraverso il I emendamento allo Statuto. Per quanto riguarda invece il II emendamento, in questo caso ad essere modificato fu il IV articolo dello Statuto, che nel 1973 passò dalla “parità delle monete” agli “obblighi concernenti le disposizioni in materia di cambio”. Questo passaggio comportò un maggiore interesse nei confronti della politica economica interna dei paesi membri, che d’ora in avanti avrebbero dovuto impegnarsi per il raggiungimento di “una crescita ordinata ed una stabilità ragionevole dei prezzi112” (art. IV, n.1, lett. A). In pratica, con il II emendamento si prese coscienza del fatto che l’equilibrio della bilancia dei pagamenti sia dato più dall’intervento di ogni singolo Stato piuttosto che da meccanismi e soluzioni di tipo internazionale. Vennero quindi abbandonati gli obblighi internazionali rigidi, e gli stati poterono così adottare un sistema di “fluttuazioni libere” o ancora di “fluttuazioni congiunte” o mantenere il valore della propria moneta collegata a un’altra moneta; ancora, in alternativa sarebbe stato possibile mantenere il tasso di cambio in relazione ai diritti speciali di prelievo o a un paniere monetario così come cominciarono a fare molti paesi produttori di petrolio.

112 A. Comba, op. cit., pag. 68

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Si può facilmente comprendere quanto queste modifiche abbiano potuto nel tempo stravolgere il ruolo del Fondo Monetario Internazionale, che attualmente può esercitare un diritto di controllo sul funzionamento del sistema monetario generale nonché di controllo sul modo in cui ogni Stato adempie agli obblighi previsti in materia di cambio113.

Se dovessimo in qualche modo schematizzare i compiti svolti dal Fondo Monetario Internazionale si potrebbe addivenire a una serie di funzioni elencate e descritte qui di seguito: 1) Assicurare la cooperazione economica internazionale: il Fondo Monetario Internazionale parte ormai dal presupposto che le economie siano tra loro interdipendenti e perciò si influenzino reciprocamente attraverso la diffusione di esternalità, che a seconda dei casi possono essere positive o negative. Ciò fa parte della nuova sfida lanciata dalla globalizzazione, della quale si è parlato nell’introduzione al capitolo. Un aumento dei consumi in un Paese può essere considerato un’esternalità positiva per il Paese limitrofo che potrebbe ricavare da ciò la possibilità di aumentare le sue esportazioni. Al contrario, le svalutazioni competitive possono essere considerate un’esternalità negativa per il Paese che le subisce, in quanto quest’ultimo potrebbe verosimilmente registrare una diminuzione delle sue esportazioni per effetto della concorrenza sleale del Paese che ha optato per una svalutazione della propria moneta. Il ruolo del Fondo Monetario Internazionale in questo senso si esplica con il tentativo di massimizzare le esternalità positive e, viceversa, ridurre al minimo le esternalità negative114, contribuendo in questo modo ad una maggiore apertura commerciale fra gli stati.

Come già sottolineato, il Fondo si occupa inoltre di favorire la stabilità monetaria e oggi finanziaria internazionale adottando differenti misure atte a raggiungere tale scopo. Innanzi tutto, cerca di assicurare una certa stabilità dei tassi di cambio, offre ai paesi aderenti gli strumenti per superare crisi finanziarie che potrebbero altrimenti diffondersi con un effetto domino, e inoltre rende note delle precise raccomandazioni di politica economica volte allo scopo di favorire la stabilità e di conseguenza, la crescita economica globale nel medio-lungo periodo. Certamente favorire la cooperazione economica tra stati non è un’impresa facile. Si rende necessario un enorme sforzo volto a creare una compatibilità fra gli obiettivi dei differenti stati, che spesso adottano misure di politica economica profondamente incompatibili tra loro, o addirittura presentano modelli economici totalmente contrapposti. Viene da sé che il Fondo Monetario Internazionale registri successi a cui si alternano gli immancabili fallimenti, a cui corrisponde l’impossibilità di giungere ad un’intensa cooperazione economica fra due o più stati le cui ragioni economiche confliggano tra loro. Sempre per quanto concerne questa prima funzione del Fondo Monetario Internazionale è necessario sottolineare che tale funzione non è esplicata unicamente dal Fondo stesso, ma bensì vi siano altri fori più o meno formali: è il caso, ad esempio, del G-7, ossia del gruppo dei sette paesi più industrializzati (Stati Uniti, Giappone, Germania, Francia, Italia, Regno Unito e Canada), o ancora dell’Ocse (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico) a cui aderiscono i paesi cosiddetti “avanzati” unitamente ad alcuni paesi in via di sviluppo, quali il Messico e la Corea del Sud.

2) Politica fiscale: questa funzione ha un ruolo determinante all’interno delle analisi compiute dal Fondo Monetario Internazionale. Una particolare politica fiscale può produrre numerosi effetti, fra i quali quello di influenzare la domanda interna e avere un impatto sulle partite correnti ma anche sul conto capitale. 113 A. Comba, op. cit., pag. 68 114 Ivi, pag. 22

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3) Funzione di sorveglianza: il Fondo Monetario nell’articolo IV dei suoi “Articles of Agreement” trova il suo specifico mandato di sorveglianza, attraverso il quale può vigilare sul sistema monetario internazionale per assicurare il suo corretto funzionamento, nonché l’adeguamento alle obbligazioni da parte dei paesi membri per giungere alla crescita economica e alla stabilità dei prezzi115. I princìpi specifici, invece, sono elencati in una decisione presa dal Consiglio degli amministratori in data 29 aprile 1977116, che è stata posta sotto il titolo di “Decisione sulla sorveglianza delle politiche di cambio117” e che amplia l’articolo IV. Gli obiettivi della sorveglianza oggi sono gli stessi del 1977, ma le sue strutture si sono evolute nel tempo per adeguarsi a una sempre più aperta economia mondiale.

La funzione di sorveglianza si esplica nei confronti dei paesi membri attraverso particolari analisi bilaterali annuali che prendono nome di “missioni del FMI” nonché di valutazioni multilaterali semestrali rese note al pubblico attraverso il “Wold Economic Outlook118” con il quale il Fondo crea una sorta di “istantanea” della situazione economica internazionale. Oggigiorno il Fondo, forse in considerazione delle numerose critiche che lo vedevano come un’istituzione quasi autoritaria o quanto meno troppo invasiva nelle politiche interne di ciascun Paese, tende a discutere maggiormente con le autorità locali le politiche che potrebbero portare all’ottenimento della stabilità dei tassi di cambio e alla tanto agognata crescita economica globale, incrementando di conseguenza la sua funzione di sorveglianza. Oltre che a pubblicare semestralmente il “World Economic Outlook” per illustrare le situazioni caratterizzanti il breve-medio periodo119, il Fondo si occupa anche della pubblicazione del “Global Financial Stability Report120”. In questo modo, il Fondo si mantiene costantemente al corrente dei trends globali e regionali. Esamina regolarmente gli sviluppi economici e le politiche perseguite attraverso piani regionali come nel caso dell’area di circolazione dell’euro nonché dell’unione economica e monetaria dei paesi dell’Africa Occidentale. Attraverso la funzione di sorveglianza il Fondo si pone come obiettivo quello di coordinare le politiche economiche. Il Fondo Monetario Internazionale sostanzialmente può adottare due distinti approcci che si esplicano nel primo caso nella fissazione di regole ben precise (così come avveniva nel sistema di parità fisse modificabili in caso di sostanziale squilibrio, vigente all’interno dell’ordine monetario internazionale di Bretton Woods) o in alternativa, nella funzione di sorveglianza di cui si discute ora. Con la funzione di sorveglianza non si impongono regole rigide e imprescindibili come nel primo caso, bensì come suggerito dal termine usato, si “sorveglia” sul comportamento tenuto dagli stati, affinché questi non possano in alcun modo ledere l’interesse collettivo. Ciò è particolarmente importante in quella che abbiamo più volte definito l’era della globalizzazione, dove politiche economiche e finanziarie errate possono produrre effetti in molti altri paesi. Proprio per le evoluzioni dell’economia globale è necessario che periodicamente il Fondo attui delle revisioni della funzione di sorveglianza. Recentemente si è infatti tenuta la “Revisione Biennale della Sorveglianza del 2004” e la strategia di medio-termine ha identificato alcune priorità di questa funzione quali il trattamento più approfondito dei problemi legati ai tassi di cambio e una sorveglianza del settore finanziario più avanzata.

Con i suoi 184 membri, il Fondo Monetario Internazionale si occupa di rendere più agevole possibile la cooperazione. L’importanza della funzione di sorveglianza è apparsa evidente soprattutto a partire dalle crisi finanziarie degli anni ’90, che

115 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/surv.htm 116 A. Comba, op. cit., pag. 69 117 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/surv.htm 118 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 13 119 G. Schlitzer, op. cit., pag. 28 120 http://www.esteri.it/ita/4_28_65_65.asp

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contribuirono anche ad un incremento della trasparenza. Infatti, oggi 9 membri su 10 accettano la pubblicazione di un un “Public Information Notice121”, che riassume i punti di vista dello staff e del Consiglio dei governatori del Fondo. Oggigiorno quattro membri su cinque addirittura pubblicano da soli il rapporto dello staff. Recentemente, misure per rendere più efficace la funzione di sorveglianza sono diventate il fulcro della strategia a medio-lungo termine del Fondo. In sostanza, il Fondo esercita una ferma sorveglianza sulle politiche di cambio dei membri adottando princìpi specifici per guidare i membri nell’esercizio di tali politiche. Attraverso la funzione di sorveglianza, il Fondo si occupa di:

• Politiche dei tassi di cambio, monetarie e fiscali: restano al centro della funzione di sorveglianza. Il Fondo fornisce indicazioni sui problemi che nascono dalla scelta di un determinato regime di cambio allo scopo di assicurare la coerenza tra il regime e le politiche monetarie e fiscali. • Problemi riguardanti il settore finanziario: per quanto riguarda queste questioni, la sorveglianza del Fondo le ha messe maggiormente in luce, soprattutto attraverso il “Programma di valutazione del settore finanziario” (FSAP) che permette al Fondo Monetario Internazionale e alla Banca Mondiale di valutare i rafforzamenti o al contrario gli indebolimenti dei settori finanziari del Paese. • Valutazione dei rischi e delle vulnerabilità: è diventata più importante negli ultimi anni. Infatti, mentre la prevenzione delle crisi è sempre stata fondamentale nell’ambito della sorveglianza del Fondo, la crescita e lo sviluppo dei mercati globali di capitale ha reso necessario un ampliamento dello scopo della sorveglianza. • Questioni istituzionali e strutturali: sia il Fondo che la Banca Mondiale rivestono un ruolo fondamentale in ambito di sviluppo, attuazione e valutazione di standard e codici riconosciuti a livello internazionale in aree cruciali nelle economie moderne, quali l’indipendenza della banca centrale, la regolazione del settore finanziario e la trasparenza.

Senza ombra di dubbio oggi il Fondo Monetario Internazionale predilige l’approccio secondo il quale coinvolge nello svolgimento di questa funzione, oltre che numerosi tecnici, anche gli stessi vertici122 dell’istituzione, ponendo così in essere delle consultazioni regolari tra il Fondo e gli stati membri.

La sorveglianza può essere di tipo bilaterale, nel caso in cui si valutino le politiche economiche del singolo Paese membro o, ancora, multilaterale, nel caso in cui si valutino le singole politiche nazionali in relazione agli andamenti economici globali. L’azione di sorveglianza bilaterale viene esercitata prima di tutto attraverso le politiche del sistema multilaterale dei pagamenti correnti. Ciò significa che i paesi membri devono “garantire la convertibilità delle proprie partite correnti secondo quanto dettato dall’articolo VIII dello Statuto del Fondo123”. Al 2000 i paesi che possedevano delle valute convertibili erano 150, mentre gli altri paesi, secondo quanto stabilito dall’articolo IX dello stesso Statuto, potevano avvalersi del cosiddetto “regime transitorio124” impegnandosi a eliminare prima possibile le restrizioni che limitavano la piena convertibilità. In secondo luogo, l’azione di sorveglianza multilaterale si esplica quando particolari questioni di rilevanza globale o regionale vengono affrontate collettivamente con più membri del Fondo presenti allo stesso tempo125.

121 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/surv.htm 122 G. Schlitzer, op. cit., pag. 25 123 Ivi, pag. 26 124 Ibidem 125 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/surv.htm

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Ciascuno Stato ha l’obbligo di collaborare con il Fondo Monetario Internazionale fornendogli informazioni e dati statistici sempre aggiornati per quanto concerne la propria situazione economica. Per facilitare lo scambio di informazioni, i tecnici (si tratta soprattutto di economisti) del Fondo si recano periodicamente (solitamente con cadenza annuale) nel territorio degli stati membri per svolgere le cosiddette “consultazioni ex art. IV126”. Durante queste “missioni” i tecnici del Fondo Monetario Internazionale dovrebbero confrontarsi non solo con le autorità di governo del Paese ospitante, quali parlamentari, ma anche con i rappresentanti delle parti sociali quali i sindacati e con attori del settore privato, accademici e ricercatori, anche se non sempre ciò avviene. Dall’incontro tra le diverse parti scaturisce la redazione di un rapporto contenente analisi e raccomandazioni che dovrebbe tener conto non solo della visione del Fondo Monetario, ma anche della politica estera del Paese nonché delle politiche economiche perseguite dallo stesso. Tale documento deve essere inviato alle autorità del Paese in questione. 4) Assistenza finanziaria: viene concessa ai paesi membri che si trovano a fronteggiare difficoltà nella bilancia dei pagamenti, registrando un pesante deficit, oppure a quelli che sono in una posizione precaria per quanto riguarda le riserve. L’assistenza finanziaria rende possibile per i paesi la ricostruzione delle loro riserve internazionali, stabilizza le loro valute e ristabilisce le condizioni adeguate ad una forte crescita economica. Al contrario di quanto avviene per le banche per lo sviluppo, il Fondo Monetario Internazionale non presta denaro perché si realizzino progetti specifici127.

Al 31 dicembre 2003 i prestiti concessi dal Fondo Monetario Internazionale ammontavano a 107 miliardi di dollari Usa128. L’assistenza finanziaria è volta ad evitare che il Paese in difficoltà intraprenda delle azioni turbative nei confronti degli altri paesi membri, quali il ricorso a misure protezionistiche o le svalutazioni competitive129. Nel concedere i prestiti il Fondo Monetario Internazionale cerca sempre di assicurarsi che ci sia una corrispondenza tra il finanziamento esterno e l’aggiustamento interno. L’esborso dei fondi è quindi sempre vincolato all’introduzione di misure correttive di politica economica che vengono preventivamente concordate con i rappresentanti del Paese in questione. In breve, si parla della “condizionalità”, di cui si avrà modo di discutere ampiamente nel Capitolo IV in quanto già di per sé rappresenta uno dei maggiori problemi attribuiti all’azione delle Istituzioni Finanziarie Internazionali. La “Letter of Intent” è indissolubilmente legata alla condizionalità, ma anche di questa parleremo meglio in seguito. Per ora basti dire che per esercitare la sua funzione finanziaria, il Fondo Monetario Internazionale ricorre all’uso di differenti strumenti riconducibili alla condizionalità, fra i quali quello che forse a tuttoggi viene usato maggiormente è lo “Stand-by Arrangement”, di cui si avrà modo di parlare più ampiamente al paragrafo 3.4. Oltre agli Stand-by Arrangement, il Fondo Monetario Internazionale utilizza l’“Extended Fund Facility130”, nonché altri tipi di aiuto di cui parleremo anche in questo caso al paragrafo 3.4.

L’entità dell’assistenza finanziaria non è certo irrisoria; basti pensare che alla fine del febbraio 2000 solo tra Stand-by Arrangement e Extended Fund Facility il Fondo Monetario Internazionale aveva concesso circa 70 miliardi di dollari (corrispondenti al 90 % dei prestiti totali concessi attraverso gli innumerevoli strumenti a disposizione del Fondo Monetario Internazionale). In ogni caso, la somma concessa ai singoli paesi non può superare un determinato multiplo delle loro quote nel capitale (che nel 2000

126 G. Schlitzer, op. cit., pag. 26 127 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm 128 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 13 129 G. Schlitzer, op. cit., pag. 29 130 Ivi, pag. 30

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corrispondeva al 300 %). Il tasso di interesse applicato ai prestiti concessi dal Fondo Monetario Internazionale viene calcolato sulla media di alcuni tassi di mercato a breve termine (nel 2000 tale media corrispondeva al 4,75 %), solitamente inferiore al tasso di mercato per agevolare il Paese beneficiario, anche se l’obbligo di aderire agli obiettivi stabiliti dal Fondo Monetario Internazionale nell’ambito della condizionalità costituisce in alcuni casi un limite per quest’ultimo, arrivando persino a minarne la libertà per quanto concerne la sua politica interna (per il concetto di condizionalità si rimanda ancora al Capitolo IV).

E’ indispensabile sottolineare che, com’è già stato accennato in precedenza, gli strumenti a disposizione del Fondo Monetario Internazionale sono mutati nel tempo per poter affrontare problemi spesso inaspettati e per i quali si rendeva necessario l’impiego di misure ad hoc. Questo fa pensare che le Istituzioni Finanziarie Internazionali non siano rigide e immutabili come a prima vista si potrebbe credere. Basti pensare al caso della “oil facility” negli anni ’70, nonché di una finestra di emergenza creata nel settembre del 1999 allo scopo di affrontare i possibili fallimenti nei sistemi informatici che si apprestavano a compiere un importante cambio di data in vista dell’anno 2000. L’aiuto creato per sopperire a questa possibile emergenza prese nome di “Y2K facility131” ma coloro che temevano il crollo dei sistemi informatici si rivelarono fortunatamente eccessivamente pessimisti, tanto che nel marzo 2000132 questo strumento venne definitivamente accantonato vista la sua accertata inutilità. Ma si possono ricordare anche la crisi debitoria degli anni ’80 e il processo di transizione dei paesi dell’Europa Centrale e Orientale nonché la crisi delle economie emergenti che portarono in tutti i casi ad un incremento dei prestiti concessi dal Fondo Monetario Internazionale133.

Sempre più la funzione di assistenza finanziaria svolge un ruolo meramente precauzionale, e anche su questo aspetto si innescano numerose critiche, che vedrebbero il Fondo Monetario come un’istituzione che favorisce la deresponsabilizzazione dei paesi, detta anche rischio morale (vedi capitolo IV). Una priorità del Fondo è quella di poter emettere i “diritti speciali di prelievo” che sono già stati citati, ossia la valuta creata nel 1969 per mezzo del I emendamento allo Statuto. Si tratta di una moneta del Fondo che può all’occasione integrare le riserve internazionali globali. I diritti speciali di prelievo non necessitano di alcuna copertura, per cui il Fondo può liberamente accrescere o al contrario ridurre la liquidità mondiale. I diritti speciali di prelievo vengono distribuiti fra i paesi membri in proporzione alle loro quote e “rappresentano una forma di liquidità incondizionata” la cui entità è rilevante in termini assoluti, se pensiamo al fatto che nel 2000 vi erano in circolazione diritti speciali di prelievo per 21,4 miliardi di dollari134, ma irrisoria se paragonata alle riserve in valuta dei paesi membri (nel 2000 in termini percentuali i diritti speciali di prelievo rappresentavano un misero 1,3 % delle riserve in valuta dei paesi membri, mentre il dollaro rappresentava un ben più elevato 60 %135). Il limite nell’utilizzare questa forma di pagamento è il fatto che i diritti speciali di prelievo debbano essere utilizzati unicamente nelle transazioni tra paesi, non in quelle private e mai per scopi diversi dalla necessità di riequilibrare la bilancia dei pagamenti. Il funzionamento dei diritti speciali di prelievo è semplice: nel caso in cui un Paese registri un deficit ha la possibilità di cedere diritti speciali di prelievo ad un altro Stato, che a sua volta è obbligato ad accettarli in cambio di un ammontare equivalente della sua valuta. Ma qual è il valore di un diritto speciale di prelievo? Inizialmente si stabilì che avesse un valore predeterminato pari a un dollaro,

131 G. Schlitzer, op. cit., pag. 32 132 Ibidem 133 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm 134 G. Schlitzer, op. cit., pag. 30 135 Ivi, pag. 33

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ma a partire dal 1974 il valore del diritto speciale di prelievo è fissato in termini di un paniere di valute internazionali (che a partire dal 1999 è composto dal dollaro, dallo yen, dall’euro e dalla sterlina inglese136), per cui la sua quotazione oscilla come quella di una normale valuta. 5) Assistenza tecnica e formazione offerta in diverse aree: viene fornita soprattutto in materia di politica fiscale, politica macroecomica, politica monetaria e di tasso di cambio, supervisione e regolamentazione del sistema bancario e finanziario, statistiche macroeconomiche e finanziarie137. Tale funzione si rivela particolarmente utile per le economie che si trovano in una fase di transizione (come nel caso dei paesi dell’Europa dell’est che facevano parte del blocco socialista fino al crollo del muro di Berlino e che necessitavano di un graduale abbandono delle loro economie pianificate) e devono perciò riuscire a trovare la loro collocazione economica all’interno del panorama mondiale, ma in generale è un valido aiuto per i paesi membri più arretrati. Caratteristica fondamentale di questa forma di aiuto è la gratuità; si organizzano a tale scopo delle missioni di esperti in loco che si occupano di tenere corsi di formazione e orientamento138. Lo scopo è quello di favorire lo sviluppo delle risorse produttive dei paesi membri che richiedano tale assistenza, sviluppando contemporaneamente l’efficacia delle politiche economiche e le capacità manageriali.

Il Fondo si occupa di aiutare i paesi a migliorare le risorse umane e istituzionali in vista di strutture e di politiche macroeconomiche più adeguate al raggiungimento di un adeguato sviluppo, nonché di abbassare il livello di vulnerabilità alle crisi139. Circa i ¾ dell’assistenza tecnica fornita dal Fondo Monetario Internazionale vanno a beneficio dei paesi a basso o a medio-basso reddito, in particolare ai paesi dell’Africa sub-sahariana e ai paesi asiatici. Ma ne usufruiscono in larga misura anche i paesi che devono risollevarsi da conflitti armati, come nel caso di Timor Est, della Repubblica Democratica del Congo, dell’Iraq e dell’Afghanistan che in questi anni sono stati i paesi maggiormente assistiti dal punto di vista tecnico. Vi sono, oltre a questi, molti altri paesi che necessitano di assistenza tecnica, ed aiutando questi paesi si contribuisce contemporaneamente alla costruzione di un’economia più stabile e robusta. Come già accennato, sono i paesi stessi a chiedere assistenza tecnica, soprattutto allo scopo di evitare il riciclaggio di denaro sporco e i finanziamenti al terrorismo, di promuovere programmi per la riduzione della povertà e per la crescita economica, nonché programmi per la riduzione del debito. Sono richiesti anche interventi che possano rendere più agevole la partecipazione dei paesi assistiti all’economia globale. Molto importante è la partecipazione del Paese assistito all’intero processo di assistenza, a partire dalla prima identificazione dei bisogni per arrivare all’attuazione, al monitoraggio e alla valutazione dei risultati; senza tutto ciò gli aiuti allo sviluppo non sarebbero altro che una presa di potere del Paese donatore nei confronti del Paese ricevente, e proprio la partecipazione è di conseguenza uno dei punti cardine per coloro che domandano riforme per le Istituzioni Finanziarie Internazionali. L’assistenza viene fornita in modi fra loro diversissimi. Spesso dalle basi del Fondo Monetario partono delle missioni di tecnici che si recano nel Paese interessato per periodi limitati. Oltre a questi, vi sono solitamente gruppi di esperti che restano nel Paese per periodi che possono variare da alcune settimane fino ad alcuni anni. In alternativa, la funzione di assistenza tecnica può essere espletata unicamente attraverso la stesura di diagnosi delle problematiche riscontrate, corsi di preparazione, seminari, costruzione di laboratori, consigli e supporto on-line. Oggigiorno il Fondo Monetario Internazionale tende ad

136 G. Schlitzer, op. cit., pag. 34 137 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/tech.htm 138 G. Schlitzer, op. cit., pag. 34 139 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/tech.htm

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adottare approcci regionalistici (anche questo un segno dei tempi che cambiano anche per le Istituzioni Finanziarie Internazionali) nel fornire l’assistenza in questione, e perciò opera all’interno di “centri regionali di assistenza tecnica” dislocati nel Pacifico, nei Carabi, in Africa Occidentale e Orientale e nel Medio Oriente (o Vicino Oriente se adottiamo una visione europea).

Inoltre, il Fondo Monetario offre corsi, laboratori, seminari direttamente nella sua sede di Washington attraverso una rete di sei istituti regionali e programmi di preparazione. Naturalmente, quando si parla di “poveri fra i poveri”, l’assistenza svoltasi a Washington risulta essere poco immediata per difficoltà logistiche di facile comprensione!

L’assistenza tecnica è finanziata sia attraverso il ricorso a fonti esterne, sia attraverso il ricorso a fonti interne. Inoltre, il Fondo amministra le donazioni bilaterali e multilaterali. Questa cooperazione fra donatori esterni al Fondo e Fondo stesso ha due lati positivi, che sono l’innalzamento delle risorse disponibili per la fornitura di assistenza tecnica, nonché un raddoppiamento dei consigli di cui i paesi beneficiari possono avvalersi. Fra i donatori bilaterali possiamo includere: Australia, Austria, Canada, Cina, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, India, Irlanda, Italia, Giappone, Repubblica di Corea, Lussemburgo, Paesi Bassi, Nuova Zelanda, Norvegia, Portogallo, Russia, Singapore, Svezia, Svizzera, Regno Unito, Stati Uniti. Fra i donatori multilaterali vi sono, invece: Banca Africana per lo Sviluppo, Fondo Monetario Arabo, Banca Asiatica per lo Sviluppo, Commissione Europea, Banca Inter-Americana per lo Sviluppo, Nazioni Unite, Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo (Undp), Banca Mondiale. Nel 2005, i finanziamenti esterni al Fondo hanno contribuito per almeno ¼, e il Giappone si è aggiudicato il titolo di maggior donatore140. Bisogna anche dire che l’assistenza tecnica si è modificata nel tempo. Soprattutto a partire dal 1999 sono state molte le misure prese allo scopo di ampliare la funzione di assistenza tecnica, integrandola alla funzione di sorveglianza e ai programmi di prestito. Si è rafforzata la coordinazione con altri fornitori di assistenza tecnica, soprattutto con la Banca Mondiale, e inoltre si è rafforzato sempre più l’approccio regionalistico a cui si è fatto riferimento in precedenza. Nel gennaio del 2005 si è inoltre proceduto ad una revisione della funzione di assistenza volta ad adottare una visione di medio periodo per la determinazione delle priorità.

6) Funzione statistica: i paesi membri devono comunicare periodicamente al Fondo dati, reali e finanziari, sulla loro situazione economica. In questo modo il Fondo Monetario Internazionale si ritrova a poter disporre di un’enorme mole di dati che poi mette a disposizione della comunità attraverso le varie pubblicazioni di cui si è già parlato. Degno di nota, oltre ai già citati “Global Financial Stability Report” e “World Economic Outlook”, è l’“International Financial Statistics141”.

7) Assistenza in caso di emergenza: si applica soprattutto in occasione di disastri naturali (inondazioni, terremoti, uragani…) e conflitti armati. Il Fondo Monetario Internazionale fornisce aiuti d’emergenza ai paesi membri che abbiano urgente bisogno di finanziamento nei casi citati. Gli esborsi in questo caso sono molto rapidi e in molte occasioni si affiancano a suggerimenti in campo di politica economica e assistenza tecnica. L’assistenza in caso di emergenza è stata inaugurata a partire dal 1962, e da allora ben 38 paesi hanno ricevuto più di 2,9 miliardi di dollari statunitensi142 da parte del Fondo Monetario Internazionale. Questa funzione del Fondo Monetario Internazionale non è perfettamente inserita all’interno dei classici aiuti allo sviluppo, ma 140 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/tech.htm 141 G. Schlitzer, op. cit., pag. 35 142 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/conflict.htm

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l’assistenza tecnica nonché la consulenza dei tecnici del Fondo in materia economica si prestano ad avere anche effetti di lungo periodo (per maggiori informazioni sull’espletamento di questa funzione si vedano i tipi di aiuto forniti dal Fondo Monetario Internazionale).

Come abbiamo già affermato, l’istituzione in questione ha attraversato innumerevoli fasi. Mentre tra il 1948 e il 1957143 il Fondo potè contribuire a ristabilire la convertibilità delle monete europee nell’ambito del sistema di Bretton Woods da cui era scaturito e tra il 1956 e il 1966 potè favorire l’aggiustamento delle economie europee, dal 1967 in poi non riuscì più a mantenere la stabilità, a dispetto della creazione dei Diritti Speciali di Prelievo nel 1969. L’adozione del sistema delle valute fluttuanti a partire dal 1973 significò in parole povere la fine del mandato di Bretton Woods. Si pensò addirittura che il Fondo Monetario Internazionale non avesse a questo punto più ragione di esistere, ma con una semplice revisione delle sue funzioni venne salvato da morte certa. Il Fondo dovette modificare il proprio approccio in materia di problemi dello sviluppo poiché ormai coinvolgevano quasi tutti i suoi membri. Negli anni ’90 dovette compiere un altro importante giro di boa, adeguandosi ai particolari problemi dei paesi dell’Europa dell’Est con la consapevolezza di rivestire un ruolo importante nel potenziale sviluppo di un Paese, come era stato sottolineato durante la Terza conferenza dell’Unctad, tenutasi a Santiago del Cile nel 1972144.

Oggigiorno, i paesi membri versano delle quote di partecipazione allo scopo di finanziare questa istituzione. La quota di partecipazione riveste un’importanza fondamentale sia per il fatto che fornisce la misura dei diritti e dei doveri di ciascuno Stato, sia perché determina l’ammontare del credito massimo che ciascuno Stato può ricevere145. Difatti, in base alla quota si determina la misura di ponderazione del voto negli organi istituzionali ma anche l’ammontare massimo del credito nella propria moneta. L’ammontare della quota che ciascun Paese deve versare viene determinato in base al peso economico di tale Paese nel sistema economico mondiale e può essere rivalutato al massimo ogni cinque anni in base a un processo formale di rivalutazione che non necessariamente conduce a delle modifiche. La quota versata da ciascun Paese viene poi ripartita in base a criteri ben definiti: il 25% deve necessariamente essere rappresentato da una valuta in larga misura accettata per compiere scambi internazionali (diritti speciali di prelievo, dollaro statunitense, euro, yen o sterlina inglese), mentre il restante 75% è versato in valuta nazionale146. Ma quanto detto non è una condizione immutata nella storia del Fondo Monetario Internazionale. Basti pensare al fatto che intorno agli anni ’50, quando la convertibilità delle varie valute in dollari fu avviata a pieno regime in tutta Europa oltre che in Giappone, le quote erano ripartite in maniera totalmente diversa. Ogni Paese membro doveva versare al Fondo ¼ della propria quota di partecipazione in oro, oppure il 10 % delle sue riserve d’oro in dollari, per cui in breve tempo il Fondo diventò uno dei maggiori possessori del prezioso metallo147. Se l’Urss si ritirò dall’accordo di Bretton Woods e rifiutò di aderire al Fondo fu principalmente a causa dell’introduzione di questa clausola148, che avrebbe potuto cambiare la storia del mondo intero favorendo una possibile distensione in ambito della guerra fredda! L’obbligo di versamento di una parte delle quote in oro decadde intorno agli anni ’60, quando le autorità monetarie decisero di cominciare a demonetizzare progressivamente questo metallo. Ciò nonostante il Fondo resta ancora il maggiore

143 Samir Amin, op. cit., pag. 34 144 S. Cantoni, op. cit., pag. 64 145 A. Comba, op. cit., pag. 76 146 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 14 147 http://www.homolaicus.com/storia/oro/bretton_woods.htm 148 http://www.homolaicus.com/storia/oro/bretton_woods.htm

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detentore di oro nel panorama mondiale, potendo vantare il possesso di una quantità d’oro corrispondente a 27 miliardi di dollari USA149. L’accumulo di oro all’interno del Fondo è favorito dalla regola “ferrea” secondo la quale non è possibile utilizzare l’oro per la concessione di prestiti.

Poiché i prestiti concessi devono necessariamente essere rappresentati da valuta ampiamente accettata a livello internazionale, ne consegue che le quote versate dai paesi membri non possono essere date interamente in prestito; sorge quindi la necessità di attingere a fonti di credito alternative che prendono nome di “New arrangements to borrow” e “General Agreements to Borrow”150 o ancora, il Fondo può attingere al denaro proveniente dall’Arabia Saudita che ha inaugurato una speciale linea di credito con il Fondo Monetario Internazionale. Una particolarità specifica del Fondo Monetario Internazionale che lo differenzia dalle altre due istituzioni internazionali esaminate nei prossimi paragrafi, è quella di nonerogare i prestiti per progetti ben specifici. Tramite riunioni del personale tecnico del Fondo Monetario Internazionale i paesi membri riescono ad individuare quali programmi economici sia necessario realizzare con maggiore urgenza, e una volta raggiunto un accordo inviano una “lettera di intenti” al Consiglio Direttivo dell’FMI. Tale organo ha il compito di esprimere il proprio parere sulla necessità di fornire un determinato aiuto finanziario o meno, in base alla “letter of intent” ricevuta dal Paese bisognoso di aiuto. Solo nel caso in cui il Consiglio Direttivo approvi il contenuto della suddetta lettera d’intenti si procederà all’erogazione dell’aiuto finanziario in rate successive chiamate più tecnicamente “tranches”. L’erogazione è direttamente legata ai progressi compiuti nell’esecuzione del programma economico accordato (entra qui in ballo la tanto discussa “condizionalità” di cui si avrà modo di parlare più approfonditamente in seguito).

Naturalmente i crediti non sono tutti uguali. Esiste una classificazione dei tipi di credito in base alle condizione dei paesi destinatari della somma versata. Sostanzialmente i paesi beneficiari possono essere inquadrati nell’ambito di due categorie: - Paesi più poveri, in condizioni di sottosviluppo o paesi in via di sviluppo: questi paesi possono usufruire di prestiti a tasso di interesse agevolato. In questo caso il credito prenderà nome di “Poverty reduction and Growth Facility”, il che la dice lunga sullo scopo fondamentale dell’erogazione di tale categoria di crediti. Nell’ambito di questo tipo di crediti si collocano a pieno anche i programmi di riduzione o cancellazione del debito dei paesi più poveri.

- Altri paesi che non rientrino nella categoria suddetta: questi ottengono prestiti al tasso di interesse vigente nel mercato, tenendo conto del fatto che al tasso di interesse di base del 4% talvolta si può aggiungere un sovrattasso variabile che in nessun caso deve superare il 5%151.

Oggigiorno si ricorre sempre più spesso a crediti a breve termine quali le “Contingent Credit Lines” che furono introdotte nel 1999 allo scopo di evitare preventivamente l’insorgere di crisi finanziarie. In questi casi l’utilizzo del sovrattasso è ormai diventato una prassi, per cui i paesi generalmente preferiscono non ricorrere agli aiuti preventivi che sono inoltre da più parti considerati dannosi per il Paese ricevente.

149 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 14 150 Ibidem 151 Ivi, pag. 15

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3.2 Gli organi del Fondo Monetario Internazionale

Il Fondo Monetario Internazionale si compone essenzialmente di quattro organi, iquali sono: il Consiglio dei Governatori, il Comitato Finanziario e Monetario Internazionale, il Consiglio di amministrazione e infine il Direttore generale.

1) Consiglio dei Governatori (Board of Governors): di esso fanno parte tutti i ministri finanziari e i rappresentanti delle Banche Centrali dei paesi membri. Quest’organo si riunisce con cadenza annuale152 e ogni governatore dispone di un numero di voti proporzionale alla quota versata dallo Stato che lo ha nominato.

Si hanno 250 voti base per ciascuno Stato, a cui si vengono ad aggiungere un voto per ogni frazione di quota di partecipazione versata corrispondente a 100.000 diritti speciali di prelievo153. In linea di massima al Consiglio dei Governatori sono attribuibili tutte le funzioni spettanti al Fondo nel suo complesso, anche se può delegarne parte al Consiglio di amministrazione. Questo organo può prendere delle decisioni riguardanti questioni di particolare rilevanza, come nel caso del cambiamento delle quote o dell’adesione di nuovi paesi154. Per quanto riguarda le quote, il Consiglio dei Governatori procede, almeno una volta ogni 5 anni ad un esame globale della quota dei membri e può proporre delle revisioni se giudica che ciò sia opportuno. L’aumento di quota può avvenire sia in modo omogeneo nei confronti di tutti i membri, sia in modo selettivo unicamente nei confronti degli stati che paiono aver assunto una maggiore importanza economica. In ogni caso, per procedere ad una modifica della quota è indispensabile il consenso dello Stato membro interessato. Le decisioni riguardanti una modifica di quota possono essere prese talvolta anche al di fuori dei regolari incontri annuali, per mezzo di una raccolta di voti che pervengono dalle capitali per posta o telefax155.

Le votazioni del Consiglio dei governatori avvengono sempre a maggioranza semplice o a maggioranza qualificata, che a seconda dei casi può essere data dal 75 o dall’85% dei voti. Con il II emendamento, il numero delle decisioni per le quali si richiede una maggioranza qualificata dell’85 % è aumentato156, e ciò accresce le possibilità che gli Stati Uniti hanno per esercitare una sorta di diritto di veto, di cui si parlerà anche in seguito. Le occasioni in cui è richiesta maggioranza qualificata157 sono le seguenti:

• Modificazione della quota: come già sottolineato almeno una volta ogni 5 anni il Consiglio dei Governatori esamina la quota versata da ciascuno degli stati membri e propone delle modifiche. Una modifica può avvenire anche su richiesta di uno Stato membro del Fondo, ma in ogni caso è sempre necessario il consenso dello Stato interessato. In caso di modifica delle quote è richiesta la maggioranza qualificata dell’85 %. La dodicesima revisione generale delle quote è avvenuta il 30 gennaio 2003 senza che vi fosse una proposta di revisione delle quote proveniente dal Consiglio dei governatori. La tredicesima revisione generale è prevista per il 30 gennaio 2008158. Le questioni più rilevanti al momento di procedere ad una revisione generale delle quote sono la dimensione dell’aumento e la distribuzione di tale aumento tra i differenti paesi membri. In primo luogo, una revisione generale

152 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 15 153 A. Comba, op. cit., pag. 87 154 G. Schlitzer, op. cit., pag. 39 155 Ibidem 156 A. Comba, op. cit., pag. 88 157 Ivi, pagg. 88 e 89 158 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm

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delle quote permette al Fondo Monetario Internazionale di valutare l’adeguatezza delle quote sia per quanto riguarda l’equilibrio dei bisogni dei paesi membri, sia per quanto riguarda l’abilità di questi ultimi a far collimare i diversi bisogni. In secondo luogo, una revisione generale permette di adeguare le quote alla posizione relativa dei membri all’interno dell’economia mondiale. L’adeguamento delle quote si colloca all’interno di una strategia di medio periodo che comporta dei cambiamenti nella struttura delle quote per renderle più adeguate alle differenti realtà economiche contemporaneamente favorendo la partecipazione dei paesi a basso reddito nel Fondo Monetario internazionale attraverso l’incremento dei voti base. Le possibili future riforme includono anche un incremento delle quote per paesi chiaramente sottorappresentati, quali la Cina, la Corea, il Messico e la Turchia. Si pensa anche ad altre riforme i cui dettagli verranno sviluppati non oltre gli incontri annuali del 2008, e che potranno includere un accordo per la formula di nuove quote e dei lavori per incrementare i voti base che ciascuno Stato membro possiede, unitamente ad un meccanismo per suddividere i voti base aggiuntivi tra tutti i paesi in modo da mantenere invariato il diritto di voto. • Determinazione dei mezzi di pagamento per i versamenti delle sottoscrizioni addizionali.• Istituzione di un Collegio: che si colloca tra il Consiglio dei Governatori e il Consiglio di amministrazione. • Aumento o diminuzione del numero degli amministratori eletti.• Emissione o annullamento di diritti speciali di prelievo • Determinazione o modifica dei tassi • Determinazione della durata dei periodi di base e delle date alle quali le quote e le emissioni cumulative nette servono di base per le emissioni e gli annullamenti • Modifica dei tassi o degli intervalli di emissione e di annullamento o modificazione della durata di un periodo di base, ovvero apertura di un nuovo periodo di base. • Espulsione di uno Stato membro: oltre alla maggioranza qualificata dell’85 %, in questo caso si rende necessario anche il favore della maggioranza dei Governatori. • Proroga delle sospensioni temporanee dell’applicazione di certe disposizioni.• Riforma di una decisione del Comitato d’interpretazione.• Modifica del numero degli associati che possono essere nominati al Collegio.

In genere i risultati delle votazioni sono in linea con le previsioni fattibili, in quanto le consultazioni precedenti mirano al raggiungimento dell’unanimità, a seconda del cosiddetto “sense of the meeting” percepito dal presidente.

2) Comitato Finanziario e Monetario Internazionale (International Monetary and Financial Committee): quest’organo fu creato con una risoluzione del Consiglio dei governatori il 30 settembre 1999159 in sostituzione del Comitato interinale del Consiglio dei governatori, creato invece nel 1974. L’international Monetary and Financial Committee ha funzioni di tipo consultivo e la sua funzione fondamentale è quella di coadiuvare il Consiglio dei Governatori160 nella sorveglianza del sistema monetario internazionale. Quest’organo formula gli indirizzi strategici del Fondo, pur essendo un organo consultivo ristretto in quanto vi partecipano i Governatori di soli 24 paesi. A questi 24 paesi si aggiungono poi gli altri, che vanno a formare delle “constituencies”, ossia un sistema attraverso il quale i vari paesi vengono raggruppati sulla base di ragioni geografiche e politiche. E’ questo un concetto molto dibattuto, in quanto va ad

159 S. Cantoni, op. cit., pag. 63 160 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 15

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inficiare la rappresentatività delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, nonché il potere di voto dei vari paesi. Per ora basti dire che l’Italia presiede una constituency composta da Grecia, Portogallo, Malta, Albania e San Marino161.

3) Consiglio di amministrazione (Executive Board): ha funzioni operative e si compone di 24 Direttori esecutivi. In particolare fra i paesi vige la seguente suddivisione: Arabia Saudita, Cina, Francia, Germania, Giappone, Regno Unito, Russia e Stati Uniti hanno un rappresentante per nazione. Restano altri 16 direttori che salgono alla carica secondo il sistema delle constituencies che come già visto viene applicato anche nel caso del Comitato finanziario e monetario internazionale. Le decisioni anche all’interno di questo organo vengono prese a maggioranza semplice o qualificata (75 o 85%)162 a seconda dei casi, e anche in questo caso ciò dà luogo a forti problemi di rappresentatività.

Il Consiglio esercita la funzione di sorveglianza163, approvando gli accordi di prestito e discutendo le proposte che per l’approvazione richiedono il consenso dei Governatori. Per queste ragioni il Consiglio di amministrazione è senza dubbio uno degli organi più importanti se non il più importante del Fondo Monetario Internazionale, anche se ogni sua decisione deve essere approvata in ultima istanza dai paesi membri tramite il Consiglio di amministrazione o direttamente dal Consiglio dei Governatori. Una particolarità del Consiglio di amministrazione è quella di funzionare “in sessione continua164” e ciò sta a significare che i suoi componenti hanno base fissa a Washington e si possono riunire in ogni momento a seconda delle necessità. Inoltre, ogni Direttore esecutivo dispone di un numero di voti proporzionato alle quote versate nel Fondo o alla somma delle quote dei paesi che esso rappresenta. E’ questo il caso dell’Italia che vede aumentare il suo potere di voto proprio in virtù della presenza di altri 5 paesi all’interno della sua constituency. Il Consiglio di amministrazione è responsabile della conduzione generale del Fondo, non ha competenze dirette ed esercita tutti i poteri delegategli dal Consiglio dei governatori165.

4) Direttore generale (Managing Director): è eletto dal Consiglio di amministrazione e ne diviene presidente al momento dell’elezione. Dirige tutto lo staff del Fondo Monetario Internazionale che a sua volta dipende dal Consiglio di amministrazione166.Rappresenta l’istituzione e può parlare pubblicamente a suo nome, cosa che né i Governatori né i Direttori esecutivi possono fare poiché rappresentando un particolare Paese corrono il rischio di apparire eccessivamente parziali. Il Direttore generale si interessa ad ogni aspetto della vita dell’istituzione ed ha un mandato della durata di 5 anni167, al termine dei quali potrebbe accadere che venga nuovamente eletto. E’capo dei servizi amministrativi del Fondo, gestisce gli affari correnti diretto dal Consiglio di amministrazione e procede alla nomina e al licenziamento dei funzionari del Fondo, sotto il controllo generale del Consiglio di amministrazione168. Le sue funzioni sono quindi amministrative, consultive e rappresentative. Può esercitare un peso determinante sulle strategie del Fondo Monetario Internazionale, basti pensare al fatto che presiede le riunioni del Consiglio di amministrazione senza diritto di voto, ma può votare nel caso

161 G Schlitzer, op. cit., pag. 40 162 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 15 163 Ivi, pag. 40 164 Ibidem: a questa decisione si era fermamente opposto Keynes il quale temeva che una presenza continua a Washington dei Direttori avrebbe permesso al governo degli Stati Uniti di manovrarli in base agli interessi della nazione ospitante, nocendo così alla rappresentatività dell’organo. 165 A. Comba, op. cit., pag. 90 166 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 15 167 G. Schlitzer, op. cit., pag. 43 168 A. Comba, op. cit., pag. 90

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in cui ci sia parità dei voti espressi, diventando così determinante per il risultato delle votazioni. Oltre che alle elezioni del Consiglio di amministrazione, può partecipare anche alle riunioni del Consiglio dei governatori, in questo caso senza mai votare. Nel maggio 2000 è stato eletto Direttore generale un tedesco, Horst Köhler169, mentre gli Stati Uniti fin dalla nascita delle Istituzioni Finanziarie Internazionali preferirono assicurarsi la presidenza della Banca Mondiale, instaurando la prassi secondo la quale a guidare la Banca Mondiale è uno statunitense, mentre a guidare il Fondo Monetario Internazionale è un europeo. Oggi questa regola potrebbe finire in disuso, perché al momento della costituzione delle istituzioni di cui ci stiamo occupando paesi come il Giappone e il Canada ma anche paesi in via di sviluppo quali la Cina, l’India, il Brasile e il Sud Africa non erano ancora emersi. Oggi è necessario tener conto anche della loro presenza se si vuole che queste istituzioni siano realmente rappresentative e possano essere un importante vettore di cooperazione internazionale. Un sistema che favorisce esclusivamente gli interessi dei paesi europei e degli Stati Uniti è chiaramente in contraddizione con questi presupposti. 3.3 Le risorse del Fondo Monetario Internazionale

Il Fondo Monetario Internazionale attinge prima di tutto alle quote partecipative dei paesi membri delle quali abbiamo già parlato, in maniera totalmente diversa da quanto avviene per la Banca Mondiale che invece si rifornisce soprattutto nei mercati attraverso l’emissione di obbligazioni. Ma vediamo il concetto di quota del Fondo Monetario Internazionale più nel dettaglio.

Innanzitutto è necessario sottolineare che le quote versate dai paesi membri rappresentano la maggior risorsa del Fondo stesso (basti pensare al fatto che alla fine del luglio 2006 il totale delle quote versate era equivalente a 213,5 bilioni di diritti speciali di prelievo, ossia circa 317,3 miliardi di dollari).

Le quote vengono versate da ciascun Paese in maniera proporzionale rispetto alla sua importanza economica nell’economia mondiale. Sono diversi i fattori che possono influenzare la determinazione della quota di partecipazione di ciascun Paese membro, e che possono condurre al cambiamento del valore di una quota già versata. Fra questi fattori si può includere il Prodotto Interno Lordo, le transazioni effettuate, nonché l’ammontare delle riserve ufficiali170. La quota da versare al momento dell’adesione al Fondo viene determinata dal Fondo stesso in relazione alle caratteristiche del Paese e alla sua dimensione economica, raffrontata a quella dei paesi che hanno aderito antecedentemente al Fondo.

Come già spiegato in precedenza la quota versata determina per ciascun Paese il suo impegno nei confronti del Fondo ma anche il suo potere di voto, oltre ad avere un peso anche nell’accesso ai finanziamenti del Fondo Monetario Internazionale. Per quanto riguarda gli Stand-by Arrangements e gli Extended Arrangements, un membro può prendere a prestito una cifra superiore al 100 % in un anno e il 300 % durante i diversi anni nei quali è stato ripartito il prestito, anche se possono esservi particolari eccezioni a questa regola.

Le quote vengono quantificate in diritti speciali di prelievo, che come è stato già detto rappresentano l’unità di conto del Fondo Monetario Internazionale.

Fino ad oggi, gli Stati Uniti rappresentano ancora il membro più rilevante del Fondo Monetario, con una quota versata di 37,1 miliardi di diritti speciali di prelievo, corrispondenti a circa 55,1 miliardi di dollari. Al contrario, il Paese membro che ha

169 G. Schlitzer, op. cit., pag. 43 170 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm

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versato la quota di partecipazione più bassa è Palau, con una quota di 3,1 milioni di diritti speciali di prelievo, corrispondenti a circa 4,6 milioni di dollari171.

Si noti che non tutto il capitale complessivo del Fondo può essere utilizzato per concedere prestiti: la parte disponibile a tale scopo costituisce all’incirca un 60-70 %172 del totale, in quanto rappresentato da valute non richieste dai paesi membri o non utilizzabili nelle transazioni internazionali.

Oltre che per determinare quanto i paesi possono prendere a prestito, come già sottolineato le quote danno anche la misura del potere di voto di ciascun Paese e all’aumentare della quota versata, il numero di voti a disposizione di ciascun Paese aumenterà proporzionalmente. Come già accennato in precedenza, il meccanismo dei voti comporta gravi problemi di rappresentatività. Il meccanismo “uno Stato, un voto” proposto da Keynes, così come abbiamo visto nel capitolo precedente, è senza dubbio più giusto rispetto all’attuale meccanismo di voto, scaturito dal Piano White allo scopo di favorire gli interessi degli Stati Uniti. Come si è visto, i rappresentanti del Comitato Finanziario e Monetario Internazionale e quelli del Consiglio di Amministrazione sono attribuiti in base al sistema delle “constituencies”. Nei casi in cui sia richiesta una maggioranza qualificata del 75 o dell’85%, gli Stati Uniti possono esercitare un potere di veto, possedendo una quota di voti superiore al 15% (per conoscere nel dettaglio le percentuali dei paesi membri aventi maggior potere di voto, vedi tabella 6)

Paese Percentuale di voti Stati Uniti 16,83 %Giappone 6 %Germania 5,90 %Regno Unito 4,87 %Francia 4,87 %Italia 4,12 %Cina 3,67 %Fonte: www.imf.org

Gli Stati Uniti, più il Giappone, più i paesi europei presenti nella tabella 6 raggiungono unendosi già il 42,59 % dei voti. Se agli Stati Uniti e al Giappone si unisce l’Europa nel suo complesso, si raggiunge già di per sé la maggioranza, e ciò comporta naturalmente gravi problemi per i paesi poveri che non riescono a far sentire la loro voce in sede internazionale.

Le quote versate nel Fondo Monetario Internazionale vengono riviste ogni 5 anni tenendo conto di vari indicatori reali e finanziari, e di tale revisione si è già parlato in precedenza. In occasione della revisione del gennaio 1998 il capitale del Fondo era costituito da 300 miliardi di dollari. Questo dato permette di fare una riflessione interessante; la dimensione del Fondo è diminuita nel corso del tempo se si considera che nel 1950 il suo capitale rappresentava il 6,5 % del commercio mondiale, contro il 2,6 % del 2000173. Il grafico visualizzabile nella pagina successiva (figura 7) ci dà una misura del peso dei maggiori paesi industriali all’interno del Fondo Monetario Internazionale, permettendo di visionare le differenze tra le loro posizioni di partenza al momento della costituzione del Fondo e la loro posizione nel 1999. Si noti come in generale vi sia stata una diminuzione delle percentuali delle quote versate. In 171 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm 172 G. Schlitzer, op. cit., pag. 36 173 Ibidem

Tabella 6:percentuale dei voti attribuiti in base alle constituencies (paesi con maggior potere di voto)

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particolare, la percentuale della quota versata dagli Stati Uniti si è più che dimezzata, mentre la quota versata dal Regno Unito ha subìto una riduzione addirittura superiore ai 2/3, così com’è avvenuto per quanto riguarda la Cina.

Nei casi in cui sia richiesta una maggioranza qualificata gli Stati Uniti possono esercitare di fatto un potere di veto, essendo la loro quota superiore al 15 %. Ma ciò potrebbe accadere verosimilmente anche nel caso in cui i paesi europei o i paesi in via di sviluppo si accordassero per esprimere lo stesso voto. Basti pensare al fatto che già nel 2000 i Direttori esecutivi in rappresentanza dei paesi in via di sviluppo erano 12 con una percentuale di voti pari al 33 %, una cifra certamente rilevante in sede decisionale. Nonostante la creazione di precisi meccanismi di voto, si tende comunque a decidere per “consensus”, ossia a non passare ai voti se non dopo aver provato a stabilire una strategia comune a tutti i paesi, per salvaguardare il carattere cooperativo del Fondo. Figura 7: raffronto tra le quote versate nel Fondo Monetario Internazionale nel 1947 e quelle versate nel 1999

Valori in percentuale del totale delle quote (1947 e 1999)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1947 1999 anni

perc

entu

ali

Stati UnitiGiapponeGermaniaFranciaRegno UnitoItaliaArabia SauditaCinaIndiaRussia

Fonte: Schlitzer Giuseppe, op. cit., pag. 37

Il Fondo si dota inoltre di riserve d’oro valutate ai prezzi di mercato. Alla fine del luglio 2006 l’oro posseduto dal Fondo Monetario Internazionale era equivalente a 65 miliardi di dollari174, e in questo modo il Fondo si assicura la prima posizione fra le riserve del metallo a livello mondiale, anche se il suo uso è limitato dagli articoli dello Statuto del Fondo. Solo in alcune circostanze il Fondo può vendere o accettare oro come pagamento da parte dei paesi membri, ma non può acquistarne, per cui non si può dire che l’oro rientri fra le risorse usate in larga misura per la concessione di prestiti. Oltre che del capitale ordinario, il Fondo Monetario Internazionale si dota anche di linee di credito supplementari che può attivare in situazioni potenzialmente pericolose per la stabilità e il funzionamento del sistema monetario e finanziario internazionale. Per dotarsi di queste risorse aggiuntive, il Fondo ricorre all’applicazione di due accordi chiamati Gab e Nab (rispettivamente “General Arrangements to Borrow” e “New Arrangements to Borrow).

174 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/prgf.htm

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Il Gab è un accordo che il Fondo Monetario ha stipulato con il G-10 (costituito dai paesi del G-7 unitamente a Belgio, Paesi Bassi e Svezia), più la Svizzera che venne associata agli “Accordi Generali di Prestito” nel giugno del 1964 e ne fa parte a pieno titolo a partire dal 1984175. I paesi aderenti al Gab sono quindi in tutto undici, e si impegnano a prestare quote precedentemente determinate delle loro valute nel caso in cui il Fondo registri problemi di liquidità. Gli accordi cominciarono a spiegare i primi effetti a partire dal 5 gennaio 1962 su decisione degli amministratori del Fondo176 e inizialmente le somme erano vincolate al soccorso nei confronti delle monete degli stati che avevano stipulato l’accordo, mentre oggi possono essere utilizzate anche per realizzare degli interventi esterni al gruppo degli stati firmatari del contratto177.

Nel 2000 il valore del Gab era di 17 miliardi di diritti speciali di prelievo178 cui si univano 1,5 miliardi prestati singolarmente dall’Arabia Saudita, ma l’importanza del Gab non è esclusivamente finanziaria. Gli stati che l’hanno costituito si sono progressivamente organizzati in un centro decisionale autonomo, all’interno del quale i voti non si calcolano più in proporzione alle quote di partecipazione al Fondo, bensì in proporzione ai contributi versati nell’ambito degli accordi di prestito. La risultante di ciò è una nuova posizione relativa tra Giappone e Cee in rapporto agli Stati Uniti179.

Per quanto riguarda invece il Nab, la differenza sostanziale rispetto a quanto detto per il Gab è rappresentata dal numero dei paesi aderenti, che in questo caso sono 25, fra i quali rientrano anche i paesi che già aderiscono al Gab. Dal Nab il Fondo ricava altri 34180 miliardi di diritti speciali di prelievo.

Si noti che il Fondo può prendere a prestito anche denaro proveniente da un Paese non membro, da un singolo Paese membro come nel caso dei particolari accordi di prestito bilaterali stipulati con l’Arabia Saudita, nonché ricorrere al mercato privato dei capitali anche se ciò finora è rimasto valido solo sul piano teorico. Per quanto riguarda l’Arabia Saudita, la sua “Agenzia monetaria dell’Arabia Saudita” ha stipulato con il Fondo degli accordi di prestito a medio e breve termine. Simili accordi di prestito sono stati stipulati anche tra il Fondo e la Banca dei Regolamenti Internazionali, come tra il Fondo e alcune banche centrali degli stati membri. Tali prestiti straordinari danno luogo a forme speciali di aiuti. La tabella 7 riassume il quadro delle risorse totali così come sono state quantificate il 31 luglio del 2006: Tabella 7: risorse del Fondo Monetario Internazionale e relativo utilizzo (FMI, 31 luglio 2006) Totale quote 317 miliardi di $ Risorse utilizzabili 227 miliardi di $ Impegno annuale del FMI 175 miliardi di $ Crediti 28 miliardi di $ Riserve d’oro 103,4 milioni di once Fonte: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/prgf.htm 3.4 I differenti tipi di aiuto forniti dal FMI

I crediti concessi dal Fondo Monetario Internazionale sono direttamente legati al tasso di mercato calcolato in base al tasso di interesse dei diritti speciali di prelievo, che viene rivisto settimanalmente tenendo conto dei cambiamenti dei tassi di interesse nel

175 A. Comba, op. cit., pag. 77 176 Ibidem 177 Ivi, pag. 78 178 G. Schlitzer, op. cit., pag. 39 179 A. Comba, op. cit., pag. 78 180 G. Schlitzer, op. cit., pag. 39

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breve termine sui maggiori mercati monetari internazionali181. La misura del credito che ciascun Paese può di fatto ottenere dal Fondo Monetario Internazionale può variare a seconda del tipo di credito e rappresenta un multiplo o un sottomultiplo della quota di partecipazione al Fondo stesso. L’aiuto può assumere differenti forme a seconda della condizione di partenza del Paese beneficiario, dell’intervento che si intende attuare e di quanto stabilito dai paesi membri. Nel tempo il Fondo Monetario Internazionale ha creato differenti strumenti di credito, anche detti “facilities”, che sono stati appositamente creati perché si adattassero alle differenti esigenze dei paesi beneficiari. Qui di seguito vengono elencati i tipi di credito maggiormente utilizzati dal Fondo Monetario Internazionale: 1) Diritti di prelievo: rappresentano le operazioni originariamente previste dal Fondo e consistono in un acquisto, da parte di uno degli stati membri, di moneta straniera o di diritti speciali di prelievo come corrispettivo versato del corrispondente ammontare della propria moneta, a cui si aggiunge il pagamento di una commissione. Questi acquisti vengono comunemente denominati prelievi. Lo Stato che ha effettuato un prelievo è tenuto a riacquistare la propria moneta entro un determinato termine. E’ facilmente comprensibile, quindi, che non si tratti di un prestito, ma di una vendita a termine. Nonostante Keynes nel suo progetto avesse previsto la costituzione di un Fondo che avesse valore di banca mondiale, nei fatti il Fondo non ha poteri di governo dell’offerta di pagamento. Si tratta semmai di un “deposito di mezzi di pagamento182”che compie operazioni di vendita e acquisto di divise degli stati membri. Il vantaggio per lo Stato che acquista valuta è quello di non essere costretto a dover dare in cambio oro o altre valute delle proprie riserve. In questo modo il Fondo consente una rapida acquisizione di riserve per gli stati membri, rendendo più difficile il ricorso a svalutazioni competitive o a modifiche delle parità di cambio. Si noti però che esistono delle condizioni molto rigide per lo Stato che volesse avvalersi di questa forma di aiuto. Innanzitutto, l’uso delle risorse del Fondo è vincolato all’osservazione dello Statuto del Fondo stesso. E’necessario il consenso del Fondo alla concessione dell’aiuto, in relazione alla sua bilancia dei pagamenti e alle sue riserve. Si noti che, per snellire le procedure burocratiche, dal 1962183 lo Stato i cui prelievi non superino la sua quota di riserva ha diritto ad un automatismo del meccanismo, senza necessità di un assenso del Fondo. 2) Stand-By Arrangements184 (SBA): per quanto riguarda gli aiuti forniti dal Fondo Monetario Internazionale l’SBA è il più utilizzato, soprattutto in caso di squilibri temporanei della bilancia dei pagamenti185. Si tratta di una forma di credito a breve termine (ossia il Paese beneficiario deve restituire la somma ricevuta in linea di massima entro 12-24186 mesi) ma il rimborso può essere facilmente procrastinato se ve ne sono i presupposti, anche se normalmente dovrebbe avvenire nel giro di 2 anni e 3 mesi-4 anni. Nel caso degli Stand-by Arrangement per ottenere un prestito un Paese deve accordarsi con il Fondo Monetario Internazionale su quali siano le condizioni da rispettare. Un unico stand-by arrangement si compone in realtà di ben tre documenti: una breve decisione del Consiglio di amministrazione che deve approvare lo stand-by arrangement stesso, un secondo documento che riporta il primo con in allegato la letter

181 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm 182 A. Comba, op. cit., pag. 79 183 Ibidem 184 http://www.esteri.it/ita/4_28_65_65.asp 185 S. Cantoni, op. cit., pag. 65 186 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm

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of intent e infine la relazione dei servizi del Fondo sul Paese richiedente187. Come già accennato, lo Stand-by Arrangement si usa in particolare quando si tratta di concedere prestiti a breve termine, che in alcuni casi possono essere rimborsati dopo 5 anni, da impiegarsi per sopperire a deficit temporanei o ciclici della bilancia dei pagamenti188. Adifferenza dei diritti di prelievo, gli Stand by Arrangements possono non essere utilizzati interamente. Per ottenere la concessione di questo aiuto è necessario formulare un impegno scritto nei confronti del Fondo, che prende nome di “Letter of intent”189 e riguarda le misure di politica economica interna che lo Stato è intenzionato ad adottare. Si tratta in definitiva di una dichiarazione unilaterale del Paese. Ogni Stato può prelevare senza condizioni una prima “tranche” corrispondente al 25 % della sua quota di partecipazione. In seguito lo Stato in questione può prelevare altre quattro “credit tranches”, per ottenere la prima delle quali deve dimostrare di fare degli “sforzi ragionevoli”190 per riequilibrare la bilancia dei pagamenti, mentre per ottenere le successive tranches le condizioni da rispettare comportano uno sforzo via via crescente per lo Stato.

3) Diritti speciali di prelievo: la creazione dei diritti speciali di prelievo è il risultato di negoziati che coinvolsero Francia e Stati Uniti. La Francia avrebbe voluto attribuire ai diritti speciali di prelievo valore di credito concesso a condizioni particolari, mentre gli Stati Uniti optavano per conferire ai diritti speciali di prelievo valore di strumento monetario internazionale. Manco a dirlo, a prevalere fu la tesi degli Stati Uniti, la quale puntava a non lasciare la formazione della liquidità internazionale in balìa di fattori indipendenti e arbitrari, quali l’estrazione di oro. Come già detto in precedenza, l’utilizzo di diritti speciali di prelievo fu introdotto con il I emendamento allo Statuto del Fondo, nel 1969. Inizialmente erano definiti in rapporto al valore dell’oro, ma a partire dal 1° luglio 1974 si cominciò a rapportarli al valore di un “paniere ponderato di monete”191. In che modo si determina il paniere ponderato di monete? A partire dal 18 settembre 1980 si è deciso che tale paniere sarebbe stato revisionato ogni 5 anni a partire dal 1986 e che nel paniere sarebbero state incluse le monete dei 5 stati che avessero registrato il più alto livello di esportazioni nel quinquennio precedente. Ma come funziona effettivamente il sistema dei diritti speciali di prelievo? Gli stati che hanno una bilancia dei pagamenti in disavanzo possono cedere diritti speciali di prelievo agli stati che al contrario hanno una eccedenza nella bilancia dei pagamenti, procurandosi così valuta per effettuare pagamenti o intervenire sul mercato dei cambi. E’un dovere degli stati che si trovano in condizione di surplus, quello di accettare i diritti speciali di prelievo ceduti dagli stati deficitari. Sono quindi gli Stati che si trovano in posizione di surplus a fornire la moneta richiesta, non il Fondo Monetario Internazionale, anche se il Fondo può fornire indicazioni su chi dovrà fornire moneta liberamente utilizzabile sul mercato dei cambi. Si tratta quindi di veri e propri “trasferimenti guidati192” nei quali i diritti speciali di prelievo sostituiscono il ruolo in precedenza svolto dall’oro come mezzo di pagamento. E’il Fondo a decidere se emettere nuovi diritti speciali di prelievo o viceversa, annullarli. 4) Extended Fund Facility (EFF): questo tipo di aiuto è stato inaugurato nel 1974193 allo scopo di risolvere gli squilibri economici esterni di natura strutturale194 legati al 187 S. Cantoni, op. cit., pag. 79 188 G. Schlitzer, op. cit., pag. 30 189 A. Comba, op. cit., pag. 81 190 Ibidem 191 Ivi, pag. 82 192 Ivi, pag. 84 193 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm 194 G. Schlitzer, op. cit., pag. 30

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funzionamento della bilancia dei pagamenti e che richiedono riforme economiche fondamentali per riportare il Paese alla normalità. Solitamente questi aiuti vanno in favore di paesi in via di sviluppo, vengono ripartiti nell’arco di più di 3 anni e ammortizzati dal Paese ricevente in un arco di tempo che si aggira tra i 4 anni e ½ e i 7 anni195. La concessione di questi aiuti è condizionata all’approvazione di un programma completo e dettagliato delle politiche e delle misure previste per rimediare alle difficoltà strutturali196, redatto dal Fondo Monetario Internazionale. L’estensione è possibile ad alti livelli di maggiorazione del tasso di interesse.

5) Supplemental Reserve Facility (SRF): è stata creata nel 1997197 per contrastare massicci flussi in uscita di capitali, soprattutto in caso di improvvise crisi nei mercati finanziari198 (che difatti caratterizzarono anche le crisi degli anni 1990 che colpirono le economie emergenti). Attraverso questa forma di credito si concedono prestiti molto elevati da ammortizzare in 2-2 ½ anni199. Vi è la possibilità di estendere questi crediti per ulteriori 6 mesi, e in questo caso il Paese ricevente si obbliga a pagare una quota di interessi maggiorata del 3 o del 5%200. La Supplemental Reserve Facility potrebbe essere definita come uno “sportello di emergenza201” a cui il Fondo Monetario Internazionale ricorre in caso di crisi finanziaria, per cui l’ammontare di questo aiuto viene deciso caso per caso a seconda della gravità della situazione contingente. Nel caso di questa tipologia di aiuto i fondi vengono erogati a un tasso penalizzante e crescente nel tempo, allo scopo di favorire un rimborso accelerato202.

6) Contingent Credit Line (CCL): istituita nel 1999203 per misure di prevenzione delle crisi dei mercati finanziari, è perciò stesso una linea di credito impiegata con funzione preventiva204, per cui le condizioni per accedervi sono ancora più rigide rispetto agli altri tipi di aiuto, sia per quanto riguarda le politiche perseguite che per quanto concerne invece le informazioni dettagliate che devono necessariamente pervenire ai tecnici del Fondo Monetario Internazionale.

7) Compensatory Financing Facility (CFF): è nata nel 1963205 allo scopo di assistere i paesi con una bilancia dei pagamenti in deficit o ancora, nel caso in cui si fosse registrato un aumento del costo dei cereali dovuto a fluttuazioni dei prezzi dei beni di consumo. I termini finanziari a cui sono sottoposti i beneficiari delle Compensatory Financing Facility sono gli stessi a cui sono sottoposti i beneficiari di SBA senza maggiorazione di tasso di interesse in considerazione delle particolari difficoltà in cui si trovano i paesi debitori.

8) Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF): questo tipo di credito è volto a sostenere nel medio termine i programmi di riforma e riduzione della povertà nei paesi in via di sviluppo e perciò stesso soggetto a un basso tasso di interesse (corrispondente allo 0,5 %206) nonché rimborsabile in tempi relativamente lunghi (5 ½ - 10207).

195 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm 196 A. Comba, op. cit., pag. 86 197 S. Cantoni, op. cit., pag. 65 198 Ibidem 199 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm 200 http://www.esteri.it/ita/4_28_65_65.asp 201 G. Schlitzer, op. cit., pag. 31 202 Ibidem 203 S. Cantoni, op. cit., pag. 65 204 G. Schlitzer, op. cit., pag. 31 205 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm 206 G. Schlitzer, op. cit., pag. 31

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Recentemente sta diventando il tipo di aiuto più utilizzato dal Fondo Monetario Internazionale. La “Poverty Reduction and Growth Facility” è stata creata nel settembre 1999208 in sostituzione della precedente “Enhanced Structural Adjustment Facility”(ESAF), esistente dal 1987209. L’ESAF si occupava di reperire risorse nell’ambito di rapporti bilaterali sotto forma di prestiti ad interessi bassi erogati in quote semestrali, scaglionate nell’arco di 3 anni e vincolate al raggiungimento di particolari obiettivi210.Sostituita come già detto dalla “Poverty Reduction and Growth Facility” nel 1999, quest’ultimo tipo di aiuto è subordinato alla presentazione del “Poverty Reduction Strategy Paper”211 (PRSP), una strategia predisposta dalle autorità locali in collaborazione con il Fondo e la Banca Mondiale e appositamente creata per il sostegno dei paesi più poveri. Il Fondo Monetario Internazionale collabora con la Banca Mondiale anche per lo stesso “Poverty Reduction and Growth Facility”. Le aree di cui si interessa esclusivamente il Fondo sono le politiche macroeconomiche e le riforme strutturali quali il tasso di cambio e le politiche fiscali, la trasparenza fiscale e il sistema di tassazione. Fondo e Banca Mondiale collaborano strettamente soprattutto quando si tratta di far luce sulla condizionalità, ma lo staff della Banca Mondiale lavora autonomamente quando si tratta di definire le strategie di riduzione della povertà in aree quali la valutazione del grado di povertà, monitoraggio, questioni strutturali e sociali, valutazione dei costi212. Centrale all’interno della “Poverty Reduction Strategy Paper” è la partecipazione attiva della società civile. Rispetto alla vecchia ESAF, con la Poverty Reduction and Growth Facility il Fondo riversa una maggiore attenzione agli aspetti sociali dello sviluppo. Nel tempo vi sono state varie modifiche rispetto al progetto iniziale, fra le quali spicca quella del settembre 2005, quando si notò che mentre i risultati macroeconomici dei paesi a basso reddito degli ultimi anni erano rilevanti, il reddito pro-capite restava eccessivamente basso. Inoltre si notò che le istituzioni economiche hanno un ruolo importante nel sostegno della crescita e della stabilità, per cui è importante che gli aiuti siano gestiti in maniera oculata. Spesso e volentieri i paesi più poveri usufruiscono anche dei benefici dell’ “Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Iniziative” di cui sotto. Nel marzo 2004 ben 77 paesi soddisfacevano i criteri del PRGF e per usufruire di tali crediti il requisito fondamentale è un reddito nazionale lordo pro capite 2001 inferiore a 865 dollari statunitensi. Nell’agosto 2006 invece, 78 paesi a basso reddito avevano diritto ad usufruire del “Poverty Reduction and Growth Facility”; nel giro di due anni il numero di paesi bisognosi di questo aiuto non si è perciò affatto ridotto. Il tasso applicato è quello dello 0,5 % annuo; i finanziamenti sono rimborsabili in dieci anni con pagamenti semestrali e con una dilazione della durata di 5 anni e mezzo213. Il prestito può raggiungere il 140 % della quota parte del beneficiario, e in casi eccezionali si può arrivare fino ad un prestito corrispondente al 185 % della quota214. In ogni caso, l’ammontare del prestito varia in base alla bilancia dei pagamenti del Paese beneficiario, in base al suo programma di aggiustamento e ai precedenti debiti contratti nei confronti del Fondo Monetario Internazionale. Nella tabella 8 è possibile visualizzare quali sono i paesi aventi diritto ad usufruire del PRGF a partire dall’agosto 2006. Si noti che si tratta soprattutto di paesi africani, i quali registrano delle crescite negative o livelli di crescita bassissimi, soprattutto per quanto concerne i paesi dell’Africa Sub-Sahariana.

207 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm 208 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/prgf.htm 209 S. Cantoni, op. cit., pag. 66 210 Ibidem 211 Ivi, pag. 67 212 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/prgf.htm 213 S. Cantoni, op. cit., pag. 67 214 Ibidem

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Tabella 8: elenco dei paesi aventi diritto alla “Poverty Reduction and Growth Facility” nell’agosto 2006 1 Afghanistan 40 Liberia 2 Albania 41 Madagascar 3 Angola 42 Malawi 4 Armenia 43 Maldive 5 Azerbaijan 44 Mali 6 Bangladesh 45 Mauritania 7 Benin 46 Moldavia 8 Bhutan 47 Mongolia 9 Bolivia 48 Mozambico 10 Burkina Faso 49 Myanmar 11 Burundi 50 Nepal 12 Cambogia 51 Nicaragua 13 Cameroon 52 Niger 14 Capo Verde 53 Nigeria 15 Repubblica Centro Africana 54 Pakistan 16 Chad 55 Papua Nuova Guinea 17 Comoros 56 Rwanda 18 Repubblica Democratica del Congo 57 Samoa 19 Repubblica del Congo 58 Sao Tomè e Principe 20 Costa d’Avorio 59 Senegal 21 Djibuti 60 Sierra Leone 22 Dominica 61 Isole Solomone 23 Eritrea 62 Somalia 24 Etiopia 63 Sri Lanka 25 Gambia 64 Santa Lucia 26 Georgia 65 St. Vincent e le Grenadines 27 Ghana 66 Sudan 28 Grenada 67 Tajikistan 29 Guinea 68 Tanzania 30 Guinea-Bissau 69 Timor Est 31 Guyana 70 Togo 32 Haiti 71 Tonga 33 Honduras 72 Uganda 34 India 73 Uzbekistan 35 Kenya 74 Vanuatu 36 Kiribati 75 Vietnam 37 Repubblica Kyrgyza 76 Repubblica dello Yemen 38 Laos 77 Zambia 39 Lesotho 78 Zimbabwe Fonte: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/prgf.htm

9) Exogenous Shocks Facility: come la “Poverty Reduction and Growth Facility si tratta di un piano di finanziamento concesso ai paesi a basso reddito. L’Exogenous Shocks Facility fornisce supporto politico e assistenza finanziaria ai paesi a basso reddito che si trovano a fronteggiare shock esogeni e questo tipo di aiuti è concesso ai paesi che già hanno diritto al “Poverty Reduction and Growth Facility”. Uno shock esogeno è un evento caratterizzato da un impatto estremamente negativo per l’economia del Paese colpito, il cui governo resta totalmente inerme. L’assistenza proveniente dall’esterno può in qualche modo ridurre gli effetti di uno shock, ma il requisito essenziale di un’azione efficace è la rapidità dell’intervento. L’assistenza comprende anche incentivi all’attuazione di buone politiche economiche nonché di misure atte a ridurre la vulnerabilità ai futuri possibili shocks. Il Fondo Monetario può assistere i paesi colpiti da shock esogeni concedendo prestiti o in alternativa offrendo dei suggerimenti sulla bontà delle politiche adottate dal Paese stesso, in alcuni casi giungendo alla formulazione di un intero programma economico215. In totale l’assistenza in caso di shock può avere una durata di uno o due anni (meno che nel caso della Poverty

215 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/esf.htm

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Reduction and Growth Facility) e molto spesso per produrre dei risultati soddisfacenti ha bisogno di affiancarsi a una strategia di riduzione della povertà. I tassi di interesse delle Exogenous Shocks Facilities eguagliano quelli delle Poverty Reduction and Growth Facilities, essendo solo dello 0,5 %, e anche in questo caso come nell’aiuto precedentemente descritto, i crediti ottenuti devono essere rimborsati al Fondo Monetario Internazionale entro 5 ½ - 10 anni216. Normalmente il Fondo Monetario concede un 25 % della quota versata nel Fondo, e le risorse attraverso le quali il Fondo può concedere questo tipo di aiuto provengono oltre che dal Fondo Monetario Internazionale stesso, da donatori bilaterali.

10) “Heavily Indebted Poor Countries” (HIPC): si tratta di un’iniziativa che il Fondo Monetario Internazionale porta avanti in collaborazione con la Banca Mondiale a partire dal 1996, e della quale si parlerà anche più avanti in proposito del problema debito. Il Fondo lavora per ridurre l’indebitamento dei paesi poveri e incoraggia l’inserimento delle “Collective Action Clauses” (CACs) nelle nuove emissioni di obbligazioni con rischio sovrano.

11) “Financial Sector Assessment Program” (FSAP)217: viene offerto in collaborazione con la Banca Mondiale ed è stato lanciato dopo la crisi asiatica del 1999. Fornisce ai paesi una completa valutazione dei loro sistemi finanziari, contribuisce a creare standard e codici di best practices in fatto di politiche fiscali, monetarie e finanziarie.

12) Assistenza in caso di emergenza: in una posizione totalmente diversa rispetto ai tipi di credito sopra elencati si colloca l’assistenza in caso di disastro naturale o conflitti armati di cui abbiamo in precedenza dato un accenno. Tale assistenza si esplica fornendo aiuti finanziari nel caso in cui le emergenze abbiano provocato crolli nelle esportazioni e viceversa abbiano incrementato le importazioni, nonché condotto a un decremento delle riserve. A partire dal 1995218 l’assistenza in caso di emergenza è aumentata di volume per venire incontro alle esigenze dei paesi che stavano uscendo da un conflitto armato e viene fornita soprattutto nel caso in cui un paese membro registri difficoltà per quanto riguarda il riequilibrio della bilancia dei pagamenti e non riesca con le sue forze a realizzare un programma economico adatto alle difficili circostanze del momento. Il Fondo Monetario Internazionale spesso oltre ad aiutare direttamente il Paese si adopera per reperire fondi da altre fonti. I prestiti in caso di emergenza sono solitamente concessi con grande rapidità e senza obbligare il Paese a raggiungere determinate performances economiche. Il Paese interessato deve esclusivamente procedere ad una descrizione sommaria delle politiche economiche che intende perseguire, ma nel caso specifico in cui richieda una ricostruzione assistita durante il periodo post-bellico è tenuto a presentare un programma politico maggiormente dettagliato. La prassi vuole che l’assistenza di emergenza non vada mai oltre il 25 % della quota di partecipazione, anche se in certi casi si è giunti a fornire aiuti che superassero addirittura il 50 % di tale quota, facendo in modo però di non superare mai il 25 % annuo. Su questi prestiti si applica il tasso di interesse base, e il rimborso deve avvenire nel giro di 3 anni e 3 mesi e 5 anni. A partire dal maggio 2001, per quanto riguarda le emergenze che possono essere inquadrate nell’ambito dei “Poverty Reduction and Growth Facility”, il tasso di interesse è stato portato a meno dello 0,5 % annuo, che talvolta può essere anche pagato attraverso l’aiuto di donatori bilaterali. Nel gennaio 2005 il Consiglio di amministrazione ha stabilito che si potesse fornire assistenza di emergenza anche su richiesta del Paese membro, come nel caso dei paesi 216 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm 217 http://www.esteri.it/ita/4_28_65_65.asp 218 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/conflict.htm

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asiatici in occasione del distruttivo Tsunami avvenuto nel dicembre 2004 che hanno potuto usufruire di questa iniziativa. 13) Ulteriori linee di credito: all’interno della strategia realizzabile nel medio-periodo, il Fondo Monetario Internazionale sta considerando la possibilità di introdurre nuovi strumenti di credito appositamente ideati per sostenere i mercati dei paesi emergenti che malgrado portino avanti delle politiche economiche forti rimangano vulnerabili agli shocks219. Lo strumento andrebbe a rappresentare una nuova linea di credito che oltre ad alimentare la fiducia potrebbe ridurre il rischio di future crisi. 3.5 I rapporti tra il Fondo Monetario Internazionale e gli stati membri

Per gli stati membri vige un obbligo di collaborazione previsto dall’articolo I n°1 dello Statuto, unitamente all’art. IV n°4 lettera a. Secondo gli articoli suddetti la collaborazione degli stati membri con il Fondo ha come scopo quello di contribuire al mantenimento della stabilità dei cambi, al mantenimento di disposizioni di cambio ordinate tra gli stati e al rifiuto delle svalutazioni competitive.

Su richiesta del Fondo, ciascuno Stato membro deve fornire a quest’ultimo tutte le informazioni necessarie allo svolgimento adeguato dei suoi compiti.

Ancora, tramite i suoi funzionari, il Fondo esamina la politica economica perseguita in ciascuno Stato e comunica quanto osservato agli stati interessati. La funzione di controllo ha subìto un ulteriore ampliamento con l’introduzione del II emendamento allo Statuto, secondo il quale, come già accennato, il Fondo deve esercitare una “ferma sorveglianza sulle politiche dei tassi di cambio dei membri ed adotterà princìpi specifici per giudicare questi ultimi rispetto a dette politiche”220.

Sono stati creati una serie di obblighi concernenti le informazioni, le consultazioni e i negoziati tra gli stati e il Fondo, relativi alle politiche economiche degli stati ma ciò che conta maggiormente è che la sorveglianza non deve invadere la politica interna, sociale e generale di ciascuno Stato.

Esistono anche delle sanzioni per gli stati inadempienti221, ma nonostante la loro esistenza si può dire che non siano mai state applicate. Teoricamente sono previste sanzioni di ordine morale, che comportano la disapprovazione del comportamento dello Stato inadempiente da parte degli organi del Fondo anche attraverso la pubblicazione di rapporti o altri mezzi di informazione. Lo Statuto originario prevedeva la possibilità di sospendere il diritto ad ottenere l’aiuto del Fondo, oltre che l’espulsione che con l’introduzione del II emendamento allo Statuto deve essere pronunciata dal Consiglio dei governatori con una decisione presa a maggioranza dai governatori stessi.

L’11 novembre 1992 è stato introdotto anche un III emendamento allo Statuto222, in virtù del quale si prevede la possibilità di una nuova sanzione, ossia la sospensione del diritto di voto.Non è priva di effetti neanche un’ulteriore sanzione, vale a dire la dichiarazione di insolvenza223 a carico di un determinato Stato nel caso in cui questo non rispetti i modi e i tempi di restituzione del prestito ottenuto dal Fondo. Una dichiarazione di insolvenza comporta per lo Stato destinatario della sanzione in questione la sospensione del diritto ad ottenere ulteriori prestiti da parte dello stesso Fondo, ma anche da parte della Banca Mondiale per la ricostruzione e lo sviluppo. Oltre a ciò, una misura del genere mette in cattiva luce lo Stato inadempiente anche agli occhi degli altri enti creditizi, che sono

219 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm 220 A. Comba, op. cit., pag. 93 221 Ivi, pag. 94 222 Ibidem 223 Ibidem

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anch’essi muniti di sistemi di informazione allo scopo di conoscere la posizione dei loro potenziali clienti. 3.6 La Banca Mondiale

La Banca Mondiale è un’Agenzia Specializzata delle Nazioni Unite224 che in quanto a volume complessivo di fondi gestiti non è certo inferiore alle altre due istituzioni di cui si parla in questo capitolo. Consta di 184 membri e se prendiamo in considerazione il periodo di tempo intercorso tra la sua costituzione e il 1992, troviamo che la Banca Mondiale può già vantare in questo periodo un numero di trasferimenti pari a 290225 miliardi di dollari, in confronto ai quali persino l’intero sistema delle Nazioni Unite non è che una briciola per quanto riguarda gli aiuti allo sviluppo. Basti pensare al fatto che solo nel 2004 20,1 miliardi di dollari226 sono stati versati dalla Banca Mondiale per l’assistenza dei Paesi in via di Sviluppo.

Con il nome di BIRS, fu inizialmente costituita allo scopo di ricostruire i paesi gravemente colpiti dal secondo conflitto mondiale, ma presto questo mandato fu attribuito specificatamente al Piano Marshall, per cui l’organismo in questione cominciò a dedicarsi maggiormente alla promozione dello sviluppo globale, finanziando gli investimenti privati a scopi produttivi227. Se durante gli anni ’50 e ’60 i maggiori destinatari dell’azione della BIRS erano i cosiddetti paesi “occidentali”, la grande rivoluzione per la Banca Mondiale si ebbe negli anni ’60, quando quest’istituzione cominciò a rivolgersi soprattutto ai paesi africani per concedere loro dei prestiti. In particolar modo, oggetto delle politiche della Banca Mondiale divenne il sostegno di due settori: l’agricoltura e l’istruzione228. Oltre ad ampliare il proprio orizzonte, sempre a partire dagli anni ’60 si registrò un altro cambiamento epocale nella storia di questa istituzione. Se fino a quel momento l’attenzione della Banca Mondiale era per lo più proiettata nei confronti dei fenomeni macroeconomici, dagli anni ’60 in poi si cominciò a tenere in considerazione anche altri aspetti non meno rilevanti, quali la tutela della salute, la lotta contro la fame nel mondo non ancora debellata, nonché la pianificazione familiare che comportarono la concessione di prestiti in favore di progetti non sempre legati, come avveniva in precedenza, alla massiccia industrializzazione e alla realizzazione di nuovi servizi infrastrutturali. Come già sottolineato al paragrafo 1,5, negli anni ’80 ci fu una vera e propria esplosione del problema del debito che indusse la Banca Mondiale a fare in un certo qual modo un passo indietro, tornando a prediligere finanziamenti di tipo strutturale (si noti che gli interventi strutturali, oltre a riguardare aspetti macroeconomici, comportano anche la riforma istituzionale del Paese assistito allo scopo di rimuovere gli ostacoli al suo sviluppo economico) in vista di nuove riforme macroeconomiche unendo queste misure al tentativo di ridurre il debito dei paesi in via di sviluppo. Furono rispolverati i princìpi del neoliberismo che tendevano a favorire una maggiore apertura commerciale e finanziaria dei paesi beneficiari degli aiuti, e oltre a ciò si cercò di proporre l’introduzione di molti servizi nonché l’aumento delle esportazioni per il riequilibrio della bilancia dei pagamenti. In particolar modo, si pensi agli “Structural Adjustment Programs229”, che furono introdotti a partire degli anni ’80, per la prima volta in favore della Turchia, e in seguito utilizzati soprattutto per sostenere i paesi africani. Nonostante il ritorno a vecchie politiche, fortunatamente gli aspetti sociali non erano stati messi in un cantuccio.

224 http://www.esteri.it/ita/4_28_65_66.asp 225 Samir Amin, op. cit., pag. 40 226 http://www.esteri.it/ita/4_28_65_66.asp 227 S. Cantoni, op. cit., pag. 62 228 Ivi, pag. 69 229 Ibidem

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Con la dissoluzione dell’Unione Sovietica negli anni ’90, la Banca Mondiale si dedicò soprattutto al sostegno dei paesi in fase di transizione, allo scopo di diffondere al loro interno l’economia di mercato da sostituirsi alla precedente economia pianificata. Oltre a ciò, sorsero innumerevoli questioni, a partire dalla semplice collocazione dei nuovi stati all’interno della Banca Mondiale ma anche del Fondo Monetario Internazionale. Per dirimere la questione si ricorse al principio di “conditional succession230”. Tanto per citare alcuni esempi al riguardo, la Repubblica Ceca e la Repubblica Slovacca dovettero succedere contemporaneamente, mentre la Serbia/Montenegro non poté succedere alla ex Jugoslavia.

Ma come già sottolineato, nella storia delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, gli anni ’90 furono molto difficili, non solo a causa di tale transizione, ma anche a causa dell’ingente crisi che colpì i mercati finanziari asiatici e dell’America Latina. Se il Fondo Monetario Internazionale era stato oggetto di numerose critiche, anche la Banca Mondiale non riuscì a ripararsi dalla pioggia di obiezioni che si abbatté sul suo operato.

Se dovessimo riassumere quelle che attualmente sono le principali funzioni della Banca Mondiale, potremmo dire che l’attività di questa istituzione si concentra soprattutto sul raggiungimento della crescita economica del Paese beneficiario e sulla promozione degli investimenti in risorse umane, perno della funzione sociale della Banca Mondiale. Oltre a ciò, la Banca Mondiale offre una vasta gamma di prodotti finanziari allo scopo di realizzare singoli progetti d’investimento (al contrario di quanto avviene per il Fondo Monetario Internazionale che, come già sottolineato, non si dedica alla promozione di singoli progetti) nonché di sopperire ai possibili squilibri settoriali. Alla fondamentale concessione di prestiti si uniscono dei cofinanziamenti, la concessione di garanzie e l’amministrazione di “Trust Funds” fra i quali rientra quell’iniziativa di cui si è già parlato a proposito degli aiuti forniti dal Fondo Monetario Internazionale, ossia la “Heavily Indebted Poor Countries”.

Nel tempo la Banca Mondiale ha cominciato ad attribuire un’importanza sempre crescente allo sviluppo delle risorse umane, con un occhio di riguardo per la condizione delle donne che come vedremo anche nel capitolo V a proposito di Grameen risultano costituire la categoria più svantaggiata in quasi tutti i paesi più poveri. Ciò conferma quanto affermato in apertura a questo capitolo, ossia che anche la Banca Mondiale, come le altre Istituzioni Finanziarie Internazionali, paiono adattarsi facilmente ai tempi e compiere degli sforzi per migliorare le condizioni di vita dei poveri e dei poveri fra i poveri.

Fondamentale è la fiducia nella liberalizzazione del commercio e il sostegno agli investimenti stranieri, anche se molti economisti in tempi recentissimi sostengono che la liberalizzazione possa produrre effetti positivi, ma essere allo stesso tempo rischiosa in quanto in alcuni casi potrebbe provocare un innalzamento della disoccupazione e un incremento delle disuguaglianze interne ai paesi o fra paesi. Oggigiorno si pensa che la liberalizzazione possa rappresentare un fattore di maggior vulnerabilità ai fattori esterni e alla concorrenza, soprattutto per quanto riguarda le imprese nascenti. Al contrario, le industrie già mature, come l’industria aerospaziale in Brasile possono beneficiare della liberalizzazione e un maggior grado di competitività può renderle più efficienti. Le riforme strutturali che a partire dagli anni ’80 furono intensificate per diffondere fra i paesi in via di sviluppo la liberalizzazione, produssero effetti diversi a seconda dei paesi. IL 40%231 dei paesi ha registrato una rapida espansione delle esportazioni di manufatti, che soprattutto in Asia Meridionale ha portato al raggiungimento di una rapida industrializzazione. Ma in molti altri paesi africani o dell’America Latina la crescita dell’esportazione di manufatti procede a rilento e la 230 S. Cantoni, op. cit., pag. 71 231 Alberto Paloni, Maurizio Zanardi, The IMF, World Bank and Policy Reform, Routledge Studies in Development Economics, Routledge, Abingdon, Oxon, 2006, pag. 184

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produzione, al contrario di quanto auspicato dalla Banca Mondiale, non si è spostata in direzione del settore manifatturiero. Anche l’illustre economista Joseph Stiglitz afferma che la liberalizzazione risenta di numerosi limiti, riconosciuti ormai anche dal Fondo Monetario Internazionale che parla di una mancata crescita affiancata a un aumento dell’instabilità232!

La Banca Mondiale negli ultimi anni ha cominciato anche a concedere finanziamenti a progetti di assistenza tecnica di natura giuridica, volti a modificare la struttura giuridica del Paese in visione di un equilibrato sviluppo. Sono queste le azioni che più facilmente vengono contestate alla Banca Mondiale, ma senza dubbio l’introduzione di regole di trasparenza e certezza del diritto non comportano un danno per il Paese assistito.

Il Ghana e il Bangladesh, di cui si parlerà nei casi di studio, hanno usufruito dell’intervento o subìto l’intervento a seconda dei punti di vista, del “Bank’s Legal Department233” che ha analizzato le bozze di legislazione presentate dai due paesi in relazione, rispettivamente, alle telecomunicazioni e all’energia elettrica.

La Banca Mondiale si compone di cinque associazioni tra loro collegate, che vengono a formare quello che in inglese si dice “World Bank Group234”. La sede principale del gruppo si trova a Washington DC e a questa si aggiungono più di 100 uffici dislocati in tutto il mondo235, e in maniera molto idealistica proprio all’ingresso di questa sede troviamo riassunto quello che vorrebbe essere lo scopo fondamentale di queste unioni di associazioni: “our dream is a world free of poverty236”.

La Banca Mondiale si occupa infatti di fornire assistenza tecnico-finanziaria per lo sviluppo o la ricostruzione, a seconda dei casi, dei paesi membri. Nello specifico, anche per offrire un quadro delle principali funzioni, la Banca Mondiale si occupa di combattere la povertà, promuovere la crescita del commercio mondiale contemporaneamente mantenendo l’equilibrio nella bilancia dei pagamenti (questa funzione viene svolta in comune con il Fondo Monetario Internazionale), aiutare i paesi vittime di conflitti armati ad effettuare la loro transizione, promuovere la formazione di capitale privato nei paesi membri, promuovere lo sviluppo sostenibile237, raggiungere i Millennium Development Goals, migliorare il livello di vita dei paesi in via di sviluppo, sostenere i paesi più poveri in settori quali l’educazione, la sanità, le risorse idriche e elettriche, la protezione dell’ambiente238.

La Banca Mondiale, attraverso le sue tre affiliate (che sono l’“International Finance Corporation”, la “Multilateral Investment Guarantee Agency” e l’“International Centre for Settlement of Investment Disputes”) svolge un ruolo certamente rilevante in materia di cooperazione allo sviluppo. Il suo ruolo fondamentale è la riduzione della povertà. Nel complesso, il gruppo della Banca Mondiale si compone quindi dei suoi due fondamentali componenti, ossia l’“International Bank for Reconstruction and Development” e l’“International Development Association” a cui si aggiungono le tre affiliate sopraelencate. L’intero gruppo viene descritto qui di seguito:

1. Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo (Internazional Bank for Reconstruction and Development): è stata creata nel 1944239 e a tuttoggi rappresenta lo strumento fondamentale della Banca Mondiale in quanto da sola questa riesce a fornire la maggior parte dei prestiti concessi. Attualmente ne

232 J. Stiglitz, La globalizzazione che funziona… cit., pag. 16 233 S. Cantoni, op. cit., pag. 75 234 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 16 235 http://web.worldbank.org 236 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 16 237 Ibidem 238 http://www.esteri.it/ita/4_28_65_66.asp 239 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 16

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fanno parte 184 membri e nel 2005 ha prestato ben 13,6 miliardi di dollari distribuiti in 118 attività compiute durante lo stesso anno in 37 paesi240. L’IBRD si occupa di aiutare i paesi a medio reddito241 (che per la Banca Mondiale sono i paesi nei quali le persone mediamente vivono con 5.185 dollari all’anno) dell’America Latina, dell’Asia, dell’Africa e dell’Europa dell’Est che si siano dimostrati bisognosi di assistenza finanziaria o tecnica. I paesi che beneficiano dei prestiti dell’ IBRD hanno molto più tempo per restituire le somme piuttosto che quando sono costretti a rivolgersi a delle normali banche commerciali (un posto a parte merita il microcredito di cui si parlerà nel Capitolo V). Si può cominciare a restituire il denaro anche dopo 3 o 5 anni e la restituzione può avvenire nell’arco di un periodo che può andare dai 15 ai 20 anni.

2. Associazione Internazionale per lo Sviluppo (International Development

Association o IDA242): è stata creata nel 1960 e attualmente ne fanno parte 165 membri243; è addetta a fornire crediti ai paesi più poveri (che la Banca Mondiale indica come i paesi nei quali le persone vivono in media con meno di 1 dollaro al giorno), per i quali sovente si arriva ad applicare un tasso di interesse pari a zero e i tempi di restituzione sono molto lunghi244(si può parlare addirittura di 30 o 40 anni) proprio per agevolare questa categoria di paesi. Attualmente 81 paesi hanno diritto ad usufruire dei prestiti dell’IDA in quanto non si trovano nelle condizioni di poter adempiere alle condizioni di prestito della BIRS o di una normale banca commerciale. Nel 2005 l’IDA ha prestato 8,7 miliardi di dollari per 160 operazioni in 66 paesi245. L’IDA e l’IBRD svolgono un ruolo diverso ma complementare nella missione di riduzione globale della povertà e per il miglioramento degli standard di vita dei paesi maggiormente in difficoltà. La distinzione maggiore fra l’IDA e l’IBRD consiste nella concentrazione delle proprie attenzioni su categorie differenti di paesi, in quanto l’IDA come già detto sostiene i paesi più poveri, mentre l’IBRD sostiene prevalentemente paesi a medio reddito246.

3. Società Finanziaria Internazionale (Internazional Finance Corporation o IFC247): è stata creata nel 1956 e attualmente ne fanno parte 178 membri; fornisce aiuto finanziario ai paesi membri ed opera direttamente stimolando gli investimenti provenienti dal settore privato248. Nel 2005 ha prestato ben 5,4 miliardi di dollari per portare avanti 236 progetti in 67 paesi249. Inoltre fornisce supporto tecnico e suggerimenti alle imprese o ai governi che ne facciano richiesta.

4. Agenzia Multilaterale per la Garanzia sugli Investimenti (Multilateral

Investment Guarantee Agency250 o MIGA251): è stata creata nel 1988 e ne fanno

240 wbgroupbrochure-en.pdf, che si può scaricare dal sito http://web.worldbank.org 241 http://web.worldbank.org 242 S. Cantoni, op. cit., pag. 69 243 wbgroupbrochure-en.pdf 244 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 16 245 wbgroupbrochure-en.pdf 246 http://web.worldbank.org 247 S. Cantoni, op. cit., pag. 69 248 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 16 249 wbgroupbrochure-en.pdf 250 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 17 251 S. Cantoni, op. cit., pag. 69

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parte 165 paesi252; incoraggia l’investimento estero nei paesi in via di sviluppo fornendo garanzie agli investitori in caso di perdite dovute a rischi di natura non commerciale. Inoltre il MIGA fornisce supporto tecnico per aiutare i paesi in via di sviluppo a promuovere le possibilità di investimento presenti nei loro territori e ridurre le barriere all’investimento ancora presenti. Nel 2005 ha prestato 1,2 miliardi di dollari.

5. Centro Internazionale per la Risoluzione delle dispute sugli Investimenti

(International Centre for Settlement of Investment Disputes253 o ICSID254): è stato creato nel 1966 e ne fanno parte 142 membri. L’ICSID fornisce servizi per gestire le dispute tra il Paese estero che decide di investire in un Paese in via di sviluppo e quest’ultimo.

3.7 Gli organi della Banca Mondiale

La Banca Mondiale si compone di uno staff di circa 10.000 impiegati255 (fra i quali vi sono economisti, educatori, insegnanti, analisti finanziari, antropologi, ingegneri e tante altre figure lavorative) che lavorano nei vari uffici dislocati in tutto il mondo e comprende fondamentalmente i seguenti organi, che sono nello specifico il Consiglio dei Governatori, il Consiglio Direttivo e per ultimo il Presidente:

1) Consiglio dei Governatori (Board of Governors): comprende i rappresentanti di ogni Paese membro e stabilisce quali siano le questioni di maggior peso per l’organizzazione256. Si tratta per lo più di delibere riguardanti l’ingresso di nuovi membri o variazioni del capitale. Nello specifico, il Board of Governors si compone di un Governatore e di un sostituto nominato da ciascun Paese membro della Banca per un periodo di 5 anni257. In generale i governatori sono ministri delle Finanze o ministri dello Sviluppo. L’Italia è rappresentata dal Governatore della Banca d’Italia. L’organo in questione ha l’ultima parola in materia di decisioni determinanti e si riunisce con cadenza annuale, durante gli “Annual meetings”, in autunno e contemporaneamente alla riunione del Board of Governors del Fondo Monetario Internazionale. I voti sono distribuiti in proporzione alle quote che ciascun Paese membro versa all’atto dell’adesione. Le decisioni vengono prese a maggioranza ma in generale l’intento è sempre quello di raggiungere l’unanimità. 2) Consiglio Direttivo (Board of Directors): si occupa della gestione ordinaria degli affari della Banca Mondiale e si compone di 24 direttori esecutivi nominati o eletti dai paesi membri258 e che sono anche i rappresentanti degli stessi paesi membri259. Francia, Germania, Giappone, Regno Unito e Stati Uniti hanno un direttore esecutivo per ciascuno, mentre gli altri paesi sono raggruppati in constituencies260. Il Direttore Esecutivo per l’Italia difatti rappresenta anche Albania, Grecia, Malta, Portogallo, San Marino e Timor Est261. I voti sono distribuiti in proporzione alle quote che ciascun

252 wbgroupbrochure-en.pdf 253 G. De Arcangelis, op. cit., pag.17 254 S. Cantoni, op. cit., pag. 69 255 http://web.worldbank.org 256 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 17 257 http://www.esteri.it/ita/4_28_65_66.asp 258 http://www.esteri.it/ita/4_28_65_66.asp 259 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 17 260 Ibidem 261 http://www.esteri.it/ita/4_28_65_66.asp

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Paese membro ha versato, e le decisioni sono prese a maggioranza anche se la tendenza generale è quella della ricerca dell’unanimità. Il Board of Directors si riunisce generalmente 2 volte la settimana262, per approvare la concessione di prestiti o per la risoluzione di altre questioni all’ordine del giorno. 3) Direttori Esecutivi o Executive Directors: oltre ad essere Direttori Esecutivi della Banca Mondiale, lo sono anche per quanto riguarda l’IDA, l’IFC e il MIGA263.Svolgono incarichi assegnati dal Board of Governors poiché quest’organo, che si riunisce una volta l’anno non può certamente occuparsi delle questioni che giornalmente si presentano all’attenzione della Banca Mondiale. Ogni Paese è rappresentato da un Executive Director e i maggiori azionisti (nell’ordine Stati Uniti, Giappone, Germania, Regno Unito e Francia) nominano un direttore esecutivo ciascuno, mentre gli altri paesi sono rappresentati da 19 direttori esecutivi in tutto! I 24 direttori esecutivi vanno a formare il Board of Directors di cui sopra. 4) Presidente: presiede il Consiglio dei Governatori ed è solidalmente responsabile con i direttori esecutivi delle azioni della Banca Mondiale. Attualmente il presidente dell’intero gruppo della Banca Mondiale è Paul Wolfowitz264, che ha ottenuto il suo incarico il primo giugno del 2005265. Il presidente della Banca Mondiale proviene tradizionalmente da uno dei maggiori azionisti, ossia gli Stati Uniti, e resta in carica per 5 anni che sono rinnovabili.

Gli Stati Uniti detengono quasi il 17% dei voti266 in proporzione al loro contributo, proprio come in precedenza si è detto in relazione al Fondo Monetario Internazionale; superando il 15%, possiedono il diritto di veto sulle decisioni per le quali è richiesta la maggioranza qualificata dell’85%267.

La Banca Mondiale si gestisce come fosse una cooperativa, con i paesi membri che fanno da azionisti. Il numero di azioni che ciascun Paese possiede dipende ampiamente dall’entità della sua economia. Gli Stati Uniti, come nel caso del Fondo Monetario Internazionale, detengono il primato e si confermano i maggiori azionisti, con il 16,41 % dei voti. Dietro gli Stati Uniti si posiziona il Giappone, che possiede il 7,87 % dei voti, cui segue la Germania con il 4,49 %, il Regno Unito con 4,31 % e la Francia a parimerito con il 4,31 % dei voti. Gli stessi dati sono più agevolmente visualizzabili nella tabella 9. La restante parte dei voti si divide fra tutti gli altri paesi membri, ai quali com’è facile intuire va una minuscola parte del potere di voto. Tabella 9: le percentuali di voto dei maggiori azionisti della Banca Mondiale Azionisti della BM Percentuale di voti Stati Uniti 16,41 % Giappone 7,87 % Germania 4,49 % Regno Unito 4,31 % Francia 4,31 % Fonte: wbgroupbrochure-en.pdf

262 wbgroupbrochure-en.pdf 263 http://www.esteri.it/ita/4_28_65_66.as 264 http://web.worldbank.org 265 wbgroupbrochure-en.pdf 266 G. De Arcangelis, op. cit., pag. 18 267 Ibidem

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Anche in questo caso, come per il Fondo Monetario Internazionale, nel loro insieme i paesi sviluppati ottengono più del 50% dei voti, e ciò comporta un grave svantaggio per i paesi in via di sviluppo che posseggono un “voting power” molto basso. 3.8 Le fonti di finanziamento della Banca Mondiale

Per capire da dove provengono i fondi dell’intero Gruppo della Banca Mondiale è necessario suddividere i diversi rami del gruppo e parlare di ciascuno di essi singolarmente per avere una visione più chiara del tutto. Per quanto riguarda l’IBRD la maggior parte del denaro è reperito sul mercato finanziario mondiale attraverso la vendita dei titoli, generalmente alle istituzioni finanziarie o alle banche centrali.

La BIRS non lavora a scopi di lucro, ma applica dei tassi di interesse alti sui normali prestiti per poi concedere l’applicazione di bassi tassi d’interesse ai paesi in via di sviluppo. Il capitale versato dai membri viene parzialmente usato allo scopo di concedere prestiti agli stessi e di coprire le spese amministrative a carico dell’organizzazione.

L’IDA invece si sostiene attraverso i contributi versati dei paesi membri più ricchi che in questo modo finanziano quest’importante ramo del Gruppo della Banca Mondiale. I prestiti concessi dall’IDA rappresentano circa ¼ dei prestiti concessi dall’intero gruppo. Circa 40 paesi donatori vanno a riempire le cosiddette “IDA facilities” ogni 3 anni, permettendo così la prosecuzione dei vari programmi attivati. L’ultimo versamento di denaro nel fondo a disposizione dell’IDA è avvenuto nel 2002, per un ammontare di circa 23 miliardi di dollari. L’IDA aiuta anche a coordinare il flusso di aiuti proveniente dai donatori bilaterali o dalle altre organizzazioni internazionali internazionali.

L’IFC fornisce un mix di finanziamenti per ciascun progetto e molti dei suoi fondi provengono dal settore privato. L’IFC opera su base commerciale, investe solo in progetti cosiddetti “for profit” e applica tassi di interesse di mercato per la fornitura di prodotti e servizi.

La MIGA è capitalizzata dai suoi membri ma riceve anche capitale dalle due principali branche della Banca Mondiale. Alcune volte la MIGA impone il pagamento di tasse per i servizi concessi. 3.9 Gli aiuti forniti dalla Banca Mondiale Stando ai dati del 1997, la Banca Mondiale devolve almeno un terzo delle sue risorse a programmi conosciuti con il nome di programmi di aggiustamento settoriale268. Mette a disposizione doni, prestiti a tassi di interesse agevolati e crediti senza interessi ai Paesi in via di sviluppo269. Le fonti della Banca Mondiale possono essere sia interne che esterne, infatti vi sono delle nazioni ricche che stipulano accordi bilaterali nonchè organizzazioni internazionali o gruppi di paesi che stipulano accordi multilaterali. Ancora, i fondi possono provenire da agenzie esportatrici di credito e da attori privati270.Nell’anno fiscale terminato il 30 giugno del 2005 la Banca Mondiale ha concesso prestiti per 22,3 miliardi di dollari USA che sono andati a finanziare 278 progetti271. Ifinanziamenti ottenuti devono essere restituiti, sebbene talvolta senza neanche la maturazione di interessi e con tempi di restituzione indubbiamente favorevoli al paese debitore.

268 Samir Amin, op. cit., pag.41 269 http://www.esteri.it/ita/4_28_65_66.asp 270 wbgroupbrochure-en.pdf, che si può scaricare dal sito http://web.worldbank.org 271 wbgroupbrochure-en.pdf

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I prestiti concessi dalla Banca Mondiale possono rientrare in una delle due seguenti categorie:

1. Prestiti agevolati: in favore dei paesi più poveri, con reddito pro-capite non superiore ai 1000 dollari statunitensi: su di essi non grava alcun tipo di interesse e il tempo di restituzione si aggira fra i 35 e addirittura i 40 anni272. Per concedere prestiti agevolati, ben 30 paesi si accordano bilateralmente con la Banca Mondiale.

2. Prestiti in favore dei restanti paesi: non raggiungendo la soglia di povertà dei

paesi suddetti, tali prestiti maturano interessi con tassi equivalenti o quasi a quelli di mercato.

La Banca Mondiale emette delle obbligazioni al più alto rating possibile, che possono essere acquistate da soggetti pubblici o privati allo scopo di ottenere dei finanziamenti. Il capitale proprio della Banca Mondiale, rappresentato dalla somma delle quote versate dai paesi membri, non è interamente disponibile nell’immediato in quanto una parte del capitale impegnato da ciascun paese membro all’atto dell’adesione non è direttamente versato ma può essere richiesto dalla Banca Mondiale solo in caso di necessità. Da qui deriva la definizione anglosassone di “callable capital273” usata in riferimento a questa tipologia di capitale.

Oltre a fornire prestiti, la Banca Mondiale svolge anche un’altra importante attività, che è quella della concessione di doni per il finanziamento di progetti pilota caratterizzati da un alto grado di innovazione. Nel 1997, allo scopo di meglio organizzare questa attività è stata creata la “Development Grant Facility o DGF274”. La “Development Grant Facility” in sostanza ha il compito di coordinare gli aiuti, stabilire le priorità e le condizioni di accesso a questa tipologia di aiuto. A queste attività meramente finanziarie se ne affiancano altre che rientrano più che altro in quella che altre volte è stata qui definita assistenza tecnica e che viene concessa su richiesta del singolo Stato. Infatti, molti paesi si recano direttamente presso le sedi della Banca Mondiale per ricevere delle utili delucidazioni in merito a ricerche economiche, questioni politiche, nonché per ricevere assistenza tecnica a progetti di sviluppo che saranno concordati con il supporto dello staff della Banca Mondiale.

Il sostegno fornito dalla Banca Mondiale si esplica anche attraverso l’utilizzo di quello strumento chiamato “Bank’s Legal Department”, che studia e analizza le bozze di legislazione presentate dai diversi stati allo scopo di introdurre in essi regole di trasparenza del processo amministrativo nonché di certezza del diritto275, cosa che in molti casi manca nei paesi sostenuti dalla Banca Mondiale. Sono questi requisiti che contribuiscono a rendere più attivo il cittadino, che può così venire a conoscenza delle attività statali anziché subirle passivamente senza cognizione di causa. Se dovessimo elencare i principali strumenti attraverso i quali la Banca Mondiale esplica la sua attività di aiuto, potremmo parlare di quelli elencati qui di seguito: 1) “Institutional Development Fund”: finanzia analisi specifiche, fra le quali si possono citare la normativa antitrust egiziana e il diritto tributario indiano276.

272 G. De Arcangelis, pag. 17 273 Ibidem 274 S. Cantoni, op. cit., pag. 72 275 Ivi, pag. 75 276 Ibidem

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2) “Technical assistance loans”, anche detti “institution building loans” o “capacity building loans”: tali finanziamenti sono stati concessi, ad esempio, per riformare il diritto commerciale e amministrativo in Angola, la legislazione ambientale a El Salvador, il sistema giudiziario in Venezuela nel 1992, nonché per sostenere il passaggio dei paesi dell’Est all’economia di mercato. 3) “Development Grants Facility”: questa forma di sostegno è volta ad elaborare progetti che testino nuovi approcci e tecnologie allo scopo di risolvere i problemi dello sviluppo. I progetti finora avviati hanno riguardato aree quali l’istruzione, lo sviluppo rurale, la salute, l’economia politica, la protezione ambientale e lo sviluppo del settore privato277.

4) “Country Assistance Strategy”: serve a predisporre delle priorità di intervento. La possibilità di ottenere un finanziamento è legata alla compatibilità del progetto con le linee strategiche. Si tratta di un atto unilaterale dell’organizzazione in base al quale sarà attuata la condizionalità del prestito. Le condizioni del finanziamento vengono stabilite in accordo con lo Stato beneficiario, tramite la stipulazione di “loan agreements” o “guarantee agreements278”. Con questi accordi si definiscono le modalità di esecuzione e garanzia del finanziamento, oltre che le condizioni per erogare le eventuali rate. Altri documenti allegati ai primi definiscono specifici aspetti del prestito. 5) Attività di presentazione di progetti: ciascun progetto ha alle sue spalle una preliminare fase di ricerca in cui lo staff della Banca Mondiale e i suoi vari collaboratori si occupano di esaminare i settori vitali per lo sviluppo economico e sociale del Paese interessato. Inoltre la Banca Mondiale dispone di dipartimenti specializzati che si occupano di dispensare suggerimenti in materia di salute, istruzione, alimentazione, legge, giustizia, ambiente… 3.10 L’Organizzazione Mondiale del Commercio

L’Organizzazione Mondiale del Commercio è l’ultima nata fra le organizzazioni prese in esame in questo capitolo, ma prima è necessario discutere del “General Agreement on Tariffs and Trade”, noto come GATT. Il GATT fu stipulato a Ginevra il 30 ottobre 1947279 nell’ambito di un’iniziativa del Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite, che avrebbe voluto occuparsi della creazione dell’ITO (International Trade Organization). Il GATT non è un’istituzione internazionale con organi propri dotati di autonomia come nel caso del Fondo Monetario Internazionale e della Banca Mondiale, per cui a Bretton Woods si stabilì che tale accordo sarebbe stato affiancato da un’agenzia dell’ONU che avrebbe dovuto essere chiamata per l’appunto International Trade Organization o ITO. Nei fatti questa organizzazione, contrariamente a quanto stabilito dal progetto, non fu mai creata. In occasione della conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e l’occupazione tenutasi all’Avana dal 21 novembre 1947 al 24 marzo 1948 cui parteciparono ben 56 paesi si completò la stesura dello statuto dell’ITO, noto a tutti come “Carta dell’Avana280”. La Carta dell’Avana propugnava la creazione di un sistema di libero scambio che ripudiasse le discriminazioni nei rapporti commerciali internazionali. Inoltre, garantiva il principio della reciprocità, il pieno impiego, lo 277 wbgroupbrochure-en.pdf 278 S. Cantoni, op. cit., pag. 87 279 S. M. Carbone, R. Luzzatto, A. Santa Maria (a cura di), Istituzioni di diritto internazionale, G. Giappichelli Editore, Torino, 2002, pag. 371 280 Ibidem

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sviluppo economico, le limitazioni della concorrenza e gli accordi sui prodotti di base. Oltre a ciò si parlava di una specifica disciplina del dumping e delle sovvenzioni, a cui si aggiungevano delle disposizioni per il trattamento degli stranieri. Ma per la difficoltà di conciliare interessi fra loro divergenti, la Carta dell’Avana incontrò l’ostilità dei più importanti paesi, tanto che il Dipartimento di Stato americano decise di non sottoporre al Congresso la ratifica della Carta.

Inizialmente i paesi aderenti al GATT erano 23, ma man mano con le nuove adesioni si arrivò addirittura a poter contare ben 123 paesi.

L’importanza di questo accordo nel tempo si esplicò soprattutto attraverso le numerose negoziazioni multilaterali che prendevano il nome di Rounds, il cui obiettivo fondamentale fu sempre l’eliminazione dei numerosi ostacoli al libero commercio internazionale. Nella tabella 10 sono indicati in ordine cronologico i vari Rounds tenutosi dal momento della stipula dell’accordo fino alla creazione dell’Organizzazione Mondiale per il Commercio. Di fianco alle date in cui si tennero le diverse negoziazioni multilaterali nella tabella sono anche indicati il luogo in cui le negoziazioni si svolsero e la denominazione delle stesse. Come già preannunciato, i temi trattati vertevano sempre sulla ricerca di una maggiore liberalizzazione del commercio, all’epoca vista come uno dei fondamentali indici di sviluppo e corretto funzionamento dell’economia mondiale, nonostante anche attualmente non manchino le voci discordanti al riguardo, tra le quali spicca quella di Samir Amin, il quale nel suo “Il Capitalismo nell’era della globalizzazione” afferma: “I fautori del GATT-WTO sostengono le loro argomentazioni sulla base di un’idea semplice, ma erronea, secondo la quale il libero scambio favorisce l’espansione del commercio e questa espansione, a sua volta favorisce la crescita. L’esperienza storica non dimostra queste asserzioni. L’espansione del commercio, soprattutto durante il periodo postbellico, è stata una conseguenza, anziché una causa, della forte crescita di quel periodo281.” Per rimarcare meglio il concetto, Samir Amin prosegue poi dicendo:“In linea generale la storia concreta non dimostra l’esistenza di una correlazione tra il libero scambio e l’espansione del commercio, né tra i periodi di crescita e il protezionismo o il libero scambio da parte dei regimi282”. Ma nonostante le riflessioni suddette, lo stesso Samir Amin ammette di rendersi conto del fatto che i paesi del Terzo Mondo tendano a difendere i principi del libero scambio.

I paesi che si sono già da tempo affacciati all’industrializzazione o che tentano ancora faticosamente di entrarvi a pieno titolo considerano il libero accesso ai mercati dei paesi più sviluppati come uno dei requisiti fondamentali per il raggiungimento del tanto agognato sviluppo. E’ la mentalità tipica di quella che viene definita come “borghesia compradora”, che vuole a tutti i costi immettersi nel libero mercato e diventare competitiva, nonostante incontri numerosi ostacoli quali il pagamento dei diritti per l’importazione di tecnologia prodotta in altri paesi come meglio specificato più avanti a proposito dei TRIPs.

I paesi firmatari del GATT nel tempo aumentarono e nella tabella 10 è visibile anche questo dato parallelamente allo scorrere del tempo, nonostante non a tutte le negoziazioni partecipassero tutti i paesi firmatari.

281 Samir Amin, op. cit., pag. 44 282 Ibidem

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Tabella 10: i diversi accordi stipulati con il Gatt Anni Luogo(denominazione) Temi trattati Num.

paesi 1947 Ginevra Dazi 23 1949 Annecy Dazi 13 1951 Torquay Dazi 38 1956 Ginevra Dazi 26 1960-1961 Ginevra (Dillon Round) Dazi 26 1964-1967 Ginevra (Kennedy Round) Dazi e misure anti-dumping 62 1973-1979 Ginevra (Tokio Round) Dazi, barriere non tariffarie e accordi “di

quadro” 102

1986-1994 Ginevra (Uruguay Round) Dazi, barriere non tariffarie, regole, servizi, proprietà intellettuali, agricoltura, tessile, creazione OMC…

123

Fonte: De Arcangelis Giuseppe, op. cit., pag. 18

Samir Amin per quanto riguarda l’Uruguay Round ha affermato che le potenze occidentali avessero in questa occasione perseguito obiettivi comuni, e cercato di conciliare le differenze più rilevanti.

A suo parere, ciò che accomunò le potenze occidentali in occasione di questo incontro fu l’ostilità mal celata nei confronti dei paesi del Terzo Mondo, espressa addirittura dal tentativo di bloccarne la competitività. Tutto questo anche a costo di rinunciare parzialmente al tanto agognato e protetto liberalismo, ma per approfondire le critiche mosse alle tre istituzioni si rimanda al prossimo capitolo.

L’Uruguay Round, a prescindere dalle valutazioni soggettive, ha rivoluzionato la precedente regolamentazione del commercio internazionale, rafforzando le strutture istituzionali volte a disciplinarlo. Anche il sistema per la risoluzione delle controversie in materia commerciale fu rafforzato e questa rivoluzione portò alla nascita dell’Organizzazione Mondiale per il Commercio. Scheda 6: il dumping

Si noti come nella tabella 10 a proposito del Kennedy Round si nomina il dumping unito al concetto di dazio. E’bene chiarire meglio il significato di tale concetto che potrebbe non essere semplice per chi non fa l’economista di professione! Con il termine dumping si indica la pratica di vendere all’estero a prezzi inferiori rispetto a quelli praticati nel proprio mercato nazionale. Tale pratica è oggi all’unanimità considerata sleale dagli economisti in quanto talvolta le imprese possono abbassare i prezzi all’estero ben sapendo di poter compensare la perdita con margini più elevati sul mercato nazionale grazie a posizioni dominanti. Naturalmente, affinché sia possibile ricorrere al dumping, è necessaria una condizione: i consumatori nazionali non devono potersi avvalere della possibilità di acquistare all’estero a prezzi più bassi a causa dei costi di trasporto. Volendo presentare un caso pratico, si potrebbe in proposito parlare dei giapponesi, i quali negli anni ’80 si accorsero del fatto che molti prodotti di alta tecnologia prodotti in Giappone finivano per essere venduti negli Stati Uniti a prezzi più bassi che in Giappone stesso! Gli sfortunati consumatori giapponesi, pur essendosi resi conto di questa bizzarria del mercato, erano impossibilitati ad acquistare i prodotti incriminati negli Stati Uniti per gli eccessivi costi di trasporto, che avrebbero finito per andare nuovamente a loro svantaggio. Esistono due tipi di dumping. Il primo è un dumping quasi naturale, per il quale l’impresa può richiedere un prezzo più alto nel caso in cui la domanda di mercato sia meno elastica (all’aumentare del prezzo la domanda varia in maniera meno che proporzionale, in quanto il consumatore non può facilmente sostituire quel bene con un altro bene). Il secondo è invece un dumping basato su un’aggressiva politica delle vendite all’estero, detto dumping sporadico. Un’impresa che agisce in maniera scorretta potrebbe infatti vendere all’estero sotto costo e finanziare poi le perdite subite da questo scambio con extraprofitti ottenuti grazie ad una posizione dominante nel mercato interno. In questo modo l’impresa in questione riesce con grande astuzia a diventare dominante anche sul mercato estero e di conseguenza ad avere la meglio sugli altri concorrenti. Tutto ciò va palesemente contro il principio di libera concorrenza e libero mercato che l’Organizzazione Mondiale per il Commercio cerca di difendere in linea con i propri obiettivi fondamentali, per cui il dumping sporadico è osteggiato e addirittura apertamente condannato da tale istituzione. Addirittura nei casi in cui si ricorra a dumping sporadico, l’Organizzazione Mondiale del Commercio ammette ritorsioni da parte del Paese vittima di tale pratica. E’ necessario sottolineare che

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l’Organizzazione Mondiale del Commercio si preoccupa più che altro di regolamentare l’applicazione di “dazi anti-dumping”, utilizzati per contrastare il dumping dagli stati che ritengano che un determinato prodotto sia importato sottocosto nel loro territorio. L’imposizione di dazi costituisce senza dubbio una limitazione la libero commercio internazionale. L’Organizzazione Mondiale del Commercio stabilisce che per poter imporre un dazio anti-dumping uno Stato debba accertare un “danno rilevante all’industria interna dovuto al prodotto importato in regime di dumping e limitare la riscossione del dazio alla durata del pregiudizio”. Si stabilisce inoltre che per poter applicare un dazio anti-dumping il dumping debba superare il 2 % del prezzo di esportazione, e che un dazio anti-dumping non debba restare in vigore per più di 2 anni. Sull’intera procedura vigila il “Comitato sulle pratiche anti-dumping”.

3.11 L’Uruguay Round e i principali obiettivi dell’Organizzazione Mondiale per il Commercio

Come già accennato sopra l’Uruguay Round ha rivestito un’importanza notevole per la nascita dell’Organizzazione Mondiale per il Commercio. Come risulta anche dalla lettura della tabella 10, l’Uruguay Round ebbe inizio nel 1986, esattamente nel settembre di quell’anno. In quell’occasione, ben 92 paesi furono invitati a Punta d’Este in Uruguay dall’amministrazione Reagan. I negoziati furono più lunghi di quanto previsto, e nel 1990 si decise addirittura di sospenderli per un disaccordo tra Stati Uniti e Europa. Nel novembre del 1992 si ripresero i lavori dopo la stipula degli “accordi di Blair House” tra le parti in disaccordo e nel dicembre 1993 i paesi della Quadrilaterale283 (ossia Stati Uniti, Unione Europea, Giappone e Canada) riuscirono a concludere il Round stipulando gli “accordi di Ginevra”.

L’ Organizzazione Mondiale per il Commercio possiede un relativo accordo istitutivo firmato a Marrakech il 15 aprile del 1994284 e che entrò in vigore il 1° gennaio 1995, ha sede a Ginevra e nell’agosto del 2004 comprendeva 147 paesi. La nascita della WTO era proprio la conclusione del lungo Uruguay Round. A differenza della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale, l’Organizzazione Mondiale del Commercio non fa parte del sistema delle Nazioni Unite285, in conformità alle disposizioni dettate dagli Stati Uniti i quali desideravano che la cooperazione commerciale restasse totalmente indipendente rispetto al sistema delle Nazioni Unite, dagli statunitensi giudicate inefficienti, dispendiose e condizionate politicamente. Le novità di Marrakech erano tante: non si parlava più solamente di dazi sui prodotti industriali, ma anche di servizi, agricoltura, proprietà intellettuale (della quale si parlerà a breve) e investimenti286.

L’Accordo istitutivo della World Trade Organization si basa sulla convinzione dei membri che: “…le loro relazioni nel campo del commercio e delle attività economiche dovrebbero essere finalizzate ad innalzare il tenore di vita, a garantire la piena occupazione e un volume sostanziale e in continua crescita di reddito reale e di domanda effettiva, e ad espandere la produzione e il commercio di beni e servizi, consentendo al tempo stesso un impiego ottimale delle risorse mondiali, conformemente all’obiettivo di uno sviluppo sostenibile, che miri a tutelare e a preservare l’ambiente e a potenziare gli strumenti per perseguire tale obiettivo in maniera compatibile con le rispettive esigenze e i rispettivi problemi, derivanti dai diversi livelli di sviluppo economico.287”.

283 Monica Di Sisto, Alberto Zoratti, Roberto Bosio, Wto – Dalla dittatura del mercato alla democrazia mondiale, Editrice Missionaria Italiana, Bologna, 2005, pag. 15 284 S. Carbone, R. Luzzatto, A. Santa Maria (a cura di), op. cit., pag. 375 285Gabriella Venturini, L’organizzazione Mondiale del Commercio, seconda edizione, Giuffrè Editore, Milano, 2004, pag. 4 286 M. Di Sisto et al., op. cit., pag. 15 287 S. Carbone, R. Luzzatto, A. Santa Maria (a cura di), op. cit., pag. 375

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Inoltre l’accordo in questione si basa sul presupposto che: “…occorre adoperarsi concretamente affinché i paesi in via di sviluppo, in particolare quelli meno avanzati, si assicurino una quota della crescita del commercio internazionale proporzionale alla necessità del loro sviluppo economico.288”

All’articolo II, par. 1 dell’Accordo istitutivo della WTO si dice che la stessa costituisce “il quadro istituzionale comune per la gestione delle relazioni commerciali fra i suoi membri nelle questioni relative agli accordi e agli strumenti giuridici ad essi attinenti di cui agli allegati del presente accordo289. Aderendo all’Organizzazione, ogni membro si impegna ad accettare l’Accordo istitutivo, ma anche gli Accordi commerciali multilaterali contenuti nei primi tre Allegati all’Accordo istitutivo.

Gli Allegati all’accordo sono in tutto quattro. I primi tre di questi contengono appunto gli “Accordi commerciali multilaterali” che richiedono l’impegno di tutti i membri, mentre nel quarto allegato vi sono gli “Accordi commerciali plurilaterali” che vincolano solo ed esclusivamente i paesi membri che li hanno accettati.

Gli Allegati all’Accordo istitutivo rivestono un’importanza fondamentale per le materie trattate. Nel primo Allegato all’Accordo istitutivo si regolamentano: l’Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio 1994 (GATT), il Protocollo contenente le concessioni tariffarie convenute durante l’Uruguay Round, dodici accordi riguardanti agricoltura, misure sanitarie e fitosanitarie, prodotti tessili, ostacoli tecnici agli scambi, misure commerciali legate agli investimenti (TRIMs), dazi anti-dumping, valutazioni delle merci in dogana, ispezioni pre-imbarco, regole di origine, licenze d’importazione, sovvenzioni e misure compensative e misure di salvaguardia, ma anche l’Accordo generale sugli scambi di servizi (GATS, ossia General Agreement on Trade and Services) e l’Accordo sui diritti di proprietà intellettuale legati al commercio (TRIPs, ossia Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights). Il secondo Allegato contiene l’Intesa sulla soluzione delle controversie (DSU, ossia il Dispute Settlement Understanding). Il terzo Allegato, invece, contiene il Meccanismo d’esame delle politiche commerciali (TPRM, o Trade Policy Review Mechanism)290.

I due principi pilastro dell’organizzazione sono il “principio della nazione favorita” di cui si è già parlato precedentemente, e il “principio del trattamento nazionale291”. Secondo il primo principio, se un Paese concede ad un altro un trattamento più favorevole, automaticamente questo trattamento è riservato a tutti gli altri paesi membri. Il secondo principio invece impedisce che si favoriscano le imprese nazionali, ad esempio per la costruzione di un’opera pubblica o per l’apertura di una gara d’appalto. I principali obiettivi dell’Organizzazione Mondiale del Commercio sono:

1. Liberalizzazione degli scambi: così come il GATT aveva sempre proposto la liberalizzazione del commercio, anche l’Organizzazione Mondiale del Commercio ha proseguito lungo la stessa linea d’azione, ampliando il concetto con l’ulteriore proposta dell’abbattimento graduale delle barriere commerciali per il raggiungimento di una maggiore equità del commercio mondiale. Secondo l’Organizzazione Mondiale del Commercio, al libero commercio si può derogare solo qualora ostacoli temporanei al commercio possano andare in favore di una maggiore equità. Già con il GATT del 1947 i vari stati hanno cominciato ad

288 S. Carbone, R. Luzzatto, A. Santa Maria (a cura di), op. cit., pag. 375 289 Ibidem 290 G. Venturini, op. cit., pag. 5 291 M. Di Sisto, op. cit., pag. 23

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eliminare gli ostacoli tariffari, a cui spesso hanno cominciato a sostituirsi ostacoli di tipo non tariffario, ossia regolamentazioni tecniche, procedure di controllo e certificazione, adempimenti amministrativi richiesti al momento dell’importazione o dell’esportazione delle merci. A partire dall’Uruguay Round si è stabilito che le merci scambiate debbano adeguarsi agli standard internazionali di qualità, elaborati da organismi privati e raccolti nel “Codice di pratiche uniformi per la predisposizione, l’adozione e l’applicazione degli standard292”. Nel tempo i prodotti industriali hanno beneficiato delle maggiori riduzioni tariffarie, mentre per quanto riguarda l’agricoltura, il settore tessile e le tecnologie dell’informazione, questi settori sono stati liberalizzati solo in seguito all’Uruguay Round e grazie all’attuale sistema dell’Organizzazione Mondiale del Commercio. L’agricoltura, uno dei settori che riguardano più da vicino i paesi poveri in quanto rappresenta nella maggior parte dei casi l’attività in essi più sviluppata, ha visto l’avvio del suo processo di liberalizzazione con l’Uruguay Round e l’Accordo sull’agricoltura, ma anche con la “Decisione ministeriale sulle misure relative ai paesi meno sviluppati e ai paesi in via di sviluppo importatori di prodotti alimentari293. L’accordo sull’agricoltura contiene disposizioni riguardanti l’accesso ai mercati volte a ridurre progressivamente i dazi doganali, le misure interne di sostegno fra le quali possono rientrare iniziative a favore della ricerca, della sanità, delle infrastrutture, della limitazione della produzione, delle zone rurali nei paesi in via di sviluppo, e infine le sovvenzioni all’esportazione dei prodotti agricoli che devono essere limitate a seconda dei casi.

2. Trasparenza e stabilità delle regole: tutto ciò favorisce la realizzazione degli scambi e contribuisce alla sicurezza economica di ciascun Paese.

3. Promozione di negoziazioni multilaterali e risoluzione delle possibili dispute in materia commerciale: anche questo obiettivo è in linea con quanto precedentemente realizzato dall’antesignano GATT. Per dirimere le controversie tra paesi la WTO dispone di un tribunale ad hoc, il “Dispute Settlement Body294”che può talora cambiare le leggi commerciali di ciascun Paese e comminare sanzioni nel caso in cui tali leggi non vengano rispettate. Per alcuni, la minaccia di sanzioni rischia di minare la possibilità di incrementare gli scambi tra Nord e Sud295. Nel tempo dalle negoziazioni multilaterali sono scaturite innumerevoli delibere, riguardanti svariati argomenti quali la commercializzazione dei prodotti informatici, i servizi finanziari, le telecomunicazioni di base, l’attuazione dell’Accordo sull’Informatica e la Tecnologia, l’ingresso di Cina e Taiwan nel 2001, l’attuazione degli accordi OMC nei paesi emergenti, la pianificazione delle negoziazioni e i TRIPs (ossia i “Diritti di scambio della proprietà intellettuale296”di cui si parlerà nel capitolo IV poiché hanno suscitato molte critiche) nel 2003, riguardanti le medicine di base.

3.12 Il ruolo dell’ Organizzazione Mondiale del Commercio

La World Trade Organization si occupa essenzialmente di rendere possibile l’attuazione, l’amministrazione e il funzionamento dell’Accordo, nonché dei vari accordi commerciali multilaterali e plurilaterali.

292 G. Venturini, op. cit., pag. 25 293 Ivi, pag. 32 294 M. Di Sisto, op. cit., pag. 24 295 P. Collier, D. David, op. cit., pag. 23 296 Samir Amin, op. cit., pag. 47

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L’esistenza stessa della WTO rende possibile la stipulazione di negoziati per i paesi membri per quanto concerne le loro relazioni multilaterali. Amministra le procedure di risoluzione delle controversie, ossia il “Dispute Settlement Understanding” nonché il meccanismo che analizza le politiche commerciali di ciascuno Stato per valutarne gli impatti di portata globale, chiamato “Trade Policy Review Mechanism297”. Tale controllo è esercitato in maniera e con tempi diversi a seconda delle caratteristiche del Paese controllato e si esplica nell’arco di un breve periodo quando si tratta di esaminare le politiche commerciali di un Paese già avanzato dal punto di vista economico, mentre si snoda nell’arco di un periodo di tempo ben più ampio quando ad essere controllato è un Paese in via di sviluppo.

Allo scopo di rendere più coerenti le politiche economiche a livello globale la World Trade Organization coopera con il Fondo Monetario Internazionale e con la Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo, oltre che con le agenzie ad essa affiliate, delle quali abbiamo parlato a proposito del Gruppo della Banca Mondiale. A questo proposito, basti pensare che la World Trade Organization ha concluso, nel 1996, un accordo con il Fondo Monetario Internazionale, e nel 1997 un accordo con l’IBRD298. Entrambi gli accordi si basano su un modello commerciale di tipo liberalista. Anche il ruolo della WTO si è nel tempo modificato. La globalizzazione dell’economia sta avanzando a ritmi velocissimi, soprattutto in seguito al crollo dei regimi comunisti nei paesi dell’Europa orientale. La Germania è stata unificata, l’Unione Sovietica si è sciolta e sono nati nuovi stati che aspiravano ad avere un’economia di mercato. La Cecoslovacchia si è scissa in due stati e anche la Jugoslavia si è disgregata. I paesi che prima facevano parte del blocco comunista ora potevano a pieno titolo aderire ai principi liberistici del GATT, pur con processi lunghi che miravano a verificare l’effettiva aderenza ai principi di tale accordo. Anche per quanto riguarda la Repubblica Popolare Cinese sono sorti dei problemi, in quanto solo negli ultimi anni la Cina ha cominciato a riformare l’economia nazionale rendendola compatibile con il GATT.

Ormai assistiamo alla presenza di un unico grande mercato, nel quale non mancano gli squilibri in favore dei paesi già avanzati. Per converso, i paesi in via di sviluppo subiscono gli effetti degli scambi ineguali che contribuiscono al perpetuarsi del neocolonialismo. Il solco tra i paesi ad alto sviluppo economico e i paesi in via di sviluppo si amplia purtroppo sempre più, nonostante i tentativi che anche nel 1994, con il “Protocol Amending the General Agreement on Tariffs and Trade to Introduce a Part IV on Trade and Development299”, erano volti a far valere il principio dell’“ineguaglianza compensatrice”, ossia a derogare la disciplina di base del libero scambio e della reciprocità per avvantaggiare i paesi in via di sviluppo che talvolta avrebbero potuto avere interesse a mantenere le loro tariffe doganali e istituire restrizioni quantitative alle importazioni per salvaguardare le industrie nascenti in loco. 3.13 La suddivisione organizzativa dell’Organizzazione Mondiale del Commercio

A differenza della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale, l’Organizzazione Mondiale del Commercio non ha un consiglio di direttori aventi in mano il potere esecutivo. In questo caso, gli organi di potere sono rappresentanti nominati dai governi dei paesi membri, che si riuniscono periodicamente per prendere accordi sugli argomenti da discutere. Oltre a questi rappresentanti, possiamo distinguere i seguenti organi:

297 S.Carbone, R. Luzzatto, A. Santa Maria (a cura di), op. cit., pag. 376 298 Ibidem 299 Ivi, pag. 383

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1) Conferenza Ministeriale: rappresenta il grado più alto di autorità e ne fanno parte tutti i ministri del Commercio degli stati membri300. Le decisioni vengono qui prese a maggioranza ma la tendenza è volta al raggiungimento dell’unanimità, che comporta lunghe ed estenuanti negoziazioni nel caso in cui si affrontino temi particolarmente complessi e controversi. La Conferenza Ministeriale si riunisce almeno due volte l’anno, nomina il Direttore Generale e ne specifica poteri, doveri, condizioni di servizio e durata del mandato301.

2) Consiglio Generale: è anche l’organo di risoluzione delle dispute e l’organo di revisione delle politiche commerciali ed è diretto da un direttore generale (attualmente Supachai Panitchpakdi302, eletto nel 2002). Per quanto riguarda la risoluzione delle dispute, le sue funzioni sono realizzate in collaborazione con i “Panels” e con l’”Organo d’appello”. Se il “Dispute Settlement Body” si compone dei rappresentanti di tutti i membri e prende le principali decisioni durante il procedimento, il “panel” di esperti redige dei rapporti. Sia il panel che l’Organo di Appello sono organi composti da esperti indipendenti che devono compiere un’analisi tecnico-giuridica303 dei motivi di ricorso. Mentre i panel vengono istituiti di volta in volta, l’Organo d’Appello si compone di sette individui indipendenti che agiscono a titolo personale e non in quanto rappresentanti di uno Stato. Il Consiglio Generale rappresenta il secondo grado di autorità immediatamente dopo la Conferenza Ministeriale e si compone dei delegati dei paesi membri. Al Consiglio Generale sono collegati tre consigli specifici che si occupano del commercio di beni (Gatt e Accordo sull’agricoltura), dell’Accordo sui servizi (GATS) e dell’Accordo sui brevetti (TRIPs)304.

3) Direttore Generale: come nel caso del Segretariato, il Direttore Generale ha funzioni di tipo esclusivamente internazionale. Questo significa che entrambi gli organi sono totalmente indipendenti da governi o da qualsiasi autorità esterna alla World Trade Organization, tanto che addirittura i membri della stessa organizzazione hanno l’obbligo di non cercare di influenzarli nell’esercizio delle loro funzioni305.

4) Segretariato: si compone di circa 500 persone, è direttamente dipendente dal Direttore generale e coadiuva i diversi comitati. Il Segretariato svolge le funzioni amministrative dell’organizzazione sotto la direzione del Direttore Generale che viene nominato dalla Conferenza Ministeriale. Le funzioni del Segretariato sono di carattere esclusivamente internazionale.

Oltre a questi organi, l’Organizzazione Mondiale del Commercio si avvale anche della collaborazione di innumerevoli consigli, comitati tecnici e comitati di lavoro i quali gestiscono temi specifici oggetto di negoziazione. Fra questi è bene ricordare per l’elevata importanza il Consiglio per il Commercio dei Beni, il Consiglio per il Commercio dei Servizi e il Consiglio per gli Aspetti Commerciali della Proprietà Intellettuale che si occupa dei TRIPs.

300 M. Di Sisto et al., op. cit., pag. 21 301 S. Carbone, R. Luzzatto, A. Santa Maria (a cura di), op. cit., pag. 383 302 M. Di Sisto et al. , op. cit., pag. 21 303 G. Venturini, op. cit., pag. 194 304 M. Di Sisto, op. cit., pag. 21 305 S. Carbone, R. Luzzatto, A. Santa Maria (a cura di), op. cit., pag. 377

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Riassumendo quanto detto finora in questo terzo capitolo, si sono illustrati gli aspetti tecnici caratteristici delle tre Istituzioni Finanziarie Internazionali legate agli Accordi di Bretton Woods e agli aiuti allo sviluppo. In primis si è parlato del Fondo Monetario Internazionale, che opera dal dicembre del 1945 e oggi si compone di 184 membri.

Fu creato per promuovere la cooperazione monetaria internazionale, la stabilità dei cambi, la crescita economica e alti livelli di impiego, nonché per fornire assistenza finanziaria temporanea ai paesi membri.

La stabilità del sistema monetario e finanziario internazionale rimane ancora un punto fermo fra gli obiettivi del Fondo Monetario Internazionale, e addirittura “crescita nella stabilità” potrebbe essere il motto di questa istituzione; per riequilibrare la bilancia dei pagamenti questa istituzione emette diritti speciali di prelievo che devono essere accettati dagli stati che si trovino in condizioni di surplus, i quali in cambio devono cedere parte della loro valuta nazionale ai paesi in deficit.

Oltre a ciò, attualmente tale istituzione mira ad assicurare la cooperazione economica internazionale in considerazione dell’attuale interdipendenza delle economie; si occupa di politica fiscale e svolge una funzione di sorveglianza, attraverso analisi bilaterali annuali dette “missioni dell’FMI” e valutazioni multilaterali semestrali. Sempre più il Fondo tende a discutere con le autorità locali in ragione delle numerose critiche analizzate nel seguente capitolo, ma questi graduali mutamenti non hanno messo a tacere le critiche che vedono ancora il Fondo Monetario Internazionale come una fonte di potere degli Stati Uniti e in generale dell’Occidente. Il Fondo Monetario Internazionale svolge inoltre un’attività di assistenza finanziaria, che si esplica attraverso la “Letter of Intent” inviata dal Paese che intende domandare un prestito all’istituzione in questione, cui si unisce un’attività di assistenza tecnica e formazione. La principale fonte di finanziamento del Fondo Monetario Internazionale è costituita dalle quote di partecipazione versate dai paesi membri; per il 25% si tratta di valuta largamente accettata sul piano internazionale, mentre il restante 75% è costituito da valuta nazionale. Le quote di partecipazione vengono versate in proporzione al peso economico di ciascun Paese membro e forniscono la misura dei diritti (numero di voti) e dei doveri di ciascun Paese; inoltre determinano l’ammontare massimo di crediti ai quali ciascun Paese può avere diritto.

Il Fondo Monetario Internazionale si compone del Direttore generale, del Consiglio dei Governatori, del Comitato Finanziario e Monetario Internazionale e infine del Consiglio di amministrazione; gli ultimi due organi sono organizzati secondo il meccanismo delle constituencies, che fa sorgere indubbi problemi di rappresentatività dei quali si parlerà nel seguente capitolo. Inoltre le votazioni del Consiglio dei Governatori avvengono sempre a maggioranza semplice o a maggioranza qualificata del 75 o dell’85%; ciò accresce la possibilità che gli Stati Uniti hanno di esercitare una sorta di diritto di veto, avendo questi diritto a più del 15% dei voti (gli Stati Uniti hanno infatti diritto al 16,83% dei voti, il Giappone al 6%, la Germania al 5,90%, il Regno Unito al 4,87% a parimerito con la Francia, l’Italia al 4,12%, la Cina al 3,67%). Gli Stati Uniti, assieme al Giappone e ai più ricchi paesi europei ottengono già da soli la maggioranza, e ciò comporta gravi problemi di rappresentatività per i paesi poveri. Fra i tipi di aiuti versati dal Fondo Monetario Internazionale, si ricordi la “Heavely Hindebted Poor Countries Iniziative” che questa istituzione porta avanti in collaborazione con la Banca Mondiale.

Per quanto concerne la Banca Mondiale, questa è un’agenzia specializzata delle Nazioni Unite che si compone di 184 membri. Negli anni ’80 la Banca Mondiale si dedicava soprattutto alla promozione di programmi di aggiustamento strutturale, mentre oggi questa istituzione rivolge una maggiore attenzione allo sviluppo delle risorse umane e alla fiducia nella liberalizzazione del commercio, anche se neppure questa

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nuova linea di condotta sta producendo rilevanti effetti positivi nella crescita dei paesi in via di sviluppo. La Banca Mondiale si compone di cinque associazioni fra loro collegate, ossia l’“International Bank for Reconstruction and Development” e l’“International Development Association”, che rappresentano i due fondamentali componenti, cui si uniscono la Società Finanziaria Internazionale, l’Agenzia Multilaterale per le Garanzie sugli Investimenti e il Centro Internazionale per la Risoluzione delle Dispute sugli Investimenti.

Gli organi della Banca Mondiale sono il Consiglio dei governatori, il Consiglio Direttivo, i Direttori Esecutivi e il presidente. Anche in questo caso gli Stati Uniti si aggiudicano il diritto di veto, possedendo il 16,41% dei voti, mentre il Giappone possiede il 7,87%, la Germania il 4,49%, e il Regno Unito e la Francia il 4,31% a parimerito.

La Banca Mondiale agisce come una società per azioni, emettendo delle obbligazioni al più alto rating possibile, e attraverso la vendita di titoli nonché i contributi versati dai paesi più ricchi questa istituzione ottiene la maggior parte delle sue fonti di finanziamento.

Infine, in questo capitolo si è parlato dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, la cui origine risale alla stipulazione del Gatt, a Ginevra il 30 ottobre 1947, nell’ambito di un’iniziativa del Consiglio sociale ed economico delle Nazioni Unite che voleva creare l’Ito (International Trade Organization). I partecipanti della Conferenza di Bretton Woods erano fermamente convinti della necessità della nascita di un’istituzione simile all’attuale Organizzazione Mondiale del Commercio, ma il progetto fu abbandonato a causa dell’opposizione degli Stati Uniti.

Nell’ambito del Gatt sono stati avviati numerosi Rounds, dei quali fondamentale è l’Uruguay Round al quale parteciparono ben 92 paesi. L’Uruguay Round venne avviato nel 1986 e si concluse nel 1994, con la stipulazione dell’Accordo di Marrakech, volto a rafforzare il sistema per la risoluzione delle controversie e alla creazione dell’Organizzazione Mondiale del Commercio.

L’Organizzazione Mondiale del Commercio è vicina alla tematica degli aiuti allo sviluppo in quanto le sue azioni sono volte ad innalzare il tenore di vita, a garantire la piena occupazione e un volume sostanziale e in continua crescita di reddito reale e domanda effettiva, nonché ad espandere la produzione e il commercio di beni e servizi e a sfruttare le risorse mondiali tenendo conto dei criteri di sostenibilità.

L’Organizzazione Mondiale del Commercio favorisce la liberalizzazione degli scambi, obiettivo che come si è visto accomuna questa istituzione alla Banca Mondiale, si impegna a diffondere la trasparenza in ambito commerciale, promuove le negoziazioni multilaterali che fra gli altri accordi hanno dato luogo alla stipulazione dei TRIPs e dei GATs, e inoltre si occupa della risoluzione delle possibili dispute commerciali soprattutto attraverso un tribunale ad hoc, il Dispute Settlement Body.

I principali organi dell’Organizzazione Mondiale del Commercio sono la Conferenza Ministeriale, all’interno della quale si tende a prendere delle decisioni all’unanimità, il Consiglio Generale, il Direttore Generale e il Segretariato.

Dopo averne analizzato gli aspetti tecnici in questo capitolo, si continuerà a parlare delle Istituzioni Finanziarie Internazionali nel prossimo capitolo, all’interno del quale si analizzano varie critiche rivolte a queste stesse istituzioni.

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Capitolo IV

Le critiche volte a modificare le Istituzioni Finanziarie Internazionali

Nel Capitolo I si è analizzato il concetto di sviluppo e si è tracciata la strada percorsa dagli aiuti allo sviluppo, concludendo che purtroppo gli effetti positivi prodottisi nei paesi beneficiari sono stati ben pochi se si considera il periodo che va dagli anni ’40 ad oggi.

Ora, dopo aver analizzato nel Capitolo III funzioni, organi, tipi di aiuti concessi da ciascuna delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, si tenterà di rielaborare quanto si è appreso dalle pagine precedenti.

Il presente capitolo mira a sottolineare quali sono le critiche che si possono, a ragione, rivolgere a queste istituzioni. Le critiche per essere utili devono essere propositive, per cui nel Capitolo V si partirà dal presupposto che qualcosa per migliorare le condizioni dei poveri e dei poverissimi si possa fare; da questo presupposto nascono varie proposte volte a porre rimedio all’attuale inefficacia del sistema di concessione degli aiuti istituzionali, quali il microcredito e il commercio equo e solidale.

Per quanto concerne il presente capitolo, è necessario premettere che la fine degli anni ’90 fu un periodo molto travagliato per le Istituzioni Finanziarie Internazionali. Le proteste dirette ai danni dell’Organizzazione Mondiale per il Commercio (una per tutte, si pensi alle massiccie proteste di piazza del 30 novembre 1999 a Seattle quando si sarebbe dovuto avviare pacificamente un nuovo ciclo di negoziati commerciali), del Fondo Monetario Internazionale e della Banca Mondiale montavano di giorno in giorno. Era ormai chiaro, anche ai vertici delle organizzazioni in questione, che molti erano i malfunzionamenti del sistema economico internazionale.

Basti pensare alla travagliata transizione dei paesi ex-sovietici da un’economia pianificata ad un’economia di mercato, cui si unì la crisi dei mercati finanziari in America Latina e Asia. In questa occasione, la Banca Mondiale fu accusata di usare fondi pubblici per sostenere debiti verso privati, e si mise in dubbio l’efficacia dei suoi prestiti strutturali nonché di quella famigerata condizionalità di cui si discuterà meglio nei paragrafi seguenti.

Non si può però ignorare il fatto che l’operato di queste istituzioni, anche quando era quantomeno biasimabile, ha se non altro permesso di portare certe questioni al tavolo di molti economisti, sociologi e studiosi in genere. Il legame stesso tra “sviluppo ed equità306” è nato proprio in riferimento all’attività della Banca Mondiale, seppur non sempre questo legame sia stato tenuto in conto da questa istituzione. 4.1 Spunti per possibili riforme delle Istituzioni Finanziarie Internazionali partendo dalla “Commissione Meltzer”

La “commissione Meltzer” è nata nel 2000 su impulso di Allan H. Meltzer, della “Carnagie Mellon University”, il quale è poi diventato il leader di un vero e proprio “Joint Economic Committee”. La commissione in questione è nata allo scopo di mettere in discussione l’attuale ruolo del Fondo Monetario Internazionale e delle altre Istituzioni Finanziarie Internazionali.

306 S. Cantoni, op. cit., pag. 69

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In accordo con le proposte della commissione Meltzer, molti studiosi oggi concordano sul fatto che si rende necessario giungere ad una maggiore separazione tra quelli che sono i compiti e le responsabilità del Fondo Monetario Internazionale e il ruolo delle numerose banche multilaterali per lo sviluppo307. Il Fondo Monetario Internazionale dovrebbe anche lasciare maggior spazio al prestito di somme da rimborsare a breve termine. In effetti questo sarebbe un valido metodo per impedire la grossa accumulazione dei debiti da parte dei paesi in via di sviluppo, che troppo spesso si sono ritrovati a prendere in prestito denaro che non erano più in grado di restituire o perché i progetti attuati usando tali fondi si sono rivelati fallimentari, o per noncuranza dello stesso Paese ricevente, caduto nella trappola del “moral hazard”.

Nel prossimo capitolo si presenterà il caso di Grameen, il primo esempio di micro-credito che con l’elevatissima percentuale di rimborso dei prestiti ottenuti da parte di singoli individui, ha dato una chiara prova del fatto che anche le piccole somme da restituire nel breve periodo possono dare i loro frutti.

E’necessario che le Istituzioni Finanziarie Internazionali forniscano incentivi alla previsione delle crisi, che con i mezzi a disposizione della comunità internazionale in futuro non dovrebbero più cogliere impreparato il mondo intero così come è avvenuto nel caso delle grandi crisi finanziarie degli anni ’90. Qualcuno ha avanzato l’ipotesi che le crisi finanziarie internazionali, così come i disastri naturali, non siano previsti in anticipo non per difficoltà tecniche, bensì per poter intervenire a disastro avvenuto e soddisfare così il bisogno d’immagine e slancio solidaristico del donatore308.

Come si è già sottolineato, l’informazione per quanto riguarda l’andamento dei mercati internazionali è a dir poco fondamentale. Oltre che di un’informazione globale, è necessario che anche a livello locale si forniscano informazioni alla popolazione sui prestiti ottenuti, su come il governo intende utilizzare tali prestiti e su quali sono i progressi compiuti passo per passo. Come si avrà modo di notare a proposito degli aiuti forniti dalla Banca Mondiale nel settore istruzione se i diretti interessati ricevono delle informazioni continue per quanto riguarda i fondi ricevuti, saranno i primi a monitorare il complessivo andamento della politica di sostegno e se necessario potranno esercitare pressioni per ottenere i risultati desiderati e fare in modo che i fondi non siano devolti invano. La progressiva responsabilizzazione delle popolazioni beneficiarie degli aiuti è un aspetto fondamentale, e ciò è da più parti sottolineato, oggi anche dalle stesse Istituzioni Finanziarie Internazionali.

Per quanto concerne la Banca Mondiale, Meltzer sottolinea che vi sia un’eccessiva duplicazione309 tra questa e le banche regionali per lo sviluppo, sebbene si facciano dei tentativi per distinguerle! E’ necessario distinguere bene le funzioni delle differenti istituzioni, per evitare che ai paesi giunga una pioggia di aiuti senza il necessario coordinamento. A proposito di coordinamento, la stessa esigenza fu sentita anche da Pearson, il quale sosteneva che le varie agenzie fornitrici di aiuti stessero “tutte cercando di fare tutto”, con la conseguente creazione di doppioni per quanto concerne le funzioni. Nel 1969 nacque difatti la “Commissione Pearson” (della quale si è già parlato nel Capitolo I) allo scopo di coordinare gli sforzi dei donatori di aiuti bilaterali e multilaterali, oltre che gli sforzi dei beneficiari di aiuti, vista la riconosciuta inefficacia degli aiuti allo sviluppo. Se si continua a rivolgere questa critica alle Istituzioni Finanziarie Internazionali, ciò significa che senza dubbio il problema del mancato coordinamento ancora persiste.

307 “Reform of the Imf and WB” by Allan H. Meltzer, Carnegie Mellon University, American Entreprise Institute, and former Chairman of the International Financial Institution Advisory Commission, Joint Economic Committee, 12 aprile 2000. 308 L. Carrino, op. cit., pag. 80 309 “Reform of the Imf and WB”… cit.

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Il compito del Fondo Monetario Internazionale dovrebbe essere quello di risolvere i problemi di liquidità a breve termine, evitando così il verificarsi di shocks improvvisi come quelli avvenuti in Asia e America Latina e favorendo così il permanere della stabilità economica e finanziaria globale. La maggior parte delle crisi verificatesi recentemente, per Meltzer sono state profonde e frequenti a causa del collasso dei tassi di cambio stabilizzati, del collasso di sistemi finanziari deboli e del lungo periodo di tempo intercorrente tra l’esplosione della crisi e la somministrazione dei primi aiuti da parte del Fondo Monetario Internazionale. E ciò che dà maggiormente adito alla nascita di critiche è il fatto che il ritardo nella concessione degli aiuti è dovuto al fatto che siano necessarie lunghe negoziazioni per far accettare al Paese in difficoltà le condizioni per la concessione di aiuti. Ancora una volta si ripresenta il tema della condizionalità della quale si discuterà nei seguenti paragrafi. Si dovrebbe forse premere per la presenza di determinati requisiti all’interno di un Paese costantemente, non solamente al momento in cui la crisi si verifica ed è necessario concedere prestiti per risollevare il Paese. La Banca Mondiale, ad esempio, non può concedere prestiti a paesi che abbiano ricevuto sanzioni dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. E’chiaro che un Paese che abbia ricevuto una tale sanzione doveva necessariamente manifestare già da tempo dei malfunzionamenti al suo interno, ma pare che la comunità internazionale vigili sui paesi solo quando qualcosa è già avvenuta, nonostante i sistemi di prevenzione delle crisi ufficialmente esistano!

Diverso è invece il compito che dovrebbe spettare alle banche per lo sviluppo, ossia quello di adoperarsi affinché si eliminino le disfunzioni che compaiono nel lungo periodo, come nel caso dell’eliminazione della povertà attraverso la concessione di prestiti.

Molti sono i problemi delle istituzioni di cui ci si sta occupando. Anche nell’individuare i poveri del mondo si fa un po’ di confusione. Si fa ricorso ai numeri, al reddito pro-capite, spesso senza verificare la presenza o meno di altri fattori, quali le risorse. 4.2 Il problema della rappresentatività nel Fondo Monetario Internazionale e altre importanti questioni

Come si è visto in precedenza, poiché il numero di voti di cui ciascun Paese dispone è proporzionato alle quote versate inizialmente, ne deriva che gli Stati Uniti possiedono da soli circa il 17%310 dei voti del Consiglio di amministrazione e possono di conseguenza porre il veto nei casi in cui sia necessario raggiungere una maggioranza qualificata dell’85%. Questo è un grave limite al funzionamento del Fondo Monetario Internazionale, se si pensa al fatto che la maggioranza qualificata dell’85% è richiesta per decisioni di fondamentale importanza, quali la possibilità di addivenire a dei cambiamenti di quota e il cambiamento del numero dei componenti del Consiglio di amministrazione! Da ciò si desume che quest’organizzazione non dà a tutti i paesi le stesse possibilità di incidere sul processo decisionale. Il fatto stesso che alcuni direttori esecutivi siano condivisi da più paesi ci dà una misura della scarsa rappresentatività, che nuoce alla posizione di alcuni paesi mentre ne favorisce altri. Basti pensare al fatto che un peso maggiore all’interno del Consiglio di amministrazione sia un asso nella manica anche per l’elezione del Direttore generale, il quale ha un potere decisionale molto forte sul funzionamento del Fondo Monetario Internazionale. Si potrebbe quindi dire, senza per questo essere accusati di un eccessivo pessimismo, che il Fondo Monetario Internazionale sia più che altro un’emanazione della volontà dei paesi “forti”

310 Samir Amin, op. cit., pag. 47

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sopraelencati: Arabia Saudita, Cina, Francia, Germania, Giappone, Regno Unito, Russia e soprattutto Stati Uniti. Per quanto concerne il problema della rappresentatività, è illuminante la proposta di riforma illustrata nel libro “The IMF, World Bank and Policy Reform”. Qui si definisce il “voting weith”, dato dal numero dei voti per ciascun paese, e il “voting power”, ossia il potere che ciascun Paese ha di influenzare il risultato311. Si passa poi a parlare del sistema delle “constituencies”, a causa del quale all’interno dell’Executive Board il potere resta concentrato nelle mani di pochi paesi, mentre ben 41 paesi rimangono sottorappresentati. La proposta di riforma del “voting weigth” viene da Dennis Leech e Robert Leech. Come si è già spiegato in precedenza, ciascun Paese ha diritto a 250 voti base più una parte di voti attribuita in base alla quota versata nel Fondo Monetario Internazionale. Dannis Leech e Robert Leech sostengono che nel tempo i voti attribuiti in base alla quota versata abbiano acquistato sempre meno peso, avendo la quota subìto un aumento in valore assoluto (nonostante, come si è visto in precedenza, la percentuale di quote versate nel Fondo Monetario Internazionale sia nel tempo diminuita). Ciò comporta una perdita consistente di “voting power” per i paesi poveri. Per tenere invariato il peso dei voti base, che inizialmente rappresentavano almeno l’11,3% dei voti per ciascun Paese i voti base per il Fondo Monetario dovrebbero diventare almeno 1480, e per la Banca Mondiale 1088 in luogo degli attuali 250312.Anche Joseph Stiglitz nel suo “La globalizzazione che funziona” ha contestato il meccanismo di voto vigente all’interno delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, affermando che “votano i dollari313” e che spesso i voti a disposizione dipendano dal potere economico che ciascun Paese deteneva all’epoca della costituzione del Fondo Monetario Internazionale. Emblematico è il caso della Cina, che rimane ancora sottorappresentata.

Paul Wolfowitz e Robert Mc Namara prima di diventare presidenti del Fondo Monetario Internazionale sono stati anche segretari della Difesa e il loro nome rimane indissolubilmente legato a guerre che hanno screditato l’America, rispettivamente in Iraq e in Vietnam314!

Vi sono poi altri limiti più volte riscontrati nella pratica che potrebbero essere brevemente ma efficacemente riassunti nel ritardo con il quale troppo spesso quest’organizzazione opera e nella possibile deresponsabilizzazione dei paesi membri (il più noto rischio morale315). Il fatto stesso di poter contare sull’intervento del Fondo Monetario potrebbe secondo alcuni portare i paesi membri al compimento di manovre poco consone al mantenimento dell’equilibrio finanziario globale che come già detto rappresenta proprio l’obiettivo primario dell’organizzazione in questione. Alcuni casi pratici sembrano essere la dimostrazione del fatto che, ad esempio, i governi non siano incentivati ad adottare politiche in favore del mantenimento della stabilità economica, ben sapendo che in caso di difficoltà potrebbero comunque ricorrere all’intervento del Fondo Monetario Internazionale.

In aggiunta, poiché il Fondo Monetario Internazionale si è molto spesso trovato nelle condizioni di dover aiutare un numero ristretto di paesi l’aiuto fornito, che nelle intenzioni dei fondatori avrebbe dovuto essere a breve termine, è invece diventato nella prassi un aiuto a lungo termine, cosa che dovrebbe avvenire esclusivamente per la Banca Mondiale316. Tutto ciò ha nel tempo portato alla formulazione di proposte volte alla revisione dell’architettura finanziaria internazionale.

311 A. Paloni, M. Zanardi, op. cit., pag. 31 312 Ivi, pag. 37 313 J. Stiglitz, La globalizzazione che funziona, pag. 12 314 Ivi, pag. 13 315 Samir Amin, op. cit., pag. 47 316 Ibidem

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4.3 La condizionalità dell’aiuto nel Fondo Monetario Internazionale e nella Banca Mondiale

La condizionalità è quel meccanismo secondo il quale la concessione di prestiti ad un Paese in difficoltà o il proseguimento di un finanziamento concesso dal Fondo Monetario Internazionale è vincolata all’attuazione di particolari misure di politica economica da parte del Paese beneficiario317.

Nell’applicazione della condizionalità vi sono dei preconcetti impliciti, quali la presunzione che i beneficiari siano ignoranti, che sia necessario realizzare determinate politiche imposte dall’esterno, e infine che se le politiche falliscono sia sempre a causa dei beneficiari degli aiuti.

Per alcuni la condizionalità è inevitabile, se si considera che “non vi è transazione senza condizioni318”, ma molte sono le voci contrarie all’applicazione di condizioni per la concessione di prestiti. Difatti, a partire dagli anni ’90 si è cominciato a parlare di “Jointly determined conditions319”, ma allora come si spiega che siano solo le Istituzioni Finanziarie ad imporre condizioni e mai il Paese beneficiario? Tra le voci contrarie al concetto di condizionalità vi è quella di Joseph Stiglitz, il quale afferma che non tutte le condizioni imposte ai paesi in via di sviluppo abbiano ragione di esistere320!

Per quanto riguarda il Fondo Monetario Internazionale, intorno agli anni ’50 il concetto di condizionalità non era ancora sviluppato. La possibilità di applicare condizioni ai prestiti del Fondo Monetario Internazionale allora veniva osteggiata da molti economisti che avevano partecipato ai negoziati di Bretton Woods. Soprattutto i britannici si opponevano ad una pratica che implicitamente metteva in dubbio la solvibilità dei paesi membri. Addirittura Keynes era del parere che una rigida attività di controllo nei confronti dell’operato dei paesi membri potesse essere ammessa solo nel caso in cui un Paese avesse ricevuto un prestito superiore alla quota versata.

Il primo vero accenno di condizionalità si ebbe nel 1952 con la creazione dello “Sba”, impiegato per concedere prestiti a Belgio e Finlandia. Lo Sba nacque come credito precauzionale, ma presto si cominciò ad utilizzarlo anche per esigenze immediate di finanziamento. Nel 1954, con la concessione di due Sba rispettivamente al Perù e al Messico321, il Fondo impose delle condizioni particolari ai due paesi debitori, che possono essere collocate a tutti gli effetti fra gli esempi di condizionalità. Oggigiorno vi sono numerosi misure ed indici economici che possono condizionare l’erogazione del finanziamento, fra i quali rientrano grandi variabili economiche quali il debito pubblico interno ed esterno, le riserve internazionali e altri elementi che incidono sulla formazione dei prezzi322.

La base giuridica della condizionalità del Fondo Monetario Internazionale è stata introdotta nel 1969323 con l’articolo I,5 e l’articolo V sez. 3 (c) dello Statuto, mentre la Banca Mondiale ha sempre imposto la condizionalità. Fra le due norme appena citate, la prima afferma che il Fondo, nell’attribuzione di risorse, debba prendere le “opportune cautele324”. Per quanto riguarda, invece, la seconda fra le due norme, qui si afferma che

317 S. Cantoni, op. cit., pag. 77 318 J. M. Gries Graber, B. G. Gunter, op. cit., pag. 63 319 A. Paloni, M. Zanardi, op. cit., pag. 268 320 J. Stiglitz, La globalizzazione che funziona… cit., pag12 321 G. Schlitzer, op. cit., pag. 50 322 S. Cantoni, op. cit., pag. 78 323 A. Paloni, M. Zanardi, op. cit., pag. 1 324 S. Cantoni, op. cit., pag. 77

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il Fondo debba valutare la conformità delle richieste di acquisto con le disposizioni dell’Accordo, nonché con le politiche adottate in base ad esse325.Il Fondo mira a far sì che i crediti concessi siano utilizzati allo scopo di produrre degli effetti duraturi per l’economia del Paese, e non a risolvere le emergenze. Ciò avviene principalmente per salvaguardare il concetto stesso di aiuto allo sviluppo, che è ben diverso dall’intervento umanitario che giunge al Paese in caso di disastro naturale o dalla costruzione di ospedali da campo. Gli aiuti allo sviluppo sono volti a salvare delle vite oggi in previsione di un futuro migliore, per cui si presuppone abbiano degli effetti maggiormente dilatati nel tempo rispetto agli altri due esempi di aiuto. Nel caso in cui il Paese non rispetti le condizioni imposte, il Fondo Monetario Internazionale vedrà tornare immediatamente indietro i fondi prestati, diminuendo così il rischio di fallimento di quella che a tutti gli effetti è una vera e propria azienda.

E’ interesse di tutti i paesi aderenti al Fondo non rischiare di “devolvere” i fondi a cause perse, allo stesso modo in cui dovrebbe essere interesse di tutti i paesi arrivare al raggiungimento di un benessere economico globale, per cui è difficile immaginare un Fondo Monetario Internazionale che conceda prestiti a fondo perduto senza nessuna garanzia di risultato. Ciò nonostante, come si dimostra in questo paragrafo, sono molte le critiche che si scagliano proprio contro questo concetto dibattuto, ossia contro la condizionalità. Effettivamente sono tante le situazioni ambigue, in cui non si riesce facilmente a comprendere se l’aiuto sia concesso più per il benessere del Paese ricevente o più per l’interesse del Paese donante.

Una parte di interesse dei paesi ricchi c’è, e nemmeno le persone che stanno ai vertici oggi lo negano; d’altronde l’equilibrio della bilancia dei pagamenti e il mantenimento di determinati criteri che consentano di garantire il benessere al maggior numero di persone non è un grattacapo esclusivamente riservato ai governanti dei paesi in via di sviluppo!

Di conseguenza, in questa sede pare più appropriato dire che la condizionalità possa essere accettata o criticata a seconda dei casi, e non debba essere additata come un concetto positivo o negativo a prescindere. Gli obiettivi che la condizionalità mira a raggiungere devono necessariamente essere realizzati dal Paese nel corso del programma di risanamento pena il ritiro della concessione del credito e sono ben precisi, tanto che sovente vengono indicati con la locuzione inglese “performance criteria326”. Si tratta spesso e volentieri di particolari dettami di politica macroeconomica o di condotte della politica monetaria, di quella fiscale e del cambio. Tendenzialmente il Fondo impone dei limiti massimi o minimi entro i quali il Paese deve collocarsi per quanto riguarda, ad esempio, il deficit pubblico, gli aggregati monetari e il livello delle riserve, ossia valori quantificabili monetariamente. Anche al riguardo molte obiezioni sono state fatte; il benessere di un Paese è davvero tutto riconducibile a dati numerici? Non può essere anche questa un’impostazione fallace, secondo la quale ciascuna persona sarebbe a sua volta un dato? Molti valori che noi oggi quantifichiamo per avere un’idea della situazione economica mondiale e parziale di ciascun Paese sono in realtà ingannevoli come nel caso del calcolo del reddito medio pro-capite, che non dà una misura della più o meno equa distribuzione del reddito all’interno della popolazione.

Bisogna però tener conto delle differenti tesi, come quella sostenuta recentemente da Burnside e Dollar, i quali sostengono che gli aiuti internazionali abbiano un effetto positivo sulla crescita economica solo nel caso in cui il Paese che li riceve adotti politiche fiscali e monetarie appropriate ed elimini le restrizioni al commercio con

325 S. Cantoni, op. cit., pag. 77 326 G. Schlitzer, op. cit., pag. 29

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l’estero327. Quest’ultima tesi potrebbe quindi porsi del tutto in linea con i criteri della condizionalità, in contrapposizione alle tante voci contrarie. Le “guidelines on conditionality” stabilite con una decisione del Consiglio di amministrazione nel 1979328 non possono essere disgiunte dal dibattito. La crisi del debito degli anni ’80 provocò un aumento delle condizioni imposte dal Fondo Monetario Internazionale ma soprattutto dalla Banca Mondiale, e in queste circostanze la regolamentazione della condizionalità si rese indispensabile. E’vero che nelle guidelines del 1979 si sottolinea che l’ottenimento delle risorse sia condizionato alla compatibilità del programma statale con gli obiettivi del Fondo, ma è anche vero che, soprattutto in seguito agli emendamenti del settembre 2002 non solo si individuano in maniera più netta le competenze del Fondo Monetario Internazionale e della Banca Mondiale, ma si conferisce anche una maggiore rilevanza a principi fondamentali quali la maggior responsabilizzazione dello Stato che riceve gli aiuti, la proporzionalità delle condizioni, l’adeguamento dei programmi alla condizione particolare di ciascun Paese, la trasparenza329 (questi concetti saranno in seguito trattati con maggior precisione).

In relazione a quanto affermato, basti pensare che la tendenza generale del Fondo era quella di condurre con il Paese interessato una negoziazione privata, mentre oggi si tende a dare priorità alla trasparenza dell’azione, con pubblicazione dei relativi documenti. Nonostante l’introduzione di questi concetti moderni, resta comunque il fatto che per quanto riguarda il Fondo Monetario Internazionale non vi sia una norma dello Statuto che esplicitamente stabilisca il divieto di imporre misure prettamente politiche che possano incidere nella scelta della forma di governo, anzi tuttaltro; lo Statuto del Fondo vieta esplicitamente qualunque valutazione di natura politica.

Ci si potrebbe chiedere in che modo il Fondo Monetario Internazionale riesca a garantirsi l’efficacia dell’imposizione dei propri criteri di condizionalità. La risposta a questo quesito è banale per quanto semplice; i prestiti vengono concessi per mezzo di più esborsi di cui si è già parlato precedentemente, detti comunemente “tranches330”, che vengono versati al Paese ricevente nella maggior parte dei casi con cadenza trimestrale. In questo modo è possibile per i tecnici del Fondo verificare in tempi reali quali siano stati i progressi compiuti nel mettere in atto il programma di risanamento concordato. Nel caso in cui vi sia un palese scostamento rispetto ai criteri stabiliti al momento della concessione del credito saranno i tecnici del Fondo, unitamente ai suoi organi esecutivi a decidere se proseguire, sospendere o interrompere definitivamente il programma331. L’accordo giuridico attraverso il quale si realizza la condizionalità è lo “stand-by”. Si tratta in definitiva di una decisione del Consiglio di amministrazione di concedere il finanziamento imponendo determinate condizioni per il suo utilizzo. Prima di concedere uno stand-by il Fondo prende contatti informali con il Paese in difficoltà che ha l’obbligo di presentare la già citata “Letter of intent” nella quale si prevede un piano di aggiustamento strutturale che si concretizza in determinate politiche economiche. La lettera presentata viene di solito firmata dal ministro delle finanze o dal governatore della Banca Centrale332.

In alcuni casi la causa del gap tra obiettivi e risultati potrebbe anche essere esogena, non necessariamente imputabile al Paese debitore e una tale situazione comporterà necessariamente delle misure meno drastiche nei confronti del Paese fruitore dell’assistenza finanziaria.

327 G. De Blasio, A. Dalmazzo, La cancellazione del debito dei paesi poveri, Le ragioni del sì e del no: cosa fare per lo sviluppo del Terzo mondo, Il Mulino, Bologna, 2006, p. 19 328 S. Cantoni, op. cit., pag. 81 329 Ivi, pag. 81 330 G. Schlitzer, op. cit., pag. 30 331 Ibidem 332 S. Cantoni, op. cit., pag. 79

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Uno dei problemi che si attribuiscono alla condizionalità è una discrepanza fra i tempi brevi degli accordi di prestito e i tempi lunghi di cui necessitano gli interventi per essere realizzati. Alcune misure particolarmente severe applicate dal Fondo in materia di debito pubblico potrebbero effettivamente produrre effetti negativi nella sfera sociale, quali diminuzioni della spesa sanitaria, per l’istruzione e l’alimentazione di base. Ciò è confermato anche da Joseph Stiglitz, il quale nel suo “La globalizzazione e i suoi oppositori”, nega l’efficacia della condizionalità per quanto concerne un miglioramento delle politiche o della crescita di un Paese333.

L’inefficacia della condizionalità per Stiglitz consisterebbe nel fatto che quando i paesi sentono le riforme come imposte dall’alto, non le sentono proprie e non si impegnano abbastanza per poterle realizzare. Talvolta la condizionalità ha anche messo in pericolo i processi democratici, tanto che negli ultimi anni persino il Fondo Monetario Internazionale comincia a rendersi conto del fatto che troppe volte si è ricorso alla condizionalità, a causa della quale i paesi in via di sviluppo avrebbero perso di vista le priorità334.

I possibili rischi di effetti negativi non sono certo di poco conto, ma in certi casi diventa necessario correrli. Non bisogna dimenticare che spesso parte della responsabilità nel fallimento della somministrazione di aiuti è anche attribuibile alle azioni del Paese beneficiario, ad esempio nel caso in cui quest’ultimo per rispettare i parametri richiesti dal Fondo Monetario riduca le spese per il sociale, tenendo invariate le spese militari.

La condizionalità della Banca Mondiale si esplica soprattutto attraverso la “Country Assistance Strategy” di cui si è avuto modo di parlare a proposito di aiuti. Il problema maggiore è saper distinguere tra una “condizionalità positiva” e una“condizionalità negativa335”. Secondo molti economisti, la prima dovrebbe consistere nella concessione di risorse addizionali nel caso in cui il beneficiario adotti le azioni proposte dal donatore, la seconda invece consisterebbe nel ritiro delle risorse nel caso in cui le condizioni del donatore non siano state rispettate.

Nonostante l’esistenza di “loans agreements” presi con lo Stato beneficiario, quest’ultimo nella maggior parte dei casi mantiene uno scarso potere contrattuale per quanto riguarda clausole molto spesso prestabilite, talvolta per la propria estraneità a modelli di sviluppo elaborati dalla Banca, nonostante oggi si cominci a parlare maggiormente degli aspetti sociali dello sviluppo e si tenti di coinvolgere la popolazione nella progettazione e nell’attuazione del progetto o programma finanziato. In questo frangente, rivestono una sempre maggiore importanza le ONG, il cui lavoro come vedremo nel Capitolo VI viene apprezzato quasi sempre dalle comunità locali.

Soprattutto a partire dagli anni ’80, come si è già detto, è stato introdotto un criterio di condizionalità molto forte a danno dell’indipendenza e dell’autonomia degli stati beneficiari di prestiti strutturali. Da questo momento in poi, infatti, per concedere tali prestiti si è cominciato a tener conto della qualità di governo del Paese in questione. E’ chiaro che valutazioni della qualità di governo di uno Stato difficilmente sono estranee a valutazioni di tipo politico. Nella maggior parte dei casi la BIRS si occuperà di suggerire riforme per un’amministrazione pubblica efficiente e trasparente, per la lotta alla corruzione, per la riduzione delle spese militari, l’eliminazione dei monopoli o ancora per un ruolo meno ingombrante dello Stato in economia, senza per questo proporre esplicitamente l’instaurazione di una forma di governo ben precisa.

Ma tali suggerimenti sono davvero estranei alla politica e alla vita sociale della popolazione interessata? La BIRS parla di “good governance”, ma davvero esiste una 333 Joseph Stiglitz, La globalizzazione e i suoi oppositori, Einaudi, Torino, 2002, pag. 246 334 Ibidem 335 J. M. Gries Graber, B. G. Gunter, op. cit., pag. 67

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governance universalmente valida? Il concetto di good governance è nato in relazione all’Africa Sub-Sahariana nel 1989, con il “Long Term Perspective Study336” della Banca Mondiale. Negli anni ’90 questa istituzione ha continuato a parlare di governance come di una “task-force” volta al raggiungimento dello sviluppo. La governance è stata definita come la “crescente capacità di ruolo degli apparati politico-amministrativi… cui vengono conferiti compiti importanti di regolazione giuridica dei fatti dell’economia e della società…”337. La Banca Mondiale negli anni ’90 individuava quattro dimensioni di governance: l’amministrazione del settore pubblico fra i quali ricadono la privatizzazione delle imprese e la gestione finanziaria, la responsabilità statale, un ordinamento di leggi per lo sviluppo e infine la trasparenza e l’informazione338.

Oggigiorno invece, la Banca Mondiale tende a far rientrare all’interno di una good governance la creazione, la protezione e il rafforzamento dei diritti di proprietà, la promozione della competitività, la promozione di politiche macro-economiche capaci di creare un ambiente favorevole alle attività di mercato, e infine l’assenza di corruzione339.

E’ evidente che un’Istituzione Finanziaria Internazionale che stabilisce a tavolino quale debba essere la good governance per il Paese beneficiario di aiuti allo sviluppo in altre parole sta influenzando, pesantemente o meno a seconda dei casi, la formazione della struttura economica e sociale del Paese interessato.

Ciò molto spesso avviene nonostante la sezione 10 dell’articolo IV340 dello Statuto della Banca Mondiale sancisca esplicitamente il divieto di interferire negli affari politici dei paesi membri nonché l’obbligo di agire solo in base a considerazioni di carattere economico. Inoltre, l’articolo III sez. 5/b obbliga la Banca Mondiale a vigilare affinché i ricavi del prestito siano usati solo per i fini per i quali il finanziamento è stato concesso, con un occhio di riguardo in più per le “considerazioni di economia ed efficienza, all’infuori di qualsiasi considerazione o influenza politica o non economica”.

I vincoli all’utilizzo dei fondi sono indubbiamente molto forti e lasciano poco spazio alla libertà del Paese di fare le proprie scelte. Ciò potrebbe essere accettato nel caso in cui un Paese abbia la tendenza ad utilizzare i fondi per attività illecite o per l’acquisto di armi con le quali fomentare guerriglie, ma negli altri innumerevoli casi influenzare le scelte economiche di un Paese non potrebbe essere quasi uguale ad influenzarne la politica? Politica ed economia sono indissolubilmente legate; la Banca Mondiale può, pur con la sua autorevolezza, riuscire a tenerle separate e distinte? Malgrado la sezione 10 dell’articolo IV miri a sottolineare questa intenzione, spesso la pratica si discosta dalla teoria.

Stando a quanto dettato dallo Statuto stesso, la Banca Mondiale è un’istituzione specializzata a carattere economico e finanziario. Se si vieta l’attività politica, tale divieto è circoscritto alla scelta della forma di governo e ai rapporti tra governanti e governati nei quali la Banca Mondiale non può in alcun modo interferire. Per quanto concerne invece le considerazioni di economia ed efficienza, queste possono essere fatte ma sempre nel rispetto assoluto dei diritti dell’uomo. Questa precisazione viene fatta in quanto una violazione dei diritti economici e sociali spesso e volentieri si accompagna ad una violazione altrettanto grave dei diritti civili e politici. Si pensi al caso delle discriminazioni che in alcuni paesi avvengono nei confronti delle donne per quanto riguarda i salari. Ciò per la donna va contemporaneamente a discapito della sua condizione economica e ad intaccare il suo diritto civile all’eguaglianza con le persone

336 A. Paloni, M. Zanardi, op. cit., pag. 117 337 S. Cantoni, op. cit., pag. 91 338 A. Paloni, M. Zanardi, op. cit., pag. 118 339 Ivi, pag. 120 340 S. Cantoni, op. cit., pag. 92

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di sesso opposto; in alcuni paesi le differenze salariali tra uomini e donne per lo stesso lavoro sono abissali, e ciò comporta un malcontento oltre che un grave handicap per la donna e per la famiglia intera. Conscia degli effetti che le sue azioni possono produrre, la Banca Mondiale ha l’obbligo di sorvegliare le conseguenze del suo operato, anche se resta fermo il fatto che dev’essere prima di tutto ciascuno Stato a far valere al suo interno i diritti dei suoi cittadini. Difatti, i diritti economici, sociali e culturali presuppongono “che lo Stato sia nelle condizioni economiche e di sviluppo per poter garantire tali diritti, i quali, in caso contrario, rimangono allo stadio di diritti tendenziali, ancora non raggiunti.341”. Non bisogna quindi mai dimenticare quali sono le responsabilità dello Stato che riceve gli aiuti, per non incorrere in quella trappola di deresponsabilizzazione o rischio morale che certamente non giova allo sviluppo dello Stato stesso. Se alcuni interventi della Banca Mondiale si sono rilevati in passato o tuttoggi si rivelano dannosi per lo sviluppo del Paese beneficiario, d’altro lato non bisogna dimenticare che oggigiorno si può attribuire alla Banca Mondiale il merito di aver individuato un indissolubile legame tra sviluppo e diritti umani, aspetti economici e sociali dello sviluppo stesso.

Inoltre, a tutela dei soggetti che potenzialmente possono essere danneggiati da un’azione compiuta dalla Banca Mondiale, nel 1993 è stato istituito un “Inspection Panel342”. Quello che comunemente viene chiamato semplicemente Panel si compone in tutto di quattro membri. Il presidente e il segretario lavorano a tempo pieno, mentre gli altri due membri entrano in gioco quando si avvia un’indagine. I membri del Panel vengono nominati dal Consiglio di amministrazione e scelti tra persone che diano garanzia di indipendenza e conoscano bene i meccanismi di funzionamento della BIRS. Lo scopo dell’Inspection Panel è quello di avviare indagini su richiesta di gruppi della popolazione locale che ritengano siano stati lesi i loro diritti. Le popolazioni interessate sono molto spesso appoggiate da ONG per la presentazione del ricorso, il cui risultato finale non sarà mai un indennizzo, bensì la richiesta del rispetto dei diritti e degli interessi delle persone danneggiate. Oltre che da un gruppo di persone, il ricorso può essere proposto anche da un Amministratore o dal Consiglio di amministrazione, ma in ogni caso è essenziale che vi sia un collegamento tra il fatto contestato e la realizzazione di un finanziamento. Per quanto riguarda i singoli individui il caso in cui siano questi a ricorrere contro la Banca Mondiale non è attualmente contemplato, in quanto all’atto del prestito il vincolo contrattuale si instaura tra l’istituzione stessa e lo Stato.

La BIRS è essenzialmente un’organizzazione finanziaria preposta all’erogazione di prestiti che favoriscano lo sviluppo del Paese beneficiario, ma ciò non significa che possa operare arbitrariamente, senza tener conto dei limiti imposti da norme cogenti quali lo Statuto delle Nazioni Unite. La BIRS ha il dovere di negare la concessione di finanziamenti agli stati che violino i diritti umani fondamentali. La Banca non può neanche ignorare le condizioni imposte dal Consiglio di Sicurezza, in quanto lo Statuto delle Nazioni Unite prevale su qualsiasi accordo anche preso successivamente343.E’questo il caso del divieto di trasferimenti in favore di paesi che siano stati sottoposti ad embargo dal Consiglio di Sicurezza, o ancora, delle gross violations.

Pur ricorrendo alla condizionalità rimane essenziale, per la Banca Mondiale come per il Fondo Monetario Internazionale, non interferire nei rapporti politici fra cittadini e stati membri o nelle relazioni politiche tra gli stati della Comunità internazionale. Le Istituzioni Finanziarie Internazionali dovrebbero contribuire affinché si individui cosa si deve decidere, ma il come decidere dovrebbe restare facoltà dello Stato interessato. La spinta che oggi la Banca Mondiale dà alla diffusione del benessere sociale di per sé

341 Claudio Zanghì, La protezione internazionale dei diritti dell’uomo, G.Giappichelli Editore, Torino, 2002, pag. 18 342 Ivi, pag. 100 343 Ivi, pag. 105

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dovrebbe suggerire implicitamente a ciascuno Stato la necessità di instaurare un sistema democratico, nonostante il generale ripudio delle possibili condizionalità politiche. Le condizionalità politiche che vadano a costituire vincoli finanziari per l’instaurazione di un determinato apparato di governo sono state più volte criticate a ragione. Al massimo, per quanto concerne la politica, la Banca Mondiale così come fanno le ONG può attivarsi per rendere effettiva la partecipazione delle popolazioni locali alle decisioni di governo, poiché anche il benessere economico, sociale e culturale contribuisce senza dubbio a rimuovere la politica dell’esclusione a danno delle categorie più deboli della popolazione. Pare davvero sensata la proposta di sostituire la condizionalità con la “selettività344”, ossia cercando di aiutare i paesi che si dimostrano affidabili a scegliere autonomamente le strategie di sviluppo che preferiscono. E’ dimostrato, infatti, che l’aiuto fornito in maniera selettiva può influire positivamente sulla crescita e sulla riduzione della povertà. 4.4 Gli schieramenti tra paesi nella concessione di prestiti e i loro interessi strategici e geopolitici

Molto controversa è anche la presenza di schieramenti tra i paesi industriali che chiaramente vanno talvolta ad inficiare l’imparzialità nelle decisioni delle Istituzioni Finanziarie Internazionali. Solamente i paesi facenti parte del G-7 riescono ad ottenere il 48% del totale dei voti, e spesso e volentieri instaurano delle alleanze volte a dirigere in loro favore le decisioni del Consiglio di amministrazione. Paesi industriali di dimensioni più piccole, quali Belgio, Paesi Bassi e Regno Unito non sempre condividono il punto dei vista dei maggiori paesi industrializzati facenti parte del G-7 perciò finiscono con il costituire un gruppo a sé. Anche i 7 Direttori dei paesi facenti parte dell’Unione Europea non sono certo esclusi dal costituire alleanze, e riescono ad ottenere una percentuale di voti pari al 34% del totale, superando addirittura gli Stati Uniti. Ma viene da sé che la posizione degli Stati Uniti sia più avvantaggiata; non è sempre facile raggiungere l’unione di intenti fra paesi differenti, nonostante facciano parte della stessa organizzazione sopranazionale.

Per quanto riguarda i paesi industriali, un altro fattore che ne può influenzare pesantemente le decisioni è costituito da particolari interessi geopolitici, di cui hanno parlato anche Alberto Alesina e David Dollar nel 2000, all’interno del “Journal of Economic Growth345”. Paesi che come la Francia, i Paesi Bassi e il Regno Unito hanno alle spalle un importante passato di potenze colonialiste difficilmente tagliano spontaneamente i legami instaurati con le ex colonie, per cui non è certo raro che diano a queste la priorità nel caso richiedano la concessione di prestiti.

I paesi dell’America Latina hanno senza dubbio un maggiore ascendente nei confronti degli Stati Uniti, piuttosto che i paesi dell’Europa centrale e orientale che invece vengono più di frequente sostenuti dalla Russia o dalla Germania. I paesi scandinavi destinano la maggior parte dei loro aiuti allo sviluppo a paesi più liberali, gli Stati Uniti a Israele e Egitto346.

Accade di frequente anche che il Giappone e l’Australia si schierino in favore delle emergenti economie facenti parte di quell’area che per loro è Estremo oriente. Tra il 1982 e il 1987 la Gran Bretagna ha versato a Gibilterra 1. 075 dollari pro-capite, alle Falkland/Malvinas 7.705 $ pro-capite e alla Cambogia 0,0037 centesimi pro-capite347.

344 J. Stiglitz, La globalizzazione e i suoi oppositori, cit., pag. 246 345 G. De Blasio, A. Dalmazzo, op. cit., pag. 31 346 Ibidem 347 M. Black, op. cit., pag. 44

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Vicino Oriente e Nord Africa, che uniti vanno a costituire il MENA348,rappresentano il cuore delle crisi mondiali ma sono anche le aree a maggior densità di petrolio, per cui si sono aggiudicati il secondo posto per quantitativo di aiuti ricevuto. Dal 1960 al 2001 infatti il MENA ha ricevuto quasi 329 miliardi di dollari, superati solo dall’Africa Sub-Sahariana che versa a tuttoggi in condizioni difficilissime. All’interno dei MENA vi sono poi dei paesi che attraggono più denaro di altri: si tratta dell’Algeria (vedi par. 6.10), della Giordania, del Marocco, della Tunisia e dell’Egitto. L’Asia centrale e orientale si è aggiudicata meno aiuti, forse proprio in quanto meno appetibile dal punto di vista geopolitico. E tutto ciò avviene nonostante gli “Articles of Agreement” della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale stabiliscano esplicitamente che la concessione dei prestiti debba essere estranea a questioni di natura politica. 4.5 Il problema della dipendenza dagli aiuti

Il problema della dipendenza dagli aiuti non è nuovo a chi si interessa di aiuti allo sviluppo. Molti affermano, in molti casi non a torto, che gli aiuti forniti dalle Istituzioni Finanziarie Internazionali potrebbero, alla lunga, comportare un legame di dipendenza difficile da tagliare. Tra le voci che riconoscono un legame di dipendenza tra paesi donatori e paesi beneficiari, si distingue Amartya Sen, il quale ha parlato addirittura di “effetti droganti349” degli aiuti allo sviluppo. Può essere questo il caso degli indissolubili legami venutisi a creare tra colonizzati e colonizzatori. Gli ex colonizzatori, malgrado il colonialismo sia ufficialmente morto, continuano ad avere interessi strategici nei confronti dei territori che un tempo erano le loro colonie, perpetuando quel neo-colonialismo che pare voglia durare in eterno. Oggi si pensa che trovare delle alternative sia possibile, e ciò viene dimostrato da alcuni studiosi attraverso le loro trattazioni. Al riguardo, molto interessante è il punto di vista di David Ellerman, che nel suo libro dal titolo emblematico “Helping People Help Themselves350” cita anche altri studiosi quali Douglas Mc Gregor, Carl Rogers, Saul Asinsky, il già citato Paulo Freire, Søren Kierkegaard e infine E. F. Schumacher, anch’egli già citato, che come Ellerman si occupa di sviluppo economico.

Come Ellerman mette straordinariamente in luce, c’è una profonda differenza fra aiuto e creazione di legami di dipendenza! L’obiettivo principale per il presente e soprattutto per garantirci un miglior futuro, è quello di individuare delle forme di aiuto che possano favorire l’autonomia dei paesi beneficiari. Oggi quest’idea non proviene unicamente da persone estranee agli enti governativi, ma si sta facendo strada anche tra coloro che hanno lavorato o ancora lavorano ai vertici delle stesse Istituzioni Finanziarie Internazionali di cui abbiamo ampiamente discusso nel precedente capitolo. E’ il caso di Joseph Stiglitz che fu capo economista alla Banca Mondiale dal 1997 al 1999, ma anche di James Wolfensohn, ex presidente della Banca Mondiale.

Joseph Stiglitz ottenne il Premio Nobel nel 2001, subito dopo aver lasciato la Banca Mondiale, per aver rivestito un ruolo fondamentale in campo di informazione economica e oggi è considerato un grande accademico di fama internazionale. Proprio quando le critiche alle Istituzioni Finanziarie Internazionali si stavano facendo sempre più intense, Joseph Stiglitz portò una ventata di innovazione, introducendo dal centro della Banca Mondiale concetti quali il rispetto dello sviluppo autonomo dei paesi in via di sviluppo, che avevano ormai chiaramente bisogno di informazioni e stimoli per 348 A. Paloni, M. Zanardi, op. cit., pag. 67 349 G. De Blasio, A. Dalmazzo, op. cit., pag. 24 350 David Ellerman, “Helping People Help Themselves – From the World Bank to an Alternative Philosophy of Development Assistance”, The University of Michigan Press, United States of America, 2005.

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trovare il percorso più consono alle caratteristiche di ciascun Paese. Tutto ciò era in contrasto con il modo di agire che fino ad allora aveva caratterizzato la Banca Mondiale. A sua volta, l’attuale presidente della Banca Mondiale, James Wolfensohn, ha compreso il funzionamento dell’economia mondiale meglio di molti accademici.

Nel suo interessante libro Ellerman parla di Oxfam, un’importante Organizzazione Non Governativa che proprio come lo stesso Ellerman si batte affinché “le persone vengano aiutate ad aiutarsi da sole”. Il concetto espresso ha molto in comune con il detto cinese secondo il quale se ad un uomo si dà un pesce lo si aiuta per un giorno, mentre se gli si insegna a pescare, potrà sostenersi autonomamente per una vita intera.

Il fallimento di molti tentativi di aiuto allo sviluppo non significa che l’assistenza proveniente dall’esterno sia fallimentare per antonomasia. E’ necessario però attuare senza dubbio dei cambiamenti, in quanto molti dei fallimenti non derivano dalla scarsità di denaro. Malgrado molti pensino che il modo per rendere più efficaci gli aiuti sia quello di concedere dei prestiti di ammontare superiore, in molti casi ciò paradossalmente contribuirebbe ad esacerbare i problemi dello sviluppo351.

La dipendenza tra il Paese che concede l’aiuto e il Paese che lo riceve nasce in quanto il primo di essi alimenta delle aspettative nei confronti del Paese ricevente, e agisce in vista dei risultati che presumibilmente si verificheranno nel secondo Paese. Questo meccanismo è facilmente comprensibile se si pensa anche al rapporto tra genitore e figlio: il genitore cerca di dare degli insegnamenti al figlio sperando che un giorno diano dei buoni frutti, e tutto ciò che fa viene fatto per il bene del figlio stesso. Allo stesso modo, anche il Paese ricco, trasferendo parte dei propri mezzi finanziari e delle proprie conoscenze al Paese povero, ritiene di fare il bene per quest’ultimo, anche se in realtà non sempre gli effetti prodotti sono positivi.

In questo modo si viene a creare un paradosso, definito nel 1998 “fundamental conundrum” (ossia l’“enigma fondamentale”) da Uphoff, Esman, e Krishna. Già nel 1983, questo paradosso era stato efficacemente definito da David Korten secondo quanto segue: “ … il paradosso centrale dello sviluppo sociale: il bisogno di esercitare influenza sulle persone allo scopo di costruire la loro capacità di controllare le loro stesse vite.352”

A volte accade che il donatore sostituisca la propria volontà a quella del ricevente, dimenticando del tutto gli interessi di quest’ultimo.

Attualmente, come abbiamo già visto nel precedente capitolo, esistono numerose forme di aiuto, ma pochi sono i casi in cui si insegna ad aiutare sé stessi. Al contrario, troppo spesso si tende a dare direttamente ciò di cui il Paese ha bisogno creando così un circolo vizioso di dipendenza. Troppo spesso il Paese che concede l’aiuto tenta di imporre la propria volontà sul Paese ricevente o in alternativa, sostituisce il proprio volere a quello di quest’ultimo, in maniera quasi involontaria e spesso senza che il Paese ricevente si accorga della forte intrusione nelle proprie politiche interne. Si crea così una sorta di “aiuto che non aiuta353”, anzi danneggia. I paesi “avanzati” dovrebbero rendersi conto del fatto che i poveri sono i loro stessi migliori ricercatori. Basti pensare al caso delle tigri asiatiche, che sono passate dal Terzo al Primo Mondo nel giro degli ultimi quattro decenni principalmente grazie alle loro stesse forze. E’assolutamente impossibile che l’Occidente riesca a dare a paesi completamente diversi tra loro un’immagine tale e quale a sé stesso354. La vera speranza per i poveri è quella di riuscire

351 D. Ellerman, op. cit., pag. 3 352 Ivi, pag. 4 353 Ivi, pag. 8 354 W. Easterly, op. cit., pag. 28

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a sperimentare da soli quello che è il loro bene, giovandosi di idee e tecnologie che possono fare al caso loro. E’ questo il caso emblematico del Botswana, che dal 1960 ai giorni nostri ha registrato un tasso di crescita pro-capite del 6% annuo355. In questo caso certamente gli aiuti costituirono una frazione significativa della crescita nei primi anni, ma poi il loro ammontare è diminuito, mentre il reddito ha continuato a crescere vertiginosamente! Gli aiuti possono aver giocato un ruolo formativo nei primi anni di indipendenza, ma in seguito sono state le capacità del Paese a ricoprire il ruolo fondamentale, anche grazie alla fortuna di possedere ricchi giacimenti di diamanti, scoperti nel 1968 dalla compagnia sudafricana De Beers.

Il governo del Botswana già all’epoca dei primi ritrovamenti della pietra preziosa cercò di trattare con De Beers356, e a distanza di parecchi anni, nel 1986, ottenne il 5,2% delle azioni di De Beers, oltre alla possibilità di nominare due direttori della compagnia. Questi progressi hanno nel tempo contribuito ad accrescere le competenze tecniche delle quali il Botswana si è avvalso enormemente, tanto da essersi distinto per la rapidissima crescita, fino a giungere all’attuale diversificazione dell’economia che rischiava di essere troppo dipendente dall’industria mineraria. Naturalmente molto dev’essere ancora fatto, ma alcuni fattori quali le forti istituzioni pre-coloniali, l’assenza di conflitti etnici grazie all’omogeneità del gruppo Tswana e l’esistenza di diritti di proprietà nati per legittimare il possesso di bestiame sono senza dubbio tutti punti a favore di un rapido sviluppo del Botswana. 4.6 Gli “aiuti che non aiutano”

Per giungere all’efficacia degli aiuti dovrebbero sorgere dei veri e propri obblighi di “non-fare”. Fra questi vi sono: 1. Ingegneria sociale: si dovrebbe rifiutare categoricamente ogni forma di ingegneria sociale. L’esempio più lampante di ingegneria sociale si è avuto con l’Africa attraverso i numerosi prestiti che nel tempo sono andati in favore di questo continente, soprattutto gli “aggiustamenti strutturali” del Fondo Monetario Internazionale e della Banca Mondiale negli anni ’80 e ’90. Gli aggiustamenti strutturali hanno prodotto effetti deleteri anche per molti paesi dell’America Latina, sempre nello stesso periodo in cui questa forma di prestito andava per la maggiore presso le Istituzioni Finanziarie Internazionali. Si potrebbe anche parlare dei paesi che un tempo furono satelliti dell’Unione Sovietica e che proprio dell’ingegneria sociale furono vittime nonostante non si trattasse di aiuti allo sviluppo ma di piani quinquennali per l’industrializzazione dell’Europa dell’Est e dell’Unione Sovietica. La presenza sovietica era visibile in ogni piazza con le enormi statue357 di Lenin che furono rase al suolo al momento del tracollo dell’impero sovietico. L’ingegneria sociale si realizza ogniqualvolta si pensa che lo sviluppo debba essere ottenuto quasi obbligatoriamente, per mezzo di progetti e programmi finanziati attraverso pratiche di aiuto allo sviluppo. In quella che viene definita ingegneria sociale entrano in gioco forme “cattive” di condizionalità e di assistenza tecnica che impediscono lo sviluppo delle motivazioni originali e proprie del Paese oggetto dell’aiuto358. Riprendendo l’illuminante esempio fatto da Ellerman, gli “ingegneri” che provengono dall’esterno possono anche riuscire a portare un cavallo in prossimità di una pozza d’acqua, ma è difficile che possano indurlo a bere se il cavallo stesso non ha le sue motivazioni per farlo. Lo sviluppo non può essere indotto, se non vi è un’intenzione interna del Paese ad utilizzare le risorse che gli provengono dall’esterno 355 The World Bank in “Building a consensus for development assistance”, op. cit., pag. 28 356 W. Easterly, op. cit., pag. 360 357 Tiziano Terzani, Buonanotte signor Lenin, TEA s.p.a., Milano, 2005, pag. 13 358 Ivi, pag. 11

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per fini che possano migliorare la propria condizione futura. Entra quindi necessariamente in gioco la responsabilità del Paese. Il fallimento degli aiuti allo sviluppo non può e non deve essere attribuito unicamente ai paesi cosiddetti ricchi, ma questi hanno dal canto loro la responsabilità morale di indurre i paesi più poveri a responsabilizzarsi. Gli aiuti che conducono alla deresponsabilizzazione e al rischio morale non possono essere considerati veri aiuti, così come da più parti ormai si tende a sottolineare. Soprattutto per quanto riguarda la Banca Mondiale, negli ultimi 50 anni molti sono stati i fallimenti dovuti a forme di ingegneria sociale che hanno danneggiato in particolar modo l’Africa Sub-sahariana. 2. Aiuti caritatevoli: come l’ingegneria sociale, anch’essi andrebbero evitati perché nel lungo periodo inibiscono la capacità del Paese beneficiario di aiutarsi da solo. Si viene a creare anche in questo caso, come in quello suddetto, quello che viene chiamato “rischio morale”. L’aiuto-elemosina concesso per rimuovere i sintomi della povertà può indebolire anche gli incentivi alle riforme e attenuare gli sforzi compiuti dal Paese beneficiario359. Difatti, con la locuzione rischio morale ci si riferisce al fenomeno secondo il quale eccessive assicurazioni provenienti dall’esterno conducono il Paese assistito a non prendere le normali precauzioni. In questo modo i comportamenti rischiosi possono aumentare di numero. L’espressione “moral hazard” nacque non a caso in campo assicurativo360, e con essa si indicava la tendenza degli assicurati a modificare il loro comportamento in seguito alla sottoscrizione di una polizza. 4.7 I diversi volti dello sviluppo

Con il “World Development Report 2000/2001. Attacking Poverty, Oxford, 2001361” si delinearono i tre obiettivi sui quali si sarebbe dovuta fondare l’attività della Banca Mondiale: in primo luogo garantire ai più poveri i servizi essenziali; migliorare la partecipazione delle fasce più deboli della popolazione alla vita pubblica in quanto fattore di democrazia; favorire le riforme per il buon funzionamento dello Stato. In aggiunta, il World Development Report 2000-2001 sottolineava la necessità di “ammortizzatori sociali” per ridurre gli effetti delle misure economiche e poter superare agevolmente catastrofi naturali o guerre civili. Si dava quindi già dal 2000 un peso particolare al settore sociale, in considerazione del fatto che lo sviluppo di una popolazione non può mai essere meramente economico. Un Paese non può dirsi sviluppato se di tale sviluppo usufruiscono solo alcune, ristrette fasce di popolazione, né il benessere di una popolazione può essere attribuibile solo ed esclusivamente alla sua posizione economica. Per lungo tempo alla crescita economica si è ricollegato esclusivamente l’incremento del Prodotto Interno Lordo, che misura la produzione di beni e servizi valutati ai prezzi di mercato. Oggigiorno si sta abbandonando questa visione362, e al concetto di sviluppo si ricollegano aspetti sociali quali il grado di istruzione.

Per quanto riguarda la distribuzione delle risorse, è essenziale garantire l’equità infragenerazionale e intergenerazionale363.

Anche con il “Comprehensive Development Framework364”, elaborato dal Presidente della Banca Mondiale Wolfensohn (del quale si è parlato anche al paragrafo 4,3) ed approvato dagli amministratori nel 1999 si è ribadito lo stretto legame tra i vari

359 T. Terzani, op.cit., pag. 14 360 A. Lanza, op. cit., pag. 70 361 S. Cantoni, op. cit., pag. 72 362 A. Lanza, op. cit., pag. 15 363 Ivi, pag. 17 364 S. Cantoni, op. cit., pag. 73

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elementi che compongono lo sviluppo. E’ormai assodato che lo sviluppo si compone perlomeno dei seguenti fondamentali elementi: sociale, strutturale, umano, di buon governo, ambientale, macroeconomico e finanziario.

A ben guardare, fu già agli esordi degli anni ’90 che si cominciò a parlare di dimensione sociale dello sviluppo. Amartya Sen, Premio Nobel per l’economia nel 1998365 fu il primo a mostrare che non sono la scarsità di cibo bensì meri vincoli formali all’accesso delle risorse uniti all’inadeguatezza della variabile “reddito” come unico indicatore del livello di sviluppo di un Paese o del grado di povertà della popolazione ad alimentare gli squilibri tra Nord e Sud. Con il tempo sono nati altri indici, basti pensare all’“Human Development Index” (ossia l’“indice di sviluppo umano”, calcolato annualmente dall’Undp -United Nations Development Programme-) a partire dal 1990366. Tale indice è stato elaborato proprio dal bangalese Amartya Sen367 e si è modificato nel corso degli anni. Nel 2000 si componeva di aspettativa di vita, grado di istruzione e Prodotto Interno Lordo pro-capite corretto per tener conto della diversa parità del potere d’acquisto. Per tener conto di varie dimensioni non solo macroeconomiche nella misurazione del benessere si è proceduto alla revisione della contabilità nazionale. Spesso e volentieri molti paesi che hanno assunto una determinata posizione in base al loro reddito pro-capite, perdono posti se si considera invece l’Indice di Sviluppo Umano, come avvenne per l’Italia nel 1995, che arretrò di ben 4 posti368.

4.8 Lo sfacelo dell’Uruguay Round e il problema della rappresentatività nella WTO

Uno dei principali risultati dell’Uruguay Round fu l’approvazione dei TRIPs,che costituiscono uno degli aspetti più dibattuti per quanto concerne l’operato dell’Organizzazione Mondiale per il Commercio. I TRIPs (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) non sono altro che i “Diritti di scambio della proprietà intellettuale369” (di cui abbiamo precedentemente dato un accenno parlando del WTO), che il GATT cominciò a tutelare soprattutto a partire dagli anni ’70 in seguito alle pressanti richieste di Stati Uniti, Comunità Europea e Giappone. Dal punto di vista giuridico, la nozione di proprietà intellettuale si ricollega a un insieme di diritti di natura patrimoniale o personale attribuiti su base territoriale ad un “autore della creazione intellettuale o ideatore del prodotto dell’ingegno370”. Tale soggetto ottiene il diritto esclusivo di disporre e sfruttare il bene per un periodo determinato come compenso per la funzione sociale dell’opera, e questo aspetto rappresenterebbe secondo i giuristi un forte stimolo all’innovazione. Oggigiorno fare in modo che il beneficio di un’invenzione non si diffonda in tempo breve a livello internazionale è molto difficile. I diritti sulla proprietà intellettuale appartenenti a un Paese, privano gli altri paesi della possibilità di usufruire di nuovi vantaggi, e la faccenda si fa ancora più complicata quando si parla di paesi in via di sviluppo, che ancora non sono nelle condizioni di raggiungere gli stessi risultati dei paesi più avanzati. Il problema sta nello stabilire quando debba prevalere il diritto alla proprietà intellettuale, o quando debba al contrario prevalere l’interesse della collettività a godere equamente dei progressi compiuti da un’altra parte del mondo. L’Organizzazione Mondiale del Commercio ha sentito l’esigenza di regolamentare i TRIPs soprattutto in seguito ad avvenimenti quali la riproduzione di medicinali coperti da brevetti in Europa 365 http://dfp.sp.unipi.it/ 2ec/sen3.htm 366 A. Lanza, op. cit., pag. 30 367 http://www.educational.rai.it/mat/ri/noamarty.asp 368 Ibidem 369 Samir Amin, op. cit., pag. 47 370 G. Venturini, op. cit., pag. 132

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e negli Stati Uniti dall’India e dal Brasile371 che li distribuivano poi ai mercati asiatici e dell’America Latina, e ha perciò cominciato a minacciare il blocco delle importazioni dai paesi che non offrissero sufficienti garanzie sulla proprietà intellettuale. Se dal punto di vista strettamente giuridico si potrebbe affermare che l’Accordo TRIPs non miri a tutelare internazionalmente i diritti di proprietà intellettuale ma a ridurre le limitazioni del commercio internazionale che derivano dal mancato riconoscimento dei diritti di proprietà intellettuale, molti affermano invece che i TRIPs non siano volti a liberalizzare qualcosa come generalmente fanno gli accordi della WTO, bensì a imporre ai firmatari dell’accordo di introdurre una legislazione per proteggere i diritti di proprietà intellettuale372. A detta di Samir Amin, facendo valere questi diritti, i paesi più sviluppati non sono andati incontro allo sviluppo di un maggior grado di concorrenza, bensì hanno contribuito a rafforzare i loro già consolidati monopoli tecnologici, a discapito dei paesi in via di sviluppo che in questo modo non sarebbero in grado di carpire i segreti commerciali dei paesi più avanzati con un conseguente ampliamento della forbice che divide i vari paesi del mondo. Non a caso, ad aver esercitato pressioni sulla WTO per l’approvazione dei TRIPs sono stati proprio gli Stati Uniti, l’Unione Europea e il Giappone ai quali appartengono la maggior parte dei brevetti mondiali! Molte multinazionali occidentali vengono dislocate nei paesi in via di sviluppo per poter usare liberamente tecnologie obsolete, essere soggette a legislazioni ambientali più flessibili o addirittura inesistenti, usufruire del vantaggio di costi del lavoro meno elevati. Si vengono così a creare i cosiddetti “doppi standard373” secondo i quali le imprese occidentali adottano dei processi produttivi non legali nel loro Paese d’origine, per ottenere dei prodotti a loro volta illegali.

Per quanto riguarda il commercio dei servizi, dall’Uruguay Round è scaturito il GATS, ossia il “General Agreements on Trade and Services”. In questo accordo sembra rientrare qualsiasi aspetto dell’esistenza umana: la distribuzione, il commercio all’ingrosso e al dettaglio, i lavori pubblici, l’architettura, il genio civile e l’ingegneria, i servizi finanziari, bancari e assicurativi, la ricerca e lo sviluppo, i servizi immobiliari e le locazioni, i servizi di comunicazione, le poste, le telecomunicazioni, gli audiovisivi, le tecnologie dell’informazione, il turismo e i viaggi, gli hotel e i ristoranti, i servizi ambientali, i servizi ricreativi, culturali e sportivi, la pubblicità, i trasporti, l’educazione, i servizi sanitari374… Come si può ben vedere l’elenco è lungo, e lo scopo dell’accordo è quello di eliminare tutte le barriere alla libera circolazione delle merci o dei servizi elencati nell’accordo, che consistono in dazi doganali o quote di importazione per quanto riguarda le merci e leggi e regolamenti di ciascun Paese per quanto concerne invece i servizi375. Dalla liberalizzazione dei servizi sorgono innumerevoli problemi in materia di immigrazione e di sicurezza376, derivanti dalla natura stessa dei servizi, che essendo beni immateriali richiedono non lo spostamento di un prodotto finito, bensì del fruitore o del prestatore del servizio stesso, o in alcuni casi di entrambi questi soggetti. Nonostante nel preambolo ai GATS si riconoscano le difficoltà economiche dei paesi meno avanzati, questi ultimi hanno indubbiamente notevoli difficoltà legate alla fortissima concorrenza dei paesi più ricchi, all’interno dei quali il settore terziario è notevolmente più avanzato.

In ambito agricolo con l’Uruguay Round si è stipulato l’Accordo di cui si è parlato in precedenza, che ha ridotto tutti i sussidi alla produzione interna e all’esportazione. L’accordo ha avuto diversi effetti negativi tra i quali l’aumento del prezzo dei generi

371G. Venturini, op. cit., pag. 136 372 M. Di Sisto et al. Op. cit., pag. 19 373 A. Lanza, op. cit., pag. 100 374 M. Di Sisto, op. cit., pag. 17 375 Ivi, pag. 18 376 G. Venturini, op. cit., pag. 66

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alimentari di base, la riduzione del numero dei piccoli agricoltori, lo spopolamento delle campagne con il conseguente sovraffollamento delle città, la riduzione delle biodiversità.

Anche questo contribuisce ad aumentare la forbice tra i paesi in via di sviluppo e i paesi fortemente industrializzati. Sicuramente per paesi già in forte difficoltà l’aumento del prezzo dei generi alimentari di base ha rappresentato e rappresenta ancora oggi un ennesimo colpo inferto ad economie già fragili, che hanno bisogno di puntare se necessario anche sull’agricoltura che può se non altro ridurre il problema “fame”. Uno spopolamento delle campagne massiccio come quello che sta avvenendo attualmente in Africa comporta un addensamento di disoccupati nelle zone rurali, che non riuscendo a trovare lavoro sono costretti ad arricchire il settore informale, e sappiamo bene che le attività sommerse non giovano in alcun modo all’economia nazionale. Circa il settore informale, è interessante la teoria di Serge Latouche nel suo “Il pianeta dei naufraghi”. Questo concetto nacque negli anni ’70 in riferimento all’Africa Nera, e si diffuse in breve tempo anche in relazione all’America Latina, fino a riguardare tutto il Terzo Mondo377. Eppure il settore informale non esiste solo nei paesi in via di sviluppo, ma ovunque, e un utilizzo di questo tipo pare un’ennesima accusa dei paesi ricchi nei confronti del Terzo Mondo, nonostante l’innegabile diffusione di tale settore nei paesi in via di sviluppo.

Tanti fattori si accavallano nella creazione di disfunzioni, e alimentano sempre più l’insoddisfazione e il malcontento di fette sempre più ampie della popolazione, che se è vero che attraverso i programmi della Banca Mondiale si vedono offerta la possibilità di ricevere un’istruzione, nella maggior parte dei casi non potranno poi mettere a frutto le capacità acquisite.

Oltre al contenuto stesso degli accordi, già di per sé svantaggioso per i paesi in via di sviluppo, sorge anche un problema di rappresentatività. Per stipulare nuovi accordi ogni Paese ha bisogno di avere dei funzionari e uno staff che presenti le istanze nazionali. Non tutti i paesi si possono permettere un tale dispendio di risorse, tanto che molti paesi non hanno neanche un ambasciatore alla WTO378, o sono costretti a dividere in 15 una sola rappresentanza! Si può facilmente comprendere che questo rappresenta un grave handicap per molti paesi, che subiscono la carenza di informazione e non hanno la possibilità di far valere le loro ragioni lasciando così il via libera a stati che sono già di partenza avvantaggiati.

Ufficialmente la WTO dovrebbe essere un organismo democratico, perché contrariamente a quanto avviene per le altre due organizzazioni qui vige il principio “un Paese, un voto”. In realtà le cose funzionano però diversamente e i negoziati non si concludono mai con un voto, ma quando si raggiunge un consenso per così dire “unanime”; ciò significa che ancora una volta sono i paesi della Quadrilaterale a raggiungere un accordo e ad imporre la loro volontà agli altri partecipanti379. Quello che viene chiamato comunemente “principio del consenso380” viene molto criticato, poiché vi si ricorre per prendere le decisioni più importanti. Secondo tale principio, si raggiunge il consenso quando nessuno stato presente alla riunione si oppone formalmente alla decisione presa. Non si deve avere quindi obbligatoriamente un accordo, ma piuttosto non ci dev’essere l’opposizione di nessuno dei paesi presenti alla riunione, allo scopo di facilitare lo svolgimento del processo decisionale. Tutti i membri sono rappresentati sia nell’organo esecutivo, ossia il Consiglio Generale, sia nella Conferenza Ministeriale, ma se questo sistema consente ai paesi in via di sviluppo di piccole dimensioni di essere addirittura sovrarappresentati a Ginevra, in realtà questi

377 S. Latouche, Il pianeta dei naufraghi, Bollati Boringhieri, Torino, 1993, pag. 103 378 M. Di Sisto, op. cit., pag. 21 379 Ivi, pag. 22 380 P. Collier, D. Dollar, op. cit., pag. 86

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hanno ben poca voce in capitolo rispetto ai paesi della Quadrilaterale. Alcuni paesi in via di sviluppo per difficoltà logistiche non hanno rappresentanti in grado di far valere le loro ragioni e di partecipare ad ogni riunione, per cui finiscono per lasciare l’ultima parola ai paesi più ricchi. Dei circa 150 membri attualmente facenti parte dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, circa l’80 %381 è rappresentato da paesi in via di sviluppo o in fase di transizione. Dell’OMC fanno parte anche i 30 paesi meno sviluppati, secondo la classificazione delle Nazioni Unite. Alcuni paesi dell’America Latina o asiatici, relativamente avanzati, partecipano attivamente alla vita dell’Organizzazione, ma tanti altri restano più o meno in disparte, nonostante l’emanazione di numerose guidelines emanate allo scopo di favorirne la partecipazione. 4.9 La “politica dell’esclusione” e i suoi dati

Per dimostrare come la politica degli aiuti allo sviluppo si sia nel tempo rivelata fallimentare nel suo complesso, basta analizzare alcuni dati, oggi resi disponibili con maggior facilità sia attraverso la lettura di testi che si occupano di aiuti allo sviluppo, sia attraverso l’utilizzo di siti istituzionali e non. Secondo un rapporto dell’”United Nations Development Programme”, se dal 1950 al 2005 la ricchezza del pianeta è cresciuta di ben 6 volte, il reddito medio degli abitanti di ben 100 dei 174 paesi presi in esame sta regredendo, di pari passo con l’aspettativa di vita382.

Le 32 persone più ricche del mondo accumulano nelle loro mani una fortuna superiore al PIL totale dei 48 paesi più poveri e il patrimonio delle 15 persone più ricche del mondo è superiore al PIL dell’Africa Sub-sahariana.

Il patrimonio delle 32 persone più ricche del mondo supera anche il PIL dell’Asia meridionale. Il patrimonio delle 84 persone più ricche del mondo supera il PIL della Cina, nonostante questo Paese conti un miliardo e duecento milioni di abitanti. I 225 più grandi patrimoni del mondo ammontano a mille miliardi di dollari, che corrispondono al reddito annuo del 47% delle persone più povere del mondo che sono almeno 2 miliardi e mezzo di persone! Si potrebbe andare avanti all’infinito.

Un rapporto del 2001 ha dimostrato che solamente 1/5 della popolazione mondiale possiede possiede l’86% del PIL mondiale che si contrappone all’1% se prendiamo invece come campione un quinto delle persone povere. Il reddito totale dei paesi meno avanzati che contano una popolazione di 609 milioni di abitanti, è di 169 miliardi di dollari, ossia il 15% del patrimonio dei primi 200 multimiliardari383!

Nel 2002 l’allora capo economista della Banca Mondiale Nicholas Stern affermò che circa 1/5 degli abitanti dei paesi in via di sviluppo sopravvive con meno di un dollaro al giorno, la metà degli abitanti dei paesi in via di sviluppo ha invece meno di 2 dollari al giorno. A detta di Nicholas Stern384, si sarebbero avuti dei miglioramenti negli ultimi anni: l’aspettativa di vita sarebbe cresciuta di 20 anni dagli anni ’40 agli anni ’60. Il numero totale delle persone che vivono in assoluta povertà stando ai dati della Banca Mondiale sarebbe calato a partire dagli ultimi 20 anni, ma l’Africa Sub-sahariana purtroppo non vide miglioramenti nel reddito pro-capite tra il 1965 e il 1999, anche se negli anni ’90 le performances economiche progredirono.

Se ciò non bastasse ad avere un’idea della gravità della situazione, ecco altri dati: il 20% della popolazione mondiale nel 2000 consumava da solo il 45% della carne, il 58%

381 G. Venturini, op. cit., pag. 44 382 Serge Latouche, Come sopravvivere allo sviluppo – Dalla decolonizzazione dell’immaginario economico alla costruzione di una società alternative, Bollati Boringhieri, Torino, 2005, pag. 20 383 Ibidem 384 Building a consensus for development assistance – A case for aid, Introduced by James Wolfensohn, The World Bank, Washington, D.C., 2002, pag. 23

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dell’energia e l’84% della carta385. Uno sviluppo di questo tipo non sembrerebbe affatto sostenibile.

Per non incorrere nell’errore di chi vuole spiegare i fenomeni con i numeri, basti dire che quello che sarebbe potuto essere un elenco ancora più lungo di dati sta più che altro ad indicare che il problema attuale non consiste nella scarsità di beni essenziali, bensì nella loro cattiva distribuzione, così come teorizzato da Amartya Sen. Nonostante questi dati allarmanti, i paesi donatori destinano solamente una risicata parte del loro PIL agli aiuti pubblici allo sviluppo. La situazione registrata nel 1998 è ben visibile nella tabella 11: Tabella 11: Aiuto Pubblico allo Sviluppo espresso come percentuale del prodotto interno lordo dei paesi donatori al 1998, quando la percentuale stabilita dall’ONU era dello 0,7 % Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) in percentuale del PIL (1998) Danimarca 0,99 % Norvegia 0,91 % Paesi Bassi 0,80 % Svezia 0,71 % Francia 0,41 % Belgio 0,35 % Svizzera 0,33 % Finlandia 0,32 % Irlanda 0,31 % Canada 0,29 % Australia 0,28 % Giappone 0,28 % Nuova Zelanda 0,27 % Gran Bretagna 0,27 % Germania 0,26 % Portogallo 0,25 % Spagna 0,25 % Austria 0,24 % Italia 0,20 % Stati Uniti 0,10 % Fonte: Black Maggie, op. cit., pag. 34

Si noti come solo 4 paesi nel 1998 erano in linea con la soglia stabilita dall’ONU dello 0,7 %, ossia la Danimarca, la Norvegia, i Paesi Bassi e la Svezia, mentre l’Italia e gli Stati Uniti si aggiudicarono gli ultimi due posti, e la situazione non pare migliorata negli ultimi anni, poiché gli aiuti allo sviluppo stanno subendo un generale decremento. Se le somme versate sono irrisorie rispetto a quanto potrebbe essere fatto dai paesi ricchi, anche la distribuzione delle somme non è certamente oculata: Figura 8: il volume degli aiuti che raggiungono i paesi poveri

3,50%

24,60%

29,20%

35,70%

6,90% Paesi a reddito alto (oltre 9.385$ pro-capite nel 1995)Paesi meno sviluppati

Paesi a reddito basso

Paesi a reddito medio (tra 766 e3.035 nel 1995)Paesi a reddito medio-alto (tra3.036 e 9.385 nel 1995)

Fonte: Black Maggie, op. cit., pag. 45

385 A. Lanza, op. cit., pag.32

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La situazione sembra ancora peggiore se andiamo a vedere nel seguente grafico in

che modo gli aiuti vengono utilizzati, quali sono i settori toccati dagli aiuti e in che percentuale ne usufruiscono: Figura 9: i settori a cui sono destinati gli aiuti (anno 2000)

15,50%

1,30%

6,60%

24,50%

9,50%4,70%

5,70%

5,10%

2,90%

24,30%

Istruzione, sanità e controllodemograficoIstruzione di base

Forniture idriche e fognature

Trasporto e industria

Agrico ltura

Assistenza programmatica

Sgravio debito

Aiuti di emergenza

Governo e società civile

A ltro

Fonte: Black Maggie, op. cit., pag. 42

Come si può ben vedere, settori come l’istruzione di base, l’agricoltura, il governo e la società civile ricevono piccole percentuali del totale aiuti, mentre il settore “trasporto e industria” risulta essere il favorito, forse per la maggiore spettacolarità di opere come la costruzione di strade e la costruzione di industrie spesso e volentieri in contrasto con l’identità locale rispetto all’agricoltura, che potrebbe invece se non altro dare una svolta alla malnutrizione.

Sulla base dei dati disponibili, nel 2003 William Easterly, Ross Levine e David Roodman hanno addirittura elaborato una teoria alquanto “grigia” per la cooperazione internazionale, secondo la quale non vi sia attualmente nessuna evidenza statistica del fatto che gli aiuti internazionali possano generare crescita economica, nonostante i paesi riceventi tali aiuti adottino politiche adeguate386. Le somme versate per gli aiuti allo sviluppo secondo questa teoria sarebbero esclusivamente degli atti di liberalità da parte dei paesi donatori, privi di effetti nel Paese destinatario di tali somme. 4.10 Il problema del debito

Uno degli effetti più devastanti degli aiuti allo sviluppo è l’indebitamento dei paesi assistiti, provocato dalla creazione di legami di dipendenza. E’difficile stabilire se sia la crescita bassa a provocare l’indebitamento di un Paese o se, al contrario, sia proprio il debito a scoraggiare gli investimenti e a causare una crescita bassa. Nel secondo caso gli aiuti allo sviluppo contribuirebbero enormemente ad alimentare la crescita della povertà!

Joseph Stiglitz sostiene che i paesi oberati di debiti debbano destinare più della metà della spesa pubblica e degli utili sui cambi derivanti dalle esportazioni al pagamento degli interessi sul debito387. Ciò certamente rallenta il progresso dei paesi in 386 G. De Blasio, A. Dalmazzo, op. cit., pag. 22 387 J. Stiglitz, La globalizzazione che funziona, op.cit., pag. 15

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via di sviluppo, rendendolo ancora lontano dal diventare realtà. Per Stiglitz il problema del debito consiste nel fatto che i paesi in via di sviluppo contraggono prestiti in eccesso esponendosi così a tutta una serie di rischi quali il possibile aumento dei tassi di interesse, fluttuazioni dei tassi di cambio e diminuzione del reddito. Spesso, il Paese debitore viene accusato di aver contratto un prestito troppo gravoso, mentre per Stiglitz la responsabilità sarebbe tutta da attribuire a chi concede il prestito, che dovrebbe prima verificare la solvibilità del debitore. La soluzione per Stiglitz verrebbe però anche dai paesi in via di sviluppo, i quali dovrebbero contrarre prestiti inferiori rispetto a quanto fatto finora; i paesi industrializzati dovrebbero a loro volta assumersi tutti i rischi legati alla concessione del prestito.

A partire dall’estate del 1982388 la crisi del debito estero dei paesi in via di sviluppo divenne uno degli argomenti più scottanti sul piano internazionale, tanto che al riguardo nacque tutta una serie di teorizzazioni che viene alimentata ancora oggi da nuove tesi. Secondo Paul Krugman, bassi livelli di debito producono effetti positivi sulla crescita economica di un Paese e al contrario, un indebitamento eccessivo ostacolerebbe la crescita economica. Questa relazione spesso viene illustrata per mezzo di una “Uinvertita389”, poiché oltre il livello soglia all’aumentare del debito il prodotto diminuirà e la cancellazione del debito sarà positiva per il debitore, ma anche per il creditore che potrebbe ritrovarsi ad avere dei crediti insoluti.

Naturalmente non tutti la pensano come Krugman, e per alcuni la cancellazione del debito produrrebbe un effetto deresponsabilizzante per il Paese indebitato.

La posizione di Daniel Cohen è altrettanto interessante, in quanto in uno studio del 1993 l’economista parlò di un “effetto spiazzamento”. L’effetto al quale si è interessato Cohen consisterebbe in una crescita dell’investimento corrente dovuta alla riduzione dei rimborsi oggi. Spostando in avanti la restituzione del debito, infatti, si libererebbero subito risorse con la possibilità di realizzare nuovi investimenti. La Banca Mondiale non ha accolto favorevolmente questa teoria, valutando l’effetto spiazzamento come un fenomeno quasi irrilevante. In effetti posticipare il rimborso dei debiti insoluti non pare la soluzione migliore, in quanto innumerevoli fattori come l’inflazione o una sopraggiunta crisi internazionale potrebbero nel frattempo minare la possibilità di destinare il denaro ad investimenti di lungo termine che possano consentire di ripagare il debito in futuro.

Secondo alcuni addirittura esisterebbe un incentivo dei creditori a finanziare i paesi insolventi piuttosto che un Paese che abbia ripagato puntualmente i suoi debiti, come in una sorta di trappola per il creditore. Infatti, i progetti di un nuovo investimento potrebbero permettere al Paese insolvente di ripagare sia il nuovo finanziamento che il vecchio debito! Quest’ultima teoria pare essere più plausibile; il Paese creditore non ha nessun interesse a “mollare la presa” sul Paese debitore, ma certamente sarà interessato ad ottenere la restituzione dell’intero ammontare dei crediti concessi.

Nonostante i pro e i contro della riduzione del debito, sono state avviate numerose iniziative che vanno proprio in questa direzione, a partire dall’ “Hipc”, iniziativa di cui si è già parlato in precedenza e che è stata presa nel 1996 in un atto di collaborazione tra Banca Mondiale e Fondo Monetario Internazionale. Purtroppo il primo effetto dell’iniziativa, manifestatosi immediatamente, è stato la riduzione dei trasferimenti netti in favore dei paesi più poveri del mondo, a cui si sono unite le prime cancellazioni effettive solamente a partire dall’anno 2000. L’iniziativa Hipc necessita della definizione dei paesi beneficiari, della quota di debito da cancellare, nonché del giudizio sulla performance del Paese indebitato e delle modalità di finanziamento dell’iniziativa da parte dei creditori. Bisogna fare una distinzione tra l’iniziativa Hipc del 1996 e quella 388 Ferruccio Bresolin, Il debito estero dei paesi in via di sviluppo: fattore di crescita o di squilibrio?,Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio, Arezzo, 1993, pag. 9 389 G. De Blasio, A. Dalmazzo, op. cit., pag. 38

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del 1999. Nel 1996 i paesi che avrebbero potuto godere della riduzione del debito erano quelli definiti come “Ida-only”, ossia beneficiari dello sportello concessionale della Banca Mondiale, con un reddito inferiore agli 875 dollari. Solo la parte non sostenibile del debito sarebbe stata cancellata, ossia quella parte del debito che avrebbe potuto mettere in pericolo la possibilità per il Paese indebitato di crescere dal punto di vista economico. La sostenibilità veniva valutata in base alla quota, in percentuale, delle esportazioni, dello stock del debito e del servizio del debito. Il debito era giudicato sostenibile nel caso in cui il primo rapporto fosse compreso tra il 200 e il 250 %, e il secondo tra il 20 e il 25 %390, anche se nella pratica erano la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale a valutare la sostenibilità del debito. Per quanto concerne la performance economica, già nel 1996 si parlava di “decision point e completion point”, oggi rivisti secondo quanto segue.

Nel giugno 1999 i paesi appartenenti al G7 a Colonia decisero di rendere l’iniziativa Hipc più ampia, veloce e incisiva dietro l’impulso dell’opinione pubblica mondiale. La soglia di sostenibilità fu abbassata dal punto di vista fiscale, e si decise che la cancellazione del debito sarebbe potuta cominciare già a partire dal decision point, ossia dal momento in cui i consigli di amministrazione di Banca Mondiale e Fondo Monetario Internazionale avessero dichiarato l’ammissibilità del Paese alla cancellazione del debito. Mentre nel 1996 il completion point, ossia il momento in cui si sanciva la cancellazione del debito, poteva essere raggiunto esclusivamente dopo tre anni, nel 1999 si decise di collegarla unicamente al raggiungimento di politiche economiche chiave. Inoltre nel 1999 all’iniziativa Hipc si unì la Poverty Reduction Strategy.

Un ulteriore passo in avanti si fece nel luglio del 2005 a Gleneagles, quando i paesi del G8 proposero di cancellare il 100 % dei debiti che i paesi Hipc hanno nei confronti della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale, a partire dal raggiungimento del completion point. Fino all’aprile 2005 i paesi che avevano già raggiunto il completion point erano 18 (di cui 14 africani), ossia: Benin, Bolivia, Burkina Faso, Etiopia, Ghana, Guyana, Honduras, Madagascar, Mali, Mauritania, Mozambico, Nicaragua, Niger, Ruanda, Senegal, Tanzania, Uganda, Zambia. Nonostante questi segnali positivi, un allarme proviene dalla Ragioneria Centrale degli Stati Uniti, secondo la quale numerosi paesi che hanno già raggiunto il completion point rischierebbero di indebitarsi nuovamente per poter aumentare le spese per il sociale. Nel 2006 i paesi in via di sviluppo avevano ancora un debito di circa 1500 miliardi di dollari nei confronti dei loro principali creditori, ossia le banche internazionali, il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale391. Oltre, a ciò ci sono anche voci favorevoli alla cancellazione del debito ma che nonostante ciò nutrono dei dubbi sulla cancellazione totale del debito dei paesi più poveri. Fra questi vi è Joseph Stiglitz, il quale sostiene che “non bisognerebbe penalizzare i paesi che hanno fatto di tutto per tenere il debito sotto controllo aiutandoli meno di chi invece ha avuto le mani bucate. Oggi, i paesi in via di sviluppo che hanno restituito quanto dovuto, o che comunque non hanno i requisiti per una cancellazione totale del debito, temono di non poter più contare su denaro che diversamente sarebbe stato a loro disposizione; la Banca Mondiale, infatti, fa affidamento sulla restituzione dei debiti per ricostituire il capitale con cui concedere altri prestiti392”. Se il denaro che sarebbe destinato ad altre forme di assistenza viene contabilizzato come condono del debito, l’importo totale degli aiuti viene ridotto, e ciò rappresenta una grave discriminazione nei confronti dei paesi che non possono accedere all’iniziativa Hipc. Resta comunque il fatto che esistano dei debiti cosiddetti “odiosi”, ossia contratti da governi eletti non democraticamente, che in certi 390 G. De Blasio, A. Dalmazzo, op. cit., pag. 62 391 J. Stiglitz, La globalizzazione che funziona, op. cit., pag. 15 392 Ivi, pag. 260

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casi hanno utilizzato il denaro preso a prestito per finanziare il mantenimento di un regime brutale. In questo caso, la cancellazione del debito sembra assumere la forma di un dovere morale. Fra i debiti “odiosi” rientra il debito contratto dal regime di Saddam Hussein in Iraq e quello contratto dal regime di Menghistu in Etiopia durante il “Terrore Rosso” (dal 1974 al 1991).

4.11 I “Millennium Development Goals”

In occasione del “Millennium Summit” dell’ONU, tenutosi nel 2000, vennero elaborati i “Millennium Development Goals”, una serie di obiettivi che nelle previsioni si sarebbero potuti realizzare entro il 2015 con l’impegno dei paesi industrializzati. Gli “Obiettivi del Millennio393” racchiudono quanto segue: - Riduzione del 50% delle persone che vivono con meno di un dollaro al giorno. - Riduzione della mortalità da parto per il 75% - Riduzione del 66% del tasso di mortalità dei bambini di età inferiore ai 5 anni. - Istruzione elementare universale e parità tra i sessi nell’accesso all’istruzione - Arresto e inversione del trend di diffusione dell’HIV-AIDS, della malaria e di altre pericolose malattie

Attualmente non sembrano esservi però i presupposti per poter tener fede agli obiettivi fissati dai paesi aderenti alle Nazioni Unite. Tra il 1990 e il 2000 il tasso di mortalità dei bambini di età inferiore ai 5 anni è calato dell’11% invece che di un terzo come previsto. Per quanto riguarda l’istruzione, nel 1990 100 milioni di bambini in età scolare non sono mai andati a scuola e nel 2000 la cifra è salita addirittura a 120 milioni. Per quanto concerne invece il numero di persone malnutrite questo è calato dagli 841 milioni del 1990-1992 ai 792 milioni del 1996-1998 e questa diminuzione è del tutto inadatta al raggiungimento del 50% entro il 2015.

Viste le difficoltà, sembrava necessario rinnovare gli impegni presi nel 2000 con la Conferenza di Monterrey, in Messico, tenutasi dal 18 al 22 marzo 2002394. L’allora Presidente della Banca Mondiale James D. Wolfensohn, che precedette Paul Wolfowitz, ha affermato che la povertà sia un affare di tutti, una guerra da combattere contro un nemico comune e moralmente ripugnante. James Wolfensohn ha sottolineato la difficoltà di molti paesi che restano indietro, soprattutto in Africa Sub-sahariana, e la necessità di garantire uno sviluppo originale per ciascun Paese, di portare avanti programmi di educazione e salute, uniti alla riduzione del debito che a suo parere resta fondamentale per alcuni stati. Gli Stati Uniti nel 2002 stimarono inoltre che per raggiungere i “Millennium Development Goals” fossero necessari dai 40 miliardi di dollari ai 60 miliardi di dollari in più all’anno rispetto a quanto gli stati più ricchi già versano nello stesso arco di tempo (si tratterebbe di portare il contributo dei paesi industrializzati agli aiuti internazionali fino a raggiungere lo 0,7%395 del Pil). L’Unione Europea ha annunciato l’aumento della percentuale del PIL da destinare agli aiuti allo sviluppo, promettendo di raggiungere lo 0,39 % a partire dal 2006 passando così dai 25,3 miliardi di dollari a 44,7 miliardi di dollari396.

Dal canto loro, i paesi in via di sviluppo, come l’allora capo economista della Banca Mondiale Nicholas Stern397 affermò in occasione della Conferenza di Monterrey, si stanno impegnando a rafforzare le loro politiche, istituzioni e governo, per ottimizzare 393 M. Black, op. cit., pag. 88 394The World Bank in “Building a consensus for development assistance”, op. cit., pag. 3 395 J. Stiglitz, La globalizzazione che funziona, op. cit., pag. 14 396 The World Bank in “Building a consensus for development assistance”, op. cit., pag. 24 397 Ivi, pag. 17

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gli investimenti e investire nella popolazione. A detta di Nicholas Stern, le motivazioni che dovrebbero spingere i paesi più ricchi a fornire aiuti ai paesi in via di sviluppo possono essere di varia natura: vi sono ragioni etiche e l’altruismo disinteressato ma anche l’interesse personale di tutti a fare in modo che nei paesi in via di sviluppo si viva meglio in considerazione del fatto che oggigiorno non vi sono più barriere al crimine, al terrorismo, al commercio illegale di droga e alle malattie trasmissibili. Gli obiettivi dei “Millennium Development Goals” sono fra loro interrelati, e secondo Nicholas Stern per raggiungerli sono necessari politiche, istituzioni e governi più forti nei paesi in via di sviluppo, libero accesso ai mercati dei paesi ricchi, e aiuti internazionali398.

Già da tempo si parlava della necessità di un nuovo Round dell’Organizzazione Mondiale per il Commercio allo scopo di migliorare l’accesso al mercato per i paesi in via di sviluppo. Senza dubbio è necessario facilitare l’accesso dei beni industriali e agricoli dei paesi in via di sviluppo ai mercati dei paesi ricchi399, limitando così l’esclusione di cui si è già parlato in precedenza. A tal proposito, nel novembre 2001 si sono fatti i primi passi avanti, quando i partecipanti al summit dell’ Organizzazione Mondiale del Commercio tenutosi a Doha400, in Qatar, decisero di avviare un nuovo Round focalizzato sui bisogni dei paesi in via di sviluppo, ancora in corso. 4.12 Centralismo, verticismo e decisionismo delle Istituzioni Finanziarie Internazionali

A livello nazionale il “centralismo401” si verifica quando uno Stato eccede nella concentrazione di poteri e responsabilità all’interno della sua amministrazione centrale. Ciò significa che molte decisioni importanti vengono prese nelle sedi centrali, in presenza di un ristretto numero di persone nella gran parte dei casi non rappresentative della popolazione statale. Questa disfunzione, presente a livello nazionale non è certamente estranea alla cooperazione internazionale, sia nel caso in cui si stipulino accordi bilaterali, sia nel caso in cui si stipulino accordi multilaterali. L’effetto del centralismo è il trionfo degli interventi “a pioggia”, di scarso impatto e poco sostenibili per le popolazioni interessate e, cosa ancora peggiore, la deresponsabilizzazione delle popolazioni coinvolte, che diventano dipendenti rispetto alle decisioni del centro. Le Istituzioni Finanziarie Internazionali soffrono certamente di centralismo e adducono come motivazione a ciò la necessità di coordinamento e controllo o lo scarso numero di persone competenti soprattutto nel caso dei paesi in via di sviluppo. Con il centralismo si perpetua il potere basato sull’esclusione che possiamo individuare anche nella scarsa rappresentatività del Fondo Monetario Internazionale, della Banca Mondiale e dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, di cui si è in precedenza discusso. I programmi di cooperazione si discutono tra governi, mai attraverso il coinvolgimento diretto della popolazione.

Al centralismo spesso e volentieri si accompagna un altro fenomeno, chiamato “verticismo” e con il quale si intende la carenza di informazioni che vanno dai vertici delle istituzioni ai cittadini. Dell’importanza dell’informazione e della trasparenza si è già discusso altrove e certamente la loro assenza nuoce sia alle Istituzioni Finanziarie stesse, che si privano delle informazioni e degli stimoli che le popolazioni possono dare per meglio comprendere i loro bisogni, sia agli attori sociali che possono solamente ricevere passivamente le decisioni prese al vertice.

398 Ivi, pag. 21 399 P. Collier, D. Dollar, op. cit., pag. 87 400 The World Bank in “Building a consensus for development assistance”, op. cit., pag. 22 401 L. Carrino, op. cit., pag. 111

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Un altro pesante difetto attribuibile alle Istituzioni Finanziarie Internazionali è il “decisionismo”, che non lascia spazio all’inclusione delle popolazioni interessate e alla concertazione. Oltre che per i veri e propri aiuti allo sviluppo, il decisionismo è impiegato spesso e volentieri per le emergenze e gli aiuti umanitari, adducendo come motivazione il fatto che le popolazioni colpite da una catastrofe o vittime di conflitti, non siano in grado di prendere misure consone a limitare il più possibile i danni. Nonostante i risultati delle tre disfunzioni siano più meno simili e sovrapponibili, le cure per eliminarli o quanto meno limitarli sono differenti: al centralismo si può rimediare per mezzo di un decentramento politico-amministrativo democratico, al verticismo con lo stimolo alla partecipazione dei cittadini, e al decisionismo, infine, con la concertazione tra le parti sociali.

L’ “analisi partecipativa dei bisogni” è forse la soluzione a molti dei problemi che le Istituzioni Finanziarie Internazionali tentano di risolvere. La risposta deve nascere non dai tecnici delle istituzioni, né dalle popolazioni interessate presi singolarmente, bensì dal confronto delle opinioni e delle esperienze di entrambi i soggetti. Nonostante la persistenza dei difetti sopraelencati, il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale recentemente stanno cercando di enfatizzare il ruolo della consultazione con la società civile, anche nella scelta delle politiche economiche attraverso i “Poverty Reduction Strategy Papers”. Da segnalarsi in proposito anche il “Copenhagen Social Summit”, tenutosi nel 1995, in occasione del quale le agenzie bilaterali e multilaterali hanno manifestato l’impegno a contribuire a far partecipare la società civile nella formulazione delle politiche. 4.13 La leggenda del “Big Push”

Una leggenda sembrava la maniera giusta per chiudere questo capitolo, prima di passare ad illustrare nelle prossime pagine diverse iniziative volte a garantire uno sviluppo più equo nei paesi poveri, visto il fallimento delle politiche istituzionali.

I grandi piani dal vago sapore utopistico hanno esercitato, fin dagli albori degli aiuti allo sviluppo, un grande fascino presso i policymakers dei paesi ricchi. La leggenda del “Big Push402”, ossia della “Grande Spinta”, è nata negli anni ’50. Da allora l’Occidente ha compiuto numerosi progressi in campo tecnico ma questa leggenda sugli aiuti allo sviluppo è rimasta tale e quale.

Secondo questa vecchia leggenda, i paesi poveri si trovano rinchiusi in una “trappola della povertà”, ossia sono poveri perché nascono poveri; non possono uscire da tale trappola senza gli aiuti forniti dall’Occidente e senza un “Big Push”, che implica la realizzazione di investimenti e il compimento di azioni indirizzate al raggiungimento dello sviluppo. Grazie a tutto questo, i paesi poveri possono decollare in una crescita sostenuta e giungere ad una condizione in cui non necessitino più di alcun aiuto. La leggenda del “Big Push” afferma inoltre che la crescita dei paesi più poveri sia più bassa che negli altri paesi, e che la crescita pro-capite dei paesi più poveri sia pari a zero o sia una crescita negativa.

Abbiamo precedentemente parlato del fallimento degli aiuti allo sviluppo concessi dalla comunità internazionale, e già questo basterebbe a far tremare i sostenitori di questa leggenda, ma vi sono altre prove schiaccianti a negazione della validità del “Big Push”.

A sostenere l’esistenza di una “trappola della povertà” vi è Jeffrey Sachs, il quale nel suo “The End of Poverty” afferma che quando le persone sono poverissime necessitano del loro intero reddito, o più, per sopravvivere. Per loro non c’è margine di reddito che possa essere utilizzato per realizzare degli investimenti futuri. A detta di

402 W. Easterly, op. cit., pag. 37

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Sachs, questa sarebbe la principale ragione per cui i più poveri sono con maggior probabilità di altri destinati a rimanere intrappolati in tassi di crescita bassa o negativa. Questa teoria è ampiamente smentita dal caso del Botswana, che nel 1950 si aggiudicava il posto di quarto Paese al mondo per povertà, e oggi registra tassi di crescita del 6% e ha trovato il suo sviluppo autonomo. Anche la Cina e l’India smentiscono questa teoria. Come se ciò non bastasse, tra il 1950 e il 1975 la crescita media dei paesi poveri era dell’1,9% annuo, non zero o negativa! Si noti che tale tasso di crescita era quasi identico al tasso di crescita degli Stati Uniti nello stesso periodo. Se dagli anni ’80 al 2001 la crescita è diminuita, non si tratta comunque per tutti i paesi poveri di una crescita negativa così come vorrebbe la leggenda del Big Push (fermo restando il fatto che dal 1950 al 2001 il Chad, lo Zaire e la Repubblica Democratica del Congo registrarono una crescita zero nei primi due casi, e una crescita addirittura negativa nel caso della Repubblica Democratica del Congo403).

Inoltre, Aart Kraay e Claudio Raddatz nel gennaio 2005 hanno condotto uno studio che ha dimostrato che non è l’assenza di risparmi a provocare una trappola della povertà. È più plausibile che siano i cattivi governi a far sì che per molti paesi sia difficile uscire dalla povertà. A tal proposito, gli economisti della Banca Mondiale Burnside e Dollar nel settembre 2000 condussero lo studio “Aid, Policies and Growth”allo scopo di trovare una correlazione tra i tassi di crescita dei paesi in via di sviluppo e la quantità di aiuti da questi ricevuti, sospettando che la causa dell’inefficacia degli aiuti fosse il malgoverno. I due economisti trassero la conclusione che gli aiuti allo sviluppo avessero un impatto positivo sulla crescita dei paesi in via di sviluppo aventi delle buone politiche fiscali, monetarie e commerciali ma al contrario avessero degli effetti irrisori se affiancati ad un cattivo governo. Se la Casa Bianca il 26 novembre 2002 decise di creare il “Millennium Challenge Corporation” (MCC) allo scopo di valutare le performances dei paesi e di stabilire se avessero o meno diritto ai prestiti dell’MDD, senza dubbio ciò era legato allo studio di Burnside e Dollar.

Le teorie di Burnside e Dollar vennero smentite da uno studio condotto poco più tardi da William Easterly, Ross Levine della Brown University e David Roodman del Center for Global Development, i quali trovarono che non vi fosse correlazione tra sviluppo e “good policies”.

Ancora, se la leggenda del Big Push parla di un rapido “takeoff”, ossia decollo dei paesi in via di sviluppo e passaggio dalla crescita zero ad una crescita sostenuta grazie agli aiuti ricevuti, la teoria è presto smentita dalla pratica; la maggior parte dei paesi che escono dall’estrema povertà lo fanno in realtà attraverso una crescita graduale, spesso intervallata da fasi di crescita zero o negativa. Indonesia, Corea del Sud e Taiwan tra il 1950 e il 1975 realizzarono un takeoff grazie anche agli aiuti allo sviluppo, mentre per Giappone, Cina, Hong Kong, India, Singapore e Tailandia non vi sono ragioni di pensare che siano stati gli aiuti allo sviluppo a favorire la crescita.

403 W. Easterly, op. cit., pag. 39

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Capitolo V Alcune iniziative di “economia solidale” volte a migliorare l’impatto degli aiuti allo sviluppo

Questo capitolo nasce dall’esigenza di impedire che il capitolo precedente, volto ad illustrare i difetti delle Istituzioni Finanziarie Internazionali e degli aiuti allo sviluppo, non rimanesse sterile e privo di senso. Come si è già detto nella breve introduzione al capitolo precedente, affinché le critiche funzionino c’è bisogno di mostrare e soprattutto di trovare delle possibili alternative al presente. Le iniziative che si avrà modo di conoscere leggendo questo capitolo sono nate dall’inventiva di alcuni “searchers”.

Per comprendere questo concetto è necessario rifarsi a William Easterly. Per Easterly, la mentalità del “searcher” si contrappone totalmente a quello che è l’approccio del “planner”, ossia del “pianificatore”, il quale parte dal presupposto di applicare semplici risposte esterne provenienti dall’Occidente al resto del mondo, senza valutare i reali effetti di tale atteggiamento. Un bravo “ricercatore”, prima di agire si dovrebbe domandare cosa realmente giovi ai poveri, e ciò è un valido motivo per poter pensare che gli aiuti allo sviluppo sarebbero probabilmente molto più efficaci se parte del potere oggi nelle mani dei “pianificatori” andasse a concentrarsi nelle mani dei ricercatori404.

Si è scelto di parlare in primo luogo dell’iniziativa di Muhammad Yunus in quanto egli rappresenta senza dubbio un modello esemplare di “searcher”.

Le esperienze delle quali parleremo nel seguito di questa trattazione fanno tutte parte dell’ “economia solidale405”, un concetto che si sta affermando solo recentemente nel continente americano e in quello europeo. Trattandosi di un concetto nuovo, non è di facile definizione. Potrebbe essere definito come “un paradigma di trasformazione, che racchiude sia esperienze pratiche che affermazioni di principio che orientano le pratiche406”. L’economia della quale si parlerà nelle prossime pagine è senza dubbio un’economia democratica, in cui le persone trovano spazio per parteciparvi attivamente in vista del loro stesso benessere. Si tratta quindi di un’economia che include407 e diventa strumento di partecipazione, oltre ad essere equa e non violenta. Scopo di questa economia è quello di non schiacciare mai i diritti dei popoli e di sapersi adattare ai limiti segnati dal pianeta, in perfetta linea con lo sviluppo sostenibile.

L’economia solidale racchiude in sé tutta una serie di pratiche che possono riguardare ogni aspetto dell’economia, ossia la produzione, il commercio, i servizi, il consumo, la moneta. E’questo il caso del microcredito, del commercio equo e solidale e del consumo critico dei quali si parlerà nel seguito di questa trattazione, partendo dall’esperienza di Muhammad Yunus; un’esperienza che sta funzionando in tutto il mondo e alla quale molte persone sono grate. 5.1 L’iniziativa di Muhammad Yunus per l’eliminazione della povertà: Grameen In questo paragrafo si parla di Muhammad Yunus e della sua iniziativa di microcredito in quanto la Banca rurale Grameen ha rappresentato e rappresentata tuttoggi un 404 W. Easterly, op. cit., pag. 12 405 Andrea Saroldi, Costruire economie solidali, Un percorso a Quattro livelli, EMI, Bologna, 2003, pag. 81 406 Ibidem 407 Ivi, pag. 83

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contributo fondamentale al sostegno delle persone che devono superare ogni giorno enormi difficoltà per poter sopravvivere. Come sostenuto anche da William Easterly, “Yunus is a searcher408”, ossia un “ricercatore” in quanto è andato alla ricerca di soluzioni nuove, che ben si adattassero alla realtà dei beneficiari.

Come si può non provare simpatia per quel professore che un giorno entrò in crisi e scese dalla sua cattedra per osservare il mondo che lo circondava, giungendo a mettere in dubbio le leggi economiche di cui aveva sempre parlato ai suoi allievi? Egli si rese conto del fatto che quel sistema economico di cui intesseva ogni giorno le lodi dovesse per forza soffrire di gravi malfunzionamenti, se bastava guardare fuori dalla finestra per vedere gente che moriva di fame.

Come è stato dimostrato nei capitoli precedenti e in questo, a trent’anni di distanza da quando Yunus ha partorito le sue idee i malfunzionamenti permangono; forse però, se oggi ci sono più persone che si attivano per cercare di porre in qualche modo rimedio alle ristrettezze nelle quali una larga fetta della popolazione mondiale si ritrova a vivere, ciò avviene anche grazie a Yunus e al suo importante contributo.

Yunus instaurò vivi dialoghi con alcuni dei protagonisti di questa tragedia umanitaria che è la povertà, e queste esperienze lo portarono ad avere delle importanti intuizioni.

Innanzitutto si chiese a chi si rivolgessero i poveri nelle occasioni di estremo bisogno, quando è sufficiente una somma di denaro anche minima per allontanare almeno momentaneamente lo spettro della morte. La risposta fu che i poveri sono costretti a rivolgersi ai “paikar”409, ossia quelli che noi chiamiamo usurai.

Com’è noto, gli usurai prestano delle somme di denaro fuori dalla sfera della legalità, pretendendo tassi di interesse che sarebbero proibitivi per chiunque, figuriamoci per chi non ha niente da portare alla bocca per campare… Di conseguenza, i poveri si ritrovano invischiati in una ragnatela che ad ogni loro mossa finisce per stritolarli sempre più.

Per farli uscire da questa trappola, si chiede Yunus, è sufficiente fare l’elemosina? La risposta è per lui negativa, e difficilmente si potrebbe non concordare con questa opinione. Come si è visto nel capitolo precedente, gli aiuti caritatevoli rientrano fra gli “aiuti che non aiutano”; l’elemosina può diventare addirittura dannosa e condurre all’estrema conseguenza del rifiuto di adeguate cure mediche che potrebbero far perdere una sicura fonte di guadagno per chi cerca di suscitare pietà ai bordi delle strade.

Ogni aiuto volto esclusivamente alla sopravvivenza nell’immediato, e non alla realizzazione di un progetto di maggior benessere futuro, non fa che alimentare un terribile circolo vizioso. Come Yunus sottolinea, la povertà nega ogni diritto umano garantito dalla Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo, la quale cita testualmente: Ogni persona ha diritto a un livello di vita che garantisca la salute e il benessere dell’individuo e della sua famiglia, in particolare per quanto riguarda il cibo, il vestiario, la casa, l’assistenza medica e i servizi sociali necessari; essa ha diritto a essere garantita in caso di disoccupazione, malattia, inabilità, vedovanza, vecchiaia, e in mancanza di fonti di sopravvivenza per circostanze esterne alla sua volontà. Nonostante la schiavitù sia stata abolita in ogni Paese civile, forme di schiavitù permangono per mano degli usurai che prestano denaro quanto basta perché il povero non muoia e continui a rivolgersi a loro. Yunus capì che per progredire fossero necessari degli istituti finanziari capaci di soddisfare il bisogno di credito dei più poveri, e il suo primo passo fu quello di recarsi presso la Banca locale. Tornato a casa 408 W. Easterly, op. cit., pag. 59 409 Muhammad Yunus, Il banchiere dei poveri, Giangiacomo Feltrinelli Editore, Milano, 2005, op. cit., pag. 17

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insoddisfatto dal colloquio avuto con il direttore della Banca locale, si diresse alla volta della Banca governativa di Janata dove si ritrovò anche qui a discutere animatamente con il direttore.

Il punto saliente della discussione fu rappresentato dal problema delle garanzie.Quali garanzie di solvibilità può offrire un’indigente analfabeta che non è nemmeno in grado di compilare il modulo per la richiesta di prestito? Questa la fondamentale obiezione che il direttore fece a Yunus, il quale rimase a dir poco sbigottito nel rendersi conto che un sistema bancario sì fatto permettesse di concedere prestiti solo a coloro che avessero già alle loro spalle una certa stabilità economica. Interrogandosi sulle possibili soluzioni a queste disfunzioni, Yunus riuscì ad assestare dei colpi al concetto di garanzia, arrivando a dimostrare che i prestiti senza garanzia sono sorprendentemente più sicuri degli altri e garantiscono addirittura un 98% di solvibilità.

La sua vittoria si perpetrò grazie alla nascita della Grameen Bank, nel 1976, la quale si identifica spesso anche come “Banca dei poveri”; nel suo libro Yunus parla già della sua diffusione non solo in 36.000 villaggi del Bangladesh, ma anche in Tanzania, nelle Filippine, in Ecuador e Nepal tanto per citarne alcuni!

Questa nascita non fu certo festeggiata dalla Banca Mondiale, che manifestò sempre la sua disapprovazione soprattutto nella fase iniziale di questo progetto di microcredito. Yunus non risparmiò le critiche nei confronti di questa istituzione, che troppo spesso rielaborava i progetti bengalesi fino a farli diventare propri e perciò del tutto differenti da quelli iniziali! Secondo Yunus, la Banca Mondiale avrebbe dovuto ingaggiare persone in grado di capire maggiormente i poveri e impedire la proliferazione di servizi di consulenza che inficiassero i progetti ai quali la popolazione stessa aveva originariamente dato vita. Uno sviluppo partecipato è proprio quello a cui si aspira oggi, in perfetta linea con le idee di Yunus, persona dotata di grande lungimiranza. In molti casi le politiche di sostegno si dimostravano esclusivamente volte alla vendita di prodotti provenienti dal Paese “benefattore”, e inoltre solo le èlites bengalesi di consulenti, imprenditori, funzionari e burocrati beneficiavano effettivamente di tali donazioni. Yunus, nell’impeto delle sue critiche arrivò addirittura a proporre all’allora presidente della Banca Mondiale Lewis Preston410 di spostare la sede di tale istituto a Daka, proprio nel cuore pulsante della miseria.

Nel 1990, la Banca Mondiale propose di valutare Grameen, e la conclusione fu che quest’ultima non avrebbe mai potuto avere un bilancio che non fosse in rosso, per la non solvibilità dei poveri. Quest’assunto fu nel tempo brillantemente smentito da Grameen, che come già detto potè fin dal suo esordio vantare un 98% di solvibilità da parte dei suoi clienti. Questa non fu che la prima rivincita di Yunus nei confronti della Banca Mondiale; in data 13 ottobre 2006 il presidente della Banca Mondiale Paul Wolfowitz si è congratulato con Muhammad Yunus, insignito del Premio Nobel per la pace. Dopo l’iniziale antipatia, pare che i rapporti tra Yunus e la Banca Mondiale siano migliorati, ma ci si potrebbe chiedere se non siano stati proprio la crescente popolarità di Yunus e il Premio Nobel ad aver fatto cambiare la visione degli alti vertici dell’Istituzione Economica in questione.

Volendo descrivere l’iniziativa, Grameen potrebbe essere definita una banca rurale (grameen in bengalese significa contadino) che fino ad oggi ha concesso prestiti a più di 2 milioni di persone, il 94 % delle quali donne411. L’obiettivo di questa banca non è solo quello di prestare denaro ai poveri, ma ciò che è sorprendente è che i progressi fatti sono talmente tanti che addirittura Grameen è oggi in parte posseduta da questa stessa gente, che nel tempo è diventata azionista della banca. Nella maggior parte dei casi, per

410 M. Yunus, op. cit., pag. 29 411 www.zhora.it: i dati sono probabilmente variati in quanto la pagina Internet in questione potrebbe non essere recentissima. Non è datata, per cui non è possibile sapere a che anno corrispondano i dati corrispondenti alla nota.

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ciascun prestito ci sono in ballo pochi soldi, dati a fronte di un progetto minimo e senza nessuna richiesta di garanzia. Ciò che davvero fa la differenza sono gli interessi, quasi irrisori se paragonati a quelli offerti dal sistema bancario tradizionale. Una delle novità più rilevanti è costituita dal fatto che fin dall’inizio i crediti furono riservati quasi esclusivamente alle donne, senza alcuna richiesta di garanzia ed evitando l’obbligo della compilazione di moduli. Ma in che modo queste persone così povere avrebbero potuto, da sole, garantire percentuali di rimborso più elevate rispetto ai clienti che non vivevano con le stesse difficoltà economiche? Yunus ci spiega questo utilizzando delle parole molto semplici: "I più poveri dei poveri lavorano dodici ore al giorno; per guadagnarsi da mangiare devono vendere i loro prodotti. Non c’è ragione perché non vi rimborsino, soprattutto se vogliono un altro prestito che consenta loro di resistere un giorno di più. E’ la miglior garanzia che possiate mai avere: la loro vita!".412

Quest’iniziativa dovette fare i conti con molte resistenze da parte della società tradizionale all’interno della quale avrebbe dovuto prendere piede. L’emancipazione delle donne, di cui fin dall’inizio si fece portatore Yunus, veniva fortemente osteggiata dalle cerchie più conservatrici rappresentate in gran parte dalle persone di religione musulmana. Nella società del Bangladesh, così come in molti altri paesi asiatici o africani, le donne rappresentavano la categoria più debole413, che quindi diventava a maggior ragione l’interesse principale dell’opera di Yunus.

Grazie a questa prima esperienza di banca etica, il microcredito oggi è praticato in almeno cinquantasette nazioni, fra cui anche gli Stati Uniti, dove ne usufruiscono i poveri dei ghetti di Chicago. Questa riuscita è stata favorita dall’imposizione di una serie di regole ferree, quali la richiesta ai poveri di radunarsi in gruppetti di cinque persone al momento di ottenere un prestito, assumendo ciascuno la responsabilità anche per gli altri, allo scopo di rafforzare l’impegno. Caratteristica particolare di Grameen è inoltre quella di chiedere ai suoi clienti di restituire il denaro attraverso il versamento di rate settimanali414, allo scopo di evitare un maggior carico alla fine del mese.

Grameen non si limita a questo, ma detta anche alcune norme riguardanti la vita privata di coloro che si rivolgono a questa banca per ottenere un prestito. Si può passare dall’istruzione dei figli alla pulizia delle case, fino ad arrivare addirittura agli esercizi ginnici, e tutto ciò è forse discutibile in quanto secondo alcuni per abbattere la povertà non è necessario che le persone beneficiarie di tale aiuto abbandonino i propri usi e costumi. Ma certo, questo svantaggio diventa irrilevante se paragonato ai benefici che Grameen offre ai suoi clienti, e conserva quindi la propria funzione non certo criticabile nei principi e negli obiettivi, soprattutto se queste piccole prescrizioni si paragonano alla condizionalità delle Istituzioni Finanziarie Internazionali!

L’iniziativa di Muhammad Yunus ha avuto molte ripercussioni sul concetto stesso di credito, che nel caso di Grameen viene definito come un vero e proprio diritto umano. Non esiste uno strumento legale quale un contratto che consenta alla Grameen Bank di condurre il cliente presso la Corte di Giustizia in caso di insolvibilità, e i debitori insolventi non sono marchiati a vita ma possono schedare nuovamente i loro prestiti in maniera che non risulti nessuna violazione delle regole, e inoltre si fa di tutto perché il debitore in difficoltà si risollevi dalla situazione. Il sistema incoraggia il debitore a porsi degli obiettivi di tipo sociale, sanitario e nell’ambito dell’istruzione. Tutto ciò rientra

412 M.Yunus, op. cit., pag. 76 413 Ivi, pag. 88 414 www.zhora.it

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nell’ambito delle “Sixteen decisions”415, mentre alle banche tradizionali non interessa assolutamente la destinazione del prestito. La concessione di piccole somme di denaro è inoltre volta allo sviluppo autonomo e alla creazione di attività generatrici di reddito anche per dare la possibilità ai più bisognosi di crearsi un alloggio, nell’ottica dell’ “aiutarli ad aiutarsi” della quale si è parlato in precedenza. Grameen rappresenta una valida alternativa alle banche convenzionali e alle disfunzioni delle Istituzioni Finanziarie Internazionali. Partendo dal presupposto che debba essere la banca a raggiungere le persone e non il contrario, fornisce servizi porta a porta. Caratteristica essenziale di Grameen è anche la formazione di “solidarity groups”, ossia l’unione dei clienti che mirano ad ottenere un unico prestito e prestano fede al principio della “sequenza di solvibilità”, secondo la quale si può ottenere un nuovo prestito solo nel caso in cui i precedenti siano stati restituiti. Per impedire l’accumulazione del debito, al contrario di quanto avviene nel caso delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, tutti i prestiti vengono suddivisi in rate settimanali o addirittura bisettimanali. Ogni persona ha diritto a ricevere contemporaneamente anche più di un prestito, ma ogni prestito si accompagna ad un programma obbligatorio di risparmio. Grameen si impegna a garantire la sostenibilità dei prestiti, sempre allo scopo di impedire l’accumulazione del debito che potrebbe mettere in pericolo il futuro dei debitori. Attraverso l’azione di Grameen, anche il capitale sociale trae giovamento, con la formazione di gruppi e centri, nonché l’elezione annuale di leaders. Oltre alla formazione di capitale sociale, Grameen promuove anche la protezione ambientale, l’educazione dei bambini e l’istruzione universitaria, nella ferma convinzione che i poveri posseggano delle abilità ancora inespresse a causa delle condizioni di vita disagiate. Per Muhammad Yunus, sarebbero le istituzioni e le politiche la causa scatenante della povertà: una visione di questo tipo è fortemente osteggiate dalle Istituzioni Finanziarie Internazionali, e questo spiegherebbe la malcelata ostilità della Banca Mondiale al progetto di Yunus.

Come Muhammad Yunus ha sottolineato anche nel marzo 2006, le banche convenzionali si basano sul principio che più una persona ha, più può ottenere, e viceversa se hai poco o niente, non potrai ricevere niente. Come risultato, più della metà della popolazione del mondo è privata dei servizi finanziari di cui ha bisogno. Non dobbiamo dimenticare, infatti, che i prestiti concessi dalle Istituzioni Finanziarie Internazionali non giungono direttamente ai poveri, bensì ai loro governi per la realizzazione di progetti che non sempre corrispondono alle aspettative dei poveri stessi. Grameen nel tempo è diventata una grande iniziativa, da piccola che era in origine. Nel marzo 2006 Yunus ha parlato addirittura di 17.686 funzionari di Grameen che incontrano 5,89 milioni di persone alla porta di casa loro, fra i 63.712 villaggi diffusi in tutto il Bangladesh addirittura ogni settimana!416

Scheda 7: chi è Muhammad Yunus?

Muhammad Yunus nacque e crebbe a Chittagong, principale porto mercantile del Bengala. La sua famiglia certo non poteva dirsi ricca, ma il mestiere di orafo del padre permise a quest’ultimo di tirar su ben quattordici figli, e di dare la possibilità a Muhammad di portare avanti i suoi studi. La madre fu colpita da una malattia psichica che la condusse alla morte nel 1982. Da quel momento in poi il padre di Yunus si adoperò per ricoprire degnamente entrambe i ruoli genitoriali, e si ripromise di garantire il miglior grado di istruzione per i suoi figli. Oltre allo studio, Muhammad coltivava insieme al

415www.grammen-info.org: fra queste rientrano ad esempio: istruzione infantile, condizioni igieniche nei bagni, coltivazione di piante, alimentazione che comprenda verdure soprattutto per i bambini, utilizzo di acqua pulita… 416 www.grameen-info.org: si noti che nel sito ufficiale di Grameen da cui proviene questa informazione Yunus parla di un numero di villaggi quasi raddoppiato rispetto al dato contenuto ne “Il banchiere dei poveri”. Ciò ci fornisce una misura dell’impatto che tale iniziativa ha avuto fin dalla sua creazione e continua tuttoggi ad avere per la popolazione del Bangladesh ma non solo.

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fratello Salam altre passioni, fra le quali la pittura, la fotografia, il cinema. Grazie alla vincita di una borsa di studio, potè frequentare la Collegiate School di Chittagong. Si laureò in economia a 21 anni e trovò subito impiego come docente di scienze economiche nell’università in cui aveva studiato, dove insegnò dal 1961 al 1965. Nello stesso periodo, provò anche ad avviare una fabbrica di imballaggi, soprattutto allo scopo di dar lavoro a un centinaio di operai piuttosto che per un tornaconto personale. Ebbe poi la meritata fortuna di usufruire di una borsa di studio Fulbright, che gli permise di specializzarsi negli Stati Uniti. Così, nell’estate del 1965 venne accolto all’Università di Boulder, in Colorado, dove ebbe esperienze completamente nuove ed esaltanti e potè approfondire le conoscenze di materie quali matematica e fisica, divenendo anche assistente di un illustre professore che era stato in precedenza ministro delle Finanze in Romania. In quest’ambiente ebbe modo anche di conoscere Vera Forostenko, la donna che nel 1970 divenne sua moglie. Tornò in Bangladesh nel 1972, dove ebbe nuovamente modo di entrare in contatto con la miseria dei più poveri di questo mondo e di riflettere sull’ingiustizia del sistema economico che permette a più della metà della popolazione mondiale di vivere con meno di 2 $ al giorno. Immediatamente si scontrò con le ristrettezze economiche nell’ambito delle quali gli universitari di Chittagong erano costretti a lavorare, e cominciò ad interrogarsi sul perché della povertà di cui era attorniato. Si rese conto che la povertà era tale che molti campi restavano incolti, e ciò di conseguenza aggravava ancora di più, come in un circolo vizioso, le condizioni della popolazione. La carestia che nel 1974 colpì il Bangladesh rese Yunus cosciente del fatto che fosse indispensabile incrementare la produzione agricola e in particolare la produzione di riso, e per far questo propose ai contadini di mettere a disposizione i terreni incolti, di modo che i mezzadri li lavorassero e lui potesse coprire le altre spese. Il raccolto sarebbe potuto così essere diviso fra le tre parti, a beneficio di tutti. L’esperimento da un lato si rivelò soddisfacente, in quanto laddove vi erano terreni incolti si ottenne la possibilità di raccogliere del riso, ma per un verso si rivelò invece fallimentare, poiché per separare il riso dalla lolla, i contadini impiegarono le donne più povere, che per questioni di necessità finivano per essere sottopagate. Quello che potrebbe sembrare un tentativo imprenditoriale, fu invece per Yunus una tappa fondamentale nel suo processo di avvicinamento e sostegno ai più poveri del suo Paese e del mondo.

5.2 I programmi di microcredito nati sulla scia di Grameen

In linea generale i programmi di microcredito propongono soluzioni alternative per microattività economiche da realizzarsi ad esempio nel campo dell’agricoltura, dell’allevamento, della produzione e del commercio o dei servizi, pianificando l’erogazione di piccoli prestiti a microimprenditori o gruppi di questi che hanno forte necessità di risorse finanziarie, per avviare o sviluppare progetti di auto-impiego. Avendo come target di riferimento i poveri, i programmi di microcredito molto spesso prevedono, oltre a servizi di carattere finanziario, anche una combinazione di servizi di supporto alla microimpresa, quali la formazione tecnica e gestionale, la creazione di reti commerciali, le condizioni per la raccolta di risparmio, che talvolta assumono la denominazione di progetti di microfinanza417.

Oggi la Grameen Bank è la quinta banca del Bangladesh. Diverse ONG nel corso degli ultimi vent’anni hanno adottato programmi di microfinanza o microcredito proprio sulla scia di questa istituzione, e fra queste vi è la Brec418 (Bangladesh Rural Advancement Committee), di dimensioni ancora più grandi di Grameen. La Brec costruisce scuole e università, offre telefoni cellulari, mutui, servizi sanitari e legali. Fra le altre ONG si possono ricordare “Accion Internacional”, “Care International”, “Finca International”, “ACODEP” (Asociation de Cultores para el Desarrollo de la Pequena y Microempresa). Contemporaneamente, anche in Europa si è sviluppato un genere di microcredito più consono alle caratteristiche del vecchio continente. Anche in America Latina e in Asia sono sorte Istituzioni di Microfinanza quali Vita Microbank in Benin, FUNDASOL (Fundacion Uruguaya de Cooperacion y Desarrollo Solidario) in Uruguay, Financiera Calpia ad El Salvador.

417 www.unimondo.oneworld.net 418 J. Stiglitz, La globalizzazione che funziona, op.cit., pag. 54

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a) Le metodologie in campo di microcredito 1) Peer Lending Solidarity: all’interno di un gruppo che può essere composto da un minimo di 3 fino ad un massimo di 10 persone ogni partecipante risponde del credito degli altri membri in proporzione alla quota del proprio prestito. I membri del gruppo devono appartenere alla stessa comunità, ma senza che siano legati da parentela. La rateizzazione avviene nel breve periodo. Il credito è concesso in rotazione, quando il membro successivo può ricevere il prestito solo una volta che chi lo precede abbia reso il suo, oppure è concesso contemporaneamente a tutti e ciascuno è responsabile per tutti gli altri. 2) Village Banking: una Village Bank è un’associazione di credito e prestito gestita a livello comunitario. Generalmente si compone di 20-25 membri, molto spesso donne come nell’idea di Yunus. La banca si auto-finanzia grazie a fondi appartenenti ai membri del gruppo, ma può a seconda dei casi anche essere finanziata da istituzioni finanziarie esterne. Il prestito di gruppo è costituito dalla somma dei prestiti individuali e i prestiti vengono erogati in cicli successivi di una durata compresa fra i dieci e i dodici mesi. 3) Revolving Loan Funds: sono gruppi finanziari informali composti da un numero di membri che varia dai 30 ai 100, anche in questo caso si tratta spesso e volentieri di donne sempre per lo stesso principio di cui si è già parlato. Ai membri è richiesto di risparmiare per garantire l’indipendenza del gruppo, ma i fondi iniziali sono di provenienza esterna. 4) Saving and Loan Associations: generalmente si tratta di istituzioni sostenibili, finanziate grazie ai risparmi locali. I flussi economici in questo caso si spostano dalle aree urbane a quelle rurali. 5) Individual Lending: è la prima forma di microcredito. In questo caso i contatti diretti con i clienti sono molto frequenti, e comportano un maggior controllo sul cliente stesso.

Oggi l’ingente contributo del microcredito alla lotta contro la povertà è

riconosciuto anche dalla Banca Mondiale, dal Fondo Monetario Internazionale e dalle Nazioni Unite.

Tra il 2 e il 4 febbraio 1997 si è a tal proposito tenuto un “Microcredit Summit” aWashington. In quest’occasione erano presenti rappresentanti delle ONG, intermediari finanziari e imprese impegnate nel sociale, gruppi di base provenienti da tutto il mondo, Agenzie delle Nazioni Unite, Governi nazionali, istituzioni internazionali. Fu proprio allora che ci si pose l’obiettivo di organizzare un movimento mondiale di operatori attraverso i quali raggiungere 100 milioni di famiglie allo scopo di concedere prestiti e altri servizi finanziari e aziendali per attività di auto-impiego e sviluppo autonomo. b) Il microcredito in Italia e in Europa In Europa e in Italia il microcredito si rifà alle esperienze di finanza etica. Negli anni ’70 in Italia sono nate le MAG (Mutue Auto Gestione), che raccolgono i risparmi dei vari soci per versarli in favore di progetti di economia sociale e cooperazione internazionale. Molte ONG italiane usano il microcredito per i loro programmi di sviluppo.

A Padova Banca Popolare Etica, il Consorzio Etimos e Fondazione hanno dato vita ad un unico grande centro d’intervento nel campo del microcredito e della finanza etica.

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Banca Popolare Etica419: quando parliamo di Banca Popolare Etica, parliamo di un istituto finanziario ordinario sottoposto alla vigilanza della Banca d’Italia e che ha aderito al Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi, attraverso il quale il risparmiatore può beneficiare di protezione. In particolare, chi si rivolge alla Banca Popolare Etica ha interesse a garantire lo sviluppo sostenibile dal punto di vista sociale ma anche dal punto di vista ambientale. Banca Popolare Etica vuole creare un profitto sociale sulla base di alcuni princìpi fondamentali:

A) I soci devono partecipare direttamente alle attività promosse. B) I risparmi devono essere orientati a finalità sociali. C) Si devono sostenere iniziative socio-economiche che non abbiano finalità di

lucro. D) Non si deve mai abbandonare il principio della trasparenza.

Etimos: è un consorzio non profit di microfinanza la cui sede si trova a Padova, anche se le sue attività si diramano in tutto il mondo, con un’attenzione particolare rivolta ai Paesi in Via di Sviluppo o colpiti da conflitti e crisi economiche. Questo ente è nato nel 1989 come Ctm-Mag e grazie alle risorse di 5000 risparmiatori ha potuto concedere almeno 30 milioni di euro al commercio equo e solidale e all’economia sociale in Italia. Si tratta del principale fondatore della Banca Popolare Etica, con cui continua ad intrattenere rapporti di stretta collaborazione. I soci di questo consorzio finora sono un centinaio, e fra questi spiccano i nomi di importanti cooperative che lavorano nell’ambito del commercio equo e solidale, ONG, associazioni, fondazioni ed enti religiosi. Non sono necessari ingenti capitali per raggiungere gli scopi che i soci si sono fin dall’inizi prefissi: si tratta per lo più di piccoli prestiti che però sono oggigiorno ancora di vitale importanza per i più poveri. Le persone che ricevono il sostegno di Etimos rientrano nella categoria dei cosiddetti “non bancabili”, che non possono accedere ai circuiti finanziari tradizionali. Queste piccole somme in molti Paesi di quello che possiamo più facilmente individuare come “Sud del mondo”, costituiscono nella gran parte dei casi la principale fonte di reddito per molte famiglie. Etimos è presente in più di dieci Paesi collocati in America Latina, Africa, Medio Oriente e Balcani. Fondazione Choros: opera al servizio della crescita globale promuovendo l’economia sociale e la finanza etica a livello nazionale come internazionale. L’obiettivo di questa fondazione è quello di sviluppare iniziative volte a valorizzare le risorse umane, ambientali, sociali ed economiche dei Paesi in Via di Sviluppo. Per realizzare tale obiettivo porta avanti ricerche avanzate in materia di sviluppo sostenibile, microfinanza ed economia sociale. Questi studi sono necessari per verificare il contesto sociale ed economico di ciascun Paese, e si svolgono all’interno di vaste reti costituitesi tra la fondazione in questione e le Istituzioni di Finanza Sociale Europee, nonché le numerose Banche Etiche. Choros cerca di fornire alle popolazioni interessate le conoscenze e gli strumenti necessari al miglioramento dell’efficienza di progetti di finanza sociale. Il sostegno va soprattutto ai Paesi del Sud colpiti da guerre o crisi sociali, economiche e ambientali. Da rilevarsi anche la presenza di numerose Banche Etiche nate in tutta Europa, fra le quali si possono ricordare “Triodos” (banca olandese che oggi ha due filiali in Belgio e una in Gran Bretagna420), “ABS” (Alternative Bank Suisse che nel 1998 ha raccolto ben 419 www.unimondo.oneworld.net 420 Massimo Calvi, Sorella Banca – Passato presente futuro di Banca Etica, Editrice Monti, Saronno, 2000, pag. 43

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220 miliardi di vecchie lire421), “Gls Gemeinschaftsbank”, “Citizen Bank” (Giappone), “Eko-Osuuspankki” (Finlandia), “South Shore Bank” (USA), “Oikos” (Danimarca), “Merkur” (Danimarca), “Banque Populaire du Haut-Rhin” (Francia) che si raggruppano nell’ “International Network Association of Investors in Social Economy”. Nella gran parte dei casi, ai servizi di credito e risparmio si affiancano i servizi di formazione e assistenza tecnica, fra i quali molto rilevanti sono i seguenti422:

A) Business management services: aiutano i beneficiari a migliorare il controllo e l’efficienza dell’attività economica che intendono avviare. La formazione, individuale o di gruppo, può riguardare il business planning, l’amministrazione, la contabilità, la gestione finanziaria, la definizione dei prezzi, la gestione del personale.

B) Assistenza tecnica: per migliorare la redditività dell’impresa, anche in questo caso a grazie a corsi individuali o collettivi e fornendo indicazioni di tipo strettamente tecnico ai clienti.

C) Servizi di marketing: affinché si arrivi all’incremento delle vendite, anche ricorrendo all’analisi di studi di mercato, organizzando consorzi e consentendo di accedere a mezzi di trasporto più economici viste le difficoltà oggettive dei clienti.

D) Servizi di orientamento: volti a dare informazioni di tipo legale, fiscale ed amministrativo.

I microimprenditori che beneficiano di questi aiuti sono persone che nella maggior parte dei casi svolgono attività produttive molto piccole, spesso legate solamente all’auto-sostentamento, ma che potrebbero un domani veder progredire la loro attività se indirizzati nel modo giusto. Si tratta nella maggior parte dei casi di attività di commercio, servizi, produzione agricola e artigianale, svolte nei centri urbani ma prevalentemente nelle aree rurali dei PVS.

Le soluzioni proposte a sostegno dei poveri variano a seconda dei casi, e sono sempre volte ad incrementare il reddito familiare che dev’essere naturalmente poi ben speso sempre nell’ottica di quelle “sixteen decisions”introdotte dalla Grameen Bank. La fiducia data ai microimprenditori va di pari passo con la loro responsabilizzazione (di questo concetto si è già parlato nel precedente capitolo), in quanto si attivano immediatamente per restituire il prestito, ottenendo contemporaneamente benefici non solo individuali, ma dei quali possa usufruire la famiglia intera, nonché la nazione nel suo insieme.

L’ONU afferma che nel mondo vi siano almeno 500 milioni di microimprese, ma solo il 2% riesce ad avere accesso al credito. 5.3 Il commercio equo e solidale

L’idea di un “commercio equo e solidale” ebbe origine nel 1959, in una piccola cittadina olandese, grazie all’iniziativa di un gruppo di giovani che intendevano fare qualcosa di concreto per rendere meno ingiusto il sistema economico attuale. L’attività del gruppo partì con l’importazione di prodotti alimentari dal Sud del mondo. Tali prodotti venivano acquistati direttamente dai produttori a prezzi più elevati rispetto al prezzo di mercato, e poi rivenduti all’interno delle cosiddette “botteghe del mondo” (la prima bottega del mondo venne aperta in Olanda nel 1969, a distanza di dieci anni dall’idea iniziale). Da questa prima esperienza, le botteghe del mondo si diffusero in

421 M. Calvi, op. cit., pag. 45 422 www.unimondo.oneworld.net

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tutta Europa, tanto che nel 2003 si giunse a contarne ben 2.700 dislocate in 18 paesi, che occupavano 400 dipendenti e 96.000 volontari423. Solo in Italia, sempre nel 2003, si potevano contare 400 botteghe, all’interno delle quali non solo si possono acquistare beni alimentari provenienti dal Sud del mondo, ma anche prodotti ecologici e biologici, libri e prodotti delle cooperative sociali. Oltre che in Europa, le botteghe del mondo sono presenti anche nel Canada, negli Stati Uniti, in Giappone, in Australia. Per quanto concerne i produttori, invece, nel 1998 si stimava che i produttori del commercio equo e solidale fossero almeno 1.200.000424; ciò significa che almeno 7 milioni di persone all’epoca vedevano migliorare le loro condizioni di vita grazie a questa forte rete internazionale. Secondo un rapporto del DFID gli effetti del commercio equo e solidale per i produttori consistono soprattutto nella promozione e nella crescita delle capacità tecnico-imprenditoriali; questo risultato è stato confermato anche da Hopkins sempre nel 2000 e da Ronchi nel 2002. In pratica, i produttori vedono migliorare la loro capacity building, e questo è un aspetto fondamentale in quanto può offrire la possibilità di raggiungere uno sviluppo autonomo. Per quanto riguarda la quota di mercato dei prodotti equosolidali, in segmenti specifici si sono raggiunti dei livelli significativi; il mercato del caffè macinato tra il 2003 e il 2004 ha raggiunto il 2% in Europa, il mercato delle banane in Svizzera ha raggiunto il 15%, il mercato del caffè tostato e macinato in Inghilterra ha raggiunto il 7,2%, mentre il mercato del the in Germania ha raggiunto il 2,5%425.

Il commercio equo e solidale sta compiendo degli importanti progressi, nonostante inizialmente vi fosse molto scetticismo circa il futuro di questa iniziativa426. Il segreto del successo di questa iniziativa sta nel fatto che le botteghe del mondo rappresentano una finestra aperta sul pianeta grazie alla quale si ha la sensazione concreta di partecipare attivamente al benessere di persone più sfortunate di noi. Poco conta se nel complesso degli scambi commerciali l’impatto del commercio equo e solidale è irrisorio; come è già stato sottolineato in precedenza, è necessario abbandonare i “Big Plans” per agire su piccola scala e anche nel quotidiano. Ciascuno di noi può fare qualcosa per “aiutare lo sviluppo”, attraverso il commercio equo e solidale, il commercio critico del quale parleremo nel prossimo paragrafo, e per mezzo delle tante altre iniziative che fortunatamente stanno sorgendo in ogni parte del globo. Ne “Il commercio equo e solidale alla prova dei fatti”, il commercio equo e solidale viene efficacemente collocato all’interno dell’ “economia della responsabilità sociale”; grazie al commercio equo e solidale e alle altre iniziative di cui si parla in questo capitolo, l’economia sta diventando sempre più una scienza “sociale e morale”, e ciò rappresenta senza dubbio il raggiungimento di un importante traguardo.

Ci si potrebbe chiedere quale sia lo scopo di un commercio di questo genere. Innanzitutto il commercio equo e solidale è volto al rispetto dei diritti dei lavoratori che producono i prodotti importati. Spesso e volentieri i lavoratori nei paesi in via di sviluppo lavorano in condizioni disumane e fuori dalla sfera della legalità, superando la soglia massima di ore giornaliere per poi ricevere delle paghe misere. Acquistando questi prodotti locali a prezzi più alti in Occidente si può permettere ai lavoratori di ottenere una migliore rimunerazione.

In Italia il commercio equo e solidale si è diffuso nel 1976 grazie all’iniziativa di Sir John di Morbegno427. Nel 1988 si è ottenuta una migliore organizzazione del settore, attraverso la nascita della cooperativa CTM, successivamente affiancata da altre centrali

423 A. Saroldi, op. cit., pag. 52 424 Ivi, pag. 92 425 L. Becchetti, M. Costantino, pag. 26 426 Ivi, pag. 11 427 A. Saroldi, op. cit., pag. 19

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di importazione quali “Commercio Alternativo”, RAM, “Roba”, “Equoland” ed “Equo Mercato”.

Nel 2001 l’IFAT (associazione mondiale delle organizzazioni del commercio equo e solidale) ha definito il commercio equo e solidale come una partnership commerciale basata sul dialogo, la trasparenza e il rispetto, che promuove una maggior equità nel commercio internazionale.

Essendo necessario dare una sistematizzazione a questa materia, nel 1999 cento organizzazioni fra le quali le cosiddette “botteghe del mondo” e numerose centrali di importazione italiane, hanno approvato la “Carta italiana dei criteri del commercio equo e solidale”, documento che ne sintetizza gli obiettivi428 secondo quanto segue: 1) Migliorare le condizioni di vita dei produttori aumentandone l’accesso al mercato, rafforzandone le organizzazioni, pagando un prezzo equo e assicurando una certa continuità nelle relazioni commerciali. Per quanto riguarda il prezzo equo, questo è più alto dei prezzi di mercato. Per quanto riguarda i beni più commerciati nell’ambito del commercio equo e solidale, ossia il caffè e il cacao, negli ultimi decenni un prezzo equo ha rappresentato un premio intorno al 10%, e un premio addirittura del 100% nei periodi in cui il prezzo internazionale di tali beni raggiungeva il minimo429.2) Promuovere opportunità di sviluppo per produttori svantaggiati (come nel caso di Yunus, si tratta soprattutto di donne e popolazioni locali) e proteggere i bambini dallo sfruttamento all’interno del processo produttivo. 3) Divulgare informazioni sui meccanismi economici di sfruttamento, in questo modo favorendo la diffusione di un atteggiamento alternativo al modello economico dominante e la ricerca di nuovi modelli di sviluppo. 4) Organizzare rapporti commerciali e di lavoro senza scopi di lucro e soprattutto rispettando la dignità umana. 5) Proteggere i diritti umani promuovendo la giustizia sociale, la sostenibilità ambientale e la sicurezza economica. 6) Favorire la creazione di opportunità di lavoro a condizioni giuste, esigenza sentita soprattutto nei paesi in via di sviluppo. 7) Favorire l’incontro fra i produttori dei paesi sottosviluppati e i consumatori critici. 8) Sostenere un auto-sviluppo, sia economico che sociale (si noti come anche in questo caso ritorna l’esigenza di “aiutare ad aiutarsi”. 9) Stimolare le istituzioni nazionali e internazionali a compiere scelte economiche e commerciali che possano andare in difesa dei piccoli produttori, della stabilità economica e della tutela ambientale, anche per mezzo di campagne di informazione e pressione. 10) Promuovere un uso equo e sostenibile delle risorse ambientali. 5.4 Il consumo critico

In Italia il consumo critico è stato portato dal “Centro Nuovo Modello di Sviluppo”nel 1996, partendo dall’assunto di base che ciascuno di noi con le proprie scelte di consumo possa finanziare un tipo di produzione o di impresa piuttosto che un altro. Si tratterebbe di un vero e proprio potere del consumatore, che gli inglesi chiamano “Shopping-bag power” (ovvero la capacità di influenzare con la nostra domanda l’offerta delle imprese).

Il consumatore critico, prima di acquistare un prodotto si domanda quali siano le condizioni di lavoro nel paese di produzione e quale sia l’impatto ambientale del

428 A. Saroldi, op. cit., pag. 20 429 Ivi, pag. 23

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processo di produzione. Esiste una vera e propria “Guida al consumo critico”, attraverso la quale si analizzano alcuni comportamenti dell’impresa, riguardanti fra i principali la trasparenza, l’abuso di potere, le particolari condizioni dei paesi del Terzo Mondo, l’ambiente, le armi e l’esercito, le vendite irresponsabili, gli organismi geneticamente modificati, la sicurezza e i diritti dei lavoratori, i regimi oppressivi, gli illeciti e le frodi430… Non è difficile intuire che influenzando direttamente il comportamento delle imprese i lavoratori possono trarne giovamento, e di conseguenza la società intera.

Ci si potrebbe chiedere in quale modo sia possibile influenzare le scelte d’impresa. Prima di tutto attraverso il boicottaggio, ossia la sospensione dichiarata dell’acquisto di un determinato prodotto per convincere l’azienda a modificare il suo comportamento, ma anche portando avanti delle campagne di pressione rivolte alle imprese.

In materia di aiuti allo sviluppo, fondamentale è una delle tante regole del consumatore critico, ossia quella del “compra giusto”. Molte merci vengono prodotte in condizioni sociali, sindacali, sanitarie e ambientali inaccettabili; acquistandole si fa in modo che i lavoratori continuino ad essere sfruttati, e ciò è deleterio soprattutto per i paesi poveri.

430 A. Saroldi, op. cit., pag. 14

139

Capitolo VI Casi di studio 6.1 Aiuti di emergenza forniti dal Fondo Monetario Internazionale.

Come abbiamo già accennato nel paragrafo 3.4, nel gennaio 2005 l’Executive Board ha stabilito che si potessero fornire degli aiuti in caso di emergenza anche su richiesta dei paesi membri che necessitassero di tali aiuti. I paesi asiatici che nel dicembre 2004 avevano subìto gli effetti devastanti dello Tsunami chiesero presto di poter usufruire di questa iniziativa che faceva proprio al caso loro. I paesi che a pieno titolo rientrano nella “Poverty Reduction and Growth Facility” a loro volta possono usufruire anche della “Exogenuous Shocks Facility431” per sopperire agli squilibri temporanei nella bilancia dei pagamenti provocati da shocks esterni al Paese, fra i quali rientrano i disastri naturali.

Una caratteristica che permette di distinguere nettamente fra il normale soccorso d’emergenza fornito anche da canali non istituzionali e l’assistenza in caso di emergenza fornita dal Fondo Monetario Internazionale è l’unione di aiuto e suggerimenti in materia di politica economica, che possono andare dalle politiche macroeconomiche alle misure in ambito strutturale. Al termine dei conflitti, essenziale è l’assistenza tecnica che il Fondo Monetario Internazionale fornisce per fare in modo che il Paese possa ricominciare a ricostruire le proprie politiche macroeconomiche. In particolare, il Fondo Monetario focalizza l’attenzione sulle tecniche di rilevazione statistica, sulla capacità di riorganizzazione del sistema fiscale e monetario di modo che il governo possa ricominciare ad imporre la tassazione fiscale e possa riattivare le proprie capacità di spesa nonché di pagamento, credito e scambio commerciale con l’estero.

Fino al 2005, 26 paesi hanno ricevuto un’assistenza finanziaria relativa a disastri naturali in 29 differenti occasioni. 20 paesi hanno ricevuto assistenza per la ricostruzione post-bellica a causa di ben 19 conflitti. Nelle tabelle 12 e 13 è possibile visualizzare quale sia stata l’entità dell’assistenza in caso di emergenza nell’arco di 10 anni, dal 1995 al 2005:

Tabella 12: Assistenza d’emergenza in caso di disastri naturali (dal 1995 al 2005)

Paese Anno Evento Cifra in milioni di $ USA % della quota Bangladesh 1998 Inondazione 138,2 25,0 Repubblica Dominicana 1998 Uragano 55,9 25,0 Haiti 1998 Uragano 21,0 25,0 Honduras 1998 Uragano 65,6 50,0 St. Kitts e Nevis 1998 Uragano 2,3 25,0 Turchia 1999 Terremoto 501,0 37,5 Malawi 2002 Carestia 23,0 25,0 Grenada 2003 Uragano 4,0 25,0 Grenada 2004 Uragano 4,4 25,0 Maldive 2005 Tsunami 6,3 50,0 Sri Lanka 2005 Tsunami 158,4 25,0 Fonte:http://www.imf.org/external/np/exr/facts/conflict.htm

431 http://www.imf.org/external/np/exr/facts/conflict.htm

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Tabella 13: Assistenza d’emergenza in periodo post-bellico (1995-2005) Paese Anno Cifra in milioni di $ USA % della quota

Bosnia Herzegovina 1995 45,0 25,0 Rwanda 1997 12,2 15,0 Albania 1997 12,0 25,0 Rwanda 1997 8,1 10,0 Tajikistan 1997 10,1 12,5 Tajikistan 1998 10,0 12,5 Repubblica del Congo 1998 9,6 12,5 Sierra Leone 1998 16,0 15,0 Guinea-Bissau 1999 2,9 15,0 Sierra Leone 1999 21,4 15,0 Guinea-Bissau 2000 1,9 10,0 Sierra Leone 2000 13,3 10,0 Repubblica del Congo 2000 13,6 12,5 RF di Yugoslavia 2000 151,0 25,0 Burundi 2002 12,7 12,5 Burundi 2003 13,4 12,5 Repubblica Centro Africana 2004 8,2 10,0 Iraq 2004 435,1 25,0 Haiti 2005 15,5 12,5 Fonte: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/conflict.htm

6.2 Una “Letter of Intent” per la Repubblica Centrafricana

Allo scopo di illustrare meglio il funzionamente delle “letters of intent”, riportiamo qui di seguito a grandi linee il contenuto di una di queste che è stata inviata in data 13 gennaio 2006 dalla Repubblica Centrafricana a Rodrigo de Rato432, il Managing Director del Fondo Monetario Internazionale. Come si è detto in precedenza, la “letter of intent” è una dichiarazione unilaterale attraverso la quale uno Stato si impegna nei confronti del Fondo Monetario Internazionale a prendere determinate misure di politica economica in cambio di un prestito che verrà somministrato al Paese in questione attraverso la concessione di “tranches” diluite nel tempo.

La “letter of intent” è una vera e propria lettera formale che il governo di un Paese invia al Fondo Monetario Internazionale. Nel caso specifico, il governo Centrafricano esordisce esponendo la propria delicata situazione in seguito ad un lungo conflitto protrattosi dagli anni ’90 al 2003, fortunatamente conclusosi positivamente con l’avvio di una fase di transazione verso un regime democratico. Il cambiamento per la Repubblica Centrafricana è avvenuto esattamente il 13 marzo 2006, quando il processo di transizione è partito ufficialmente, e ha condotto a libere elezioni legislative e presidenziali dal marzo al maggio dello stesso anno. Il governo centrafricano afferma che gran parte del merito di ciò è attribuibile a partners internazionali e regionali, grazie ai quali le elezioni si sono potute svolgere in un clima di pace, democraticamente e in maniera inclusiva. Al termine del processo elettorale, il governo eletto democraticamente ha spostato le sue priorità dal processo di transizione ormai splendidamente avviato al processo di aggiustamento economico e alla garanzia della sicurezza. L’Executive Board, subito al termine delle ostilità ha approvato un disegno di assistenza che si è reso utile per condurre a risultati più che soddisfacenti, fornendo stimoli per un programma di riforma politica, buon governo e finanza pubblica nella delicata fase della transizione. L’intervento del Fondo Monetario Internazionale ha anche catalizzato l’attenzione del resto della comunità internazionale.

Il governo centrafricano nella sua letter of intent afferma di aver registrato dei progressi nel funzionamento del governo, nelle politiche fiscali e nella sicurezza, 432 http://www.imf.org/External/NP/LOI/2006/caf/011306.pdf

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proprio grazie all’intervento delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, ma non nasconde nemmeno il fatto che vi siano ancora notevoli difficoltà dovute a problemi economici, debiti, stallo delle attività produttive e insufficienza delle esportazioni. Il governo in questa lettera manifesta la sua volontà a perseguire politiche volte al raggiungimento di uno sviluppo equo nei confronti dei suoi cittadini, e presenta un programma volto ad ottenere un maggior grado di sicurezza, stabilità economica, una miglior “governance”, migliori politiche in campo sociale e infrastrutturale. A tale scopo è necessario consolidare il sistema fiscale, ottimizzare le spese, stimolare la trasparenza delle azioni di governo e la diffusione dell’informazione, nonché lottare contro la corruzione che affligge ancora molti stati del continente africano. Per quanto riguarda la corruzione, allo scopo di debellarla, il governo ha introdotto delle sanzioni ad hoc che colpiscono i dipendenti pubblici implicati in casi di corruzione e i cui risultati vengono pubblicati in un sito internet.

Il governo centrafricano in questa letter of intent stima che per compiere tali progressi siano necessari 6. 962. 500 in diritti speciali di prelievo (il 12,5 % della quota), nell’ambito di quell’iniziativa di cui si è parlato in precedenza, ossia la “Poverty Reduction and Groth Facility”.

Alla letter of intent, firmata da Thèodore Dabanga, ministro delle Finanze e del Budget, il governo centrafricano ha poi allegato un Memorandum sulle politiche economiche e fiscali del 2006 e un Memorandum tecnico.

Nel primo di questi memorandum la Repubblica Centrafricana sottolinea il prezioso apporto del supporto tecnico e finanziario del Fondo Monetario Internazionale nel periodo successivo al lungo conflitto che aveva portato, oltre che alla perdita di molte vite umane, alla distruzione di infrastrutture e all’erosione delle capacità amministrative. Molti dei progressi compiuti, secondo il governo centrafricano sono attribuibili all’EPLA (assistenza d’emergenza in periodo post-bellico) e lo stesso governo non esita, perciò a domandare un maggior afflusso di aiuti. Nel 2004 il Prodotto Interno Lordo è difatti cresciuto dell’1 %, mentre nel 2005 si è addirittura passati ad un 2 %433; tali incrementi sono dovuti soprattutto ad una crescita delle attività industriali. Anche la produzione agricola a partire dal 2004 ha periodicamente fatto registrare degli incrementi nel ritmo della produzione, specialmente per quanto riguarda prodotti quali caffè e cotone, ma tali progressi sono più che altro dovuti a dei fattori climatici, tanto che nel 2005 si è registrata una nuova diminuzione della produzione agricola. Il deficit della bilancia dei pagamenti si è leggermente ridotto nel 2005 per un miglioramento del “conto servizi”. Le riserve monetarie sono rimaste stabili nel 2005, ma la situazione per quanto riguarda la liquidità sembra volgere ad un miglioramento. Sono molti i tagli alle spese statali che hanno condotto al licenziamento di molti dipendenti pubblici. Oltre a ciò, anche la politica fiscale è orientata alla ricerca di maggiori introiti per le casse statali, grazie all’intensificazione dei controlli a danno degli evasori; ogni cittadino possiede oggigiorno un numero identificativo che dovrebbe servire ad eseguire maggiori controlli in materia fiscale. Il governo cerca anche di liberalizzare il commercio attraverso l’eliminazione dei dazi interni, ma i costi di trasporto sono aumentati e a peggiorare la situazione vi sono il banditismo e i problemi infrastrutturali. Con le letter of intent ogni governo è portato a mettere nero su bianco i suoi propositi per il futuro, senza i quali il Fondo Monetario Internazionale non concederebbe i suoi aiuti. Tutto ciò si lega strettamente alla condizionalità, che diverse volte è “cattiva”, ma senza dubbio esistono anche forme di condizionalità “buona”, che portano gli stati beneficiari di aiuti a responsabilizzarsi e ad adoperarsi attivamente affinché i fondi ricevuti possano avere un buon esito. In questo caso, la Repubblica Centrafricana pare

433 http://www.imf.org/External/NP/LOI/2006/caf/011306.pdf

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aver preso coscienza di quali siano i malfunzionamenti al suo interno e di cosa sia necessario fare per ridurli o eliminarli totalmente, se possibile. Nel caso di questa repubblica quindi, pare che i principi democratici siano stati accettati e fatti propri e oltre a ciò se ne siano valutati i possibili vantaggi per la partecipazione alle libere elezioni, nonché per il benessere della popolazione. In questo caso quindi, gli ipotetici aiuti che giungeranno in futuro potranno con grande probabilità essere utilizzati in maniera vantaggiosa per l’intera popolazione e non solo per i governanti, soprattutto se alla parola democrazia si affiancheranno una maggior trasparenza e la lotta alla corruzione nemica dello sviluppo equo all’interno di un Paese. 6.3 Alcuni progetti portati avanti dalla Banca Mondiale

Stando a quanto si afferma nella “World Bank Group Brochure” che è possibile scaricare dal sito ufficiale nel tempo la Banca Mondiale avrebbe dato degli impulsi alla diffusione dell’istruzione in India, contribuito alla riduzione dei casi di tubercolosi in Cina, lottato contro l’HIV/AIDS in Brasile, collegato villaggi lontani tra loro in Perù, raddoppiato il reddito di coloro che vivono nelle aree rurali in Turchia, stimolato il governo dell’Uganda ad aumentare la spesa per l’istruzione, incoraggiato la crescita economica in Mozambico, aiutato le donne ad avviare un’impresa nella Repubblica Kirgyza, contribuito alla riduzione del debito dei paesi poveri.

Nel 1990 in India è nato il “District Primary Education Program434”, del quale finora hanno beneficiato 60 milioni di bambini. La Banca Mondiale in favore di questo progetto ha versato 1,2 miliardi di dollari, ma non è l’unico attore di questo programma, che è supportato anche dall’UNICEF, dalla Commissione Europea, dalla Svezia e dei Paesi Bassi. Il programma focalizza l’attenzione sui bambini che hanno un’età compresa fra i 6 e i 14 anni, e mira a garantire loro almeno 4 o 5 anni di istruzione primaria. Sono stati fatti molti progressi, se si pensa che nel giro di 3 anni la percentuale di bambini che ricevono un’istruzione primaria è passato dal 38% al 43%.

La Banca Mondiale si è anche adoperata per alleviare il problema della tubercolosi in Cina, che conta 1,3 milioni di nuovi casi di tubercolosi all’anno. Nel 1992 la Cina ha ricevuto 50 milioni di dollari dalla Banca Mondiale, cui si sono uniti nella battaglia anche la World Health Organization e il governo del Regno Unito. Per 6 mesi i pazienti hanno ottenuto il diritto a ricevere cure mediche gratuitamente, il che non è poco.

Vi è poi il caso del Brasile, che a partire dagli anni ’90 si è aggiudicato un posto non certo ambito. Il Brasile si conferma infatti il 4° Paese al mondo per infezioni da HIV/AIDS. Nel 1993 circa 175 organizzazioni non governative hanno versato 160 milioni di dollari per portare avanti 400 campagne contro la diffusione del virus.

Dal canto suo, la Banca Mondiale nel 1998 e nel 2003 ha versato per portare avanti questa lotta 265 milioni di dollari che si aggiungono a quelli versati dalle altre organizzazioni. Grazie a questi aiuti, dal 1996 il Brasile riesce a garantire cure mediche gratuite per i pazienti infetti da HIV. L’impegno è stato proficuo se si considera che già nel 1993 si è registrata una diminuzione delle morti per un buon 38%.

In Perù è stato invece necessario collegare fra loro villaggi privi di vie di comunicazione praticabili, e a loro volta i villaggi sono stati collegati a scuole, ospedali e mercati. E’stato forte l’impegno del governo peruviano, che in collaborazione con la Banca Mondiale, le organizzazioni della società civile e la Banca Interamericana per lo Sviluppo è riuscito ad organizzare il “Perù Rural Roads Program” che ha contributo alla costruzione di strade e alla diffusione dei mezzi di trasporto pubblici. Questi servizi contribuiscono all’aumento delle possibilità commerciali per i villaggi che prima erano

434 wbgroupbrochure-en.pdf

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scollegati, ma anche alla possibilità di compiere dei lavori part-time allontanandosi dal proprio villaggio con più facilità.

La Turchia risente di un problema differente, ossia dell’impoverimento di almeno il 70 % del suolo. Non è difficile immaginare quali siano le conseguenze per coloro che dalla terra ricevono la maggior fonte di sostentamento. Per alleviare questo problema, la Banca Mondiale ha avviato l’ “Anatolia Watershed Rehabilitation Project” che ha reso possibile l’aumento della produttività delle piccole aziende agricole e un migliore sfruttamento delle foreste nonché delle altre risorse naturali.

Per quanto concerne l’Uganda, tra il 1991 e il 1995 meno del 30% dei fondi destinati alla scuola venivano effettivamente spesi in favore di questo settore. Il governo ha reagito a questo scandalo migliorando le procedure di pagamento e informando sia gli insegnanti che i genitori degli alunni di quale fosse l’ammontare versato in favore di ciascuna scuola. Già nel 2000 una ricerca dello stesso genere ha evidenziato che più del 90 % dei fondi versati in favore del settore istruzione raggiungevano effettivamente le scuole. Questo dimostra ampiamente che la trasparenza e l’informazione a disposizione di tutti siano un valido strumento da usare contro la debolezza delle istituzioni.

Dopo anni di guerra civile terminata nel 1992, negli anni ’90 il Mozambico si collocava tra i paesi più poveri e più indebitati del mondo. Nel 1992 il suo Prodotto Interno Lordo pro-capite era di soli 133 dollari. Per rovesciare questa situazione critica, il governo del Mozambico ha cercato di creare dei posti di lavoro e di attirare gli investimenti esterni, in modo da favorire la crescita economica del Paese. A tale scopo, sono state coinvolte sia la “Development Corporation of South Africa435”, sia la MIGA, ottenendo dei buonissimi risultati che nel 2001 furono quantificati in un 14 % di crescita economica. Dopo aver registrato una crescita annua dello 0,1% annuo, il PIL ha cominciato a crescere ad una media dell’8,4% annuo dal 1993 al 2001. Dal 1997 al 1999 l’inflazione è diminuita del 3,3%436 annuo e l’investimento privato è aumentato del 500% tra il 1992 e il 2001. Anche l’agricoltura ha visto una straordinaria crescita, passando dall’1,3% di crescita annua tra il 1980 e il 1990 ad un 15,1 % tra il 1990 e il 2000.

Nella Repubblica Kirgyza un gruppo di donne si è unito nel tentativo di creare un nuovo gruppo bancario, la “Foundation for International Community Assistance437” oFINCA, che potesse concedere piccoli prestiti a persone povere che stiano cercando di avviare un’attività. La FINCA oggi come nel caso di Grameen, fornisce crediti ai poveri che abbiano bisogno di denaro a tassi di interesse agevolati per migliorare il proprio tenore di vita. Oggi il 90 % dei clienti di FINCA, così com’è avvenuto nel caso di Grameen è donna, e ciascun cliente in media prende in prestito 120 dollari statunitensi. Per contribuire alla cancellazione del debito il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale hanno lanciato nel 1996 la “Heavely Indebted Poor Countries Iniziative”, che attualmente sostiene 27 paesi per una spesa di 52 miliardi di dollari.

L’IBRD e l’IDA nell’anno fiscale 2005 hanno prestato 22,3 miliardi di dollari USA, dei quali si sono avvantaggiati i vari settori elencati nel grafico seguente (figura 10).

435 wbgroupbrochure-en.pdf 436 The World Bank in “Building a consensus for development assistance”, op. cit., pag. 106 437 wbgroupbrochure-en.pdf

144

Figura 10: la ripartizione degli aiuti forniti dalla Banca Mondiale nell’anno fiscale 2005

10%

14%

24%

1%9%

9%

8%

8%

10%

7%

acqua, condizioni igienico-sanitariee protezione inondazioni

trasporti

legge, giustizia e amministrazionepubblica

info e comunicazione

agricoltura, pesca e risorseforestali

istruzione

energia e miniere

finanza

salute e servizi sociali

industria e commercio

Fonte: wbgroupbrochure-en.pdf Si noti che l’informazione e la comunicazione, delle quali abbiamo in precedenza parlato in quanto fattori determinanti nella responsabilizzazione delle popolazioni e nella loro integrazione nel processo decisionale, hanno ricevuto un misero 1% del totale aiuti, mentre la maggior fetta di aiuti è andata al settore “legge, giustizia e amministrazione pubblica” che più di tutti sa di condizionalità e imposizione di sistemi di governo e difficilmente rimane estraneo a valutazioni di natura politica.

L’”Operations Evaluation Department438”, la cui caratteristica fondamentale è l’indipendenza, rappresenta la parte fondamentale del sistema di valutazione e controllo della Banca. L’OED valuta la necessità dell’intervento in relazione alle necessità del Paese e alle priorità istituzionali, l’efficacia dell’intervento e la sua efficienza. 6.4 La Banca Mondiale e la Conferenza di Dakar

Nel mese di settembre del 2006 la Banca Mondiale per l’Africa ha organizzato un evento regionale intitolato “Striking Back at malaria through Accelerating Country Action in Sub-Saharian Africa439”. Si tratta quasi di una vendetta contro la malaria; per debellare questa malattia è necessario giungere all’unione delle varie parti sociali che devono necessariamente collaborare con la Banca Mondiale per ottenere il risultato sperato. L’evento si è tenuto a Dakar, in Senegal, e ha reso possibile la mobilitazione di diverse organizzazioni internazionali tra cui l’ Organizzazione Mondiale per la Sanità, l’UNICEF e il “Global Fund for AIDS, tubercolosis and malaria”, nonché di agenzie bilaterali tra le quali spicca la presenza del governo statunitense e del “Dipartimento per lo Sviluppo Internazionale del Regno Unito”. 438 The World Bank in “Building a consensus for development assistance”, op. cit., pag. 159 439 http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/AFRICAEXT/0

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A questi si sono uniti policymakers, rappresentanti del settore privato, ONG e società civile oltre che rappresentanti dei 17 paesi che partecipano a programmi contro la malaria, tra cui ministri della sanità, direttori di ospedali, manager dei programmi nazionali contro la malaria440.

Tale mobilitazione ha come scopo quello di lavorare insieme per portare avanti la lotta dell’Africa contro questa malattia, essendo questo il continente in assoluto più colpito. Basti pensare al fatto che ogni anno la malaria uccide più di un milione di persone in tutto il mondo, e il 90 % di queste sono africane, in particolar modo bambini. Si tratta della morte di 3000 persone al giorno441; per numero, è come se la strage dell’ 11 settembre si ripetesse ogni giorno…

A questa Conferenza è doveroso attribuire il merito di aver costituito un forum che riunisce tutti coloro che lavorano sul campo oltre ad enti istituzionali e non governativi, facendo udire al mondo intero quello che già viene definito “appello di Dakar”. Per il 2010 già si prevede una riunione ancora più importante, perché sarà allora che si valuteranno i progressi compiuti nell’arco dei prossimi 4 anni, valutando l’ “Abuja Target442”. Affinché si possano in un futuro prossimo raccogliere buoni frutti i paesi colpiti da questa piaga esercitano fin da ora pressioni sulle Istituzioni Finanziarie Internazionali affinché possano presto ottenere quote più consistenti di aiuti tecnici e finanziari. Si tratta di un’emergenza internazionale, che riguarda tutti, nessuno escluso. Tutti beneficiano dello sviluppo e nessuno ha interesse alla proliferazione di malattie quali la malaria. Vi è una forte necessità non solo di medicinali appositi per curare chi è già stato infettato, ma anche e soprattutto, di insetticidi a lunga durata per debellare il male dalla radice.

Le organizzazioni della società civile domandano a gran voce che vi sia un incremento della famigerata trasparenza delle azioni delle Istituzioni Finanziarie Internazionali; le comunità locali necessitano di informazione anche per quanto riguarda l’ammontare preciso delle somme ricevute dalla Banca Mondiale, nonché per quanto concerne invece i traguardi raggiunti.

Finora le Istituzioni Finanziarie Internazionali stanno rispettando gli impegni presi, anche in considerazione della drammaticità della situazione. Recentissimo, addirittura dei primi di dicembre 2006 è il dato riportato dalla rivista “Science”, secondo cui la malaria sarebbe uno dei tanti fattori che contribuiscono alla diffusione dell’AIDS se unita ad un micidiale coctail di precarie condizioni igienico-sanitarie e conseguente abbassamento delle difese immunitarie. 6.5 Il discorso sul Kenya del Presidente della Banca Mondiale Paul Wolfowitz all’ “Institut Français des Relations Internationales”: “Africa: the road of opportunity”

Il discorso del presidente Wolfowitz si è tenuto il 18 ottobre 2006 all’IFRI443. Il presidente in questa occasione ha affermato che l’Africa sia una priorità per la Banca Mondiale, soprattutto se si pensa alle enormi difficoltà in cui si trova l’Africa Sub-Sahariana. Già dai primi anni ’90 la Banca Mondiale potè osservare che l’Africa Sub-

440 http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/AFRICAEXT/0 441http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/ORGANIZATION/EXTOFFICEPRESIDENT/0 442 http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/AFRICAEXT/0 443http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/ORGANIZATION/EXTOFFICEPRESIDENT/0

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sahariana fosse molto indietro rispetto ad altre regioni, soprattutto se paragonata alle tigri asiatiche e ai paesi dell’asia orientale444.

In realtà l’intera Africa a detta dei vertici della Banca Mondiale ha necessità di aiuti immediati, che potrebbero essere uniti a quelli degli africani stessi ai quali non mancano i potenziali per uscire dalla loro condizione attuale.

Naturalmente l’Africa non è l’unico continente a necessitare di sostegno. Basti pensare al fatto che in tutto il mondo più di un miliardo di persone vive attualmente in una condizione di povertà estrema, combattendo continuamente per la sopravvivenza e con un solo dollaro giornaliero a disposizione.

Ma nell’aria c’è qualcosa di nuovo. L’ultimo quarto di secolo, stando al discorso del Presidente, è stato il momento più positivo per la lotta contro la povertà. Ben 400 milioni di persone hanno potuto avere finalmente la possibilità di uscire dalla loro condizione, e per i prossimi 10 anni si pensa che altri 400 milioni possano liberarsi dal giogo445. Secondo la Banca Mondiale la maggior parte delle persone che hanno visto migliorare le loro vite si trovano in Asia orientale, ma c’è stato un miglioramento anche per quanto riguarda l’Asia meridionale e l’America Latina, anche se come si è visto in precedenza, nella maggior parte dei casi i miglioramenti non sono dovuti agli aiuti allo sviluppo!

La regione più lontana dal raggiungimento del traguardo è l’Africa Sub-Sahariana, dove il numero delle persone che vivono in estrema povertà è quasi raddoppiato negli ultimi 25 anni, passando da più di 160 milioni nel 1981 ai circa 300 milioni attuali che rappresentano quasi la metà della popolazione dell’area.

La situazione è innegabilmente triste, ma si intravedono anche delle reali possibilità di cambiamento. Paesi come il Ghana e la Tanzania, il Rwanda e il Burkina Faso stanno ora tirando dei sospiri di sollievo perché l’economia, lentamente, sta crescendo ed offre la possibilità a molti più bambini di andare a scuola. La situazione pare migliorare anche dal punto di vista sanitario, se raffrontata al livello di partenza. Ciò che davvero conta è che questi quattro paesi non sono soli. Ci sono altri 17 paesi africani che hanno ottenuto dei miglioramenti consistenti nell’ultimo decennio. Si parla di una crescita del 4%, anche se alcuni paesi possono vantare una crescita del 7 o dell’8%.

Anche gli investitori stanno cominciando a scoprire il valore economico dell’Africa, e hanno aumentato il flusso di investimenti privati nel continente dai 10 miliardi di dollari di 6 anni fa ai più di 28 miliardi di dollari dell’anno scorso.

Altri paesi stanno emergendo da conflitti di durata decennale. In Rwanda, dopo ungenocidio terribile compiuto a partire dal 1994, ora anche più bambini di allora hanno la possibilità di andare a scuola. In Mozambico, un Paese che è stato devastato dalla guerra civile, la mortalità infantile è diminuita di almeno un terzo a partire dal 1995.

Gli africani stanno lavorando molto per garantirsi un futuro migliore, e non vogliono carità, ma opportunità. Purtroppo vi è una carenza di risorse per supportare i progetti e le idee di questa popolazione.

Per il Presidente della Banca Mondiale il denaro da solo non può risolvere tutti i problemi dell’Africa, ma è anche vero che c’è un disperato bisogno di denaro. Un numero sempre maggiore di paesi necessitano di aiuti allo sviluppo, e la Banca Mondiale effettivamente sta concedendo un ammontare più consistente di prestiti, pur prendendo le sue precauzioni. Per l’Africa come per i paesi più poveri del mondo la speranza più grande viene dall’IDA, che proprio del sostegno ai “poveri fra i poveri” si occupa. Lo scorso anno

444 The East Asian Miracle – Economic Growth and Public Policy, Published for the World Bank, Oxford University Press, 1993, pag. 2 445http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/ORGANIZATION/EXTOFFICEPRESIDENT/0

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fiscale il supporto dell’IDA ai paesi più poveri ha raggiunto il record di 9,5 miliardi di dollari, metà dei quali è andato all’Africa. La Francia in passato è stata il Paese leader all’interno dell’IDA, e se dovesse mantenere le promesse fatte al “Gleneagles Summit446” davanti ai paesi del G8 (i paesi del G8 sono Canada, Francia, Germania, Giappone, Italia, Regno Unito, Russia e Stati Uniti e costituiscono il “club dei paesi più ricchi”, i quali ultimamente hanno inserito nella loro agenda anche debito e povertà più che altro a scopo di propaganda, visti gli scarsi risultati ottenuti447) dovrebbe addirittura raddoppiare il suo aiuto in favore dei paesi africani.

La Banca Mondiale ha risposto alle sfide e alle opportunità dell’Africa attraverso l’ “Africa Action Plan”, che andrà a toccare settori quali l’istruzione, la salute, il settore privato dello sviluppo, e le infrastrutture. La parola “Plan” evoca altri fallimenti; chissà se nei prossimi anni ci saranno davvero dei miglioramenti nella concessione di aiuti allo sviluppo?

Per quanto riguarda l’istruzione, un terzo dei ragazzi e quasi metà delle ragazze in Africa Sub-Sahariana non hanno completato il ciclo di scuola primaria. Per questa ragione è stato avviato un progetto chiamato “Education for All- First track iniziative” per cercare di garantire almeno l’istruzione primaria al più alto numero possibile di bambini entro il 2015. Certamente le difficoltà non sono poche, a partire dai testi scolastici di qualità pessima quando presenti o dalle difficoltà tecniche; in certi casi i bambini percorrono anche 14 km a piedi per raggiungere la scuola più vicina, ma sono comunque disposti a farlo perché sperano che questi sacrifici possano contribuire a migliorare la loro vita. L’istruzione è un investimento di lungo termine che non può che innalzare il livello di vita degli africani, se si riuscisse anche a limitare il fenomeno della “fuga di cervelli”.

Per quanto concerne le condizioni sanitarie, anch’esse rappresentano un fortissimo ostacolo al miglioramento del settore economico. I limiti più forti sono rappresentati dall’AIDS e dalla malaria di cui si è già parlato in precedenza. Circa il 60% delle persone affette da HIV vivono in Africa, e i paesi maggiormente colpiti si trovano nell’Africa meridionale, come nel caso del Botswana, del Sud Africa, dello Swaziland, dello Zambia e dello Zimbabwe. Il Gruppo della Banca Mondiale ha aderito ad una coalizione globale contro l’HIV/AIDS, che ha già permesso di aumentare di ben 8 volte la disponibilità di terapie anti-retrovirali in soli due anni. Ma nonostante questo, almeno l’80%448 delle persone infette ancora non ha la possibilità di curarsi. In realtà la prima causa di mortalità infantile è rappresentata dalla malaria che si è radicata nel continente per varie ragioni epidemiologiche e climatiche, ma molto di più può essere fatto come è già stato sottolineato in precedenza.

In materia di settore privato dello sviluppo, purtroppo in molti paesi le regolamentazioni eccessivamente restrittive impediscono gli investimenti. Per avere un esempio di ciò, si può portare sul tavolo il caso del Ghana dove per registrare una proprietà è necessario che passi almeno un anno, mentre in Norvegia è necessario un giorno! Come anche il Presidente della Banca Mondiale ha notato, in Burkina Faso occorre spendere un reddito e mezzo pro-capite per registrare un’impresa. Si può facilmente immaginare quali siano le difficoltà che gli africani devono incontrare per operazioni che nei paesi sviluppati sono di routine. I costi che devono affrontare per avviare un’attività sono a dir poco proibitivi se rapportati alle loro entrate. Questo comporta necessariamente l’espansione di quello che gli africanisti stessi definiscono

446http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/ORGANIZATION/EXTOFFICEPRESIDENT/0 447 L. Carrino, op. cit., pag. 149 448http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/ORGANIZATION/EXTOFFICEPRESIDENT/0

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settore informale, anche se potrebbe essere semplicemente individuato come lavoro illegale o nero. Le statistiche dicono che in un Paese di 12 milioni di persone meno di 100.000 persone lavorano nel settore formale; ciò è sicuramente un grave handicap per un Paese che intende svilupparsi.

La Banca Mondiale pubblica dei rapporti che si occupano di misurare l’entità di questo fenomeno in ben 175 paesi, e ha individuato le cause della diffusione del settore informale nelle difficoltà di avviare un’impresa, nei lunghissimi tempi di stipula di un contratto, nelle difficoltà immani che gli africani devono affrontare per accedere a dei finanziamenti. Alcuni stati stanno comunque facendo degli sforzi per rendere il loro territorio più adatto alla nascita di nuove imprese, come nel caso esemplare del Burkina Faso che sta cercando perlomeno di far calare il numero di giorni necessari all’avvio di un’impresa. Grazie a questi sforzi, lo scorso anno l’Africa si è aggiudicata il titolo di Paese più riformista del mondo, con in testa la Tanzania e il Ghana.

La Banca Mondiale può vantarsi di far anche parte del “Consultative Group to Assist the Poor”, un gruppo che si sta notevolmente impegnando per far sì che la microfinanza si espanda.

Anche i problemi infrastrutturali stanno richiedendo un forte impegno da parte delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, e in particolare della Banca Mondiale che sta cercando di sostenere gli attori economici che manifestino l’intenzione di investire denaro in Africa proprio per l’ampliamento delle infrastrutture, che nell’ultimo anno sono state ampliate per un buon 15 %.

Anche i politici africani si sono resi conto che la trasparenza degli atti è un fattore determinante, ma come il ministro dell’Educazione nigeriano Obiageli Ezekwesili449 ha sottolineato il fine è la riduzione della povertà, non la trasparenza. Certamente è necessario raggiungere quella “good governance” di cui la Banca Mondiale ama parlare, ma stabilire “quale governance” è sicuramente una questione che riguarda molto più gli africani piuttosto che le Istituzioni Finanziarie Internazionali con la loro matrice palesemente occidentale. Gli stessi cittadini africani domandano sempre più l’ottenimento di cambiamenti, e in ragione di questo i vari leaders sentono sempre più di avere delle grosse responsabilità nei confronti delle popolazioni sulle quali governano. Un caso emblematico in positivo è quello del giovane nigeriano Nuhu Ribadu, presidente esecutivo della Commissione Economica e Finanziaria; egli sta affrontando una spietata lotta personale contro la corruzione, esponendosi a rischi che hanno già provocato la morte di alcuni dei suoi collaboratori. Ma Nuhu Ribadu è fermamente convinto che la corruzione abbia nel tempo negato il valore delle risorse del continente, sia per quanto riguarda quelle naturali che quelle umane, per cui non intende fermarsi nonostante i pericoli nei quali potrebbe incorrere. Di positivo oltre all’opera del singolo Ribadu vi è la presenza di ben 33 leaders africani che hanno già firmato la Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione. Oltre a ciò, molti altri paesi sanciscono la lotta alla corruzione nelle loro costituzioni. In Liberia oggi, dopo la guerra civile e più di 20 anni di conflitto ininterrotto, grazie anche alla presenza sul campo dei peacekeepers internazionali, è stato possibile indire libere elezioni dopo decenni. Un ulteriore segno di innovazione è dato dall’elezione di un presidente donna, Elizabeth Johnson Sirleaf che si sta attivamente impegnando, oltre che per la ricostruzione del Paese, per la lotta alla corruzione.

Le Istituzioni Finanziarie Internazionali potrebbero dare il loro apporto per lo sfruttamento del capitale umano ma anche per il rafforzamento delle istituzioni pubbliche e civili, cercando di sostenere i riformatori africani che si trovano all’interno del governo ma anche nella società civile. La trasparenza e la partecipazione sono un vero e proprio antidoto contro la corruzione. Gli aiuti devono unirsi ad una legislazione 449http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/ORGANIZATION/EXTOFFICEPRESIDENT/0

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più favorevole agli interessi africani, capace di scagliarsi contro lo scambio ineguale che ancora persiste in quello che già altrove è stato definito neocolonialismo. Molti prodotti di alta qualità vengono venduti sui mercati internazionali, e anche se quasi nessuno lo sa provengono dai paesi africani, come nel caso dei pomodori ciliegia venduti in Francia, che provengono dal Senegal.

Anche per questo motivo si rende necessario un accordo, che sia il “Doha agreement” o un altro, per fare in modo che della vendita di tali prodotti sia proprio l’Africa a beneficiarne. Senza questo passo, le barriere commerciali continueranno a restare uno dei maggiori ostacoli all’uscita dalla povertà.

Le organizzazioni internazionali e i governi devono necessariamente lavorare strettamente per raggiungere i risultati desiderati. Le parole del presidente francese Jacques Chirac sono un valido inizio nella lotta contro la povertà in Africa: “Molto più di qualsiasi altro, il continente africano rimane ancora ai margini del commercio internazionale e convive con una serie di handicaps. Porta il peso degli squilibri, che confliggono totalmente con la morale e mettono in pericolo la pace globale e la stabilità. Sarebbe da irresponsabili ignorare questo e non fare nulla per cambiare questa situazione450”. 6.6 Il problema energetico in Africa e l’intervento della Banca Mondiale

Il Managing Director della Banca Mondiale Juan Josè Daboud dal 26 ottobre all’8 novembre 2006451 ha visitato ben 7 paesi africani afflitti dal problema energetico. Si tratta di uno dei segni che manifestano la crescente volontà da parte delle Istituzioni Finanziarie Internazionali a lavorare a più stretto contatto con i governi e le popolazioni che necessitano di aiuti allo sviluppo. Daboud durante questo tour per gli stati africani ha potuto toccare con mano la sfida che l’Africa sta intraprendendo nel settore energetico, dopo anni in cui non si è fatto un solo investimento in questo stesso settore.

In Senegal, il ministro dell’Economia e della Finanza, Abdoulaye Diop ha affermato che nel 2005 la crisi energetica è stata tanto forte da far calare di due punti percentuali il PIL del Senegal, che è passato in breve tempo dal 6 % al 4 %. Il ministro ha esposto la sua interpretazione di tale crisi, che a suo parere sarebbe stata provocata dall’aumento del prezzo del petrolio (oggi usato per generare addirittura l’85 % dell’energia in Senegal), dall’inadeguatezza e dall’eccessivo costo dei mezzi di produzione nonché da una gestione inefficiente di tale servizio pubblico da parte dello Stato. Questi fattori combinati assieme hanno scatenato l’enorme crisi in questione che ha comportato l’assenza di elettricità in ambienti come industrie, ospedali, scuole per lunghe ore della giornata.

L’IDA si è messa prontamente all’opera per estendere, con la promozione di progetti ideati ad hoc, la fornitura di energia elettrica anche alle aree rurali. Per fare questo si è resa necessaria la collaborazione stretta con operatori privati che hanno contribuito in qualche modo ad incrementare la capacità produttiva.

Molto dev’essere ancora fatto, non solo in Senegal ma anche in altri paesi quali l’Uganda, dove Daboub ha avuto modo di visitare la maggiore centrale idroelettrica del Paese affiancato dal ministro dell’Energia e dello Sviluppo Minerario, Daudi Migereko. Quest’ultimo ha affermato che il settore sta in questo momento attraversando una grande crisi soprattutto a causa dell’abbassamento del livello delle acque del lago

450http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/ORGANIZATION/EXTOFFICEPRESIDENT/0 451 http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/AFRICAEXT/0

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Victoria, tanto che oggigiorno solo un terzo della potenzialità dell’Uganda per quanto riguarda la produzione idro-elettrica può essere messa a frutto. Daboub ha consigliato al ministro di cercare una più stretta collaborazione con il settore privato, allo scopo di individuare congiuntamente le soluzioni più immediate al problema in questione, tentando di espandere la capacità della centrale proprio grazie agli investimenti provenienti dal settore privato.

Il Senegal e l’Uganda non sono casi isolati in Africa Sub-Sahariana, dove più di 550 milioni di persone non hanno accesso all’utilizzo dell’energia. L’Africa Sub-Sahariana attualmente ha una capacità produttiva di 20.000 MW, escludendo il Sud Africa che ha una produzione all’incirca equivalente a quella della Polonia e sta usando solo circa il 5 % del suo potenziale di produzione di energia elettrica, niente se raffrontato al 40 % dell’Asia e all’80 % dell’Europa452.

La crisi energetica oggigiorno coinvolge quasi la metà dei paesi africani, riducendo fortemente le possibilità immediate di crescita. In Kenya, altro Paese oggetto di visita di Daboub, la crisi si sta purtroppo ripercuotendo sulla competitività industriale e pare avere diverse cause, tra le quali vi sarebbe un inadeguato livello delle tariffe, la siccità in Africa Orientale, la distruzione dei sistemi ad opera dei conflitti, gli errori dei governanti che utilizzano le risorse per investimenti infruttuosi e l’insufficienza degli investimenti fatti dagli anni ’90 al 2000.

Per sopperire a tutto questo bisognerebbe investire enormemente in questo settore. Il Gruppo della Banca Mondiale ha recentemente completato l’ “Investment Framework for Clean Energy and Development”, secondo il quale l’Africa necessiterebbe di un investimento di 4 miliardi di dollari all’anno per portare il tasso di accesso all’energia dall’attuale 24 % ad un 35 % nel 2015 e ad un 47 % nel 2030. L’interesse dei privati in questo settore si sta rinnovando, e la Banca sta lavorando con l’IFC e il MIGA per negoziare la divisione dei rischi ma anche per cercare altri privati che sarebbero interessati alla partecipazione in questo settore non escludendo la possibilità di giungere alla stipulazione di contratti d’affitto e di gestione o di concessione qualora la totale privatizzazione non fosse possibile.

Per il momento, l’IDA sta collaborando attivamente attraverso la concessione di finanziamenti a progetti per l’energia da 5 anni a questa parte. Inoltre, il Gruppo della Banca Mondiale nel suo complesso sta anche lavorando per favorire gli scambi regionali e gli accordi per l’energia, di modo che i paesi con carenze di energia possano importare elettricità dai paesi limitrofi che ne producano in eccesso, il tutto a prezzi più vantaggiosi. 6.7 L’eccezionale caso della Cina

La Cina era un Paese a basso reddito quando cominciò ad attuare le prime riforme orientate al mercato negli anni ’70, dopo 30 anni di economia pianificata. L’interazione della Banca Mondiale con la Cina ebbe un impatto significativo nel sostegno delle riforme, come viene confermato dalle analisi svolte. Fornì ai policymakers cinesi accurate analisi riguardanti lo sviluppo del Paese, nonché studi sui fattori chiave dello sviluppo negli anni ’80. Ciò contribuì ad alimentare la tenacia dei riformatori e favorì i contatti economici con il mondo esterno.

Le riforme in Cina rappresentano a tuttoggi la più grande riduzione di povertà, soprattutto per quanto concerne le aree rurali. Per avere un’idea della crescita che ha caratterizzato quest’area, si può ricorrere all’esame di dati che la Banca Mondiale ha nel tempo diffuso. Dal 1979 al 1989 la Cina registrò in media una crescita annuale di

452 http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/AFRICAEXT/0

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Prodotto Interno Lordo pari al 9,4%, che diventò 11,4% dal 1982 al 1988453. Nel 1992 il PIL crebbe addirittura del 12%454.La caduta della povertà rurale che tra il 1985 e il 1998 è passata dal 34 % della popolazione al 18% ha beneficiato di circa 65455 progetti della Banca Mondiale per quanto riguarda le aree rurali e il settore lavorativo, nonché di studi mirati specificatamente ad individuare le cause della povertà rurale.

La Banca ha collaborato con la Cina nel settore sociale, in particolare in una serie di progetti di larga scala per la diffusione dell’istruzione e per garantire migliori servizi in ambito sanitario, contribuendo ai progressi fatti in materia di capitale umano e di fattori di sviluppo. Il supporto tecnico e finanziario della Banca Mondiale ha inoltre contribuito a creare infrastrutture e politiche settoriali critiche per la crescita economica, in particolare ha giovato alla costruzione di un efficiente sistema di trasporto che nel tempo ha facilitato l’integrazione commerciale. Nell’arco del decennio scorso le politiche della Banca Mondiale in Cina sono state addirittura rafforzate, grazie ai forti legami instauratisi tra l’organizzazione internazionale e il Paese in questione.

Bisogna però dire che se la Cina è riuscita a strappare alla povertà diverse centinaia di migliaia di persone, ciò sicuramente non è dovuto solo ed esclusivamente alla Banca Mondiale. La Cina è riuscita ad evitare lo sfacelo avvenuto in quella che era l’Unione Sovietica e i paesi satelliti, dove la “terapia d’urto” consigliata dalla Banca Mondiale e volta alla repentina liberalizzazione del commercio, viene ormai con certezza additata come una delle principali cause del fallimento della transizione. In Russia la liberalizzazione improvvisa dei prezzi ha provocato un’ondata di iperinflazione; l’aspettativa di vita è scesa di 4 anni dal 1990 al 2000 e i redditi sono scesi di 1/3 dal 1990 al 2000.

Tutto questo in Cina fortunatamente non è avvenuto. La crescita economica della Cina si è basata sulle esportazioni e sull’apertura lenta456 dei suoi mercati alle esportazioni, onde evitare i possibili risvolti destabilizzanti della liberalizzazione economica. Inoltre i cinesi si sono in qualche modo “specializzati nel risparmio”, e oggi la Cina ha un indice di risparmio che supera il 40% del PIL457, tanto che non hanno più bisogno di capitali esterni. 6.8 Il crescente ruolo delle ONG

Le Organizzazioni Non Governative si occupano di spronare la popolazione civile a presentare le loro istanze, nonché di fare da portavoce alle istanze stesse. Le ONG hanno personalità giuridica internazionale poiché sono composte da persone fisiche o giuridiche di diritto interno, nonché costituite in base all’ordinamento di uno Stato458,anche nei casi in cui svolgano un’attività a livello internazionale. Quando, negli anni ’80, cominciò ad affermarsi la necessità di una partecipazione attiva dei singoli individui nelle politiche di aiuto allo sviluppo, fu rivisto il rapporto tra Stato e privati nel suo complesso, e si coniò la locuzione di “partecipatory development459”. Questa ventata di innovazione contribuì alla diffusione a livello planetario di ONG, che favoriscono enormemente la partecipazione delle popolazioni interessate e nella gran parte dei casi sono accettate con più facilità rispetto ai tecnici inviati dalle Istituzioni Finanziarie Internazionali. In altre parole, le ONG rendono possibile l’attuazione del

453 The World Bank in “East Asian Miracle”, op. cit., pag. 59 454 Ibidem 455 The World Bank in “Building a consensus for development assistance”, op. cit., pag. 102 456 J. Stiglitz, op. cit., pag. 10 457 Ivi, pag. 36 458 S. Cantoni, op. cit., pag. 89 459 Ibidem

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principio di “inner development”, che propone una nuova interpretazione dei rapporti tra Stato, popolazione e comunità internazionale sia a livello nazionale che a livello internazionale in materia di aiuti allo sviluppo. I tre soggetti sopraelencati, in considerazione del principio di inner development dovrebbero collaborare strettamente per realizzare una più equa cooperazione allo sviluppo, dove non ci siano nette divisioni e categorizzazioni tra paesi che aiutano, e paesi beneficiari degli aiuti. Coloro che lavorano nelle ONG si comportano come dei ricercatori460, al contrario di quanto avviene per i canali istituzionali di concessione di aiuti allo sviluppo che tendono troppo spesso ad attribuire forzatamente i loro piani ai paesi in via di sviluppo, senza tener conto della reale efficacia del piano né dell’adattabilità di questo alle realtà locali.

Un esempio di “inner development” ci è dato dall’ “African Charter for Popular Partecipation in Development and Transformation”, che venne adottata in Tanzania nel febbraio del 1990 come risultato dell’ “International Conference on Popular Partecipation in the Recovery and Development Process in Africa”461. Proprio in Africa tali iniziative rivestono un’importanza fondamentale in quanto stimolano la capacità della popolazione a volersi rendere protagonista dell’amministrazione del territorio, non strumento passivo del governo centrale.

Le ONG lavorano attivamente anche per offrire delle prospettive di riforma dei sistemi tuttora vigenti, nonostante la maggior parte dei membri delle Istituzioni Finanziarie Internazionali non gradiscano l’attivismo di queste organizzazioni. Per quanto riguarda l’Organizzazione Mondiale del Commercio, ad esempio, è noto che si sia più volte opposta alla partecipazione delle ONG a sue conferenza ministeriali e incontri462.

6.9 Alcune decisioni prese dal tribunale del WTO

Come è già stato sottolineato, il WTO possiede un suo tribunale attraverso il quale questa istituzione dirime le dispute tra paesi. Oltre a ciò, ha anche il potere di cambiare la legislazione interna di ciascun Paese in nome della liberalizzazione, e di imporre il pagamento di sanzioni nel caso in cui tali leggi non vengano rispettate. Il “Dispute Settlement Body” ha agito in molti casi, e se ne presentano alcuni qui di seguito. a) Il Clean air act

In quella che fu la prima decisione presa dal tribunale della World Trade Organization il Venezuela si oppose a quella legge americana chiamata appunto “Clean air act”, secondo la quale le raffinerie avrebbero dovuto produrre un gas con minori emissioni inquinanti. Il Venezuela sosteneva che le raffinerie straniere fossero gravemente svantaggiate da questa legge per l’eccessivo costo che comportava l’adeguamento alle norme imposte dagli Stati Uniti. Le raffinerie statunitensi erano già a norma in quanto da tempo si erano dovute adeguare alle misure imposte dall’agenzia per la protezione dell’ambiente americana, ossia l’ “Environmental Protection Agency”. Il tribunale accettò la richiesta del Venezuela, e gli Stati Uniti modificarono il “Clean air act” con un conseguente aumento delle emissioni di nitrossidi. Come si vede, il tribunale tende a mettere sempre in primo piano la liberalizzazione del commercio, anche a discapito dell’ambiente, in barba allo sviluppo sostenibile.

460 W. Easterly, op. cit., pag. 18 461 S. Cantoni, op. cit., pag, 90 462 G. Venturini, op. cit., pag. 62

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b) Il caso della carne agli ormoni

Nel 1988 la Comunità Europea proibì all’interno del suo territorio la produzione di carne contenente residui di ormoni della crescita, che com’è noto sono causa di tumori e problemi riproduttivi. Il divieto imposto dalla Comunità Europea non fu ben gradito agli Stati Uniti e al Canada, i quali citarono in giudizio quest’organizzazione sopranazionale. Il tribunale, manco a dirlo, diede ragione agli Stati Uniti e al Canada in quanto la decisione della Comunità Europea andava ad inficiare il principio di libera circolazione delle merci, e inoltre si sarebbe dovuto provare con certezza che il prodotto in questione avesse quegli effetti nocivi. In base a questa sentenza, gli Stati Uniti e il Canada ricevettero dal Dispute Settlement Body il via libera per applicare sanzioni commerciali alla Comunità Europea, pari a 100 milioni di dollari l’anno. c) Le banane ACP

Secondo la Convenzione di Lomè, le ex colonie europee di Africa, Caraibi e Pacifico (paesi cosiddetti ACP) potevano esportare liberamente sui mercati europei, avendo però la possibilità di imporre una tassa sui prodotti di provenienza europea. Con la Convenzione di Lomè, la CE in pratica stava accordando un trattamento preferenziale e non reciproco463 in termini di accesso al mercato comunitario ai prodotti provenienti da questi paesi. I problemi sorsero quando gli Stati Uniti insieme ad altri quattro paesi dell’America Latina insorsero contro questa pratica davanti al tribunale della WTO. Anche questa volta furono gli Stati Uniti e i paesi dell’America Latina ad avere la meglio, in quanto la Convenzione di Lomè poneva le ex colonie europee in una posizione privilegiata rispetto ai paesi latino-americani, produttori della stessa tipologia di beni (zucchero di canna, rhum, ma soprattutto banane), che non aveva ragione di esistere e costituiva un ostacolo al libero scambio di merci provenienti da altri luoghi. Poco conta se in America Latina i lavoratori sono maggiormente sfruttati e nel coltivare questi prodotti si usano tonnellate di prodotti chimici dannosi per la salute. 6.10 Gli interessi economici dei donatori: il caso dell’Algeria

Tra gli anni ’70 e gli anni ’80 l’Algeria fu considerato uno stato-canaglia dai paesi occidentali non comunisti, per diverse ragioni: nel 1974 questo Stato rifiutò la politica dell’ “open door” o “infitah” adottata invece dall’Egitto e da molti altri stati arabi che iniziavano ad aprirsi e ad accettare l’egemonia statunitense, e per contrapposizione nel 1976 Boumedienne adottò una nuova costituzione socialista e un nuovo Stato islamico.

L’Occidente cominciò a provare ostilità nei confronti di questo regime antiamericano. Nel 1980 l’Algeria avviò un ottimo programma di liberalizzazione e anche se ciò non si allontanava molto dai programmi di aggiustamento strutturale lanciati dalla Banca Mondiale e dal Fondo Monetario Internazionale, l’Algeria (al contrario degli amici dell’Occidente, Marocco e Tunisia) ricevette dalle Istituzioni Finanziarie Internazionali ben poca assistenza, tanto che mentre il Marocco e la Tunisia si videro ridurre il debito di 1/3, allo stato-canaglia spettò una misera riduzione del 3%. Le riforme portate avanti dall’Algeria fecero gonfiare pesantemente il debito, il crollo dei prezzi del petrolio e del gas portò ad un aumento dell’inflazione e della disoccupazione con scioperi, rivolte e l’esplosione di una forte opposizione alla politica internazionale.

463 G. Venturini, op. cit., pag. 210

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Nel 1989 l’Algeria si unì all’ “Unione Araba del Maghreb”, che si impegnava a prevenire la diffusione dell’Islam radicale e a creare legami più stretti con l’Unione Europea. Questa sopravvenuta posizione filo-occidentale calamitò “inspiegabilmente” le attenzioni della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale. Nel maggio del 1989 il Fondo garantì 156 milioni di diritti speciali di prelievo, cui seguirono, nell’agosto del 1989 300 $ statunitensi, con in più una serie di crediti da parte della Banca Mondiale per l’avvio di aggiustamenti strutturali.

La liberalizzazione di Benjedid produsse nuove proteste dell’opposizione islamica, per cui la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale risposero nel giugno del 1991 offrendo al regime di Benjedid uno “Stanby” pari a 300 milioni di diritti speciali di prelievo e 350 milioni di dollari statunitensi per procedere ad un aggiustamento strutturale. L’esercito, deluso per la schiacciante vittoria degli islamisti alle elezioni locali depose Benjedid e annullò le elezioni. Un generale in pensione, Liamine Zeroul fu nominato capo di Stato dall’esercito nel gennaio del 1992 e si confermò presidente dopo le elezioni del 1995. La situazione fece esplodere una nuova era di sangue nella storia algerina, passata alla storia come “guerra sporca”, che ebbe per conseguenza la crescita di un movimento radicale di opposizione islamica. L’Algeria seppe usare la guerra sporca per instaurare legami più stretti con gli Stati Uniti. Nel marzo del 1993, l’Algeria interruppe le relazioni con l’Iran, dopo anni di vicinanza a Teheran che ora era accusata di voler esportare la rivoluzione islamica nel mondo arabo. Inoltre, l’Algeria fece rientrare il suo ambasciatore in Sudan poiché era descritto dagli americani come un anti-occidentale. In ragione delle scelte fatte, nel maggio del 1999 l’Algeria fu ricompensata con 457 milioni in diritti speciali di prelievo dal Fondo Monetario Internazionale. Assieme all’Egitto, in questo stesso periodo l’Algeria supportò un codice anti-terrorismo in occasione del “Summit Islamico di Casablanca”. Pochi mesi dopo, nel gennaio 1995, l’Algeria ricevette 150 milioni di dollari statunitensi dalla Banca Mondiale, seguiti nel maggio del 1995 dal più grande Extended Fund Facility mai concesso dal Fondo in quell’area, il cui importo è di 1,2 milioni di diritti speciali di prelievo. Nel 1998 salì al potere Bouteflika, il quale fu aiutato ad affrontare la caduta dei prezzi del petrolio con un nuovo credito concesso dal Fondo Monetario Internazionale, di 223,5 milioni di diritti speciali di prelievo nel maggio del 1999. L’Algeria tuttoggi è vista come un baluardo contro la diffusione dell’Islam radicale in Nord-Africa.

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Conclusione

All’inizio di questo lavoro ci si è chiesti quando e in che modo siano nati gli aiuti allo sviluppo. Si è visto che il concetto di sviluppo è mutato nel tempo, attraversando alcune fondamentali fasi che l’hanno portato fino alla globalizzazione, che dà inevitabilmente luogo a esigenze e problematiche nuove anche in seno alle Istituzioni Finanziarie Internazionali; problematiche del tutto diverse da quelle presenti al momento di quello che è stato individuato come una prima forma di aiuto allo sviluppo, ossia il Piano Marshall. Si è scoperto che queste istituzioni stanno in qualche modo mostrando la volontà di adattarsi ai tempi, anche se ancora i risultati non possono dirsi soddisfacenti. Nel Capitolo III si sono illustrati gli aspetti tecnici caratteristici delle tre Istituzioni Finanziarie Internazionali, dopo aver presentato gli Accordi di Bretton Woods che sono stati la culla del Fondo Monetario Internazionale e della Banca Mondiale, mentre l’Organizzazione Mondiale del Commercio era qui presente soltanto in nuce. All’interno del Capitolo III, in primis si è parlato del Fondo Monetario Internazionale,che opera dal dicembre del 1945 e oggi si compone di 184 membri.

Attualmente la ricerca della stabilità del sistema monetario e finanziario internazionale, che rappresentava il principale obiettivo dell’istituzione, rimane ancora un punto fermo fra gli obiettivi del Fondo Monetario Internazionale, e addirittura “crescita nella stabilità” potrebbe essere il suo motto; come sappiamo, per riequilibrare la bilancia dei pagamenti questa istituzione emette diritti speciali di prelievo che devono essere accettati dagli stati che si trovino in condizioni di surplus, i quali in cambio devono cedere parte della loro valuta nazionale ai paesi in deficit.

Oltre a ciò, attualmente tale istituzione mira ad assicurare la cooperazione economica internazionale in considerazione dell’attuale interdipendenza delle economie; si occupa di politica fiscale e svolge una funzione di sorveglianza, attraverso analisi bilaterali annuali dette “missioni dell’FMI” e valutazioni multilaterali semestrali. Sempre più il Fondo tende a discutere con le autorità locali in ragione delle numerose critiche analizzate nel seguente capitolo, ma questi graduali mutamenti non hanno messo a tacere le critiche che vedono ancora il Fondo Monetario Internazionale come una fonte di potere degli Stati Uniti e in generale dell’Occidente. Il Fondo Monetario Internazionale svolge inoltre un’attività di assistenza finanziaria, che si esplica attraverso la “Letter of Intent” inviata dal Paese che intende domandare un prestito all’istituzione in questione, cui si unisce un’attività di assistenza tecnica e formazione. La principale fonte di finanziamento del Fondo Monetario Internazionale è costituita dalle quote di partecipazione versate dai paesi membri; per il 25% si tratta di valuta largamente accettata sul piano internazionale, mentre il restante 75% è costituito da valuta nazionale. Le quote di partecipazione vengono versate in proporzione al peso economico di ciascun Paese membro e forniscono la misura dei diritti (numero di voti) e dei doveri di ciascun Paese; inoltre determinano l’ammontare massimo di crediti ai quali ciascun Paese può avere diritto. Un meccanismo sì fatto ha permesso che l’egemonia economico-finanziaria degli Stati Uniti, sviluppatasi durante la Conferenza di Bretton Woods a danno del Regno Unito, giungesse fino a noi perpetuando quella “politica dell’esclusione” della quale si è parlato nel Capitolo IV.

Il Fondo Monetario Internazionale si compone del Direttore generale, del Consiglio dei Governatori, del Comitato Finanziario e Monetario Internazionale e infine del Consiglio di amministrazione; gli ultimi due organi sono organizzati secondo il meccanismo delle constituencies, che fa sorgere indubbi problemi di rappresentatività come si è visto, anche in questo caso, nel Capitolo IV all’interno del quale vengono presentate molte critiche e proposte di riforma. Si ricordi che le votazioni del Consiglio dei Governatori avvengono sempre a maggioranza semplice o a maggioranza qualificata

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del 75 o dell’85%; nel caso in cui sia richiesta maggioranza qualificata si va ad accrescere la possibilità degli Stati Uniti di esercitare una sorta di diritto di veto, avendo questi diritto a più del 15% dei voti (gli Stati Uniti hanno infatti diritto al 16,83% dei voti, il Giappone al 6%, la Germania al 5,90%, il Regno Unito al 4,87% a parimerito con la Francia, l’Italia al 4,12%, la Cina al 3,67%). Gli Stati Uniti, assieme al Giappone, e ai più ricchi paesi europei ottengono già da soli la maggioranza, e ciò spesso e volentieri impedisce ai paesi poveri di far sentire la loro voce in sede decisionale. Fra i tipi di aiuti versati dal Fondo Monetario Internazionale, si ricordi la “Heavely Hindebted Poor Countries Iniziative” che questa istituzione porta avanti in collaborazione con la Banca Mondiale e che attualmente permette ai 18 paesi più poveri di veder cancellato nell’immediato il loro debito. Come si è visto, la cancellazione completa del debito comporta seri problemi, sia perché potrebbe condurre all’ulteriore deresponsabilizzazione dei paesi che usufruiscono di questa iniziativa, sia perché la quota di debito cancellata viene poi detratta dal totale degli aiuti allo sviluppo versati, privando così i paesi che non possono usufruirne della possibilità di ricevere ulteriori finanziamenti.

Per quanto concerne la Banca Mondiale, si è visto che questa è un’agenzia specializzata delle Nazioni Unite che si compone di 184 membri. Negli anni ’80 la Banca Mondiale si dedicava soprattutto alla promozione di programmi di aggiustamento strutturale, mentre oggi questa istituzione rivolge una maggiore attenzione allo sviluppo delle risorse umane e alla fiducia nella liberalizzazione del commercio, anche se neppure questa nuova linea di condotta sta producendo rilevanti effetti positivi nella crescita dei paesi in via di sviluppo.

La liberalizzazione può avere effetti positivi sulla crescita di economie forti come nel caso dell’industria aerospaziale in Brasile, mentre può avere effetti deleteri per le industrie nascenti.

Ancora, sappiamo che la Banca Mondiale si compone di cinque associazioni fra loro collegate, ossia l’ “International Bank for Reconstruction and Development” e l’ “International Development Association”, che rappresentano i due fondamentali componenti, cui si uniscono la Società Finanziaria Internazionale, l’Agenzia Multilaterale per le Garanzie sugli Investimenti e il Centro Internazionale per la Risoluzione delle Dispute sugli Investimenti.

Gli organi della Banca Mondiale sono il Consiglio dei governatori, il Consiglio Direttivo, i Direttori Esecutivi e il Presidente.

Anche in questo caso gli Stati Uniti si aggiudicano il diritto di veto per le votazioni che necessitino di maggioranza qualificata, possedendo il 16,41% dei voti, mentre il Giappone possiede il 7,87%, la Germania il 4,49%, e il Regno Unito e la Francia il 4,31% a parimerito.

Nel Capitolo III, cuore di questa tesi, si è parlato anche dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, la cui origine risale alla stipulazione del Gatt, a Ginevra il 30 ottobre 1947, nell’ambito di un’iniziativa del Consiglio sociale ed economico delle Nazioni Unite che voleva creare l’Ito (International Trade Organization). I partecipanti della Conferenza di Bretton Woods erano fermamente convinti della necessità della nascita di un’istituzione simile all’attuale Organizzazione Mondiale del Commercio, ma il progetto fu abbandonato a causa dell’opposizione degli Stati Uniti.

Nell’ambito del Gatt sono stati avviati numerosi Rounds, dei quali fondamentale è l’Uruguay Round al quale parteciparono ben 92 paesi. L’Uruguay Round venne avviato nel 1986 e si concluse nel 1994, con la stipulazione dell’Accordo di Marrakech, volto a rafforzare il sistema per la risoluzione delle controversie e soprattutto alla creazione dell’Organizzazione Mondiale del Commercio.

L’Organizzazione Mondiale del Commercio è legata alla tematica degli aiuti allo sviluppo pur non concedendo prestiti ai paesi in via di sviluppo, in quanto le sue azioni

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sono volte ad innalzare il tenore di vita, a garantire la piena occupazione e un volume sostanziale e in continua crescita di reddito reale e domanda effettiva, nonché ad espandere la produzione e il commercio di beni e servizi e a sfruttare le risorse mondiali tenendo conto dei criteri di sostenibilità. Quest’istituzione favorisce la liberalizzazione degli scambi, obiettivo che come si è visto accomuna questa istituzione alla Banca Mondiale; si impegna a diffondere la trasparenza in ambito commerciale, promuove le negoziazioni multilaterali che fra gli altri accordi hanno dato luogo alla stipulazione dei TRIPs e dei GATs, e inoltre si occupa della risoluzione delle possibili dispute commerciali soprattutto attraverso un tribunale ad hoc, il “Dispute Settlement Body”.

I principali organi dell’Organizzazione Mondiale del Commercio sono la Conferenza Ministeriale, all’interno della quale si tende a prendere delle decisioni all’unanimità, il Consiglio Generale, il Direttore Generale e il Segretariato. Questo meccanismo di voto, che apparentemente potrebbe sembrare il più democratico rispetto alle altre due istituzioni, in realtà anche in questo caso non consente ai paesi in via di sviluppo di far sentire la loro voce, a causa della continua minaccia di sanzioni volte a liberalizzare forzatamente gli scambi, in perfetta linea con le attuali politiche della Banca Mondiale. Gli aiuti istituzionali hanno nel tempo mostrato i loro limiti, per gli eccessivi interessi in ballo, perché le Istituzioni Finanziarie Internazionali non sono riuscite ad interpretare i bisogni di realtà troppo differenti dalla nostra, e/o perché i governanti locali non hanno saputo sfruttare nel modo migliore i fondi ricevuti. Come si è visto, spesso regimi dittatoriali di qualsiasi colore hanno lasciato in eredità ai paesi sui quali governavano debiti odiosi, che ora sono un forte ostacolo alla risalita della china.

Vi sono dei casi di successo come quello della Cina, che ancora sta compiendo numerosi sforzi per allontanare lo spettro della povertà, ma ve ne sono altri nei quali una manovra di apertura forzata ai mercati definita dalla Banca Mondiale “shock terapy” ha lasciato dei segni indelebili e oggi mina seriamente la possibilità di crescere: è questo il caso della Russia.

Si è visto come i fallimenti non possono quasi mai essere attribuiti ad una sola delle parti in causa: la responsabilità è quasi sempre dovuta ad una serie di fattori legati ad un’errata concessione di aiuti o a politiche interne al Paese non idonee al raggiungimento dello sviluppo.

Oltre a ciò, si è visto anche che spesso nemmeno i successi sono da attribuire ad uno solo dei partecipanti alla cooperazione allo sviluppo internazionale: vi sono dei casi come quello del Botswana in cui in un primo tempo gli aiuti possono senza dubbio aver contribuito alla “capacity building”, ma in un secondo tempo è stata l’autonoma capacità del Paese a camminare da solo ad aver giocato un ruolo fondamentale.

La maggior parte dei successi recentemente raggiunti hanno per protagonisti paesi che non hanno ricevuto molti aiuti e che non si sono dovuti dedicare alla realizzazione dei programmi avviati dal Fondo Monetario Internazionale o dalla Banca Mondiale. Con questo non si intende affermare che gli aiuti allo sviluppo provochino necessariamente dei danni a carico dei paesi beneficiari, ma semplicemente che molti successi possono essere raggiunti anche senza l’intervento dell’Occidente, in netta contrapposizione con gli assunti contenuti nella leggenda del “Big Push”, secondo la quale per il raggiungimento dei progressi è indispensabile l’intervento dei paesi industrializzati. Basti pensare all’Asia orientale e meridionale, dove la recente crescita non è dovuta all’inaugurazione di “Big Plans”, bensì a fattori endogeni. E’ormai chiaro che quando l’Occidente fallisce nella concessione di aiuti allo sviluppo, spesso e volentieri sono gli stessi paesi in via di sviluppo a compiere autonomamente degli sforzi per elaborare nuove idee, creare istituzioni più efficienti e tecnologie innovative. I paesi in via di sviluppo non stanno procedendo solo per imitazione, ma

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dimostrano di potersi esprimenere in maniera originale, come nel caso del successo raggiunto dalle tigri asiatiche nel settore dell’high-tech.

Ancora, a dimostrazione della soggettività del concetto di sviluppo, si è visto che non esiste uno “sviluppo ideale” che vada bene per tutti i paesi: l’hanno detto Pearson nel 1969, Joseph Stiglitz nel 2006 e in questo intervallo di tempo molti altri hanno tentato di confermare l’inesistenza di ricette universali per il raggiungimento dello sviluppo globale!

Le storie positive di crescita sono dovute a varie motivazioni; non si può trovare una formula universalmente valida che assicuri la realizzazione di un percorso univoco di crescita, ma ciò che è certo è che l’occidente da solo non potrà mai e poi mai debellare la povertà.

Malgrado la Banca Mondiale si dichiari soddisfatta dei risultati raggiunti e si attribuisca numerosi successi, come si è visto, anche la Cina è uno dei tanti casi di sviluppo autonomo; i cinesi hanno usato le conoscenze e le tecnologie occidentali per realizzare una forma originale di sviluppo.

La Banca Mondiale dichiara di aver reso possibile con il suo sostegno l’avvio delle riforme in Cina, ma non vi è dubbio che se per la sola produzione industriale si è passati da un fatturato di 59 miliardi di dollari registrato nel 1978 ad uno di 844 miliardi di dollari nel 2003, ciò non può essere solamente un merito attribuibile alle Istituzioni Finanziarie Internazionali.

Basta recarsi in Cina per aver modo di osservare che tutti stanno lavorando alacremente per raggiungere un grado sempre più elevato di sviluppo. Gli studenti sono ansiosi di apprendere e la popolazione intera collabora, ciascuno a seconda delle proprie possibilità, per cercare di porre fine alle inefficienze che purtroppo ancora permangono a causa della forte presenza statale, dei problemi del sistema bancario, dell’insufficiente livello di democratizzazione… La Cina non è il solo Paese dove questi cambiamenti stanno avvenendo, e ciò lascia intravedere un possibile scenario positivo per il futuro.

In questo lavoro si è avuto modo di analizzare critiche più o meno originali, che si adattano a riforme che sarebbero tecnicamente facili da realizzare, ma che purtroppo non decollano per i vari interessi in gioco dei quali si è parlato anche all’inizio di questa conclusione.

Si pensi alla riforma del sistema di voto proposta dai Leech; risolverebbe il problema della rappresentatività. Basterebbe anche solo riformare le constituencies; altre volte l’Occidente non ha avuto problemi a sedersi a un tavolo e rivedere le cartine geografiche, mentre oggi l’opposizione più grande viene proprio dall’Occidente, che da mezzo secolo vorrebbe risolvere il problema della povertà, e contemporaneamente non fa nemmeno quanto è in suo potere per risolverlo.

L’Occidente dichiara di voler cancellare i debiti contratti dai paesi poveri, ma solo dei 18 paesi più poveri, e per giunta sottraendo il denaro perso per cancellare il debito dal totale degli aiuti versati! Lo sa bene Joseph Stiglitz, il quale si oppone a questo meccanismo fortemente discriminante nei confronti dei paesi che non beneficiano dell’“Heavely Hindebted Poor Contry Initiative”.

Si sono mostrate alcune alternative non istituzionali che se acquisite da tutti potrebbero costituire un “grande aiuto allo sviluppo”, molto più dei “Big Plans” e degli ipotetici “Piani Marshall per i poveri”. Il punto di vista utopico che molto spesso ha caratterizzato il funzionamento degli aiuti ufficiali non ha prodotto che pessimi risultati, nel tentativo di cambiare interi sistemi politici come nel caso della condizionalità. Come si è visto, esistono forme di condizionalità positiva e forme di condizionalità negativa; per far sì che le prime forme di condizionalità prevalgano sulle seconde è necessario che l’Occidente comprenda che non può risolvere i problemi dei paesi in via di sviluppo prima ancora che questi ultimi ne abbiano preso coscienza.

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Non si possono stabilire a tavolino le forme di governo o le caratteristiche di una società, attuando così una sorta di “invasione” del Paese assistito.

Si sono dette tante cose, si sono forniti tanti dati, che spesso hanno prodotto risultati fra loro opposti, tanto che quasi sembrava che non sarebbero più rimasti dei punti fermi in questo scoraggiante marasma degli aiuti allo sviluppo.

Infine si è compreso che non bisogna mai scoraggiarsi. Scopo della cooperazione allo sviluppo è che ognuno dia ciò che può, sia che si tratti del Paese più ricco e potente, sia che si tratti del bistrattato Palau disperso nel Pacifico, che non è un paesino della Sardegna!

Nel marasma alcuni punti fermi sono rimasti. Si è capito molto bene che per ottenere maggiori risultati in futuro si potrebbe partire dall’abbandono dei progetti faraonici, per concedere maggior spazio ai progetti di microcredito come nel caso di “Grameen”, che paiono rivelarsi nella gran parte dei casi consoni alle esigenze delle popolazioni in difficoltà che attraverso la concessione di piccole somme vengono messe nelle condizioni di risolvere a tempo debito i problemi immediati su scala familiare. Sempre più ci si sta rendendo conto che “piccolo è bello”, e senza dubbio, essendo la famiglia il nucleo di una società, l’aiuto che giunge ad una famiglia è benefico per l’intera società.

Certamente, se al microcredito si affianca il sostegno ai governi si compie un’opera ancora più vasta e forse più completa, perché è necessario che i governi siano in grado di operare e abbiano a disposizione i mezzi per poter combattere in prima linea i mali di ciascun Paese, ma in questo caso la funzione della popolazione non si dovrebbe esaurire in una ricezione passiva delle decisioni governative.

Per combattere la corruzione, ad esempio, è necessario che si realizzi una stretta collaborazione tra la popolazione interessata e i governi stessi che dovrebbero cercare di combattere i malfunzionamenti presenti al loro interno, tenendo conto delle denunce presentate dai cittadini, i quali come si può ben vedere leggendo la serie pubblicata dalla Banca Mondiale “Voices of the poors” sono ben coscienti di quali siano le problematiche da fronteggiare.

Quando si parla di aiuti allo sviluppo, si rende necessaria la presenza vigile delle popolazioni, che sono le prime a poter lanciare l’allarme nel caso in cui vi sia un netto distacco fra gli interessi della società civile e gli interessi dei governanti. Ciascun individuo, con il suo dinamismo, può contribuire all’eliminazione della povertà, molto più che gli aiuti allo sviluppo che piovono dall’alto, se non si provvede ad eliminare i tanti difetti di cui abbiamo parlato nel Capitolo IV.

Il problema del coordinamento degli aiuti, riscontrato già nel 1969 dalla Commissione Pearson provoca il fenomeno degli aiuti “a pioggia”, che giungono ovunque senza che ci si possa render conto degli effetti prodotti e della reale utilità degli aiuti concessi.

Attualmente i paesi ricchi non si preoccupano abbastanza dell’effettiva efficacia degli aiuti, prima di tutto per una mancanza di coordinamento fra coloro che operano in nome delle Istituzioni Finanziarie Internazionali. E’ necessario giungere ad una suddivisione delle responsabilità che permetta di poter distinguere quale aiuto funziona, dove e in che momento. La specializzazione potrebbe portare ad una seria valutazione dei risultati in ciascun Paese o piccola area esaminata, di modo che le Istituzioni Finanziarie Internazionali possano incrementare i fondi laddove se ne sia riscontrata l’utilità, e al contrario, ridurli o tagliare del tutto i finanziamenti laddove invece non abbiano prodotto i risultati sperati o addirittura influenzato negativamente il sistema socio-economico locale.

Si è visto come le Istituzioni Finanziarie Internazionali non siano rappresentative, nemmeno l’Organizzazione Mondiale del Commercio che agendo in base al principio “uno stato un voto” a prima vista poteva sembrare più rappresentativa della Banca

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Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale. La mancanza di rappresentatività va totalmente in contrasto con la necessità dei paesi in via di sviluppo di essere aiutati ad aiutarsi. Il problema della rappresentatività non è un fattore di poco conto all’interno di tutte e tre le istituzioni, e a tal proposito sono state avanzate diverse proposte; per quanto riguarda il Fondo Monetario Internazionale si potrebbe modificare il sistema delle quote, aumentando il peso dei voti base oggi pari a 250, così come nel tempo è stato modificato il sistema di versamento delle quote stesse, che intorno agli anni ’50 potevano essere rappresentate unicamente da oro o dollari sostituiti poi dai diritti speciali di prelievo a partire dal 1969.

Si è avuto modo di osservare che la proposta di riforma del “voting weigth” di Dennis Leech e Robert Leech potrebbe davvero essere una reale opportunità di risoluzione del problema della rappresentatività. Come si è già spiegato in precedenza, ciascun Paese ha diritto a 250 voti base più una parte di voti attribuita in base alla quota versata nel Fondo Monetario Internazionale, ma nel tempo i voti attribuiti in base alla quota versata hanno acquistato un peso sempre minore a causa dell’aumento del valore assoluto delle quote versate (nonostante la percentuale di quote versate nel Fondo Monetario Internazionale rispetto ai vari Pil sia nel tempo diminuita). Ciò ha provocato una perdita consistente di “voting power” per i paesi poveri. Per tenere invariato il peso dei voti base, che inizialmente rappresentavano almeno l’11,3% per ciascun Paese, questi dovrebbero diventare almeno 1480 per il Fondo Monetario Internazionale, e 1088 per la Banca Mondiale.

In precedenza si è detto che i paesi in via di sviluppo potrebbero essere i loro migliori “searchers”, capaci di dare un contributo molto più valido di quello finora dato dalle Istituzioni Finanziarie Internazionali. Queste istituzioni hanno nel tempo avviato numerosi programmi, ma non hanno mai pensato che concedere un maggior grado di rappresentatività sarebbe molto più utile di qualsiasi programma di aggiustamento strutturale o denaro concesso ai governi dei paesi in via di sviluppo.

Si dovrebbero consultare direttamente le popolazioni per avere un’idea dei progressi compiuti, dei problemi più sentiti e delle possibili soluzioni per risolverli. Si stanno compiendo dei progressi in tal senso, ma senza dubbio bisogna fare ancora molta strada.

I “pianificatori” purtroppo ancora dominano sulla scena delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, nonostante sia stato ampiamente dimostrato che questo non è il giusto metodo per porre rimedio alla povertà nel mondo.

L’ingegneria sociale ha registrato numerosi fallimenti, fra tutti si ricordi il caso della Russia. Non è possibile pianificare la liberalizzazione del mercato come si è cercato di fare nell’ex Unione Sovietica e in quelli che erano i suoi numerosi paesi satelliti per mezzo della “shock terapy”. I paesi maggiormente globalizzati registrano in media dei tassi di crescita più alti, ma si ricordi anche che la liberalizzazione nel caso di economie ancora deboli può contribuire ad incrementare la vulnerabilità ai fattori esterni. La globalizzazione oggigiorno consente a gran parte del mondo di usufruire delle esternalità positive, ma è anche un veloce mezzo di trasmissione delle esternalità negative!

Sessant’anni di prevaricazione dei “pianificatori” sui “ricercatori” sono probabilmente più che sufficienti. Mentre l’ingegneria sociale registra dei fallimenti, alcuni paesi a piccoli passi stanno compiendo dei progressi. Non è vero che i paesi in via di sviluppo siano condannati a registrare tassi di crescita zero o negativi come voleva la leggenda del “Big Push”. I “searchers” occidentali possono fare sicuramente qualcosa per i paesi in via di sviluppo, soprattutto se uniti ai “searchers” che vivono sulla loro pelle la povertà.

Si tratta certamente di discorsi molto complessi, non si potrà mai dire di aver trovato la ricetta valida per ogni occasione, ma la trasparenza di cui si è tanto parlato è

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sicuramente, ad ogni livello, una delle possibili armi a disposizione dell’intera collettività. All’aumentare della trasparenza, per le popolazioni assistite aumenta anche la possibilità di esercitare pressioni sulla comunità internazionale in caso di fallimento degli aiuti, o al contrario di manifestare la soddisfazione per il raggiungimento di un successo, fornendo così alle Istituzioni la possibilità di continuare sulla stessa linea o al contrario di abbandonare il percorso intrapreso. Ciò che avviene in ciascuna parte del mondo è sempre più un affare che riguarda tutti, nessuno escluso, per cui è necessario abbandonare le categorizzazioni che mirano ad attuare delle nette separazioni tra quello che è il Primo, il Secondo e il Terzo Mondo.

Oggi abbiamo a disposizione un’importante risorsa, che è Internet. Se unita intelligentemente (l’uso che se ne fa dipende da ciascuno di noi!) alla lettura di libri che si occupano di cooperazione come si è cercato di fare con questo lavoro, la Rete si rivela un validissimo strumento per valutare quanto accade in ogni parte del mondo in tempo reale. Oggigiorno sono le stesse Istituzioni Finanziarie Internazionali a diffondere al pubblico i dati corrispondenti a ciascuna operazione svolta, ed è possibile anche, d’altro canto, sentire la voce delle popolazioni interessate per farsi un’idea di quale sia stata l’utilità o, al contrario, l’inutilità di ciascun aiuto.

E’essenziale comprendere che le relazioni fra “Nord e Sud” possono dare dei vantaggi reciproci, e che non solo coloro che ricevono l’aiuto usufruiranno dell’aiuto stesso. I paesi in via sviluppo portano in alto la bandiera del “Trade not aid464”, che pare si adatti sempre più alla mentalità dei governanti. Il concetto di “Trade not aid” nacque nel 1969 a Brekelen, in occasione dell’apertura del primo negozio in cui si cominciò a vendere manufatti e prodotti alimentari importati direttamente dai paesi del Sud. “Trade not aid” fu proprio lo slogan scelto appositamente per pubblicizzare quest’attività e che contribuì all’espansione di quello che nel tempo è diventato un vero e proprio movimento.

I paesi occidentali devono rendersi conto di questo: l’elemosina non fa del bene a nessuno né è richiesta da alcun Paese. E’ necessario bandire gli atti di liberalità del Paese che trasferisce gli aiuti nei confronti di chi li riceve. Si è parlato tanto in passato di un dovere del Nord ad aiutare il Sud, ma se pure davvero esistesse un “fardello dell’uomo bianco”, è essenziale che oggi si cooperi in modo stabile e a vantaggio di tutti465.

Bisogna sforzarsi di trasformare gli aiuti in investimenti durevoli per lo sviluppo466,ed è questo che i paesi in via di sviluppo chiedono sempre più, anche se a tuttoggi i paesi più globalizzati vedono aumentare gli Investimenti Diretti Esteri (IDE), mentre i paesi meno integrati nel sistema economico registrano fughe di capitali anche del 40%467, come nel caso dell’Africa per la quale gli aiuti ufficiali sono purtroppo in calo.

Sarebbe utile tenere a mente le parole del Premio Nobel Amartya Sen468 in tema di sviluppo: “Lo sviluppo può essere visto come un processo delle libertà reali godute dagli esseri umani…Lo sviluppo richiede che siano eliminate le principali fonti di schiavitù: la miseria come la tirannia, l’angustia delle prospettive economiche come la deprivazione sociale sistematica, la disattenzione verso i servizi pubblici come l’intolleranza o l’autoritarismo di uno Stato repressivo469.”

464 M. Calvi, op. cit., pag. 33 465 A. Lanza, op. cit., pag. 104 466 Ivi, pag. 114 467 P. Collier, D. Dollar, op. cit., pag. 23 468 http://www.swif.unibo.it/lei/or0623j.htm 469 Sen Amartya, Libertà e sviluppo, Perché non c’è crescita senza democrazia, Arnoldo Mondadori, Milano, 2000, pag. 9

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Amartya Sen sostiene quindi che lo sviluppo, nella sua accezione più ampia, non possa essere inteso come un antagonista della libertà, ma dovrebbe al contrario consistere proprio nella sua crescita.

Come si è visto analizzando i meccanismi di funzionamento delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, spesso queste ultime credono di poter rimuovere gli ostacoli alla libertà introducendo subdolamente visioni occidentali nei paesi che ricevono gli aiuti, rompendo talvolta gli equilibri preesistenti e negando la possibilità di scegliere il proprio autonomo sviluppo e di decidere cosa sia per loro la crescita. È proprio questo che bisogna evitare. Bisogna tener conto anche di visioni osteggiate da molti, quale quella di Serge Latouche nel suo “Come sopravvivere allo sviluppo, Dalla decolonizzazione dell’immaginario economico alla costruzione di una società alternativa”. Grazie a visioni come la sua, molti concetti sono stati messi in discussione, anche a livello istituzionale, com’è avvenuto dal 28 febbraio al 3 marzo 2002 al Palazzo dell’Unesco a Parigi, quando si è tenuto il convegno internazionale sul doposviluppo intitolato “Disfare lo sviluppo/rifare il mondo470” a cui hanno partecipato più di 700 persone. E’stato questo uno dei momenti, fortunatamente sempre meno rari, in cui il concetto di sviluppo come lo si è sempre inteso è stato sviscerato ponendo a confronto le tesi di chi vorrebbe un “altro sviluppo” e di chi invece, come Serge Latouche, vorrebbe “uscire dallo sviluppo e dall’economicismo471”. La visione di Serge Latouche è sicuramente molto forte, probabilmente utopica quanto i “Big Plans”, ma resta il fatto che le speranze delle quali negli anni ’60 si caricava il concetto di sviluppo si sono miseramente infrante, e se durante il “Primo decennio dello sviluppo” sotto l’egida dell’ONU si decise che gli aiuti avrebbero dovuto rappresentare almeno l’1% del PIL dei paesi dell’OCSE, in realtà non hanno mai raggiunto lo 0,25 %472!

La leggenda del “Big Push”, che racchiudeva in sé troppi preconcetti è rimasta per sempre, come tutte le migliori leggende, priva di fondamenti. Dagli anni ’40 ad oggi ci sono stati pochi Big Push. I paesi grandi sono rimasti grandi e quasi tutti i paesi piccoli sono rimasti piccoli, o se sono cresciuti, è stato quasi sempre anche o soprattutto grazie alle loro forze, sfatando il mito per il quale gli aiuti allo sviluppo sarebbero una panacea per ogni male. E inoltre, a dir la verità, chi vorrebbe che tutti i paesi raggiungessero un giorno lo stesso sviluppo? A chi piacerebbe vedere tanti popoli soddisfatti di essersi omologati all’Occidente? Tanti popoli che ottengono la parte di cibo, salute, sapere, tecnologia che gli spetta sì, questo sarebbe bello, ma se la contropartita dev’essere l’imposizione di “good policies” uguali per tutti allora è davvero meglio aiutare da lontano, diventando consumatori critici, concedendo pochi spiccioli in prestito, acquistando un po’ di riso e di the alla bottega del mondo più vicina alla porta di casa nostra.

Riprendendo le parole di Italo Calvino, oseremmo dire che “I futuri non realizzati sono solo rami del passato: rami secchi473”. Senza l’impegno diffuso della comunità internazionale, il futuro di molte persone potrebbe diventare un ramo secco del passato. Per impedire che le risorse mondiali vadano utilizzate ad esclusivo vantaggio di una stretta minoranza della popolazione mondiale è necessario rivedere molti schemi mentali che vanno ad incrementare il divario, a partire dalla netta suddivisione tra “paesi beneficiari e paesi donatori”. Se la comunità internazionale si rendesse conto del fatto che questa categorizzazione è inutile in quanto tutti hanno interesse ad uno sviluppo sano ed equilibrato, non solo i paesi cosiddetti “beneficiari”, questo sarebbe già un grande passo verso l’eliminazione delle disuguaglianze a livello globale.

470 S. Latouche, op. cit., pag.11 471 Ivi, pag. 12 472 Ivi, pag. 18 473 M. Calvi, op. cit., pag. 19

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In ambito di cooperazione internazionale e aiuti allo sviluppo molto può essere ancora fatto. Le Istituzioni Internazioni si sono finora modificate notevolmente con il passare del tempo. Un esempio di tali adattamenti ci è dato dai quattro emendamenti allo Statuto del Fondo Monetario Internazionale, diluiti nell’arco degli anni. Ciò potrebbe far pensare che le Istituzioni Finanziarie Internazionali non siano dei “dinosauri” destinati a restare immutati nel tempo, così come ci si è domandati nel Capitolo III.

Sul tavolo della cooperazione si affacciano delle novità che tendenzialmente contribuiranno a dare un volto sempre più umano agli aiuti allo sviluppo, se non altro sul piano teorico! E’questo il caso dell’aumento dell’assistenza tecnica soprattutto dal 1993 in poi, che fa parte dei contributi della condizionalità buona, ma anche della diffusione degli approcci di tipo regionalistico che fanno in modo che l’assistenza tecnica raggiunga un numero sempre più ampio di persone. Sicuramente molto può essere ancora fatto. Sono necessari più corsi da svolgere nei paesi in via di sviluppo, a diretto contatto con le popolazioni e allo scopo di fornire unicamente suggerimenti tecnici che possano incrementare la “capacity building”, non per parlare di “good governance”. Infatti, le Istituzioni Finanziarie Internazionali parlano tanto di “good governance” per quanto concerne i paesi assistiti, ma parlano meno della “good governance” in relazione ai loro progetti di aiuto, troppo spesso rivelatisi inefficaci.

Come si è già detto anche in questa conclusione, la globalizzazione ha lanciato nuove sfide alle quali le Istituzioni Finanziarie Internazionali dovranno presto o tardi adattarsi, se non vorranno essere sommerse dalle proteste di chi le vorrebbe già archiviate nei vecchi libri di storia. Queste istituzioni dovranno necessariamente ridefinire i loro ruoli internazionali, le loro priorità e le forme di intervento. L’obiettivo di oggi è il raggiungimento di quei “Millennium Development Goals” nati con l’avvento e le speranze per il nuovo millennio, ma probabilmente anche questo è un obiettivo troppo grande destinato già in partenza a fallire, viste le premesse. Anziché pensare già da principio ai numeri che si intende raggiungere entro il 2015, perché non pensare a tante piccole cose che potrebbero essere fatte anche in tempi più brevi, come l’acquisto di reti per il letto anti-malaria? Si ha necessità di vaccini, antibiotici, alimenti, fertilizzanti, strade, libri di testo… Tutte cose che non contribuirebbero ad alimentare i legami di dipendenza dei quali si è parlato, ma che garantirebbero anche ai più poveri il diritto alla salute, la possibilità di nutrirsi, istruirsi e garantirsi così un futuro.

Per imboccare la strada giusta è necessaria la collaborazione di sociologi, economisti, scienziati, politici, psicologi, biologi… E’necessario sentire la voce di tutti. Questa è la speranza con la quale si vuole concludere.

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